Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3094/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 233, art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Paweł Miładowski del WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 85/13 w sprawie ze skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w przedmiocie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Bk 85/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe, w punkcie 1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia zwrotu organowi akt, w sprawie budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek o nr [..],[..],[..],[..] i [..] położonych w N.; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; w punkcie 4 przyznał pełnomocnikom skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J.R. wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 6 sierpnia 2013 r. J.R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce bezczynność w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania na działkach o numerach [..],[..],[..],[..] i [..] w N., bez pozwolenia i zgłoszenia instalacji odprowadzającej wody opadowe. Podał, że fakt wykonania instalacji został stwierdzony przez pracownika organu nadzoru budowlanego w dniu 3 września 2010 r. W tym czasie było dopiero w toku postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wykonania instalacji mającej odprowadzać wody opadowe z terenu ww. działek do naturalnego cieku rzeki N. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został następnie wycofany. Organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 20 września 2010 r. niesłusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zezwalając tym samym na wykonanie instalacji bez pozwolenia i zgłoszenia. Skarżący podał, że w dniu 6 sierpnia 2013 r. wniósł zażalenie na bezczynność organu, które Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2013 r. uznał za niezasadne.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o orzeczenie przez sąd bezczynności organu ze stwierdzeniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i orzeczenie o nałożeniu na organ stosownej kary pieniężnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że na skutek doniesienia skarżącego o samowolnym wykonaniu przez D.W. instalacji odprowadzającej wody opadowe do rzeki N. złożonego w dniu 18 sierpnia 2010 r., organ przeprowadził kontrolę, która nie potwierdziła faktu odprowadzania wód opadowych do rzeki N. Wody opadowe z utwardzonego terenu oraz dachu będącego w budowie budynku handlowo-usługowego odprowadzane były na teren działki inwestorki o numerze [..]. W toku budowy budynku handlowo-usługowego inwestorka zrezygnowała z montażu separatora do oczyszczania wód opadowych natomiast zawarła umowę z Urzędem Gminy N. na odprowadzanie wód opadowych. Odpowiedź zawierająca poniższe ustalenia została skarżącemu przekazana w dniu 20 września 2010 r. Organ dodał, że skarżący był powiadomiony o terminie kontroli.

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 16 sierpnia 2010 r. wpłynęło do organu doniesienie skarżącego o samowolnym wykonaniu przez D.W. instalacji odprowadzającej wody opadowe z działek[..],[..],[..],[..] i [..] w N. do rzeki N., tj. wykonaniu jej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Organ nadzoru budowlanego wyznaczył na dzień 3 września 2010 r. kontrolę informując o tym skarżącego. Kontrola potwierdziła fakt wykonania instalacji odprowadzającej wody opadowe, której wylot umieszczono jednakże na terenie własnej działki inwestorki o numerze geodezyjnym [..]. Informacja o terminie kontroli została wysłana również skarżącemu i doręczona w dniu 20 sierpnia 2010 r. K.R. – matce skarżącego. Pismem z dnia 20 września 2010 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na fakt stwierdzonego odprowadzania wód opadowych z działek D.W. na teren własnej działki o numerze [..] oraz z uwagi na niestwierdzenie wykonania wylotu urządzenia kanalizacyjnego służącego wprowadzaniu wód opadowych i ścieków do rzeki N., nie istniały podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego. Po upływie ponad dwóch lat od tej daty, skarżący J.R. w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. skierowanym do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi I instancji (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce) brak działania w sprawie dotyczącej nielegalnego wykonania przez D.W. urządzenia odprowadzającego wody opadowe i ścieki do rzek N. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2013 r. odmówił wyznaczenia organowi I instancji terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że nie toczyło się w sprawie postępowanie administracyjne. Nadto dodał, że w 2011 r. inwestorka podpisała z Gminą N. umowę na odprowadzanie wód opadowych z własnego terenu do systemu kanalizacji gminnej.

