Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2231/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Zwrócono wpis sądowy
Powołane przepisy: article: 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2020 sygn. akt II SAB/Gl 6/20 w sprawie ze skargi Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie legalności budowy budynku postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić Z. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 6/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie legalności budowy budynku oddala skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co wynika z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd I instancji uznał, że warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Jak bowiem wynika z akt sprawy o sygn. II SAB/GI 90/19, pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie administracyjnej, oznaczonej numerem [...] tj. numerem tożsamym z oznaczeniem sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot rozpatrywanej skargi na przewlekłość postępowania.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie znak [...], które zakończyło się wydaniem przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Zarzuty skargi dotyczą, dwóch okresów, w których postępowanie o wskazanej przez skarżącego sygnaturze toczyło się przed PINB. Początek pierwszego z tych okresów wyznaczony jest datą 6 września 2018 r. tj. datą wpływu do PINB decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego (zwanego dalej:WINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Decyzją tą WINB uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nakazującą ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionej hali dobudowanej do zakładu rzeźniczo - wędliniarskiego. Decyzja nr [...] została wydana [...] listopada 2018 r., co w ocenie skarżącego świadczy o przewlekłości postępowania, gdyż sprawa jego zdaniem nie miała charakteru skomplikowanego, a opisane w skardze czynności związane z zawiadomieniem pełnomocnika właściciela nieruchomości o możliwości zapoznania się z aktami sprawy były zbyteczne. W ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącego nie jest uzasadnione. W okresie tym organ przeprowadzał bowiem czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut przewlekłości w odniesieniu do drugiego wskazanego w skardze okresu przypadającego po tym, gdy na skutek decyzji WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylającej decyzję PINB z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję nr [...] PINB uzyskał akta w dniu [...] stycznia 2019 r. Po upływie dwóch tygodni PINB, wykonując zalecenia organu odwoławczego, zwrócił się do Urzędu Miejskiego o udostępnienie planów miejscowych obowiązujących na terenie obejmującym sporną zabudowę w okresie od 1993 r. do 2019 r. Plany te zostały przekazane do PINB w dniu 31 stycznia 2019 r., a pismem z dnia 12 lutego 2019 r. wysłanym w dniu 14 lutego 2019, a zatem po dwóch tygodniach od otrzymania planów, organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 lutego 2019 r., co oznacza że wyznaczony tym zawiadomieniem termin na zapoznanie się z aktami sprawy upłynął w dniu 3 marca 2019 r. Tymczasem decyzja nr [...] kończąca postępowanie prowadzone przez PINB została wydana w dniu [...] marca 2019 r.

Sąd I instancji zauważył również, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska dotyczące wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu sprawy i wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesione po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu.

W skardze kasacyjnej Z. Z. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez:

a) błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w uznaniu przez WSA, że łączny czas trwania postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], w tym obiektywna bezczynność organów administracji nadzoru budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania od 1996 r., pozbawione są relewancji w sprawie, które to uchybienie było na tyle istotne, iż ukształtowało nieprawidłową treść zaskarżonego wyroku;

b) błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w uznaniu, że obiektywna, zawiniona zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., w okresach od dnia otrzymania od WINB akt sprawy, nie stanowiła przewlekłości w załatwieniu sprawy w znaczeniu art. 149 § 1 p.p.s.a., co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłową treść zaskarżonego wyroku;

c) zaniechanie uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przewlekłości postępowania oraz bezczynności organów władzy publicznej, zgodnie z którym zachowania polegające na niewydaniu orzeczenia w rozsądnym terminie stanowią przejaw bezprawnego działania po stronie organów władzy publicznej, zobowiązanych do podejmowania wszelkich starań mających na celu właściwe zorganizowanie postępowania, a także przy prowadzeniu oceny czy doszło do przewlekłości w danej sprawie, należy uwzględniać całość czasu trwania postępowania w tej sprawie rozumianej materialnie, które to zaniechanie istotnie ukształtowało nieprawidłową treść zaskarżonego wyroku,

2) art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na błędne i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca w chwili wniesienia skargi do WSA, wobec wydania w dniu [...] listopada 2018 r. decyzji nr [...] - w zakresie pierwszego okresu objętego skargą z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz wobec wydania w dniu [...] marca 2019 r. decyzji nr [...] - w zakresie drugiego okresu, gdy tymczasem fakt wydania tych decyzji w sprawie nie sanował obiektywnego stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, w szczególności, gdy jest to kolejny przypadek przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa w sprawie, w której postępowanie jest prowadzone od 27 lat, co oznacza iż organ pozostawał w oczywistej zwłoce w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., a zatem oczywiście błędnym było oddalenie skargi, gdyż prawidłowo Sąd winien stwierdzić stosownie do treści art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i błędną subsumpcję stanu faktycznego oraz uznanie, że w realiach sprawy doszło do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, a w najgorszym przypadku w terminie miesiąca od otrzymania przez organ akt sprawy oraz że doszło w tych terminach do powiadomienia stron w trybie art. 36 k.p.a.

