Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2465/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 83
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Umorzenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego powinno nastąpić w przypadkach, gdy stwierdzi on, że ustalony stan faktyczny nie może być przedmiotem jego czynności o charakterze władczym, na przykład ze względu na właściwość innego organu administracji lub na cywilnoprawny charakter sprawy, co wynika z treści art. 105 Kpa.

2. Skoro zaprzestanie dostarczenia wody do budynku mieszkalnego nastąpiło jako konsekwencja wynikająca z umów cywilnoprawnych, a nie w wyniku zdarzenia uzasadniającego zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz, że dokumenty zebrane w wyniku postępowania nie wskazują na zaistnienie jakiegokolwiek faktu powodującego potrzebę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozstrzygającej o obowiązkach lub prawach jakiegoś podmiotu, postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego przyłącza sieci wodociągowej należało umorzyć zgodnie z art. 105 Kpa.

Ewentualne zaś roszczenia skarżącego wynikające z faktu nabycia przedmiotowego budynku od Skarbu Państwa wraz z przyłączami mogą być dochodzone na drodze cywilnej, a nie administracyjnej.

TEZY

1. Umorzenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego powinno nastąpić w przypadkach, gdy stwierdzi on, że ustalony stan faktyczny nie może być przedmiotem jego czynności o charakterze władczym, na przykład ze względu na właściwość innego organu administracji lub na cywilnoprawny charakter sprawy, co wynika z treści art. 105 Kpa.

2. Skoro zaprzestanie dostarczenia wody do budynku mieszkalnego nastąpiło jako konsekwencja wynikająca z umów cywilnoprawnych, a nie w wyniku zdarzenia uzasadniającego zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz, że dokumenty zebrane w wyniku postępowania nie wskazują na zaistnienie jakiegokolwiek faktu powodującego potrzebę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozstrzygającej o obowiązkach lub prawach jakiegoś podmiotu, postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego przyłącza sieci wodociągowej należało umorzyć zgodnie z art. 105 Kpa.

Ewentualne zaś roszczenia skarżącego wynikające z faktu nabycia przedmiotowego budynku od Skarbu Państwa wraz z przyłączami mogą być dochodzone na drodze cywilnej, a nie administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana Andrzeja Z. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 października 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza sieci wodociągowej do budynku mieszkalnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 czerwca 2000 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa umorzył wszczęte na wniosek skarżącego Jana Andrzeja Z. postępowanie administracyjne w sprawie przyłącza sieci wodociągowej do budynku mieszkalnego przy ul. Z. 1 w Z.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że właścicielami wyżej wymienionej nieruchomości są Jan Andrzej i Maria Z. Obecnie budynek nie jest zasilany w wodę, a z przedłożonych dokumentów oraz na podstawie wyjaśnień stron wynika, iż zaprzestanie dostawy wody do budynku nastąpiło w 1997 r.

Organ stwierdził, że w momencie oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie oraz sprzedaży budynku w 1981 r. zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w Z. (...) z dnia 24 lutego 1981 r. i sporządzonego na jej podstawie aktu notarialnego z dnia 19 marca 1981 r. budynek ten był zasilany w wodę z istniejącej sieci wodociągowej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przeprowadzone wizje w terenie w dniach 4 stycznia 2000 r. i 12 czerwca 2000 r. oraz na wyjaśnienia stron i analizę posiadanych dokumentów podał, iż nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wskazał, iż zadania i kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego określa art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. Podał, iż kontrola obiektu i terenu bezpośrednio do niego przyległego nie wykazała prowadzenia robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej dotyczących urządzenia budowlanego, jakim jest przyłącze sieci wodociągowej do przedmiotowego budynku jednorodzinnego.

