Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 235/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 2 grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek M. B. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T. znak: [...], z dnia 15 grudnia 2006 r."

Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. B. z dnia 9 lutego 2011 r. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., inwestor M. i M. T. znak: [...] z 15 grudnia 2006 r."

W uzasadnieniu postanowienia podano, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżąca podniosła, że budynek na działce nr [...] w S. został przyjęty do użytkowania z naruszeniem przepisów prawa. Nadto dla tego budynku WSA w Krakowie uchylił pozwolenie na budowę w dniu 20 lipca 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 553/04.

Podano, że organ nie prowadził dotychczas (poza wszczętym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...]) postępowania administracyjnego mającego na celu legalizację budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S.. Wskazana przez skarżącą sygnatura postępowania [...] dotyczyła przyjęcia obiektu do użytkowania na podstawie zawiadomienia w trybie art. 54 Prawa budowlanego i procedura ta nie miała nic wspólnego z pojęciem "legalizacji" czy postępowaniem zmierzającym do legalizacji obiektu w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane.

Podano, że sformułowanie we wniosku: "dokonanie anulacji legalizacji budynku z powołaniem się na sygnaturę [...]" organ odczytał jako żądanie skarżącej wyeliminowania z obiegu prawnego przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego. Wyjaśniono, że ustawa Prawo budowlane i przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego nie przewidują "anulowania", wyeliminowania z obiegu prawnego (w formie decyzji czy postanowienia) przyjęcia do użytkowania obiektu na podstawie zawiadomienia w trybie art. 54 Prawa budowlanego, którego treść organ przytoczył.

Wskazano, że samo zawiadomienie organu w trybie powyższego przepisu jest zwykłą czynnością, która powoduje wszczęcie postępowania, które kończy się albo milczącą zgodą organu albo wydaniem decyzji o sprzeciwie.

Podano, że podnoszona przez skarżącą kwestia uchylenia pozwolenia na budowę obiektu przez WSA w Krakowie wyrokiem sygn. akt: II SA/Kr 553/04 pozostaje bez znaczenia dla sprawy [...], gdyż jak już wyjaśniono M. B. inwestor w czasie budowy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego nie daje podstaw uznania, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Zaznaczono też, że zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu złożone było przez inwestorów w dacie kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obiegu prawnym. Obiekt został przyjęty do użytkowania w dniu 15 grudnia 2006 r., a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w dniu 20 lipca 2007 r.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła w ustawowym terminie M. B.. Podniosła, że jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia podano nieistniejący przepis art. 61a k.p.a. Wskazała też, że organ dowolnie zinterpretował jej wniosek, gdyż żądała dokonania czynności technicznej w zakresie dokonania regulacji przyjętego budynku do użytkowania przez kierownika A. J. w 2006 r. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...], którym - na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - odmówiono wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez M. B. sprawie z wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., inwestor M. i M. T. znak: [...] z 15 grudnia 2006 r."

W uzasadnieniu postanowienia podano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez M. B. sprawie z wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., inwestor M. i M. T. znak: [...] z 15 grudnia 2006 r.".

Podano, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny w przedmiotowej sprawie oparł się na posiadanych aktach organu I instancji znak: [...] (15 kart), znak: [...] (41 kart - kserokopie, akta w WSA w Krakowie w związku ze skargą na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 października 2011 r., znak: [...]) oraz akt [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...], znak: [...] (kserokopie - akta w WSA w Krakowie), kserokopiach akt zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2010 r., znak: [...], którą: "odmówiono nałożenia na inwestorów - Państwa M. i M. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. do stanu zgodnego z prawem".

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże przepisu tego "nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawną wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek strony postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397, t. 1). Mając jednak na uwadze, że - zgodnie z art. 81 Prawa budowlanego - podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, przyjąć należy, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego - w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego - następuje z urzędu. Takie stanowisko organu znajduje uzasadnienie zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w jednolitym orzecznictwie sądów. Przykładowo w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. (sygn. akt: II SA/Kr 453/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że: "Co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod katem potrzeby wszczynania postępowania z urzędu". Podobnie orzekł Najwyższy Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2006 r. (sygn. akt: II OSK 1257/05).

