Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 744/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art..22 ust.2; art. 21; ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Protokolant: ref. staż. Jagoda Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. K., A. K. i D. K. na akt Starosty Węgrowskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu 1. oddala skargę; 2. nakazuje ściągnąć od skarżącego D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem nieuiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z IV SA/Wa 744/21 kwietnia 2021 r. R. K., A. K. oraz D. K. (dalej: "Skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność Starosty [...] (dalej: "Starosta", "Organ") polegającą na zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu (dalej także: "UPUL") obręb [...] gmina [...] względem należących do Skarżących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...], gmina [...].

W skardze podniesiono zarzut niezgodności ww. planu z treścią ostatecznych i prawomocnych, wydanych na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 2018 poz. 2129 z późn. zm.), decyzji Starosty z [...] września 2019 r. nr [...], [...] oraz [...]. Decyzje te dotyczyły częściowego uwzględnienia zastrzeżeń Skarżących do uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego ww. należące do nich działki. Wniesiono o uchylenie wskazanego uproszczonego planu urządzenia lasu względem wskazanych działek oraz orzeczenie o obowiązku jego zatwierdzenia przez Starostę z uwzględnieniem w jego treści ustaleń wynikających z wydanych przez Organ decyzji.

W skardze pełnomocnik podkreślił, że z treści wskazanych powyżej decyzji – wydanych w wyniku zgłoszonych przez Skarżących zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu, gdzie ich podstawą był fakt innego niż gospodarka leśna wykorzystania nieruchomości – jednoznacznie wynika, że stan ewidencyjny działek należących do Skarżących został zaklasyfikowano jako lasy prawdopodobnie w wyniku błędu popełnionego przy opracowywaniu uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...] obowiązującego w okresie 1 stycznia 2009 r. – 31 grudnia 2018 r. Stwierdzono, że w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła błędna klasyfikacja działek do użytków gruntownych "las". Błąd ten został stwierdzony przez podmiot wykonujący projekt planu na zlecenie Organu, co wynikało z wyjaśnień złożonych przez ten podmiot w toku postepowania.

Pomimo tego, w ramach decyzji Starosta nie mógł przemianować działek do prawidłowego użytku innego niż użytek "las", jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że działki powinny być przeznaczone do ponownej klasyfikacji gleboznawczej celem przywrócenia jej prawidłowego użytku gruntowego, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Finalnie wskazanymi wyżej decyzjami z [...] września 2019 r. Starosta uwzględnił zastrzeżenia Skarżących w zakresie dodania do opisu działek oznaczenia "inne wylesienia".

Następnie pełnomocnik Skarżących wskazał, że – stosując się do sugestii zawartej w decyzjach – Skarżący wystąpili do Starosty z wnioskami o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ten jednak odmówił wszczęcia stosownego postępowania, argumentując, że działki nadal stanowią las, wg zaskarżonego niniejszą skargą uproszczonego planu urządzenia lasu, a więc dla zmiany ich użytku niezbędnej jest wylegitymowanie się przez skarżących decyzją, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach o zmianie lasu na użytek rolny.

W ocenie pełnomocnika Skarżących takie działanie ze strony Organu jest wzajemnie sprzeczne i prowadzi oczywistego naruszenia prawa w postaci zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu bez uwzględnienia treści decyzji dotyczących zarzutów właścicieli nieruchomości tym planem objętych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, Organ wskazał, że istotnie decyzjami z [...] września 2019 r. o numerach [...], [...] oraz [...] uwzględnił zastrzeżenia Skarżących dotyczące należących do nich działek – odpowiednio o numerach ew. [...], [...], [...],[...] oraz [...]. Jednak uwzględniono jedynie zastrzeżenia dotyczące kwestii uzupełnienia opisu tych działek i dodania do niego określenia "inne wylesienia". Konsekwencją wydania powyższych decyzji było zakwalifikowanie tych działek jako inne wylesienia w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Organ za niezasadne uznał zarzuty skargi, sprowadzające się w jego opinii do żądania usunięcia przedmiotowych działek z uproszczonego planu urządzenia lasu. Wbrew twierdzeniom skargi, działki zostały ujęte w planie z uwzględnieniem treści decyzji z [...] września 2019 r., w tym zmiany ich opisu. Nie było natomiast w ramach procedury sporządzania planu możliwe przekwalifikowanie tych działek na grunty innego rodzaju niż lasy. Ta kwestia pozostawała poza granicami postępowania dotyczącego sporządzania UPUL, a kwalifikacja danego gruntu w pierwszej kolejności wynika z zapisów zawartych w ewidencji gruntów i to w pierwszej kolejności w ewidencji powinny nastąpić zmiany żądane przez Skarżących.