Skarżący kasacynie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej zgodnie wskazanej w pkt 3 skargi z dnia 8 stycznia 2020 r. w maksymalnej kwocie przewidzianej przez ustawę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona po wydaniu merytorycznej decyzji przez organ administracji publicznej.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przywołane regulacje kreują obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Sąd I instancji błędnie jednak ocenił, że ponaglenie może być skutecznie wniesione po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18 wydanym w składzie siedmiu sędziów dokonał analizy cech instytucji ponaglenia z art. 37 k.p.a. oraz z art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 52 § 2b p.p.s.a. uznając, że nie jest to środek zaskarżenia sensu stricte, nie prowadzi bowiem do weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Ma on doprowadzić do zakończenia postępowania w danej sprawie. Służy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Warunkuje stwierdzenie przewlekłości przez organ oraz wniesienie skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego, która może prowadzić do orzeczenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mobilizuje organ do podjęcia działań zaradczych w celu uniknięcia w przyszłości stanu przewlekłości postępowania.

Dokonując analizy poglądów, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i po jego zakończeniu NSA stwierdził, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania zatem do przyjęcia, że analizowane przepisy – obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), "ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3 k.p.a.) – są przepisami niewątpliwie uwzględniającymi czytelnie, choć nie expressis verbis, aspekt czasowy.

Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy więc uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermenna, Warszawa 2011, s. 120).

Zdaniem NSA, wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 k.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

NSA podkreślił, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a. jednoznacznie wyartykułowano w projekcie ustawy nowelizującej, stwierdzając, że jej celem "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący [...]". Ponownie pokreślono również, że "(...) celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie (...)". Dlatego też, jak skonstatowano, "(...) procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) (...)".

Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. NSA podkreślił, że zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. sformułowanie "jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem (i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a., obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy.

Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 k.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Po pierwsze, dysponuje on aktami sprawy niezbędnymi do jej załatwienia, stąd obowiązek rozpatrzenia ponaglenia nie stoi na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania. Po drugie natomiast – co oczywiste – organ ten nie może zobowiązać sam siebie do załatwienia sprawy. Stąd, o ile stwierdzi przewlekłość, a postępowanie nie będzie zakończone, to niezwłocznie załatwi sprawę. Jeżeli zaś postępowanie zostanie zakończone przed rozpatrzeniem ponaglenia, poprzestanie na stwierdzeniu przewlekłości oraz zarządzeniu wyjaśnienia przyczyn i ustaleniu osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby podejmie także środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości.

Kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., NSA doszedł do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.

Z powyższego wynika, że ponaglenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli nie zostało złożone w toku postępowania, to nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a w konsekwencji warunkował dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony powyżej pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację, że ponaglenie powinno być złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a nie po jego ostatecznym zakończeniu. Skarga do sądu wywiedziona w następstwie takiego spóźnionego ponaglenia nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem w terminie (podczas trwania postępowania) nie został wykorzystany przysługujący stronie środek zaskarżenia w postaci ponaglenia. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkuje zatem odrzuceniem takiej skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania oparta na spóźnionym ponagleniu nie będzie podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podobny w swej istocie pogląd, odnoszący się jednak do instytucji skargi na bezczynność, wyrażony został w uchwale NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19.

Z uwagi na ścisły związek skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania z uwagi na przewidziane w przepisach p.p.s.a. uwarunkowania do ich skutecznego wniesienia, NSA rozstrzygający sprawę, uznaje, że uchwała ta będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżący złożył ponaglenie pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r., gdy tymczasem postępowanie zostało już zakończone przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Uznać zatem należało, że rozpoznanie merytoryczne skargi na przewlekłe postępowania przez PINB już po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji, było niedopuszczalne i skarga taka powinna ulec odrzuceniu przez Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., już na etapie postępowania przed Sądem I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.

Skoro skarga została odrzucona, uzasadnionym był zwrot uiszczonego od skargi wpisu sądowego w wysokości 100 złotych ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stosownie do art. 232 § 1 p.p.s.a.