Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 746/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1363/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1363/15 oddalił skargę a. m. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. W., nr ew. [...] o pow. [...]ha stanowiącej własność A. M. zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] oraz nieruchomości położonej we wsi [...], gm. W., nr ew. [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. M. zgodnie z KW [...] i jednocześnie w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz A. M. w wysokości [...] zł za działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2 wydzieloną pod drogę w wyniku podziału działki nr [...]oraz na rzecz S. M. w wysokości [...] zł za działki nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 wydzielone pod drogę w wyniku podziału działki nr [...]. Z decyzji tej wynika także, że strony zrzekły się przysługującego im prawa do otrzymania odszkodowania.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. A. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania łącznie z jego zrzeczeniem się – w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wobec wydania decyzji w tej części z rażącym naruszeniem prawa (bez podstawy prawnej), tj. z naruszeniem art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Wnioskodawca wskazał, iż odszkodowanie za działkę wydzieloną pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem należało ustalić w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nowelizująca ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadziła przepis art. 129 ust. 5. Zgodnie z tą regulacją, w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 (zmieniającym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. obowiązująca w dniu wydania decyzji z dnia 26 listopada 1996 r. nie wskazywała, że o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 10 ust. 5 tej ustawy organ orzeka w odrębnej decyzji. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Nie stwierdził również, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. M., Minister Infrastruktury i Rozwoju w pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...] i w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 1 oraz w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie.

W uzasadnieniu w/w decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie m.in. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]o pow. [...] ha. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2320/10 stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]oraz w części dotyczącej zobowiązania Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd ten wskazał, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku w powołanej wyżej części.

Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku wskazał, że ustalenie odszkodowania w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi naruszenie prawa, zaś rozstrzygnięcie kwestii, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa pozostawił organom prowadzącym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

W ocenie Ministra, z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy 29 kwietnia 1985 r. nie wynika wprost, że kwestia odszkodowania powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Zatem obowiązek rozstrzygnięcia przez organ o kwestii odszkodowania w odrębnym orzeczeniu, po ostateczności decyzji podziałowej nie jest oczywisty, a tym samym w/w przepis może nasuwać wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż łączne rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. o kwestii podziału nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość nie miało wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, a tym samym nie wywołało negatywnych skutków dla stron postępowania. Zatem w/w decyzja nie wywołała skutków prawnych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności. W ocenie Ministra, nie można zatem przyjąć, że objęcie jedną decyzją, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 w/w ustawy kwestii podziału nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że strona nie kwestionowała wysokości przyznanego odszkodowania.

Z uwagi na powyższe uznano, że prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...].

Jednocześnie Minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył jedynie punktu 2 decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Zatem organ wojewódzki nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do nieobjętej w/w wnioskiem części decyzji i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra, prowadząc postępowanie nadzorcze z wniosku A. M., organ I instancji działał w sposób nieuprawniony w części wykraczającej poza zakres tego wniosku, tj. w zakresie w jakim odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. co do pkt 1 i pkt 2 w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. została w tej części wydana z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. i w ocenie Ministra należało ją w tym zakresie uchylić oraz umorzyć postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M., zaskarżając jedynie jej punkt 1 dotyczący utrzymania w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że pkt 2 decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. nie jest dotknięty wadą nieważności;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że z regulacji tej nie wynika zasada, iż ustalenie odszkodowania powinno nastąpić w odrębnej decyzji;

3) obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez "przemilczenie" i nieodniesienie się do okoliczności, że zaskarżona decyzja, obok postanowień dotyczących ustalenia odszkodowania, zawierała również klauzulę o zrzeczeniu się przez adresata decyzji tego odszkodowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i de facto powoduje, że w przedmiotowym zakresie organ II instancji nie rozpatrzył odwołania;

4) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie odwołania w części wskazującej, że w odwołaniu zarzucono decyzji organu I instancji, iż była wydana bez podstawy prawnej;

5) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie nieuwzględnienia okoliczności związanych z klauzulą o zrzeczeniu się przez adresata decyzji odszkodowania i podnoszenia przez odwołującego się zarzutu nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania łącznie z jego zrzeczeniem się - w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] - wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W ocenie tego Sądu organ nadzoru trafnie uznał, iż pkt 2 kwestionowanej decyzji z [...] listopada 1996 r. nie narusza prawa w sposób przewidziany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięty pozostałymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło liczne wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym rozwiązywane w sposób jednolity. Wobec tego Sąd ten uznał, że przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru prawidłowo uznały, iż pkt 2 kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza prawa w sposób przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięty pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że klauzula o zrzeczeniu się prawa do otrzymania odszkodowania, która stanowi oświadczenie woli stron, nie powinna znaleźć się w decyzji z [...] listopada 1996 r., gdyż dotyczy kwestii wykonania decyzji w zakresie ustalonego tą decyzją odszkodowania. Skoro jednak takie dodatkowe oświadczenie woli zostało w tym rozstrzygnięciu zawarte, to – w ocenie Sądu I instancji – nie można uznać, że z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału i ustaleniu odszkodowania, zawierająca wszak wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r., została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji zgodził się też ze skarżącym, że istotnie organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to zarzuty dotyczą nieodniesienia się przez organ nadzoru do okoliczności zawarcia w kwestionowanym pkt 2 decyzji z [...] listopada 1996 r. klauzuli o zrzeczeniu się prawa do otrzymania odszkodowania i tym samym nierozpatrzenia zarzutu odwołania polegającego na wydaniu decyzji w tej części bez podstawy prawnej, jednakże, w ocenie tego Sądu, powołane uchybienie procesowe pozostaje bez wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że skoro pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej działki nr [...] nie jest obciążony wadą rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było we wskazanej części inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w kwestionowanym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ów wyrok w całości, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek niestwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że zaskarżonej decyzji nie można stawiać zarzutu wydania jej bez podstawy prawnej, mimo, iż w ocenie Sądu oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania nie powinno się znaleźć w decyzji – zdaje się sugerować, iż zarzut wydania bez podstawy prawnej może dotyczyć wyłącznie całości decyzji, a nigdy jej części. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja może być wydana częściowo bez podstawy prawnej i w tej części może podlegać stwierdzeniu nieważności. Wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest przepisu, który pozwalałby na umieszczenie w decyzji podziałowej oświadczenia strony o zrzeczeniu się odszkodowania, jak również nie ma podstawy prawnej do zamieszczenia w takiej decyzji elementu dotyczącego odszkodowania. Zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie – zaskarżona decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że wobec prezentowanej od wielu lat jednolitej linii orzeczniczej w kwestii łącznego rozstrzygnięcia w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości kwestii podziału nieruchomości i ustalenia odszkodowania, łączne rozstrzygnięcie o obu tych kwestiach w jednej decyzji wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa skutkującą nieważnością decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2014 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 1 oraz w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt 2 decyzji).

Wniesiona do Sądu skarga dotyczy jedynie punktu 1 zaskarżonej decyzji, tj. utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 tej decyzji tj. w części dotyczącej działki nr [...]. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem tego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r., w wyżej wskazanym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w łącznym rozstrzygnięciu w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w kwestii podziału nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania. Na poparcie swego stanowiska powołał się na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w przedmiocie momentu powstania ustawowego obowiązku ustalenia odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zagadnienie czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ww. ustawy, może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło liczne wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym rozwiązywane w sposób jednolity. I tak, między innymi, w wyroku z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 668/95, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie opowiedział się za poglądem, iż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast odmienne stanowisko w tej kwestii zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 10 lipca 1992 r., sygn. I SA 647/92 oraz z dnia 10 lutego 1993 r., sygn. I SA 893/92. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, zgodnie z którym redakcja art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazuje na to, iż rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości i odszkodowanie za grunt wydzielony pod budowę ulicy może być zawarte w jednej decyzji, jak również sprawy te mogą być załatwiane w dwóch odrębnych decyzjach. Także poglądy doktryny w tej kwestii były zróżnicowane (por. np. Edward Drozd. Zygmunt Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz", Kraków 1995, str. 84). Również w opracowaniu "Podział i rozgraniczenie nieruchomości" przygotowanym przez sędziego NSA Eugeniusza Mzyka (W-wa – Zielona Góra, 1994) powołane zostały wyżej wskazane wyroki NSA w Warszawie z 10 lipca 1992 r., sygn. I SA 647/92 i z 10 lutego 1993 r., sygn. I SA 893/92, a autor tego opracowania uznaje, że poglądy te mogą być dyskusyjne.

W tej sytuacji nie może być uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 363/11, LEX nr 1145109).

Podsumowując, przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w takiej kwestii, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 959/08, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. sygn. II OSK 1334/09 oraz wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 2449/10 – dostępne w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo uznały organy nadzoru, iż pkt 2 kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza prawa w sposób przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięty pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych względów za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

Wbrew także zarzutowi skargi kasacyjnej, brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z [...] listopada 1996 r. w części zawierającej klauzulę o zrzeczeniu się przez strony prawa do otrzymania ustalonego decyzją odszkodowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że klauzula o zrzeczeniu się prawa do otrzymania odszkodowania, która w istocie stanowi oświadczenie woli stron, nie powinna znaleźć się w decyzji z [...] listopada 1996 r., gdyż dotyczy kwestii wykonania decyzji w zakresie ustalonego tą decyzją odszkodowania. Skoro jednak takie dodatkowe oświadczenie woli stron zostało w w/w decyzji zawarte, to nie można uznać, że z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału i ustaleniu odszkodowania - zawierająca wszakże wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - została wydana bez podstawy prawnej, a zatem, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w kontrolowanej części, w tym ewentualnie w części zawierającej owo oświadczenie woli stron postępowania. Powyższą wadliwość należy ocenić jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 883/2005).

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.