Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 690/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] 0 pow. [...] m2, z obrębu [...], zajętej pod ul. [...], położoną w W., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod ul. [...] w W.

Pismem z 15 marca 2019 r. M.S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2.

M.S. wystąpił do Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Znaczy to, że nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek, a mianowicie: 1) oczywistość naruszenia przepisu prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu, 2) charakter naruszenia, 3) implikacje naruszenia przepisu w sferze ekonomicznej i gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt ll ARN 13/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94).

Zdaniem Ministra badana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności zarzucana przez skarżącego kwestia, że akta sprawy nie mogą potwierdzać, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym i była zajęta pod drogę, nie może być oceniona jako spełniająca przesłankę z art. 156 § 1 pkt [...] kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione było od łącznego spełnienia na 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, 3) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ wojewódzki dotyczyło nieruchomości określonej w księdze wieczystej hipotecznej "[...]" dz. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 (która jest przedmiotem niniejszego postępowania) oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność M. S.

Słusznie więc Wojewoda [...] uznał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie nie można zarzucić mu rażącego naruszenia prawa.

Przedmiotem ponownej weryfikacji pozostaje więc faktyczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], pod drogę 31 grudnia 1998 r. i w związku z tym sprawowanie publicznego władztwa nad nieruchomością oraz kwestia zaliczenia ul. [...] w W. w zakresie obejmującym przedmiotową nieruchomość, do kategorii dróg publicznych, w formie przewidzianej prawem.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zatem zawarte w art. 73 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, która następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Minister podał, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną - drogę krajową nr [...] w skład której wchodzi ul. [...]. Ulica ta przed 1 stycznia 1999 r. miała status drogi publicznej, co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), na mocy którego droga nr [...] o przebiegu: granica państwa-[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...]-granica państwa została zaliczona do dróg krajowych.

Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, także w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy miał obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy, czy tez nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z Ieżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu".

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Ponownie analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna, przedstawiająca przebieg granic działki według stanu na 1999 r. wykonana na postawie operatu technicznego ewidencji gruntów z obrębu [...] przez geodetę uprawnionego M.W. z której wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...].

W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że ww. działka znajdowała się w pasie drogi publicznej (ul. [...]) według stanu na 31 grudnia 1998 r.

Kwestionowana mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, która stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r. sygn. akt l OSK 2/12).

Minister podkreślił, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12, z 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12).

Minister zauważył, że skarżący do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako przeciwdowód, ponownie dołączył mapę sporządzoną przez inżyniera budownictwa do celów zaprojektowania przyłącza. Przedmiotowa mapa jest nieczytelna, jak też nie ma oznaczonych granic nieruchomości i pasa drogowego. Również plan sytuacyjny - projekt techniczny wykonawczy połączenia wodociągowego nie stanowi dokumentu geodezyjnego. Brak jest na nim granic i numerów działek, brak podpisu i pieczątki geodety uprawnionego.

Odnosząc się natomiast do oświadczenia I.S. z [...] listopada 2019 r. właściciela nieruchomości sąsiedniej Minister wskazał, że oświadczenie nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, a tym samym nie może ono przesądzać o braku zajętości.

Z kolei z załączonego do wniosku z [...] listopada 2019 r. zdjęcia nie wynika, że dotyczy działki nr [...] i w jakiej dacie zostało zrobione.

W ocenie Ministra ww. dowody nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał za prawidłowe, tj. nieobarczone wadą rażącego naruszenia prawa stanowisko Wojewody [...] w zakresie ustalenia, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną na 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem Ministra brak jest również podstaw do podważenia ustaleń organu wojewódzkiego w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 ustawy wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99.

Dowodami potwierdzającymi władztwo publicznoprawne są: fragment metryki ul. [...], z której wynika, że ulica była oświetlona, uzbrojona w: kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne oraz obiekty mostowe w postaci dwóch kładek oraz wiaduktu (protokół z [...] października 1969 r. nr [...] r. dotyczący odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji robót drogowych na ul. [...]; księga obmiarów robót nr [...] za okres kwiecień 1998 r., w której została wskazała ul. [...]; księga obmiarów robót nr [...] za okres od września do października 1998 r., w której została wskazała ul. [...]; księga obmiarów robót nr [...] za okres od listopada do grudnia 1998 r., w której została wskazała ul. [...]; fragment projektu techniczno-roboczego jezdni lokalnej z [...] lutego 1969 r., dotyczący ul. [...], informacja Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2012 r. nr [...], z której wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była przeznaczona pod zieleń i infrastrukturę (wodociąg, gaz i telefon).

