Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 255/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2,3 i 9, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 1 pkt 2 i par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 384/19 w sprawie ze skargi T. P. i I. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2019 r., nr I-III.7721.1.15.2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 384/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi T. P. i I. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lutego 2019 r., nr I-III.7721.1.15.2018, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 listopada 2018 r., nr AR.6740.63.35.2018.LL63 oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących T. P. i I. P. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 7 września 2018 r. M. P., dalej także: "inwestor", wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "budowa domu pogrzebowego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową kanalizacji sanitarnej, c.o., i ct. wentylacji, wentylacji mechanicznej i instalacji chłodzenia, gazową i energii elektrycznej wraz z utwardzeniem dojść i dojazdu, miejscami postojowymi, zlokalizowanego na działce nr [...] , obr. [...] położonej w R., przy ulicy C.".

Prezydent Miasta R., dalej także: "organ I instancji", "Prezydent", decyzją nr 1041/2018 z dnia 7 listopada 2018 r., znak: AR.6740.63.35.2018.LL63, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Jako podstawę prawną podał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i T. P..

Wojewoda Podkarpacki, dalej także: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Wojewoda", decyzją z dnia 28 lutego 2019 r., nr I-III.7721.1.15.2018, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że załączony do wniosku projekt budowlany odpowiada przepisom prawa. Jest kompletny, został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy z dnia 15 stycznia 2016 r., znak: AR.6730.63.22.2015.LL63. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a usytuowanie projektowanego budynku spełnia obowiązujące w tym zakresie przepisy techniczno-budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. P. i T. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd za zasadny uznał zarzut braku zachowania wymogów decyzji o warunkach zabudowy. Według Sądu pierwszej instancji, badając czy zachowany jest określony w decyzji o warunkach zabudowy parametr "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.), należy uwzględnić powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu – bez względu na to, czy w świetle przepisów techniczno-budowlanych owa część budynku zalicza się do kondygnacji podziemnych czy naziemnych.

W ocenie Sądu, organ w sposób niedostateczny zbadał, czy planowana inwestycja spełnia warunek zachowania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 17 - 20% powierzchni działki. Konsekwencją wykładni rozumienia wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" oraz stwierdzenia, że część planowanego obiektu znajduje się ponad powierzchnią terenu, jest przyjęcie, iż organ nie dokonał ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji warunek zachowania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 17 – 20% powierzchni działki. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że warunek ten został zachowany.

Kontynuując rozważania Sąd stwierdził, że unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź w decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nie sprostały temu obowiązkowi. W toku postępowania inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy na realizację inwestycji pod nazwą domu pogrzebowego. Bezspornie inwestycja ta ma na celu prowadzenie działalności usługowej, wynika to zresztą z samej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest legalnej definicji "zakładu pogrzebowego", prawo nie określa też zakresu usług realizowanych w ramach tego typu działalności.

Zdaniem Sądu, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę tej inwestycji, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach. Jest to konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy, czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodne z ładem przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 965/16).

Sąd wskazał, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta R. z dnia 15 stycznia 2016 r., nr AR.6730.22.2015.LL63, nie zawiera żadnych informacji o zakresie usług jakie mają być świadczone w "domu pogrzebowym". Z analizy funkcji sporządzonej dla tej decyzji o zgodności planowanego zamierzenia z sąsiednią zabudową w zakresie kontynuacji funkcji wynika, iż "sąsiednia istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa to budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek usługowo – handlowy (usługi kamieniarskie), małe pawilony handlowe (sprzedaż kwiatów, zniczy itp.) oraz budynek administracji Cmentarza komunalnego "[...] ".

Decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2016 r., nr SKO.415/36/2016, wprost stanowi w uzasadnieniu, że oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie poprzez zagrożenie epidemiologiczne, zanieczyszczenie powietrza i gleby, atrakcyjności zamieszkiwania będzie przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. SKO podkreśliło, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja nie może ograniczać praw osób trzecich.

Będący przedmiotem oceny Sądu projekt budowlany dotyczy inwestycji, która ma polegać m.in. na przechowywaniu zwłok w chłodniach i ich balsamowaniu, co wiąże się z usuwaniem krwi ze zwłok i zastępowaniu jej płynami konserwacyjnymi. Kluczowe, zdaniem Sądu, jest pytanie, czy przy tak lakonicznej decyzji o warunkach zabudowy, organy administracji architektoniczno-budowlanej winny przyjąć, że w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dopuszczalna jest zabudowa przedmiotowej nieruchomości, która – jeżeli chodzi o funkcję - mieści się w bardzo szeroko pojętej działalności – domu – zakładu pogrzebowego (z balsamowaniem czy nawet kremacją zwłok włącznie), czy też interpretacja pojęcia domu pogrzebowego ma być wąska i sprowadzać się do typowych możliwych funkcji jak: sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem i organizacja uroczystości pogrzebowych, czy spotkań rodzinnych im towarzyszących. Sąd podzielił to drugie stanowisko. Brak w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących przechowywania zwłok, ich balsamowania oraz treść analizy przesądzają o zasadności takiego stanowiska. Tak więc z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy przyjęły, że projekt budowlany obejmujący budowę domu pogrzebowego z chłodniami, stołami do balsamowania zwłok jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co przesądza to o wadliwości kontrolowanej decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja dotknięta jest także innymi wadami, które również mogą stanowić podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazał, że żądanie Wojewody ujednolicenia nazwy inwestycji w całym projekcie budowlanym nie zostało zrealizowane (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). To samo dotyczy żądania Wojewody – postanowienie z dnia 17 stycznia 2019 r. – wyjaśnienia przez inwestora kwestii braku przyłączenia gazowego i zaopatrzenia budynku w gaz, w kontekście zalegającej w projekcie budowlanym charakterystyki energetycznej, z której wynika, że projektowany "Dom pogrzebowy" zaopatrzony ma być w "paliwo gaz ziemny" – str. 202 projektu. Wyjaśnienie inwestora w piśmie z dnia 30 stycznia 2019 r. jest niewystarczające.

Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzano w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego etapowanie zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, nie zwalniało strony skarżącej z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Bezspornie projekt budowalny w niniejszej sprawie nie obejmuje swoją treścią budowy zewnętrznej instalacji gazowej w postaci sieci, czy przyłącza, a jednocześnie zawiera w swojej treści wewnętrzną instalację gazową. Same uzgodnienia co do budowy instalacji gazowej zewnętrznej są w świetle powyższych rozważań niewystarczające. Odesłanie w projekcie do odrębnego postępowania o pozwolenie na budowę zewnętrznej instalacji gazowej oznacza w okolicznościach sprawy naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (brak przyłącza gazowego na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji) w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Sąd stwierdził także, że w przedmiotowym projekcie budowlanym opisano oprócz domu pogrzebowego z instalacjami wewnętrznymi "utworzenie dojść i dojazdu z miejscami postojowymi". W treści projektu wyjaśniono, że dojazd projektowany jest jako rampa na poziomach piwnic projektowanego budynku, obejmujący zjazd do poziomu kondygnacji – 1 oraz plac manewrowy na poziomie – 1 z dwoma miejscami postojowymi i komunikacją pieszą. Budowa ich wiąże się z koniecznością zbudowania oprócz stosownej nawierzchni, ściany oporowej oraz odwodnienia liniowego (str. 7 – 9 projektu budowlanego). Zakwalifikowanie opisanego wyżej muru oporowego, wraz z placem manewrowym i miejscami postojowymi na poziomie – 1 jako zwykłego utwardzenia gruntu jest wadliwe. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nawet jeśli obiekt będący murem oporowym pełni jednocześnie inne funkcje wskazane w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego (np. utwardzenia, czy miejsca postojowego), nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę na realizację takiego obiektu budowlanego konieczne jest objęcie go warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, czego z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w tej sprawie zabrakło. Uwaga ta, zdanie Sądu, stawia pod znakiem zapytanie zgodność posadowienia tegoż muru oporowego z linią dopuszczająca sytuowanie miejsc postojowych względem gazociągu [...].

Sąd wskazał nadto, że kontrolowana decyzja, wbrew treści decyzji o warunkach zabudowy, nie zawiera jasnych informacji co do zgodności projektu budowlanego z przebiegiem gazociągu [...], w którego strefie znajduje się działka inwestycyjna. To samo dotyczy konieczności zachowania warunków wynikających z położenia dz. [...] w strefie ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] (pkt 2 h ppkt 1 i 2) decyzji o warunkach zabudowy), co przekłada się na niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) § 1 pkt 2) i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań", "rozporządzenie", i art. 15 ust. 1 pkt 6) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1), ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie powierzchni zabudowy, o którym mowa w powołanych przepisach, jest tożsame z pojęciem "całkowitej" zabudowy, do której dolicza się kondygnacje podziemne, ponieważ zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN zabudowa to: 1. zabudowanie jakiegoś terenu lub powierzchni, 2. budynki znajdujące się na jakimś terenie, taki sposób rozumienia pojęcia zabudowy wskazuje jednoznacznie wbrew wywodom Sądu, że należy do jej powierzchni zaliczać części naziemne budynków, a nie obiekty zlokalizowane poniżej poziomu gruntu, czyli znajdujące się nie na jakimś terenie lecz pod jakimś terenem;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej jako: "Prawo budowlane", polegające na tym, że Sąd błędnie przyjął, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach, podczas gdy wiadomo, że zakres usług domu pogrzebowego jest powszechnie znany - albowiem są to usługi związane z pochówkiem zmarłych;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że budowa domu pogrzebowego na działce nr [...] narusza uzasadnione interesy osób trzecich poprzez uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich, stwarza niedogodności dla właścicieli bezpośrednio sąsiadujących związane ze sferą emocjonalno-psychiczną, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie zaś w aspekcie interesów faktycznych, do których należy zaliczać skutki w sferze handlowej, spadek wartości sąsiednich nieruchomości, negatywny wpływ na psychikę i sferę emocjonalną;

4) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że projekt budowlany w niniejszej sprawie nie obejmuje swoją treścią budowy zewnętrznej instalacji gazowej w postaci sieci czy przyłącza, a jednocześnie zawiera w swojej treści wewnętrzną instalację gazową, polegające na tym, że na karcie 19 A projektu budowlanego został opracowany projekt zagospodarowania terenu na którym zaznaczono miejsce odbioru gazu, a na karcie 162 tego projektu oświadczenie dostawcy gazu tj. Polskiej Spółki [...] Zakład w R. z dnia 25 kwietnia 2016 r. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego - projektowanego przedsięwzięcia;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że obudowa projektowanego wjazdu do piwnic budynku i placu manewrowego na poziomie - 1 z dwoma miejscami postojowymi i komunikacją pieszą jest samodzielnym murem oporowym, w sytuacji gdy ten element konstrukcji dojazdu nie jest samodzielną konstrukcją, lecz jest bezpośrednio powiązany konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem, z którym tworzy całość architektoniczną, która została ujęta w projekcie budowlanym na kartach 42,82 i 90, w związku z tym twierdzenie Sądu jest bezpodstawne;

