Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2972/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 2 i 3 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 228
law: Ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Rzeczenica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1599/13 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Rzeczenica z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Rzeczenica 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od M. B. na rzecz Gminy Rzeczenica kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1599/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę M. B. i stwierdził nieważność § 2 i 3 uchwały Rady Gminy Rzeczenica z 28 maja 2013 r., nr XXXI/261/13, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Rzeczenica.

2. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że w podstawie prawnej powołanej uchwały Rady Gminy wskazano art. 6j ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) dalej: u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W uchwale określono, że dokonuje się wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego.

Ponadto ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 18 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 54 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 86 zł

Natomiast w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 10 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 31 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 49 zł.

Pismem z 23 lipca 2013 r. skarżący wezwał Radę Gminy Rzeczenica do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały nr XXXI/261/13.

Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżącego o uznaniu jego wniosku za bezzasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono przy obliczaniu należności za wywóz odpadów system dzielący mieszkańców na trzy kategorie, uchwała ta zatem narusza prawa mieszkańców poprzez nierówne traktowanie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Ponadto Gmina uchyliła się od wyjaśnienia zasadności dokonanego przez nią rozróżnienia gospodarstw domowych na trzy kategorie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego. W uzasadnieniu podniosła, że mając do wyboru cztery metody naliczania opłaty śmieciowej przyjęła metodę gospodarstwa domowego, jednocześnie wyszczególniając trzy rodzaje gospodarstw: małe (1-osobowe), średnie (2-5 osobowe) i duże (6-osobowe). Metoda ta ma następujące zalety: stabilność, brak konieczności ciągłej kontroli osób zamieszkujących w gospodarstwie, niewielka rotacja zmian osobowych w gospodarstwie, ograniczenie ilości zmian w deklaracjach, mniejsze koszty dla rodzin wielodzietnych.

3. Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż rada gminy władna jest do dokonania wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazany przepis wyróżnia cztery metody: 1) od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, 3) powierzchni lokalu mieszkalnego, 4) od gospodarstwa domowego. Pierwsze trzy metody mają charakter przeliczeniowy, gdzie końcowa opłata stanowi rezultat przemnożenia dwóch zmiennych - wysokości stawki opłaty oraz jednego z parametrów wymienionych w pkt 1-3. Czwarta metoda, określona w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ma charakter kwotowy.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, Rada Gminy zdecydowała się na wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten jest jednoznaczny, pozwalając Radzie Gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, jest to jednak metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., która nie była przez radę gminy stosowana. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wydanie aktu prawa miejscowego nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i wbrew jednoznacznej treści art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zatem wystąpiło istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna.

4. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gmina Rzeczenica wniosła na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że ustawa nie dopuszcza różnicowania gospodarstw domowych przy ustaleniu stawki kwotowej zależnej od wielkości gospodarstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii zgodności z prawem uchwały rady gminy w zakresie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ samorządowy przekroczył delegację ustawową, określoną w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., tj. przyjęcie, że ustawa nie dopuszcza różnicowania gospodarstw domowych przy ustaleniu stawki kwotowej zależnej od wielkości gospodarstwa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228) dalej: ustawa nowelizująca zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g.

W myśl art. 1 pkt 2 lit. b ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, który stanowi, że:

"Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy".

Z mocy art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy nowelizującej, dodano ponadto do art. 6k u.c.p.g. ust. 4 w brzmieniu:

"Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat".

Warto podkreślić, że wskazana nowelizacja ustawy weszła w życie z dniem 6 marca 2013 r., zaś zaskarżona uchwała Rady Gminy Rzeczenica została podjęta 28 maja 2013 r., a więc w dacie, gdy obowiązywały już przepisy u.c.p.g. w nowym brzmieniu.

Wbrew zatem stanowisku WSA w Gdańsku, Rada Gminy Rzeczenica była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi również analiza treści art. 6k ust. 4 tej ustawy, w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., może różnicować stawki opłat. Podjęta przez Radę Gminy Rzeczenica z 28 maja 2013 r. ma więc umocowanie w przepisach prawa i nie została wydana z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody, określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jest zatem błędne.

Ponadto zarówno wykładnia literalna powołanych powyżej przepisów, jak i argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej podważają ocenę sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do spornego zagadnienia.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". Ponadto stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba uznać za w pełni uzasadniony, co oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a.

Ponieważ istota sprawy została – w wyniku konfrontacji przepisów zaskarżonej uchwały z przepisami u.c.p.g., w ramach zakreślonych przez interes prawny strony skarżącej - w sposób dostateczny wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

O zwrocie koszów postępowania sądowego w sprawie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.