Organ I instancji podniósł, iż przyłącze zasilające w wodę obiekt budowlany zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym, a obowiązek jego wykonania i utrzymania ciąży na właścicielu obiektu budowlanego. Wywiódł, iż sprawa odcięcia zasilania w wodę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego, lecz ma charakter cywilnoprawny i może być rozstrzygana przez sądy powszechne, a nie organ administracji publicznej, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Odwołując się od powyższej decyzji Jan Andrzej Z. stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zostało przeprowadzone w niewłaściwym przedmiocie sprawy. Decyzji tej zarzucił niezgodność z art. 102 Prawa wodnego, z art. 1 i art. 29 Prawa budowlanego oraz z zarządzeniem Prezesa GUS nr 39 z dnia 31 maja 1971 r. /M.P. nr 36 poz. 284/, z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 151 poz. 716/, z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. /Dz.U. nr 74 poz. 836/, z uchwałą Siedmiu Sędziów NSA OPS 20/99 i z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Skarżący podał, iż w przedmiocie obiektu KOB.555 obowiązuje decyzja Urzędu Miasta Z. (...) z dnia 14 czerwca 1986 r. oraz Zarządu Miasta Z. (...) z dnia 22 lutego 2000 r. i stwierdził, że żaden organ nie wydał decyzji zmieniającej wyżej wymienione decyzje.

W ocenie skarżącego "stan obecny jest efektem zaniedbań ze strony właściciela -Urząd Miasta Z., dostawcy wody - Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne w Z., samowoli budowlanej dokonanej przez odbiorcę wody - Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna". Jan Andrzej Z. oświadczył, że istotne dla sprawy dokumenty znajdują się w wyżej wymienionych jednostkach i "nie zostały wyegzekwowane przez PINB".

Skarżący wywiódł, iż "Wyjaśnienia RPK złożone do postępowania nie dotyczą przedmiotu sprawy i zawierają kłamstwa, które można udowodnić w oparciu o dokumenty finansowo-księgowe". Wskazał, iż przedmiot umowy został omówiony w opracowaniu "Warunki umów o dostawę wody i odprowadzenie ścieków" przez Prezesa Zarządu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - Elżbietę M.-W. oraz specjalistów wydawnictwa "Wodociągi Polskie", zatem - w jego ocenie - nie może mieć związku ze sprawą- przyłącze wodociągowe.

Zdaniem Jana Andrzeja Z. cześć dokumentów postępowania PINB noszą znamiona czynu przestępczego.

Skarżący poinformował ponadto, że zwrócił się do Wojewody D. o włączenie do postępowania przed WINB Biegłych Rzeczoznawców oraz Prokuratury.

Decyzją z dnia 6 października 2000 r. (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu powyższego odwołania na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 16 maja 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na wniosek Jana Andrzeja Z. wszczął postępowanie w sprawie przyłącza sieci wodociągowej do budynku mieszkalnego przy ul. Z. 1 w Z. Jan Andrzej i Maria Z. są współwłaścicielami tego obiektu od 1981 r., kiedy to nabyli go na podstawie decyzji administracyjnej. Wcześniej, od 1977 r., zamieszkiwali w nim jako w mieszkaniu zakładowym. Do 1998 r. budynek był zasilany w wodę poprzez wewnętrzną sieć wodociągową Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej /i jej poprzednika prawnego PSS "Społem"/, zajmującej sąsiednią nieruchomość. Stan taki ujawnił się w 1993 r. i od tego czasu SHP wystawiała skarżącemu rachunki za wodę i kanalizację. W dniu 12 sierpnia 1998 r., kierując się względami ekonomicznymi i nie będąc zobowiązana do zaopatrywania w wodę budynku Państwa Z., Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna zamknęła dopływ wody do tego obiektu, a Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne indywidualne rozliczanie skarżącego za wodę i kanalizację uzależniło od wykonania nowego przyłącza przedmiotowego budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej. Koszty tej budowy musiałby ponieść skarżący jako właściciel nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, iż Zięba poszukując możliwości załatwienia swojej sprawy zwrócił się do organów wymiaru sprawiedliwości oraz administracji samorządowej i państwowej, w tym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Swój wniosek o wszczęcie postępowania przez ten organ oparł na twierdzeniu, że brak wody w budynku spowodowany jest dokonaniem samowoli budowlanej oraz twierdzeniu, że przyłącze budynku przy ul. Z. 1 do zewnętrznej sieci wodociągowej faktycznie istnieje. Swoje stanowisko Jan Andrzej Z. oparł na fakcie, że przyłącze takie wykazane jest na mapie geodezyjnej nr 452-331 -1732.

