Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 156/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 i ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 753/19 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 753/19 oddalił skargę P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. N., odmówił uwzględnienia zarzutu wynikającego z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", tj. wykonanie lub umorzenie w części lub w całości obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienia obowiązku i uznał za nieuzasadniony zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. błąd co do osoby zobowiązanego. Organ ustalił, że postępowanie egzekucyjne, do którego zostały złożone zarzuty, prowadzone jest w celu wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2017 r. wystawionym na zobowiązanego P. N., dotyczącym zaległości z tytułu opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w wysokości 688,90 zł (należność główna) za okres od 2014 do 2016 r. Organ ustalił także, że decyzja Starosty K. z [...] grudnia 2006 r. jest ostateczna i zezwala wnioskodawcy [...] sp. z o.o. na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej położonych w miejscowości M., gm. W. działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w celu budowy drogi dojazdowej do zamierzonych inwestycji. Przedmiotowa decyzja administracyjna ustaliła opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczych płatną przez okres 10 lat począwszy od roku 2007. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma możliwości wydania nowej decyzji obciążającej nabywcę opłatami rocznymi, skoro obowiązek opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej wynika bezpośrednio z przepisów prawa a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczenia opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym. W rezultacie obowiązek uiszczania opłaty rocznej przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Organ wskazał, że nie można uznać, że nie istnieje obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja administracyjna z [...] grudnia 2006 r., która określa ten obowiązek.

P. N. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że obowiązek uiszczenia opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie przeszedł na niego w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Nie jest więc osobą zobowiązaną do jej zapłaty, a tym samym zasadny jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanego i zarzut nieistnienia obowiązku. Jego zdaniem udział w prawie współwłasności nieruchomości nie stanowi zbycia gruntu w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a do uiszczenia opłat rocznych zobowiązany jest deweloper.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wskazał, że w art. 27 u.p.e.a. zostało wprowadzone rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3) i podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6.). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nie jest konieczne wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek.

Interpretacja przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana na gruncie doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym przez przepisy prawa cywilnego. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiują bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów" (w art. 4 ww. ustawy, zawierającym definicje użytych w niej pojęć, termin "zbycie gruntów" nie występuje). W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odwołać się więc do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), powoływanej dalej jako "K.c.", regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności: art. 155 i nast. K.c. Chodzi więc o prowadzące do tego umowy (w tym akty notarialne), decyzje administracyjne, itp. Z ww. definicji wyłączone jest natomiast nabywanie i zbywanie nieruchomości w drodze pierwotnej, np. w rezultacie nacjonalizacji, uwłaszczenia, wywłaszczenia, komunalizacji mienia, spadkobrania. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego, ponieważ na odwołującego przeniesiono udział we współwłasności.

P. N. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zbycie udziału w prawie współwłasności nieruchomości stanowi zbycie gruntu w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 34 § 4 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2018 r., podczas gdy zasadne było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał m.in., że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione taksatywnie w art. 33 u.p.e.a., co oznacza, że zarzuty można wnieść tylko z przyczyn w przepisie tym określonych. Zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym obejmuje sytuacje, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu. Należy więc przyjąć, że nieistnienie obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust 1 § pkt 1 u.p.e.a., to sytuacja, w której na skutek zdarzenia prawnego zaistniałego po wydaniu tytułu wykonawczego, zobowiązanie z niego wynikające wygasło (nie istnieje).

W ocenie Sądu stanowiska skarżącego przyjmującego, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej nieruchomości wygasło na skutek przeniesienia własności tej nieruchomości na skarżącego i inne podmioty w drodze darowizny, w efekcie czego powstała współwłasność ułamkowa, nie da się racjonalnie uzasadnić.