W toku postępowania sądowego w sprawie ze skargi na opisaną wyżej bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, skarżący złożył odrębną skargę na przewlekłość organu w opisanej sprawie, która została zarejestrowana pod sygn. akt: II SAB/Bk 38/14. Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2014 r. sprawa ze skargi na przewlekłość postępowania została połączona ze sprawą ze skargi na bezczynność organu (k. 128 akt sądowych), w związku z czym obie skargi podlegały rozpatrzeniu w jednym postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt wcześniej zarejestrowanych (vide: zarządzenie k. 128 akt sądowych).

Uzasadnienie skargi na przewlekłość postępowania organu było tożsame z argumentacją skargi na bezczynność. Zdaniem strony skarżącej, złożone przez nią w dniu 16 sierpnia 2010 r. doniesienie o konieczności sprawdzenia legalności robót budowlanych D.W. prowadzonych przy budowie instalacji odprowadzającej wody opadowe z terenu kilku działek położonych w N., wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne w sprawie, które powinno było się zakończyć wydaniem decyzji, a skoro jej nie wydano, zaistniała przewlekłość w rozpoznaniu sprawy oraz wystąpiła bezczynność organu.

Organ wniósł o oddalenie skargi na przewlekłość postępowania podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie ze skargi na bezczynność, sprowadzające się do stwierdzenia o braku potrzeby przeprowadzenia indywidualnego postępowania administracyjnego dla oceny robót budowlanych D.W., opisanych w doniesieniu i wystarczalności załatwienia sprawy w trybie skargowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skargi podlegały uwzględnieniu albowiem brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej doniesieniem J.R. złożonym w organie w dniu 16 sierpnia 2010 r. przez okres 4 lat, dowodzi zaistnienia w sprawie, opisanej doniesieniem, stanu bezczynności organu i wystąpienia przewlekłości postępowania.

Wskazano, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13; WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Bk 27/12 i z dnia 15 listopada 2012 r., II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98, Lex nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności.

Z kolei instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powyższa ustawa nowelizacyjna przyznała stronom postępowania z mocą od dnia 11 kwietnia 2012 r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: zmiany wprowadzone z mocą od dnia 17 maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz w kompetencję do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (vide: zmiany wprowadzone z mocą od dnia 12 lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przyjęte, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: teza postanowienia NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12). Sytuację przewlekłości można natomiast stwierdzić w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie regulacji wprowadzającej kategorię przewlekłego prowadzenia postępowania, niezakończonych decyzją do dnia wejścia w życie opisywanej instytucji, tj. w których przewlekłość pozostawała w toku w momencie wejścia w życie regulacji. Powyższa zasada nie dotyczy jednak orzekania o rażącym charakterze przewlekłości albowiem oceniając, czy naruszenie prawa było rażące, sąd powinien mieć w polu widzenia wyłącznie działania czy zaniechania organu administracji w okresie od wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), tj. od dnia 17 maja 2011 r. ze względu intertemporalną zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej (tak NSA w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, przytaczając P. Kornackiego, "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2011 r. Nr 5). Dopiero z momentem wejścia w życie regulacji dającej podstawę do stwierdzania rażącego charakteru naruszenia prawa wskutek przewlekłości organu administracji wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania, której dochodzenie otwiera orzeczenie kwalifikujące okoliczności sprawy do rażąco naruszających prawo.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (tak NSA w postanowieniu o sygn. II GPP 5/10). W tezie wyroku WSA we Wrocławiu sygn. I ISAB/Wr 71/11 (Lex Nr 1139146) został zaś zaprezentowany pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi stał się charakter sprawy opisanej w doniesieniu skarżącego złożonym w organie nadzoru budowlanego w dniu 16 sierpnia 2010 r. oraz obowiązujące w dacie wpłynięcia doniesienia do organu brzmienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Do dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. do momentu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w tym wprowadzenia do procedury administracyjnej opisanej dodanym art. 61a, instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego, Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 k.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 k.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie. Jak stanowił w dacie wpływu doniesienia skarżącego i stanowi dzisiaj art. 233 k.p.a. złożona w trybie skargowym, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.

