Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 227/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.35,37,61 i 61 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. B. oraz B. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] w sprawie znak: [...] oraz znak: [...] I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie znak: [...] i znak: [...], oraz zobowiązuje ten organ do wydania aktu w terminie 1 miesiąca aktu; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] na rzecz skarżących T.B. i B. B. kwotę 629,00 (sześćset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SAB/Kr [...]

UZASADNIENIE

W piśmie z daty 14 września 2017 r. T. B. i B. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu w sprawie znak: [...], zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 1 lutego 2017 r., w której zarzucali Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 oraz art. 237 i 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący domagali się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie, w terminie miesiąca od doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że dopuścił się on bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosili ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu autorstwa mgr inż. D. R. pt. "Opinia Techniczna. Ocena Wpływu Podniesienia Terenu".

Uzasadniając powyższe skarżący podawali, że pismem z 1 lutego 2017 r. zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z istotnym podniesieniem terenu na działce [...] we W. w ramach prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez P. i M. Z.. W piśmie tym wskazali na naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, jak również na wystąpienie okoliczności uzasadniających wdrożenie procedury wskazanej w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Pismo skierowane zostało także do Wójta Gminy M., który w odpowiedzi z dnia 28 marca 2017 r., znak: [...] zawiadomił, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w terenie ustalił, iż opisana w podaniu sytuacja nie może stanowić podstaw do wszczęcia postępowania w ramach kompetencji przysługującej Wójtowi Gminy M., ponieważ nie mieści się w dyspozycji normy prawnej z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ponadto Wójt Gminy M. stwierdził, że " (...) sytuacja dotyczy inwestycji budowlanej wykonanej przez właścicieli działki nr [...] we W. (...) Kontrolę prowadzonej inwestycji oraz pozwolenie na jej użytkowanie wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego, który władny jest do stwierdzenia nieprawidłowości przy wykonaniu robót budowlanych. Organem, który winien zająć stanowisko jest w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, [...], ul. [...]." W dniu 6 kwietnia 2017 r. PINB wystosował do skarżących zawiadomienie znak: [...], którym w oparciu o art. 238 k.p.a. udzielił odpowiedzi na pismo z 1 lutego 2017 r., uznając arbitralnie powyższe podanie za skargę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał jednocześnie, że w sprawach zmiany stosunków wodnych organem właściwym jest organ samorządu terytorialnego, który może przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Mając na uwadze uchylanie się PINB od przeprowadzenia postępowania w sprawie, skarżący w dniu 29 maja 2017 r., w oparciu o art. 37 k.p.a., wystosowali do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na zażalenie, pismem z 1 sierpnia 2017 r., znak: [...], [...] działając na podstawie art. 6 k.p.a. poinformował , że kwalifikacja podania skarżących z dnia 1 lutego 2017 r. przez PINB, jako skargi implikowała nieprocesowy charakter czynności. Organ podkreślił, że podanie skarżących nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania tylko "zawiadomienie" o nieprawidłowościach, a w sytuacji braku zgody na sposób załatwienia sprawy przez PINB, stronom przysługuje możliwość wniesienia kolejnej skargi.

W dalszych rozważaniach uzasadnienia skargi T. B. i B. B. przedstawili argumentację prawną dotyczącą wyczerpania trybu przesądowego, a jak również odnoszącą się do zasadności wniosków oraz zarzutów, ze wskazaniem stosownych poglądów orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. domagał się jej oddalenia.

