Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 911/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 56 ust. 2 pkt 3, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Partii Zielonych RP na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie przez organizację A. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]", którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję

z dnia "[...]" nr "[...]" o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku podmiotu B., na podstawie art. 46 a ust. 7 pkt 4

w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 56 ust. 1b, 2, 3, 4 pkt.1, ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska

( Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. - na działkach nr "[...]", określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz nałożył na wnioskodawcę obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ w decyzji tej wskazał, iż w dniu "[...]" wydał decyzję nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji celu publicznego zamierzonego przedsięwzięcia. Podał, iż lokalizacja inwestycji była zaproponowana i uwzględniona w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, a także jest zgodna z planami gospodarki odpadami szczebla powiatowego i gminnego.

Z ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji wynika, iż teren objęty wnioskiem jest terenem przemysłowym, stanowiącym obecnie nieużytek, będący własnością Gminy Miejskiej G.. Od południowego zachodu teren sąsiaduje z obecnym składowiskiem odpadów komunalnych oraz działką będącą własnością osoby prywatnej, stanowiącą nieużytek okresowo wykorzystywany jako pastwisko. Od pozostałych stron teren otoczony jest kompleksami leśnymi.

W ramach realizacji inwestycji planowana jest budowa: sortowni, kompostowni pryzmowej, punktu demontażu odpadów wielkogabarytowych i przeróbki gruzu, kwatery na odpady nienadające się do wykorzystania, kwatery na odpady azbestowe

o powierzchni ok. 2500 m2 oraz infrastruktury towarzyszącej: budynku administracyjnego, socjalnego, dwóch wag samochodowych i przejazdowej myjni kół.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy podniósł, iż teren inwestycji oddalony jest od zwartych skupisk przebywania ludzi. Nie występują obiekty, obszary

i tereny podlegające prawnej ochronie. Z analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że zaproponowane w koncepcji rozwiązania organizacyjne, techniczne i technologiczne są zgodne z wymaganiami najlepszej dostępnej techniki. Uszczelnienie kompostowni, kwater składowiska oraz ujecie wód odciekowych specjalnym drenażem i ich gromadzenie w szczelnym zbiorniku będzie stanowić wystarczające zabezpieczenie przed przedostawaniem się substancji szkodliwych do gruntu i wód gruntowych. Ponadto inwestor jest zobligowany obowiązującym prawem do prowadzenia monitoringu składowiska odpadów w fazie przedeksploatacyjnej, eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej oraz przestrzegania wymagań akustycznych w środowisku, co zostało ujęte w sentencji niniejszej decyzji.

Organ zaznaczył, iż wniosek inwestora wraz z zebraną w czasie trwania postępowania dokumentacją zostały przesłane celem uzgodnienia warunków decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Wojewody. Oba organy wydały postanowienia, w których określone zostały warunki realizacji przedsięwzięcia.

Reasumując organ stwierdził, że zakres i skala przedsięwzięcia oraz uwagi zawarte w raporcie o jego oddziaływaniu na środowisko, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, wskazują, że dla planowanego przedsięwzięcia nie ma obowiązku ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie spowoduje ono naruszenia obowiązujących wymagań w zakresie ochrony ludzi i środowiska.

Pismem z dnia 5 marca 2008r. organizacja A. wystąpiła do Wojewody

o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji, zarzucając rażące naruszenie:

- § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549, dalej powoływanego jako rozporządzenie) poprzez uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia planowanego na terenie głównego zbiornika wód podziemnych nr 206 "Wielkie Jeziora Mazurskie" w miejscu, które zgodnie z danymi państwowego Instytutu Geologicznego wymaga najwyższej ochrony, obszarze zlewni Wielkich Jezior Mazurskich i w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego zasilającego wody tych jezior;

- § 18 wskazanego rozporządzenia poprzez pominięcie przy uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań faktu, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął okres 50 lat, wymagany ustawowo dla możliwości ponownego wykorzystania terenu, na którym funkcjonowało, (numery działek zamkniętego i planowanego składowiska częściowo się pokrywają);

- § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie w wymaganiach i obowiązkach konieczności zrealizowania odrębnego systemu drenażowego dla kwatery, w której będą składane odpady niebezpieczne;

- art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niedokonanie w sposób właściwy analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, czego dowodem/skutkiem jest nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności powołanych w przedstawionych powyżej zarzutach;

- art. 53 w zw. z art. 32 tej ustawy poprzez prowadzenie postępowania

z pominięciem przepisów przewidujących konieczność zapewnienia udziału w nim społeczeństwa (również organizacji ekologicznych), w tym zaniechanie dokonywania obwieszczeń o kolejnych etapach tego postępowania w sposób przewidziany

w ustawie.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, iż zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1

i 4 cytowanego rozporządzenia, składowisko odpadów niebezpiecznych oraz składowisko odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być lokalizowane

w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP), a także m.in. w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, a także w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych. Tymczasem planowany zakład unieszkodliwiania odpadów ma powstać w samym sercu Wielkich Jezior Mazurskich. Podniesiono, że na granicy obecnego wysypiska śmieci, którego teren wejdzie w skład terenu sortowni płynie niewielki ciek wodny (widoczny na każdej mapie), wpływający do położonego w odległości 1,5 km jeziora Skarż Wielki, łączącego się z jeziorem Dargin, które wchodzi w skład kompleksu jeziora Mamry. Dodatkowo

w odległości 300 m od planowanej sortowni znajduje się ujęcie wody pitnej. Teren projektowanych prac leży również w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP "Wielkie Jeziora Mazurskie – Nr 206, tj. w jego strefie ochronnej i zasilania. Podkreślono, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska wody podziemne i obszary ich zasilania podlegają ochronie polegającej m.in. na zmniejszaniu ryzyka zanieczyszczania tych wód poprzez ograniczenie oddziaływania na obszary ich zasilania.