Sąd Wojewódzki podzielił natomiast stanowisko organów administracyjnych, że obowiązek wnoszenia opłat i należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej, a zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym. Tak więc obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa i nie jest uzależniony od uprzedzenia nabywcy o przejściu na niego zobowiązania przez zbywcę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji pojęcia "zbycie gruntów", o jakim mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, tym samym należy się odwołać do przepisów prawa cywilnego regulujących kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. K.c.). W art. 155 K.c. jest mowa, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że jak wynika z art. 195 K.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Współwłasność jest zatem formą własności rzeczy, z którą to własnością wiążą się prawa, ale też ciężary, w tym te wynikające z obowiązku ponoszenia danin publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym – stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów. Danina ta obciąża podmiot, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji lub nabywcę gruntu, którego wyłączenia z produkcji rolnej dokonano. Nabywcą zaś jest tak właściciel, jak i współwłaściciel, danej nieruchomości nazwanej w ustawie gruntem. Fakt, że ustawa posługuje się terminem "grunt", nie definiując tego pojęcia, nie ma - zdaniem Sądu - żadnego znaczenia. Termin ten nieobcy jest prawu cywilnemu i immanentnie jest związany z nieruchomością. Grunt w rozumieniu art. 12 ust 1 oraz ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to nic innego jak nieruchomość lub jej część z wyłączeniem budynków w rozumieniu art. 46 K.c. Nabycie własności tej nieruchomości (gruntu) w jakiejkolwiek formie, jeżeli wcześniej wyłączona została z produkcji rolnej, skutkuje przejściem z mocy prawa obowiązku uiszczania daniny publicznej, jaką jest opłata, o której mowa w art. 12 ust 1 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez nabywcę lub nabywców tej nieruchomości. Wygaśnięcia tego obowiązku nie przewiduje żaden przepis, a z art. 12 ust. 4 wyraźnie wynika, że podmiot, który nieruchomość wyłączył z produkcji rolnej, a następnie ją zbył, zwolniony jest z obowiązku ponoszenia tego ciężaru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zbycie udziału w prawie współwłasności nieruchomości stanowi zbycie gruntów wyłączonych z produkcji w rozumieniu tego przepisu

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji przeprowadzając wykładnię wskazanego przepisu między innymi zważył, że "fakt, że ustawa posługuje się terminem "grunt" nie definiując tego pojęcia nie ma znaczenia" (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Tymczasem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera definicję pojęcia "gruntu", a definicje legalne zawarte w ustawie, w tym definicja "gruntu", stanowią jeden z kluczowych argumentów na poparcie wykładni art. 12 ust. 4 dokonywanej przez skarżącego kasacyjnie. Z przepisu tego wynika, że przesłanką przejścia ex lege obowiązku uiszczania opłat na nabywcę jest zaistnienie zdarzenia prawnego w postaci: "(1) zbycia (2) gruntów (3) wyłączonych z produkcji". Zatem:

ad 1) zbycie - pojęcie to nie jest zdefiniowane w ustawie, stąd też należy sięgnąć do cywilistycznego znaczenia tego terminu;

ad 2) gruntów - zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy "grunty" oznaczają grunty rolne i leśne. Gruntami rolnymi i leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone odpowiednio w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3. W zamkniętym katalogu ujętym w art. 2 ust. 1 ustawy nie został wymieniony udział w prawie współwłasności;

ad 3) wyłączonych z produkcji - zgodnie z art, 4 pkt 11 zd. 1 ustawy "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Skarżący kasacyjnie wskazał dalej, że poza sporem jest, że w sprawie miało miejsce "zbycie" w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (umowa darowizny zawarta w prawem przewidzianej formie) i miało miejsce "wyłączenie z produkcji" w rozumieniu ustawy (grunt objęty przywołaną decyzją Starosty K. uprzednio figurował w ewidencji jako grunt rolny, a wykorzystany został na drogę dojazdową do osiedla domków jednorodzinnych). Sporne jest natomiast, czy udział w prawie współwłasności nieruchomości stanowi "grunt" w rozumieniu ustawy. Zdaniem skarżącego udział w prawie współwłasności nieruchomości nie stanowi gruntów wyłączonych z produkcji w rozumieniu ustawy. Czym innym jest zbycie gruntu (fragmentu powierzchni ziemskiej), a czym innym zbycie udziału we współwłasności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie nabył całego gruntu objętego decyzją Starosty K. nr [...]. Skarżący nie nabył też fragmentu (części) gruntu objętego tą decyzją - skarżący nie nabył wydzielonej działki z gruntu objętego ww decyzją Starosty. Skarżący nabył prawo w postaci udziału 1/30 we współwłasności tego gruntu. Udział we współwłasności stanowi kategorię odrębną od przedmiotu współwłasności. Zbycie udziału we współwłasności nie oznacza zbycia przedmiotu współwłasności - inne są skutki zbycia udziału we współwłasności gruntu, a inne zbycia gruntu. Mówiąc inaczej - udział we współwłasności to określone prawo i jego zbycie oznacza zbycie tego prawa (nośnika uprawnień współwłaściciela do wspólnej rzeczy), a nie zbycie gruntu.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje (inaczej niż to ma miejsce w odniesieniu do zbiorników wodnych zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy), aby obowiązek uiszczania opłaty rocznej przechodził na nabywcę udziału w określonej proporcji. Nie ma podstawy prawnej do takiego proporcjonalnego rozdzielania opłaty na nabywców udziałów we współwłasności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w dużej mierze stanowiły one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, towarzysząca tym zarzutom argumentacja sprowadzała się praktycznie jedynie do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki.

