Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2536/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 7, ar. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1905/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1905/09, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z/s w W., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią parterów jako usług, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji uznał, iż ogólnikowość zgłoszonego żądania przez Stowarzyszenie nie wskazuje jednoznacznie na związek "pomiędzy celami działania Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego chce przystąpić na prawach strony w powiązaniu z interesem społecznym".

Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy podnosząc, że Stowarzyszenie [...] nie wykazało, jaki zachodzi związek pomiędzy celem statutowym tego Stowarzyszenia, a interesem społecznym, który uzasadniałby dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W szczególności, to że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w granicach otuliny rezerwatu przyrody Jeziorka [...] oraz w zasięgu systemu przyrodniczego miasta i granicy korytarza wymiany powietrza, samo przez się nie uzasadnia udziału tego Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Kolegium zauważyło, że poza przytoczeniem powyższych okoliczności, Stowarzyszenie nie wykazało, dlaczego jego wstąpienie jest uzasadnione ze względu na cele statutowe. Za wykazaniem owego związku nie może przemawiać to, że "(...) postępowanie w sprawie budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w takim miejscu nie może być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów". Zdaniem Kolegium, nie do przyjęcia jest takie uzasadnienie przystąpienia do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, które opierać ma się na tym, że ze względu na położenie terenu w granicach otuliny rezerwatu przyrody Jeziorka [...] oraz w zasięgu systemu przyrodniczego miasta i granicy korytarza wymiany powietrza, udział tej organizacji jest niezbędny. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy mógłby w takim przypadku bowiem podejmować rozstrzygnięcie w sposób dowolny. Stąd, w ocenie Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało związku pomiędzy celem statutowym, a interesem społecznym. Podane przez nie okoliczności są ogólne i nie pozwalają, zdaniem organu, na uchwycenie tego związku w taki sposób, aby możliwe było dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do przedmiotowego postępowania.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu wydanie z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 oraz art. 6 i 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 27 lipca 2010 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dnia 14 grudnia 2006 r. działając jeszcze pod poprzednią nazwą - Stowarzyszenie [...]. Wniosek ten został rozpoznany dopiero w 2008 r., kiedy to Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił dopuszczenia już wówczas stowarzyszenia działającego pod nazwą Stowarzyszenie [...]. W ocenie Sądu postanowienie to, a także utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadło z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Sąd wskazał, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 niepubl.). Sąd zwrócił uwagę, że otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie od momentu złożenia wniosku do chwili podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń, choćby wezwania Stowarzyszenia (wówczas [...]) do nadesłania statutu i dokładne uzasadnienie wniosku.

W ocenie Sądu ani Prezydent [...], ani SKO w W. nie rozważyło w dostateczny sposób, czy udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu jest korzystny dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy oraz nie ocenił w sposób wystarczający spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 k.p.a. Ponadto Sąd w aktach sprawy nie odnalazł Statutu Stowarzyszenia, na którym opierałby się organ I instancji przy orzekaniu w sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy Stowarzyszenie nadesłało aktualny statut dopiero na wezwania Naczelnika Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury w dniu 28 lipca 2008 r. (data prezentaty), a więc po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd nadto zauważył, że na organie spoczywał obowiązek wezwania Stowarzyszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku, jeśli przyjął, iż w sposób niewystarczający sprecyzowano istnienie związku pomiędzy celami Stowarzyszenia a interesem społecznym przemawiającym za jego udziałem w tym postępowaniu inwestycyjnym.

Wystosowanie owego wezwania w ocenie Sądu było szczególnie uzasadnione wobec faktu złożenia wniosku przez Stowarzyszenie jeszcze pod wcześniejszą nazwą, tuż przed zawieszeniem tego postępowania inwestycyjnego przez Prezydenta [...]. Po podjęciu go Prezydent, mimo iż miał do czynienia ze Stowarzyszeniem o innej nazwie, nie dokonał wezwania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Pominął fakt, że wniosek o dopuszczenie z dnia 14 grudnia 2006 r. został sformułowany bardzo lakonicznie i wymagał stosownego uzupełnienia w nawiązaniu do celów statutowych tego Stowarzyszenia. W ocenie Sądu nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania kwalifikacji merytorycznych zgłaszającej się do niego organizacji społecznej, z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a.

