Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 275/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 33, art 226 ust. 1, ust.3, art 227, art 231 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art 148 , 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r. nr VI/1144a/2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr VII/95/2011 z dnia 22 lutego 2011 r. 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchwała wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Rzeszów kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zarządza zwrot kwoty 300 (słownie: trzysta) złotych od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Rzeszów z tytułu nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia z dnia 8 marca 2011 r., Nr VI/1144a/2011 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło w części nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r., Nr VI/95/2011, zmieniającej uchwałę z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr V/65/2011 w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Rzeszowa na lata 2011-2025.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 11 ust. 1 pkt 7 oraz art.18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych, wynika, że w dniu 22 lutego 2011 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Rzeszowa na lata 2011-2025 poprzez ujęcie w załącznikach do Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Rzeszowa na lata 2011-2025 przedsięwzięć z ustalonym limitem wydatków wyłącznie na 2011 rok oraz dokonanie zmiany kwot bez "podjęcia ich w badanej uchwale". I tak:

- w załączniku 2 "Przedsięwzięcia bieżące realizowane w latach 2011-2019" program "Uczenie się przez całe życie" w ramach projektu "Leonardo da Vinci" przedsięwzięcia:

"Praktyka w nowoczesnych firmach szansą dla absolwentów technikum" na kwotę 115991 zł,

"Poprzez mobilność do rozwoju w dziedzinie elektroniki i IT" 206776 zł.

"Poznajemy Bałkany" w kwocie 263123 zł,

"Mobilny informatyk- nowe technologie, nowe możliwości"- w kwocie 343440 zł,

Nowoczesne techniki przetwarzania danych" w kwocie 705024 zł,

- w załączniku nr 2 "Przedsięwzięcia bieżące realizowane w latach 2011-2019" program "Uczenie się przez całe życie" w ramach projektu Comenius przedsięwzięcia:

"Przeżycia dziecięce" w kwocie 20546 zł,

"Dziecko dzisiaj- obywatel Europy jutro" w kwocie 24378 zł,

"Ocalamy kolory tęczy" w kwocie 40331 zł,

"Europejskie wymiary, Ziemia, Morze, Niebo" w kwocie 40750 zł,

"Nauczanie i uczenie się poprzez gry i sport" w kwocie 48763 zł,

- w załączniku nr 2 "Przedsięwzięcia bieżące realizowane w latach 2011-2019" Program Operacyjny Kapitał Ludzki przedsięwzięcia:

"Łamanie barier warunkiem równych szans" w kwocie 52732 zł,

"Program rozwoju III LO w Rzeszowie" w kwocie 599313zł,

"Geodeci szansą na EURO 2012" w kwocie 159041 zł,

-załączniku nr 2 "Przedsięwzięcia bieżące realizowane w latach 2011-2019" Programu Operacyjny Województwa Podkarpackiego przedsięwzięcie:

1) "Promocja Miasta Rzeszowa- kampania reklamowa miasta i regionu w kraju i poza granicami Polski" w kwocie 500000 zł,

w załączniku nr 2 "Przedsięwzięcia bieżące realizowane w latach 2011-2019" Programu INERREG IVB- program dla Europy Środkowej przedsięwzięcie:

- "Inicjatywa 2015 - walka z ubóstwem potrzebuje współudziału" w kwocie 151543 zł,

W załączniku nr 3 ujęto realizację własnych projektów Miasta Rzeszowa, w stosunku do niektórych ustalając limit wydatków wyłącznie na rok 2011. Dotyczyło to:

- "Programów wieloletnich" w ramach Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego", w tym przedsięwzięcia:

"Projekt: Budowa drogi wojewódzkiej łączącej drogę krajową S-19 (węzeł Kielanówka) z drogą krajową nr 9 w ciągu ul. Podkarpackiej w Rzeszowie etap I" w kwocie 24790532 zł,

"Projekt: Budowa drogi łączącej drogę krajową S-19 (węzeł Kielanówka) z drogą krajową nr 9 w ciągu ul. Podkarpackiej w Rzeszowie etap II" w kwocie 3340000 zł,

"Projekt: Poprawa infrastruktury placówek pomocy społecznej w Rzeszowie" w kwocie 4721574 zł, (po zmianie w kwocie 4712512 zł),

"Projekt: Poprawa infrastruktury sportowej poprzez przebudowę stadionu miejskiego w Rzeszowie" w kwocie 39956701 zł,

"Przebudowa ul. Wieniawskiego w Rzeszowie- etap I w kwocie 3914488 zł,

"Programów wieloletnich" w tym przedsięwzięcia "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych" w kwocie 13039000 zł.