Analiza środka odwoławczego prowadzi do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji braku naruszeń przepisów postępowania (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej obciąża nabywcę gruntu, którego wyłączenia z produkcji dokonano, nabywcą jest zaś właściciel i współwłaściciele danej nieruchomości nazwanej w ustawie gruntem. Fakt, że ustawa posługuje się terminem "grunt", nie definiując tego pojęcia, nie ma żadnego znaczenia. Sąd dalej wywiódł, że grunt w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 4 ww. ustawy, to nic innego jak nieruchomość lub jej część z wyłączeniem budynków w rozumieniu art. 46 K.c. Tym samym należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego regulujących kwestię zbycia gruntów (nieruchomości).

Skarżący kasacyjnie prezentuje zaś stanowisko, że nabycie przez niego udziału w prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości nie stanowi nabycia gruntów wyłączonych z produkcji w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a swoje stanowisko opiera na wykazywaniu różnicy miedzy zbyciem gruntu a zbyciem udziału we współwłasności nieruchomości oraz analizie zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicji takich określeń jak "grunt" (art. 4 pkt 1), "grunt rolny i leśny" (art. 2) oraz "wyłączenie gruntów z produkcji" (art. 4 pkt 11).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych, także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Z kolei przepis art. 12 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.

Mając na uwadze przywołaną regulację prawną na tle ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjętą przez Sąd wykładnię normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca w sposób jednoznaczny obowiązek poniesienia powyższych opłat (należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania) nałożył na osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy. Jest zatem zasadą, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji jest obowiązana uiścić wymienione opłaty. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 12 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę, przy czym zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Prawidłowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Obowiązek uiszczenia kwestionowanej opłaty obciąża każdoczesnego właściciela, nabywcę nieruchomości. Niewątpliwie stronie skarżącej nie można odmówić przymiotu nabywcy nieruchomości, a skoro tak, to jest ona zobowiązana do uiszczania opłaty, który to obowiązek wynika wprost z ustawy. Podkreślić trzeba, że prawidłowy jest wywód Sądu pierwszej instancji, że skoro ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera definicji określenia "zbycie gruntów", to należy odwołać się do przepisów K.c. regulujących zbycie gruntów, nieruchomości, tj. przeniesienia ich własności. I tak stosownie do art. 155 K.c. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Zbycie należy zatem rozumieć jako wszelkiej formy przejście prawa własności.

Nie ma żadnego uzasadnienia stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przedmiotem zbycia gruntów, w rozumieniu art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może być wyłącznie "część" nieruchomości, ale rozumiana jako fizycznie wyodrębniony fragment części powierzchni ziemi, a nie "część idealna" (udział ułamkowy). Nie jest słuszne przy tym odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do argumentów z prawa cywilnego w odniesieniu do współwłasności, jako uzasadniających brak możliwości przejścia na nabywcę obowiązku uiszczania opłat rocznych w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzję o wyłączeniu z produkcji. Kwestionowana regulacja nie różnicuje możliwości przejścia na nabywcę tego obowiązku w zależności od tego, czy grunt wyłączony z produkcji stanowił własność "jednoosobową", czy też był przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych. Kryterium różnicującym nie jest więc w obydwu wypadkach własność, choć w różnych odmianach, istotny jest wyłącznie tytuł prawny do gruntu wyłączonego z produkcji. Z innego punktu widzenia taka własność w różnych odmianach stanowi wyłącznie kryterium różnicujące ze względu na liczbę osób obowiązanych do uiszczania opłat rocznych. Nie ma tu żadnego znaczenia brak doprecyzowania w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy grunt może być tylko własnością "jednoosobową", czy także współwłasnością.

Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Użycie zwrotu "części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności" oznacza, że status nieruchomości w znaczeniu kodeksowym grunt uzyskuje po jego prawnym, czyli zgodnie z właściwymi przepisami, wyodrębnieniu, zatem kryterium, według którego następuje wyodrębnienie części powierzchni ziemskiej jako przedmiotu obrotu prawnego, musi być zobiektywizowane. O części powierzchni ziemskiej, która staje się rzeczą w rozumieniu art. 45 K.c., można mówić dopiero po jej wydzieleniu z otaczających ją gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Wówczas dochodzi do oznaczenia gruntu od strony przedmiotowej. Wydzielenie następuje przez określenie granic zewnętrznych w płaszczyźnie powierzchni ziemskiej i wymaga dokonania czynności geodezyjnych przez uprawnione podmioty przez zastabilizowanie punktów granicznych, a przede wszystkim konieczne jest sformalizowanie tych czynności i ujęcie w geodezyjny opis w taki sposób, aby na jego podstawie możliwa była identyfikacja gruntu jako przedmiotu materialnego. Bez opisu geodezyjnego granic określonej części powierzchni ziemskiej w dokumencie urzędowym w postaci mapy geodezyjnej nie może być mowy o odrębnym przedmiocie własności, jak tego wymaga przepis art. 46 § 1 K.c. Tak wyodrębniony fizycznie grunt graniczy z innymi wyodrębnionymi gruntami, należącymi do tego samego lub różnych właścicieli (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 29 października 2019 r. sygn. akt I ACa 232/18, System Informacji Prawnej LEX nr 3049068).