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie strona wnioskowała o wszczęcie postępowania o: "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., inwestor M. i M. T. znak: [...] z 15 grudnia 2006 r." W myśl art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Po przeanalizowaniu akt postępowania stwierdzono, że wobec przedmiotowego budynku mieszkalnego organ prowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia 20 października 2011 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odmówiono: "nałożenia na inwestorów - Państwa M. i M. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. do stanu zgodnego z prawem". Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2010 r., znak: [...]. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w K. przeprowadził postępowanie w tzw. trybie naprawczym (art. 51 Prawa budowlanego), który wynikał z treści wniosków M. B. (między innymi z dnia 15 grudnia 2008 r. o: ,,(...)wszczęcie postępowania o nakazanie dokonania części rozbiórki obiektu budowlanego, którego inwestorem są P. P. M. i M. T., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego", z dnia 30 czerwca 2008 r.: "Wnoszę, o nakazanie likwidacji okien w domu mieszkalnym, od strony zachodniej, inwestora M. i M. T., zam. w S., działka [...], na okoliczność że nie posiadają wymaganej odległości 4 metrów", z dnia 16 czerwca 2010 r.: ,,(...)żądam w trybie art. 136 kpa przeprowadzenia kontroli odległości spornego garażu od granicy z działką [...], oraz nałożenia obowiązku na inwestora M. i M. T., przeprowadzenia czynności ustalenia granicy dla działki [...] z działką (...)" oraz z faktu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie organ w niniejszej decyzji wskazał, iż pomimo faktu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor zrealizował inwestycję na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Zatem nie można uznać, że popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Reasumując stwierdzono, że w niniejszej ostatecznej decyzji (utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) zostało przesądzone, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym nakazywania obowiązków określonych w dyspozycji art. 49a Prawa budowlanego, o co wnioskowała M. B..

Ponadto wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 października 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 4 lipca 2011 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 22 grudnia 2010 r. o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zalegalizowania budynku dla inwestora P.P. T. w S." (...) wszczętego postanowieniem nr [...] z dnia 21 stycznia 2011 r. oraz po analizie całości materiału dowodowego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w S.. Tym samym, w niniejszej sprawie, w ocenie organu II instancji bezzasadnym jest ponowne badanie zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w S., którego inwestorami są M. i M. T.. Powyższe wypełnia przesłankę "uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte".

Wobec faktu, że stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie, zasadne jest w ocenie organu twierdzenie, że ponowne przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności ponownie wydanej w sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 grudnia 2011 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B..

Skarżąca wniosła "o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia 6 czerwca 2011 r. z uwagi na to, że zostało wydane przez osobę, która z mocy przepisów prawa art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. podlegała wyłączeniu, z uwagi na prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne ...", zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

- "nie wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie dokonania anulacji potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania z dnia 15.12.2006 r. znak: [...], przyjętego do użytkowania przez PINB w W., na okoliczność naruszenia przepisów prawa art. 57 Prawa budowlanego, z uwagi na uchylenie przez WSA w Krakowie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestora dz. [...], w dniu 20 lipca 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 553/04, bowiem inwestor obecnie zamieszkuje budynek bez żadnej dokumentacji, z żądaniem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez sąd, przez organ I instancji",

- bezpodstawne powołanie przepisu art. 61a k.p.a., który nie powinien mieć zastosowania, bowiem postępowanie powinno toczyć się z urzędu, co ma wpływ na wydane postanowienie organu I i II instancji,

- brak zastosowania art. 61 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., a także przewlekłość postępowania organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto wskazane zarzuty w nawiązaniu do argumentacji prezentowanej przez skarżącą w toku postępowania. Skarżąca podkreśliła, że żąda uchylenia potwierdzenia użytkowania budynku na działce nr [...] w S..

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie widząc podstaw do jego zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, tj. postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Ponieważ kwestionowane postanowienie, wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. stanowiło jedynie orzeczenie formalne, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wymagało zbadania, czy organ drugiej instancji zasadnie uznał, że nie może być wszczęte postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 9 lutego 2011 r. Przesądzenie tej kwestii było jednocześnie wystarczające dla wydania orzeczenia przez Sąd, ponieważ - w wypadku przyjęcia, że powinno być wszczęte postępowanie, którego domagała się skarżąca, postanowienie winno zostać uchylone, zaś w wypadku przeciwnym - podniesione przez nią zarzuty odnośnie do istoty sprawy "legalizacji" nie mogłyby zostać uwzględnione, a zatem ich rozpatrywanie byłoby bezprzedmiotowe. Nie miał też dla sprawy znaczenia zarzut przewlekłości postępowania w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, gdyż na przewlekłość postępowania stronie służą odrębne środki prawne.

Zarówno treść wniosku skarżącej z dnia 9 lutego 2011 r., jak i jej późniejsze oświadczenia w toku postępowania (pismo z dnia 25 lutego 2011 r. – k. 8) wskazują jednoznacznie, że skarżąca domagając się "anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T. znak: [...], z dnia 15 grudnia 2006 r." kwestionuje dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania z dnia 15 grudnia 2006 r., znak: [...]. W piśmie z dnia 24 maja 2011 r. skarżąca wyraźnie stwierdza, że "podtrzymuje swój wniosek o dokonanie anulacji potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie". Skarżąca domagała się przy tym rozpatrzenia jej sprawy poprzez wydanie postanowienia, na które będzie mogła złożyć środek odwoławczy (treść pisma skarżącej z dnia 25 lutego 2011 r. – k. 8) podnosząc, że nie jest to skarga podlegająca rozpoznaniu w trybie skargowym uregulowanym w k.p.a. (pismo skarżącej z dnia 24 maja 2011 r. – k. 12), a w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji podnosiła, że "nie wskazywała o wszczęcie postępowania, ale dokonania czynności technicznej w zakresie dokonania anulacji przyjętego budynku do użytkowania". Wreszcie w skardze skarżąca podnosi zarzut "nie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie dokonania anulacji potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania z dnia 15.12.2006 r. znak: [...]".

