Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3140/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 art. 36 art. 37 § 6 art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 art/ 149 § 1a, art. 149 § 2 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 w sprawie ze skargi J. G. i D. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. G. i D. G. (dalej jako skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych:

I. zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu [...] w budynku przy ul. B. [...] w W.;

II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania;

III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

V. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący w piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1, a także art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), w sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 grudnia 2018 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. z siedzibą przy ul. S. K. [...] (dalej: "Spółdzielnia Mieszkaniowa") skierowała do skarżących pismo z ponowną prośbą o udostępnienie należącego do skarżących lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul B. [...] w W., pracownikowi firmy [...] z siedzibą w P. w celu wykonania corocznego przeglądu instalacji wentylacji mechanicznej. Obowiązek takiego działania wynika m.in. z przepisów "Regulaminu używania lokali" wiążącego wszystkich członków spółdzielni.

W dniu 20 grudnia 2018 r. miała miejsce wizyta członków komisji powołanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Właścicielka lokalu nie zezwoliła komisji na wejście do lokalu wskazując, że dopiero po około dwóch-trzech tygodniach opisana kontrola będzie możliwa i to pod warunkiem okazania różnych dokumentów dotyczących budynku i ww. lokalu mieszkalnego. Ponowna wizyta komisji miała miejsce 17 stycznia 2019 r., lecz z powodu nieobecności właścicieli lokalu okazała się bezskuteczna.

W związku z brakiem efektów działań Spółdzielni Mieszkaniowej, spółdzielnia ta pismem z 11 lutego 2019 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB"), że skarżący odmawiają dostępu do zajmowanego przez nich mieszkania w celu przeprowadzenia niezbędnej kontroli technicznej.

W konsekwencji PINB w piśmie z 15 lutego 2019 r. skierował do skarżących zawiadomienie o planowanym przeprowadzeniu wizji w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B. [...]. Zgodnie z ww. zawiadomieniem w dniu 22 marca 2019 r. odbyły się oględziny lokalu mieszkalnego, co zostało potwierdzone protokołem nr [...].

W piśmie z dnia 28 marca 2019 r. PINB zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym. W reakcji na powyższe, skarżący w dniu 8 kwietnia 2019 r. złożyli zastrzeżenia do protokołu z 22 marca 2019 r.

PINB w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] – Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie akt sprawy dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. [...] w W.. O powyższej czynności zawiadomieni zostali także skarżący. W wykonaniu ww. wezwania, w 28 maja 2019 r., Urząd [...] przesłał wnioskowane akta administracyjne.

Następnie, w dniu 2 lipca 2019 r. PINB wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do przedstawienia w terminie czternastu dni aktualnej opinii kominiarskiej z okresowej kontroli przewodów kominowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. [...] w W.. Powyższe wezwanie nie zostało przesłane do wiadomości skarżących. Odpowiedź Spółdzielni Mieszkaniowej w W. wpłynęła do PINB w dniu 25 lipca 2019 r.

Skarżący w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r. złożyli ponaglenie w związku z bezczynnością organu.

W piśmie z 28 listopada 2019 r. PINB zawiadomił strony o planie przeprowadzenia wizji w przedmiotowym lokalu w dniu 20 grudnia 2019 r. Celem wizji miała być kontrola stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Kolejno, w piśmie z 6 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił strony o przełożeniu terminu wizji na dzień 3 stycznia 2020 r.

Ze względu na ponaglenie złożone przez skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym uznał za zasadne ponaglenie skarżących na bezczynność PINB w sprawie dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych oraz wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy czterdziestopięciodniowy termin na załatwienie sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 37 § 6 w związku z art. 123 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186).

WINB stwierdził, że do dnia wystosowania wezwania z 2 lipca 2019 r. czynności PINB podejmowane były w akceptowalnych ramach czasowych, to jednak czteromiesięczny okres pomiędzy odpowiedzią Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 25 lipca 2019 r., a zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2019 r. o planowanych czynnościach kontrolnych bez podjęcia przez organ żadnej czynności, nosi znamiona bezczynności. Ponadto organ wskazał, że bezczynność ta nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż PINB podejmował w toku postępowania czynności dowodowe.

W dniu 9 stycznia 2020 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając w dniu 11 lutego 2020 r. na ww. skargę PINB wniósł o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie PINB podkreślił, że podejmował czynności mającej na celu uzyskanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wymagało to również dodatkowej kontroli przedmiotowego lokalu w dniu 3 stycznia 2020 r. a ponadto, w wyniku analizy zgromadzonego materiału, PINB uznał za niezbędne sporządzenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Dlatego też w dniu [...] lutego 2020 r. wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu na Spółdzielnię Mieszkaniowa obowiązku wykonania ww. ekspertyzy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia.

