Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 301/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2 i art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa i nie uchylenia tej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej H. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, stwierdzającą, że:

1) ostateczna decyzja SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ S., w miejscowościach M., O., M., M., A., gmina M.", została wydana z naruszeniem prawa,

2) nie uchyla się ww. ostatecznej decyzji Kolegium z tego powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Na wniosek H. J. z dnia [...] lipca 2016 r., SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M., z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ S., w miejscowościach M., O., M., M., A., gmina M.".

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], SKO w B. stwierdziło, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz nie uchyliło jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 150 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., art. 146 k.p.a. i z art. 151 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła H. J.

SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania zarzuciła, że nie brała jako strona, udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy M., a decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Ponadto Wójt Gminy M. dopuścił się naruszenia art. 106 k.p.a., poprzez niezawiadomienie - w oparciu o art. 10 k.p.a. - strony o uzyskanych uzgodnieniach, a także art. 6, 7, 8, 9, 25, 77 k.p.a. poprzez działanie niepraworządne, bez zachowania zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W jej ocenie należało także zobowiązać inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem organu, wskazane argumenty skarżącej nie stanowią podstawy do uchylenia zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Postępowanie odwoławcze, w postępowaniu wznowieniowym, polega na ponownym zbadaniu przyczyn wznowienia (tj. ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, a także, czy zaistniały przesłanki twierdzenia o naruszeniu prawa), a w przypadku ich potwierdzenia, na uchyleniu decyzji i ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Wznowienie postępowania w niniejszej sprawie mogło być oceniane jedynie z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., tj. ewentualnego braku udziału strony (bez jej winy) w postępowaniu oraz wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Dalej organ wskazał, że ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwala na potwierdzenie zaistnienia pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek. Skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na której ma być lokalizowana ww. inwestycja celu publicznego, była stroną tego postępowania i należało zawiadomić ją na piśmie zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji powyższej inwestycji, jak i o wydanych w sprawie postanowieniach organów współdziałających oraz o decyzji kończącej postępowanie, czego jednak nie uczyniono. Fakt, że organ I instancji nie uznał skarżącej jako strony, jest niewątpliwie przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Brak jest natomiast podstaw do uznania za zasadną zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje jedynie inwestorowi, a skarżąca inwestorem nie była i gdyby nawet doręczono jej treść uzgodnień, nie mogłaby zastosować względem nich żadnych środków zaskarżenia.

Dalej organ wskazał i przeanalizował przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie stwierdził, że gdyby skarżąca brała udział w niniejszej sprawie jako strona, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji skarżonej. Wynika to stąd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, tzn. jest ściśle determinowane przepisami prawa. Organy ustalające lokalizacje inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Ponadto nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest niesprzeczne z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu, przeprowadzone postępowanie pozwala na potwierdzenie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w kolizji z jakimkolwiek przepisem prawa. Do takiego wniosku prowadzi nie tylko analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czy też fakt, że ww. organy współdziałające uzgodniły, w zakresie swojej właściwości, projekt decyzji o lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, ale również to, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 54 u.p.z.p. Jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. O wszelkich czynnościach informowano (poza skarżącą] strony postępowania (także w formie obwieszczeń). Organ I instancji poprawnie określił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jednocześnie dokonując niezbędnych (w tym zakresie) uzgodnień. Nie ma racji skarżąca, iż Wójt Gminy M. powinien zostać wyłączony, albowiem organ administracji publicznej podlega wyłączeniu jedynie od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek. Co więcej, choć skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów k.p.a., to ani nie przedstawiła racjonalnych i przekonujących dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń, ani tut. Kolegium nie stwierdziło naruszenia tych przepisów. Tym samym, nie można odnaleźć przesłanek na odmowę ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła H. J., w której rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 53, art. 54, art. 63 ust. 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej albo ewentualnie o uchylenie tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że oświadczając wobec organu, iż podtrzymuje wszelkie wnioski, zarzuty, twierdzenia i wynikające z nich dowody, w tym znane organowi z urzędu, zasadnie nawiązała do obowiązku uwzględnienia przez organ okoliczności znanych lub możliwych do ustalenia, m.in. znanych organowi z urzędu, a nade wszystko wynikających z akt postępowania administracyjnego, toczącego się przed SKO w B. w sprawie o sygn. akt [...], na okoliczność skutecznego wniesienia odwołania przez skarżącą (nigdy nie zostało ono cofnięte) od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r.

