Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 392/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88L ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łochowie z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXVI/182/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łochów w zakresie wsi Kaliska i Barchów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Gminy Łochów na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łochowie z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXVI/182/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łochów w zakresie wsi Kaliska i Barchów. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 wniósł skargę na uchwałę nr XXVI/182/2012 Rady Miejskiej w Łochowie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łochów w zakresie wsi Kaliska i Barchów, zw. dalej uchwałą, zarzucając jej naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zw. dalej u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w: § 12 ust. 2 i § 12 ust. 8 zd.2 i 3 uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), w szczególności zaś, poprzez wyznaczenie "nowych" obszarów, dotychczas pozostawionych w użytkowaniu rolnym, do zmiany przeznaczenia;

Na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały: w części dotyczącej ustaleń § 12 ust. 2 zd. 2 i § 12 ust. 8 pkt 1, 2 i 3 (z wyłączeniem zdania 1 wprowadzającego) uchwały; w części dotyczącej załącznika nr 1 (rysunek planu), w zakresie w jakim dopuszcza się do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w ramach terenów oznaczonych symbolami: 22MI, 23MI, 33MI, 33aMI, 33bMI, 34MI, 34aMI, 35MI, 36MI, 37MI, 37aMI, część 38MI, 38aMI oraz część 2U.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Warunków tych, zdaniem organu nadzoru, nie spełnia § 12 ust. 2 uchwały oraz § 12 ust. 8 począwszy od drugiego zdania. Rada Miejska w Łochowie w uregulowaniach tych wprowadziła w stosunku do obiektów i terenów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dla wszelkich planowanych inwestycji, robót i innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego). Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed wszelkimi planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Miejska w Łochowie nie ma kompetencji do wskazywania czy modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwala Rady Miejskiej w Łochowie. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź wprowadzanie warunku przeprowadzenia badań archeologicznych, od których wojewódzki konserwator zabytków w uzasadnionych przypadkach może odstąpić. Rada Miejska w Łochowie wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach Strefy ochronnej zabytków archeologicznych, przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Zdaniem Wojewody sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia projektu miejscowego planu z właściwym organem, w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie zwalnia wójta gminy, jak i rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Stanowi o tym ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, a jedynie istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację tego przepisu odnaleźć można na gruncie: art. 10 ust. 2 pkt 11 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 88k pkt 1 ustawy - Prawo wodne (przed nowelizacją art. 80 pkt 4 ). Organ wskazał, że Rada Miejska w Łochowie podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była na podstawie art. 79 ust.1 i 2 Prawa wodnego (sprzed nowelizacji) do uwzględnienia ustaleń Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Obowiązek taki, wynikał również z art. 17 z ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem skarżącego w uchwale istnieje przede wszystkim sprzeczność pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 tekstu uchwały, a rysunkiem planu. W § 14 ust. 3 tekstu uchwały znajduje się zapis: "Oznacza się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią, (prawdopodobieństwo 1% raz na sto lat oraz zasięg płytkiego zalewu poniżej 0,5m woda stuletnia)", natomiast na rysunku planu poza granicą obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazły się tereny oznaczone jako "zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m". Według studium dla rzeki Liwiec tereny te również (tak jak w tekście uchwały) powinny zostać włączone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto w § 14 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały znajduje się zapis: "dopuszczenie uzupełnienia zabudowy w strefach płytkiego zalewu poniżej 0,5 m pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenie fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (woda stuletnia) ". Tymczasem kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy w tym również jej uzupełnienia przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Po nowelizacji przepisów Prawa wodnego z dniem 18 marca 2011 r. obszary szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (...). Możliwość odstępstwa od przywołanych powyżej zakazów regulowały przepisy: art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.); art. 88I ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.).