PINB dodał też, że wszystkie takie dokumenty i czynności będą podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w szczególności § 3 powołanego przepisu, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu zachodzi zatem, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który mimo że jest zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega bowiem na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, bądź dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, że istnieje konkretny przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była i nadal jest ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa.

Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Podstawowym kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest przy tym ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania aktu administracyjnego będzie uzasadnione i celowe w okolicznościach konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania braku wydania przez PINB rozstrzygnięcia w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych za stan niezgodny z przepisami postępowania administracyjnego oraz żądania skarżących w kluczowym zakresie za zasadne w myśl art. 149 P.p.s.a.

Ocenę taką przyjął już w dniu [...] grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu nr [...] uznał ponaglenie skarżących z 25 listopada 2019 r. za zasadne i wyznaczył powiatowemu organowi nadzoru budowlanego 45-dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. Zdaniem WINB bezczynność miała miejsce przede wszystkim w okresie czterech miesięcy od otrzymania w dniu 25 lipca 2019 r. żądanej opinii kominiarskiej do dnia 28 listopada 2019 r., czyli wystosowania przez PINB zawiadomienia do stron o przeprowadzeniu kolejnej wizji w przedmiotowym lokalu. Dodatkowo, zdaniem [...] WINB bezczynność PINB nie miała rażącego charakteru, gdyż PINB podejmował czynności dowodowe.

Przedstawionej oceny [...] WINB nie podważył ani organ powiatowy, ani nie uczynili tego skarżący. Do akt sprawy, aż do dnia wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie nie wpłynęła informacja o rozstrzygnięciu sprawy przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd rozpatrując skargę złożoną 9 stycznia 2020 r. przez skarżących uznał za trafne stanowisko [...] WINB. W związku z tym Sąd zobowiązał PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w przedmiotowym lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. [...] w W.. Zdaniem Sądu, nie można tolerować sytuacji, w której od grudnia 2018 r. do kwietnia 2020 r. w typowej sprawie stanu technicznego przewodów kominowych nie zapada rozstrzygnięcie. Z akt sprawy nie wynika, aby stan wentylacji w przedmiotowym lokalu był szczególnie skomplikowany techniczne. Opis zawarty w protokole z 22 marca 2019 r. i dołączona do niego dokumentacja fotograficzna wskazują, typowe rozwiązania wprowadzone przez skarżących w kratkach wylotowych oraz w drzwiach do niektórych pomieszczeń (k. 10-13 akt admin.). Skonfrontowanie stwierdzonych rozwiązań oraz dokumentacji technicznej budynku doręczonej organowi w dniu 28 maja 2019 r. nie daje podstaw do uznania, że konieczna jest ekspertyza techniczna przewodów kominowych i temu podobne wyspecjalizowane analizy strony technicznej wentylacji w przedmiotowym lokalu. Nawet jeśli skarżący kwestionowali ustalenia zawarte w protokole, to organ powinien w sposób profesjonalny wyjaśnić skarżącym własną ocenę badanego stanu technicznego przewodów kominowych i rozstrzygnąć sprawę. Organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem związany niezawodową oceną rozwiązań technicznych istniejących w lokalu należącym do skarżących. Jeśli zaś pojawiłyby się szczególne okoliczności techniczne uzasadniające specjalistyczne opinie techniczne, wówczas organ działając na podstawie i zgodnie z art. 36 § 1 lub art. 36 § 2 K.p.a. powinien takie fakty precyzyjnie wyjaśnić i poinformować strony zarówno o planowanych czynnościach, ich terminach, jak i o powodach, dla których takie czynności są niezbędne dla prowadzonego przez PINB postępowania. Z akt sprawy wynika, że PINB takich zawiadomień zgodnych z art. 36 K.p.a. nie wystosował do skarżących. Nie można zatem twierdzić, że postępowanie dotyczące lokalu należącego do skarżących prowadzone było bez zbędnej zwłoki.

Sąd stwierdził także, że PINB dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie budziło wątpliwości Sądu. Jeśli w dniu 28 marca 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i aż do dnia złożenia przez PINB odpowiedzi na skargę w dniu 11 lutego 2020 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia, to należało uznać, że spełnia to warunki prawne uznania, że PINB dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Taki stan rzeczy Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie. Sposób prowadzenia przez PINB postępowania jest zatem nie tylko niezgodny z art. 35 i art. 36 K.p.a., ale także niemożliwy do pogodzenia z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Przepisy te wskazują przecież, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na bezczynność pozostaje stan sprawy administracyjnej w czasie orzekania przez sąd administracyjny (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r, sygn. akt VII SAB/Wa 60/17). Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również okoliczność, że opisany sposób działania PINB w rozpatrywanej sprawie jest też niezgodny z wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadą dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej. Przepis ten nie jest jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ nie zapewnił podstaw dla uznania, że wskazana zasada stanowiła wytyczną jego postępowania.