Zdaniem skarżącej, zaskarżone stanowisko organu sprzeczne jest z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny. Jej zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności:

1. Decyzja wydana została bez wniosku uprawnionego podmiotu, który winien wykazać prawidłową reprezentację osoby prawnej, pod rygorem niepodlegającej konwalidacji nieważności swoich oświadczeń, w tym wniosku skierowanego do organu, będącego podstawą wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

2. Decyzja została wydana w oparciu o wniosek wadliwy formalnie, w tym niewykazujący spełnienia wymaganych prawem przesłanek do orzekania przez organ (w oparciu o podstawy prawne wymienione na wstępie zaskarżonej decyzji).

3. Decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym okoliczności nieujawnionych organowi przez wnioskodawcę, w szczególności okoliczności wynikających z posiadanej przez wnioskodawcę korespondencji ze skarżącą oraz posiadanej przez wnioskodawcę korespondencji z toczących się postępowań administracyjnych.

4. Decyzja została wydana pomimo braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań, wobec czego nie znajdują uzasadnienia wskazane w zaskarżonej decyzji ustalenia organu w zakresie rokowań, albowiem do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymała prawnie skutecznego oświadczenia wnioskodawcy, m.in. z uwagi na brak wykazania wymaganej prawem reprezentacji oraz z uwagi na brak precyzyjnego określenia warunków realizacji na nieruchomości skarżącej inwestycji powołanej w zaskarżonej decyzji, o czym świadczą będące w posiadaniu wnioskodawcy dokumenty:

a) Projekt umowy, wykazujący brak określenia warunków realizacji na nieruchomości skarżącej inwestycji powołanej w zaskarżonej decyzji,

b) Projekt umowy, wykazujący brak wskazania reprezentacji wymaganej do zawarcia umowy ze skarżącą, pomimo objęciem projektem umowy postanowień, z których wynika odpłatny charakter czynności prawnej i zobowiązania wnioskodawcy ("reprezentowanego przez T. B.") do zapłaty na rzecz skarżącej określonego świadczenia pieniężnego (finansowego),

c) Pełnomocnictwo T. B., opatrzonego zastrzeżeniem, iż "pełnomocnictwo nie umocowuje do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz P. SA",

d) Pełnomocnictwo M. O., opatrzonego zastrzeżeniem, iż "pełnomocnictwo nie umocowuje do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz P. S.A."

e) Pełnomocnictwo M. O., opatrzonego zastrzeżeniem, iż działa jako "podwykonawca" bez jednoczesnego wykazania prawa reprezentacji Spółki P. S.A. z/s w L., w tym zgody, wyrażonej przez P. S.A. z/s w L. zgodnie z postanowieniami SIWZ ([...]) na pełnienie, powołanej w pełnomocnictwie Nr [...], roli "podwykonawcy" oraz dowodu obowiązywania powyższego pełnomocnictwa (w związku z treścią § 3 pkt 1 i pkt 2).

5. Decyzja została wydana w zakresie niezgodnym z zakresem przedstawionym w projekcie umowy, o którym mowa w pkt 3.A odwołania (brak spełnienia przesłanki rokowań) oraz w zakresie niezgodnym z zakresem objętym wnioskiem o wdanie zaskarżonej decyzji, a nade wszystko bez precyzyjnego określenia okresu ograniczenia korzystania przez skarżącą z nieruchomości.

6. Decyzja została wydana pomimo braku tytułu prawnego P. S.A. z/s w L. do posadowienia i dotychczasowej eksploatacji w granicach nieruchomości strony, obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, powodującej niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Dalej skarżąca wskazała, że organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe w ten sposób, że pominął bez żadnego uzasadnienia wszelkie wnioski, zarzuty, twierdzenia strony i wynikające z nich dowody, które winny być dopuszczone i przeprowadzone przez organ. Wobec potrzeby realizacji przez organ ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co winno skutkować nade wszystko zebraniem przez organ dowodów, będących w posiadaniu strony skarżącej oraz osób trzecich, konieczne było:

1) przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, stanowiącej własność strony na okoliczność obecnego usytuowania obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, związanych z lokalizacją inwestycji celu publicznego, o której mowa w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].03.2015 r., na okoliczność niezbędności i koniecznego zakresu powierzchni i planistycznego usytuowania w granicach nieruchomości strony, inwestycji celu publicznego;

2) przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej i technicznej (w tym dokumentacji powykonawczej) obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, związanych z lokalizacją inwestycji celu publicznego, o której mowa w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].03.2015 r., na okoliczność niezbędności i koniecznego zakresu powierzchni i planistycznego usytuowania w granicach nieruchomości Strony, inwestycji celu publicznego;

3) Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu instalacji i urządzeń elektroenergetycznych oraz z zakresu procesu inwestycyjnego w zakresie instalacji przemysłowych, na okoliczność niezbędnego zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości strony, w tym co do powierzchni oraz sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości strony w związku z lokalizacją inwestycji celu publicznego, o której mowa w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].03.2015 r.,

4) Przeprowadzenie dowodu z dokumentów, stanowiących dotychczasową korespondencję strony z T. B. i M. O., na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (albowiem do dnia dzisiejszego strona nie otrzymała prawnie skutecznego oświadczenia wnioskodawcy i/lub podmiotów jego reprezentujących, m.in. z uwagi na brak wykazania wymaganej prawem reprezentacji oraz z uwagi na brak precyzyjnego określenia warunków realizacji na nieruchomości skarżącej inwestycji powołanej w zaskarżonej decyzji), w tym z dokumentów:

a) będących w posiadaniu wnioskodawcy (oryginalne dokumenty):

- projekt umowy, wykazujący brak określenia warunków realizacji na nieruchomości strony inwestycji, o której mowa we wniosku oraz wykazujący brak wskazania reprezentacji, wymaganej do zawarcia umowy ze stroną, pomimo objęciem projektem umowy postanowień, z których wynika odpłatny charakter czynności prawnej i zobowiązania wnioskodawcy ("reprezentowanego przez T. B.") do zapłaty na rzecz strony określonego świadczenia pieniężnego (finansowego),

- pełnomocnictwo T. B., opatrzonego zastrzeżeniem, iż "pełnomocnictwo nie umocowuje do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz P. S.A.",

- pełnomocnictwo M. O., opatrzonego zastrzeżeniem, iż "pełnomocnictwo nie umocowuje do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu i na rzecz P. S.A." oraz opatrzonego zastrzeżeniem, iż działa jako "podwykonawca", bez jednoczesnego wykazania prawa reprezentacji Spółki P. S.A. z/s w L., w tym zgody, wyrażonej przez P. S.A. z/s w L. zgodnie z postanowieniami SIWZ ([...]) na pełnienie, powołanej w pełnomocnictwie Nr [...], roli "podwykonawcy" oraz dowodu obowiązywania powyższego pełnomocnictwa (w związku z treścią § 3 pkt 1 i pkt 2),

- dokumentu obejmującego zgodę P. S.A. z/s w L. zgodnie z postanowieniami SIWZ ([...]) na pełnienie przez M. O., powołanej w pełnomocnictwie Nr [...], roli "podwykonawcy",

b) będących w posiadaniu strony (oryginalne dokumenty), na które strona powoływała się w toku sprawy, w tym z zakresie przedstawionym przez stronę:

- pismo H. J. z dnia 2014 - 07 -[...];

- pismo H. J. z dnia 2014 - 08 - [...];

o których zebranie i rozpatrzenie strona wnosiła (w tym poprzez zobowiązanie Strony o dostarczenie oryginałów dokumentów w oznaczonym miejscu i czasie),

5. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków J. O., T. O., T. B., M. O. na okoliczność braku tytułu prawnego P. S.A. z/s w L. i infrastruktury towarzyszącej, z którymi ma być związane zezwolenie dla P. z/s w L. (o której mowa w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].12.2015 r. [...]) oraz T. B. i M. O. na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

6. Przesłuchania strony H. J. na okoliczność braku tytułu prawnego P. S.A. z/s w L. do posadowienia i dotychczasowej eksploatacji w granicach nieruchomości strony obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej, z którymi ma być związane zezwolenie dla Dystrybucja S.A. z/s w L. (o której mowa w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].12.2015 r. [...]) oraz na okoliczność braku podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

