Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1740/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi V. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. T. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca W. T. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż służbę na rzecz totalitarnego państwa rozpoczęłam w dniu [...] września 1988 r. w charakterze [...] w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w W. Skarżąca wskazała, że składając podanie, wnosiła o przyjęcie do pracy w Milicji Obywatelskiej WUSW w charakterze [...], jednak Wydział [...] skierował ją do pracy w Wydziale [...] WUSW, zamiast do Wydziału [...]. Skarżąca oświadczyła, że dopiero po pewnym czasie uświadomiła sobie, że jest funkcjonariuszem Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, który zajmował się kontrwywiadowczym zabezpieczeniem interesów państwa przed wpływami zachodnich służb wywiadowczych. Skarżąca podniosła, że jej praca jako [...] polegała na przepisywaniu pism przygotowanych przez pracowników operacyjnych. Skarżąca zapewniła jednocześnie, że nie miała żadnego wpływu na treść tych pism. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że nigdy w swojej pracy nie wykonywała żadnych czynności operacyjnych oraz śledczych, zaś przepisywane przez nią pisma dotyczyły wyłącznie działań kontrwywiadowczych. Jednocześnie, skarżąca zapewniła, iż nie spotkała się nigdy z pismami dotyczącymi działań skierowanych przeciwko opozycji. Skarżąca podniosła, że od czerwca 1989 r. do września 1989 r., jako funkcjonariusz wydziału [...] WUSW bardzo często była wystawiana do nocnych, operacyjnych służb patrolowych, jakie pełniła na rzecz jednostek terenowych MO w W. i S., których celem było zapobieganie i reagowanie na popełniane przestępstw i wykroczeń, głównie o charakterze chuligańskim. Następnie, jak zauważyła, została oddelegowana do Wydziału [...] WUSW w W., w którym wykonywała czynności techniczne polegające na kompletowaniu dokumentacji paszportowej potrzebnej do wydania paszportów. Skarżąca wyraźnie podkreśliła, że na żadnym etapie swojej pracy w Wydziale [...] WUSW w W. nie prowadziła żadnych czynności w stosunku do opozycji politycznej, a także nie prowadziła i nie była świadkiem żadnych działań represyjnych w stosunku do żadnej osoby. Skarżąca zapewniła również, że nigdy nie uczestniczyła w żadnych kursach Służby Bezpieczeństwa oraz nie odbywała jakichkolwiek szkoleń zawodowych w szkołach i na kursach SB. Ponadto, skarżąca wskazała, iż nigdy nie była członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, ani kandydatem do tej partii. Strona skarżąca wskazała, że swoją pracę w Wydziale [...] WUSW w W. zakończyła w dniu [...] lipca 1990 r. w stopniu [...] MO, a następnie podlega weryfikacji, jako funkcjonariusz Wydziału [...] WUSW i została pozytywnie zweryfikowana do pracy w Policji.

Następnie, skarżąca podniosła, iż rozpoczęła pracę, jako policjantka Kompanii [...] Komendy Rejonowej Policji w W., a do jej podstawowych zadań należała służba patrolowa. Skarżąca wskazała, że ze względu na moją umiejętność [...] oraz znajomość obiegu dokumentacji z dniem [...] października 1991 r. została przeniesiona na etat [...] w Wydziale Kryminalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w W., w której do jej obowiązków należało wykonywanie [...] sporządzanych w tym wydziale dokumentów. Ponadto, skarżąca wskazała, że w dniu [...] lutego 1992 r. została przeniesiona na etat [...] do Wydziału [...] KWP w W., na którym to stanowisku odpowiadała za sprawną, terminową, i fachową obsługę kancelaryjno-biurową wydziału. Skarżąca zauważyła, że następnie z dniem [...] kwietnia 1993 r. została awansowana na etat [...] Wydziału [...] KWP w W., po czym w dniu [...] maja 1998 r. awansowała na [...] Wydziału [...] KWP w W. Strona skarżąca podniosła, że jako [...] ds. wydawania pozwoleń na broń gazową odpowiadała za prawidłową realizację zadań wydziału w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w sprawach pozwoleń na broń gazową. Skarżąca wskazała następnie, iż w dniu [...] czerwca 1999 r., kierując się osobistymi zainteresowaniami oraz ambicjami, rozpoczęła pracę w Izbie Dziecka Komendy Miejskiej Policji w W., w której - jako [...], a następnie [...] (policjant-wychowawca), odpowiedzialna była za zapewnienie całkowitej opieki i właściwych warunków wychowawczych nieletniemu, który został umieszczony w Izbie Dziecka KMP w W.