Sąd stwierdził również, że bezczynność PINB w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. rozstrzyganie o stopniu bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma charakter nieco inny niż orzeczenie, czy w określonej sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania, czy też nie. W zakresie obowiązków wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. sąd administracyjny kieruje się kryteriami wskazanymi w kilku przepisach prawnych, takich jakie wskazano wyżej. Natomiast rozstrzygając, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd nie ma w przepisach wyraźnych kryteriów służących za podstawę oceny sądu. W tym zakresie orzeczenie sądowe jest wynikiem w znacznym stopniu swobodnego uznania, czyli tzw. dyskrecjonalnej władzy sądu. Kryteria wyznaczane są w tym przypadku przez orzecznictwo sądów, ale i ono pozostaje ocenne (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 244/15).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że działanie PINB w sprawie wynikało raczej z niskiego poziomu profesjonalizmu odpowiedzialnych pracowników organu, ale nie zignorowania sprawy przez organ. Organ nie potrafił rozstrzygnąć, czy stan techniczny przewodów kominowych jest prawidłowy, czy nie i najprawdopodobniej z tego wynikało powolne podejmowanie kolejnych czynności w sprawie. Ten sposób postępowania należało uznać za bezczynność, zwłaszcza ze względu na niezakończenie postępowania, ale niekoniecznie za zaniedbanie rażące.

W pozostałym zakresie wskazanym w skardze Sąd skargę oddalił. Sąd nie uznał za uzasadnione żądania przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter fakultatywny: sąd administracyjny może, ale nie ma obowiązku przyznania określonej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Sąd wziął pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, a mianowicie, że trudno uznać w okresie od listopada 2018 r. do lipca 2019 r. iż skarżący współpracowali z organem nadzoru budowlanego i z ze Spółdzielnią Mieszkaniową w sposób staranny i odpowiedni dla zbudowania wzajemnego zaufania wszystkich podmiotów. Oczywiście stosunek administracyjny nie cechuje się równością wszystkich podmiotów prawa. Nie można jednak wykluczyć, że właśnie taka postawa skarżących doprowadziła do sytuacji, w której organ był przekonany o potrzebie kolejnych opinii i ekspertyz.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli J. G. i D. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zaistniała w sprawie administracyjnej bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz bezpodstawnej odmowie przyznania skarżącym sumy pieniężnej.

W ocenie skarżących, nie można zgodzić się z tezą Sądu, że skarżący nie współpracowali z organem nadzoru budowlanego ani ze Spółdzielnią Mieszkaniową w okresie od listopada 2018 r. do lipca 2019 r. oraz że z tego powodu organ potrzebował kolejnych ekspertyz i opinii.

Faktem jest, że skarżący podejmowali próby współpracy z PINB i Spółdzielnią już dwadzieścia lat temu, ale zarówno Spółdzielnia jak i PINB lekceważyli sprawę. Już występując o decyzję pozwalającą na użytkowanie budynku przy ul. B. [...] Spółdzielnia, niezgodnie ze stanem faktycznym, potwierdziła, iż budynek wybudowany został zgodnie z decyzją na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. wydaną przez Burmistrza Gminy W. [...], którego integralną częścią jest projekt architektoniczno-budowlany (w aktach PINB).

W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie opisali swoje wnioski żądania kierowane do Spółdzielni oraz uchybienia, których zdaniem skarżących kasacyjnie, dopuściły się władze Spółdzielni.

Zdaniem skarżących kasacyjnie dopiero po wystosowanym przez nich ponagleniu organ podjął postanowienie o powtórnej wizji w dniu 20 grudnia 2019 r. zmieniając następnie jej datę na 3 stycznia 2020 r.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że nie odpowiedzieli na postanowienie [...]W1NB NR [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., ponieważ w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. w 9 punktach dokładnie wskazali czynności jakie ich zdaniem należy przeprowadzić, aby sprawnie zakończyć postępowanie administracyjne, a których do chwili obecnej nie wykonano. Wnieśli uwagi oraz wnioski do protokołu z dnia 22 marca 2019 r. z oględzin robót budowlanych przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]

Zdaniem skarżących kasacyjnie, zgromadzona dokumentacja budowlano-architektoniczna oraz dwie wizje lokalne są wystarczające, aby bezzwłocznie zweryfikować położenie kanałów wentylacyjnych w budynku (w tym w mieszkaniu skarżących) z zatwierdzonym projektem budowlano-architektonicznym i ustalić, czy budynek B. [...] wybudowano zgodnie z tym projektem. Należało zatem ustalić zgodność wykonywania szybów wentylacyjnych z zatwierdzonym projektem budowlanym wielokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych [...], stanowiącym integralną część decyzji [...] z [...] czerwca 1997 r. oraz zgodność opracowania projektu budowlanego budynków [...] z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z [...] października 1996 r.