Również w załączniku nr 4 znalazły się przedsięwzięcia, dla których ustalono limit wydatków wyłącznie na rok 2011:

Budowa drogi 2KDL- od ul. Przemysłowej do ul. Zawiszy" w kwocie 6479139 zł, (po zmianie 6455659 zł)

"Budowa prawoskrętu z ul. Lubelskiej w Al. Wyzwolenia wraz z przebudową kolidującej infrastruktury" w kwocie 304009 zł,

"Przebudowa ul. Wyspiańskiego od ul. Legionów do ul. Krakowskiej" w kwocie 194955 zł,

"Rozbudowa ul. Jana Stączka" w kwocie 2440749 zł,

"Budowa chodnika przy ul. Strzyżowskiej na odcinku od ul. Dukielskiej do ul. Ustrzyckiej" w kwocie 500000 zł,

"Budowa ul. bocznej Łukasiewicza" w kwocie 148210 zł;

"Budowa ul. Borowej wraz z infrastrukturą III i IV etap" w kwocie 300000 zł,

"Budowa ul. Zagłoby" w kwocie 245810 zł,

"Przebudowa ul. Strzelniczej z dojazdem do ul. Celowniczej etap I, II w Rzeszowie" w kwocie 334999 zł,

"Rozbudowa ul. Karola Wojtyły" w kwocie 1231000 zł,

"Rozbudowa ul. Dunikowskiego" w kwocie 2446397 zł,

"Budowa kładki dla pieszych nad potokiem Paryja" w kwocie 81000 zł,

"Budowa ul. Gromskiego" w kwocie 230000 zł,

"Budowa ul. Krośnieńskiej od ul. Nowosądeckiej do ul. Obszarowej" w kwocie 119012 zł,

"Droga gminna łącząca od ul. 1KDI z ul. 2 KDI (ul. Baligrodzka-projekt) w kwocie 39975 zł,

"Połączenie ul. Raginisa z ul. Obrońców Poczty Gdańskiej wraz z infrastrukturą- etap I i II" w kwocie 556440 zł,

"Rozbudowa ul. Grabskiego" w kwocie 745326 zł.,

"Rozbudowa ul. Kaletniczej" w kwocie 60000 zł,

"Wykonanie wewnętrznej instalacji c.o. i c.c.w.u w budynku Okrzei 8" w kwocie 210000 zł,

"Modernizacja budynku Szkoły Podstawowej Nr 3 ul. Hoffmanowej 11" w kwocie 600000 zł,

"Modernizacja Szkoły Podstawowej Nr 19 ul. P. Skargi" w kwocie 675788 zł,

"Przebudowa budynku Szkoły Podstawowej Nr 14 wraz z zagospodarowaniem terenu" w kwocie 120000 zł,

"Budynek Przedszkola Publicznego Nr 4 ul. Śniadeckich 18" w kwocie 95801 zł, (po zmianie w kwocie 125801 zł).

"Modernizacja obiektu Pogotowia Opiekuńczego przy ul. Unii Lubelskiej" w kwocie 380000 zł,

"Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych" w kwocie 271743 zł,

"Wykonanie izolacji ścian zewnętrznych budynku Żłobka Nr 1 wraz z zagospodarowaniem terenu" w kwocie 155000 zł,

"Modernizacja Żłobka Nr 8 ul. Pułaskiego 3B" w kwocie 326422 zł,

"Pompowania wody w rejonie ul. Wiktora-Kotuli w Rzeszowie - projekt" w kwocie 70000 zł,

"Przebudowa kanału deszczowego Ø600-900 wzdłuż ul. Siemiradzkiego" w kwocie 951040 zł,

"Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej przy ul. Dołowej" w kwocie 14906 zł,

"Sieć kanalizacji sanitarnej przy Al. Niepodległości" w kwocie 9034 zł,

"Sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i sieć kanalizacji deszczowej przy ul. Wieniawskiego i Dunikowskiego" w kwocie 53014 zł, ( po zmianie w kwocie 52582 zł),

"Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej przy ul. M. Filipa w kwocie 132035 zł,

"Sieć wodociągowa przy ul. Wschodniej" w kwocie 64223 zł,

"Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Rzeszów-Dworzysko- prace przedprojektowe w kwocie 111380 zł,

uzbrojenie terenu Staromieście- Ogrody" w kwocie 551000 zł,

"Uzbrojenie terenu w rejonie ul. Krajobrazowej" w kwocie 525830 zł,

"Uzbrojenie terenu w rejonie ul. Bieszczadzkiej" w kwocie 320600 zł, "Zabezpieczenie terenu osuwiskowego przy ul. Konfederatów Barskich- odprowadzenie wód opadowych" w kwocie 65000 zł

"Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż rzeki Wisłok- etap I, II w kwocie 2022523 zł,

"Budowa i doposażenie placów zabaw" w kwocie 500000 zł,

"Zagospodarowanie terenu przy schronisku dla bezdomnych zwierząt "Kundelek" w kwocie 235000 zł,

"Modernizacja Domu Kultury na osiedlu Przybyszówka" w kwocie 70000 zł,

"Modernizacja Domu Kultury na osiedlu Staroniwa" w kwocie 102110 zł, (po zmianie w kwocie 67110 zł.),

"Modernizacja budynku przy ul. Czajkowskiego 11 pod potrzeby kulturalno- oświatowe" w kwocie 100000 zł,

"Rewitalizacja parku przy ul. Rycerskiej-etap A" w kwocie 130000 zł,

"Budowa skateparku w Rzeszowie" w kwocie 897296 zł,

"Budowa sztucznego lodowiska" w kwocie 400000 zł.

"Przebudowa budynku przy ul. Kopernika 16-projekt" w kwocie 50000 zł,

"Budowa budynku dydaktycznego Zespołu Szkół Gospodarczych ul. Spytka Ligęzy 12" w kwocie 60000 zł,

Wybudowanie słupów informacyjno – ogłoszeniowych" w kwocie 20000 zł.

W punkcie 2 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności było również dokonania zmian zakresu wykonywania przedsięwzięć bez podjęcia ich w postanowieniach uchwały, jak również bez podania kwot zmienionych przedsięwzięć, i zamieszczenie ich jedynie w uzasadnieniu uchwały, tj.:

- w załączniku nr 2 nastąpiła zmiana w programach "Uczenie się przez całe życie" oraz w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. Skorygowano kwoty nakładów poniesionych do 31 grudnia 2010 r.

Związane było to z faktem, przekazania przez Narodową Agencję środków po niższym kursie niż przyjęto pierwotnie.

W załączniku nr 3, w związku z kolei ze zmianami stawek podatku VAT, zwiększono limit wydatków w 2011 na projekt "Budowa drogi krajowej łączącej obwodnicę północną Miasta Rzeszowa z drogą Ekspresową S-19 i autostradą A-4".

Dokonano zmian w projekcie "Regionalne Centrum Transferu Nowoczesnych Technologii Wytwarzania" ze względu na zmianę harmonogramu realizacji zadania określonego w preumowie.

W programie "Rewitalizacja miasta Rzeszowa poprzez odnowę parków miejskich" zwiększono łączne nakłady finansowe oraz limity wydatków w latach 2012 - 2013 z powodu zmiany stawki podatku VAT.

Wprowadzono projekt "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie Miasta Rzeszowa" w ramach programu "System Zielonych Inwestycji -Zarządzanie Energią w Budynkach Użyteczności Publicznej". Na jego realizację Miasto wystąpiło o pożyczkę do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zadania objęte tym projektem zostały przeniesione z załącznika nr 4 - Wieloletnie przedsięwzięcia inwestycyjne. Zmiany na poszczególnych zadaniach wynikają z konieczności aktualizacji harmonogramu rzeczowo-finansowego.

Projekt pn. "Budowa kompleksu boisk treningowych w Rzeszowie" planowany do realizacji w ramach Wojewódzkiego Wieloletniego Programu Rozwoju Bazy Sportowej Województwa Podkarpackiego został usunięty z wykazu programów wieloletnich jako zadanie przewidziane do realizacji w całości w 2011 r.