Analiza przywołanych powyżej zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy prowadzą, w ocenie Wojewody, do jednego wspólnego wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy w tym jej uzupełnienia. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Tymczasem na rysunku uchwalonego planu miejscowego, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod: budowę szkoły i domu dziecka z wbudowaniem lokali mieszkalnych na części terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U; uzupełnienie zabudowy letniskowej, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 22MI, 23MI, pod warunkiem realizacji odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych i zabudowy bez podpiwniczenia, podwyższenia fundamentów o około 20-30 cm ponad rzędną wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%(woda stuletnia); zabudowę letniskową w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 33MI, 33aMI, 33bMI, 34MI, 34aMI, 35MI, 36MI, 37MI, 37aMI, część 38MI, 38aMI; również na nowych, pozostających dotychczas w użytkowaniu rolniczym, terenach, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 14 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi, w ocenie skarżącego, do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Zdaniem Wojewody ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią, uznać należało za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88I w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym tak jak w przypadku uzgodnienia z konserwatorem zabytków, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p.

Zdaniem Wojewody § 16 ppkt 1 i 2 pkt 1 stanowiący o zasadach uzbrojenia terenu narusza § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p., gdyż nie określa parametrów sieci infrastruktury technicznej, jak również nie zawiera ustaleń w zakresie powiązania sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, co zdaniem skarżącego, jest szczególnie istotne w przypadku planu miejscowego obejmującego pojedyncze działki, położone w różnych częściach gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łochowie wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wymóg uzgadniania z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, planowanych inwestycji w odniesieniu do obiektów, terenów i obszarów objętych ochroną konserwatorską nie jest sprzeczny z wymogami przepisów prawa. Zapisy zawarte w § 12 uchwały zostały wprowadzone do zaskarżonej uchwały na skutek uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zawartych w postanowieniu nr 146/PP/2011 z dnia 26 maja 2011r. odmawiającym uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łochów w zakresie wsi Kaliska i Barchów i postanowienia nr 59/PP/2011 w sprawie uzgodnienia ww. projektu. Wskazywane niedoskonałości w formułowaniu niektórych zapisów planu nie przyniosą jednak w konsekwencji istotnych naruszeń prawa. Kwestionowane powtórzenia ustaleń zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie naruszają jej treści.

Zdaniem Rady Miejskiej w Łochowie podnoszona sprzeczność § 14 ust. 3 tekstu uchwały, a rysunkiem planu nie ma charakteru merytorycznego. W legendzie rysunku planu nie powtórzono po raz drugi pełnej nazwy obszaru (tj. obszar szczególnego zagrożenia powodzią prawdopodobieństwo 1% (raz na sto lat) - zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m ). Oznaczenia te występują bezpośrednio po sobie, nie powinny powodować trudności interpretacyjnych. Zdaniem organu w skardze Wojewody Mazowieckiego niesłusznie wskazano na brak korelacji przepisów szczególnych z przepisami ogólnymi. Przepisy szczególne dla terenów Ml i terenów U zawierają odniesienie do przepisów ogólnych zawartych w § 14 uchwały, wskazując że mają one zastosowanie dla tych terenów. Wobec powiązania przepisów szczególnych z ogólnymi w kwestii obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, oczywiste jest, że wyznaczone tereny budowlane posiadają możliwość zabudowy tylko wtedy, gdy dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyda decyzją zwalniającą z zakazów określonych w art. 88l ust.1 Prawa wodnego.

Organ podniósł, że w skardze Wojewody Mazowieckiego słusznie wskazano, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią (załącznika nr 1 – rysunek planu), realizacja zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami 22 Ml, 23MI, 33MI, 33aMI, 33bMI, 34MI, 34aMI, 35MI536MI,37MI,37aMI,38MI,38aMI oraz część 2U w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania, w trybie indywidualnym, zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wyznaczenie terenów budowlanych w planie miejscowym jest warunkiem koniecznym do skonsumowania tejże decyzji. Gdyby w planie miejscowym na terenach szczególnego zagrożenia powodzią ustalono takie przeznaczenie terenu, które nie uwzględniłoby możliwości budowy obiektów budowlanych (np. tereny rolne z zakazem zabudowy), to pomimo uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dopuszczającej zabudowę na terenach zagrożonych powodzią, właściciel działki nie mógłby wybudować budynku ze względu na zakaz zabudowy zapisany w planie. Zdaniem organu w skardze Wojewody Mazowieckiego słusznie wskazano, iż na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią realizacja zabudowy, w tym jej uzupełnienie, jest możliwe pod warunkiem uzyskania, w trybie indywidualnym zgody Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

