Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1357/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 7,94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 1,3
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 4,2,1,5,9
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Choszcznie na uchwałę Burmistrza Choszczna z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/114/2007 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy, w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2008 r.,

Nr 7, poz. 39 ze zm.) wystąpił do Rady Miejskiej w Choszcznie o uchylenie w całości uchwały z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/114/2007 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2007 r., Nr 88, poz. 1479), dalej zwanej "uchwałą" wobec jej sprzeczności z prawem.

W związku z brakiem reakcji Rady Miejskiej, w dniu [...] r. Prokurator zwrócił się do Burmistrza o doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego uregulowań uchwały, które w sposób szczególnie rażący naruszają prawo. Do dnia [...] r. wniosek Prokuratora nie został rozpoznany.

W związku z powyższym Prokurator Prokuratury Rejonowej zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." polegające na:

- wkroczeniu przez Radę Miejską w materię uregulowaną przez inne akty prawne, a jednocześnie stanowienie norm prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego w tym zakresie,

- przekroczenie przez Radę Miejską delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jako podstawę prawną uchwalenia regulaminu powołano art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2008 r., Nr 5, poz.236 ze zm.), dalej zwanej "u.c.p.g.", art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Prokuratora, analiza przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że większość jej przepisów została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator podniósł, że przepisy § 3 pkt 2-14 uchwały zawierają definicje własne (przez co należy rozumieć przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek uchwały), do których sformułowania rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych. Znaczną część uregulowań § 3 uchwały stanowią powtórzenia definicji zawartych w art. 2 u.c.p.g. Natomiast przepisy § 2, § 4 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 13, pkt 14, § 4 ust. 2- 5, ust. 7, ust. 8, § 5 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1-3, § 8 ust. 1 pkt 1, pkt 4-7, § 8 ust. 2 i ust. 3, § 9 ust. 1-3, ust. 7-14, § 10 ust. 1, ust. 3-7, ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 13, ust. 15, ust. 17, ust. 20, ust. 21, § 11 ust. 1-5, § 12 ust. 6, § 15 pkt 1, pkt 2, pkt 6-11, § 17 ust. 4-10, ust. 12, ust. 13, § 18, § 19 ust. 1 i ust. 3, § 20 ust. 1 i ust. 2 - zostały wydane bez upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. albo zostały już wcześniej uregulowane w niniejszej ustawie, bądź innych aktach normatywnych wyższego rzędu.

Ponadto, skarżący Prokurator zwrócił uwagę, że w § 2 uchwały określono zakres obowiązywania regulaminu w następujący sposób: "Regulamin obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców, osoby przebywające czasowo na terenie Gminy oraz przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Tymczasem zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego, jakimi jest również regulamin, obowiązują na obszarach działania organów samorządu terytorialnego, które je ustanowiły. Obowiązują zatem, zdaniem prokuratora, wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku mieszkańców Gminy - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 25 k.c. natomiast określa, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem norma § 2 uchwały rozszerzająca obowiązywanie aktu prawnego poza mieszkańców gminy, tj. na osoby czasowo przebywające na jej terenie, jest sprzeczna z art. 94 Konstytucji oraz z art. 1 u.s.g.

Skarżący stwierdził także, iż nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku sprowadzającego się do wykonywania konkretnej pracy, takiej jak zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, również w soboty, niedziele i święta, godzi w prawo pracownika do dni ustawowo wolnych od pracy (art. 66 ust. 2 Konstytucji).

Prokurator zauważył również, że z uwagi na specyficzne uregulowania § 10

ust. 5, ust. 7, ust. 10, ust. 13 uchwały, które odnoszą się do innych przepisów poprzez ich odpowiednie stosowanie oraz ich treść, normy te są niejednoznaczne, by nie rzec, zupełnie nieczytelne.

Odnośnie § 15 regulaminu skarżący wskazał, że w pkt 1 oraz w pkt 2 lit. a i lit. b powołanego przepisu zawarte są określenia, które należy uznać za niejednoznaczne: "opiekowanie się nimi", "osoby dorosłe", "wyglądem stwarzającym zagrożenie dla ludzi".

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Burmistrz podniósł, że trwają prace nad projektem nowej uchwały spełniającej wymogi znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która w sposób istotny zmienia system gospodarowania odpadami na terenie Polski, dlatego wprowadzenie regulaminu musi być zgodne z zapisami w niej zawartymi. Burmistrz wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.c.p.g., po wcześniejszych konsultacjach społecznych i pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] przedłożył on Radzie Miejskiej projekt uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Decyzją Rady ww. projekt w dniu [...] r., na [...] sesji Rady Miejskiej powtórnie skierowany został do prac w Komisji Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Bezpieczeństwa Publicznego, gdzie po dokonaniu kilku poprawek przegłosowano wniesienie powyższego projektu pod obrady sesji Rady Miejskiej, planowanej na dzień [...] r.

Burmistrz zaznaczył jednocześnie, że zarzuty Prokuratora odnoszące się do dotychczas obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w większości są zasadne, jednakże zmiana niniejszego regulaminu bądź wyeliminowanie z obiegu prawnego uregulowań, które według Prokuratora w sposób rażący naruszają prawo, nie było możliwe ze względu na okres przejściowy podczas wdrażania ustawy w nowym kształcie. Natomiast podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] wyczerpie w całości zastrzeżenia Prokuratury w kwestii usunięcia uchybień obowiązującego regulaminu.

W dniu [...] r. Rada Miejska w Choszcznie podjęła uchwałę

nr XXVIII/230/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno, przy czym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność § 7 ust. 1 ww. uchwały w zakresie wyrazów "na utwardzonej nawierzchni".

