Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1334/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - P. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., powołując się na przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994 z późn.zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018r. poz. 996 z późn.zm.), Wójt Gminy D. odwołał J. Ś. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, z dniem doręczenia zarządzenia.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że zwrócił się o wyrażenie opinii do Kuratora Oświaty, opinia taka została wyrażona pismem z [...].07.2018r. Zdaniem organu w sprawie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, przede wszystkim brak podejmowania czynności niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania Szkoły, tworzenie niewłaściwej atmosfery do pracy (zarówno dla nauczycieli jak i uczniów), na co wskazują działania dyrektora ww. szkoły wskazane w pkt 1-8 uzasadnienia zarządzenia.

Na skutek skargi J. Ś. i wezwania Wojewody, Wójt Gminy D. [...] sierpnia 2018r. przedłożył powyższe zarządzenie wraz z wyjaśnieniem i dokumentacją w sprawie. Pismem z [...] września 2018r. organ nadzoru zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły z dnia [...] sierpnia 2018r. Wójt przedstawił stanowisko w sprawie wywodząc zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawy do odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bowiem zachowanie osoby odwołanej zagrażało bezpieczeństwu uczniów, godziło w dobra osobiste nauczycieli, nosiło znamiona mobbingu, spowodowało konflikt z gronem pedagogicznym oraz radą rodziców.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] września 2018r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z zajmowanego stanowiska.

W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda podniósł, że art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, będący podstawą prawną wydanego zarządzenia, daje możliwość usunięcia dyrektora szkoły z powierzonego mu stanowiska tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu nadzoru szczególnie uzasadnione przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. W ocenie wojewody przywołane w uzasadnieniu zarządzenia przyczyny odwołania dyrektora szkoły takie jak nienależyta współpraca z częścią kadry pedagogicznej noszące znamiona mobbingu, brak współpracy z Radą Rodziców, niewłaściwa współpraca z organem prowadzącym, a także wskazane naruszenia związane z bieżącym funkcjonowaniem szkoły, w tym brak właściwego nadzoru dyrektora nad nauczycielami, nie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą odwołanie dyrektora na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na wykładnię uprzednio obowiązującego tożsamego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, organ nadzoru podniósł, że chodzi o działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień przez nauczyciela – dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie tego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Organ odwoławczy wskazał, że podane przyczyny odwołania dyrektora wymagają krytycznej wnikliwej analizy, szczególnie w sytuacji gdy były przedmiotem odmiennej oceny [...] Kuratora Oświaty w trybie opiniowania zamiaru odwołania dyrektora szkoły.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu dominują przyczyny związane z bieżąca oceną pracy dyrektora, działalnością szkoły, które mogą i powinny podlegać ocenie organu prowadzącego w określonym ustawowo trybie, co może skutkować odwołaniem ze stanowiska dyrektora w przypadku negatywnej oceny pracy, lecz w innym trybie. Zwracając uwagę na szczególne znaczenie zarzutu dotyczącego działań o charakterze mobbingowym, organ nadzoru stwierdził, że w uzasadnieniu zarządzenia ani przedstawionej w toku postępowania nadzorczego dokumentacji wójt nie przedstawił analizy dowodów świadczących o niedozwolonym zachowaniu dyrektora w tym zakresie, w szczególności nie wynika to z protokołu PIP z 3 stycznia, na który powołał się wójt. Tymczasem analizowanie dokumentacji i dokonywanie ustaleń w tym zakresie nie jest rolą organu nadzoru, skoro treść zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora wprost się do nich nie odnosi, nie zawiera szczegółowego konkretnego uzasadnienia podstaw stawianych dyrektorowi zarzutów.

W ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie może być mowy o "szczególnie uzasadnionym przypadku", stanowiącym nagłą przyczynę, wymagającą natychmiastowej i niezwłocznej reakcji organu prowadzącego. Zarzucane Dyrektorowi uchybienia, polegające w swej istocie na braku właściwej (w ocenie organu prowadzącego) współpracy z rodzicami uczniów, z nauczycielami szkoły oraz z organem prowadzącym, nie mogą stanowić także uchybień nadzwyczajnych, uzasadniających odwołanie w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy D. , wnosząc o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczonego [...] września 2018r.) w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe polegającą na przyjęciu, że:

- przepis ten wyklucza możliwość odwołania z funkcji dyrektora w przypadku braku szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora szkoły, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie nie istniała konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektor od kierowania,

- w uzasadnieniu zarządzenia dominują okoliczności związane z bieżącym działaniem szkoły, które winny być oceniane w ramach procedury oceny pracy, a tym samym niemogące być podstawą do odwołania dyrektora w tym trybie.