Mając na uwadze powyższe - zdaniem Ministra - czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być, np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stanął na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być, np. odśnieżone. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności zarządcze na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych.

Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2019 r. Minister wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, skoro potwierdzone zostało wykonywanie przez zarządcę drogi cyklicznych czynności faktycznych, dotyczących drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc zaś pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa Minister stwierdził, że rażąco będzie naruszać prawo decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości w trybie art. 73 ustawy w przypadku, gdy nie były spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest ponadto pogląd, że organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2057/12, z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11, z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2384/11, z 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 642/11).

Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu.

Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie kontroluje kwestionowanej decyzji pod względem zebrania w postępowaniu, które ona kończy, materiału dowodowego i dokonanej w nim jego oceny tak, jak ma to miejsce przy rozpoznawaniu odwołania.

Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie bądź unieważnienie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazał, że art. 73 ustawy nie mógł być zastosowany do działki nr [...], a jedynie do działki nr [...]. Działka nr [...] była zajęta pod drogę (pas zieleni) i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] znajdowała się wewnątrz ogrodzenia i stanowiła całość z resztą nieruchomości (umowa sprzedaży z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...]). Są na to dowody w postaci map, zeznań świadków oraz opinii [...] nr [...], dołączonej do wniosku i całkowicie zignorowanej przez organ. Inna mapa przyłącza wodociągowego bardzo wyraźnie obrazuje granicę (ogrodzenie) względem linii rozgraniczającej ulicy wg [...] ([...] lipiec 1997 r.).

Skarżący zarzucił, że przy wydawaniu decyzji nikt nie pofatygował się o sprawdzenie stanu rzeczywistego ani dokumentów sankcjonujących takie zagospodarowanie nieruchomości, wydanych przez gminę [...], [...] i Biuro Planowania Rozwoju [...].

Skarżący podkreślił, że najważniejszym dowodem jest ogólna mapa geodezyjna pokazująca granice działek, a nie faktyczne ich zagospodarowanie. Faktyczne władanie przez skarżącego działką nr [...] z obrębu [...], będącą integralną częścią nieruchomości W., ul. [...], datuje się od [...] czerwca 1996 r. (Kw nr [...]).

M.S. wskazał na sprzeczne decyzje organów państwowych. Wojewody [...] jakoby władającego działką nr [...] i w konsekwencji stosującego art. 73 ustawy i Urzędu [...] stosującego karę ﬁnansową za władanie przez skarżącego działką nr [...] (bezumowne), co potwierdza opinia [...] z mapą, opinia [...], mapa, mapa z [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany.

Poza tym, aby przypisać organowi działanie w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa trzeba wykazać, że kontrolowana decyzja zapadła w zaprzeczeniu do klarownego stanu faktycznego sprawy, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Ujawniony w toku postępowania nadzorczego sporny stan faktyczny sprawy nie może prowadzić do uznania, że decyzja zawiera wadę nieważności poprzez to, że rozstrzygnięcie tej decyzji zapadło w zupełnym oderwaniu od podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy bowiem do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. W postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na prowadzoną od nowa rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy.

Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji i w ramach nadzorczego postępowania dowodowego potwierdzić, czy organ kontrolowany orzekając w określony sposób działał z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 20013 r, w części stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze nie wykazało aby kwestionowana decyzja z 2013 r. była oczywiście wadliwa, a przez to obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Trafnie wskazał Minister Rozwoju Pracy i Technologii, że według stanu dokumentacyjnego z daty wydania kwestionowanej decyzji ([...] sierpnia 2013 r.) przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy zostały wykazane.

Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. stanowił art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Poza sporem jest to, że grunt oznaczony jako działka nr [...] pochodzący z działki nr [...], zapisany w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]" dz. nr [...], był 31 grudnia 1998 r. własnością M.S, co dokumentuje umowa sprzedaży z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...]. Dla tej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], założona [...] marca 2000 r.

Nie budzi także wątpliwości to, że ul. [...] położona w W. miała 31 grudnia 1998 r. status drogi publicznej i była położona w ciągu drogi krajowej nr [...] (Załącznik do uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych – M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.).

