Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 962/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1, par. 4 ust. 4, par. 26
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony na poszerzenie drogi; oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił punkt pierwszy decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2006 r. nr [...] ustalającej na rzecz P. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł za wydzielenie gruntu na poszerzenie drogi gminnej i ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami) ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za grunt wydzielony na poszerzenie drogi gminnej, położony w T., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1101ha, zapisana w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Gminy T.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności zaprezentowano przebieg postępowania.

Organ wskazał, że decyzją z [...] listopada 2003 r. Wójt Gminy T. na wniosek P. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w T. jako działka [...] o pow. 27.800 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością P. K. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. 0,1101ha - na poszerzenie drogi gminnej (ul. [...]), zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...].

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z powołanym przepisem utrata prawa przez właściciela kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest gmina. Kwota odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem, a właściwym organem, z tym jednak zastrzeżeniem, że w razie nie dojścia do uzgodnienia, wysokość odszkodowania zostaje ustalona na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Ponieważ więc samo przejście własności działek na gminę następuje ex lege, przedmiotem rokowań mogą być wyłącznie kwestie odszkodowania, a więc wysokość odszkodowania i sposób i termin jego zapłaty.

P. K. pismem z 22 listopada 2004 r. przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], sporządzony w dniu 20 października 2004 r. przez A. M.

Wójt Gminy T. w piśmie z 9.12.2004 r. poinformował Starostę, że 23 listopada 2004 r. odbyły się negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę zakończone wynikiem negatywnym.

W dniu 31 stycznia 2005 r. Starosta wystąpił do Wójta z prośbą o przesłanie informacji dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki w planie miejscowym, aktualnej na dzień 30 grudnia 2003 r. Z zaświadczenia Wójta z 28 lutego 2005 r. wynika, że do końca 2003 r. obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr [...] (uchwała Rady Gminy T. z [...] grudnia 1994 r. Nr [...]), zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi lokalnej (symbol KL 2). Na podstawie uchwały Rady Gminy T. z 11 lutego 2003 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy T. powyższa droga została zaliczona do kategorii drogi gminnej.

Pismem z 31 stycznia 2005 r. Starosta wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z prośbą o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez A. M., przedstawiającego trzy warianty wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Wedle opinii Zespołu Opiniującego Stowarzyszenia z dnia 02 marca 2005 r. wartość oszacowana w wariancie I operatu w wysokości [...] zł została określona prawidłowo, natomiast warianty II i III zawierają uchybienia dyskwalifikujące prawidłowość wyceny.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 20 maja 2005 r. pełnomocnik Wójta Gminy T. zaakceptował wysokość odszkodowania ustaloną w wariancie I operatu szacunkowego w kwocie [...] zł. Z kolei pełnomocnik właściciela oświadczył, że nie akceptuje tych ustaleń. W piśmie z 14 czerwca 2005 r. przedłożył do akt sprawy kolejny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., a następnie 15 czerwca 2005 r. cofnął wniosek o dopuszczenie dowodu z operatu sporządzonego przez A. M.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 21 lipca 2005 r. pełnomocnik Wójta wniósł o odrzucenie operatu sporządzonego przez M. K. ustalającego wartość nieruchomości na [...] zł i przyjęcie wysokości odszkodowania określonej w wariancie I operatu A. M. Pełnomocnik właściciela oświadczył zaś, że opinia Stowarzyszenia nie zawiera rzetelnej oceny operatu sporządzonego przez A. M., a oświadczenie rzeczoznawcy złożone Staroście nie wyjaśnia tychże wątpliwości.

Pismem z 23 września 2005 r. właściciel nieruchomości cofnął swój wniosek o zaliczenie w poczet dowodów operatu szacunkowego M. K. i przedłożył kolejny operat sporządzony przez rzeczoznawcę W. M.