W świetle prawa cywilnego współwłasność jest "szczególną postacią prawa własności polegającą na tym, że jedna rzecz stanowi równocześnie przedmiot własności kilku osób, których prawa są, co do istoty, jednakowe" (postanowienie Sądu Najwyższego z 17 października 2003 r. sygn. akt IV CK 115/02, Lex nr 602272, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. akt 26/14, publ. OTK-A 2015/7/101, Dz.U.2015/1039, System Informacji Prawnej LEX nr 1758495). Jej cechami charakterystycznymi są:

- jedność przedmiotu (ta sama rzecz),

- wielość podmiotów uprawnionych (co najmniej dwóch współwłaścicieli) oraz

- niepodzielność wspólnego prawa, oznaczająca, że (co do zasady) każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a nie jej fizycznie wydzielonej części (por. art. 195-221 K.c.).

Wyróżnia się dwa rodzaje współwłasności (por. art. 196 K.c.):

- współwłasność w częściach ułamkowych, polegającą na tym, że każdy współwłaściciel dysponuje określonym matematycznie udziałem we własności rzeczy;

- współwłasność łączną (zwaną niekiedy - co bywa kwestionowane w doktrynie - bezudziałową), powstającą w rezultacie innego, podstawowego stosunku prawnego, wobec którego współwłasność łączna pełni funkcje służebne (np. ustawowa i umowna małżeńska wspólność majątkowa - por. art. 31 i art. 47 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm., czy spółka cywilna - por. art. 860 K.c.).

Współwłasności w częściach ułamkowych może powstać m.in. na skutek czynności prawnych (np. kupna czy darowizny), połączenia lub pomieszania rzeczy ruchomych (art. 193 § 1 K.c.), zasiedzenia, spadkobrania czy orzeczenia sądu przyznającego jedną rzecz na współwłasność.

W świetle powyższego argumenty skargi kasacyjnej dotyczące różnic między zbyciem gruntu a zbyciem udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Podobnie doniosłości prawnej pozbawione są argumenty dotyczące analizy zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicji określeń: "grunt" (art. 4 pkt 1), "grunt rolny i leśny" (art. 2) oraz "wyłączenie gruntów z produkcji" (art. 4 pkt 11), a także porównania z rozwiązaniem prawnym przewidzianym w art. 13 ust. 3 tej ustawy odnoszącym się do zbycia udziału w eksploatacji zbiornika wodnego. Skarżący kasacyjnie w sposób dowolny wywodzi z definicji określenia "grunt", która odsyła do rozumienia określeń "grunt rolny" i "grunt leśny", stanowisko, że udział w prawie współwłasności nieruchomości nie stanowi gruntu w rozumieniu art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Wskazane w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definicje gruntów rolnych i leśnych odnoszą się do kategorii gruntów użytkowanych rolniczo albo na cele leśne, w żaden sposób zaś nie odnoszą się do tego, czy grunt wyłączony z produkcji stanowił własność "jednoosobową", czy też był przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych. Jest to zbędne ze względu na cywilistyczne prawne określenie nieruchomości, o czym była mowa wyżej.

Konsekwencją uznania za nieusprawiedliwiony zarzutu materialnoprawnego jest niezasadność zarzutu procesowego, w ramach którego zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 33 § 1 pkt 4 .u.p.e.a. Pomijając już niespójność powołanego zarzutu, który dotyczyć ma naruszenia przepisów postępowania, a skarga kasacyjna powołuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego, wskazać trzeba, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji nie zostały przez skarżącego kasacyjnie podważone. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego. Skoro zaś z prawidłowej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ze zbyciem prawa własności gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, przechodzi na nabywcę obowiązek zapłaty rocznej, to Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że organy administracyjne nie naruszyły prawa uznając za nieuzasadniony wobec skarżącego zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok znajduje pełne oparcie w przepisach prawa i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.