Na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej

oświadczył, że znany jest mu fakt uchwalenia przez Radę Miejską

w dniu [...] r. nowego regulaminu, jednak okoliczność ta nie zmienia stanowiska Prokuratora i podtrzymuje on skargę.

Na kolejnej rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił sporządzić kopię nadesłanej przez Burmistrza potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez Sekretarza miejskiego w dniu [...] r. uchwały Nr IX/114/2007 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 28 czerwca 2007 r. oraz kopię ww. uchwały z Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 13 sierpnia 2007 r. Nr 88, opublikowanej pod poz. 1479 i wezwać Burmistrza do wyjaśnienia przyczyn rozbieżności w treści uchwały przekazanej przez organ z uchwałą opublikowaną w Dzienniku Urzędowym (odmienna numeracja ustępów, punktów itp.) w terminie [...] dni od dnia doręczenia wezwania.

Jednocześnie Sąd postanowił zwrócić się do Wojewody o nadesłanie w terminie [...] dni, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, kopii uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie Nr IX/114/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno, która została przekazana do Wojewody przez organ celem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda przedłożył, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie Nr IX/114/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r.

Z kolei Burmistrz w nadesłanej odpowiedzi z dnia [...] r. poinformował, że uchwała Nr IX/114/2007 r. została podjęta na sesji Rady Miejskiej

w Choszcznie w dniu 28 czerwca 2007 r. w kształcie, który został przekazany do Sądu. Organ Gminy zaznaczył, że wobec faktu, iż uchwała podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, została przekazana w celu publikacji. Gmina nie zna przyczyn, dla których Redakcja Dziennika skorygowała jednostki redakcyjne, przypuszczając jednak, że nastąpiło to w celu dostosowania uchwały do treści przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

w sprawie zasad techniki prawodawczej. W uchwale poprawiona została też nieprawidłowa numeracja. W ocenie organu, dokonane zmiany nie wpłynęły

na merytoryczną zawartość uchwały.

Burmistrz poinformował jednocześnie, że w dniu [...] r. przez Radę Miejską w Choszcznie podjęta została uchwała Nr XXVIII/230/2012

w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno, uchylająca uchwałę nr IX/114/2007. Uchwała ta opublikowana została w dniu [...] r. i w chwili obecnej jest dokumentem obowiązującym. W związku z powyższym, w ocenie organu Gminy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż sporządzając wniosek o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr IX/114/2007, jak i skargę do Sądu kwestionował treść ww. aktu w postaci opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, a Prokuratura Rejonowa nie posiadała uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie nr IX/114/2007 w treści przed jej publikacją.

Prokurator zaznaczył, że analizując wspomniany akt prawny w wersji uchwalonej przez Radę Miejską oraz w wersji po zamianach do publikacji – nie stwierdzono różnic w treści obu wersji aktów, a jedynie korekty w numeracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej uchwały dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, a treść ww. aktu narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności celowe jest odniesienie się do stanowiska organu

o bezprzedmiotowości kontroli zaskarżonej uchwały w związku z uchwaleniem w dniu 31 stycznia 2013 r. uchwały Nr XXVIII/230/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Choszczno, uchylającej zaskarżoną do Sądu uchwałę nr IX/114/2007.

Wyjaśnić należy, że przedmiot sądowej kontroli legalności stanowi uchwała Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr IX/114/2007, stanowiąca akt prawa miejscowego, stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Ocena zgodności

z prawem aktów prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego z daty ich podjęcia. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż w dacie jego uchwalenia zaskarżony akt prawa miejscowego był sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności, zgodnie z unormowaniami art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest utrata przez taki akt bytu prawnego od dnia jego wydania. Powyższe oznacza, że dany akt traktowany jest jako niebyły od dnia jego podjęcia, w związku z czym przyjmuje się także, że nie mógł on wywołać jakichkolwiek uznanych przez prawo skutków. Dotyczy to także skutków w zakresie stosunków prawnych, jakie zostały nawiązane, rozwiązane lub uległy zmianie w czasie funkcjonowania w obrocie prawnym określonej uchwały do czasu stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na konsekwencje uznania, że akt którego nieważność stwierdzono, nie mógł wywołać wspomnianych skutków prawnych i wynikające z tego faktu ewentualne roszczenia przysługujące podmiotom zawiązanych na podstawie takiego aktu stosunków prawnych nie można uznać, że późniejsze uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy, czyni rozpoznanie danej sprawy bezprzedmiotowym. Uchylenie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wywołuje skutek konstytutywny skierowany na "przyszłość", wprowadzając domniemanie, że do czasu uchylenia dany akt korzystał z przymiotu legalności. Ocenie Sądu poddana jest natomiast legalność aktu prawa miejscowego

od chwili jego podjęcia i w razie dostrzeżenia naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności aktu, wydane orzeczenie sądu administracyjnego ma charakter deklaratoryjny, którego skutek skierowany jest na "przeszłość", tj. od daty podjęcia zaskarżonego aktu.

Przechodząc do kontroli legalności przedmiotowej uchwały na wstępie zaznaczenia wymaga, iż w ocenie Sądu, wbrew stanowisku stron, okoliczność opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego innej treści uchwały niż została uchwalona przez radę gminy i przekazana do publikacji stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności. Dotyczy to także sytuacji korekty numeracji jednostek redakcyjnych. Tego rodzaju uchybienia stanowić mogą podstawę zastosowania przez Wojewodę środków nadzoru określonych w u.s.g. Nie dają natomiast podstaw do samodzielnej korekty dostrzeżonych uchybień. W istocie bowiem doszło do opublikowania aktu prawa miejscowego w kształcie, który nie został uchwalony przez uprawnioną do tego Radę Gminy, zaś wprowadzone zmiany w wersji opublikowanej nie były bynajmniej spowodowane oczywistą omyłką, lecz świadomą, niedopuszczalną ingerencją w treść podjętej uchwały.