W dniu 25 października 2005 r. odbyła się w siedzibie organu rozprawa administracyjna. W jej trakcie poinformowano strony, że organ nie przyjmie jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego sporządzonego przez W. M. i ustali odszkodowanie w wysokości przyjętej w wariancie I operatu A. M. Pełnomocnik Wójta Gminy T. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaś pełnomocnik właściciela oświadczył, że operat A. M. nie może być podstawą do ustalenia odszkodowania, gdyż w dniu 21 października 2005 r. upłynął termin jego ważności. W tej sytuacji Starosta P. zwrócił się do rzeczoznawcy A. M. o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. W odpowiedzi A. M. poinformowała, że nie wykona aktualizacji przedmiotowego operatu.

Podczas kolejnej rozprawy administracyjnej (w dniu 15 marca 2006 r.) pełnomocnik Wójta oświadczył, że nie wnosi żadnych uwag do sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę A. W. Nadto przedłożył zawiadomienie Sądu Rejonowego w P. z 08 sierpnia 2005 r. o wpisaniu przedmiotowej działki do księgi wieczystej KW Nr [...] jako własność Gminy T. W trakcie rozprawy przedstawiciel organu zapoznał strony z treścią pisma pełnomocnika właściciela wnoszącego o zniesienie terminu rozprawy.

Starosta pismem z 17 marca 2006 r. poinformował pełnomocnika właściciela, że nie znalazł podstaw do odroczenia terminu rozprawy. Jednocześnie przesłał kopie protokołu rozprawy z prośbą o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni. Pismem z 21 marca 2006 r. pełnomocnik właściciela zarzucił organowi, iż przeprowadzenie rozprawy w dniu 15 marca 2006 r. stanowiło rażące naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 i 12 § 1 kpa oraz wskazał, że dopuszczenie operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym budzi istotne zastrzeżenia, co do bezstronności organu prowadzącego postępowanie.

Następnie w piśmie z 23 marca 2006 r. adresowanym do Starosty rzeczoznawca majątkowy A. W. stwierdził, że przyjęte w operacie transakcje odpowiadają przepisowi wykonawczemu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie znowelizowanemu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Wskazał też, ze przeznaczenie gruntów w ramach przyjętych do porównań transakcji sprzedaży gruntów sprawdzone zostało w Urzędzie Gminy T. i przyjęto tylko te transakcje, które dotyczyły nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Starosta pismo to przesłał pełnomocnikowi właściciela celem umożliwienia zajęcia stanowiska. Następnie pismem z 30 maja 2006 r. stosownie do art. 10 § 1 kpa poinformował strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony postępowania nie skorzystały z tej możliwości.

Ostatecznie Starosta w uzasadnieniu swej decyzji z [...] czerwca 2006 r. stwierdził, że jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy z 25 stycznia 2006 r., sporządzony przez rzeczoznawcę A. W. Uznał bowiem, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zdaniem organu przyjęcie do porównań w przedmiotowym operacie transakcji sprzedaży gruntów nabytych wyłącznie pod drogi publiczne położone na terenie Gminy T. było zasadne i pozwoliło rzeczoznawcy majątkowemu w sposób maksymalnie obiektywny oszacować przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od tej decyzji wniósł P. K., zarzucając jej naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, iż przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. w operacie szacunkowym transakcje nie zostały ocenione w kontekście ich zgodności z obligatoryjnymi przesłankami, których istnienie ustawodawca uznał za warunek konieczny rzetelności takiego wyliczenia. Nie wyjaśniono bowiem, czy przy przyjętych do porównań transakcji ustalono, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Nadto, w ocenie P. K., nie wyjaśniono zgłaszanych przez niego wątpliwości odnoszących się do braku podobieństwa nieruchomości uwzględnionych w wyliczeniach porównawczych do nieruchomości wywłaszczanej z mocy prawa. Zdaniem odwołującego się ani ustalenia sporządzonego operatu, ani dalsze czynności dowodowe organu nie pozwalają na uznanie, że przyjęte do porównań transakcje dotyczyły w istocie nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonych. Powyższe okoliczności powodują, że ani operat szacunkowy, ani zaskarżona decyzja nie zawierają merytorycznego uzasadnienia dokonanej wyceny nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 123 i art. 84 kpa w związku z art. 98 ust. 3, art. 130 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powołał rzeczoznawcę majątkowego A. W. jako biegłego celem wykonania opinii ustalającej wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 36 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według stanu nieruchomości na dzień 30 grudnia 2003 r. (tj. daty uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy T. z [...] listopada 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca A. W. sporządził operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2007 r., w którym określił wartość rynkową działki nr [...] na kwotę [...],-zł.