Organ wyjaśniał, że w dniu 1 lutego 2017 r. skarżący wnieśli do PINB pismo, w którym zawiadomili o dokonanym przez inwestorów P. i M. Z. istotnego podniesienia terenu w związku z realizowanymi robotami budowlanymi polegającymi na budowie budynku jednorodzinnego. Skarżący podali, że zaistniała sytuacja zaburzy istniejące stosunki wodne w terenie, a także wskazali na rozbieżność między projektowaną wysokością terenu a istniejącą. Organ podejmował czynności wyjaśniające w ramach postępowania skargowego prowadzonego w oparciu o przepisy art.227 do art. 240 rozdział VIII k.p.a. Ustalono, że inwestorzy realizują budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej przez Starostę [...] 15 grudnia 2015 r. W dniu 7 marca 2017 r. przeprowadzono kontrolę na terenie działki nr [...] i [...] we W. , w wyniku której stwierdzono, że trwają prace wewnętrzne w budynku oraz zagospodarowanie terenu, na dachu zamontowano system orynnowania zbierającego wodę do studzienek chłonnych. Podczas budowy budynku na działce nr [...] (skarżących) skarpa została podcięta i ziemia rozmieszczona w kierunku południowym. Organ na podstawie art. 238 k.p.a. pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. zawiadomił skarżących, że ich skarga z dnia 6 lutego 2017 r. (data doręczenia) jest bezzasadna. Wskazano, że budynek jest realizowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową pod nadzorem kierownika budowy. Masy ziemi z wykopów zagospodarowano na terenie działki i zniwelowano. Wody opadowe z połaci dachowych odprowadzono poprzez zamontowany system rynien i rur spustowych do studzienek retencyjnych. Nieutwardzony teren wokół działki pozwala na wchłanianie wód powierzchniowych. Powyższe ustalenia nie dały organowi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślono również, iż naturalne ukształtowanie terenu powoduje, że działka skarżących nr [...] jest położona niżej niż działka nr [...] (objęta zakresem inwestycji). Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że różnica terenu wynosi 5 m, a naturalny spadek jest w kierunku południowym. Na tym terenie nie ma gminnej sieci kanalizacji deszczowej oraz rowu odwadniającego drogę gminną, dlatego wody opadowe mogą przedostawać się zarówno na działkę nr [...], stanowiącą własność inwestorów, jak i nr [...], stanowiącą własność skarżących z wyżej położonych działek oraz drogi gminnej. Kwestie zalewania wodami opadowymi z całego terenu, obejmującego nie tylko działkę nr [...], na której prowadzone są roboty budowlane, ale także wyżej położone działki oraz drogę należą w ocenie organu zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne do kompetencji Wójta Gminy I.. Skarżący w dniu 30 maja 2017 r. wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. MWINB w K. pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r., znak: [...] poinformował, iż sprawa zawiadomienia z dnia 1 lutego 2017r. została załatwiona w sposób prawem przewidziany.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. wskazywał, że załatwił sprawę dotyczącą pisma z dnia 1 lutego 2017 r. (doręczonego 6 lutego 2017 r.) poprzez zawiadomienie z dnia 6 kwietnia 2017 r., po uprzednim przeprowadzeniu postępowania kontrolnego. Pismo skarżących zakwalifikowane jako skarga zostało rozpatrzone w oparciu o przepisy rozdziału VIII kodeksu postępowania administracyjnego, zatem organ nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie. Nie można też stwierdzić, że postępowanie skargowe prowadzone było w sposób przewlekły. W myśl § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z dnia 22 stycznia 2002 r.), jeżeli rozpatrzenie skargi lub wniosku -wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy, organ właściwy do rozpatrzenia skargi lub wniosku zbiera niezbędne materiały. W tym celu może zwrócić się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień. W tym trybie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i następnie zawiadomił o sposobie załatwienia skargi. Wszystkie podjęte czynności były konieczne do oceny zasadności złożonej skargi, bowiem skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy w sposób niepełny, a zatem wymagający podjęcia działań ze strony organu. Postępowania administracyjne przed nadzorem budowlanym (za wyjątkiem postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) zasadniczo wszczynane i prowadzone są z urzędu. Wystąpienie strony nie wszczyna postępowania, lecz stanowi jedynie impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne, z których wynika konieczność doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. wywodził ponadto, że w sytuacji gdyby Sąd uznał, iż istniały podstawy do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, to owa ewentualna bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. ), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi.