6) art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że nie zostały w toku postępowania podjęte przez organy rozpoznające sprawę wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. zbadania czy wymogi zawarte w pkt 2h) ppkt 1) decyzji o warunkach zabudowy związane z uwzględnieniem ewentualnych uwarunkowań wynikających z przebiegu gazociągów wysokiego ciśnienia [...] i [...] , podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany w dokumentacji znajdującej się na kartach 167,168,169,170,171,172,173,174, 175 wyraźnie wskazuje na poczynione pomiędzy inwestorem a [...] S.A. Oddział w T. wyczerpujące ustalenia;

7) art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że nie zostały w toku postępowania podjęte przez organy rozpoznające sprawę wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. zbadania czy wymogi zawarte w pkt 2h) ppkt 2) decyzji o warunkach zabudowy związane z położeniem działki nr [...] w strefie Głównego Ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych [...] zostały spełnione, podczas gdy w zatwierdzonym projekcie budowlanym została zaprojektowana kanalizacja sanitarna (karta 95 i 108 - 111 projektu budowlanego). Sąd nie wykazał aby którykolwiek wymóg nie został w projekcie budowlanym spełniony. Ponadto dodać należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) planowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i z art. 135 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy i nie zawarcie w uzasadnieniu treści zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących, stanowiska pozostałych stron postępowania, poprzez lakoniczne wskazanie naruszenia przez organ I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. bez wyjaśnienia i wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów a wynikiem sprawy oraz bez wskazania jaki istotny wpływ miały na wynik sprawy, co uniemożliwia kontrolę tego, na jakiej podstawie Sąd doszedł do wniosku, iż skarga jest zasadna; przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego i Prezydenta Miasta R., pomimo iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy nie było dotknięte wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego M. P. na rzecz uczestnika T. P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 18 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Przedstawiła argumentację uzupełniającą uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 25 października 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 2 lutego 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

To, że stanowisko Sądu w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. jest lakoniczne nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Innym zagadnieniem jest zasadność stanowiska Sądu co do naruszenia art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z tymi przepisami procedury administracyjnej umożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu. To, w jakim zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest prawidłowe jest w niniejszej sprawie uwarunkowane zasadnością zarzutów materialnoprawnych.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na tym, że Sąd błędnie przyjął, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach, podczas gdy, zdaniem wnoszącego kasację, wiadomo, że zakres usług domu pogrzebowego jest powszechnie znany - albowiem są to usługi związane z pochówkiem zmarłych.

Przede wszystkim należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji, jak to wskazano w opisie naruszenia, rzeczywiście określił wymagania odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę tej inwestycji, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach. Uznał, że jest to konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy, czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodne z ładem przestrzennym. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta R. z dnia 15 stycznia 2016 r. nie zawiera żadnych informacji o zakresie usług, jakie mają być świadczone w "domu pogrzebowym". Określił tę decyzję, w omawianym zakresie, jako lakoniczną.

Wypowiedź ta mogłaby wskazywać na niedopuszczalne wyjście poza granice orzekania w niniejszej sprawie. Dalsze rozważania Sądu pierwszej instancji wskazują jednak na to, że Sąd pierwszej instancji w dalszej kolejności dokonał kontroli zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez ocenę, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zbadał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można jednak zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organy administracji architektoniczno-budowlanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przyjęły, że projekt budowlany obejmujący budowę domu pogrzebowego z chłodniami, stołami do balsamowania zwłok jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Z uwagi na to, że w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie budowlanym planowany obiekt został określony jako "dom pogrzebowy", Sąd pierwszej instancji przeprowadził analizę pojęć funkcjonujących w systemie prawa, związanych z tak określonym obiektem budowlanym. Przytoczył unormowanie art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405), wydane na podstawie art. 9 ust. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885).

Na tej podstawie uznał, że nie można utożsamiać "domu pogrzebowego" i "domu przedpogrzebowego". Zdaniem Sądu, można zastanowić się, czy pojęcie "domu pogrzebowego" nie jest synonimem "zakładu pogrzebowego", o którym jest mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie postępowania ze zwłokami osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 123, poz. 839).

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 oraz z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 965/16, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "dom pogrzebowy" powinna zawierać szczegółową charakterystykę tej inwestycji, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach. Jest to konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy, czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodne z ładem przestrzennym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta R. z dnia 15 stycznia 2016 r., nr AR.6730.22.2015.LL63, nie zawiera żadnych informacji o zakresie usług jakie mają być świadczone w "domu pogrzebowym". Odnotował, że z analizy funkcji sporządzonej dla tej decyzji o zgodności planowanego zamierzenia z sąsiednią zabudową w zakresie kontynuacji funkcji wynika, iż "sąsiednia istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa to budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek usługowo – handlowy (usługi kamieniarskie), małe pawilony handlowe (sprzedaż kwiatów, zniczy itp.) oraz budynek administracji Cmentarza komunalnego "[...] ".

