Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1407/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg Instytutu [...] S.A. w K. oraz A.H. i D.S.-S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. nr XLV/587/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 21 października 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXIII/1091/09 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 27 listopada 2009r., a obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK.

W dniu 22 stycznia 2010r., zarządzeniem nr [...], Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 5 sierpnia 2011r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 sierpnia do 13 września 2011r. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 18 października 2011r.

W związku z uwzględnieniem części uwag (m.in. uwagi skarżącego Instytutu "B" S.A. w K. ) konieczne było ponowienie przez Prezydenta Miasta Krakowa odpowiednich czynności proceduralnych. W ramach tych czynności projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu w niezbędnym zakresie. Następnie w dniu 16 grudnia 2011r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu części projektu planu do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z rozpatrzenia uwag. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był ponownie wykładany do publicznego wglądu w dniach od 27 grudnia do 25 stycznia 2012r. Uwagi wniesione do części projektu planu objętej zmianami zostały rozpatrzone zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2012r. Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko". Rada Miasta Krakowa w dniach 25 kwietnia oraz 16 maja 2012 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko" wg druku nr [...].

W dniu 16 maja 2012r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XLV/587/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Organ nadzoru opublikował uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko" w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2012r., rocznik 2012 poz. 2862. Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

Skargi na tą uchwałę, poprzedzając je bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniosły A. H. i D. S. oraz Instytut B. S. A. z siedzibą w K..

A. H. i D. S. zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie:

1/ art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej w skrócie: ustawą) w związku z § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: rozporządzenie) poprzez rezygnację z zawarcia w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym - w § 7 uchwały wskazano wyłącznie minimalną powierzchnię nowych działek, kąt zawarty pomiędzy działką a drogą publiczną oraz wyartykułowano zakaz wyznaczania działek budowlanych w trzecim i dalszych rzędach zabudowy od dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, nie określono zaś minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek powstających w wyniku scalenia lub podziału;

2/ art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 10 pkt 9 rozporządzenia - poprzez rezygnację z ustalenia parametru szerokości dróg objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zasady przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego zawarte w § 12 zaskarżonej uchwały nie zawierają m. in. parametru szerokości dróg;

3/ art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia - poprzez rezygnację z ustalenia gabarytów obiektów budowlanych objętych planem miejscowym, w szczególności parametru szerokości obiektów budowlanych - wskazany parametr nie został wyznaczony nie tylko dla obszaru obejmującego działkę skarżących, ale również dla terenów zabudowy usługowej (U.1, U.2), terenów zabudowy usługowo - mieszkaniowej (MN/U) czy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.1 - MN.2);

4/ art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie wniesienia uwag do zmienionego projektu planu w związku z błędnymi informacjami zawartymi w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2011r. - w załączniku graficznym do ogłoszenia wskazano kolorem czerwonym zakres ponownego wyłożenia, wskazując poszczególne obszary planu objęte zmianami w stosunku do wersji pierwotnej a porównanie zakresu wprowadzonych zmian w części tekstowej uchwały do treści załącznika graficznego, zdaniem skarżących prowadzi do wniosku, że organ planistyczny mylnie wskazał części planu, w których zaproponowano zmiany (zmiany dotyczyły m. in. § 15 ust. 2 pkt 2 lit. e oraz § 16 ust. 3 pkt 2 lit. e, tj. terenów oznaczonych symbolami MN.1-MN.7 oraz MN.8 i MN.9, natomiast w załączniku graficznym wskazującym tereny, w stosunku do których w projekcie uchwały wprowadzono zmiany, nie ujęto już tych obszarów poprzez ich wyróżnienie kolorem czerwonym);

5/ art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości – zdaniem skarżących zasady określone w § 15 zaskarżonej uchwały w sposób nieuzasadniony ograniczają możliwość zabudowy nieruchomości działki skarżących, szczególnie poprzez ograniczenia w postaci wyłączenia możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zastosowanie zbyt niskiego wskaźnika zabudowy i jednocześnie niezasadnie wysokiego minimum powierzchni terenu biologicznie czynnej, w ocenie skarżących istniejące zagospodarowanie terenu oraz terenów sąsiednich nie przemawia za koniecznością tak dużego ograniczenia wysokości budynków mieszkalnych oraz budynków garażowych i gospodarczych;

6/ art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela;

7/ art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżące wskazały, że treść planu pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi działaniami organu planistycznego, ponieważ Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 15 grudnia 2011r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działce nr [...] obr. [...], z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...], z wyłączeniem od ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.";

8/ art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie niewłaściwej skali załącznika graficznego do uchwały.