W załączniku nr 4 wprowadzono następujące zmiany:

W związku ze zmianami stawek podatku VAT zwiększono limity wydatków na następujące przedsięwzięcia:

Budowa drogi 2 KDL - od ul. Przemysłowej do ul. Zawiszy,

Rozbudowa ul. Jana Stączka,

Przebudowa ul. Strzelniczej z dojazdem do ul. Celowniczej - etap I. II,

Budowa ul. bocznej Łukasiewicza Budowa ul. Obszarowej - etap III,

Przebudowa ul. Strzelniczej z dojazdem do ul. Celowniczej w Rzeszowie - etap I, II, - Budowa ul. Krośnieńskiej od ul. Nowosądeckiej do ul. Obszarowej,

Droga gminna łącząca ul. 1 KDI z ul. 2KDI (ul. Baligrodzka) - projekt

Budowa drogi 3 KL - połączenie ul. Krajobrazowej z ul. Wyspiańskiego Rozbudowa ul. Bednarskiej,

Rozbudowa ul. Grabskiego Rozbudowa ul. Kowalskiej Rozbudowa ul. Rolniczej, Rozbudowa cmentarza Wilkowyja,

Modernizacja Zespołu Szkół nr 5 ul. Beskidzka,

Modernizacja budynku Zespołu Szkół Ogólnokształcących Nr 2 Budowa hali sportowej przy Zespole Szkół Elektronicznych Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej przy ul. Dołowej,

Sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i sieć kanalizacji deszczowej przy ul. Wieniawskiego i Dunikowskiego,

Sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej przy ul. M. Filipa Sieć wodociągowa przy ul. Wschodniej,

Uzbrojenie terenu osiedla "Staromieście - Ogrody" Uzbrojenie terenu w rejonie Krajobrazowej,

Uzbrojenie terenu w rejonie ul. Bieszczadzkiej do Matuszczaka Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż rzeki Wisłok - etap III,

Zagospodarowanie terenu przy schronisku dla bezdomnych zwierząt "Kundelek" Dokonano zmiany nazwy zadania "Budowa drogi wojewódzkiej łączącej drogę krajową S-19 (węzeł Kielanówka) z drogą krajową nr 9 w ciągu ul. Podkarpackiej w Rzeszowie - etap III" na: "Przygotowanie i realizacja budowy drogi wojewódzkiej nr 878 Rzeszów - Dylągówka na terenie Miasta Rzeszowa". Na zadaniu tym zmieniono limit wydatków na 2011 r. w wyniku rozstrzygnięcia przetargu na opracowanie programu funkcjonalno-użytkowego.

Na zadanie "Budowa ul. Zagłoby" zmniejszono środki niewykorzystane w 2010 r. i zwiększono limit wydatków na 2011 r.

W ramach przedsięwzięcia "Rozbudowa Al. Gen. Sikorskiego" zwiększono limit wydatków na 2011 r. w celu opracowania koncepcji dodatkowego odcinka Al. Sikorskiego od ul. Robotniczej do ul. Malowniczej. Ponadto dokonano przesunięć kwot limitów w latach 2012 - 2015.

Po podpisaniu umowy z firmą Appia na realizację "Infrastruktury teleinformatycznej Urzędu Miasta" skorygowano nakłady ogółem, nakłady poniesione do 31 grudnia 2010 oraz limit wydatków na 2011 r.

Wprowadzono nowe przedsięwzięcie "Przebudowa budynku przy ul. Kopernika 16 - projekt", w ramach którego zostanie opracowana dokumentacja.

Oszczędności na zadaniach "Modernizacja budynku Szkoły Podstawowej Nr 3 ul. Hoffmanowej 11" oraz "Budynek Przedszkola Publicznego Nr 4, ul. Śniadeckich 18" wynikają z zawartych umów na wykonanie robót budowlanych.

Zmiany na zadaniu "Przebudowa budynku Przedszkola Nr 10 wraz z otoczeniem" miały pozwolić na uruchomienie procedury przetargowej w celu wyłonienia wykonawcy robót.

Zadanie "Budowa budynku dydaktycznego Zespołu Szkół Gospodarczych, ul. Spytka Ligęzy 12" zostało wprowadzone do wykazu przedsięwzięć ze względu na konieczność wykonania w 2011 r. dodatkowych robót budowlanych zaleconych przez SANEPID.

Na zadanie "Nadbudowa budynku MOPS przy ul. Jagiellońskiej 26" zmniejszono planowane nakłady finansowe, nakłady poniesione do 31 grudnia 2010 oraz limit wydatków na 2012 r.