Niezależnie jednak od powyższego, dokonując analizy zgodności z prawem poszczególnych unormowań zaskarżonej uchwały zgodzić należy się z Prokuratorem Prokuratury Rejonowej, który był autorem skargi, jak również

z występującym przed Sądem Prokuratorem Prokuratury Okręgowej,

że kontrolowana uchwała zawiera uchybienia polegające zarówno na objęciu zakresem jej regulacji materii stanowiącej przedmiot unormowań odrębnych aktów prawnych zawartych w aktach wyższego rzędu, jak też na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały, wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W zakresie upoważnienia ustawowego dającego podstawę do uchwalenia przez organ stanowiący gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosowne upoważnienie zawarte zostało w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres

ww. upoważnienia zamieszczony został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który wskazuje,

że regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów

jej przeprowadzania.

W świetle powołanych przepisów upoważniających wskazać należy,

iż w przypadku sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, jak już wyżej zaznaczono, podstawę analizy stanowią przepisy zawarte w aktach normatywnych obowiązujące w dacie podjęcia badanej uchwały. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały powinna być zatem także ustalana treść przepisów określona w ww. aktach normatywnych. Tylko takie zestawienie pozwala na dokonanie oceny, czy organ gminy podejmując uchwałę o danej treści dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi w ramach przykładów naruszenia prawa przez zakwestionowaną uchwałę, poprzez wkroczenie w zakres materii innych aktów stanowienia prawa Prokurator odwołał się do tekstów jednolitych aktów, które zostały ogłoszone już po dacie uchwalenia oraz ogłoszenia uchwały, jak np. w przypadku ustawy Prawo budowlane. W dwóch przypadkach natomiast Prokurator wskazał

na naruszenie przepisów aktów, które zostały uchwalone oraz wydane po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Podkreślić należy, iż wobec wspomnianego już także skutku stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jakim jest utrata przez taki akt bytu prawnego od dnia jego wydania, nie można uznać za dopuszczalnego trybu kontroli legalności, w którym dany akt byłby poddawany weryfikacji w dacie jego uchwalenia, ale według następczego w stosunku do niego stanu prawnego. Kontrola taka stanowiłaby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności.

W kontekście powyższego, zarzuty odnoszące się do aktów nieobowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uznać należy za chybione.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia zakresu podmiotowego uchwały, poprzez określenie w § 2 uchwały, że regulamin obowiązuje także osoby przebywające czasowo na terenie Gminy [...]. W ocenie Prokuratora, akty prawa miejscowego obowiązują na obszarach działania organów samorządu terytorialnego, które je ustanowiły, a zatem obowiązują wszystkich mieszkańców danej jednostki, w tym przypadku mieszkańców Gminy [...]. Tym samym powołany przepis uchwały jest sprzeczny z art. 94 Konstytucji oraz art. 1 u.s.g.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku gmin powyższe kwestie normują art. 40-45 u.s.g. Podkreślić należy, że zarówno Konstytucja, jak i u.s.g. w zakresie obowiązywania aktu posługują się kryterium terytorialnym a nie podmiotowym. Wobec powyższego przyjmuje się, że "akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatem aktów prawa miejscowego mogą być podmioty przebywające na terenie działania danego organu jednostki samorządu terytorialnego. Mogą to być również osoby niebędące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego, na przykład korzystający ze środków transportu, turyści itp." (zob. B. Dolnicki (red.) [w:] Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC 2010). Tym samym uznać należy, iż nie jest wykluczona możliwość określenia zakresu podmiotowego uchwały także w stosunku do osób przebywających czasowo na terytorium Gminy [...]. O tym, że regulamin dotyczyć może także innych osób niż mieszkańcy świadczyć może fakt, iż zarówno u.c.p.g., jak i wydany na jej podstawie regulamin posługuje się kryterium podmiotowym "właściciela nieruchomości", co w istocie wcale nie musi się odnosić do osób będących mieszkańcami Gminy [...].

W odniesieniu natomiast do zarzutu zamieszczenia w zaskarżonej uchwale unormowań objętych materią stanowiącą przedmiot regulacji odrębnych aktów prawnych, zgodzić należy się ze stanowiskiem Prokuratora, iż uchybienia tego rodzaju Rada Miejska dopuściła się poprzez wprowadzenie w treści § 3 uchwały definicji pojęć, które stanowią powtórzoną bądź zmodyfikowaną wersję definicji pojęć sformułowanych już w ramach odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej.

Powyższy sposób regulacji pozostaje w sprzeczności z treścią § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w myśl którego, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała rady gminy nie może jeszcze raz regulować tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, źródło: orzeczenia.nas.gov.pl).

W zakresie podniesionych powtórzeń i modyfikacji wskazać można, że:

1) § 3 pkt 3 uchwały definiujący pojęcie "właścicieli nieruchomości" powtarza definicję zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., określającą właścicieli nieruchomości także jako "współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością";

2) § 3 ust. 4 uchwały stanowi powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który wskazuje, że "ilekroć w ustawie jest mowa o nieczystościach ciekłych, to rozumie się przez to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych";

3) § 3 ust. 5 uchwały jest powtórzeniem art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przez odpady komunalne rozumie się odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach;

4) § 3 ust. 7 i 8 uchwały odsyła do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach

(Dz. U. Nr 62, poz. 628, dalej zwanej "u.o."), a konkretnie odpowiednio do art. 3

ust. pkt 7 u.o. i art. 3 ust. 2 u.o., które zawierają definicje odpadów ulegających biodegradacji i odpadów niebezpiecznych;