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda przekazał wniosek do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji oraz dopuściło do udziału w nim organizację A.

Pismem z dnia 13 czerwca 2008r. inwestor – podmiot B. przedstawił swoje stanowisko odnośnie podniesionych przez organizację A zarzutów rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony dokonane ustalenia warunków geologicznych, hydrogeologicznych i hydrologicznych panujących na obszarze objętym planowaną inwestycją budowy Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S. (potwierdzone badaniami wykonanymi w ocenie oddziaływania na środowisko), jednoznacznie potwierdziły, że nie jest to strefa zasilania głównego ani użytkowego zbiornika wód podziemnych (jako dowód załączono wyciąg z dokumentacji hydrogeologicznej). Następnie wyjaśniono, iż przedmiotowa inwestycja nie leży w pobliżu jezior. Najbliższe jezioro znajduje się w odległości 1,5 km od planowanej lokalizacji ZUOK. Na terenie inwestycji wody powierzchniowe płynące lub stojące nie występują. Poza terenem inwestycji, wzdłuż jej północnej granicy występuje ciek, który nie stanowi istotnej bazy do drenowania wód podziemnych. W okresach suchych ciek całkowicie wysycha, co też potwierdziły badania hydrologiczne, których kopia znajduje się w aktach sprawy.

Podniesiono również, iż planowana inwestycja nie leży w misie jeziornej (czaszy jeziornej) jeziora Dargin (zbiornik położony na wysokości 116,2 m n.p.m.). Planowana inwestycja znajduje się w obszarze wysoczyzny morenowej moreny dennej falistej (rzędna terenu od 131 do 147 m n.p.m.). Zaznaczono też, iż na obszarze zamkniętego i rekultywowanego składowiska "[...]" nie planuje się wykonania budynków i wykopów wskazanych w § 18. ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia. ZUOK będzie położony na działkach z nim graniczących, dlatego wymagane ekspertyzy wymienione w § 18 ust. 2 rozporządzenia nie były wykonywane.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wójta Gminy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym ( wyrok NSA z 22 lutego 2001 r., II SA 2709/99). Linia orzecznictwa sadowoadministracyjnego w kwestii oceny "rażącego naruszenia prawa" jest jednolita

i jednomyślna. Podkreślono, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., II SA 565/95). Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter "rażącego" a to znaczy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono ten obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności

z przepisem przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 29 marca 2000 r., II SA 1195/99). Stwierdzono też, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymogami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r., sygn. akt 1935/99, LEX nr 47008).

Kolegium wyjaśniło, iż podstawą prawną wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia były uregulowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 47 ustawy, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie

i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa powyżej, dostępność do złóż kopalin; możliwości oraz sposoby zapobiegania oraz ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, wymagany zakres monitoringu. Ocena i analiza wskazanych powyżej elementów winna znajdować odzwierciedlenie w decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy, w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji

i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko, w przypadku o którym mowa stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania. Załącznik do decyzji stanowi charakterystyka całego przedsięwzięcia.

Kolegium stwierdziło, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż organ pierwszej instancji określił, przeanalizował oraz dokonał oceny bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych w S., na środowisko oraz zdrowie

i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki a także wzajemne oddziaływanie między wymienionymi powyżej czynnikami. Wskazano, iż planowana inwestycja nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonano analizy i oceny możliwości oraz sposobów zapobiegania

i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, bowiem oprócz określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia dokonano określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, uwzględniając konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określone zostały również wymogi dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Wyjaśniono, iż dla przedmiotowej inwestycji nie występuje zwiększone ani duże ryzyko awarii przemysłowych, nie będzie ona również oddziaływała transgranicznie na środowisko. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia właściwych organów.

W ocenie Kolegium zachowane zostały przez organ wymagania określone regulacją art. 53 ustawy, bowiem zapewniona została możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia regulacji art. 53 w związku z art.32 ustawy. Organ podał bowiem do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania w sprawie oraz zakreślił 21- dniowy termin do składania uwag i wniosków przez osoby zainteresowane. Do publicznej wiadomości podane zostały również informacje o wydaniu przedmiotowej decyzji.