W ocenie strony skarżącej okoliczności przywołane w uzasadnieniu zarządzenia Wójta uzasadniały konieczność odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą albowiem doprowadzały do destabilizacji funkcjonowania szkoły, w tym pod względem dydaktycznym i wychowawczym. Potwierdzone to zostało szeroko i udowodnione w postępowaniu wyjaśniającym, na dowód czego przedłożono zgromadzoną dokumentację. Powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące podstaw zastosowania spornego trybu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podkreślono, że jest to uzasadnione gdy naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji pracy szkoły. Powołano się między innymi na wyrok SN, zgodnie z którym zachowanie pracownika na stanowisku pracowniczym polegające na ubliżaniu pracownikom może być zakwalifikowane jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych (art. 52 § 1 pkt 1 k.p.), a stosowanie przez pracownika mobbingu jest podstawą do rozwiązania umowy o pracę w trybie dyscyplinarnym, zatem może stanowić podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego.

W ocenie strony skarżącej wszystkie okoliczności sprawy zawarte w obszernej dokumentacji załączonej do skargi i podnoszone w postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie dowodzą, że doszło do wypełnienia się przesłanek odwołania dyrektora opisanych w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, który stanowił podstawę prawną wydanego zarządzenia. J. Ś. wobec części grona pedagogicznego stosowała bowiem mobbing, świadomie i celowo wprowadzała atmosferę napięcia i nerwowości. Nauczyciele zatrudnienie w Szkole w D. stali się ofiarami intryg, oczerniania, szydzenia poniżania czy zastraszania. Ww. skłócała podwładnych, zakazywała rozmów między pracownikami, niektórzy zostali odizolowani od zespołu. Zdaniem strony skarżącej nie można tego typu zachowań zaliczyć do działań codziennych, rutynowych i zwyczajnych.

Dalej strona skarżąca podkreśliła, że J. Ś. dopuściła się szeregu nieprawidłowości w sprawowaniu funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w D. wskazanych w uzasadnieniu zarządzania. W szczególności nie sprawowała należytego nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez zatrudnionych w szkole nauczycieli, nad bezpieczeństwem uczniów, w efekcie zajęcia się nie odbywały (pkt 7, 11 uzasadnienia), nauczyciele pozostawiali dzieci bez opieki (pkt 17), a nawet dochodziło do wypadków z udziałem dzieci (pkt 4). Nie wyciągała również konsekwencji z ww. zdarzeń, które mogłyby mieć działanie prewencyjne, w efekcie czego zdarzenia się powtarzały. Na prośby o wyjaśnienie sytuacji reagowała agresją i zastraszała postępowaniem karnym (pkt 5). Na przykładzie wypadku, który miał miejsce na terenie szkoły [...] kwietnia 2018r. wskazano, że działania ww. mają tragiczne skutki, a jej zachowanie spowodowało, że dziecko zadeklarowało, że nie chce chodzić do szkoły i znalazło się pod opieką psychologa. Zarzucono brak współpracy dyrektora z radą rodziców, w konsekwencji czego rodzice wezwali dyrektora do rezygnacji ze stanowiska i zagrozili bojkotem szkoły, deklarowali wolę przeniesienia dzieci do innych szkół, gdyby J. Ś. została przywrócona na stanowisko dyrektora szkoły. Wskazano dalej, że sytuacja ta przekłada się na uczniów, a ogrom nieprawidłowości prowadzi do chaosu w szkole i niskich wyników nauczania. Zdaniem skarżącej Gminy Szkoła Podstawowa w D. nie mogła poprawnie funkcjonować i wypełniać ustawowych funkcji bez współpracy dyrektora z radą pedagogiczną, radą rodziców oraz organem prowadzącym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), a rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony akt nadzoru został podjęty zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2018r. Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2018r. w sprawie odwołania J. Ś. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. .

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 994 z późn.zm., dalej "u.s.g."), wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały/zarządzenia, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i w sposób nie budzący wątpliwości wykazać na czym to naruszenie polegało, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Te same zasady organ nadzoru stosuje badając zgodność z prawem podjętego przez właściwy organ gminy zarządzenia.