5) § 3 ust. 10 uchwały zawiera powtórzenie art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002, dalej zwanej "u.o.z."), zgodnie z którym, przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjne przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza;

6) § 3 ust. 11 uchwały powtarza art. 4 pkt 18 u.o.z. odsyłający do definicji "zwierząt gospodarskich" zawartej w przepisach ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r.

o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, jednocześnie modyfikując treść tych przepisów. W treści skargi w odniesieniu do niniejszego przepisu Prokurator zarzucił co prawda naruszenie przepisów nieobowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, z uwagi na co zarzut ten nie mógł być uznany za zasadny, jednak także w odniesieniu do powołanej w uchwale ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.) Rada Miejska dopuściła się naruszenia prawa poprzez modyfikację treści definicji, rozszerzając jej zakres co do drobiu. Co znamienne, w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 1 września 2007 r., obowiązywała już nowa ustawa o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich z dnia 29 czerwca 2007 r., która weszła w życie w dniu 8 sierpnia 2007 r. i definiowała pojęcie wymienione w § 3 pkt 11 uchwały w sposób odmienny niż w ustawie poprzedzającej;

7) § 3 ust. 13 i 14 uchwały określający "zwierzęta bezdomne" i "zwierzęta wolno żyjące" powtarza odpowiednio art. 4 pkt 16 i 21 u.o.z.

Natomiast w zakresie definicji odpadów wielkogabarytowych zamieszczonej

w § 3 ust. 6 uchwały, to należy wskazać, że brak jest definicji tych odpadów

w przepisach prawa. Pojęcie "odpadów wielkogabarytowych" występuje jednak

w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r.

w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o., w którym odpady te zostały ujęte jako podkategoria do innych odpadów komunalnych. Niemniej Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do określenia, co należy rozumieć pod pojęciem "odpady wielkogabarytowe". To sama konkluzja odnosi się do zawartej w § 3 pkt 12 uchwały definicji "zwierząt innych niż gospodarskie", której wyjaśnienie zdaje się stanowić wynik wnioskowania

z przeciwieństwa w odniesieniu do definicji zwierząt gospodarskich zawartej w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich z 1997 r., do której określenia brak podstaw w ramach zawartego upoważnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Tak samo brak podstaw do określenia pojęcia nieruchomości, choć w tym wypadku sposób redakcji przepisu mieści się w dopuszczalnych, zdaniem sądów administracyjnych, metodach regulacji, poprzez odesłanie do przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, choć niewątpliwie zbędne jest powtórzenie treści definicji zawartej w powołanym przepisie Kodeksu.

Organ gminy nie miał również upoważnienia do zdefiniowania w § 3 ust. 9 uchwały "odbiorcy odpadów", które to pojęcie nie występuje na gruncie u.c.p.g. i może prowadzić do problemów interpretacyjnych. Ustawa posługuje się bowiem pojęciem przedsiębiorcy, prowadzącym określonego rodzaju działalność, wymienioną w art. 7 ust. 1 u.c.p.g., na które potrzebne jest zezwolenie organu wykonawczego gminy.

W zakresie przykładów potwierdzających zasadność zarzutu przekroczenia granic upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazać można § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, który to przepis nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania odpadów i zanieczyszczeń, oraz usuwania błota, śniegu i lodu z nieruchomości, które nie są nieruchomościami służącymi do użytku publicznego. Zgodnie z przepisem upoważniającym, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., rada gminy może jedynie określić wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Poza tym, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wkracza w zakres regulacji art. 5 ust. 1

pkt 3 i 4 u.c.p.g., w myśl którego, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej,

że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz terminów, w których czynności te należy wykonać. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazuje, że regulamin określa "zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy". Skoro więc rada gminy ma kompetencje do ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to może określić w jaki sposób uprzątanie to miałoby nastąpić. Należy przy tym zauważyć, że w § 4 uchwały tylko przykładowo wskazano, że usuwanie odpadów i zanieczyszczeń ma nastąpić poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie zmywanie. Nasuwa się zatem raczej pytanie, jaki był zamysł takiego określenia obowiązku właścicieli nieruchomości.

Sąd nie podziela również argumentacji skarżącego, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku sprowadzającego się do wykonywania konkretnych prac porządkowych (zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie) również w soboty, niedziele i święta godzi w prawo pracownika do dni ustawowo wolnych od pracy i narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji. Osoba będąca właścicielem nieruchomości, z samego faktu posiadania takiego prawa własności, nie pozostaje z żadnym podmiotem w stosunku pracy. Stosunek pracy nie nawiązuje się również przez nałożenie na właściciela nieruchomości ustawowego obowiązku utrzymania na nieruchomości czystości i porządku.