Zaznaczono, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko dokonana została w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko, który sporządzony został m.in. przy uwzględnieniu regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów oraz na podstawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji prac geologicznych przedłożonych przez stronę. Analiza sprawy wskazuje, iż ocena planowanego przedsięwzięcia na środowisko została przeprowadzona przez organ wydający decyzję w sposób właściwy i również w tym zakresie Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów prawa. Z analizy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, iż zakład unieszkodliwiania odpadów komunalnych będzie położony na działkach sąsiadujących z terenem zamkniętego składowiska, zatem na koronie zamkniętego składowiska nie będą wykonywane prace wskazane w § 18 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Ponadto z przedłożonej dokumentacji prac geologicznych wynika, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w odległości ok. 1 km od wsi S., najbliższy zbiornik wodny - jezioro Skarż Wielki położony jest w odległości ok. 1,5 km. Teren projektowanych prac leży w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP 206, czego nie należy utożsamiać z położeniem w strefie zasilania głównego czy użytkowego zbiornika wód podziemnych. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w opisywanej sprawie trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem nie można stwierdzić jego przekroczenia w sposób jasny i jednoznaczny.

Organizacja A nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzji Kolegium zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, § 3 ust. 1 pkt 4, § 7 i § 18 ust. 1 omawianego rozporządzenia oraz art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Kolegium w ogóle nie rozpoznało istoty sprawy, tj. nie zbadało jej zgodności z przepisami powołanymi przez organizację A. Zarzucono, iż Kolegium w szczególności nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania w zakresie naruszenia § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie odnosząc się do faktu położenia planowanej inwestycji w bliskim sąsiedztwie cieku wodnego zasilającego bezpośrednio jezioro. Podobnie brak jest analizy dopuszczalności usytuowania składowiska w obszarze zbiornika wód podziemnych, a także ustaleń, czy składowisko jest zlokalizowane w obszarze zasilania tych wód. W ocenie organizacji oczywistym jest, że skoro z treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia wynika zakaz lokalizowania składowisk w strefie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych to lokalizacja składowiska na głównym zbiorniku wód podziemnych jest zabroniona, jako wpływająca ponad wszelką wątpliwość na stan tych wód.

Zaznaczono również, że lokalizacja składowiska pozostaje w jasnej sprzeczności z pkt 4 powołanego przepisu, z którego wynika ponadto zakaz lokalizacji składowisk w obszarach mis jeziornych, albowiem teren składowiska ma sąsiadować

z jeziorem i jest jeziorami otoczony, a tym samym jest zlokalizowany w ich zlewni.

Dodatkowo organizacja A podniosła, że decyzja Wójta Gminy wydana została też z naruszeniem dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE.L Nr 182, str. 1), zgodnie z którą lokalizacja składowiska odpadów musi uwzględniać wymagania odnoszące się do odległości granicy składowiska od zbiorników wodnych oraz istnienia w okolicy wód gruntowych, wód przybrzeżnych lub stref ochronnych.

Poza tym zarzucono, że Kolegium nie zbadało okoliczności związanych

z naruszeniem § 18 ust. 1 rozporządzenia, poprzez pominięcie przy uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań faktu, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął okres 50-ciu lat, wymagany ustawowo dla możliwości ponownego wykorzystania terenu, na którym funkcjonowało. Zauważono, że w treści zaskarżonej decyzji pojawiło się jedynie sformułowanie, że nowe składowisko będzie realizowane na gruntach sąsiednich. Nie dokonano jednak weryfikacji dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy przez jej porównanie ze stanem faktycznym, co było tym bardziej konieczne, że z treści decyzji Wójta Gminy nie wynikało, by ta kwestia była badana w toku postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań.

Organizacja wskazała także, że Kolegium nie odniosło się w ogóle do naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. kwestii braku w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymogu realizacji odrębnego systemu drenażowego dla odpadów dla kwatery, w której będą składowane odpady niebezpieczne (azbest).

Ponadto zarzucono, że Kolegium w sposób niewłaściwy dokonało oceny zgodności wydania inkryminowanej decyzji z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro bowiem z przepisu tego wynika, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko określa się, analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie

i warunki życia ludzi to w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji należało zbadać, czy organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach czynności te przeprowadził. Stwierdzono, że już proste zestawienie treści decyzji Wójta Gminy z powołanymi przepisami prowadzi do wniosku, że organ ten nie dokonał pełnej analizy wpływu inwestycji na środowisko, skoro z treści decyzji nie wynika, aby wzięto pod uwagę okoliczność bliskości cieku wodnego zasilającego jezioro, czy usytuowanie składowiska w strefie użytkowej głównego zbiornika wód podziemnych (co prowadziłoby do stwierdzenia niemożności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia przy takim jego usytuowaniu).

Zdaniem organizacji A z powyższego wynika, że organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, nie dokonał ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych dla orzeczenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy tym nie chodzi tutaj o ponowne rozpoznanie sprawy - to bowiem jak słusznie podniesiono w zaskarżanym rozstrzygnięciu - nie jest dokonywane

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Chodzi o zgromadzenie materiału dowodowego w sposób umożliwiający ocenę zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia tj. istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w tym przypadku także zarzutów organizacji ekologicznej. Tymczasem Organ wydający zaskarżoną decyzję oparł się w niej jedynie na materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie oceniając jego zupełności. Te braki w dokonaniu przez SKO ustaleń faktycznych dla potrzeb analizy zgodności z prawem inkryminowanej decyzji znalazło potwierdzenie w treści zaskarżanej decyzji. Nie zawiera ona bowiem w ogóle koniecznego - z uwagi na treść art. 107 § 2 i 3 uzasadnienia faktycznego. Nie sposób bowiem uznać, że wymóg zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego spełnia przepisanie do niej treści ocenianej decyzji i zarzutów uczestników postępowania.