W ramach zadania "Rozdzielcza sieć wodociągowa na os. Słocina w rejonie ul. Paderewskiego, Wieniawskiego i Powstańców Listopadowych" zostanie zaktualizowana dokumentacja projektowa. W tym celu zwiększono limit wydatków na 2011 r.

Oszczędności na zadaniu "Sieć kanalizacji sanitarnej przy Al. Niepodległości" wynikają z zawartej umowy na wykonanie robót budowlanych.

Zwiększono limit wydatków na 2011 r. oraz łączne nakłady na zadanie "Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż rzeki Wisłok - etap I i II" z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wynajęcia inspektora nadzoru branży elektrycznej i teletechnicznej.

W ramach zadania "Wbudowanie słupów informacyjno-ogłoszeniowych na terenie Rzeszowa" w 2011 r. wykonanych i zamontowanych zostanie 10 słupów ogłoszeniowych.

Zmniejszono kwoty na zadanie "Modernizacja Domu Kultury na osiedlu Staroniwa". Zadanie zostało zakończone.

Wobec powyższej uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa wszczęła postępowanie nadzorcze z uwagi na zamieszczenie w niej przedsięwzięć z ustalonym limitem wydatków wyłącznie na jeden rok budżetowy 2011 tj. niespełniających warunku wieloletniości oraz dokonania zmian kwot limitu wydatków, limitów zobowiązań oraz kwoty upoważnienia w uzasadnieniu do tejże uchwały a nie w treści uchwały.

W wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Rzeszowa wskazał, że przyjęcie rozwiązań postulowanych przez Izbę, przyczyniłoby się do powstania niespójności w podejściu do prezentowania zadań wieloletnich w finansowych dokumentach planistycznych w sektorze rządowym i samorządowym. Ponadto realizacja stanowiska Izby, uniemożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku stosowania jawności i przejrzystości przedkładanych dokumentów finansowych. Pominięcie zaś w wieloletniej prognozie finansowej, przedsięwzięć wieloletnich, w ostatnim roku ich realizacji, spowoduje utratę ciągłości prezentowanych informacji. W związku z powyższym w załącznikach Nr 3 "Programy wieloletnie", Nr 4 "Wieloletnie przedsięwzięcia inwestycyjne (nieobjęte programami)" pozostawiono te z zakwestionowanych przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zadań inwestycyjnych, które zdaniem Rady Miasta spełniają wymogi art. 226 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

Jak wskazał dalej, Rada Miasta Rzeszowa wyeliminowała z wykazu przedsięwzięć inwestycyjnych nieobjętych programami następujących zadań, których realizacja zaplanowana jest na 2011 r. i wobec tego nie spełniających wymogu art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy o finansach publicznych:

Budowa chodnika przy ul. Miłej,

Budowa ulicy w ciągu ul. Rzęcha od ul. Rzęcha do ul. Lubelskiej wraz z budową mostu na Wisłoku- studium wykonalności

Budowa chodnika przy ul. Błękitne Wzgórze,

Przebudowa ul. Bernackiego,

Przebudowa parkingu wielopoziomowego na terenie Śródmieścia Miasta- projekt,

Budowa sali gimnastycznej przy SP nr 15 na osiedlu Budziwój.

Budowa przedszkola przy ul. Błogosławionej Karoliny,

Przykrycie rowu P-3 na osiedlu Biała,

Budowa Interaktywnego Centrum Edukacji Naukowo-Technicznej,

w stosunku do pozostałych przedsięwzięć stwierdzono, że spełnione zostały wszystkie elementy zawarte w art. 226 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Z zajętym przez Prezydenta Miasta Rzeszowa stanowiskiem nie zgodziło się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Powołując się na art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wskazano, że w odróżnieniu od poprzedniej regulacji wynikającej z art. 166 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych załącznik obejmujący wykaz przedsięwzięć wieloletnich nie stanowi załącznika do uchwały budżetowej, lecz załącznik do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Zgodnie z art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przedsięwzięciami są objęte wszelkie niemieszczące się w roku budżetowym programy, projekty i zadania, a zatem brak jest podstawy prawnej do ujmowania w takim załączniku wykazu przedsięwzięć obejmujących limit wydatków wyłącznie na dany rok budżetowy, choćby ich realizacja odbywała się również w latach poprzedzających dany rok budżetowy. Podstawą realizacji wydatków w roku 2011 była uchwała budżetowa Miasta Rzeszowa na rok 2011 przyjęta uchwałą Nr V/67/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011- stosownie do art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, a ponadto ujęcie przedsięwzięć z limitem wydatków wyłącznie na rok 2011 nie wpływa na prognozę kwoty długu oraz na zaciąganie zobowiązań z nich wynikających w latach następnych objętych wieloletnią prognozą finansową.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale znalazły się przedsięwzięcia, w których podano okres realizacji 2010-2011 r. pomimo braku nakładów na 2010 r. Dotyczyło to:

-Rozbudowy ul. Kaletniczej w kwocie 60000 zł na 2011 r.

- Zabezpieczenia terenu osuwiskowego przy u. Konfederatów Barskich – odprowadzanie wód opadowych w kwocie 65 000 zł na 2011 r.,

- Przebudowa ul. Kopernika 16 projekt w kwocie 50000 zł na 2011 r.

Wskazano ponadto na nieważność z powodu dokonania zmiany kwot upoważnienia zawartego w § 1 pkt 2 uchwały, poprzez upoważnienie Prezydenta Miasta Rzeszowa do zaciągania zobowiązań:

- " na realizację przedsięwzięć bieżących do wysokości 4612491 zł (gdy w pierwotnej uchwale była kwota 45726647 zł).

- " na realizację wieloletnich programów do wysokości 387110127 zł (gdy w pierwotnej uchwale była kwota 383666216 zł).

- " na realizację wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych (nieobjętych programami) do wysokości 222159108 zł (gdy w pierwotnej uchwale była kwota 224391011 zł).

Jak wskazano stanowiło to istotne naruszenie art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, działający w imieniu Gminy Miasto Rzeszów Prezydent Miasta Rzeszowa złożył skargę do tutejszego Sądu. Zarzucając naruszenie art. 226 ust. 4, art. 231 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. ), art. 85 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W przeciwieństwie do stanowiska organu wskazał, że przedsięwzięcie wieloletnie odnosi się nie tylko do przedsięwzięcia którego okres realizacji rozpoczął się w okresie objętym prognozą i trwa przez kilka lat, ale także takie, które rozpoczęło się przed okresem prognozy a jego realizacja zakończy się w roku objętym prognozą. Ma to służyć jawności i przejrzystości finansów publicznych. Pominięcie zaś w Wieloletniej Prognozie Finansowej przedsięwzięć w ostatnim roku ich realizacji spowoduje utratę ciągłości prezentowanych danych finansowych. Ponadto, wyeliminowanie zakwestionowanych zadań, w tym projektów realizowanych ze środków unijnych, byłoby niezgodne z wymogami instytucji wdrażającej projekty, w których warunkiem otrzymania funduszy jest wykazanie zabezpieczenia inwestycji w pełnej wysokości w latach objętych dofinansowaniem, podczas gdy w świetle zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma wskazania zabezpieczenia wartości całkowitej zadań współfinansowanych ze środków unijnych. Wskazano również, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z dokumentami planistycznymi w sektorze rządowym, gdzie ujmuje się również wydatki na przedsięwzięcia podjęte w latach ubiegłych a kończące się w 2011 r., a ponadto z praktyką obowiązującą w innych miastach, jako przykład wskazano Opole

i Katowice, gdzie wieloletnie prognozy finansowe obejmowały tego rodzaju przedsięwzięcia.

Zarzucono organowi brak dokładnego określenia zakresu stwierdzonej nieważności.

Naruszenie wskazanego na wstępie art. 171 ust. 1 Konstytucji polegać miało na ingerowaniu w udzieloną jednostkom samorządu terytorialnego swobodę w wykonywaniu powierzonych im zadań i narzuceniu sposobu konstruowania uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną uchwałę w zakresie jej legalności rozumianej jako zgodność tego aktu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. zwanej dalej u.f.p.) wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia,

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu,

5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia,

6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację o której mowa w art. 243, oraz sposób finansowania spłaty długu,

7) objaśnienia przyjętych wartości.

W myśl art. 226 ust. 3 u.f.p. w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynację wykonania przedsięwzięcia,

3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe,

4) limity wydatków w poszczególnych latach,

5) limit zobowiązań.

Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat. Okres objęty wieloletnią prognozą finansową nie może być jednak krótszy na który przyjęto limity wydatków, o których mowa w art. 226 ust. 3 pkt 4 (art. 227 ust. 1 u.f.p.).

Ustawodawca w zasadzie nie definiuje przedsięwzięcie, wskazuje jedynie co do nich zalicza. Zgodnie z art. 226 ust. 4 u.f.p. przedsięwzięciami są wieloletnie:

1) programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

a) programami finansowymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3.

b) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

2) umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy,

3) gwarancje i poręczenia udzielone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Analizując treść wyżej podanego przepisu należy stwierdzić, że jedynym elementem definiującym przedsięwzięcia jest to, że są one realizowane i finansowane w okresie dłuższym niż rok budżetowy. Biorąc pod uwagę przepis art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p. można wywieść, że zamiarem ustawodawcy było aby jednostka samorządu terytorialnego w złącznikach do uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych przedstawiała kompleksowe informacje o podjętych i planowanych przez siebie przedsięwzięciach wieloletnich. Nie ma w tym przypadku żadnego ograniczenia czy dane przedsięwzięcie wieloletnie rozpoczyna się, jest kontynuowane czy też kończy się w roku uchwalenia czy też zmiany wieloletniej prognozy finansowej.

Rada Miasta Rzeszowa w uchwale nr VII/95/2011 z dnia 22 lutego 2011r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Rzeszowa na lata 2011-2025 ujęła wieloletnie przedsięwzięcia których realizacja rozpoczęła się w latach poprzednich a w roku 2011 ma nastąpić zakończenie ich finansowania. Taka konstrukcja wieloletniej prognozy finansowej wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie nie stanowi naruszenia przepisu art. 226 ust. 4 u.f.p. Jak wyżej wskazano ustawa o finansach publicznych nie definiuje przedsięwzięcia. Jedynym elementem definiującym jest to, że przedsięwzięcie finansowane jest przez okres dłuższy niż 1 rok budżetowy. Przyjęcie konstrukcji wieloletniej prognozy finansowej z pominięciem przedsięwzięć z ustalonym limitem wydatków wyłącznie na rok 2011, jak sugeruje Regionalna Izba Obrachunkowa prowadziłoby do zaniechania włączania do tych prognoz w środku na przedsięwzięcia w ich ostatnim roku realizacji. W konsekwencji prowadziłoby to do nienależytej prezentacji danych finansowych przeznaczonych na realizację przedsięwzięcia. Naruszałoby to zasadę jawności publicznej gospodarki finansowej wynikającej z przepisu art.. 33 u.f.p. Warunek przejrzystości spełniony jest wtedy, gdy reguły gospodarowania środkami publicznymi są jasno sprecyzowane, a system gromadzenia, przetwarzania i udostępniania danych o stanie finansów publicznych pozwala na uzyskanie pełnego, rzetelnego i zrozumiałego obrazu sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego.

Z kontrolowanej uchwały nr VII/95/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011r. wyeliminowane zostały zakwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową przedsięwzięcia a to:

1) budowa chodnika przy ul. Miłej,

2) budowa ulicy w ciągu ul. Rzecha od ul. Rzecha do ul. Lubelskiej wraz z budową mostu na Wisłoku - stadium wykonalności,

3) budowa chodnika ul. Błękitne Wzgórze,

4) przebudowa ul. Bernackiego,

5) przebudowa parkingu wielopoziomowego na terenie Śródmieścia Miasta - projekt,

6) budowa sali gimnastycznej przy Sz.P. Nr 15 w Budziwoju

7) budowa przedszkola przy ul. Błogosławionej Karoliny,

8) przykrycie rowu P-3 na osiedlu Biała,

9) budowa interaktywnego Centrum Edukacji Naukowo-Technicznej.

Ponadto Izba zasadnie zakwestionowała przedsięwzięcia które nie zostały wyeliminowane z wieloletniej prognozy finansowej Miasta Rzeszowa na lata 2011-2025 a dotyczy to przedsięwzięć:

1) Młody informatyk - nowe technologie, nowe możliwości,

2) nowoczesne techniki przetwarzania danych,

3) promocje Miasta Rzeszowa - kampania reklamowa Miasta i regionu w kraju i poza granicami Polski,

4) rozbudowa ul. Kaletniczej,

5) zabezpieczenie terenu osuwiskowego przy ul. Konfederatów Barskich, odprowadzenie wód opadowych,

6) nadbudowa budynku przy ul. Kopernika 16 - projekt.