Przesłanki faktycznego "zajęcia" 31 grudnia 1998 r. spornej części terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną ul. [...] oraz "władania" tą częścią terenu przez podmiot publicznoprawny – zarząd drogi krajowej ([...] w W. działający w imieniu Gminy jako zarządzającego drogą krajową w granicach miasta – art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych - Dz.U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692 ze zm.) potwierdzały: 1) mapa – wyrys z mapy ewidencyjnej wykonana [...] czerwca 2004 r. przez geodetę M.W., przedstawiająca przebieg w obszarze ul. [...] granic działek drogowych nr [...] i [...] (w ewidencji gruntów symbol dr), według stanu na 1999 r., będąca opracowaniem wykonanym do celów prawnych w sprawie podziału nieruchomości [art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. Nr 30, poz. 297)]; 2) Księgi obmiarów robót nr [...] (mycie słupków, ręczne plantowanie destruktu gruntu), nr [...] (ręczne plantowanie destruktu na poboczach jezdni), nr [...] (ręczne plantowanie tłucznia na poboczach- utwardzenie) dokumentujące prace wykonywane względem ul. [...], 3) metryka ul. [...], z której wynika, że ulica ta miała średnią szerokość 48 m, była oświetlona, uzbrojona w kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne; 4) pismo dyrektora [...] w W. z [...] października 2021 r. wskazujące m.in. że teren spornej działki nr [...] był przeznaczony pod zieleń i infrastrukturę (wodociąg, gaz i telefon).

W piśmie z [...] maja 2018 r. M.S. podniósł, że nie miał świadomości o toczącym się postępowaniu z art. 73 ust. 1 ustawy, w zakresie dotyczącym działki nr [...], ponieważ korespondencja do niego była doręczana na nieaktualny od 2011 r. adres: [...] w W. Jednak tego typu zarzut mógłby mieć znaczenie nie w sprawie o stwierdzenie nieważności, ale w sprawie o wznowienie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

Z argumentacji M.S. podnoszonej na etapie postępowania nieważnościowego wynika, że strona zmierza do ponownej, niejako "od nowa", rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy o nabycie mienia (działki nr [...]) zajętego pod drogę publiczną i jego ponownej oceny merytorycznej w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r.

Zdaniem Sądu powoływane przez stronę okoliczności dotyczące odmiennego stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie dotyczącym zajęcia i władania spornym gruntem mogłyby, co najwyżej, doprowadzić do tego, że w dacie orzekania przez Wojewodę [...] stan faktyczny sprawy był sporny, co do zakresu przestrzennego zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną ul. [...] i władania zajętym terenem przez zarząd drogi. Jednakże miejscem na usunięcie tego rodzaju sporów, co do faktów, jest postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwyczajnym, a nie nadzorcze postępowanie nieważnościowe. To drugie postępowanie ma zdecydowanie węższy charakter i służy do eliminowania decyzji wydanych w zaprzeczeniu do obowiązującego w dacie ich wydania oczywistego stanu prawnego i jasnego stanu faktycznego.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast, że kwestionowana decyzja z 2013 r. nie nadaje się do weryfikacji w trybie nieważnościowym, w szczególności nie sposób tej decyzji zarzucić wydanie jej z oczywistym, a przez to rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przestrzenny zakres władztwa na konkretnych fragmentach nieruchomości prywatnych zostaje wyznaczony przez przestrzenny zakres ich faktycznego zajęcia pod drogę publiczną, a ściślej pas drogowy tej drogi (konkretny element pasa drogowego ulicy).

Wskazywane przez M.S. usytuowanie terenu działki nr [...] wewnątrz ogrodzenia prywatnego gruntu przy ul. [...] – co do zasady – nie wyklucza zajęcia spornego gruntu [...] grudnia 1998 r. pod pas drogowy i drogę miejską (a nie pod samą jezdnię). Jak wynika z definicji pasa drogowego i ulicy zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), tj. według stanu z 31 grudnia 1998 r., w skład pasa drogowego oraz ulicy miejskiej wchodzą też elementy infrastruktury podziemnej – w przypadku pasa drogowego są to urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (np. kanalizacja deszczowa odwadniająca drogę), - w przypadku ulicy są to urządzenia techniczne niezwiązane z ruchem pojazdów lub pieszych (np. wodociąg, gaz, przewody telekomunikacyjne). Jak wynika z metryki drogi ul. [...] była wyposażona w te elementy infrastruktury technicznej. Poza tym dyrektor [...] w W. w piśmie z 17 października 2021 r. oświadczył na potrzeby sprawy o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, że działka nr [...] była przeznaczona m.in. pod infrastrukturę (wodociąg, gaz, telefon).