Stosownie do art. 3 § 2 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.: niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ).

Przesłanki odrzucenia skargi zostały wymienione w art. 58 §1 pkt 1-6 p.p.s.a., natomiast zasady orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania określa art. 149 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, co w świetle stanowisk stron należy uznać za bezsporne.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK [...], Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Zważyć należy dalej na treść art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.), który stanowi:

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

Z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 - dalej P.b.) wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki ( art. 80 – 81 P.b.), gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorcze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Artykuł 83 ust. 1 P.b. stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84 , 84a, 84b P.b. sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 P.b. unormowano, na zasadzie otwartego katalogu, przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej.

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 k.p.a. posługuje się słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, zaś orzeka się o powyższym przez wydanie aktu administracyjnego (decyzja, postanowienie). Odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Artykuł 61a k.p.a. stanowi :

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić nieistnienie przesłanek do odrzucenia skargi. Brak odnośnych zarzutów organu w tej materii, innych niż mogące nawiązywać do kognicji sądu, uzasadnia odstąpienie od szerszych rozważań zagadnień bezspornych.

W kwestii dopuszczalności rozpoznania niniejszej skargi i bezczynności organu należy mieć na uwadze treść pisma T. B. i B. B. z dnia 1 lutego 2017 r. (data wpływu do organu 6 lutego 2017 r.). Przedmiotowe pismo jest jednoznaczne w swej wymowie, jako podanie stanowiące wniosek o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. postępowania administracyjnego, a nie postępowania skargowego. Skarżący występując jako właściciele działki nr [...] zabudowanej budynkiem jednorodzinnym wskazali w nim na istotne podniesienie terenu w dniu 26 września 2016 r. na działce nr [...], sąsiadującą z ich działką od północy, przez inwestorów P. i M. Z. przy budowie domu jednorodzinnego, co w opinii wnioskujących nie tylko bezpośrednio degraduje teren działki nr [...] na całej jej długości, ale uzasadnia też obawę negatywnego oddziaływania wód opadowych na ich budynek, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie podwyższenia terenu i nasypu, który w jego wyniku został ukształtowany. W ślad za tym T. B. i B. B. wskazali w tym piśmie wprost, że " wnioskujący wnoszą o rozpatrzenie i wydanie odpowiednich wiążących prawnie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach jego kompetencji – Zgodnie z zapisem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1634) - w szczególności artykułu 51 i dalszych." W dalszej części pisma skarżących sprecyzowali i uzasadnili w pkt 1-4 konkretne zarzuty dotyczące realizacji inwestycji przez sąsiadów w latach 2014 -2017, w tym w szczególności co do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w myśl art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( pkt 2). Domagali się też w pkt 4 innego niż ten, na który wyrażali zgodę sposobu podłączenia budynku sąsiadów do kanalizacji, właśnie z uwagi na zmianę ukształtowania terenu. W pkt 3 zwracali uwagę na postępująca degradację terenu związaną z regularnym osuwaniem się ziemi i spływem wód opadowych zarówno z całej długości terenu działki nr [...], jak i z rury drenażowej wychodzącej ze studni chłonnej znajdującej się w południowo-środkowej części działku nr [...], mającej ujście w nasypie – skarpie.

Uwzględniając dyspozycję art. 63 § 1 – 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pismo powyższe spełnia wszelkie wymogi podania, jakim jest wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opisanych w nim robót budowlanych. Z treści pisma wynika jasno, że nie stanowi ono monitu obywateli, lecz składają je podmioty, których prawo własności zostało naruszone prowadzeniem opisywanych robót budowlanych, które ich zdaniem realizuje się z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Nazwanie pisma "zawiadomieniem", nie przesądza, że nie stanowi ono wniosku o wszczęcie postepowania skoro na taki jego charakter wskazuje ono w pozostałości. Także w przypadku uznania, że postępowanie może jest tego rodzaju, że może zostać wyłącznie wszczęte z urzędu organ winien orzekać o powyższym w formie zaskarżalnego aktu.