W części tej powinno się bowiem znaleźć wskazanie faktów, które - z uwagi na przedmiot postępowania (tu: stwierdzenie nieważności) organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prowadzenie przez organ administracyjny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania dowodowego

w ograniczonym zakresie oznacza, że organ powinien ocenić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w zakresie niezbędnym do rozpoznania zarzutu niezgodności z prawem, a gdy zebrany materiał nie pozwala na dokonanie takiej oceny - dokonać jego uzupełnienia. Tego zaś SKO nie uczyniło.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]’ utrzymało w mocy własną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex m 299851). Co więcej wadliwości te muszą się cechować nie zwykłą wadą naruszenia przepisów prawa, a kwalifikowaną wadą polegającą na rażącym naruszeniu przepisów prawa. Kolegium zauważyło, że fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotoczy wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odmową stwierdzenia nieważności decyzji jest istotny, gdyż zakreśla ramy aktualnego postępowania. Niniejsze postępowanie ogranicza się do ponownego rozważenia czy postępowanie zakończone wydaniem powyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]’. jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym czy są przesłanki do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Dokonując ponownej oceny decyzji Wójta Gminy, Kolegium w składzie orzekającym, nie stwierdziło zaistnienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu argumenty podniesione przez stronę nie prowadzą do wniosku, iż decyzja ta zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym i argumenty strony, które być może w postępowaniu odwoławczym mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji nie są wystarczające do uznania, iż wydana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Kolegium materiał zebrany w przedmiotowym postępowaniu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż należy wyeliminować decyzję Wójta Gminy.

Z dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku

z projektowaną inwestycją wynika, iż teren inwestycji leży w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP 206 oraz że głęboki poziom wodonośny nie jest zagrożony migracją zanieczyszczeń wód ze składowiska i jest chroniony miąższym pakietem glin zwałowych. Ponadto wskazano, iż najbliższe ujęcia są zlokalizowane na dopływie wód gruntowych do składowiska, stąd wykluczone jest zasilanie obszaru zasobowego studni z wód migrujących ze składowiska. Konkludując autorzy dokumentu wskazali, iż możliwość zanieczyszczenia wód użytkowego poziomu GZWP jest nierealna. Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynika, iż na terenie inwestycji wody powierzchniowe płynące lub stojące nie występują. Najbliższe jezioro znajduje się w odległości 1,5 km od planowanej inwestycji. Poza terenem przedsięwzięcia występuje ciek, który nie stanowi istotnej bazy do drenowania wód podziemnych. Ciek ten w okresie suchym całkowicie wysycha. Na obszarze zamkniętego składowiska "[...]" nie planuje się wykonania budynków, czy innych prac przewidzianych w § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska, tym samym nie zachodziła konieczność wykonania ekspertyzy określonej w § 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Na potrzeby niniejszego postępowania, w marcu 2007r., został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanego zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych

w S., dokumentacja hydrologiczna, projekt prac geologicznych oraz uzyskano wymagane przepisami prawa uzgodnienia właściwych organów. Zdaniem Kolegium, oceniając zgłoszone przez wnioskodawcę zastrzeżenia przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 kpa, całemu postępowaniu dowodowemu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Wójta Gminy. Kolegium stwierdziło, że argumenty strony stanowią jedynie polemikę z dowodami zebranymi w sprawie i nie dają podstaw do podważeniach ich w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Decyzję tę organizacja A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie w związku z naruszeniem: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 4, § 7 ust. 1 i § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. i w związku z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także art. 6, 7, 8, 107 i 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż przede wszystkim SKO nie ustosunkowało się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu niezbadania wydania decyzji Wójta Gminy z rażącym naruszeniem prawa (tak w zakresie objętym wnioskiem, jak i z urzędu), w tym faktu naruszenia przez inkryminowaną decyzję § 7 ust. 1 rozporządzenia, polegającego na nierozważeniu kwestii realizacji na rzeczonym składowisku kwatery, w której składowane będą odpady niebezpieczne (azbest). Organ pominął zarzut nie odniesienia się do faktu, że w inkryminowanej decyzji brak jakichkolwiek wymagań i obowiązków (pkt 4 i 8 decyzji) nakładanych na inwestora w związku z realizacją tej kwatery, w tym odnoszących się do konieczności wykonania odrębnego systemu drenażowego, wymaganego przez powołany przepis, skutkiem czego decyzja ta zostaje w rażącej sprzeczności z § 7 ust 1 w zw. z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska (zważywszy na cel postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Organ nie odniósł się także do zarzutu nierozważenia kwestii zgodności decyzji Wójta Gminy z przepisami dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. UE. L Nr 182, str. 1), zgodnie z którą lokalizacja składowiska odpadów musi uwzględniać wymagania odnoszące się do odległości granicy składowiska od zbiorników wodnych oraz istnienia w okolicy wód gruntowych, wód przybrzeżnych lub stref ochronnych. Tymczasem, jak to podnoszono w toku postępowania, decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, a skoro organ tej wadliwości nie zauważył, a później nie rozpoznał zarzutu braku działania w tym zakresie to naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się z tezą zawartą w zaskarżonej decyzji o braku kwalifikowanej postaci naruszenia prawa przez decyzję Wójta Gminy, gdy takie naruszenie w istocie miało miejsce. Decyzja ta rażąco narusza bowiem m. in. § 3 ust. 4 rozporządzenia. Skoro z przepisu tego jasno wynika, że składowiska odpadów nie mogą być lokalizowane w obszarach mis jeziornych - to wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, akceptującej lokalizację składowiska w pobliżu cieku wodnego zasilającego jezioro (tj. w jego obszarze, na który składa się także obszar jego zlewni) stanowi rażące naruszenie prawa, przy czym nie tylko przepisu rozporządzenia, ale także wskazanej dyrektywy. Powoływany przez organ w toku postępowania fakt, że ciek ten nie występuje na obszarze inwestycji nie ma znaczenia, skoro jest położony w jej granicy, w miejscu, gdzie ma się odbywać sortowanie odpadów, co spowoduje przenikanie do niego zanieczyszczeń związanych