Przy piśmie z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisów dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2021 r. sygn. IV SA/Wa 1104/21 i IV SA/Wa 1105/21, którymi uwzględniono skargi Skarżących dotyczące analogicznego stanu faktycznego i prawnego, a odnoszące się do innych należących do nich działek. Natomiast przy piśmie z [...] maja 2022 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z aneksów do uproszczonych planów urządzenia lasu obręb [...] i obręb [...], na okoliczność dokonania korekty w planie na skutek uwzględnienia przez sąd skarg złożonych przez Skarżących.

Natomiast na rozprawie przeprowadzonej 29 czerwca 2022 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że decyzja Starosty z [...] sierpnia 2013 r., o której mowa w powołanych wyrokach WSA w Warszawie nie dotyczyła działek, które są objęte przedmiotową skargą. Jeśli chodzi o postępowania w sprawie zmiany kwalifikacji gruntu, to decyzje w tym przedmiocie zostały wydane, są odmowne i zaskarżone do WSA w Warszawie. Skargi nie zostały jeszcze rozpoznane. Ponadto oświadczył, że Skarżący nie występowali o wszczęcie postępowania w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, albowiem stoją na stanowisku, że grunt nigdy nie stanowił lasu – ten w ewidencji został wpisany błędnie na podstawie poprzedniego planu urządzenia lasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem skargi jest akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...] gmina [...]. Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o lasach jest to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzany jest na zlecenie starosty. Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5).

Następnie w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o lasach starosta zatwierdza UPUL. Zatwierdzenie to jest innym (niż decyzja lub postanowienie) aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ jest to działanie skierowane "na zewnątrz", rodzące dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2014 r., II OSK 2477/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, według którego legalność czynności organu administracji w zakresie zatwierdzenia planu urządzenia lasu może być poddana sądowej kontroli, jednakże może to nastąpić wyłącznie z zachowaniem reguł określonych dla aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. (tak wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2017 r. sygn. IV SA/Po 91/17).

Z zestawienia powyższych przepisów wynika jasno, że postępowanie w sprawie tworzenia UPUL jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie strony mają możliwość składania zastrzeżeń i wniosków, a organ wydaje w tym przedmiocie decyzje administracyjne. Na tym etapie badany jest faktyczny stan na gruncie, a organy administracyjne mają pełną możliwość stosowania środków dowodowych. Zastosowanie mają ogólne reguły dowodowe postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. W ramach złożonej skargi do sądu administracyjnego strona może kwestionować poprawność ustaleń stanu faktycznego, w szczególności to, czy dany obszar winien być rzeczywiście objęty UPUL (należy jednak zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym odnaleźć można w tym zakresie odmienne stanowiska – za niedopuszczalnością kwestionowania prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu – por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2847/16, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/16, z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/15, natomiast za dopuszczalnością – wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/19, wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2020 r., IV SA/Wa 1357/19, LEX nr 3078939.).