Regulacje materialnoprawne stanowiące podstawę rozstrzygnięć w sprawach prowadzenia robót budowlanych winny być organowi znane, a zawarte są w Rozdział 5 - Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych. Niezależnie od tego pismo skarżących zawiera wyraźne nawiązanie do decyzji z art. 51 P.b.

Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega zaś odrzuceniu. Tenże uproszczony tryb nie mógł mieć jednakże w przedmiotowej sprawie zastosowania, na co naprowadza dodatkowo fakt, że pismo składa nie tyle obywatel, co taki podmiot żądający podjęcia czynności i wydana rozstrzygnięcia z powołaniem się na posiadany interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym sąsiadującej z terenem, na którym są prowadzone roboty budowlane, zdaniem skarżących z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego.

Podejmując w sprawie niniejszej czynności w trybie skargowym i kontrolnym (akta znak: [...] oraz znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. naruszył prawo, skutkiem czego pozostaje w bezczynności. Takiej oceny nie zmienia fakt, że organ przeprowadził w związku z przedmiotowym wnioskiem kontrolę oraz zbierał dokumenty, badał i oceniał legalność robót budowlanych. Czynił to bowiem w niewłaściwym trybie, pomijając w zupełnie w rozważaniach zagadnienia dotyczące stron postępowania i ich gwarancji procesowych.

Argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę nie jest spójna i nie zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli nawet takie podejście prezentuje w sprawie także organ nadzoru przy okazji rozpoznania zażalenia skarżących na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ pierwszej instancji, to nie jest ono wiążące ani dla Sądu, ani dla organu pierwszej instancji. Pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu jest błędny i nie znajduje uzasadniania ani w przepisach k.p.a., ani na gruncie ustawy Prawo budowlane. Wyrażając takie stanowisko powołano orzeczenia sądów administracyjnych nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, które nie dotyczyły sposobu rozpatrywania podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot powołujący się na interes prawny, lecz monitów obywateli oraz osób trzecich. Taki błędny pogląd prowadzi w skutkach do niedopuszczalnych sytuacji, w których organ nadzoru budowlanego przy wpływie podania mógłby bezzasadnie zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny (który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego), zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska. Nie taka jest intencja ustawodawcy, a ustalenia i ocena prawna winny być przedstawiane w akcie administracyjnym.

Nie jest tak, że przepisy zawarte w ustawie – Prawo budowlane kształtują postępowania z tego zakresu, jako prowadzone wyłącznie z urzędu. Niewątpliwie art. 61 k.p.a. winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Tylko w pewnym uproszczeniu można przyjmować w rozważaniach doktrynalnych, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych to jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione zawsze, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 P.b., w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi zawartymi w prawie materialnym nie na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a. To samo odnosi się do przepisów normujących w sposób szczególny przymiot stron postępowania administracyjnego. O ile zatem normy kompetencyjne zawarte w prawie budowlanym obligują do działania z urzędu, które może być również skutkiem sygnalizacji podmiotu nie mającego przymiotu strony, to nie wykluczają one jednakże sytuacji, w których postępowanie wszczyna się na żądanie strony jeżeli jej aktywność jest wcześniejsza.

Z powyższych rozważań wnika, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, względnie przesłanki do jej oddalenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. nie wydał w sprawie aktu (decyzji lub postanowienia), co uzasadnia zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I.- sentencji wyroku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie istnieją przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej oraz ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego odniesienia konkretnej jasnej regulacji do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Nadto zważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji reagował na podanie skarżących, nie mniej jednak podejmował czynności w niewłaściwym trybie.

Uwzględniając powyższe orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, przy czym w sprawie brak także przesłanek do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od niego na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, zawartego w pkt III. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi, zwrot opłaty skarbowej i wynagrodzenie radcy prawnego.

.