Opisane doniesieniem skarżącego roboty budowlane D.W. dotyczyły samowolnej realizacji budowli (urządzenia budowlanego) w postaci instalacji odprowadzającej wody opadowe z kilku działek, położonych w N., z których jedna (o numerze [..]) bezpośrednio graniczyła z działką skarżącego o numerze geodezyjnym [..] (fakt bezsporny). W zasadzie nie budzi wątpliwości, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r., II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią przytoczonego wyżej art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu.

W odniesieniu do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący J.R. był traktowany jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy spornej w sprawie instalacji odprowadzającej wody opadowe z terenu położonych w N. działek o numerach geodezyjnych [..],[..],[..],[..] i [..], o czym świadczy doręczanie mu odpisów pism w tym postępowaniu, przedłożonych do akt niniejszej sprawy sądowej. Krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pokrywa się z kręgiem stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego i naprawczego dotyczącego zrealizowanej samowolnie inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy.

Podsumowując, skład orzekający stanął na stanowisku, że złożone przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w dniu 16 sierpnia 2010 r. doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności rozpoczęcia przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 k.p.a. Załatwienie sprawy w trybie skargowym naruszyło art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Brak wydania decyzji przez 4 lata świadczy o bezczynności organu i przewlekłości postępowania.

Sąd stwierdził również, że wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania poprzedzone zostało zażaleniem skierowanym do organu II instancji, w którym skarżący wnosił o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek wydania decyzji kończącej postępowanie, bez określania charakteru tejże decyzji. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającej być wydaną decyzji, nie pozwalał sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń organu, jakoby wykonanie opisanej doniesieniem instalacji zostało "skonsumowane" utwardzeniem terenu inwestycji, wykonanym po zgłoszeniu zamiaru jego realizacji. Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 k.p.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r., II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ musiał mieć świadomość, że inwestycja objęta doniesieniem w części przebiegała przez działkę graniczącą bezpośrednio z działką skarżącego, Sąd uznał, iż zaistniały podstawy do przypisania bezczynności i przewlekłości organu rażącego charakteru.

Przyczyny, dla których Sąd stwierdził bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw wymierzania organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa bezczynnością i przewlekłością organu, będzie kwota 3 000 złotych.

Na wniosek ustanowionych dla skarżącego pełnomocników z urzędu orzeczono też o przyznaniu pełnomocnikom wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego przed sądem wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 § 1 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Bk 85/13 wywiódł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, występujący po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce,

- naruszenie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarżącego można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej polegającej na wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w trybie skargowym narusza powyższe przepisy k.p.a.,

- naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zainicjowana pismem z dnia 5 lipca 2010 r. przez J.R. sprawa stosownie do treści w/w przepisu winna być rozpoznana poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Hajnówce nie dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Ponadto postępowanie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie pozostaje bezczynny.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że złożone doniesienie jako pochodzące od strony postępowania winno być zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty, w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis art. 104 k.p.a. wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego (Komentarz do art. 104 k.p.a. - A. Wróbel, Lex Sigma). A zatem rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., I OSK 2210/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., II SA/Wa 1368/12; postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1874/12, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., II Gsk 911/11). Stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej tj. decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należy postawić pytanie, czy przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego w odniesieniu do złożonego pisma z dnia 16 sierpnia 2010 r. nakazują rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 3 września 2010 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Hajnówce ustalili, że wody opadowe spływają na własną działkę inwestorki (nr [..]), co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr. 75 poz. 690 ze zm.), który stanowi, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Ostatecznie D.W. zawarła umowę z Gminą N. na odbiór wód opadowych, ze względu na koszty budowy separatora.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zaistniały stan faktyczny sprawy nie przedkłada się na żaden przepis prawa materialnego, a w szczególności ustawy Prawo budowlane, który nakazywałby załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, jak przyjął Sąd. Jednocześnie nie sposób przyjąć, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia z postępowaniem naprawczym lub legalizacyjnym, gdzie ustala się stronę na podstawie art. 28 k.p.a. Nie bez znaczenia pozostają ustalenia poczynione przez inspektorów budowlanych, że na dzień kontroli, wody opadowe z dachu będącego w budowie budynku handlowo-usługowego odprowadzane były na teren własnej nieutwardzonej działki, na co zezwala przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba wszczynania postępowania w trybie art. 50 lub 51 ustawy Prawo budowlane.