Na drugim etapie strona może kwestionować akt zatwierdzenia UPUL przez starostę, ale nie ma już możliwość ustaleń stanu faktycznego na gruncie, a organ i strony związane są w tym zakresie prawomocnymi i ostatecznymi decyzjami, którymi rozstrzygnięto kwestię wniosków i zastrzeżeń stron. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na akt starosty zatwierdzający UPUL nie ma możliwości uchylenia go w celu nakazania uzupełnienia materiału dowodowego czy wyjaśnienia wątpliwości. Wyrok uchylający UPUL na trwałe eliminuje odpowiednie jego zapisy. Taka konstrukcja przewidziana przez prawodawcę jest w pełni zrozumiała, gdyż wszystkie kwestie faktyczne są już wcześniej wyjaśnione na pierwszym etapie – rozpoznawania zastrzeżeń i wniosków stron. Starosta jest związany swoimi wcześniejszymi decyzjami w tym przedmiocie. Na drugim etapie przedmiotem zarzutu może być przede wszystkim nieuwzględnienie tychże decyzji przez starostę przy ostatecznej, zatwierdzanej wersji UPUL.

W przedmiotowej sprawie skarżący podnosili, że starosta nie uwzględnił przy zatwierdzaniu UPUL własnych ustaleń poczynionych w toku wydanych przez niego decyzji z [...] września 2019 r., dotyczących częściowego uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez Skarżących. Ich zdaniem, Organ pominął własne ustalenia zawarte w tych decyzjach, co doprowadziło do niezasadnego ujęcia posiadanych przez nich nieruchomości w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Stanowisko to jest nietrafne. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących z decyzji Starosty rozstrzygających ich zastrzeżenia co do projektu UPUL nie wynika, aby organ ten uznał, że określone w skardze działki nie powinny być włączone do UPUL, gdyż nigdy nie były lasem, a jedynie omyłkowo zostały zaklasyfikowano jako lasy, prawdopodobnie w wyniku błędu popełnionego przy opracowywaniu uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu [...] obowiązującego w okresie 1 stycznia 2009 r. – 31 grudnia 2018 r. Wbrew stanowisku Skarżących z decyzji z [...] września 2019 r. wynika, że Starosta uwzględnił w nich zgłoszone zastrzeżenia jedynie w zakresie dotyczącym opisu działek, gdzie dodany został zwrot "inne wylesienia". Powyższe uwzględnienie znalazło swoje odbicie w UPUL, w którym działki należące do Skarżących zostały w ten sposób opisane. Zarzut dotyczący rzekomego nieuwzględnienia własnych ustaleń poczynionych w decyzjach z [...] września 2019 r. jest chybiony, gdyż ich rozstrzygnięcia zostały bowiem zawarte w treści UPUL.

Po drugie, decyzje te są ostateczne i prawomocne, gdyż Skarżący nie zaskarżyli ich. Oznacza to, że obecnie nie jest już możliwe kwestionowanie objęcia UPUL działek wymienionych w skardze, gdyż Starosta jest związany swoimi własnymi decyzjami zgodnie z art. 16 k.p.a . Starosta zatwierdzając UPUL nie może zignorować własnych prawomocnych decyzji, którymi rozstrzygnął zastrzeżenia skarżących do projektu UPUL, a do tego sprowadza się żądanie skargi. Należy jeszcze raz podkreślić, że w ramach rozpoznawania skargi na zatwierdzenie UPUL przez starostę sąd administracyjny nie może badać trafności ustaleń przez organ stanu faktycznego czy zobowiązać organu do uzupełnienia materiału dowodowego. Kwestie te powinny wyjaśnione na etapie rozpoznawania zastrzeżeń i wniosków do projektu UPUL.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 199 p.p.s.a i art. 214 § 1 p.p.s.a. Skarżący D. K. nie uiścił wpisu sądowego od skargi, stąd należało ją ściągnąć w orzeczeniu końcowym, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku (por. postanowienie NSA z 23.02.2011 r., II FZ 86/11, LEX nr 783860, z glosą aprobującą T. Grzybowskiego, ZNSA 2011/3, s. 170–174, wyrok NSA z 22.06.2020 r., II FSK 635/20, LEX nr 3028586, M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 223). W piśmie [...] czerwca 2021r. pełnomocnik skarżących wskazał, że uiścił wpis sądowy jedynie w imieniu skarżących R. i A. K. (k. 62).