z jej funkcjonowaniem, a następnie ich odprowadzanie do pobliskiego jeziora Skarż Wielki. Poza tym w obu wydanych decyzjach SKO nie wykluczyło w zupełności przedostawania się wód cieku do wód gruntowych i tym samym ich zanieczyszczania.

Z tej przyczyny w toku postępowania organizacja podnosiła także, że decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia,

z którego wynika zakaz lokalizowania składowisk w strefach zasilania głównych

i użytkowych zbiorników wód podziemnych. Skarżąca nie zgodziła się z retoryką zawartą w zaskarżanej decyzji, że położenie składowiska w obszarze zbiornika wód podziemnych nie jest równoznaczne z położeniem w strefie ich zasilania i tym samym nie stanowi naruszenia tego przepisu. Zauważyć bowiem należy, że część wód gruntowych, znajdujących się chociażby na granicy, czy w bliskim sąsiedztwie składowiska będzie przenikała do wód gruntowych tworząc tym samym obszar ich zasilania. W takim wypadku bez znaczenia jest okoliczność, że najbliższe ujęcia wody są w większej części zlokalizowane na dopływie wód gruntowych do składowiska. Uzasadniona jest też obawa o wpływ zanieczyszczeń przedostających się z terenów składowiska, czy z nim sąsiadujących na jakość wód podziemnych zasilających ujęcia położone dalej.

W ocenie organizacji A lokalizacja składowiska w zlewni jeziora Skarż Wielki, w obszarze Wielkich Jezior Mazurskich i jednocześnie w obszarze zbiornika wód podziemnych, stanowiącym w tym przypadku także strefę ich zasilania jest - z uwagi na brzmienie powołanych przepisów - niedopuszczaIna. Niedopuszczalne jest także wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów niebezpiecznych, bez nałożenia na inwestora obowiązku wykonania stosownych zabezpieczeń wynikających z przepisów prawa. Dlatego SKO utrzymując w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaznaczono, iż organizacji nie przekonuje w ogóle argumentacja, że w przepisie tym chodzi o rażące, a nie zwykłe naruszenie przepisów postępowania, skoro decyzja Wójta Gminy została wydana w ewidentnej sprzeczności z powołanymi regulacjami. Nie można się zgodzić na funkcjonowanie decyzji powodującej degradację środowiska

i pozostającej w jawnej sprzeczności z przepisami tylko dlatego, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie zbadał dokładnie sprawy, a organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności nie uznał tego naruszenia za rażące.

Podkreślono, że zaskarżona decyzja w sposób pośredni narusza także art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W postępowaniu

z wniosku o stwierdzenie nieważności SKO winno było zbadać, czy Wójt rozpoznał sprawę w zgodzie z tym przepisem. Jeżeli bowiem wynika z niego, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko określa się, analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie

i warunki życia ludzi, to warunkiem jego prawidłowości jest dokonanie przez organ określonych czynności. Tymczasem SKO w zaskarżanej decyzji skupiło się jedynie na kwestii niemożności przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności, powtórnie nie odnosząc się (nie analizując) zgodności postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy z przepisami prawa procesowego, w tym wynikających z przepisów Prawa ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej - zważywszy na treść zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności SKO winno dokonać ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym ocenę ich prawidłowości. Skoro bowiem organizacja podnosiła, że rażącym naruszeniem prawa było nie dokonanie przez Wójta Gminy pewnych ustaleń o charakterze prawotwórczym, które uniemożliwiłyby wydanie inkryminowanej decyzji - to organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności oparty na tej przesłance winien ustalić, czy fakty takie - które zresztą organ rozpoznający sprawę o środowiskowych uwarunkowaniach winien badać z urzędu - występowały. W ten sposób najpierw Wójt Gminy, a potem SKO dwukrotnie orzekając w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dopuściło się naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, a tym samym także zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 6 i 8 K.p.a.).