Na marginesie Sąd zauważył, że Stowarzyszenie podejmując się roli "reprezentanta społecznego" powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli i nie może poprzestać na przedstawieniu jedynie swoich celów statutowych. Organizacja społeczna zatem, o ile nie uczyni tego z własnej inicjatywy, to na żądanie organu administracyjnego winna uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Takich wyjaśnień i ustaleń, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. W tym stanie rzeczy przedwczesne staje się rozstrzygnięcie, czy udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest zasadny. Winny ustalić to organy ponownie rozpatrujące sprawę w oparciu o statut Stowarzyszenia i złożone przez nie wyjaśnienia. W tym celu powinny wezwać Stowarzyszenie do wykazania, że jego udział w tym postępowaniu, w oparciu o cele statutowe, jest uzasadniony, bo przemawia za nim również interes społeczny.

Wobec wskazanych okoliczności i ustaleń na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] S. A. w W., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucając:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku poprzez uwzględnienie skargi, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7, 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.,

2. błędną interpretację art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z dyspozycji art. 31 § 1 k.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej, a nie organizacji społecznej,

3. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności wykluczających zaistnienia przesłanki "interesu społecznego".

Wskazując na powyższe zarzuty [...] S. A. wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi organizacji społecznej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009r, [...]

ewentualnie o

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniósł o:

3. zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z argumentacją Sądu nie sposób się zgodzić, albowiem ciężar dowodu w zakresie wypełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie spoczywa na organie administracyjnym, lecz na samej organizacji społecznej. Organ administracji winien natomiast zweryfikować w sposób obiektywny przedstawioną przez organizację argumentację, a następnie podjąć właściwe rozstrzygnięcie, co też uczynił. Dlatego w ocenie skarżącej Spółki zarzut Sądu Administracyjnego dotyczący zaniechania dokładnego wyjaśnienia sprawy jest całkowicie bezzasadny, a i Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając powyższą sprawę prawidłowo zweryfikowało posiadany materiał dowodowy, uwzględniając przy tym aktualny statut stowarzyszenia i obowiązujące domniemanie ciężaru dowodu.

Pomimo wezwań ze strony organów administracji, organizacja nie uprawdopodobniła, iż poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Stowarzyszenie od momentu złożenia wniosku cały czas powoływało się ogólnikowo na ten sam zapis statutu, a więc na podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych [...] oraz na pozostałym obszarze województwa [...]. Zmiana statutu nie wpłynęła na zmianę argumentacji Stowarzyszenia, które próbując uzasadnić przesłankę "celu statutowego" niezmiennie cytowało ten sam zapis statutu, wywodząc, iż jego treść przemawia za koniecznością dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał, że zapis rozdziału II § 5 statutu Stowarzyszenia zmienił jedynie zasięg terytorialny działania stowarzyszenia, nie zmieniając treści w zakresie celu. Również zmiana nazwy Stowarzyszenia nie wpłynęła na modyfikację jego celów statutowych, a już na pewno nie wpłynęła na rozszerzenie argumentacji w zakresie prób wyprowadzenia przesłanek z art. 31 §1 k.p.a.

Również w pismach procesowych, w tym w samej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie cytuje jedynie przytoczony wyżej zapis statutu, nie uprawdopodabniając w żaden sposób zasadności swojego uczestnictwa w postępowaniu, ani istnienia związku pomiędzy celem statutowym, a interesem społecznym. Powyższe świadczy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wobec biernej postawy organizacji, w sposób wystarczający zweryfikowało posiadany materiał dowodowy, prowadząc do należytego i pełnego wyjaśnienia sprawy.

Skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalna sytuacja w której organy administracji winny przejmować ciężar dowodu w zakresie ustalenia i wykazania zapisów statutu, potwierdzających podstawy uzasadniające dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Nawet gdyby takie podstawy Stowarzyszenie podało, (czego nie uczyniło) byłoby to niewystarczające, gdyż organizacja nie tylko ma obowiązek wskazać zapisy statutu, ale również uzasadnić jak przekładają się one na konieczność udziału w konkretnym postępowaniu. A zatem to w gestii organizacji leży uprawdopodobnienie, że jest ona przygotowana do roli reprezentanta społecznego, że przemawia za tym konkretny interes społeczny oraz wykazanie w jaki sposób na ochronę dobra społecznego przekładają się konkretne cele statutowe. "Na organie administracyjnym spoczywa jedynie cały ciężar zweryfikowania zasadności lub niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej." (II OSK 815/08).

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę treść powołanego przez Sąd statutu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze obiektywnie wywiodło, że nie zostały wykazane przesłanki stypizowane w art. 31 § 1 k.p.a., przyjmując, iż Stowarzyszenie nie wykazało, jaki zachodzi związek pomiędzy celem statutowym Stowarzyszenia, a interesem społecznym, który dopuszczałby Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał, iż organ II instancji opierał się na tekście nowego statutu, a zgodnie z aktualną linią orzeczniczą organ odwoławczy nie może poprzestać na ustaleniach I instancji, ale bada merytoryczne sprawę.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, organ II instancji miał prawo i obowiązek zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 31 §1 k.p.a. Nawet jeżeli organ I instancji zaniechał wezwania do nadesłania aktualnego statutu, nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż organ II instancji badając sprawę i dysponując już aktualną treścią statutu, dokonał całościowej analizy materiału dowodowego, zasadnie przyjmując, iż nie zachodzą obiektywne podstawy do przyjęcia, że istnieją przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym należało rozpoznać wniesioną skargę w ramach przedstawionych zarzutów.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy poza sporem pozostawało, że udział Stowarzyszenia [...] w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi. Kwestionowana była zaś okoliczność istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozstrzyganie kwestii dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi by zatem poparty stosownymi argumentami. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, a w szczególności "troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, do których należy niewątpliwie Dzielnica [...]". Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji Stowarzyszenie wskazało, że udział organizacji społecznej jest potrzebny, gdyż "teren inwestycji, co stwierdził sam organ w zaskarżonym postanowieniu, położony jest w granicach otuliny rezerwatu przyrody Jeziorka [...] oraz w zasięgu systemu przyrodniczego miasta i granicy korytarza wymiany powietrza. Postępowanie w sprawie budowy osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w takim miejscu nie może być pozostawione jedynie w gestii urzędników i inwestorów." Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że jest ona niewystarczająca do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jeszcze raz należy, że to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym.

Nieuprawnione zatem było uznanie przez Sąd I instancji za przedwczesne rozstrzygnięcie, czy udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest zasadny i stwierdzenie, że powinny to ustalić organy ponownie rozpatrujące sprawę, albowiem Sąd powinien był w tym zakresie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Należy podkreślić, że stanowisko zajęte w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do tego, iż w sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać istnienie interesu społecznego, to wówczas niejako na organ administracji publicznej przechodzi ciężar ustalenia istnienia tego interesu. Zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem przez organ okoliczności przemawiających za istnieniem interesu społecznego. Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku, a rzeczą organu administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez organizację społeczną wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu.

W związku z powyższym za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Stowarzyszenia, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut błędnej wykładni art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. spoczywa na organie administracji publicznej.

Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten stanowi o przeprowadzeniu przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów, a takiego dowodu Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadzał i nie miał takiego obowiązku.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd dokona oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, uwzględniając wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.