Powołując się na art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przyjął, że J.R., przedkładając pismo z 16 sierpnia 2014 roku wszczął postępowanie i stał się stroną, ponieważ w postępowaniu naprawczym i legalizacyjnym stronę postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. Wzajemna relacja pomiędzy obiema regulacjami jest tego rodzaju, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (Komentarz do art. 26 ustawy Prawo budowlane. A Kosicki, Lex sigma.) Zdaniem skarżącego kasacyjnie w postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym stroną postępowania nie będzie każdy w rozumieniu art 28 k.p.a. lecz podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 lub art. 52 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, stroną postępowania w niniejszej sprawie nie będzie J.R., ponieważ nie ma on interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane, a więc, czy to z art. 50, art. 51, czy też art. 66 ustawy. Z pewnością będzie miał on interes faktyczny, ponieważ ze względu na sąsiedztwo działki, w sposób subiektywny będzie zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 233 k.p.a. Pismo z dnia 16 sierpnia 2010 r. (skarga) nie pochodziło od strony postępowania. Ponadto nie zachodziła potrzeba wydawania decyzji w trybie art. 50, art. 51 lub art. 66 ustawy Prawo budowlane, ponieważ z ustaleń organu nadzoru, na dzień dokonywania kontroli, wody opadowe były odprowadzane na własną działkę. Ponadto zgodnie z art. 233 k.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Przepis art. 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji publicznej (postanowienie NSA w W-wie z dnia 13 lipca 1983 r. II SA 593/83). Wskazano, że J.R. nie ma interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego ustawy Prawo budowlane, a ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Samo istnienie interesu faktycznego, bez interesu prawnego, nie pozwala na uznanie że w/w jest stroną postępowania. Powołując się na cytowane na wstępie orzecznictwo sądowe, nie sposób przyjąć, że interes prawny można wywieść na podstawie art. 28 k.p.a., tj. przepisu nie będącego przepisem prawa materialnego. Gdyby nawet przyjąć, że interes prawny J.R. wywodzi się z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., to należy zadać pytanie, w jaki sposób odprowadzanie wód opadowych na własną działkę przez D.W. będzie negatywnie wpływało na działkę J.R. lub w inny sposób kształtowało stosunki na jego działce.

Wreszcie zauważono, że skarga dotyczyła odprowadzania wód opadowych do rzeki N. przez D.W. Na dzień kontroli nie stwierdzono wykonywania instalacji odprowadzającej wody opadowe do rzeki Narew. Prowadzone było postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w sprawie instalacji odprowadzającej wody opadowe. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób (stron), których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. A zatem posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że J.R. zachowuje lub staje się automatycznie stroną w sprawie odprowadzania wód opadowych na własną działkę, ponieważ nie ma indywidualnej sprawy wykonania instalacji odprowadzającej wody opadowe do rzeki N., albowiem na dzień dokonywania kontroli przez inspektorów D. W. nie wykonywała żadnych robót budowlanych dotyczących tej instalacji, jedynie było prowadzone postępowanie o wydanie warunków zabudowy w tym zakresie. W przypadku odprowadzenia wód na własną działkę nie można mówić o naruszeniach na działce J.R. Wykonane przez D.W. odprowadzenie wód na własną działkę było zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zaniechanie, po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, wykonywania instalacji odprowadzającej wody opadowe do rzeki N., spowodowało, że nie ma sprawy indywidualnej dotyczącej samowolnego wykonywania tej instalacji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że J.R. nie ma interesu prawnego nie tylko opartego na przepisach prawa materialnego, ale także na podstawie art. 28 k.p.a., ponieważ nie ma sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 233 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.R. reprezentowany przez pełnomocników z urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J.R. na rzecz adwokata R.G. oraz adwokat H.J.-W. w postępowaniu kasacyjnym. Jednocześnie pełnomocnicy oświadczyli, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W ocenie skarżącego J.R. skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazano, że skarga Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce jest oczywiście wadliwa i choćby tylko z tego względu powinna ulec oddaleniu - nawet bez zagłębiania się w prawidłowość uzasadnienia. Same podstawy kasacyjne autora skargi kasacyjnej są skonstruowane wadliwie, co w rzeczywistości uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do wskazanych przez organ naruszeń. Podkreślono, że organ zaniechał wskazania podstawy prawnej zaskarżenia. Nadto organ wskazując na naruszenie poszczególnych przepisów prawa błędnie nie zakwalifikował tych naruszeń do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Warunkiem koniecznym jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na jedną lub obie z podstaw kasacji określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, które przepisy (z oznaczeniem artykułu, paragrafu, ustępu lub punktu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, czy miało wpływ na wynik sprawy i jaki.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, iż z treści pierwszego z nich nie sposób odczytać, na czym miała polegać błędna wykładnia przez Sąd przepisu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem organ w treści zarzutu kwestionuje w istocie ustalenie faktyczne, a mianowicie fakt, że "w przedmiotowej sprawie wystąpił stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, występujący po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce", co jest niedopuszczalne w świetle prawidłowości konstruowania podstaw kasacyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04: "naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści".