Zauważono, że zarzuty organizacji nie stanowiły jedynie polemiki z materiałem dowodowym. Materiał ten nie dawał bowiem podstaw do wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro wynikały z niego bezsprzecznie fakty wykluczające możliwość lokalizacji składowiska w planowanym miejscu, jak np. sąsiedztwo cieku wodnego zasilającego jezioro, realizacja kwatery przyjmującej odpady niebezpieczne, położenie składowiska w obszarze Wielkich Jezior Mazurskich czy w obszarze głównego zbiornika wód podziemnych, w strefie ich zasilania.

Zaznaczono, że powyższa argumentacja odnosi się także do faktu niezweryfikowania przez SKO naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez pominięcie przy uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań faktu, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął okres 50-ciu lat, wymagany ustawowo dla możliwości ponownego wykorzystania terenu, na którym funkcjonowało.

Wskazano, że w zaskarżanej decyzji SKO nie odniosło się także do zarzutu wadliwości uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, tj. naruszenia art. 107 kpa. Nadto brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi o jej wydaniu z naruszeniem tego przepisu.

W ocenie strony skarżącej SKO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w I instancji, argumentacja powołana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winna prowadzić bowiem do jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione

w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium podkreśliło, że

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, co odróżnia ten tryb od postępowania odwoławczego. Kolegium rozpatrując dwukrotnie przedmiotowa sprawę nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, tj. takiego które prowadziłoby do wyeliminowania decyzji organu z obrotu prawnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji określił, przeanalizował oraz dokonał oceny bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych w S. na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, a także wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami. Dokonano analizy i oceny możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, bowiem oprócz określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia dokonano określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, uwzględniając konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określone zostały również wymogi dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Wyjaśniono, iż dla przedmiotowej inwestycji nie występuje zwiększone ani duże ryzyko awarii przemysłowych, nie będzie ona również oddziaływała transgranicznie na środowisko. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, w opisywanej sprawie trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem nie można stwierdzić jego przekroczenia w sposób jasny i jednoznaczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności

z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1

w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z podniesionych w skardze zarzutów zgodzić można się tylko z jednym, tj. brakiem rozważenia i odniesienia się przez organ nadzorczy do wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów. W tym zakresie ma niewątpliwie zastosowanie art. 8 kpa. Swoje stanowisko organ administracji obowiązany jest następnie wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa - co ma umożliwić jego zweryfikowanie.

W niniejszej sprawie Kolegium rzeczywiście nie wypowiedziało się w ogóle odnośnie podniesionego zarzutu niezgodności decyzji Wójta Gminy z § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz przepisami powołanej dyrektywy Rady w sprawie składowania odpadów. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego ich naruszenia,

o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Tylko stwierdzenie takiej kwalifikowanej niezgodności z prawem uzasadniałoby wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia odmiennej treści.

Podkreślić należy, że kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S., wydana na skutek wniosku organizacji A, która nie uczestniczyła

w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy. Decyzji środowiskowej nie skontrolowano w trybie instancyjnym, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania.

Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd obowiązany był uwzględnić, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej

w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło

o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą

o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Ponadto godzi się zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy, z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego: § 3 ust. 1 pkt 1 i 4, § 7 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) oraz art. 47 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organizacji A materiał dowodowy zebrany w kwestionowanym postępowaniu administracyjnym nie dawał podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem wynikały z niego fakty wykluczające możliwość lokalizacji składowiska w planowanym miejscu, jak np. sąsiedztwo cieku wodnego zasilającego jezioro, realizacja kwatery przyjmującej odpady niebezpieczne, położenie składowiska w obszarze Wielkich Jezior Mazurskich czy

w obszarze głównego zbiornika wód podziemnych, w strefie ich zasilania. W ocenie skarżącej pominięto również przy uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań fakt, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął okres 50-ciu lat. Zdaniem skarżącej najpierw Wójt Gminy nie rozważył i nie wyjaśnił w pełni okoliczności warunkujących lokalizację składowiska odpadów w planowanym miejscu, a następnie obowiązku tego zaniechało Kolegium, czym uchybiło, zdaniem strony, art. 6, 7, 8 i 107 kpa.

Zasadnym jest zauważyć, że podstawę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może stanowić, nie jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający w sprawie, lecz wyłącznie naruszenie rażące.

W judykaturze oraz w doktrynie utrwaliło się stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986 nr l , s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oznacza to, iż rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2001 r., III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., III SA 1285/00; z dnia 12 sierpnia 2005r., II FSK 27/05).

Podkreślić ponownie należy, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej

z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, zakwestionowanej przez organizację A, decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w S.. Argumenty przytoczone w skardze nie prowadzą bowiem do wniosków przedstawionych przez stronę.

W niniejszej sprawie trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem nie można stwierdzić jego przekroczenia w sposób jasny i jednoznaczny.