Przede wszystkim należy wskazać, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej, przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 996, dalej "p.o."). Zgodnie z pkt 1 organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3.

Z kolei zgodnie z pkt 2 art. 66 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wójt w uzasadnieniu zarządzenia wskazał, że Kurator Oświaty wyraził opinię w sprawie odwołania, całkowicie pomijając jednak treść stanowiska organu opiniującego. Zdaniem organu w sprawie istnieje przypadek szczególny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., przyczyną odwołania J. Ś. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. jest bowiem przede wszystkim brak podejmowania czynności niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania szkoły, tworzenie niewłaściwej atmosfery do pracy (nauczycieli oraz uczniów). Wójt wskazał działania dyrektora skutkujące odwołaniem:

1) nienależyta współpraca z częścią kadry pedagogicznej nosząca znamiona mobbingu wobec niektórych pracowników pedagogicznych. Kontrola Państwowej Inspekcji Pracy ujawniła występowanie nieprawidłowości noszące znamiona mobbingu, w efekcie do Prokuratury zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i postępowanie jest w toku. Nauczyciele zatrudnieni w szkole przebywają na długotrwałych absencjach lekarskich, świadczeniach kompensacyjnych, poddają się leczeniu psychiatrycznemu,

2) brak w współpracy z Radą Rodziców, rodzice wezwali dyrektora do rezygnacji ze stanowiska i zagrozili bojkotem Szkoły,

3) niewłaściwa współpraca dyrektora z organem prowadzącym. W szczególności Dyrektor nie odpowiedziała na pismo z [...].06.2018r. w sprawie statutu Szkoły, w sprawie nieprawidłowości w zakresie nauczania indywidualnego, pismo w sprawie rozliczenia wycieczki do Zakopanego, nie podjęła również działań celem uzyskania porozumienia w sprawie arkusza organizacyjnego,

4) brak właściwej reakcji na pozostawienie uczniów bez opieki w trakcie przerwy lekcyjnej w dniu [...].04.2018r. w trakcie której jeden z uczniów uległ wypadkowi, który groził poważnymi konsekwencjami zdrowotnymi, w szczególności niewyciagnięcie konsekwencji służbowych wobec nauczyciela mającego pełnić dyżur,

5) wezwanie matki ucznia, który w trakcie przerwy lekcyjnej [...].04.2018r. uległ wypadkowi, do pisemnego sprostowania nieprawdziwych informacji do tych instytucji do których zostało skierowane pismo i ogłoszenie w prasie, które miało odwoływać nieprawdziwe informacje, a także publicznych przeprosin podczas zebrania z rodzicami,

6) zbieranie pod pismem podpisów uczniów bez przekazania rodzicom kopii pisma ani wyjaśnienia w jakim celu i gdzie zostało wystosowane,

7) brak właściwego nadzoru nad ilościową i jakościowa realizacją zajęć przedmiotu wychowanie do życia w rodzinie w klasie VI,

8) naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, poprzez brak przeprowadzenia wymaganej kontroli zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, brak protokołu z kontroli,

9) naruszenie postulatu nieplanowania zajęć edukacyjnych wymagającej zwiększonej koncentracji na ostatnich godzinach lekcyjnych,

10) brak właściwego nadzoru nad prawidłowością dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi, nad sporządzeniem sprawozdania z dn. [...].02.2018r. dotyczącego wycieczki do Zakopanego, brak reakcji na poświadczenie nieprawdy w sprawozdaniu. Troje spośród dziesięciorga dzieci, na rzecz których zostało przyznane dofinansowanie nie pojechało na wycieczkę (zamiast nich pojechały inne osoby), podczas gdy w sprawozdaniu zostali wskazania pierwotni uczestnicy. Dyrektor nie wyjaśniła rozbieżności ani nie wyciągnęła konsekwencji służbowych,

11) brak właściwego nadzoru nad organizacją nauczania indywidualnego w zakresie kontroli zapisów w dzienniku elektronicznym. Z protokołu kontroli bieżącej przeprowadzonej [...] i [...].03.2018r. wynika, że stwierdzono sprzeczne zapisy w tym dzienniku – w godzinach porannych uczeń był na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy w późniejszych godzinach odbywały się zajęcia. Nie zrealizowano wszystkich godzin nauczania indywidualnego, również na skutek złej organizacji,

12) brak odpowiednich działań dyrektora w związku z pismami rodziców informującymi, że ich dzieci nie uczęszczają na lekcje religii , niezapełnienie opieki uczniom, którzy nie uczestniczyli w lekcjach religii