W odniesieniu do części kwestionowanych terenów zgody takie zostały wydane. Ustalenia zawarte w Planie uwzględniają te zgody. Dopuszczenie na kwestionowanych terenach (wybrane tereny kategorii Ml) realizacji zabudowy (na określonych warunkach) jest konsekwencją uprzednio wydanych zgód. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 24 maja 2011 r., nr 727/P/NZD/ll, nie wniósł zastrzeżeń do przedstawionego projektu zarówno co do tekstu jak i rysunku.

Rada wskazała także, że w skardze Wojewody Mazowieckiego zwraca się ponadto uwagę na brak ustaleń co do parametrów urządzeń infrastruktury technicznej. W stosownym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jest mowa o ustaleniu w planach miejscowych parametrów planowanych urządzeń infrastruktury technicznej - natomiast nie są te parametry określone. W uchwale określone są takie parametry planowanych urządzeń infrastruktury technicznej, jakie są niezbędne dla dalszego przygotowywania realizacji tych urządzeń. Nie są określone np. takie parametry jak średnice przewodów wodociągowych i innych bowiem ich określenie następuje w sporządzanych, w oparciu o uchwalony plan miejscowy, programach realizacyjnych.

Sąd Wojewódzki oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu jest wyrazem tzw. władztwa, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego, albowiem ustawodawca przewidział środki prawne, które dają szerokiemu kręgowi podmiotów wpływ na proces planistyczny. Przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przywołany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad i trybu sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny (kwalifikowany), co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W skardze Wojewoda Mazowiecki zarzucił niezgodność § 12 ust. 2 i § 12 ust. 8 pkt 1, 2 i 3 (z wyłączeniem zdania 1) uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 3 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 959 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska Łochów nie była upoważniona do umieszczania w planie uregulowań związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed wszelkimi planowanymi inwestycjami. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego są uregulowane w ustawie. Zatem Rada nie miała kompetencji do wskazywania czy modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź wszczęciem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu Burmistrz Łochowa wskazał, że zapisy zawarte w § 12 uchwały zostały wprowadzone w wyniku uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zawartych w postanowieniu z dnia 26 maja 2011 r., odmawiającym uzgodnienia projektu planu. Kolejnym postanowieniem z dnia 6 września 2011 r. przedłożony projekt planu MWKZ uzgodnił, po naniesieniu wnioskowanych poprawek.

Zdaniem Sądu, analiza treści § 12 ust. 2 i 8 tekstu planu wskazuje, zawarte w nich ustalenia stanowią powtórzenie treści art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami. Słusznie podnosi organ nadzoru, iż wprowadzenie do aktu prawa miejscowego przepisów ustawy jest uchybieniem, jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu, nie ma charakteru istotnego, zwłaszcza, że taka ich treść została zaakceptowana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wobec tego Sąd uznał, że wskazane zapisy planu nie naruszają w sposób istotny zarówno art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., jak art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w brzmieniu przed zmianą dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. nr 130. poz. 871) w związku z art. 88I ust.1 i 2 Prawa wodnego poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z art. 88I ust. 2 Prawa wodnego wynika, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1, to jest m.in. od zakazu zabudowy obiektów budowlanych. Przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość sytuowania budynków na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi będzie możliwa wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję właściwego organu administracji zezwalającą na taką lokalizację (§ 14 ust. 3). Tak rozumiane przepisy miejscowego planu nie naruszają wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wymogu określenia zagospodarowania i granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze sprzeczności pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 uchwały a rysunkiem planu, przy czym Wojewoda dokładnie nie wyjaśnił w skardze na czym ta sprzeczność polega. Na rysunku planu wyznaczono zarówno obszar szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 1 % (tzw. duża woda) jak i obszar płytkiego zalewu (tzw. mała woda). Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że tereny te zostały na rysunku planu wyznaczone zgodnie z ustaleniami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że treść § 16 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Sąd podkreślił, że § 16 ust.1 pkt 1 wprowadza ogólną zasadę prowadzenia przewodów podstawowej sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, zaś pkt 2 wprowadza odstępstwo od tej zasady, polegające na dopuszczeniu w uzasadnionych przypadkach prowadzenia przewodów sieci infrastruktury technicznej poza terenami położonymi w liniach rozgraniczających ulic. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia mające charakter zasad ogólnych dotyczących uzbrojenia terenu są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. okazał się usprawiedliwiony

