Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1125/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej I. skargę oddala; II. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. K. z Kancelarii Adwokackiej w W. przy ul. [...] kwotę 240, - (dwieście czterdzieści) zł powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 0+000 do km 15+1000 wraz z przebudową infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

26.07.2005r. złożony został do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji: budowa obwodnicy Z. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 0+000 do km 15+100 wraz z przebudową infrastruktury technicznej w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych.

We wniosku – w oparciu o art. 19 ust.1 ustawy z dnia 18.05.2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. nr 113, poz. 954) inwestor wystąpił również o stosowanie do wniosku przepisów dotychczasowych czyli obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy.

Na skutek rozpoznania wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. ustalił lokalizację w\w inwestycji.

Od decyzji tej odwołania wnieśli S.H. oraz Z. N..

S. H. – właściciel działki nr [...] w m. D., gm. W. zaprotestował przeciwko przebiegowi planowanej inwestycji tuż obok jego siedliska.

Podał w odwołaniu, że odstęp od krawędzi jezdni będzie wynosił zaledwie 13 m a tak bliskie sąsiedztwo drogi spowoduje degradację środowiska na skutek emisji spalin, wstrząsów i hałasu. Sąsiedztwo drogi uniemożliwi mu również podział działki nr [...] i sprawi, że nie będzie ona mogła być wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe. Z uwagi na powyższe S. H. wniósł o przesunięcie obiektu drogowego tak aby nie kolidował z jego siedliskiem.

Z. N. w odwołaniu podniósł, że nie został poinformowany o planie przebiegu drogi dojazdowej i że jest niedopuszczalne aby właściciel działki, której część przeznaczona jest pod inwestycję nie został poinformowany o tym. Wskazał, że jego działka jest ogrodzona i z ekonomicznego punktu widzenia nieuzasadnione jest rozbieranie tego ogrodzenia. Małe poprawki w przebiegu drogi mogłyby rozwiązać problem.

Rozpoznając ponowne sprawę na skutek wniesionych odwołań Minister Transportu i Budownictwa nie stwierdził aby decyzja organu I instancji była dotknięta wadami prawnymi.

Podstawą prawną jej wydania był art. 2 ust. 1, 7 ust. 1, 8 oraz 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych( Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.)

Zgodnie z art. 2 tej ustawy postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało wszczęte na wniosek złożony na podstawie pełnomocnictwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 3ust. 1 i 5 ust. 1 ustawy. Wojewoda [...] – zgodnie z art. 5 ust. 5 zawiadomił o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie krajowej.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej winna, zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesom trzecich oraz zatwierdzać projekty podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalony decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] spełnia w\w wymogi, zamieszcza w sentencji w\w wymagania oraz wskazuje warunki, które winny być uwzględnione w dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutów S. H. organ wskazał, że postulat zmiany przebiegu obwodnicy wniesiony w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Prace projektowe przy budowie obwodnicy trwały od 2000 r. i rozpoczęto je opracowaniem p.t. " [...]"

Na etapie tym dokonano wyboru obecnego przebiegu obwodnicy, który uszczegółowiono w roku 2003 w opracowaniu: "[...]". Jak wynika z wyjaśnień projektanta na każdym etapie projektowania projekt był opiniowany przez urząd gminy W. gdzie były organizowane spotkania z zainteresowanymi mieszkańcami. Fakt przeprowadzenia konsultacji potwierdził również pracownik Urzędu Gminy W. podczas przeprowadzonej dnia 16 listopada 2005 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. rozprawy administracyjnej. Z uwagi na powyższe ustalenia, z których wynika, że ustalony decyzją z dnia [...].12.2005 r. przebieg obwodnicy jest efektem uzgodnień i wynikiem uwzględnienia postulatów stawianych przez gminę i jej mieszkańców brak jest podstaw aby na obecnym etapie zmieniać jej przebieg.

Z protokołu tej rozprawy wynika także, że wnioski i uwagi zgłoszone przez S. H. były przedmiotem wyjaśnień projektantów w trakcie tej rozprawy a zatem S.H. uzyskał odpowiedź na swoje pismo z dnia 3 listopada 2005r. Odnosząc się do obaw skarżącego odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko organ uznał je za przedwczesne. W raporcie oddziaływania na środowisko stanowiącym załącznik do decyzji wskazano działania jakie należy podjąć w celu zapobiegania, ograniczenia lub kompensacji przyrodniczej negatywnych oddziaływań na środowisko zarówno w fazie budowy jak i w fazie realizacji drogi.

Zaprojektowanie urządzeń ochrony środowiska może nastąpić na etapie przygotowania projektu budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę jak również po wykonaniu analizy porealizacyjnej.

Organ nie zgodził się też z twierdzeniami skarżącego, że wydanie decyzji o lokalizacji drogi krajowej w sąsiedztwie działki skarżącego będzie miało wpływ na możliwość podziału tej działki tym bardziej, że-jak wynika z dokumentacji- jej powierzchnia nie będzie pomniejszona.

Argumenty te stanowiły również odniesienie się do zarzutów odwołania Z. N..

O tym, że planowane przedsięwzięcie było znane na etapie przygotowania projektu świadczą pisma wnoszone przez niektórych mieszkańców przed złożeniem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji. Informacje o planowanych podziałach zostały również przez Wojewodę [...] umieszczone w zawiadomieniu informującym o wszczęciu postępowania, które było opublikowane w gazecie lokalnej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Z. Urzędu Gminy R. oraz Urzędu Gminy W.. Organ wskazał także, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji nie zatwierdza projektu budowlanego, a zatem wniosek Z. N. dotyczący zmiany przebiegu drogi dojazdowej może być uwzględniony na następnym etapie przygotowania inwestycji czyli na etapie przygotowania projektu budowlanego w celu złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

S. H. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaprotestował przeciwko przebiegowi planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] położonej w miejscowości D., stanowiącej jego własność. Wskazał także, że tak bliskie sąsiedztwo drogi narazi środowisko i jego rodzinę na emisję spalin, hałas, drganie terenu.

Na rozprawie dnia 11 października 2006r pełnomocnik skarżącego skonkretyzował zarzuty i wskazał, ze decyzja została wydana z naruszeniem art.7ust. 1 pkt.3 i 4 ustawy z dnia i 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 7 kpa albowiem organ nie zbadał czy i w jakim zakresie droga ta będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego przy uwzględnieniu nasilenia ruchu, w odniesieniu do hałasu, drgań i permanentnego oświetlenia tej nieruchomości.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części ustalającej lokalizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) wskazuje, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.)

Art. 7 tej ustawy wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1

Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa zawiera wszystkie te elementy. Jako

nieuzasadniony zatem należy ocenić zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy

to jest, że decyzja nie określa warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska,

ochrony dóbr kultury i obronności państwa oraz uzasadnionych interesów osób trzecich to jest skarżącego. Nie może wszak ujść uwadze, że zgodnie z wymogami ustawy do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji został dołączony Raport jej oddziaływania na środowisko. W Raporcie tym – w punkcie 14 wskazano jakie prace należy wykonać w celu ograniczenia wpływu negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Raport wskazuje na konieczność wykonania raportu porealizacyjnego w rejonie obiektów mieszkalnych znajdujących się na granicy izofon 60 i 50 dB i realizację dodatkowych osłon akustycznych jeżeli wyniki analizy wykażą taką potrzebę.

Jak wynika z materiałów dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji, nieruchomość, której właścicielem jest skarżący położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jest to nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym. Z mapy zasięgu emisji hałasu i zanieczyszczeń wynika, że co do budynku, w którym zamieszkuje skarżący konieczne będzie wykonanie analizy porealizacyjnej. Rozkład izofon 60dB wskazuje bowiem, że w 2025 roku poziom hałasu w porze nocnej na tej nieruchomości może wynosić 60dB. A zatem zarzut skarżącego co do negatywnego wpływu inwestycji na jego nieruchomość jest przedwczesny. Kwestia ta będzie jednym z elementów badania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę drogi na podstawie art. 24 i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W\w Raport oddziaływania inwestycji na środowisko wskazuje, że dla osłony obiektów mieszkalnych mogą być zastosowane m.in. budowa ekranów akustycznych o RW min. 32-35dB dla osłony budynków mieszkalnych znajdujących się w strefie od 60 m od krawędzi jezdni (zalecana "zielona ściana" obsadzona drzewami i pnączami) lub ekranów o RW min. 25-32 dB dla osłony budynków mieszkalnych znajdujących się w strefie od 60 m od krawędzi jezdni. A zatem jeśli analiza porealizacyjna wykaże przekroczenie norm hałasu inwestor będzie zobowiązany – przez rozpoczęciem użytkowania drogi wykonanie w\w zabezpieczeń.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ani inne przepisy mające na celu szeroko rozumianą ochronę środowiska nie przewidują konieczności – przy realizacji inwestycji takiej jak budowa drogi krajowej - zarezerwowania terenów, które miałyby stanowić pas ochronny przed szkodliwym wpływem takiej inwestycji na środowisko. Zarzut zatem skarżącego, że w tym wypadku taki pas nie został przewidziany a przez to jego nieruchomość jest oddzielona od krawędzi jezdni jedynie o 13 m nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych.

Jako niezasadny Sąd potraktował również zarzut skarżącego co do tego, że realizacja inwestycji uniemożliwi w przyszłości podział jego działki z przeznaczeniem na cele budowlano – mieszkaniowe. Zarzutu tego skarżący w żaden sposób nie uzasadnił. W skardze wskazał wprawdzie, że obowiązujący w 1994 r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał taką możliwość jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem zgodnie z treścią art. 10 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje.

I wreszcie – jak zostało wskazane na wstępie niniejszych rozważań – uprawnienia sądów administracyjnych ograniczają się do kontroli legalności decyzji administracyjnych, nie zaś merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem takiej decyzji. W konsekwencji zatem Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w skardze o nakazane " przesunięcia" inwestycji tak aby nie kolidowała z siedliskiem skarżącego. Rozpatrując natomiast ten zarzut pod kątem naruszenia prawa, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja w tej części nie narusza prawa. Jak wskazał organ lokalizacja obwodnicy Z. jest skutkiem wieloletnich uzgodnień jej przebiegu. Na każdym etapie prac projektowych – projekt był opiniowany przez gminę W. oraz zainteresowanych mieszkańców. Nie bez znaczenia jest również to, że w pierwotnym projekcie nieruchomość skarżącego była częściowo przeznaczona pod inwestycję jednakże wobec kategorycznego sprzeciwu i braku zgody na podział działki linia rozgraniczająca inwestycję została skorygowana przez Biuro projektowe tak, aby ominąć działkę nr [...].

Dodatkowo – z rozdziału 6 Raportu oddziaływania na środowisko wynika, że w obrębie miejscowości Działki obwodnica została poprowadzona w obszarze leśnym, na niewielkim jedynie fragmencie terenu będzie przebiegała w pobliżu zabudowy mieszkalnej. Najbliżej położone 2 domy mieszkalne są usytuowane w odległości ok. 45 m i 75 m od krawędzi i będą one częściowo zekranizowane pasem drzew i krzewów.

Powyższe wskazuje na to, że organ ustalając przebieg inwestycji nie naruszył zasady swobody orzekania w tym zakresie. Stanowisko jego zostało należycie uzasadnione i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do wniosku o wydanie decyzji.

W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, a ponieważ Sąd nie doszukał się innych uchybień, które miałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – skargę należało oddalić.

Z tych względów – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd rzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) .