Skarżąca wskazała, że służbę w Policji zakończyła z dniem [...] lutego 2017 r. ze stopniem [...].

Strona skarżąca zauważyła, że w trakcie swojej długoletniej pracy zarówno w Zespole [...] KWP w W., jak i w innych jednostkach Policji wielokrotnie była nagradzana poprzez przyznanie jej okresowo podwyżki dodatku służbowego. Strona podkreśliła, że jej przełożeni argumentowali ten fakt zarówno jej zdyscyplinowaniem, dyspozycyjnością, jak i zaangażowaniem w realizację zadań służbowych. Ponadto, skarżąca wskazała, że jej przełożeniu podkreślali, iż w realizacji zadań jest ona osobą zdecydowaną, kreatywną, skuteczną, samodzielną i odpowiedzialną. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że w okresie jej pracy nigdy nie była karana dyscyplinarnie, a także nigdy nie była nawet objęta żadnym postępowaniem dyscyplinarnym. Jednocześnie, skarżąca wskazała, że zawsze otrzymywała bardzo dobre oceny i opinie służbowe, które zawsze były oceniane powyżej wymagań.

Na marginesie, skarżąca zauważyła, że w trakcie całego okresu pracy w Policji posiadła dostęp do informacji niejawnych, zaś obecnie posiada poświadczenie bezpieczeństwa nr [...] stwierdzające, że daje rękojmię zachowania tajemnicy w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne" - na okres do [...] lipca 2016 r., "poufne" - na okres do [...] lipca 2019 r.

W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, iż biorąc pod uwagę zarówno jej krótkotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, zachodzi podstawa do zastosowania przez Ministra wyłączenia wobec niej zastosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej W. T. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca W. T. została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w W. w dniu [...] lutego 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ wskazał, że z pisma z dnia [...] września 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącego informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 10 miesięcy i 15 dni. Jednocześnie, organ zauważył, że całkowity okres służby skarżącej wynosił 28 lat, 5 miesięcy i 12 dni (uwzględniono okres od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lutego 2017 r.).

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ wskazał również, że z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] wynika, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Zdaniem organu, wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto, jak zauważył organ, w materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec strony skarżącej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie, Minister stwierdził, że Komendant Główny Policji poinformował, że brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister zauważył, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ wskazał, że - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że abstrahując od oceny krótkotrwałości służby skarżącej W. T. na rzecz totalitarnego państwa, należy wskazać, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże, jak zauważył organ, brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym, jak wyraźnie zaznaczył Minister, istotne jest to, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji. Organ wskazał, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie w Policji, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie przez Ministra z uprawnień wynikających z powyższego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem strony skarżącej ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ dowolnej oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.;

- nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, świadcząc o naruszeniu przez Ministra przepisów art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że jakkolwiek art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter uznaniowy, to jednak nie oznacza to dowolności, gdyż Minister, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej, dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Według skarżącej, to że redakcja art. 8a ust. 1 cyt. ustawy daje organowi administracji szeroki zakres swobody uznania, nie zmienia jednak faktu, że w każdym przypadku Minister zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonej w przepisie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena taka, jak zauważyła skarżąca, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Strona skarżąca zarzuciła, że - w jej ocenie - organ nadużył swobody uznania administracyjnego, nie wyjaśniając w sposób należyty, czym jest szczególnie uzasadniony przypadek. Według skarżącej, organ wyjaśniając to pojęcie - użył bardzo ogólnych sformułowań (vide: "wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające na tle pozostałych funkcjonariuszy"). Według skarżącej, sformułowania te na żadnym etapie postępowania nie zostały sprecyzowane i wyjaśnione w postępowaniu dowodowym. Skarżąca zarzuciła, że Minister nie definiuje i nie wyjaśnia, czym jest uzasadniony przypadek, jak również nie zadał w toku postępowania żadnego pytania, czy strona posiada wybitne osiągnięcia w służbie i czy wyróżnia się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnia, na podstawie czego wywiódł tezę o braku w przypadku skarżącej wybitnych osiągnięć w służbie i nie wyróżniania się na tle pozostałych funkcjonariuszy. W konsekwencji, skarżąca uznała, że Minister bardzo pobieżnie potraktował jej przypadek mimo, że jest zobowiązany do rzetelnego zebrania materiału dowodowego oraz indywidualnego podejścia do jego oceny.

Skarżąca zarzuciła, że Minister bardzo pobieżnie, bez wnikliwej analizy podszedł do problemu szczególnie uzasadnionego przypadku, nie biorąc zupełnie pod uwagę wielu istotnych faktów, które - zdaniem skarżącej - bezsprzecznie mają wpływ na to, że jej sytuacja mieści się w pojęciu szczególnie uzasadniającego przypadku.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że nie można zgodzić się z interpretacją organu, który traktuje zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia", jako samoistny czynnik, którego brak spełnienia rzekomo wyklucza przyjęcie, iż skarżąca spełnienia przesłankę zawartą w art 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Według skarżącej, takie podejście organu do przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" jest niewłaściwe i błędne z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak zauważyła skarżąca, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - uznać należy, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest jedynie przykładem i może być jednym z wielu elementów rzetelności w służbie. Zdaniem skarżącej, element ten oczywiście został oznaczony, jako bardzo ważny i zasługujący na najwyższą uwagę, ale nie może być traktowany, jako [pic]jedyny, a na pewno nie może być traktowany, jako odrębny element zapisu prawnego. Według skarżącej, jest to również przykład katalogu otwartego, oznaczanego przez ustawodawcę m. in. poprzez zastosowanie zwrotu "w szczególności". Skarżąca uznała, że również językowa wykładnia nie daje organowi prawa do traktowania "narażania zdrowia i życia", jako odrębnego elementu, którego spełnienie jest niezbędne do pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania.

Po drugie, jak stwierdziła skarżąca, organ dokonał również celowej manipulacji w zdefiniowaniu zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", ponieważ w uzasadnieniu decyzji zwrot ten został zmieniony i tłumaczony w istocie, jako "szczególne narażenie zdrowia i życia". Według skarżącej, organ w sposób nieuprawniony argumentuje, że narażenie życia odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normatywne następstwa pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Według skarżącej, organ niezasadnie wskazuje również, że zagrożenie nie może być hipotetyczne, ale rzeczywiste, dowiedzione i musi mieć charakter wyjątkowy. Zdaniem strony skarżącej, do wyjaśnienia pojęcia "zagrożenie zdrowia i życia" Minister wybiórczo wykorzystał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U. 12/2013, który stwierdził, że szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariusza nie może być utożsamiane z pojęciem bezpośredniości.

Ponadto, skarżąca odnosząc się do wskazania w uzasadnieniu decyzji na fakt braku dokumentów potwierdzających pełnienie przez nią służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, stwierdziła, że wielokrotnie podczas swojej służby zapobiegała i unikała narażenia życia i zdrowia swojego i swoich partnerów z pracy poprzez właściwe podejście do przestępców, w tym nieletnich sprawców czynów karalnych. Jednocześnie, skarżąca stwierdziła, że jej wieloletnia praca z nieletnimi sprawcami czynów karalnych na pewno nosiła znamiona niebezpiecznej, gdyż oczywiste jest, iż osoby te są bardzo brutalne, agresywne i napastliwe, o czym można się przekonać, będąc odbiorcami codziennych informacji ze środków masowego przekazu.