Analizując podniesione przez skarżącą organizację zarzuty, stwierdzić należy, iż mogłyby one ewentualnie odnieść zamierzony skutek w postępowaniu zwyczajnym, gdyby strona skarżąca skorzystała ze zwykłych środków odwoławczych. Organ odwoławczy miałby bowiem obowiązek rozpoznać całą sprawę od nowa, w tym uwzględnić podniesione przez stronę argumenty. Zgłoszone zarzuty nie mogły natomiast stanowić o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Takie działanie, sprowadzałoby się bowiem w istocie do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a organ orzekający w trybie nadzorczym nie ma takich uprawnień. Jak już wskazano powyżej, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Kolegium słusznie zauważyło, że nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Dlatego Kolegium nie mogło oceniać czy zgromadzony w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Tym samym nie było możliwe, tak jak oczekiwałaby tego strona skarżąca, dokonywanie przez organ nadzorczy dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Kolegium- z racji sprawowanej kontroli- mogło jedynie badać, czy poczynione przez Wójta Gminy ustalenia można uznać za rażąco naruszające prawo, tzn. czy zgromadzony

w toku postępowania materiał dowodowy stoi w oczywistej, wyraźnej sprzeczności

z treścią norm prawnych, mających w sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie Kolegium skonfrontowało materiał dowodowy zebrany przez Wójta Gminy z przepisami powołanymi przez stronę i stanęło na stanowisku, że postępowaniu dowodowemu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Lektura akt administracyjnych oraz analiza wymienionych przez organizację przepisów prawa materialnego nie potwierdziła rażącego ich naruszenia.

Odnosząc się po kolei do podniesionych zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż okoliczność wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia, wbrew stanowisku skarżącej była przedmiotem ustaleń przed wydaniem decyzji środowiskowej. Przepis ten zakazuje lokalizowania składowiska odpadów w strefach zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP, UZWP). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że teren planowanej inwestycji leży w obszarze zbiornika wód podziemnych GZWP 206. Sąd nie podziela jednak stanowiska zaprezentowanego w skardze, że położenie składowiska

w obszarze zbiornika wód podziemnych jest równoznaczne z położeniem w strefie jego zasilania. Rację ma Kolegium, że pojęcia te nie są tożsame. Ponadto sam ustawodawca różnicuje te pojęcia, zgodnie z art. 98 ustawy Prawo ochrony środowiska, wody podziemne i obszary ich zasilania podlegają ochronie polegającej

w szczególności na zmniejszaniu ryzyka zanieczyszczenia tych wód poprzez ograniczenie oddziaływania na obszary ich zasilania i utrzymywaniu równowagi zasobów tych wód. Dlatego w postępowaniu środowiskowym zasadniczą kwestią było wyjaśnienie, czy obszar planowanej inwestycji stanowi strefę zasilania wskazanego zbiornika. Z tego też względu inwestor został zobligowany przez Wojewodę, uzgadniającego warunki decyzji środowiskowej, do udokumentowania tego zagadnienia. Ustalenia w tym przedmiocie zawarte zostały w przedłożonej przez inwestora dokumentacji hydrogeologicznej. Autorzy tego opracowania, na podstawie wierceń oraz badań elektrooporowych stwierdzili, iż składowisko nie leży w strefie zasilania GZWP 206. Wskazali, że w obszarze składowiska występują dwa poziomy wodonośne. Pierwszy występuje płytko pod ziemią i jest zasilany infiltracyjnie. Ten poziom wodonośny nie jest jednak użytkowany ze względu na zanieczyszczenia pochodzące od starego wysypiska. Drugi, użytkowy poziom wodonośny występuje pod pakietem glin zwałowych morenowych w poziomach międzymorenowych. W badanym obszarze do głębokości wierceń (25 m) nie nawiercono tego poziomu wodonośnego, natomiast badania elektrooporowe wykazały istnienie kompleksu piaszczystego

w postaci soczewy zalegającej na głębokości od 25 m do 50 m. Ze względu na miąższość i izolację warstw nieprzepuszczalnych, w badanym obszarze nie zachodzi zasilanie zbiornika przez infiltrację, jest on zasilany lateralnie z dopływu bocznego. Zdaniem autorów opracowania głęboki poziom wodonośny (użytkowy GZWP 206) jest chroniony miąższym pakietem glin zwałowych i nie jest zagrożony migracją zanieczyszczonych wód ze składowiska. Wobec powyższych ustaleń nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż decyzja środowiskowa została wydana wbrew zakazowi wynikającemu z treści § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że składowisko znajduje się w strefie zasilania głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych. Jak już wskazano powyżej, podnoszone przez stronę okoliczności: nie wykluczenia przedostawania się wód cieku, występującego wzdłuż północnej granicy składowiska, do wód gruntowych

i tym samym ich zanieczyszczenia, czy też przedostawanie się wód cieku do jeziora Skarż Wielki, które jest podstawą drenażu dla wód podziemnych, nie mogły podlegać wyjaśnieniu w postępowaniu nieważnościowym ze względu na specyfikę tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można było również skutecznie zarzucić rażącego naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Unormowanie to zakazuje lokalizowania składowiska odpadów w dolinach rzek, w pobliżu zbiorników wód śródlądowych, na terenach źródliskowych, bagiennych i podmokłych, w obszarach mis jeziornych i ich strefach krawędziowych, na obszarach bezpośredniego bądź potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Strona skarżąca upatruje rażącego naruszenia tego przepisu w lokalizacji składowiska

w pobliżu cieku wodnego zasilającego jezioro Skarż Wielki, tj. jak wywodzi strona

w obszarze jego misy jeziornej, na który zdaniem strony składa się także obszar jego zlewni. Okoliczności podniesionych przez stronę nie sposób ocenić bez dokonania wykładni tego przepisu i wyjaśnienia znaczenia pojęcia obszaru misy jeziornej, czy też użytego w przepisie tym sformułowania – w pobliżu zbiorników wód śródlądowych. Wskazane unormowanie odwołuje się w tym zakresie do przepisów prawa wodnego. Zatem cytowany przepis nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez zastosowania wykładni prawa, co uniemożliwia dokonanie oceny pod kątem rażącego jego naruszenia.