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie skarżącego, że organ nie wykazał w skardze kasacyjnej, aby doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w tym zakresie. Podobnie kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także nie sposób zakwalifikować do żadnej z podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych dwóch zarzutów, a mianowicie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., jak również art. 104 k.p.a. wskazano, iż podstawa kasacyjna polegająca na naruszenia przepisów postępowania, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się bezwzględnie do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Nie można w skardze kasacyjnej, pod rygorem uznania tej podstawy za nieusprawiedliwioną, powoływać zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego. Sąd bowiem, przy wydawaniu wyroku, nie stosował przepisów postępowania administracyjnego, nie mógł zatem tych przepisów naruszyć.

Skarżący podkreślił, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu. Jeżeli skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały natomiast określone w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wskazano, iż konstrukcja zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a. jest dodatkowo wadliwa z uwagi na fakt, że autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia całego przepisu art. 104 k.p.a. nie precyzując, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną mu chodziło. Nie przedstawił on konkretnego paragrafu tej normy.

Skarżący w całości podzielił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie Sąd dokonał pełnej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, wyciągając z niego słuszne i logiczne wnioski zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów, jak również doświadczenia życiowego. W ocenie skarżącego należy podzielić stanowisko Sądu, że złożone przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w dniu 16 sierpnia 2010 r. doniesienie o potrzebie sprawdzenia legalności rozpoczęcia przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe, jako pochodzące od strony postępowania, wszczęło indywidualne postępowanie administracyjne. Takie zaś postępowanie kończy się wydaniem decyzji stosownie do treści art. 104 k.p.a. Załatwienie sprawy w trybie skargowym naruszyło art. 233 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Brak wydania decyzji przez cztery lata świadczy o bezczynności organu i przewlekłości postępowania.

Skarżący podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że organ musiał mieć świadomość, że inwestycja objęta doniesieniem w części przebiegała przez działkę graniczącą bezpośrednio z działką skarżącego, Sąd właściwie uznał, iż zaistniały podstawy do przypisania rażącego charakteru bezczynności i przewlekłości organu i w konsekwencji wymierzenia organowi grzywny w kwocie 3000 złotych.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są całkowicie niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie precyzuje podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244).