13) sporządzenie arkusza organizacyjnego nieuwzględniającego obowiązujących przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe, ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela, ustawy o finansach publicznych, rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i palcówkach oraz wysoce dyskryminującego niektórych nauczycieli, co wynika z pisma ZNP z [...].04.2018r. i pisma Urzędu Gminy niezapewnienie nauczycielom dostępu do aktualnego statutu Szkoły,

14) naruszenie art. 85 ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez ingerencję w wybór nauczyciela pełniącego rolę opiekuna samorządu uczniowskiego,

15) brak udostępnienia i zapoznania nauczycieli z procedurami w sytuacjach kryzysowych,

16) zaniedbania w zakresie wykonywania zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę – brak właściwego nadzoru w związku ze wskazanymi zdarzeniami,

17) brak właściwego nadzoru nad realizacją zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia – nauczyciel matematyki i języka angielskiego nie uwzględnili opinii Poradni Psychologicznej uczennicy klasy VII i nie dostosowali form i metod pracy.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący szkołę zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należało oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.

Podkreślenia wymaga, że szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie będący jego powtórzeniem przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., I OSK 933/10).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 91/05, z 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Skoro zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. mający zastosowanie w aktualnym stanie prawnym wyrok NSA z dnia 27 września 2012r., I OSK 1386/12).

Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSA i WSA 2007/2/48).

Wymaga także podkreślenia, że powołany przepis (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - dodał określenie "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że położył nacisk na to właśnie zawężenie zastosowania przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do znacznej destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie zatem, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania.

Jeżeli w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawą odwołania dyrektora w tym nadzwyczajnym trybie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przyczyny szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, (wobec tożsamego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt Prawa oświatowego zachowują one aktualność w kontekście tego przepisu) uznano m.in.: kradzież alkoholu w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika stwierdzone przez właściwy organ oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego, należy stwierdzić, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Wojewoda zasadnie przyjął, że organ prowadzący szkołę, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez J. Ś., zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie Sądu, postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny współpracy dyrektora z rodzicami i niektórymi nauczycielami, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Organ nie wykazał jednak, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Wójta okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż, jak sam podaje, trwają już od dłuższego czasu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły, a nauczycielami, powodującego taką destabilizację w realizacji funkcji szkoły, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora przez J. Ś.. Samo powołanie się na brak właściwej współpracy dyrektora z niektórymi rodzicami uczniów i niektórymi nauczycielami oraz brak właściwej reakcji na wnioski i sugestie organu prowadzącego szkołę, ma charakter ogólnikowy i przede wszystkim nie stanowi uzasadnienia dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego. Podobnie zastrzeżenia dotyczące właściwej organizacji przerw pomiędzy lekcjami czy też organizacji czasu wolnego po lekcjach, nawet jeśli uchybiałoby przepisom rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Szkolnictwa z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, wprowadzanie organizacji pracy szkoły, w sposób niezapewniający właściwego bezpieczeństwa i higieny uczniom i nauczycielom, to z całą pewnością nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Nie wykazano, że doszło bowiem do destabilizacji w wykonywaniu żadnej z podstawowych funkcji szkoły. Ponadto, nawet gdyby się zgodzić, że J. Ś. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się uchybień zarzucanych przez Wójta, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe (stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach - por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, dostępny w CBOIS).

Zasadnie Wojewoda stwierdził w okolicznościach tej sprawy, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. w zw. z art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia)