Z umowy sprzedaży z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...], na podstawie, której M.S. nabył działkę nr [...], pochodzącą z dawnej księgi hipotecznej pn. "[...]" dz. nr [...], wynika, że działka nr [...] o obszarze [...] m2 przy ul. [...] nie była zabudowana. Według obowiązującego wówczas stanu prawnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) budowa ogrodzenia na gruncie przylegającym do ulicy i drogi publicznej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a w dacie 31 grudnia 1998 r. - zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Według art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie miało charakter urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym. Zatem grunt faktycznie wyposażony w ogrodzenie był traktowany jako grunt zabudowany.

Wbrew temu co stwierdził M.S. w skardze w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że teren działki nr [...] znajdował się od 1996 r. wewnątrz ogrodzenia. Z § 7 umowy sprzedaży z 1996 r. (str. 7) wynika, że teren działki nr [...] był w dacie zawarcia tej umowy niezabudowany. Zatem w świetle powyższych rozważań, należało przyjąć, że teren ten w sensie budowlanym był wówczas terenem nieogrodzonym od strony ul. [...]. Trzeba przyjąć, że notariusz sporządzający akt notarialny znał obowiązujący stan prawny i nadał właściwe znaczenie pojęciu "nie zabudowanej działki nr [...]".

Sąd nie kwestionuje merytorycznej zawartości przedstawionych przez M.S., na etapie sprawy administracyjnej, materiałów, tj. kserokopii projektu zagospodarowania działki przy ul. [...] - załącznika do opinii technicznej nr [...] oraz kserokopii Planu sytuacyjnego z 1998 r. – projektu technicznego wykonawczego połączenia wodociągowego do budynku warsztatowego przy ul. [...].

Jednakże Sąd zauważa (pomijając to, że materiały te nie zostały uwierzytelnione w sposób określony w art. 76a § 1, 2 i 3 kpa i wobec tego nie mają waloru dowodowego), że w postępowaniu o nabycie mienia prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy znaczenie ma dokumentacja geodezyjna wykonana do celów prawnych. Natomiast taką dokumentacją nie mogą być opracowania geodezyjne wykonane do celów projektowych (projekty techniczne wykonane na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o pozwoleniu na budowę), a więc na potrzeby przyszłych inwestycji budowlanych na danym gruncie (art. 43 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie).

Wobec tego trafnie uznał Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w zaskarżonej decyzji, że M.S. nie wykazał na etapie postępowania nieważnościowego, że 31 grudnia 1998 r. teren wydzielonej działki nr [...] był w całości faktycznie ogrodzony i niedostępny dla służb drogowych zarządu drogi.

Jeżeli chodzi o władanie publicznoprawne, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, to jego sprawowania przez zarząd drogi ([...] w W.) nie wykluczał brak zgody właściciela gruntu, czy też współwładanie przez właściciela z tym podmiotem publicznoprawnym nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Jak wynika z art. 23 ust. 6 pkt 3 i ust. 7 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej 31 grudnia 1998 r., zarząd drogi wykonywał swe obowiązki w pasie drogowym ulicy, ale miał także gwarantowane ustawą prawo wstępu na prywatny teren przylegający do drogi publicznej, jeżeli było to niezbędne do wykonania czynności związanych z utrzymaniem i ochroną drogi. Wobec tego – co do zasady – zarząd drogi mógł także wykonywać prace drogowe na formalnie prywatnym terenie wewnątrz ogrodzenia.

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nieważnościowym M.S. nie przedłożył żadnego dowodu, który w oczywisty sposób podważyłby ustalenia geodety M.W. przyjęte za podstawę określenia przestrzennych granic gruntu M.S. faktycznie zajętego pod ul. [...]. Prowadzenie zaś postępowania w celu ustalenia czasu i miejsca posadowienia ogrodzenia na terenie obejmującym wydzieloną działkę [...], w oparciu o materiał zdjęciowy, czy zeznania świadka I.S., przekraczało ramy postępowania nieważnościowego.

Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skarg za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.