Rozpatrując odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, iż rozstrzyganie spraw przez organy nadzoru budowlanego może nastąpić jedynie w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zakres jej zastosowania określono, w art. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustawa ta "normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych". Sprecyzowanie rodzajów spraw, w których organ I instancji - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego posiada kompetencje do władczej ingerencji nastąpiło w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego powinno nastąpić w przypadkach, gdy stwierdzi on, że ustalony stan faktyczny nie może być przedmiotem jego czynności o charakterze władczym, na przykład ze względu na właściwość innego organu administracji lub na cywilnoprawny charakter sprawy. Wynika to z treści art. 105 Kpa.

Organ odwoławczy stwierdził, że do przedmiotowego budynku woda doprowadzana była z wewnętrznej sieci wodociągowej Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej. Zaprzestanie dostarczania wody do budynku Państwa Z. nastąpiło jako konsekwencja cywilnoprawnych stosunków Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej ze skarżącym i jego żoną, a nie w wyniku zdarzenia uzasadniającego zastosowanie przepisów Prawa budowlanego.

Organ podkreślił, iż dokumenty zebrane w wyniku postępowania nie wskazują na zaistnienie jakiegokolwiek faktu powodującego potrzebę wydania przez organ nadzoru budowlanego, decyzji rozstrzygającej o obowiązkach lub prawach jakiegoś podmiotu. Dlatego - w opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - postępowanie prowadzone przez organ I instancji należało umorzyć zgodnie z art. 105 Kpa.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Na powyższą decyzję Jan Andrzej Z. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącego uzasadnienie tej decyzji zawiera nieprawdę, gdyż przedmiotowa sprawa została wniesiona do Starosty Powiatu Z. w dniu 28 listopada 1999 r., a lokalizacja budynku jest właściwie określona na mapie geodezyjnej i budynek ten graniczy wyłącznie z gruntami Urzędu Miasta Z.

Skarżący podał, iż właścicielem zewnętrznej sieci wodociągowej jest Urząd Miasta Z., stosownie do obowiązujących przepisów prawa.

Jego zdaniem Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne w Z. jest osobą powołaną przez władze miasta do wykonywania zadań w zakresie wodociągów i kanalizacji.

Jan Andrzej Z. wywiódł, iż Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna nie jest związana z budynkiem Z. 1 i jego właścicielami żadnymi stosunkami, a ponadto nie jest właścicielem wodociągu, wody, ani dostawcą. Podkreślił, iż w 1993 r. dostawca wody, to jest RPK, polecił ten tryb rozliczeń za wodę i dokonywał odczytu licznika.

Skarżący zarzucił, iż organ nadzoru budowlanego dysponował dokumentami mówiącymi "o istnieniu odrębnego i właściwego rurociągu do budynku Z. 1, które zostało przebudowane", jednak przez kogo i na podstawie jakiej decyzji organ nadzoru budowlanego nie ujawnił.

Jan Andrzej Z. zarzucił ponadto, że organ nadzoru budowlanego pozbawił go "wglądu do akt i wniesienia uwag przed wydaniem decyzji".

Podniósł, iż organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nadzoru nad siecią

zewnętrzną wodociągową.

Zarzucił też, że uzasadnienie decyzji "nie posiada umocowania w przepisach prawa oraz dokumentach istotnych dla obiektu - sieci zewnętrznej".

Zdaniem skarżącego z uwagi na powyższe "zaskarżoną decyzję należy uznać za zaniechanie obowiązków służbowych, ukrywanie prawdy i wprowadzanie w błąd strony".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 cytowanej wyżej ustawy o NSA/.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego oparty na twierdzeniu, że brak wody w należącym do skarżącego budynku spowodowany jest dokonaniem przez Spółdzielnię Handlowo-Produkcyjną w Z. samowoli budowlanej oraz że przyłącze tego budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej faktycznie istnieje.

Organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawach wymienionych w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w tym między innymi w sprawach samowoli budowlanej.

Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z treści uzasadnienia postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia 18 grudnia 1998 r. (...), wynika, iż na mapie geodezyjnej przedłożonej przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w L. Filia Z. zaznaczono co prawda, że należący do skarżącego budynek posiada przyłącze do miejskiej sieci wodociągowej, a nie ma połączenia z siecią wodociągową Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z., jednak w rzeczywistości budynek ten - będący budynkiem poniemieckim, wybudowanym w 1796 r. - posiada przyłącze do wewnętrznej sieci wodociągowej SHP i nie ma bezpośredniego połączenia z zewnętrzną miejską siecią wodociągową. Wykazane zaś na wspomnianej mapie połączenie domu skarżącego z zewnętrzną siecią miejską faktycznie nie istnieje, co wykazały czynności sprawdzające przeprowadzone przez prokuratora. Z zebranego w sprawie materiału i z ustaleń Prokuratury wynika ponadto, że istniejąca sieć wodociągowa biegnąca od budynków SHP do budynku skarżącego najprawdopodobniej jest jeszcze poniemiecka i w latach dziewięćdziesiątych nie budowano żadnego przyłącza do domu będącego własnością skarżącego.

Wyżej wymienionym postanowieniem Prokurator umorzył śledztwo w sprawie o czyn z art. 167 par. 1 Kk z 1969 r. wobec braku znamion czynu zabronionego w zdarzeniu będącym przedmiotem postępowania.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż nie ma podstaw do ustalenia, że brak wody w należącym do skarżącego budynku spowodowany jest dokonaniem przez Spółdzielnię Handlowo-Produkcyjną w Z. samowoli budowlanej, bowiem nie ma jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do ustalenia, iż Spółdzielnia ta dopuściła się takiej samowoli. Zebrany w sprawie materiał wskazuje, że przedmiotowy budynek od dawna /prawdopodobnie jeszcze od czasów niemieckich/ posiadał przyłącze do wewnętrznej sieci wodociągowej SHP i nie miał bezpośredniego połączenia z zewnętrzną miejską siecią wodociągową, jednak fakt ten ujawnił się dopiero w latach dziewięćdziesiątych, kiedy zlikwidowano zryczałtowane opłaty za wodę.

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że rozstrzyganie spraw przez organy nadzoru budowlanego może nastąpić jedynie na podstawie przepisów Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł, iż umorzenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego powinno nastąpić w przypadkach, gdy stwierdzi on, że ustalony stan faktyczny nie może być przedmiotem jego czynności o charakterze władczym, na przykład ze względu na właściwość innego organu administracji lub na cywilnoprawny charakter sprawy, co wynika z treści art. 105 Kpa. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro nie stwierdzono w niej samowoli budowlanej, ani innych zdarzeń powodujących potrzebę władczego ingerowania przez organ nadzoru budowlanego. Na podstawie zebranego w sprawie materiału organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skoro zaprzestanie dostarczania wody do budynku Państwa Z. nastąpiło jako konsekwencja cywilnoprawnych stosunków Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej ze skarżącym i jego żoną, a nie w wyniku zdarzenia uzasadniającego zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz, że dokumenty zebrane w wyniku postępowania nie wskazują na zaistnienie jakiegokolwiek faktu powodującego potrzebę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji rozstrzygającej o obowiązkach lub prawach jakiegoś podmiotu, postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego przyłącza sieci wodociągowej należało umorzyć zgodnie z art. 105 Kpa.

Ewentualne zaś roszczenia skarżącego wynikające z faktu nabycia przedmiotowego budynku od Skarbu Państwa wraz z przyłączami mogą być dochodzone na drodze cywilnej, a nie administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ nadzoru budowlanego pozbawił go "wglądu do akt i wniesienia uwag przed wydaniem decyzji", zauważyć wypada, iż w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 20 czerwca 2000 r. informujące o zapoznaniu się przez niego z postępowaniem PINB w Z. i ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie przyłącza wodociągowego. Tak więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, co potwierdził na piśmie.

Biorąc powyższe pod uwagę należy dojść do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazałaby decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

W tej sytuacji - zgodnie z art. 27 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o NSA - skarga została oddalona.