Zgodzić się natomiast należy z Prokuratorem, że § 4 ust. 1 pkt 6 tiret 4 stanowiący, iż właściciele nieruchomości w zakresie utrzymania porządku i czystości zobowiązani są do zorganizowania odbioru odpadów poprzez zawarcie z odbiorcami odpadów umów zapewniających stałą kontrolę stanu technicznego i sanitarnego, konserwację i naprawę urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów, oczyszczanie i dezynfekowanie w miarę potrzeby, lecz co najmniej jeden raz w okresie od 1 listopada do 31 marca, a w okresie od 1 kwietnia do 31 października nie rzadziej niż w odstępie jednego miesiąca, wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Artykuł ten przyznaje radzie gminy jedynie uprawnienia do określenia zasad dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, a obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów. Nie uprawnia on natomiast rady gminy do nałożenia obowiązków dotyczących utrzymania i konserwacji urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Taki obowiązek nałożył na właścicieli nieruchomości ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie porządku i czystości przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi względem § 4 ust. 1 pkt 13 i 14 uchwały, to wskazać należy, że punkt 13 ustanawiający obowiązek oznaczenia nieruchomości nie tylko wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale też wkracza w materię uregulowaną w art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stosownie do którego, właściciele nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są obowiązani umieścić na nieruchomości, w widocznym miejscu, tabliczkę z numerem porządkowym nieruchomości oraz utrzymywać ją w należytym stanie, co narusza Zasady techniki prawodawczej. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia należytego oświetlenia klatek schodowych, korytarzy, bram oraz innych części budynków służących do wspólnego użytku, w sposób oczywisty narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został także uchwalony § 4 ust. 2, 3, 4 i 5 uchwały. Nadto, jak słusznie zauważył Prokurator, powyższe uregulowania dotyczą kwestii, które ustawodawca unormował w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwanej "p.b."), choć w sposób niewłaściwy powołano się na tekst jednolity ustawy z 2010 r. Nie powielając w tym zakresie motywów skargi wskazać nadto należy, że nałożone na właścicieli nieruchomości szczegółowo określone obowiązki dotyczące utrzymania terenów zielonych i nieruchomości niezabudowanych zdecydowanie wykraczają poza zakres umocowania ustawowego, który uprawnia do regulacji zagadnień związanych z zakresem selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Nadto, w § 4 zawarte są takie sformułowania nieostre jak "usuwanie roślin uciążliwych dla otoczenia", "przycinanie nadmiernie rozrastających się drzew", "usuwać zbędne przedmioty", które mogą powodować wątpliwości interpretacyjne. Przy czym składowanie odpadów na terenie nieruchomości, która nie jest przeznaczona do tego celu wypełnia dyspozycję art. 70 pkt 3 u.o. Natomiast zasady utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zostały uregulowane w Prawie budowlanym, które nakłada na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązek m.in. ich utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b.).

W przypadku bowiem stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 p.b.).

Sąd podziela również stanowisko strony skarżącej, że zakres unormowania zawarty w § 4 ust. 8 uchwały nie wynika z upoważnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., które odnosi się m.in. do selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, nie zaś do gospodarowania odpadami na terenie ogródków działkowych.

Również § 4 ust. 8, jak i § 5 ust. 3 uchwały ustanowiono z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem określają one sposób postępowania z odpadami innymi niż komunalne.

Przepis § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały odnosi się z kolei do kwestii uregulowanej

w art. 70 pkt 3 u.o., tj. magazynowania i składowania odpadów na terenie nieruchomości, która nie jest do tego celu przeznaczona. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, zabraniający umieszczania odpadów w urządzeniach do gromadzenia odpadów na innej nieruchomości bez uzyskania zgody jej właściciela podlega przepisom Kodeksu cywilnego. Uwagę tę należy także odnieść do § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały stanowiącego, że mycie lub naprawa pojazdu odbywa się na własnej nieruchomości lub na innej nieruchomości po uzyskaniu zgody jej właściciela.

Poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wykracza także § 5 ust. 2 uchwały, zakazując spalania odpadów. Poza tym przepis ten dotyczy kwestii objętej przepisem art. 13 ust. 1-3 w związku z art. 71 u.o.

Przekroczenie zakresu upoważnienia i wejście w materię ustawową dotyczy także regulacji § 7 ust. 1 i 2 uchwały. Powołany przepis powtarza unormowania art. 5 ust. 1 u.c.p.g., nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku. Zaznaczyć należy, że art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zawiera definicję właściciela nieruchomości, zgodnie z którą, termin ten odnosi się także do innych podmiotów władających nieruchomością, tj. również do zarządcy ogrodów działkowych, niezrzeszonych użytkowników ogrodów działkowych, czy organizatorów zgromadzeń, imprez masowych, festynów. Wobec powyższego zbędne jest powtarzanie w uchwale, że wykonywanie obowiązków właścicielskich należy do ww. podmiotów.

Przepis § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały nakładający obowiązek utrzymania terenu nieruchomości w czystości i porządku na właściciela nieruchomości i wykonawcę robót wkracza z kolei w regulację art. 5 ust. 2 u.c.p.g. i jest z nim niezgodny, ponieważ ostatni z wymienionych przepisów zobowiązuje do wykonania obowiązków na terenie budowy jedynie wykonawcę robót budowlanych.

W kwestii § 7 ust. 3, wskazującego, że właściciele nieruchomości mogą powierzyć wykonanie obowiązków odbiorcom odpadów lub innym przedsiębiorcom prowadzącym działalność w tym zakresie uznać należy, że przepis ten powtarza regulację art. 6 ust. 1 u.c.p.g., który stanowi, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Ponadto, w art. 6 ust. 6 u.c.p.g. ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli ww. umów.

W zakresie uchybień stwierdzonych w § 8 ust. 1 uchwały wskazać można,

iż w ust. 1 tego przepisu posłużono się określeniem "odbiorcy odpadów", które nie występuje w obrębie regulacji u.c.p.g.

Za niezgodne z prawem uznać należy także zastrzeżenie w § 8 ust. 1 uchwały, iż odbiorcy odpadów zobowiązaniu są do odbioru określonego rodzaju odpadów, składowania odpadów w określonych proporcjach i w określonym miejscu, oraz do kontroli stanu technicznego i sanitarnego (i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań) urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Postanowienia te, zgodnie z art. 7 ust. 1 oraz art. 9 u.c.p.g., powinny stanowić element zezwoleń na prowadzenie przez przedsiębiorców określonej działalności w zakresie w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.