Skarżące domagały się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżące są właścicielkami działki nr [...] obr. [...] oraz, że pismem z dnia 19 lipca 2012r. wezwały Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2012r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że wezwanie nie może zostać uwzględnione, ponieważ zawarte w uchwale zapisy są spójne, realizują kierunek wynikający ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a uregulowania dotyczące sposobu zagospodarowania działki skarżących nie mają charakteru dowolnego. Do dnia wniesienia skargi (11 września 2012r.) nie została skierowana do skarżących stosowna odpowiedź Rady Miasta Krakowa na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące podniosły, że ich działka znalazła się w obszarze oznaczonym w planie jako MN.4 przeznaczonym na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz z komponowaną zielenią ogrodową. Skarżące podkreśliły także, że ustalone dla tego obszaru parametry zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy uniemożliwiają planowaną przez skarżące zabudowę i zagospodarowanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę A. H. oraz D. S. Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Rada podkreśliła, że przeznaczenie ustalone dla poszczególnych terenów objętych granicami planu zostało wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium. Cały obszar objęty granicami planu znajduje się w terenie, dla którego Studium ustala jako główny kierunek zagospodarowania tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Dla tego obszaru Studium określiło główne funkcje, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Uwzględniając główne funkcje zagospodarowania, wskazane w dokumencie Studium dla tego obszaru, organy planistyczne uznały, iż najpełniej wymóg zgodności postanowień Studium z ustaleniami planu spełnia przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z określonymi w planie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, które poprzez ustalone wskaźniki zabudowy zagwarantują, że na tym obszarze powstanie jedynie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Ponadto Rada wyjaśniła, że nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa, zaś ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Zdaniem Rady ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, zaś postulowane przez skarżące uchwalenie planu zgodnego z treścią uzyskanej wcześniej przez skarżące decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe ze względu na konieczność zapewnienia zgodności planu ze Studium oraz nadrzędność miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego nad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi.

Odnośnie zarzutów zawartych w punktach 1, 2, 3 oraz 8 skargi Rady wyjaśniła, że ze względu na istniejące już cechy terenu, dla którego uchwalono przedmiotowy plan (tereny w przeważającej większości zagospodarowane budownictwem mieszkaniowym z istniejącym już docelowym układem komunikacyjnym) nie było konieczności precyzowania w planie takich parametrów jak szerokości frontów działek przy ewentualnym scalaniu i podziale nieruchomości, szerokości dróg publicznych i gabarytów zabudowy, w postaci wskaźnika szerokości elewacji. Ponadto Rada wskazała, że art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000, lecz istnieje możliwość sporządzenia projektu planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dopuszczają sporządzanie projektu rysunku planu miejscowego w większej skali. Zdaniem organu wielkość obszaru wyznaczonego uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przesądziła o wyborze skali mapy, w której został opracowany rysunek planu, a sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełniło swoje zadanie regulacyjne, ponieważ została zachowana czytelność przyjętych rozwiązań planistycznych.

Odnośnie zarzutu skargi zawartego w punkcie 4 Rada podniosła, że w ogłoszeniu (obwieszczeniu) jednoznacznie wskazano, jaka część planu została objęta ponowieniem czynności planistycznych. Ponadto, celem łatwiejszego wyszukania zmian na rysunku planu, dołączono do ogłoszenia (obwieszczenia) załącznik graficzny, służący jedynie zobrazowaniu (wskazaniu) tych obszarów na projekcie Rysunku planu, dla których nastąpiła zmiana graficzna na rysunku projektu planu. Zatem tak sformułowane ogłoszenie (obwieszczenie), wbrew stanowisku skarżących, ułatwiło zainteresowanym podmiotom ustalenie, czy ponowieniem czynności została objęta ta część planu, która zawiera ustalenia odnoszące się do terenów, stanowiących przedmiot zainteresowania wnoszących uwagi do części projektu planu.

Odnośnie zarzutów skargi zawartych w punktach 6 i 7 Rada wskazała, że do postępowania planistycznego nie mają zastosowania przepisy regulujące postępowanie administracyjne, ponieważ w jego efekcie zostaje opracowany projekt aktu prawa miejscowego, a nie następuje załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej. Niemniej również w ramach tego postępowania, organ planistyczne podejmują szereg działań, których celem jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i poinformowanie uczestników, o podejmowanych przez organy planistyczne krokach.

Instytut B. S.A. z siedzibą w K. zaskarżył uchwałę w całości, podnosząc naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kc poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego na skutek:

a) wyznaczenia linii nieprzekraczalnej zabudowy na działce nr [...] obr. [...] względem projektowanej drogi KD/L w sposób ograniczający możliwość efektywnego zagospodarowania działki – zdaniem strony skarżącej zaproponowane w projekcie planu miejscowego dwukrotne przełamanie i cofnięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy na odległość 12,50 m od granicy działki drogowej ulicy nie znajduje uzasadnienia nie tylko ze względów przestrzennych i kompozycyjnych, lecz również nie jest poparte rzeczywistą rolą tej ulicy w przyjętym przez autorów planu sposobie obsługi komunikacyjnej, w którym to ulica ta ma jedynie niewielkie znaczenie na poziomie drogi dojazdowej/lokalnej;

b) wyznaczenia wskaźnika procentowego powierzchni biologicznie czynnej na poziomie wyższym niż jest to w stanie istniejącym, co ogranicza możliwość efektywnego zagospodarowania działki – zdaniem strony skarżącej wykonane przez uprawnionego geodetę pomiary wykazały, że w stanie istniejącym, powierzchnię w granicach działki nr [...] obr. [...] stanowią w 44% budynki i budowle, chodniki, drogi i place utwardzone, a w 56 % powierzchnię biologicznie czynna, zatem ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70% jest niewykonalne, zwłaszcza że w obrębie granic planu znajdują się tereny mieszkaniowe z 60% wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej;

c) wyznaczenia wysokości zabudowy wynoszącej 15,0 m., to jest niżej o 3 m w stosunku do stanu istniejącego - wykonane przez biuro projektów [...] inwentaryzacje architektoniczne wykazały, że w stanie istniejącym, na działce nr [...] w grupie budynków średniowysokich (12-25 m) znajdują się trzy budynki, a wysokość najwyższego istniejącego budynku wynosi 17,88 m.

d) wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 30%, wobec występującego w sąsiednich terenach objętych przedmiotowym planem w wysokości 40,0% - w stanie istniejącym 44,0% terenu działki strony skarżącej stanowi teren przekształcony, zabudowany budynkami i towarzyszącą im infrastrukturą, a ustanowienie wskaźnika procentu powierzchni zabudowy w wysokości 30 % w zasadzie uniemożliwia stronie skarżącej jakikolwiek rozwój.

Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań, a ponadto przyjęte rozwiązanie dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy skutkuje znacznym ograniczeniem możliwości użytkowania nieruchomości strony skarżącej, a nawet zredukowaniem możliwości przebudowy w stosunku do stanu istniejącego. Zdaniem strony skarżącej organ planistyczny w sposób nieuprawniony dał pierwszeństwo interesowi publicznemu w stosunku do interesu prywatnego strony skarżącej. Zarzucono też, że w skierowanym do Rady Miasta Krakowa wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w sposób bardzo konkretny i merytoryczny podano, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prywatnego, lecz w odpowiedzi organ planistyczny ograniczył się tylko do wskazania, że takich rozwiązań wymaga interes publiczny bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska. Ponadto strona skarżąca podała, że po wezwaniu organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa Rada Miasta Krakowa pismem z dnia 21 sierpnia 2012r. otrzymanym w dniu 22 sierpnia 2012r. przedstawiła jedynie stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, tj. organu będącego projektodawcą zaskarżonej uchwały. W piśmie tym zaznaczono, iż pismo to ma charakter jedynie informacyjny i nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa. Stąd też pismo to nie wywołuje wskazanych w powołanym przepisie skutków.

W odpowiedzi Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi Instytutu B. S.A. w K.. Rada podkreśliła, że kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości, bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującej jej prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Zdaniem organu planistycznego ustalone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla obszaru obejmującego działkę strony skarżącej nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z wiążących je ustaleń Studium. Dla terenu, oznaczonego w skarżonym planie symbolem MN/U, Studium ustala jako główny kierunek zagospodarowania Tereny o przewalającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) o następujących głównych funkcjach: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Ponadto dokument Studium określa szereg wymogów, które należy uwzględnić w toku ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu, takich jak: wysokość zabudowy, realizacja zabudowy w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną i inne. Te wytyczne dokumentu polityki planistycznej gminy, zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiały zostać wprowadzone do projektu planu, aby zapewnić jego zgodność z dokumentem Studium. Organ wyjaśnił też, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, ponieważ dopuszczono możliwość utrzymania istniejącej zabudowy i jej funkcji, która nie współgra z głównym kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium dla tych terenów. Celem planu jest bowiem takie przekształcenie zabudowy, aby uzyskać w obszarze objętym granicami planu, zespół zabudowy jednorodzinnej, o charakterze willowym. Organ podkreślił, że wskaźniki zabudowy określone w planie odnoszą się jedynie do nowych robót budowlanych. Wskazano też, że dla planowanej zabudowy mieszkaniowej ustalony przebieg linii zabudowy w terenie MN/U od strony [...] stanowi kontynuację linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach MN.1, MN.4 i MN.7, a także częściowo w terenie MN.8. Wprowadzone w przebiegu tej linii odstępstwa w terenie MN.8 są rezultatem uwzględnienia istniejącego stanu zabudowy bud mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ustalone planem wskaźniki powierzchni zabudowy, terenu biologicznie czynnego, czy też wskaźnik wysokości zabudowy mają na celu ukształtowanie zabudowy mieszkań! nawiązującej swoimi gabarytami do terenów sąsiednich. Ponadto ustalenie wskaźników terenu biologicznie czynnego oraz wysokości zabudowy wynika zarówno z wiążących wskazań Studium (teren, o którym mowa zawiera się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) jak i wymogów wynikających z wiążących wytycznych dla Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego Dlatego istniejąca w terenie MN/U zabudowa, częściowo niezgodna z kierunkami zagospodarowania wskazanymi dla tego terenu w Studium, winna zostać docelowo przekształcona zgodnie z ustaleniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do przepisu art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dochowali wymogu wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko". A. H. i D. S. są właścicielkami działki ewid. nr [...] obr. [...], a Instytut B. S. A. z siedzibą w K. jest właścicielem działki ewid. nr [...] obr. [...].

Skarżący mają legitymację - w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielami działek objętych uchwałą, która, ich zdaniem, narusza ich prawo własności w sposób opisany w skargach.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego jest formą sprecyzowania prawa własności, jednak jego zapisy właśnie ze względu na możliwość ingerencji w prawo własności muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi, a przede wszystkim powinny być one podjęte z uwzględnieniem istoty prawa własności i interesu publicznego przemawiającego za jego ograniczeniem. Zdaniem organu, wziął on pod uwagę powyższe zasady, a zdaniem skarżących - granice tzw. władztwa planistycznego zostały przekroczone. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zasad sporządzenia planu.

Sąd po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy prawne skarżących, uprawniony i zobowiązany jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa ).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu.

Nie stwierdził też naruszenia procedury jego uchwalenia opisanej na wstępie nin. uzasadnienia.

Kolejnym zagadnieniem podlegającym badaniu przez Sąd była ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr XCIII/ 1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium (...), stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważenie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Obszar objęty planem wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa położony jest w "terenie przeznaczony do zabudowy i zainwestowania" o kategorii "MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności" oraz w niewielkim zakresie w "terenach zieleni publicznej ZP". Ww. obszar oznaczony jest w Studium jako strefa kształtowania systemu przyrodniczego, w której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości zasobów przyrodniczych, dlatego na terenach przeznaczonych do zabudowy warunki tej zabudowy muszą zapewnić m.in. wysoki, min.70 %, udział powierzchni biologicznie czynnej. Obszar objęty planem znajduje się również w granicach strefy ochrony wartości kulturowych, strefy ochrony sylwety Miasta, strefy ochrony i kształtowania krajobrazu oraz strefie przedmieść -Zielony pierścień Krakowa. Jednym z kierunków zagospodarowania przestrzennego ostatniej wymienionej strefy jest "ograniczenie zainwestowania o wysokiej intensywności oraz zainwestowania związanego z produkcją (...)".

Ponadto obszar objęty przedmiotowym planem znajduje się w granicach Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego z czym wiąże się konieczność przestrzegania wszelkich zakazów uregulowanych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr , Nr 654 poz. 3997). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w opinii z dnia 21 lipca 2011 r. znak [...] zaakceptował m.in. obowiązek zachowania 70 % powierzchni biologicznie czynnej, który również jest niezbędny do zapewnienia ochrony najcenniejszych elementów środowiska przyrodniczego i kulturowego.

Zgodnie zatem z § 3 uchwały obszar planu, w przeważającej części zagospodarowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną, charakteryzuje się wysokimi walorami kulturowymi, przyrodniczymi i krajobrazowymi. Celem planu jest utrwalenie tradycyjnego charakteru willowej dzielnicy i ochrona najbardziej wartościowych elementów jej środowiska. Dlatego ustalono warunki przestrzenne umożliwiające kształtowanie zabudowy o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni i uporządkowanym układzie urbanistycznym oraz inne cele, o których mowa w pkt 2 - 6 ust. 2 § 3 uchwały, służące realizacji podstawowego celu planu.

Przeznaczenie ustalone dla poszczególnych terenów objętych granicami planu zostało wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium. Cały obszar objęty granicami planu znajduje się w terenie, dla którego Studium ustala jako główny kierunek zagospodarowania tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Dla tego obszaru Studium określiło główne funkcje jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Uwzględniając główne funkcje zagospodarowania, wskazane w ww. dokumencie, organy planistyczne uznały, iż najpełniej wymóg zgodności postanowień Studium z ustaleniami planu spełnia przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z określonymi w planie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, które poprzez ustalone wskaźniki zabudowy zagwarantują, że na tym obszarze powstanie jedynie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Stąd większość terenu (wg prognozy skutków finansowych – ok. 78,21%) przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i zabudowę usługową wraz z komponowaną zielenią ogrodową o symbolu MN.1- MN.9 i pod zabudowę mieszkaniowo - usługową o symbolu MN/U , część (6,31 %) pod zabudowę usługową – symbolu U.1, U.2 , ponadto wyznaczono tereny zieleni ZP.1, ZP.2 (0,46 %) oraz tereny komunikacji: KD/Z, KD/L i KD/D (ok.15 %).

Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska — Sarnie Uroczysko" z ustaleniami obowiązującego studium zapewniono również poprzez zachowanie zgodności rozwiązań przestrzennych zawartych w planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w Studium, tj. uwzględniono m.in.: cele rozwoju miasta, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granice terenów przeznaczonych do zabudowy oraz zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach, w których położony jest obszar objęty planem.

Rozważając zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd ocenił, że Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym określając przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym, a tym samym skorzystała z przysługującej jej władztwa planistycznego zgodnie z prawem. Z uwagi na specyfikę dokonania takiej oceny, Sąd mógł ją zbadać tylko wobec skarżących, a to dlatego, że nie można abstrakcyjnie ustalić, czy inni jeszcze właściciele nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym czują się naruszeni w zakresie przysługujących im praw i czy też negują ustalenia planu miejscowego co do ich nieruchomości.

Sąd uzasadni powyższe odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarg:

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 10 (skarżącym chodziło prawdopodobnie o pkt 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Nie można bowiem uznać, aby brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek powstających w wyniku scalenia lub podziału - w sytuacji gdy plan nie określa terenów przewidzianych do scaleń i podziału (§ 7 ust.1 uchwały), a jednocześnie uwzględnia charakterystykę obszaru, dla którego plan został sporządzony tj. okoliczność, że tereny te są już w przeważającej większości zagospodarowane - oznaczał, że w przedmiotowym planie zrezygnowanie z podania ww. wskaźnika (jednego z kilku wymienionych przykładowo w pkt 8 § 4 ww. rozporządzenia) - miał negatywny wpływ na możliwość przeprowadzenia scalenia lub podziału nieruchomości na danym obszarze. Ze względu na wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały minimalnej powierzchni nowych działek, kąta zawartego pomiędzy działką a drogą publiczną oraz wprowadzenie zakazu wyznaczania działek budowlanych w trzecim i dalszych rzędach zabudowy od dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, przy uwzględnieniu ustalonych planem sposobów zagospodarowania poszczególnych obszarów i warunków ich zabudowy oraz biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów o symbolu MN i MN/U przedstawiony na rysunku planu oraz niewielką liczbę i powierzchnię niezabudowanych jeszcze działek w willowej dzielnicy miasta, o utrwalonej już strukturze funkcjonalno – przestrzennej, Sąd uznał, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości określono w sposób wystarczający dla danego obszaru. Nie można bowiem twierdzić, że brak podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek powstających w wyniku scalenia lub podziału, przy uwzględnieniu pozostałych wskazanych w planie parametrów i cech istniejącego już zagospodarowania obszaru objętego planem uniemożliwia przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że w wyniku przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości dla tego obszaru Krakowa, w przeważającej mierze zagospodarowanego budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym na działkach o powierzchni kilku arów szerokość frontu nowowydzielonych działek uwarunkowana byłaby przede wszystkim istniejącym stanem zabudowy nieruchomości. W konsekwencji, to wielkość poszczególnych istniejących budynków przesądziłaby o szerokości nowowydzielonych działek w poszczególnych terenach. W związku z tym, ze względu na występujące uwarunkowania w danym obszarze zakres kwestionowanych zasad i warunków jest wystarczający.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8), a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) i doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Skoro zatem od uwarunkowań faktycznych istniejących na obszarze objętym planem zależy konieczność wprowadzenia zasad scalenia i podziału tj. wymóg ich ustalenia w ogóle, to tym bardziej rada gminy może uznać, jak w przedmiotowej sprawie, że określenie jednego z warunków jest zbędne ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu, określając w ten sposób dostosowany do konkretnych cech obszaru planu niezbędny zakres szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Co więcej, zaznaczyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że rada gminy ma obowiązek zawrzeć w planie miejscowym obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem ( por. też: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155).

Niewyznaczenie zatem w § 12 zaskarżonej uchwały parametru szerokości dróg, ze względów podniesionych przez organ planistyczny, nie jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar objęty zaskarżonym planem posiada docelowy układ komunikacyjny, wyznaczony na rysunku planu. Ponadto § 5 ust.1e), § 12 oraz § 20 planu miejscowego określa tereny komunikacji symbolami: KD/Z – teren dróg publicznych klasy zbiorczej, KD/L – droga publiczna klasy lokalnej i KD/D – drogi publiczne klasy dojazdowej. W § 20 ust. 2 postanowiono, że dla poszczególnych terenów dróg ustala się szerokości w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku planu. Oznaczenia przyjęte w planie miejscowym nawiązują do oznaczeń klas dróg wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ww. rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L" oraz dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa najmniejsze szerokości w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym dla dróg: klasy Z (20 m) klasy L (12 m) oraz klasy D (10 m) oraz najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju dwujezdniowym dla dróg klasy Z (30 m). To oznacza, że wprawdzie plan miejscowy nie określa szczegółowo szerokości dróg publicznych, to jednak szerokość tych dróg musi mieścić się w liniach rozgraniczających tereny komunikacji. Linie te są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Stanowisko takie zajęte w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1644/11 zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12.

Odnośnie trzeciego zarzutu skargi A. H. i D. S. podnieść należy, iż brak wyznaczenia parametru szerokości obiektów budowlanych w zaskarżonej uchwale nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro teren objęty uchwałą jest w przeważającej części już zabudowany, a ustalone w planie warunki zabudowy (m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy czy terenu biologicznie czynnego) przy uwzględnieniu minimalnej wielkości działki, zagwarantują, że na tym obszarze powstanie jedynie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności nawiązująca swoimi gabarytami do zabudowy terenów sąsiednich. Istotne są również argumenty podniesione przez organ planistyczny odnoszące się do istniejącej zabudowy w zakresie gabarytów, a mianowicie, że zróżnicowanie gabarytów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze objętym granicami planu, wykluczało zasadność ustalenia parametru zabudowy, jakim jest szerokość elewacji. Organ zasadnie podniósł, że wprowadzenie tego parametru ma uzasadnienie w sytuacji, gdy przedmiotem opracowania urbanistycznego jest teren niezainwestowany, w którym nowa zabudowa powinna charakteryzować się znacznym uporządkowaniem i jednolitością. Natomiast w sytuacji, gdy istniejąca w obszarze opracowania zabudowa jest zróżnicowana i charakteryzuje się znacznym stopniem zindywidualizowania, wprowadzenie parametru szerokości elewacji nie wpłynie na ład przestrzenny tego obszaru.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie wniesienia uwag do zmienionego projektu planu w związku z błędnymi informacjami zawartymi w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2011r. Wbrew bowiem zarzutom skargi ww. ogłoszenie było jasne i w związku z tym zrozumiałe dla każdego - poinformowano w nim o wyłożeniu części planu do ponownego wglądu określając jednoznacznie co obejmuje ponownie wykładana do publicznego wglądu część projektu planu a dodatkowo w załączniku graficznym do ogłoszenia wskazano kolorem czerwonym zakres ponownego wyłożenia, wskazując poszczególne obszary planu objęte zmianami w stosunku do wersji pierwotnej. Sąd podzielił ocenę organu planistycznego, że tak sformułowane ogłoszenie (obwieszczenie) ułatwiło zainteresowanym podmiotom ustalenie, czy ponowieniem czynności została objęta ta część planu, która zawiera ustalenia odnoszące się do terenów, stanowiących przedmiot zainteresowania wnoszących uwagi do części projektu planu.

Sąd nie podzielił również zarzutu A. H. i D. S. właścicielek nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] objętej granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" co do naruszenia art. 140 kc poprzez nieuprawnione ograniczenie ich w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Zdaniem skarżących zasady określone dla ich działki w § 15 zaskarżonej uchwały w sposób nieuzasadniony ograniczają możliwość zabudowy działki skarżących, szczególnie poprzez ograniczenia w postaci wyłączenia możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zastosowanie zbyt niskiego wskaźnika zabudowy i jednocześnie niezasadnie wysokiego minimum powierzchni terenu biologicznie czynnej, przy uwzględnieniu, że istniejące zagospodarowanie terenu oraz terenów sąsiednich nie przemawia za koniecznością tak dużego ograniczenia wysokości budynków mieszkalnych oraz budynków garażowych i gospodarczych.

Działka nr [...] zgodnie ze stanowiącym załącznik do uchwały rysunkiem planu znalazła się w obszarze oznaczonym jako MN.4 przeznaczonym na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym wraz z komponowaną zielenią ogrodową. Jak już wcześniej podniesiono, uwzględniając główne funkcje zagospodarowania, wskazane w Studium, organy planistyczne uznały, iż najpełniej wymóg zgodności postanowień Studium z ustaleniami planu spełnia przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z określonymi w planie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, które poprzez ustalone wskaźniki zabudowy zagwarantują, że na tym obszarze powstanie jedynie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Skoro tak, to ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, zaś postulowane przez skarżące uchwalenie planu zgodnego z treścią uzyskanej wcześniej przez skarżące decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe ze względu na konieczność zapewnienia zgodności planu ze Studium oraz nadrzędność miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego nad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Odmienne zatem plany skarżących co do zagospodarowania działki, oparte jedynie na uzyskanej decyzji WZ nie mają znaczenia dla oceny ważności zaskarżonej uchwały. Ustalenie wskaźników terenu biologicznie czynnego oraz wysokości zabudowy wynika zarówno z wiążących wskazań Studium (teren, jak wyżej już przypomniano, zawiera się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego), jak i wymogów wynikających z wiążących wytycznych dla Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Ponadto uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przyznaje żadnego prawa do zagospodarowania danej nieruchomości a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że ustawodawca przyjął bezwzględny prymat ustaleń planu miejscowego. Tylko wydanie pozwolenia na budowę uniemożliwia wygaszanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 65 ust. 2 ww. ustawy). To, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna miało znaczenie jedynie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ale nie mogło i nie miało znaczenia, ze względu na obowiązujące Studium, dla postanowień przedmiotowego planu miejscowego, którego celem jest m.in. ochrona obszaru nim objętego przed jego nadmierną zabudową.

Odnośnie skali sporządzenia planu – podnieść należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000 i w takiej też skali przedmiotowy plan został sporządzony i uchwalony.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów kpa wskazać należy, że do postępowania planistycznego nie mają zastosowania przepisy regulujące postępowanie administracyjne (art. 1 kpa). Zachowanie jednak trybu uchwalania planu przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje zainteresowanym nie tylko informowanie ich o podejmowanych przez organy planistyczne czynnościach ale umożliwia branie udziału w tym procesie.

Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ani ze względu na przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie regulacji dotyczących działki A. H. i D. S., ani ze względu na zarzucane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Instytutu B. S.A. w K. Sąd w całości podzielił stanowisko Rady Miasta Krakowa przedstawione w odpowiedzi na skargę. Uznał, że rzeczywiście kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości (zarówno w sposób dotychczasowy, jak i nowy – przewidziany w planie), bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującej jej prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Dlatego ustalone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Co istotne - ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla obszaru obejmującego działkę strony skarżącej (podobnie jak w przypadku działek pozostałych skarżących) nie było działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z wiążących je ustaleń Studium. Dla terenu strony skarżącej, oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem MN/U, Studium ustala, jak już wyżej podniesiono, jako główny kierunek zagospodarowania "Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN)" o następujących głównych funkcjach: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Ponadto dokument Studium określa szereg wymogów, które należy uwzględnić w toku ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu, takich jak np.: wysokość zabudowy, realizacja zabudowy w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną. Te wytyczne dokumentu polityki planistycznej gminy, zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiały zostać wprowadzone do projektu planu, aby zapewnić jego zgodność z dokumentem Studium.