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ustalenie przeznaczenia planowanego obiektu, według decyzji o warunkach zabudowy, jest konieczne. Jest to warunek konieczny rzeczywistego zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie, wbrew wątpliwościom Sądu pierwszej instancji, ustalenie to jest możliwe. Ustalając rodzaj usług przewidzianych w decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 15 stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy należy odnotować najpierw nazwę inwestycji – "dom pogrzebowy". W uzasadnieniu decyzji Prezydenta przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", nawiązano do przeprowadzonej Analizy i stwierdzono, że wnioskowana inwestycja, jaką jest "dom pogrzebowy" na działce nr [...], obr. [...], położonej przy ul. C. w R., spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na brak, w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, szczegółowych danych dotyczących kontynuacji funkcji, uprawnione jest ustalenie motywów organu w tej mierze, poprzez sięgnięcie do Analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy.

W Analizie wskazano, że północno-wschodnia część obszaru analizowanego objęta jest obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr 74/4/2004, przy Cmentarzu Komunalnym "[...]" w R., dalej: "Plan". Teren ten Plan przeznacza m.in. pod usługi nieuciążliwe administracji i handlu, związane z funkcjonowaniem cmentarza, publiczną zieleń urządzoną, drogę publiczną klasy lokalnej, drogę wewnętrzną (pętlę autobusową) oraz publiczne parkingi wielostanowiskowe. Granice tego terenu zaznaczono na załączniku graficznym do Analizy.

Następnie w Analizie scharakteryzowano sąsiednią zabudowę m.in. w zakresie kontynuacji funkcji (Pkt 1.1). Wskazano, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to działka nr [...] , obr. [...] , położona pomiędzy ul. C. i ul. M, w bliskim sąsiedztwie Cmentarza Komunalnego "[...]" w Rzeszowie. Przedmiotowy teren zabudowany jest obiektem handlowym przeznaczonym do rozbiórki. Sąsiednia, istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, to budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek usługowo-handlowy (usługi kamieniarskie), małe pawilony handlowe (sprzedaż kwiatów, zniczy itp.) oraz budynek administracji Cmentarza Komunalnego "[...]". W południowej części obszaru, przy ul. M., znajduje się zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Znaczna część obszaru analizowanego to teren niezabudowany, przez który przebiegają gazociągi wysokiego ciśnienia.

Odczytana z uwzględnieniem Analizy decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na to, że stwierdzenie o kontynuacji funkcji odnosiło do usług związanych z funkcjonowaniem Cmentarza Komunalnego "[...]".

Z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wynika zatem, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "dom pogrzebowy" pełniący funkcje usługowe związane z istnieniem Cmentarza Komunalnego "[...]".

Przedłożony projekt budowlany określał projektowane roboty jako "budowa domu pogrzebowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz wewnętrznych instalacji w tym gazowej na działce nr [...] – obręb [...], położonej przy ul. C. w R.".

Także rodzaj obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy zbadać nie tylko poprzez nazwę, ale również charakterystykę projektowanego budynku zawartą w projekcie zagospodarowania terenu. Taki rodzaj i zakres badania odpowiada dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Odnosząc się najpierw do kwestii nazwy obiektu, od razu należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do różnicowania znaczenia pojęć "dom pogrzebowy" i "dom przedpogrzebowy".

Analizę rozpocząć można od spostrzeżenia, że jakkolwiek Załącznik do ustawy – Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęć, o których jest mowa w tej ustawie, takich jak definicje zamieszczone w art. 3 Prawa budowlanego, to nie można traktować Załącznika jako części ustawy pozbawionej jakiejkolwiek mocy normatywnej w dziedzinie definiowania obiektów budowlanych.

Według Załącznika, do Kategorii X obiektów budowlanych należą: budynki kultu religijnego jak: kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria.

Obecnie obowiązująca ustawa – Prawo budowlane nie posługuje się zatem pojęciem "dom przedpogrzebowy", ale "dom pogrzebowy".

Natomiast obowiązująca ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), w art. 5 ust. 2 zawiera określenie "dom przedpogrzebowy". Takiego samego określenia używa prawodawca w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. z Nr 75, poz. 405). Określenie "dom przedpogrzebowy" było używane także w ustawie z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Opieki Społecznej z dnia 30 listopada 1933 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu, wydane w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Ministrem Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego (Dz. U. z 1934 r. Nr 13, poz. 103).

Oba pojęcia: "dom pogrzebowy" i "dom przedpogrzebowy" nawiązują do czynności "pogrzebu". Niezależnie od braku kontrowersji co do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym, można wskazać, że w językoznawstwie pogrzeb jest definiowany jako "ceremonia grzebania, składania do grobu zmarłych" (patrz m.in. "Mały słownik języka polskiego", pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej i Z. Łempickiej, Wydawnictwo Naukowe PWN 1993, s. 589). Jest oczywiste, że ceremonia składania do grobu nie odbywa się w domu pogrzebowym. Określenie "dom pogrzebowy" oznacza zatem obiekt wykorzystywany w związku z pogrzebem. Sposób tego wykorzystania, a więc określoną przez ustawodawcę funkcję tego obiektu określają przepisy dotyczące "domu przedpogrzebowego", które to określenie precyzyjniej nawiązuje do mającego nastąpić pochowania zwłok i związanej z tym ceremonii.

Odczytanie pojęcia "domu pogrzebowego" może zatem uwzględniać normy dotyczące "domu przedpogrzebowego", gdyż semantycznie nie ma między tymi pojęciami istotnej różnicy.