Delegacja ustawowa upoważnia gminę do regulacji obejmującej m.in. prowadzenie "selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontu". Wobec tego, § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały stanowiący, że odbiorcy odpadów zobowiązani są do odbioru odpadów zarówno zmieszanych jak i selektywnie zebranych, a także § 8 ust. 1 pkt 4 i 5 określający sposób oraz miejsce składowania odpadów komunalnych, nie wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Rada Miejska przekroczyła natomiast upoważnienie ustawowe

w § 8 ust. 1 pkt 7 i § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje bowiem umocowania do nałożenia w regulaminie obowiązków na odbiorców odpadów w zakresie kontroli stanu technicznego urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Obowiązki tego rodzaju mogły względnie zostać określone w zezwoleniu na odbieranie odpadów komunalnych, stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g.

Zaskarżona uchwała, pomimo dokonanej przez Wojewodę "korekty", w § 8 nadal zawiera dwie jednostki redakcyjne oznaczone jako "ust. 2", które jak można się domyślać stanowić powinny odpowiednio "ust. 2" i "ust. 3". W odniesieniu do drugiego według kolejności § 8 ust. 2 uchwały, który w skardze oznaczono, jako "§ 8 ust. 3 – oznaczony w uchwale jako kolejny ust. 2", zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż ingeruje on w sferę stosunków cywilnoprawnych, określając ogólne skutki takich stosunków w postaci przeniesienia odpowiedzialności za odpady, o ile umowa zawarta pomiędzy właścicielem nieruchomości a odbiorcą odpadów nie będzie zawierała w tym zakresie odrębnych unormowań.

Sąd nie podziela jednak stanowiska strony skarżącej, iż § 9 ust. 1 uchwały stanowiący, że na części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego należy uprzątać błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia z częstotliwością zapewniającą utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku we wszystkie dni tygodnia, w tym także w soboty, niedziele i święta, jest sprzeczny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Jak już wskazano, właściciel nieruchomości z racji posiadania niniejszego statusu z żadnym podmiotem nie pozostaje w stosunku pracy w zakresie ww. obowiązku. Poza tym należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości, w tym obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wobec tego określenie, że uprzątanie ww. zanieczyszczeń ma nastąpić

z częstotliwością zapewniającą utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku

we wszystkie dni tygodnia nie narusza upoważnienia, o którym mowa powyżej.

W ocenie Sądu, w granicach ww. upoważnienia mieści się także § 9 ust. 3 uchwały stanowiący, że w okresie zimowym, na części nieruchomości służącej

do użytku publicznego należy likwidować śliskość niezwłocznie po każdych opadach śniegu lub zalodzeniu. Wydaje się przy tym, że użyty w treści przepisu termin "niezwłocznie" można interpretować tak jak w innych przypadkach jego użycia

w przepisach prawa, tj. jako w najszybszym możliwym terminie.

Za zasadny uznać należy natomiast zarzut dotyczący treści § 9 ust. 2 uchwały, w którym określono obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości na całej szerokości chodnika od granicy nieruchomości do krawędzi jezdni, niezależnie od rodzaju jego nawierzchni (płytki betonowe, kostka brukowa, nawierzchnia gruntowa, trawnik itp.). Przepis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej sformułowanego wobec treści § 9

ust. 7 uchwały Sąd stwierdził, że nakazanie gromadzenia liści i roślin, zebranych

w wyniku oczyszczania pasa drogowego do worków zawiązanych i złożenie ich do odbioru przy jezdni, nie stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Przyjąć należy, że liście i rośliny stanowią bowiem inne zanieczyszczenia, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Pas drogowy jest natomiast częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego. Brak jest co prawda w § 9 ust. 7 uchwały określonego wprost adresata, jednakże jak wynika z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Z pasem drogowym mamy bowiem do czynienia tylko w przypadku drogi publicznej. Przy czym pasem drogowym, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z powyższą ustawą, zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej wydać stosowne zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Wówczas obowiązek utrzymania czystości i porządku będzie ciążył również na faktycznie władającym nieruchomością.

Należy przy tym pamiętać, że według art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku także przez uprzątnięcie innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Reasumując nic nie sprzeciwia się przyjęciu, że określenie sposobu oczyszczenia pasa drogowego z liści i roślin poprzez zgromadzenie ich w workach przy jezdni narusza upoważnienie rady gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.,

do wprowadzenia w treści regulaminu unormowań dotyczących usuwania innych zanieczyszczeń z nieruchomości służących do użytku publicznego.

W przypadku § 9 ust. 8, 9 i 10 uchwały, dotyczących obowiązku umieszczenia urządzeń do odbioru odpadów w określonych miejscach służących do użytku publicznego, zdaniem Sądu, tak jak wskazano to w skardze, powielają one uregulowania zawarte w art. 5 ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g. Art. 5 ust. 4 u.c.p.g. nakłada bowiem na zarząd drogi obowiązek m.in. zbierania i pozbywania się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych urządzeń. Natomiast utrzymanie czystości i porządku na terenach innych niż te, do których odnoszą się obowiązki właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., a które nie są terenami służącymi komunikacji publicznej ani drogami publicznymi, należy do gminy. Do obowiązków tych ustawodawca zaliczył także zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do tego przeznaczonych umieszczonych na chodniku i utrzymanie tych urządzeń

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.).

Nie wykracza natomiast poza zakres upoważnienia ustawowego regulacja § 9 ust. 8 zdanie 4 uchwały, w myśl której zabronione zostało umieszczanie w urządzeniach do gromadzenia odpadów znajdujących się na nieruchomościach służących do użytku publicznego odpadów z gospodarstw domowych, odpadów z lokali użytkowych oraz odpadów niebezpiecznych i odpadów o dużych gabarytach. Uregulowanie to mieści się bowiem w upoważnieniu do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a obejmujących odbieranie odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontu.