Osią sporu w niniejszej sprawie jest sposób rozumienia art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z zastosowaniem tego przepisu przy uchwalaniu planu, w odniesieniu do tzw. obszarów zalewowych. W tym zakresie Wojewoda zarzucił sprzeczność pomiędzy tekstem uchwały, a rysunkiem planu bowiem w § 14 ust. 3 tekstu uchwały zapisano, iż oznacza się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią, (prawdopodobieństwo 1% raz na sto lat oraz zasięg płytkiego zalewu poniżej 0,5m woda stuletnia), natomiast na rysunku planu poza granicą obszarów szczególnego zagrożenia powodzią znalazły się tereny oznaczone jako "zasięg płytkiego zalewu - poniżej 0,5 m". Według zaś studium dla rzeki Liwiec tereny te również (tak jak w tekście uchwały) powinny zostać włączone do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

W tekście uchwały przywołano też wynikającą z ust. 2 art.88l Prawa wodnego możliwość zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią.

Sąd Wojewódzki oceniając powyższe kwestie przyjął, zastrzegając, iż Wojewoda dokładnie nie wyjaśnił w skardze na czym sprzeczność polega, że przywołanie tego przepisu w uchwale powoduje, że tak rozumiane przepisy miejscowego planu nie naruszają wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wymogu określenia zagospodarowania i granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami § 14 ust. 3 uchwały a rysunkiem planu. Sąd dodał, iż na rysunku planu wyznaczono zarówno obszar szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie 1 % (tzw. duża woda) jak i obszar płytkiego zalewu (tzw. mała woda).

Różnica pomiędzy poglądami Wojewody i Sądu Wojewódzkiego nie zasadza się tylko na ocenie możliwości zabudowy obszarów zalewowych, ale na wyjaśnieniu, czy w tym konkretnym przypadku obszary zalewowe stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a przez to czy objęte są zakazem art. 88l. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki poddał analizie przepisy znowelizowane, na których oparto konstrukcję planu, niemniej jednak zastosowanie tych przepisów należało oceniać również w świetle stanu prawnego poprzednio obowiązującego i skutków ustawy nowelizującej w takim zakresie w jakim mógł on odnosić się do kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawy. W tej kwestii zabrakło w wyroku Sądu Wojewódzkiego pogłębionej analizy problemu, a ma on podstawowe znaczenie dla przyjęcia oceny ważności planu w tym zakresie.

W 2011 r. doszło do obszernej nowelizacji Prawa wodnego ponieważ, ustawodawca doszedł do wniosku, iż obowiązujący na gruncie dotychczasowej ustawy - Prawo wodne system ochrony przed powodzią okazał się mało efektywny. Nadto ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz.159) wdrażała postanowienia trzech dyrektyw wspólnotowych: dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 06.11.2007, str. 27) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 84). W preambułach tych dyrektyw podkreślono, że na terytorium Wspólnoty dochodzi do rozmaitych rodzajów powodzi, w tym powodzi rzecznych, powodzi wywołanych nawalnymi deszczami, powodzi na terenach miejskich i powodzi sztormowych na obszarach wybrzeża. Szkody spowodowane powodzią mogą być również zróżnicowane w zależności od kraju czy regionu Wspólnoty. Przyczyny i skutki zdarzeń powodziowych są zróżnicowane w zależności od kraju i regionu Wspólnoty. Dlatego też w planach zarządzania ryzykiem powodziowym powinno się wziąć pod uwagę szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów.