Podstawowe znaczenie mają normy ustawowe regulujące chowanie zmarłych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, dom przedpogrzebowy lub kostnica służą:

1) do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania;

2) do wykonywania oględzin zwłok ludzkich dla celów sądowo-lekarskich, sanitarnych oraz policyjnych;

3) do wykonywania innych czynności związanych z chowaniem zwłok.

Natomiast w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków, dom przedpogrzebowy i kostnica powinny posiadać pomieszczenia przeznaczone:

1) do wystawiania trumien ze zwłokami lub szczątkami oraz do odprawiania ceremonii pogrzebowych;

2) na trumny ze zwłokami lub szczątkami oczekujące na wystawienie;

3) do przechowywania sprzętu związanego z ceremonią pogrzebową;

4) do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji pomieszczeń, wyposażone w instalację ciepłej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną.

Według § 3 ust. 3, dom przedpogrzebowy powinien ponadto posiadać pomieszczenia:

1) przeznaczone do przechowywania zwłok i szczątków;

2) ze stołem ze stali nierdzewnej przeznaczone do przygotowywania zwłok do pochówku;

3) przeznaczone do mycia i dezynfekcji mat wykorzystywanych przy ekshumacji oraz do przechowywania skrzyń, w których transportowane są zwłoki i szczątki, jak również do przechowywania sprzętu porządkowego oraz sprzętu do mycia i dezynfekcji pomieszczeń;

4) socjalne dla pracowników zatrudnionych przy przygotowywaniu zwłok i ich pochówku.

Szczegółowe wymogi dotyczące pomieszczeń określone zostały w § 3 ust. 4-9 oraz w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Przed dalszymi uwagami dodać można, że utrwalony jest pogląd, według którego, z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być lokalizowany dom przedpogrzebowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, który ma być użytkowany m. in. jako dom przedpogrzebowy (kaplica) tylko z tego powodu, że obiekt zlokalizowany jest poza terenem cmentarza, nie narusza tego przepisu (patrz: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07; wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 465/09).

W konsekwencji, wymogi dotyczące domów przedpogrzebowych lokalizowanych na cmentarzach dotyczą także domów przedpogrzebowych lokalizowanych poza cmentarzami.

Powtórzyć zatem można: odczytanie użytej w decyzji o warunkach zabudowy nazwy planowanej inwestycji – budowa domu pogrzebowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz wewnętrznej instalacji w tym gazowej – powinno uwzględniać powyższe przepisy o charakterze definicyjnym, wskazujące wręcz na części składowe obiektu.

Nadto, należy brać pod uwagę, rezultat Analizy urbanistycznej, według której, o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa świadczy kontynuacja funkcji usług związanych z funkcjonowaniem Cmentarza Komunalnego "[...]". Cmentarz położony jest na terenie objętym Planem miejscowym, ale funkcja domu pogrzebowego, niezależnie od istnienia obiektu usługowo-handlowego na terenie obszaru analizowanego (usługi kamieniarskie), a także małych pawilonów handlowych (sprzedaż kwiatów, zniczy), nie może abstrahować od usytuowania działki w pobliżu Cmentarza oraz obiektów pobliskich służących do korzystania z Cmentarza (droga wewnętrzna z pętlą autobusową, publiczne parkingi wielostanowiskowe).

Nie podważając potrzeby precyzyjnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju i funkcji planowanego obiektu, należy skonstatować, że przedmiotem sprawy nie jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta R. ustaleniu warunków zabudowy.

Co do zasady, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie weryfikuje prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne wątpliwości mogą stanowić podstawę do zainicjowania przezeń postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, z tym, że do przeprowadzenia tego postępowania właściwy jest inny organ.

Należy jednak wyraźnie wskazać, że nie było podstaw do inicjowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej takich działań nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

Funkcja mieszkaniowa, której zakłócenie podnoszą skarżący, nie jest jedyną występującą na analizowanym obszarze. Co prawda na terenie objętym Planem miejscowym, ale w pobliżu nieruchomości skarżących znajduje się Cmentarz Komunalny, a także istniejący obiekt komunalny, w którym świadczone są usługi pogrzebowe. Przypomnieć można, że niezależnie od tego, na obszarze analizowanym znajdują się: budynek usługowo-handlowy (usługi kamieniarskie), małe pawilony handlowe (sprzedaż kwiatów, zniczy itp.). Planowana zabudowa, jakkolwiek z pewnością nie stanowi kontynuacji zabudowy stanowiącej własność skarżących, nie wprowadza radykalnej zmiany w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, w tym zlokalizowanego w na tym obszarze terenu objętego Planem miejscowym. Nie ma więc podstaw do poddawania w wątpliwość zgodności z prawem oceny o kontynuacji funkcji przez planowany obiekt, która to funkcja związana jest z usytuowaniem w pobliżu Cmentarza Komunalnego "[...]". Nie jest to sytuacja odpowiadająca stanowi faktycznemu będącemu przedmiotem rozważań w sprawach zakończonych wyrokami NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 oraz z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 965/16, na które powołał się Sąd pierwszej instancji.

Takie uwarunkowania w zakresie sąsiedztwa planowanej inwestycji w powiązaniu z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a także Załącznika do ustawy – Prawo budowlane, pozwalają na przyjęcie, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji jako "domu pogrzebowego" umożliwia przeprowadzenie procesu badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, co do rodzaju inwestycji i jej przeznaczenia (funkcji).