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, występujący po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce. Z kolei naruszenie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącego kasacyjnie można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej polegającej na wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Z tak sformułowanych zarzutów naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ich uzasadnienia zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego wskazując, że na podstawie art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji ustalił przesłanki odpowiedzialności administracyjnej skarżącego. Mając na uwadze, że przepis art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdujący się niewątpliwie w ustawie o charakterze procesowym i regulujący pewna sekwencję działań sądu rozpoznającego sprawę sądowoadministracyjną, zawiera jednocześnie normy kompetencyjne określające kompetencje sądu administracyjnego w zakresie rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a cyt. ustawy, dopuszczalne jest zarzucenie jego naruszenia w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sformułowane w powyższy sposób zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogły być jednak uznane za uzasadnione. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że zarzuca on zarówno błędną wykładnię art. 149 § 1 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2. Podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. Zarzucając błędną wykładnię art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe było zasadniczo kwestionowanie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia użytych w tym przepisie pojęć bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania bądź rażącego naruszenia prawa. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że błędnie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie wystąpił po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce stan przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Również w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakwestionowano sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżącego można pociągnąć do odpowiedzialności administracyjnej polegającej na wymierzeniu organowi grzywny, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki stanu przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia faktyczne mogły być kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, z jednoczesnym wykazaniem, że wskazywane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet jednak przy przyjęciu, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, brak było podstaw do jego uwzględnienia. Strona skarżąca kasacyjnie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 z zarzutem naruszenia art. 233 k.p.a., art. 28 k.p.a. i z art. 104 k.p.a.

Ocena tak odczytywanego zarzutu wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do istoty problemu niniejszej sprawy, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji pisma J.R. z dnia 5 lipca 2010 r. (które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w dniu 16 sierpnia 2010 r.) jako pochodzącego od strony postępowania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozpoczęcia przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości D.W. budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe.

Należy podnieść, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym wprost art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdziło brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, LEX nr 1361618; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., I OSK 2244/14). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji zakwalifikował pismo z dnia 5 lipca 2010 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach kompetencji nadzorczych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce i zmierzającego do oceny legalności wykonywanej przez D.W. - właścicielkę nieruchomości nr [..],[..],[..], [..] i [..] w N. budowy na tych działkach instalacji odprowadzającej wody opadowe. Z treści tego pisma wynika bowiem, że wnioskodawca kwestionuje legalność realizowania wskazanej inwestycji (brak decyzji o warunkach zabudowy), przy czym nie ulega wątpliwości w świetle dokumentacji przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania sądowego, że jest on właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. działki nr [..]. Oznacza to, że wniosek J.R. wszczynał postępowanie administracyjne w sprawie legalności Zrealizowanej inwestycji, a w konsekwencji rolą organu było jego rozpatrzenie w toku postępowania administracyjnego, którego zakończenie powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłego pisma z dnia 20 września 2010 r. Należy podkreślić, czego nie dostrzega strona skarżąca kasacyjnie, że z treści art. 104 § 1 i 2 k.p.a. stanowiącego, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji" wynika, że postępowanie administracyjne może zakończyć się nie tylko decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, lecz również decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji", tj. np. decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych (np. brak legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego) lub przedmiotowych (np. brak indywidualnej sprawy administracyjnej). Jeżeli zatem w toku wszczętego postępowania organ ustali wystąpienie takich przyczyn, to również kończy postępowanie administracyjne w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13, LEX nr 1361618).

Wskazać także należy, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, odnosi się tylko do postępowań w sprawie ich wydania, a wobec tego nie może on mieć zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Norma ta nie może być interpretowana rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/08, Lex nr 558407, z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1505/09, Lex nr 746592, z dnia 6 maja 2011 r., II OSK 783/10, Lex nr 992633, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1771/10, Lex nr 746782, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2111/10, LEX nr 1121204; z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 508/11, LEX nr 1216736). Oznacza to, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem J.R. z dnia 5 lipca 2010 r. oceny statusu wnioskodawcy jako strony postępowania należało dokonywać na podstawie art. 28 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie zatem w realiach niniejszej sprawy zinterpretował i zastosował art. 104 k.p.a. w związku z art. 233 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przyjmując w kontekście regulacji art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że wniosek J.R. z dnia 5 lipca 2010 r. jako wniosek pochodzący od strony postępowania, tj. właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie miał charakteru skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a zatem niezakończenie do dnia wyrokowania postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 5 lipca 2010 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnych dawało podstawy do zastosowania art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenia art. 233 k.p.a., art. 28 k.p.a. i z art. 104 k.p.a. okazały się nieuzasadnione, skarga ta jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocników z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.