To samo dotyczy § 9 ust. 10 uchwały. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zawarte zostało bowiem dla rad gmin upoważnienie m.in. do określenia rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Wskazanie natomiast w § 9 ust. 11 uchwały, że określeni przedsiębiorcy użytkujący tereny komunikacji drogowej są zobowiązani do utrzymania zajmowanych terenów zgodnie z zasadami i standardami określonymi dla właścicieli nieruchomości powiela regulację z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nakazującego przez właściciela nieruchomości rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Takie uregulowanie stanowi natomiast naruszenie "Zasad techniki prawodawczej".

Z kolei § 9 ust. 12 zabraniający niszczenia i uszkadzania określonych obiektów i elementów infrastruktury komunalnej wchodzi w zakres regulacji prawa cywilnego i odpowiednich przepisów kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń penalizujących niszczenie cudzej rzeczy.

Uregulowania ustawowe powielają również § 9 ust. 13 i 14 uchwały, które dotyczą umieszczania plakatów i ogłoszeń na obiektach po uzyskaniu zgody właściciela obiektu, oraz uprawnienia właścicieli nieruchomości do powierzenia wykonania swoich obowiązków odbiorcom odpadów lub innym przedsiębiorcom. Umieszczenie plakatów, czy ogłoszeń na obiektach bez zgody właściciela należy bowiem rozpatrywać w kategorii naruszenia posiadania, które jest chronione normami prawa cywilnego.

W zakresie kontroli legalności unormowań wprowadzonych w § 10 uchwały zaznaczyć należy, iż w ust. 1 powołanego przepisu Rada Miejska wprowadziła pojęcie "odpadów zmieszanych" nieznane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przy czym z kontekstu uchwały wynika, że rada gminy miała na celu unormowanie gromadzenia odpadów komunalnych zbieranych nieselektywnie. W związku z tym należy się zgodzić ze skarżącym, że § 10 ust. 1 uchwały narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zakresie w jakim wprowadza nowe pojęcie, nieznane ustawie. Takie unormowanie bowiem może powodować wątpliwości interpretacyjne.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora co do niezgodności

z prawem § 10 ust. 3, 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13 i 17 uchwały. Zdaniem strony skarżącej delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radom gmin upoważnienia

do określania średniej ilości odpadów a jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu, w ww. przepisach § 10 uchwały Rada Miejska nie dokonała zarzucanych ustaleń w zakresie ilości odpadów, lecz uwzględniła wytyczne zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dla określenia pojemności wskazanych w tym przepisie urządzeń, tj. przyjęła średnią ilości odpadów komunalnych wytwarzanych

w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń.

W przypadku w § 10 ust. 14 uchwały Sąd dostrzegł, iż w przepisie tym zamieszczono definicję "działalności w zakresie użyteczności publicznej". Definicję zadań o charakterze użyteczności publicznej wprowadziła ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 9, poz. 43). W art. 1 ust. 2

ww. ustawy wskazano, że celem zadań użyteczności publicznej jest "bieżące

i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Wobec powyższego rada gminy podejmując uchwałę nie miała kompetencji do określania, czy nawet precyzowania "działalności w zakresie użyteczności publicznej". Uchwała rady gminy jest bowiem aktem wykonawczym do ustawy przyznającym upoważnienie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnemu do podjęcia aktu prawa miejscowego, który w sposób ścisły uwzględnia wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Za podjęty z naruszeniem prawa uznać należy także § 10 ust. 15 uchwały, który brzmi: "W przypadku ogrodów działkowych 20 l na każdą działkę w okresie od 1 marca do 31 października i 3 l poza tym okresem". Zakres regulacji ww. przepisu nie jest jasny, ponieważ nie da się z niego wyinterpretować normy prawnej, z której wynikałby nakaz albo zakaz określonego zachowania. Nie wskazuje on przy tym w żaden sposób rodzaju urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, ani minimalnej jego pojemności. Nie wiadomo także do czego odnosi się zapis "20 l" i "3 l". Ponadto, odpady powstające na terenie ogrodów działkowych nie są odpadami komunalnymi, gdyż nie są to odpady powstające w gospodarstwach domowych. Rada gminy nie miała zatem upoważnienia ustawowego do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń do zbierania innych odpadów niż odpady komunalne.

Z kolei jako zbędny uznać należy § 10 ust. 18 uchwały. Niniejszy przepis odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r.

w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi

(Dz. U. Nr 219, poz. 1858), który to akt szczegółowo określa wymagania dotyczące pojemników przeznaczonych do zbierania określonego rodzaju odpadów, niepotrzebne jest więc "przypominanie" w akcie prawa miejscowego, że pojemniki do gromadzenia odpadów mają te wymagania spełniać.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został uchwalony także § 10

ust. 21 uchwały, zabraniający odprowadzanie płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., rada gminy została upoważniona do określenia zasad dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zatem zabronienie odprowadzania określonych nieczystości ciekłych do zbiorników bezodpływowych nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej upoważniającej do szczegółowego określenia kwestii w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych a nie odchodów zwierzęcych i odsiąków z obornika.

Przepis § 11 ust. 1, 4 i 5 uchwały stanowi powtórzenie art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

w zakresie, w jakim nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na odbiór odpadów komunalnych. Przepis ten jest jednak powtórzeniem art. 6 ust. 1 u.c.p.g.

Nadto rada gminy dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej, bowiem

z art. 4 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy wynika, że uchwała ma określić wyłącznie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości. Niedopuszczalne jest więc na ww. podstawie prawnej nałożenie w § 11 ust. 5 uchwały obowiązku dokumentowania faktu zawarcia umowy w zakresie odbioru odpadów oraz przechowywania dowodów uiszczenia opłat z tytułu zawartej umowy przez okres pięciu lat.