Zarzuty zawarte w uzasadnieniu zarządzenia z [...] sierpnia 2018r. sformułowane są nie tylko bardzo ogólnie, na co zwrócił również uwagę Wojewoda, ale i dotyczą okoliczności związanych z błędami w organizacji pracy szkoły, a także wskazują na konflikt z częścią grona pedagogicznego oraz na brak odpowiedniej współpracy z rodzicami uczniów. Nie sposób nie dostrzec także faktu, iż eksponowane przez Wójta zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości w zakresie naruszenia przez dyrektora przepisów w zakresie prawa pracy "noszące znamiona mobbingu" w dacie wydania spornego zarządzenia nie zostały potwierdzone ani orzeczeniem właściwych organów, a nie też nie zostały postawione J. Ś. formalnie zarzuty w tym zakresie. Samo zatem ogólnikowe wskazanie przez Wójta, że postępowanie przed prokuraturą jest w toku, nie spełnia wymogu szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w ww. przepisie. Wójt nie wskazał na jakim etapie to postępowanie formalnie pozostaje, jakiego okresu zarzuty dotyczą, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się postanowienie z [...] marca 2018r. (l[...]) o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie złośliwego i uporczywego naruszania w okresie od [...] czerwca 2014r. do [...] listopada 2017r. w D. w szkole podstawowej praw pracowniczych działając na szkodę nauczycieli Szkoły Podstawowej w D. , zatwierdzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. z [...].03.2018r. Zalega w aktach sprawy także postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie z dnia [...] lipca 2018r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do J. Ś. dyrektora Szkoły Podstawowej w D. . Na takim zatem etapie wskazywane przez Wójta uchybienia dyrektora szkoły, któremu powtórnie w drodze konkursu Wójt powierzył to stanowisko, w zakresie sprzecznego z przepisami Kodeksu pracy zachowania wobec podległych pracowników, czy nawet podejrzenia znamion czynu zabronionego, nie dawały podstawy do uznania ich za nagłe i wyjątkowe, mogące prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Mogłyby one co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez dyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym (tj. w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o). Także wola części rodziców uczniów nie może samodzielnie decydować o zastosowaniu przedmiotowego trybu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności powinny być bowiem ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano ogólnikowo okoliczności, które zdaniem organu prowadzącego szkołę stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia, jakich miał się dopuścić dyrektor szkoły, obligowały do zastosowania trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W motywach zarządzenia Wójt Gminy D. w istocie nie wykazał, by ujawnione naruszenia, nawet gdyby wszystkie rzeczywiście miały miejsce, były tego rodzaju i były na tyle istotne, że zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających, szczególnie, że niektóre zarzuty dotyczą sytuacji odległych w czasie. Ponadto w uzasadnieniu zarządzenia organ, oprócz omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Przypadki szczególnie uzasadnione, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., to nie są takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Niezbędnym jest jednak w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to względzie ocenił, czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2703/12). Wskazać nadto należy, iż analiza treści zarządzenia Wójta nr [...] wskazuje, iż oparł się on na niewłaściwej wykładni ww. przepisu w skutek czego niewłaściwie zastosował go w niniejszej sprawie, także w istocie sprowadzając ustawowy obowiązek uprzedniego zasięgnięcia opinii kuratora oświaty do wyłącznie kwestii formalnej. Tymczasem w uzasadnieniu zarządzenia nie znalazła się nawet informacja o treści (negatywnej) opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2018 r. odnośnie do odwołania J. Ś. z funkcji dyrektora. Wprawdzie opinia ta nie ma dla wiążącego charakteru, jednakże nie sposób zaakceptować braku jakiejkolwiek refleksji organu prowadzącego szkołę na temat przyczyn wyrażenia takiej opinii. A przecież [...] Kurator Oświaty wprost stwierdził w niej, że tylko część postawionych dyrektorowi zarzutów została potwierdzona, a ranga stwierdzonych w szkole nieprawidłowości na daje podstaw do odwołania dyrektora.

Sąd uznał zatem, że powołane przez organ prowadzący okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących do natychmiastowego odwołania J. Ś. z funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Okoliczności, na które powołał się organ prowadzący szkołę w uzasadnieniu zarządzenia, mogły co najwyżej ewentualnie podlegać rozważeniu jako przyczyna odwołania dyrektora szkoły w normalnym trybie, a więc na koniec roku szkolnego. Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza jednak tej kwestii, albowiem nie jest to istotą rozpoznawanej sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż argumentacja skargi, ani późniejsze zdarzenia nie mogą uzupełnić uzasadnienia zarządzenia Wójta z [...] sierpnia 2018r. o odwołaniu dyrektora szkoły, bowiem to wyłącznie ono podlegało ocenie zgodności z prawem dokonywanej w trybie nadzorczym przez Wojewodę.

Powyższe oznacza, że prawidłowa okazała się dokonana przez organ nadzoru ocena prawna zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2018r. W niniejszej sprawie hipoteza ww. normy prawnej nie została wypełniona. Skoro brak było podstaw do wydania zarządzenia o odwołania z funkcji dyrektora szkoły, zatem prawidłowo organ nadzoru stwierdził wydanie tego aktu z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało obligatoryjnym stwierdzeniem jego nieważności, wobec treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym zarzuty skargi są niezasadne.

Z powyższych względów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.