Mając na uwadze powyższe niekonsekwentne oświadczenia skarżącej nie można postawić organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu wadliwej kwalifikacji żądania strony jako wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie dokonania anulacji potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania z dnia 15 grudnia 2006 r. znak: [...]. Kwalifikacja ta umożliwiała rozpoznanie sprawy w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a także otwierała stronie skarżącej drogę przed sądem administracyjnym. Również zatem z punktu widzenia prawa skarżącej do procedury administracyjnej i prawa do sądu powyższą kwalifikację należy ocenić jako prawidłową.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jeżeli nie istnieją kompetencje organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. W obowiązującym porządku prawnym nie istnieje ani norma prawna umocowująca organ administracji publicznej do dokonywania w ramach postępowania jurysdykcyjnego "anulacji potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie", ani też norma materialnoprawna stanowiąca podstawę do rozpatrzenia tego rodzaju żądania skarżącej w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Przyjmując zatem nawet najszerzej rozumianą subiektywną koncepcję strony postępowania administracyjnego postępowanie, którego wszczęcia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 9 lutego 2011 r. nie mogło być wszczęte z przyczyn obiektywnych. Niewątpliwie brak kompetencji organu do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego kończącego się decyzją administracyjną w kwestii "anulacji potwierdzenia pozwolenia na użytkowanie" stanowi "uzasadnioną przyczynę" o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi wskazana w art. 61a k.p.a. druga - poza brakiem przymiotu strony u osoby żądającej wszczęcia postępowania - przesłanka odmowy wszczęcia postępowania – "z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może być wszczęte" - dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, gdyż np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r. Teza 5, artykuł ZNSA 2011/4/9-25, LEX 135465/4, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438).

Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji są jednak przedwczesne, gdyż zapadły przed rozpoznaniem we właściwym trybie wniosku skarżącej o wyłączenie pracownika A. J.. Wniosek taki skarżąca złożyła wraz z wnioskiem o "anulację legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T. znak: [...], z dnia 15 grudnia 2006 r." podnosząc, że A. J. z naruszeniem prawa dopuścił się wcześniejszej legalizacji budynku na działce nr [...]. Wniosek ten należało zakwalifikować jako żądanie wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca podnosi, że występuje jako oskarżyciel posiłkowy w postępowaniu karnym przeciwko A. J. (treść zażalenia skarżącej z dnia 15 czerwca 2011 r.). Analiza akt sprawy wykazuje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 8 kwietnia 2011 r. rozpoznał wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lutego 2011 r. o wyłączenie organu. Nierozpoznany pozostał natomiast wniosek skarżącej o wyłączenie pracownika. Nie odniosły się również do niego organy obydwu instancji w wydanych przez siebie postanowieniach, a postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez A. J., tj. osobę, której dotyczył wniosek o wyłączenie pracownika. Tym samym w sprawie naruszony został wskazany wyżej przepis postępowania o wyłączeniu pracownika, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualne wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. jest wadą postępowania uzasadniającą jego wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie postanowień obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Konieczne jest bowiem uprzednie rozpoznanie wniosku skarżącej o wyłączenie orzekającego w pierwszej instancji pracownika A. J. w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie nie może konwalidować organ drugiej instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W toku dalszego postępowania konieczne jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznanie wniosku skarżącej o wyłączenie orzekającego w pierwszej instancji pracownika A. J. w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Postanowienie w tym zakresie jest postanowieniem niezaskarżalnym w drodze zażalenia, co oznacza, że będzie ono podlegało ocenie przez organ drugiej instancji, o ile strona złoży środek prawny od rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącej z dnia 9 lutego 2011 r. o "dokonanie anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T. znak: [...], z dnia 15 grudnia 2006 r." powinno uwzględniać stan prawny i faktyczny z chwili jego rozpoznania.

Podkreślić należy, że nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., na który powołuje się skarżąca. Zgodnie z tą regulacją pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu "w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne". Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby z powodu niniejszej sprawy "anulacji legalizacji budynku mieszkalnego na działce [...] w S., inwestora M. i M. T. znak: [...], z dnia 15 grudnia 2006 r." zostało wszczęte przeciw A. J. dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne.