Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 178/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34, 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 6
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 1, 16, 46
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K., w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę K. własności wyżej opisanej nieruchomości.

Wojewoda w decyzji tej uznał, że ujawniona w toku postępowania decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nie stanowi o ustanowieniu zarządu w sposób prawem przewidziany, na rzecz P. [...] Dlatego po ustaleniu przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie własności z mocy prawa na rzecz Gminy K.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły P. [...] S.A. w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej. Ponadto, w ocenie skarżącego komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z 25 maja 2003 r.

Wobec tego postępowanie z wyżej wskazanej ustawy toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie w/w przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.

Wobec tego postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34, wskazują na brak po stronie P. [...] tytułu prawnego do uwłaszczonej nieruchomości. Ustosunkowując się do kolejnych twierdzeń skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie.

Wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj. [...] października 1987 r. obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie umowy zawartej, za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże indywidualizacja ta jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. W ocenie organu tytuł prawnorzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Dla skarżącego jest to nieistotne, gdyż wprowadza on tytuł do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat.

Organ odwoławczy powołał wyrok NSA z 12 grudnia 1997 r. w sprawie I S.A. 436/97 w którym Sąd ten stwierdził, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Organ podniósł, że zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. [...] wyjaśniła, (mając na względzie także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie tworzą tytułu prawnego do określonych nieruchomości. Również przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. [...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

Jedynie tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego zarządu.

Komisja podkreśliła, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Organ wskazał, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. [...] .

Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały jednakże uprawnienia do konkretnych działek o określonych powierzchniach i numerach ewidencyjnych. Zdaniem organu takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. [...] do określonego gruntu.

Organ odwoławczy wskazał na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z których wynika, że akty prawne regulujące status przedsiębiorstwa P. [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, jako mające charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego. Niewskazanie prze P. [...] tytułu prawnorzeczowego do gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że wobec niewskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez skarżącego Krajowa Komisja ma pełną podstawę uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 942/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niniejszej komunalizacja z mocy prawa jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy "komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których wynika, że P. [...] nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa, z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, a mienie to nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. [...] S.A. w W. – Oddział [...] w K.

Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Decyzjom tym zarzuciły:

- naruszenie przepisów prawa materialnego;

a) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego,

b) art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten służy ustaleniu przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych;

- naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8 kpa, art. 10, art. 15 kpa, art. 77 § 1, oraz art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej dz. ewid. nr [...], nie toczy się postępowanie w oparciu o art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Także skarżący nie powoływał się na postępowanie prowadzone w tym trybie. Powyższe stanowi, w ocenie skarżącego, że organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, którego nie badał, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 kpa.

Zdaniem skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dokonała ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak również dowodów, o których dopuszczenie wnosił skarżący w treści odwołania, a zatem nie oceniła ponownie sprawy w jej całokształcie, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Skarżący zarzucił, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie odniosła się do argumentów odwołania.

Skarżący w treści odwołania zarzucił, że w toku postępowania organ pierwszej instancji nie uwzględnił przesłanek art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP. Skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. w sprawie k 30/2003 dotyczący art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. [...]. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że normy z art. 34 i 34a służą w istocie ustaleniu, że spełnione są pozytywne przesłanki art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Ustawodawca wprowadzając w 2000 r. przywołane wyżej regulacje art. 34 założył, iż co do zasady grunty pozostające w posiadaniu PP P. [...], także te dla których przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o ustanowionym zarządzie, nie zostały objęte komunalizacją z mocy samego prawa – co znajduje także potwierdzenie w przywołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżący podniósł, że w dniu 10 maja 1990 r. P. [...] było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. nr 26, poz. 138 ze zm.), które gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę (art. 16 cyt. ustawy). Dla przedsiębiorstwa państwowego P. [...] funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, mienie P. [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez P. [...] w toku jego dalszej działalności, jego nieruchomości należały do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji.

Tym samym w ocenie skarżącego, przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. nie obejmują, ani w zakresie podmiotowym, ani przedmiotowym mienia P. [...] jako podmiotu o znaczeniu ponadwojewódzkim działającego na obszarze całego kraju, a dodatkowo podmiotu, który podlegał naczelnym (centralnym) organom administracji publicznej.

Skarżący przywołał stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 1 lutego 1994 r. (W.12/92 OTK 1994/I poz. 16), "stosownie do art. 128 kc w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11), który obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) składniki majątkowe "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były "własnością ogólnonarodową (państwową) przysługującą Skarbowi Państwa". Zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 kc własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci)."

Zatem w ocenie skarżącego biorąc pod uwagę, iż terenowe organy administracji nie zarządzały mieniem przedsiębiorstwa działającego na obszarze całego kraju, podległego organom administracji centralnej, pozytywne ustalenia w tym zakresie w toku postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., winny skutkować odmową komunalizacji, wobec braku przesłanek pozytywnych tego przepisu.

Zdaniem skarżącego przyjęta przez organ orzekający w niniejszej sprawie interpretacja, iż wszelkie grunty "nie należące", nie pozostające w zarządzie P. [...] w dniu 27 maja 1990 r. "należały" do rad narodowych i terenowych organów administracji rodzi skutek, iż art. 34 i art. 34a stają się przepisami pustymi, nie mającymi zastosowania, co jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym albowiem eliminuje z porządku prawnego obowiązujący przepis prawa.

Skarżący podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w sposób całkowicie nieuprawniony stwierdziła, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości.

Tymczasem w treści odwołania skarżący zarzucił braki postępowania dowodowego przed organem I instancji, w tym braki w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarżący zarzucił także, że w sposób nieuprawniony pominięty został przez organy obu instancji dowód z decyzji o opłatach z [...] października 1987 r. nr [...], która stanowi dowód z dokumentu urzędowego na okoliczność zarządzania przez skarżącego nieruchomością stanowiącą dz. ew. nr [...].

Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I CSK 1401/09, w którym Sąd stwierdził: "Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. [...]. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia".

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji pominęły w toku postępowania dokumenty urzędowe stanowiące dowód na okoliczność pozostawania mienia w zarządzie skarżącego oraz, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana została z naruszeniem także art. 107 § 3 kpa.

Ponadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Skarżący zarzucił że decyzja tego organu wydana została bez merytorycznego rozpoznania sprawy, z pominięciem ustaleń na okoliczność wystąpienia przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera braki wskazujące na naruszenie przez organy obu instancji m.in. przywołanych wyżej przepisów postępowania, a także art. 15 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 przytoczonej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie w/w przepisu.

Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r., I SA1342/99, Lex nr 78921, z 2 II 2006 r., I OSK 1295/05, Lex nr 194864, z 16 III 2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195, z 16 I 2008 r., I OSK 1947/06 niepub. I OSK 1641/07, I OSK 593/09), jak i w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Termin ten był analizowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91.

Niezasadne są więc zarzuty skargi, co do wadliwego rozumienia przez organ tego pojęcia. W istocie stanowią one polemikę z utrwalonym jednolitym rozumieniem tego pojęcia.

Jak wykazało postępowanie, przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie miało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...]. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie, nie mają znaczenia prawnego.

Prawidłowo wskazał organ II instancji, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Zarządu nie można też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie, które organ prawidłowo przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, wskazywać sposób i cel korzystania.

Wymaga podkreślania, że skarżący pismem z 8 maja 2007 r. został wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jednakże takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie, w przy piśmie z 31 maja 2007 r. skarżący przesłał decyzje z [...] października 1987 r. i [...] marca 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd. Jednakże, jak prawidłowo wskazały organy dokumenty te nie stanowią o istnieniu zarządu. Słusznie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, w jaki sposób ustanawiany był zarząd. Analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego wskazuje, że zarząd mógł powstać w drodze decyzji właściwego organu państwowego, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy, albo na podstawie umowy kupna nieruchomości.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. przepisem art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. należały w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 1 tej ustawy do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do obowiązującego w dacie wejścia w życie ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być decyzja o oddaniu w zarząd, umowa zawarta za zezwoleniem tego organu o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, umowa o nabyciu nieruchomości.

Postępowanie nie wykazało, aby skarżący legitymował się jednym z wyżej wymienionych dokumentów, a nawet na ich istnienie skarżący nie powoływał się.

Skarżący prawidłowo wezwany został do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości; tytułu takiego nie złożył. Skoro w toku postępowania organ nie dysponował tytułem prawnym skarżącego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to miał wręcz obowiązek wezwać go do przedłożenia takiego dowodu. W przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji także z urzędu poszukiwał dokumentów z których wynikałoby prawo zarządu skarżącego do spornej nieruchomości. W tym celu zwracał się do Urzędu Miasta K. Pismem z 22 maja 2007 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Miasta K. wyjaśnił, że brak jest dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. [...].

Należy również zauważyć, że zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (por. wyrok NSA z 2 VII 2002 r. I SA 169/02 lex 157661). Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 187/07, z którego wynika, że: "to P. [...] kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do P. [...]". Dlatego też do strony skarżącej należało przedstawienie dowodów na okoliczność zarządu nieruchomością.

Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji (por. wyroki NSA I OSK 1957/06, I OSK 1947/06, I OSK 1442/07).

Natomiast ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu, jak wyżej już wskazano, nie można też domniemywać.

Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Prawidłowo także organy wskazały, że w niniejszej sprawie nie znajduje w zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże P. [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej.

Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym jak wyżej wskazano, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym.

W niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo P. [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Należy podkreślić, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie zostało wymienione.

Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Organy przepisów tych nie stosowały, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odniosła się do nich w kontekście zarzutów odwołania.

Zważyć należy, że celem unormowania zawartego w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu P. [...], co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Natomiast grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy), nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym (por. wyrok. NSA z 16 I 2008 r., IOSK 1957/06, Lex nr 453445, wyrok Trybunału Konstytucyjnego 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). Ponadto przepisy ustawy z 8 września 2000 r. nie mogły mieć zastosowania w sprawie komunalizacji, gdyż odnoszą się do stanów prawnych i faktycznych późniejszych (5 grudnia 1990 r.) niż komunalizacja, jak również dotyczą odrębnych od komunalizacji przekształceń prawnych mienia Skarbu Państwa. Kwestie te były wielokrotnie wyjaśniane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 2 II 2006 r. I OSK 1295/05 lex 194864, z 15 X 2007 r. I OSK 1457/06 i I OSK 1456/06 oba niepublikowane, z 16 I 2008 r. I OSK 1947/06 i I OSK 1957/06 oba niepublikowane, z 10 XII 2009 r. I OSK 298/09 niepublikowany).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 8, 10, 15, 77, 107 § 3 kpa. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Słusznie wskazały, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. Zważyć należy, że jedynie fakty prawotwórcze podlegają badaniu i ocenie, a nie inne okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy ponownie i w całokształcie rozpoznał sprawę, a wydana decyzja ma umocowanie w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się do stanowiska skargi, w którym skarżący powołał się na wyrok NSA z 6 września 2010 r. w sprawie I OSK 1401/10, to zważyć należy, że wyrok ten nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie. Stanowi on wyłom w dotychczasowym utrwalonym orzecznictwie NSA w sprawach komunalizacji z udziałem przedsiębiorstwa P. [...].

W wyroku tym nie wskazano powodów, dla których odstąpiono od dotychczasowej linii orzecznictwa.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. )- Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.