Podkreślić należy, że ze względu na przepis art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem oraz uwzględniając prowadzenie przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej dopuszczono w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały możliwość utrzymania istniejącej zabudowy i jej funkcji, która nie współgra z głównym kierunkiem zagospodarowania określonym w Studium Strona skarżąca ma zatem możliwość utrzymania istniejącej zabudowy i jej funkcji, a jednocześnie może w przyszłości, zgodnie z planem i głównym jego celem – przekształcić istniejącą zabudowę. Wobec treści § 6 ust. 1 uchwały ("istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem") niezrozumiałym są obawy skarżącej spółki i powoływanie się przez nią na cechy aktualnej zabudowy jej nieruchomości skoro wskaźniki zabudowy określone w planie odnoszą się jedynie do nowych robót budowlanych. Wobec faktu, iż wskaźnik powierzchni zabudowy na nieruchomości skarżącej spółki już aktualnie jest wyższy niż wskaźnik wyznaczony w planie za niezasadny uznał Sąd zarzut, że wyznaczenie linii nieprzekraczalnej zabudowy na działce względem drogi KD/L ograniczy możliwość efektywnego zagospodarowania działki. Ponadto wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości od granicy działki drogowej w sposób wskazany w uchwale – wbrew zarzutom skargi - znajduje uzasadnienie właśnie ze względów przestrzennych i kompozycyjnych skoro stanowi kontynuację linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach sąsiednich, oznaczonych jako MN.1, MN.4 i częściowo MN.7 na długości około 795 m (informacja podana w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18.10.2011 r. tj. w wykazie i sposobie rozpatrzenia uwag), a wprowadzone w przebiegu tej linii odstępstwa w terenie MN.8 są jedynie rezultatem uwzględnienia istniejącego stanu zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Również wyznaczenie wskaźnika procentowego powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie ze Studium, na poziomie wyższym niż jest to w stanie istniejącym nie ogranicza w żaden sposób możliwości efektywnego zagospodarowania działki, a nadto ze względu na dopuszczoną planem możliwość wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy, plan nie nakazuje stronie skarżącej dostosowania tego wskaźnika do wysokości ustalonej w planie tj. wysokości 70%. Strona skarżąca nie może więc twierdzić, że ustalenie tego wskaźnika jest dla niej "niewykonalne". Również odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących wskaźnika wysokości zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy aktualne jest powyższe stanowisko. Dodatkowo wskazać trzeba, że ustanowienie wskaźnika powierzchni zabudowy w wysokości 30 % (przy zagospodarowaniu 44% terenu nieruchomości ) wcale nie musi oznaczać uniemożliwienia stronie skarżącej jakiegokolwiek rozwoju. Podkreślić w tym miejscu jednak należy, że zakres kontroli sądu administracyjnego dotyczy jedynie badania zgodności z prawem, nie mieści się w nim badanie celowości, czy zasadności poszczególnych rozwiązań planistycznych. Analizując zachowanie trybu i zasad uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu stwierdzić należy, że nie naruszając zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium organy planistyczne uwzględniły część uwag skarżącej spółki, wyważając jej interes prawny z interesem publicznym i interesem prawnym innych właścicieli nieruchomości, którzy domagali się zakazu rozbudowy zakładu produkcyjnego skarżącej spółki. Pomimo, że głównym celem planu jest zachowanie willowego charakteru obszaru "Wola Justowska – Sarnie Uroczysko" organy planistyczne, uwzględniając dotychczasowe zagospodarowanie terenu działki nr [...], dopuściły w przyszłości zagospodarowanie działki skarżącej spółki nie tylko poprzez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ale również przez zabudowę usługową oraz możliwość adaptacji istniejących budynków na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (po uwzględnieniu uwagi spółki, zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2011 r.). W § 17 ust. 2 uchwały postanowiono, że w terenie MN/U, a zatem w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i zabudowę usługową wraz z wkomponowaną zielenią ogrodową dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania istniejących, wskazanych na rysunku planu budynków na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, bez możliwości ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy dachów, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 1 lit. e) oraz dopuszczono łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej w jednym budynku. O ile zatem przyjęte w § 17 ust. 3 uchwały ustalenia w zakresie sposobów zagospodarowania terenu MN/U, warunków jego zabudowy i zasad kompozycji, zawierające m.in. nakazy dotyczące terenu biologicznie czynnego, czy powierzchni zabudowy nie budzą najmniejszych wątpliwości Sądu co do ich zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, to dopuszczenie na ww. terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy rozpatrywać jedynie w kategoriach dopuszczalnej w Studium "korekty" jego postanowień, mając na uwadze właśnie dotychczasowe zagospodarowanie terenu działki nr 207/3 (zabudowanej m.in. 11 wysokimi budynkami, opisane szczegółowo przez stronę skarżącą np. we wniosku z dnia 28 grudnia 2009 r. i jego załącznikach, uwadze z dnia 6.02.2012 r. i załącznikach do niej - I tom akt planistycznych oraz w skardze i zał. na k.12 i 13 akt sądowych) oraz nienaruszenie realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kc poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego Sąd uznał za niezasadny. Władztwo planistyczne w tym przypadku nie zostało przekroczone, gdyż cała procedura uchwalania miejscowego planu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a organ planistyczny, decydując się na mocy art. 6 ust. 1 ustawy na ograniczenie prawa własności, odpowiednio wyważył interes prywatny i interes publiczny.

Odnosząc się do zarzutów przekroczenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek wszystkich skarżących, podnieść należy, że nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile ograniczenie to nie godzi w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego miejscowego planu. Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że zaskarżony plan nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących, którzy nadal mogą korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Plan nie wyklucza korzystania przez skarżących z nieruchomości również w dotychczasowy sposób, zgodnie z art.140 k.c. Podkreślić zatem należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego Studium przesądziły, iż dla terenów, o których mowa w rozpoznawanych skargach zostało wybrane omówione wyżej przeznaczenie.

Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty rozpoznawanych skarg uznano za bezzasadne.

Nie stwierdziwszy również naruszenia zasad i istotnego trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.