Nie można się jednak zgodzić ze skarżącym, że § 12 ust. 6 uchwały zobowiązujący organizatorów imprez masowych do usuwania odpadów i opróżniania przenośnych toalet oraz usuwania ich niezwłocznie po zakończeniu imprezy, reguluje materię uregulowaną w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych.

W ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych

(j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909 ze zm.) artykuł 5 ust. 2 stanowi, że organizator imprezy masowej zapewnia: spełnienie wymogów określonych w przepisach prawa,

w szczególności w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych

i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej; pomoc medyczną oraz zaplecze higieniczno- sanitarne (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 3 ww. ustawy). Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do obowiązku i częstotliwości usuwania odpadów i innych zanieczyszczeń.

Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. II SA/Sz 994/2008).

Podzielić należy natomiast stanowisko Prokuratora, iż § 15 ust. 1 pkt 1 i pkt 2

lit. a i b uchwały, nakładający na osoby utrzymujące na obszarze miasta zwierzęta domowe określone obowiązki, zawiera niejednoznaczne wyrażenia, takie jak: "opiekowania się", "osób dorosłych", "wyglądem i zachowaniem stwarzające zagrożenie dla ludzi". Rodzić mogły one uzasadnioną obawę, że będą interpretowane w sposób niezgodny z intencją prawodawcy.

W ocenie Sądu, postanowienia § 15 ust. 1 pkt 6 uchwały, nakładające obowiązek uiszczania podatku od posiadania psa zawiera regulację wykraczającą poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zagadnienie podatku od posiadania psów regulowała ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.). Przy czym rada gminy, zgodnie z art. 18a i 19 ww. ustawy, została upoważniona do wprowadzenia opłaty od posiadania psów oraz określenia zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek tej opłaty. Na tej podstawie Rada Miejska w Choszcznie uchwałą nr XXXII/400/09 z dnia 3 grudnia 2009 r. dokonała ustalenia wysokości stawek opłaty od posiadania psów, zasad ustalania, poboru i terminów płatności oraz zwolnień od opłaty (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r., Nr 92, poz. 2606).

Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 7 uchwały, "osoby utrzymujące na obszarze miasta zwierzęta domowe są zobowiązane do ponoszenie kosztów utrzymania psa w schronisku dla bezdomnych zwierząt do czasu jego odebrania, w przypadku gdy pies pozostając bez opieki zostanie złapany i umieszczony w schronisku, a jego właściciel zostanie ustalony, którego wysokość określa corocznie uchwała Rady Miejskiej w Choszcznie". Przepisy § 16 ust. 1 i 2 uchwały stanowią natomiast, że zgłoszenia o bezdomnych zwierzętach przyjmuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej a także Wydział ds. Komunalnych i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. Wyłapywaniem i transportem bezdomnych zwierząt zajmuje się Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej. Usługi te świadczyć może również podmiot gospodarczy lub przedsiębiorca na podstawie stosownej umowy podpisanej z Gminą [...].

Oba wyróżnione przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., choć, co do zasady, regulacja ujętych w nich rozwiązań mieści się w zakresie kompetencji gmin. Upoważnienie takie wynika jednak z art. 11 ust. 3 u.o.z. i winno stanowić podstawę

do wydania odpowiedniej, odrębnej uchwały - podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Z kolei § 15 ust. 1 pkt 8 uchwały, nakładający obowiązek corocznych szczepień psów przeciw wściekliźnie jest powieleniem regulacji z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.).

Powtórzeniem przepisu ustawowego jest także § 15 ust. 1 pkt 11 lit. a uchwały, nakazujący posiadanie zezwolenia Burmistrza na utrzymanie psów rasy uznanej za agresywną. Art. 10 ust. 1 u.o.z. stanowi, że prowadzenie hodowli lub utrzymanie psa rasy uznanej za agresywną wymaga zezwolenia organu gminy właściwego ze względu na planowanie miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymania psa, wydanego na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę

lub utrzymywać takiego psa.

W zakresie kontroli legalności § 15 ust. 1 pkt 9 i 10 uchwały wskazać należy,

że ww. przepisy nie naruszają, zdaniem Sądu, upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dbałość o to, aby zwierzę nie zakłócało spokoju mieszkańcom domów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, zwłaszcza w godzinach od 22:00 do 6:00 mieści się w zakresie obowiązku ochrony przed uciążliwością dla ludzi,

o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Natomiast obowiązek przekazywania zwłok zwierzęcia do unieszkodliwiania przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie należy uznać za obowiązek mający na celu ochronę przed zagrożeniami epidemiologicznymi.

Za niezgodne z prawem uznać należy także unormowania § 19 ust. 1 uchwały, dotyczące określenia organu kontroli obowiązków określonych w regulaminie. W § 19 ust. 1 uchwała określa, że "Organem kontroli wypełniania obowiązków są osoby upoważnione działające w imieniu Burmistrza Choszczna". Tymczasem, z art. 8b ust. 1 i 2 u.c.p.g. wynika, że organem takim jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który może jedynie upoważnić do wykonywania kontroli określone w upoważnieniu osoby lub inne wyspecjalizowane organy.

Reasumując przedstawione powyżej uwagi podkreślić należy, że podejmując akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Ustalony przez prawodawcę zakres spraw, których mogą dotyczyć postanowienia uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, został ściśle określony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi katalog zamknięty, wyznaczający tym samym zakres kompetencji rady. Przekroczenie upoważnienia ustawowego i naruszenie przepisów dotyczących zasad techniki prawodawczej w takiej skali jak wystąpiło to w kontrolowanej uchwale, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że doszło do opublikowania przez Wojewodę treści aktu w wersji "poprawionej" a nie uchwalonej przez Radę, skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku wynika z art. 152 ww. ustawy.