Skarżący kasacyjnie wskazali też, że mimo iż w maju 2020 r. upłynął trzymiesięczny termin wydania ekspertyzy nałożonej na Spółdzielnię postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nadal nie ma ani tej ekspertyzy ani rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, postępowanie administracyjne w sprawie trwa już prawie 6 kwartałów i nie ma widoków na jego szybkie zakończenie. Postępowanie to w sensie merytorycznym dotyczy stanu faktycznego, który zaistniał przeszło 20 lat temu i który pomimo licznych interwencji skarżących, był dotąd kompletnie lekceważony zarówno przez organy administracji, jak i Spółdzielnię Mieszkaniową. Powodem niezakończenia postępowania w rozsądnym terminie, nie są w żadnym razie zaniechania skarżących, a jedynie fakt, iż organ nadzoru budowlanego nie chce wydać rozstrzygnięcia w sprawie zdając sobie sprawę, że dopuścił w przeszłości do użytkowania obiekt budowlany, który zbudowany został (m.in. w zakresie szybów wentylacyjnych) w sposób całkowicie niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę (co jest w stanie stwierdzić również osoba pozbawiona wiedzy technicznej poprzez porównanie faktycznego położenia szybów wentylacyjnych z zatwierdzonym w sprawie projektem budowlanym).

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności zaś wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2324/19 w ocenie skarżących zaistniała w sprawie przewlekłość nosi charakter rażącego naruszenia prawa i w pełni usprawiedliwia przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. G. i D. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym to przepisie określona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, że: "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10).

Uogólniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. Odnosząc powyższe kryteria do instytucji bezczynności organów administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

– termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

– znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn na które organ administracji nie ma wpływu.

Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości co do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy, w ocenie NSA, może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy przewlekłość nastąpiła z przyczyn, na które organ administracji nie miał wpływu. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. O braku należytej staranności świadczyć może np. przeprowadzanie zbędnych dla wyjaśnienia sprawy czynności dowodowych, bezpodstawne zawieszanie postępowania, wysyłanie na zawiadomień na niewłaściwy adres.

W ocenie NSA, w realiach niniejszej sprawy nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy, to jest terminu dwóch miesięcy.

Zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, rozpoznawanej sprawy nie można uznać za sprawę prostą a bezczynność, jak to stwierdził Sąd I instancji, wynikała z niskiego poziomu profesjonalizmu pracowników organu administracji. Tylko z pozoru zbadanie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych może wydawać się zadaniem nieskomplikowanym i nie wymagającym szczególnych umiejętności i wiedzy. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do akt sprawy załączona została ekspertyza techniczna przewodów kominowych. Zarówno objętość tej ekspertyzy jak i jej treść wskazują na to, że ocena stanu technicznego przewodów kominowych w budynku, w którym znajduje się mieszkanie skarżących kasacyjnie wymagała znacznego nakładu pracy co wynikało z konieczności dokonania szeregu ustaleń oraz analiz.

Wskazywana przez skarżących kasacyjnie okoliczność kierowania wielokrotnych wniosków do Spółdzielni w związku z niewłaściwym działaniem wentylacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy nadzór na prawidłowym działaniem Zarządu Spółdzielni. Jeśli, zdaniem skarżących kasacyjnie, Zarząd Spółdzielni niewłaściwie wykonuje swoje obowiązki, to skarżący kasacyjnie mogą podejmować przewidziane prawem czynności w celu np. zmiany tego Zarządu. W toku wszczętego postępowania organu nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Kwestia zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym została przesądzona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym organy nadzoru budowlanego nie mogą dokonywać ponownej oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym.

Kwestia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy rozstrzygana jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę, która to decyzja wydawana jest przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zaś organy nadzoru budowlanego.

Odnośnie do poruszonej przez Sąd I instancji kwestii występujących po stronie skarżących kasacyjnie przejawów braku współdziałania skarżących kasacyjnie z organem nadzoru budowlanego stwierdzić należy, że jak wynika z akt sprawy takie sytuacje miały miejsce. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała wpływ na to, że organ nadzoru budowlanego zażądał od Spółdzielni dostarczenia ekspertyzy. Uzyskanie takiej ekspertyzy wynikało z obiektywnie istniejącej konieczności należytego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny uznać również należy zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez brak zasądzenia przez Sąd I instancji sumy pieniężnej, o którym mowa w tym przepisie. Możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.