Okres realizacji wyżej wymienionych przedsięwzięć został określony w załącznikach do uchwały na lata 2010-2011 lub 2011-2012 przy czym limity wydatków wskazywały, że finansowanie przedsięwzięcia przewidziane jest tylko w jednym roku jego realizacji. W ocenie Sądu nie spełnia to wymogu wieloletniości przedsięwzięcia wynikającego z art. 226 ust. 4 u.f.p. Jak wyżej wskazano elementem definiującym przedsięwzięcie jest finansowanie go przez okres dłuższy niż rok budżetowy. Decydujące znaczenie ma okres faktycznego finansowania przedsięwzięcia a nie okres realizacji przyjęty i zapisany w załącznikach do uchwały.

Powyższe uwagi w całości odnoszą się także do przedsięwzięcia niekwestionowanego przez Izbę - modernizacja budynku Sz.P. Nr 17 ul. Bulwarowa, którego realizacja zakończona została w 2010r.

Zgodnie z treścią art. 231 ust. 1 u.f.p. zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonania lub wstrzymującej wykonanie przedsięwzięcia ust. 2 wyżej wskazanego artykułu mówi, iż uchwały budżetowe określają wydatki na realizację przedsięwzięcia wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie postanowi o zaniechaniu realizacji, okresowym wstrzymaniu realizacji lub ograniczenie rzeczowego zakresu przedsięwzięcia, a wydatki zaplanowane w projekcie budżetu przez zarząd i jednostki samorządu terytorialnego nie różnią się od wydatków na realizację przedsięwzięcia, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, zmniejszyć wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do art. 232 u.f.p. zmian w wieloletniej prognozie finansowej z wyłączeniem zmiany limitów, zobowiązań i kwot wydatków na przedsięwzięcia, dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Wskazane przepisy stanowią podstawę prawną zmian wieloletnich prognoz finansowych wynikających z przyjęcia projektowanej uchwały budżetowej lub jej zmiany. Zmiana wieloletniej prognozy finansowej w części określającej limit zobowiązań i limity wydatków na przedsięwzięcia leży wyłącznie w kompetencji stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W uchwale nr VII/95/2011 z dnia 22 lutego 2011r. Rada Miasta Rzeszowa dokonała zmian kwot na wieloletnie przedsięwzięcia. Jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały, stanowiącego integralną jej część zgodnie z § 47 Statutu Miasta Rzeszowa, w załączniku nr 4 wprowadzono szereg zmian szczegółowo tam opisanych.

Podjęta uchwała w tym zakresie nie narusza przepisów art. 231 ust. 1 u.f.p.

W ocenie Sądu interpretacja zawężająca powyższego przepisu prowadzi do ograniczenia możliwości zmian kwot wydatków w planowanych załącznikach przedsięwzięć wieloletnich jedynie do sytuacji zmiany zakresu wykonywania lub wstrzymania wykonania przedsięwzięcia jest błędne. Sprzeczne jest to z realiami prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nie uwzględnia wszystkich obiektywnych przyczyn powodujących konieczność zmiany wieloletnich prognoz finansowych wśród których można wymienić zmianę przepisów powszechnie obowiązujących (np. zmianę stawki podatku od towarów i usług), zmian kursowych walut obcych czy też zmiany kwot realizacji określonego przedsięwzięcia wynikających z wybranej oferty w związku z realizacją przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasady realności planowania wieloletnich prognozach finansowych czemu sprzeciwia się przepis art. 226 ust. 1 u.f.p.

W ocenie Sądu konieczność dokonania zmian w wieloletniej prognozie finansowej wynikała z przyczyn obiektywnych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały Rady Miasta Rzeszowa. Dokonane zmiany doprowadziły do urealnienia wieloletniej prognozy finansowej dlatego też skargę Gminy Miasto Rzeszów należało uznać za zasadną.

Zgodnie z treścią przepisu art. 148 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Przepis art. 152 p.p.s.a. uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zaś rozstrzygnięcie o kosztach z pkt 3 wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 100 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 01.142.1591 jt.) orzeczono o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.