7. Przeprowadzenia rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron oraz w celu wyjaśnienia przy udziale wnioskowanych oględzin, biegłych oraz świadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie niniejszej, SKO w B. stanęło na stanowisku, że przy podstawach wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., zachodziła potrzeba stwierdzenia, w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., że decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowo nie uchyliło ostatecznej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie Sądu, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na początku zauważenia wymaga, że organ w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nieprecyzyjnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 150 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., z art. 146 k.p.a. i z art. 151 k.p.a. Zarówno bowiem art. 146 k.p.a. jak i art. 151 k.p.a. zawierają po dwa paragrafy, które regulują odmienną materię.

Dodatkowo decyzja ta zawiera pkt 2 w brzmieniu: "nie uchylić ww. ostatecznej decyzji Kolegium, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zaś stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja w takim przypadku przybiera formę rozstrzygnięcia polegającą tylko na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i organ nie orzeka dodatkowo o nieuchylaniu tej decyzji. To w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 582/15).

Sąd podziela co do zasady stanowisko organów, że w sytuacji wystąpienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1478/11, przepis art. 145 § 1 k.p.a., regulując ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, musi być stosowany łącznie z art. 146 § 2 k.p.a., co oznacza, że tylko takie naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji, gdy daje podstawę do innego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia jednak od razu wymaga, że zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11). Przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. uzasadniona będzie tym, że zgodnie z art. art. 149 § 2 k.p.a, przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2329/12). Powyższe zatem oznacza, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były również badane jej interesy, organ nie może, we wznowionym postępowaniu, zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym. Konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje więc dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1756/09).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie rozpoznały sprawy co do jej istoty i nie zbadały, czy nie został naruszony interes strony skarżącej. Przedmiotem wznowionego postępowania była bowiem decyzja odwoławcza SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydana po rozpoznaniu odwołania M. W. Aby móc rozstrzygnąć tę sprawę na mocy art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., organy winny najpierw, w ramach niniejszego postępowania, rozpoznać merytorycznie odwołanie M. W. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., a także wszystkie zarzuty skarżącej podniesione w jej odwołaniu (Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność), we wniosku o wznowienie postępowania, a także te, które skarżąca mogła ewentualnie podnieść w ramach toczącego się wznowionego postępowania odwoławczego. Pamiętać bowiem trzeba, że skarżąca bez swojej winy, nie była także stroną postępowania przed organem I instancji zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r. Z mocy zaś art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nie rozpoznały merytorycznie odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r. tym razem już z udziałem skarżącej. Nie zbadały zatem, czy nie został naruszony uzasadniony interes skarżącej. Nie odniosły się ponownie do zarzutów podniesionych w tym odwołaniu przez M. W., ani też do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Skupiły się wyłącznie na wykazywaniu, że ponownie wydana decyzja musiałaby odpowiadać w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zrobiły to także w sposób ogólnikowy, powołując się jedynie na związany charakter tej decyzji, brak sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a także kolizji z jakimkolwiek przepisem prawa.

W tym miejscu wskazania wymaga, że niektóre sądy administracyjne wręcz stoją na stanowisku, że należy wykluczyć zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. w tych przypadkach, gdy wznowienie odbywa się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ich ocenie kategoria interesu prawnego jest bowiem kategorią materialnoprawną, zaś uchybienie prawidłowemu ustaleniu interesu prawnego strony i pozbawienie jej, bez jej winy, udziału w postępowaniu, wyklucza sformułowanie oceny na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., iż w wyniku uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wydano by decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wystąpienie wady z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia dotychczasowej decyzji (kontrolowanej i wydanej w postępowaniu zwykłym) oraz rozstrzygnięcie powtórne co do istoty sprawy, poprzedzone oceną legalności kontrolowanej decyzji (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 311/13 oraz z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 542/12).

Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że wprawdzie dopuszczalne jest w omawianej sytuacji zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. (argumentacja przedstawiona na początku rozważań), jednakże rozstrzygnięcie takie musi być poprzedzone merytorycznym zbadaniem sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się właśnie takiego naruszenia.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.