Funkcja obiektu określonego jako dom pogrzebowy wynika z możliwości świadczenia w takim obiekcie usług sprowadzających się do przechowywania zwłok i przygotowania ich do pochówku, a także odprawiania ceremonii związanej z pochowaniem zwłok (m.in. wystawienie trumny lub urny, pożegnanie przez rodzinę, ceremonia religijna ewentualnie ceremonia o charakterze świeckim). Pełnienie takiej funkcji umożliwia usytuowanie w domu pogrzebowym odpowiednich do wskazanych czynności pomieszczeń i urządzeń.

Konieczne jest spostrzeżenie, że według Załącznika do ustawy – Prawo budowlane, krematoria należą do tej samej kategorii obiektów budowlanych co domy pogrzebowe, ale nie są domami pogrzebowymi. Podobnie, według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, Grupa 127, klasa 1272 obejmuje Budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych. Klasa ta obejmuje:

- Kościoły, kaplice, cerkwie, meczety, synagogi, itp.

- Cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe, krematoria.

Natomiast według Polskiej Klasyfikacji Działalności,

Pod pozycją 96.03.Z podano: Pogrzeby i działalność pokrewna

Podklasa ta obejmuje:

- grzebanie i kremację zwłok ludzkich i zwierzęcych oraz usługi powiązane:

* przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, balsamowanie zwłok,

* usługi zakładów pogrzebowych,

* przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji,

* wynajmowanie przygotowanego miejsca w domach pogrzebowych,

- dzierżawę lub sprzedaż grobów,

- opiekę i utrzymywanie grobów i mauzoleów.

Pamiętać trzeba, że Polska Klasyfikacja Działalności stanowi, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce, standardowe klasyfikacje i nomenklatury, o których mowa w ust. 1, wprowadzone przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Według zaś art. 40 ust. 1, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej, opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje.

Przedmiotem Polskiej Klasyfikacji Działalności są zatem podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje.

Standardy te, w sprawie z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą być więc stosowane pomocniczo w ramach wykładni systemowej, uzupełniającej przepisy bezpośrednio normujące te dziedziny.

Przypominając, że określając rodzaj obiektu budowalnego nie można pomijać jego funkcji, a więc przeznaczenia, w procesie tego określania można sięgnąć do pojęć z zakresu rodzaju usług przewidzianych do wykonywania w obiekcie budowlanym.

Tak traktując treść Polskiej Klasyfikacji Działalności można skonstatować, że (pomijając dzierżawę i sprzedaż grobów i opiekę nad grobami, które w niniejszej sprawie nie są związane ze spornym obiektem), usługi z zakresu pochówku lub kremacji zwłok stanowią jedną grupę czynności, zaś przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji oraz balsamowanie stanowią czynności poprzedzające pochówek lub kremację. Uprawnione jest więc przyjęcie, że także według Polskiej Klasyfikacji Działalności, kremacja nie stanowi czynności wchodzącej w zakres przygotowania do pochówku.

Z przedłożonego przez inwestora, po żądanych przez organ uzupełnieniach, projektu budowlanego nie wynika aby był on sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy terenu, rozumianą, co do planowanego obiektu, w sposób wyżej przedstawiony. Niezależnie od nazwy projektowanej inwestycji, o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie świadczy szczegółowy opis projektu zagospodarowania terenu. W opisie tym zawarto m.in. zestawienie pomieszczeń (2.3). W podziemiu projekt przewidywał m.in. pomieszczenie chłodni (38,10 m2) i pomieszczenie przygotowania zwłok (24 ,80 m2).

Określono funkcję (przeznaczenie) obiektu (3.2). Po stwierdzeniu, że chodzi o funkcję usługową związaną z charakterem działalności inwestora, jaką są usługi pogrzebowe, wskazano, że w kondygnacji podziemnej zlokalizowana jest główna część programu budynku domu pogrzebowego związana z przechowywaniem i przygotowaniem zwłok do pochówku. Na poziomie przyziemia przewidziano m.in. salę pożegnań i salę spotkań, a także ekspozycję trumien.

Wskazano także m.in. warunki pomieszczenia do przechowywania zwłok i szczątków. Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego, w pomieszczeniu przygotowania zwłok przewidziano m.in. dwa stoły balsamacyjne.

W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, według którego, projekt budowlany, przewidujący dla domu pogrzebowego funkcję przechowywania zwłok, przygotowania zwłok oraz funkcję ceremonialną, jest zgodny, w tym zakresie, z decyzją o warunkach zabudowy.

Funkcja przechowywania zwłok wprost wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1ustawy

Z uwagi na to, że wykonywanie "innych czynności związanych z chowaniem zwłok" (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) stanowi katalog otwarty, ograniczony związkiem tych czynności z chowaniem zwłok, należy, również oceniając funkcję obiektu przewidzianego w projekcie budowlanym, uznać, że chodzi o czynności, które mogą być wykonywane w pomieszczeniu wskazanym w § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. wystawiania trumien ze zwłokami lub szczątkami oraz do odprawiania ceremonii pogrzebowych.

Ponadto, według § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, dom przedpogrzebowy powinien ponadto posiadać pomieszczenie ze stołem ze stali nierdzewnej przeznaczone do przygotowywania zwłok do pochówku.

W projekcie budowlanym został szczegółowo, w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, określony zakres czynności przygotowujących zwłoki do pochówku (lub kremacji) w obiekcie stanowiącym dom pogrzebowy. Powyższe rozważania wskazują, że czynności przewidziane w projekcie budowlanym nie są sprzeczne z czynnościami, co do zasady, przewidzianymi w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisach rozporządzenia wykonawczego dla obiektów stanowiących domy pogrzebowe, o których mowa w Załączniku do ustawy – Prawo budowlane.