Skarżąca wskazała również, że organ w ocenie materiału dowodowego zupełnie pominął fakt, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w W., stwierdzono u niej zespół zaburzeń nerwicowych, upośledzających jej sprawność (kat. C), czyniąc skarżącą niezdolną do służby, co uzasadniało zaliczenie skarżącej do trzeciej grupy inwalidzkiej. Skarżąca zauważyła, że Rejonowa Komisja Lekarska przyznała związek inwalidztwa ze służbą. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, z powyższego orzeczenia niezbicie wynika, że praca skarżącej była prowadzona w warunkach zagrażających zdrowiu.

Skarżąca uznała, że przywołane przez nią argumenty wskazują, że w zakresie przytoczonej przez organ przesłanki "szczególnego zagrożenia zdrowia i życia" Minister przekroczył granice uznania administracyjnego, albowiem swoją ocenę oparł na zupełnie dowolnych argumentach, naruszając tym samym zasady procedury administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, skarżąca zarzuciła, że wydanie zaskarżonej decyzji przez Ministra nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, co świadczy o naruszeniu procedury administracyjnej. W szczególności, jak stwierdziła skarżąca, w toku postępowania organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dowolnie ocenił przesłanki, w efekcie wykraczając poza granice uznania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, organ w ramach przeprowadzonego postępowania zastosował wyłącznie wykładnię językową, gdy tymczasem - zdaniem strony skarżącej – nie powinien, dokonując wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pomijać całkowicie pozostałych metod wykładni norm prawnych.

Ponadto, skarżąca zarzuciła, iż organ przy rozpatrzeniu jej wniosku naruszył również zasadę proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.), z której wynika nakaz dążenia do stosowania w stosunku do obywateli środków, które nie są nadmiernie dolegliwe, czyli które są: przydatne do realizacji danego celu, a także konieczne w danej sytuacji i proporcjonalne w ścisłym znaczeniu, co oznacza, że utrzymana jest właściwa relacja między celami działania oraz ciężarem i dolegliwościami.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dokonując szczegółowej analizy poszczególnych przesłanek zastosowania przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził w konsekwencji, że abstrahując od oceny krótkotrwałości służby skarżącej W. T. na rzecz totalitarnego państwa, należy wskazać, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednakże, jak zauważył Minister, brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem i życia. Przy czym, jak wyraźnie zaznaczył organ, uznać należy w tym kontekście, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji. Organ wskazał, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązujących unormowań zawartych w przepisach art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W konsekwencji, Minister stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w niniejszej sprawie nie został naruszony zarówno żaden z przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Jednocześnie, organ uznał, iż nie zostały również popełnione błędy w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również nie została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając wspomnianą decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej W. T. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew stanowisku Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku, 10 miesięcy i 15 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] września 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że W. T. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia 16 września 1988 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 28 lat, 5 miesięcy i 12 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 28 lat, 5 miesięcy i 12 dni, uznać należy, że służba przez 1 rok, 10 miesięcy i 15 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżąca nie wykonywała żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której była przypisana, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżąca po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister stwierdził jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, mylnie uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, do zastosowania przez Ministra uprawnienia z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, konieczne jest więc ustalenie wyłącznie spełniania przez stronę wnioskującą dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc "krótkotrwałości" służby i "rzetelności" służby, które w przypadku wykazania w toku postępowania stanowią właśnie ów "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do zastosowania przez organ wyłączenia na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, że rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się nie zgadza, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie (pomijając podniesiony wyżej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy), organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.