Skutkiem zmiany Prawa wodnego zmieniła się w sposób znaczący treść normatywna wielu przepisów, część z nich wykreślono, a część dodano. M.in. dodano rozdział poświęcony ochronie przeciwpowodziowej, a także dokonano zmiany i uzupełnienia legalnych definicji pojęć zawartych w ustawie. M.in. w art. 9 ust. 1 ustalono, że ilekroć w ustawie jest mowa o:

6b) obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - rozumie się przez to określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi;

6c) obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;

Jak wynika z treści cytowanego przepisu w obowiązującej definicji obszaru szczególnego zagrożenia powodzią nie umieszczono pojęcia obszarów zalewowych.

Z kolei w art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego przed nowelizacją jako obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią definiowano m.in. strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Ten ostatni przepis odsyłał zaś w zakresie określenia granic zasięgu wód powodziowych w zależności od ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych do studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzanego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W studium tym określano m.in. obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Z analizy tych przepisów wynika zatem, że zmiana definicji nie dotyczyła jedynie nazwy obszarów zagrożenia powodzią (dawniej bezpośredniego obecnie szczególnego), ale dotyczyła pojemności znaczeniowej tego pojęcia, a także sposobu jego określania. Poprzednio obszar ten w istocie był ustalany w studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2., co z kolei określało status tego obszaru jako obszaru zagrożenia powodzią. Dodać trzeba, że art. 14 ustawy nowelizującej przewidywał, iż studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Z kolei art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej stanowi, iż obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu m.in., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z powyższego wynika, że punktem odniesienia w określeniu obszarów zagrożenia powodzią, w tym obszarów zalewowych w niniejszej sprawie winno być studium, na które powołał się Wojewoda, a obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było dokonanie analizy treści § 14 ust. 3 planu, w którego pkt 2 b mowa o dopuszczeniu zabudowy w strefach płytkiego zalewu poniżej 0,5 m. w kontekście przedstawionego wyżej stanu prawnego.

Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. Plan zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Ma więc zasadnicze znaczenie dokonanie oceny zgodności rysunku z tekstem planu w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Tymczasem porównanie tekstu planu z tekstem studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę obszarach – przy uwzględnieniu ww. stanu prawnego - istotnie może występować sprzeczność między tekstem i rysunkiem planu, w zakresie rozumienia oznaczeń terenów szczególnie zagrożonych powodzią i wyjaśnienia, czy tereny zalewowe należą do tej kategorii ochronnej, co wymagało przede wszystkim przeanalizowania przez Sąd Wojewódzki przywołanych wyżej przepisów i wyprowadzenia stosownych wniosków. Nie rozważono zaś w wyroku wątpliwości Wojewody, że interpretacja tego unormowania rodziłaby w praktyce wątpliwości oraz trudności, wynikające z braku precyzji, co pośrednio przyznała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę zwykłą, wskazując na konieczność interpretowania zapisów planu.

Okazał się także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki prawidłowo wprawdzie uznał, że wprowadzenie do aktu prawa miejscowego przepisów ustawy jest uchybieniem, ocenił jednak, że uchybienie to nie ma charakteru istotnego, zwłaszcza, że taka ich treść została zaakceptowana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zasadnie jednak Wojewoda podniósł, że wyjaśnienie to nie jest dostateczne, skoro przytaczane zapisy planu (str.9-12 skargi kasacyjnej) nie stanowią jedynie powtórzenia przepisów ustawowych, ale je modyfikują, co nie było już objęte oceną Sądu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ulega uchyleniu, a sprawa przekazaniu temu sądowi do ponownego rozpoznania.