Niezależnie od zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, co do lokalizacji obiektu, obowiązkiem organu było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Ponadto, należało zbadać zgodność zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Natomiast według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jest niewątpliwe, że projektowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), nie była zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Projekt budowalny został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, mgr inż. A. M. posiadającą uprawnienia w zakresie budownictwa ogólnego.

Nadto, projekt budowlany zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, ani do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że treść projektu budowlanego nie określa jasno usług, które mają być świadczone, a precyzyjniej rzecz ujmując, funkcji projektowanego obiektu, nie są uprawnione.

Wbrew wątpliwościom Sądu pierwszej instancji, na podstawie określenia "dom pogrzebowy", użytego w decyzji o warunkach zabudowy, nie można przypisać planowanemu obiektowi przeznaczenia w postaci kremacji zwłok. W świetle Załącznika do ustawy – Prawo budowlane, a także według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych i Polskiej Klasyfikacji Działalności, krematoria są odrębnymi od domów pogrzebowych obiektami budowlanymi. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że projekt budowlany przewiduje kremację zwłok.

Natomiast możliwość wykonywania w obiekcie, którego funkcja została określona w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, usług niemieszczących się w tej funkcji pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Jest to zagadnienie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania, podlegające stosownemu trybowi unormowanemu, zarówno co do legalnej, jak i nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, w przepisach ustawy – Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji trafnie rozważył zagadnienie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako okoliczności podlegającej badaniu organu w ramach sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Raz jeszcze przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przede wszystkim zatem, w razie braku planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność przyjętego w projekcie wskaźnika z ustaleniem, w tym zakresie, w decyzji o warunkach zabudowy.

Od razu trzeba podkreślić, że nie jest to sytuacja tożsama z badaniem zachowania w projekcie budowlanym stosownego wskaźnika w odniesieniu do ustalenia planu miejscowego. Odczytanie znaczenia pojęcia wskaźnika zabudowy, użytego w projekcie budowlanym, w stosunku do planu miejscowego, jest uwarunkowane znaczeniem pojęć ustawowych odnoszących się do planu miejscowego, w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także ustaleń planu i ewentualnie norm definiujących zawartych w planie. Oceny ustaleń planu i ich odzwierciedlenia w projekcie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast wskaźnik ustalony w decyzji o warunkach zabudowy jest elementem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez właściwy organ gminy.

Jak już wynika z poprzedzających rozważań, co do zasady, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie weryfikuje prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to także ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ewentualne wątpliwości mogą stanowić podstawę do zainicjowania przezeń postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, z tym, że do przeprowadzenia tego postępowania właściwy jest inny organ.

Ustalenie treści poszczególnych warunków ustalonych w decyzji powinno być rezultatem bezpośredniego odczytania tych ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalany jest na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako parametr pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zabudowy na obszarze analizowanym. Wniosek taki wypływa wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy o zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Oznacza to, że zarówno średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jak i wskaźnik przyjęty dla planowanej inwestycji oparte są na tej samej metodzie ustalania przez urbanistę powierzchni zabudowy.

Bez względu zatem na to, czy powierzchnia zabudowy została wyliczona z uwzględnieniem najniższej kondygnacji, czy według innych zasad, przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik jest wiążący, gdyż właśnie ten ustalony wskaźnik świadczy o kontynuacji zastanej zabudowy na obszarze analizowanym.

Rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie, czy wskaźnik przyjęty w projekcie budowlanym jest zgodny ze wskaźnikiem przyjętym w decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wprost, jaką metodą ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący maksymalnie 17-20% powierzchni działki, przy średnim wskaźniku dla terenu analizowanego wynoszącym 18%, pożądane było zbadanie innych parametrów, określonych w decyzji o warunkach zabudowy i w analizie urbanistycznej, wskazujących pośrednio zastosowaną metodę.

Należy odnotować, że według Analizy, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 0,0965 ha. Powierzchnia zabudowy określona we wniosku wynosi 190 m2, zaś powierzchnia sprzedaży określona we wniosku wynosi 110 m2. W decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej na 8 m, z tolerancją do 20%. Określono także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) – od 7 m do 10 m mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Poprzez wszechstronne rozważenie badanego wskaźnika, z uwzględnieniem Analizy urbanistycznej, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł ocenić, czy podana w projekcie budowlanym powierzchnia jest zgodna z powierzchnią ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy. Nie można było, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do omawianego badania, poprzestać na ocenie, że naruszenie polegało na nieuwzględnieniu kondygnacji podziemnej (czy też częściowo podziemnej).

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK [...] 2/17, zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, to właściwy organ decyduje o konkretnym wskazaniu wymaganego parametru nowej zabudowy. Normy branżowe nie mają zaś charakteru przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Należy stwierdzić, że o ile sprawdzenie okoliczności z zakresu zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy należy do organu, to stanowiące punkt wyjścia tego sprawdzenia ustalenia techniczne, w tym także stosowne obliczenia powierzchni budynku, należą do kompetencji osób wskazanych w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak było podstaw do podważenia stanowiska projektanta, a co za tym idzie organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

W związku z zarzutem naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, sformułować trzeba najpierw uwagi natury ogólnej, z zakresu wykładni norm zawartych w tym przepisie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W sytuacji, gdy budowa przyłączy stanowi element większego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przyłączy następuje na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Odnotować jednak należy, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a Prawa budowlanego dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia. Do inwestora należy wybór stosownej formy akceptacji wykonania przyłącza (art. 30 ust. 1, art. 29a ust. 2), nie wykluczając objęcia przyłączy wnioskiem o pozwolenie na budowę łącznie z całym zamierzeniem budowlanym. Nie ma natomiast żadnych przekonujących argumentów, by w obowiązującym w niniejszej sprawie stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłącza gazowego.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki. Nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.

Wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1375/16).

Powyższe stanowisko nie oznacza, że można rozpatrywać prawidłowość sposobu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawidłowość projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej w całkowitym oderwaniu od przewidywanych przyłączy, w tym przyłącza gazowego. Są to zagadnienia pozostające ze sobą w związku.

Projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinien zawierać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której prawidłowość projektu zagospodarowania terenu, w części dotyczącej wewnętrznej instalacji gazowej, w pewnej mierze jest uwarunkowana usytuowaniem projektowanego budynku, a także lokalizacją przyłącza, które będzie przedmiotem odrębnego opracowania.

Jak jednak wskazano w skardze kasacyjnej, z projektu zagospodarowania terenu wynika wprost, że obejmuje on lokalizację przyłącza gazowego (strona 19A projektu budowlanego). Szczegółowe warunki wykonania przyłącza będą przedmiotem odrębnego opracowania. Wskazanie w projekcie zagospodarowania terenu usytuowania miejsca odbioru gazu z instalacji zewnętrznej, a w rezultacie połączenia projektowanej instalacji gazowej wewnętrznej z przyłączem gazowym, potwierdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Niezależnie zaś od tego, że na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie inwestor powinien przedstawić potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego), odnotować można dysponowanie przez inwestora oświadczeniem dostawcy gazu z dnia 25 kwietnia 2016 r. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej projektowanego obiektu budowlanego.

Odnośnie do zagadnienia kwalifikacji ściany oporowej, a co za tym idzie braku zgodności projektu budowlanego w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy, skonstatować należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji konstrukcje oporowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowla taka wymagała zatem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jest jednak niewątpliwe, że ściana oporowa przewidziana w projekcie budowalnym "domu pogrzebowego" jest elementem podjazdu do pomieszczeń usytuowanych w kondygnacji podziemnej. Stanowi jednocześnie fragment wewnętrznego układu komunikacyjnego, jak i wjazdu do budynku. Powiązana jest z budynkiem nie tylko funkcjonalnie, ale także konstrukcyjnie. To, że ściana oporowa stanowi element wjazdu do budynku, wynika z projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu w tym zakresie odpowiada wymogom przepisów art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Skoro zaś ściana oporowa nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, nie wymagała uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że "kontrolowana decyzja nie zawiera jasnych informacji co do zgodności projektu budowlanego z przebiegiem gazociągu [...] , w którego strefie znajduje się działka inwestycyjna". Najpierw odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (a w konsekwencji na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w omawianym zakresie), nie wskazał przepisów, których ewentualne naruszenie świadczyłoby, czy też mogłoby świadczyć, o braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie usytuowania domu pogrzebowego w odniesieniu do przebiegu gazociągu.

Z projektu budowlanego wynika zaś, że inwestor uzyskał pozytywną opinię [...] S.A. w T., co do usytuowania projektu przyłącza wody do budynku domu pogrzebowego w skrzyżowaniu z gazociągami [...] i [...]. W aktach znajduje się opinia oparta na przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Pozytywne stanowisko Operatora, odnoszące się także do gazociągu [...], zostało udokumentowane nadto protokołem narady koordynacyjnej z dnia 31 maja 2017 r., na stronie 164 projektu budowlanego.

Omawiane usytuowanie obiektu oraz miejsc postojowych, ściany oporowej i przyłącza wody do budynku nie narusza zatem, w aspekcie zgodności projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy, przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wymagania decyzji określone w punkcie 2 lit. h ppkt 1 zostały zrealizowane. Nie doszło także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uzyskanego stanowiska Operatora Gazociągów Przesyłowych wynika, że usytuowanie obiektu w pobliżu skrzyżowania gazociągów nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W punkcie 2 lit. h ppkt 2 decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przedmiotowy teren znajduje się w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...]. Stwierdzono, że w związku z tym obowiązuje:

- przestrzeganie zakazu zmiany stosunków wodnych obniżających potencjał ekologiczny środowiska, niszczenia zadrzewień,

- niedopuszczenie do zanieczyszczenia wód podziemnych i powierzchniowych, w tym zakaz wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych oraz gruntu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, również w tej mierze kontrolowana decyzja nie zawiera jasnych informacji co do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Podobnie jak w przypadku gazociągu, również w odniesieniu do strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (a w konsekwencji na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w omawianym zakresie), nie wskazał jednak przepisów, których ewentualne naruszenie świadczyłoby, czy też mogłoby świadczyć, o braku zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast projekt budowlany zawiera stosowne rozwiązania w dziedzinie ochrony środowiska oraz ochrony sanitarnej, a zgodność tych rozwiązań z przepisami odrębnymi została potwierdzona w trybie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

Odnotować można, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji uzgodniło warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej.

Przypomnieć warto, że przedsięwzięcie, w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W takiej sytuacji, ustalenie Sądu o braku w projekcie jasnych informacji i wynikająca z tej konstatacji ocena o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, były błędne i nie uprawniały do przyjęcia, iż projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie punktu 2 lit. h ppkt 2.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.