Reasumując w niniejszej sprawie nie można w sposób niewątpliwy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w strefie ochronnej ujęcia wód czy obszarze ochronnym zbiorników wód śródlądowych. Zarówno z przepisów cytowanej dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999r. w sprawie składowiska odpadów, jak i ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika, że takie strefy ochronne mogą być ustanawiane (rozdział 2 Dział III Prawa wodnego). Natomiast wspomniana dyrektywa nakazuje przy lokalizacji składowiska odpadów uwzględniać wymagania odnoszące się do odległości granicy składowiska od obszarów m.in. zbiorników wodnych. Żaden przepis prawa jednak nie konkretyzuje jaka odległość miałaby zostać w takiej sytuacji zachowana.

W obowiązującym prawie jedynie § 3 cytowanego rozporządzenia wymienia w tym zakresie okoliczności, których zaistnienie na danym terenie uniemożliwia lokalizowanie na nim składowiska odpadów. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie nie można jednak stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna decyzja środowiskowa została wydana wbrew zawartym tam zakazom.

Nie można także podzielić zarzutu rażącego naruszenia § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Przepis ten wymaga, aby część składowiska przeznaczona do składowania odpadów niebezpiecznych była wyposażona w odrębny system drenażu. Zdaniem strony skarżącej nienałożenie na inwestora takiego obowiązku w związku

z planowaną kwaterą, w której składowany będzie azbest, stanowi wadę kwalifikowaną spornej decyzji. Wskazać należy, iż zgodnie z wymogiem art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym, w dacie wydania decyzji środowiskowej, właściwy organ obowiązany był określić w niej wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W spornej decyzji Wójt Gminy Giżycko wymóg taki określił w pkt 4.3., wskazując na konieczność zaprojektowania systemu drenażu wód odciekowych zapewniającego odbiór powstających odcieków ze składowiska i jego zboczy. Wprawdzie organ nie zastrzegł, że kwatera, w której będzie składowany azbest ma mieć odrębny system drenażu. Niemniej jednak organ nakazał zaprojektować system drenażu dla składowiska, a więc

i wchodzących w jego skład kwater. Dlatego nie można uznać, że określony przez organ wymóg nie dotyczył kwatery na odpady niebezpieczne. Zważyć należy przy tym, że omawiany przepis nakłada na inwestora obowiązek wyposażenia części składowiska przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych w odrębny system drenażu. Od obowiązku tego inwestor nie może się uchylić. Przepis ten wiąże wszystkich uczestników procesu budowlanego. Dlatego okoliczność ta może zostać skonkretyzowana na następnym etapie inwestycyjnym, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z tego też powodu nie można uznać, że decyzja środowiskowa została wydana z rażącym naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również rażącego naruszenia § 18 cytowanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż na koronie składowiska odpadów niebezpiecznych oraz składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie mogą być wykonywane przez okres 50 lat od dnia zamknięcia składowiska budynki, wykopy, instalacje naziemne i podziemne,

z wyłączeniem instalacji związanych z funkcjonowaniem składowiska. Strona skarżąca wywodzi, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane częściowo na obszarze składowiska, od którego zamknięcia nie upłynął okres wymagany ustawowo dla możliwości ponownego wykorzystania tego terenu. Okoliczności takiej nie potwierdza jednak analiza akt administracyjnych sprawy. Z dokumentacji opisowej i graficznej wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działkach "[...]" - w sąsiedztwie zamkniętego składowiska "[...]". Poza tym użyte w zacytowanym przepisie sformułowanie "na koronie składowiska odpadów" jest pojęciem nieostrym, wymagającym wyjaśnienia i tym samym uniemożliwiającym w realiach niniejszej sprawy stwierdzenie jego naruszenia w stopniu rażącym.

Mając powyższe na uwadze, nie można także stwierdzić rażącego naruszenia art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, iż Wójt Gminy przed wydaniem decyzji środowiskowej spełnił wymagania określone w tym przepisie. Organ określił, przeanalizował oraz dokonał oceny bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, a także wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami. Dokonano analizy i oceny możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Powyższe znajduje odzwierciedlenie

w rozstrzygnięciu decyzji, bowiem oprócz określenia rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia dokonano określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, uwzględniając konieczność ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określone zostały również wymogi dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia

w projekcie budowlanym. Wyjaśniono, iż dla przedmiotowej inwestycji nie występuje zwiększone ani duże ryzyko awarii przemysłowych, nie będzie ona również oddziaływała transgranicznie na środowisko.

W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkiem czego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.