Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

V. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, pełnomocnik skarżącego wnioskował o: 1/ stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania oraz bezczynności skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie skarżącemu grzywny w wysokości 10.000 zł; 5/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organ nie podjął żadnych czynności. Postępowanie toczy się ponad 9 miesięcy a organ nie wydał decyzji naruszając tym samym art. 35 § 3 k.p.a. określający maksymalny termin załatwienia sprawy, art. 8 k.p.a. podważając zaufanie do organów administracji i art. 12 § 1 k.p.a. w zakresie zasady szybkości postępowania. Zdaniem pełnomocnika Wojewoda działał w sprawie przewlekłe. Zaistniał także stan bezczynności, gdyż sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych. Na potwierdzenie swojego stanowiska autor skargi przywołał liczne orzeczenia sądowe. Przedłużające się postępowanie z wniosku skarżącego narusza jego dobra osobiste, tj. prawo do zamieszkania, prawo do pracy, prawo do swobodnego poruszenia się w Polsce i poza Polską, co zdaniem pełnomocnika uzasadnia przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości podanej w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszystkie twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy bezczynności Wojewody i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 16 lutego 2021 r., w którym zarzucono Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na właściwym formularzu raz ze stosownymi załącznikami. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ww. ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym najpierw zmierzających do weryfikacji wniosku pod względem formalnym.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że Wojewoda z tych obowiązków się nie wywiązał. Z akt wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został przez skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 3 lipca 2020 r. Do chwili wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 29 kwietnia 2021 r., organ pozostawał jednak bierny i nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy, nawet nie wezwał wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa celem usunięcia braków podania. Skarżący z własnej inicjatywy stawił się w urzędzie w dniu 20 listopada 2020 r. celem złożenia odcisków palców. Wobec braku reakcji organu na uzupełnienie wniosku, w dniu 16 lutego 2021 r. złożył ponaglenie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zachowanie organu w niniejszej sprawie cechuje bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez cały okres trwania postępowania organ pozostawał bierny nie podejmując w sprawie żadnych czynności procesowych. Dopiero pismem z dnia 20 maja 2021 r. – a więc już po wniesieniu skargi - Wojewoda wystąpił w trybie art. 109 ustawy do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 oraz poinformował, że termin zakończenia postępowania przewidziany został do dnia 20 sierpnia 2021 r.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona ani w maksymalnym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a ani do dnia wniesienia skargi. Zachowanie organu spełnia zatem opisane wcześniej znamiona bezczynności. Organ nie skorzystał z przyznanych mu kompetencji i nie rozstrzygnął sprawy przez wydanie decyzji. Wojewodzie można także postawić zarzut przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, niesprawnością i barkiem efektywności postępowania. Organ przez prawie 10 miesięcy zwlekał z podjęciem jakichkolwiek czynności procesowych nie informując strony o przyczynach zwłoki i nie wskazując terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Niewątpliwe postępowanie w niniejszej sprawie trwa zbyt długo i co najmniej czterokrotnie przekracza maksymalny ustawowy termin jej załatwienia. Charakter sprawy której specyfika polega na procedowaniu na podstawie dokumentów składanych przez stronę oraz informacji przekazanych przez inne organy wskazuje natomiast, że mogło ono zakończyć się w krótszym terminie. Trudno zatem mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak przez ponad 9 miesięcy jakiejkolwiek aktywności organu spowodowało naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Świadczy także o opieszałości organu i braku skoncentrowania czynności dowodowych.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych) oraz będącej jej następstwem przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy).

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do szczególnie skomplikowanych i wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Jak już wcześniej wskazano procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów i informacji od innych organów. Powinno zatem zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Rzecz jednak w tym, że organ przez 9 miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności, ignorując składane przez stronę dowody.

Opisane wyżej zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i bierności organu, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisane zachowanie organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie bowiem tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy przy całkowitym braku aktywności organu nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym brak wydania decyzji, stopień skomplikowania sprawy, fakt, że dotychczasowy czas trwania postępowania prawie pięciokrotnie przekracza maksymalny termin ustawowy wyłącznie z winy organu, postawę organu – jego całkowitą bierność przez ponad dziewięć miesięcy, jak też postawę strony która wykazywała się aktywnością oraz nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłość w prowadzeniu postępowania miały charakter kwalifikowany.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile bowiem Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje zaś na niedające się usprawiedliwić, świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę wpływa także wykazany wcześniej nieskomplikowany charakter sprawy.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania oraz, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania Wojewoda nie wykazał, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał jednak na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).