Pismem z dnia 24 września 2007 r. pełnomocnik właściciela zwrócił się do organu z prośbą o wyjaśnienie opisanych przez niego kwestii. Wobec zaprezentowanych wątpliwości pełnomocnik właściciela wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ewentualnie o sporządzenie nowego operatu w przedmiocie wyceny wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo powołanie w sprawie innego rzeczoznawcy ze zleceniem mu sporządzenia operatu w jednym ze wskazanych wariantów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z [...] października 2007 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu na rzecz P. K. odszkodowania w kwocie [...] zł stanowiącego należność za przedmiotowy grunt wydzielony na poszerzenie drogi gminnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. II SA/Po 97/08 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący trafnie zakwestionował przyjęte przez Wojewodę ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 sierpnia 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. Sąd podkreślił, że wbrew przepisom art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 w zw. z art. 98 § 3 zd. trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia wysokość odszkodowania ustalono w wyniku porównania kwot jakie uzyskano z tytułu odszkodowań za grunty przejęte pod drogi. Rzeczoznawca błędnie przyjął, że przy określaniu wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócono uwagę, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jednocześnie, za nieruchomość podobną ustawodawca uznał nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tymczasem – jak wskazał Sąd - w procesie szacowania metodą korygowania ceny średniej siedmiu spośród piętnastu przyjętych do porównania działek nie można ze względu na ich wielkość uznać za podobne do działki wywłaszczonej od skarżącego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania doszło również do naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Udzielając wskazówek, co do dalszego trybu postępowania Sąd wskazał, że ponowne rozpoznanie przez Wojewodę sprawy wymagać będzie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który uwzględniał będzie wytyczne Sądu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda postanowił powołać rzeczoznawcę majątkowego, w osobie T. S., jako biegłego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił punkt pierwszy decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2006 r. ustalającej na rzecz P. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł za wydzielenie gruntu na poszerzenie drogi gminnej i ustalił na rzecz P. K. odszkodowanie w kwocie [...] zł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że dla potrzeb wyceny przebadano 200 transakcji odrzucając jednak transakcje zawarte w okresie wcześniejszym niż 2 lata poprzedzające wycenę oraz odrzucając transakcje, których ceny skrajnie odbiegały od przeciętnych. Ostatecznie do porównań przyjęto 46 transakcji. W porównaniu zastosowano trend czasowy na poziomie 0,5% w skali miesiąca. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego danych, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych kształtowały się w przedziale 47,13-75,95m². Jak wyjaśniono, na wartość nieruchomości wpływ miała lokalizacja, uzbrojenie terenu, atrakcyjność gruntów przyległych oraz powierzchnia. Wojewoda uznał, że w świetle wymogów prawa, operat szacunkowy sporządzony 2 marca 2009 r. jest prawidłowy pod względem formalnym i może służyć do celu dla jakiego został sporządzony.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ze względu na naruszenie art. 98 ust. 3, a także art. 134, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że realizacja wypłaty odszkodowania obciąża Gminę T., dlatego Gmina ta jest uprawniona do szczegółowego zapoznania się z operatem szacunkowym, jak i decyzją ustalającą odszkodowanie. Podkreślono też, że zapłata za drogi pochodzi z pieniędzy publicznych i dlatego istotne jest aby każdy wydatek z tych pieniędzy podlegał weryfikacji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie odszkodowania stanowiącego należność za grunt wydzielony na poszerzenie drogi gminnej.

Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu odszkodowanie takie stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracyjnych (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 265). Podkreślenia wymaga, że ochrona własności zagwarantowana została w Protokole nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, dalej jako: Protokół), a prawo do odszkodowania, jak wskazuje ETPC, należy do istoty prawa do poszanowania mienia i implicite wynika z Artykułu 1 Protokołu (Wyrok ETPC Lithgov i in. v. Wielka Brytania [za:] C. Mik, Prawo własności w europejskiej konwencji praw człowieka. PiP.1993/5/25). Również Konstytucja RP formułuje konkretne gwarancje, iż wywłaszczenie dopuszcza się pod warunkiem, że jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika zatem z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (por. wyrok WSA z 27.08.2008 r., sygn. II SA/Łd 362/08).

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako: ugn) służą urzeczywistnieniu tych gwarancji, stwarzając w ten sposób realną możliwość uzyskania odszkodowania, które ustala właściwy organ administracji publicznej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że ustalenie odszkodowania winno następować z uwzględnieniem pewnych standardów, wśród których wymienia się wypłatę odszkodowania w rozsądnym czasie. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwraca również uwagę, że adekwatność odszkodowania będzie zmniejszona zawsze wtedy, gdy zostanie ono wypłacone bez uwzględnienia takich okoliczności redukujących jego wartość, jak nieusprawiedliwione opóźnienie. Zwraca się również uwagę na nadmierną zwłokę postępowań administracyjnych, w których rozstrzyga się o wysokości odszkodowania, w szczególności wtedy, gdy osoby, których grunty zostały wywłaszczone, są obowiązane do wszczynania takich procedur w celu otrzymania odszkodowania, do którego są uprawnione. W świetle zasady "właściwej równowagi" zbyt długie opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania może prowadzić do zwiększenia się finansowej szkody dla osoby, która została pozbawiona mienia albo ograniczona w korzystaniu z niego, przez postawienie jej w pozycji niepewności co do tego kiedy i czy w ogóle otrzyma odszkodowanie (por. wyrok ETPC z 21.02.1997 r. w sprawie Guillemin v. Francja, wyrok ETPC z 9 lipca 1997 sprawa Akkus v. Turcji, wyrok ETPC z 09 czerwca 2005 r. w sprawie nr 42908/98, sprawa Kirilova i inni v. Bułgaria). W świetle powyższego, uzasadnione wątpliwości budzić musi argumentacja zaprezentowana przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi, jakoby z samej istoty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną – jako finansowanego z środków publicznych – wynikała konieczność uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego i szczególnie wnikliwej kontroli decyzji administracyjnej. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że wypłata odszkodowania przez Gminę zawsze następuje z środków publicznych i stanowi ona de facto wyraz odpowiedzialności za legalne działania administracji publicznej. Nie można natomiast z faktu wydatkowania środków publicznych wywodzić rzekomego obowiązku uruchamiania postępowań sądowych w sprawach decyzji ustalających wysokość odszkodowania.

Zdaniem Sądu za niezasadne uznać należy także pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 98 ust. 3, a także art. 134, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 i art. 175 ust.1 ugn, a także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Skarżąca Gmina nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenie powyższych norm. Sąd z urzędu oceniając prawidłowość operatu i wydanej na jego podstawie decyzji nie dopatrzył się uchybień ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem II instancji.

I tak zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, obowiązującego w dacie orzekania przez Wojewodę, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W ocenie Sądu sporządzający ocenę rzeczoznawca do treści tego przepisu zastosował się. Zwrócić przy tym należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 stwierdził zgodność tego przepisu z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust.1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że w miarę zmian stanu prawnego, zmieniało się znaczenie poszczególnych ustępów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Na skutek zmian zaledwie 3% nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe jest nabywane w drodze umów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w wyniku zmian legislacyjnych w otoczeniu prawnym kwestionowanych przepisów, w szczególności zaniku umownego trybu nabywania nieruchomości, ziszczenie się hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w kwestionowanym brzmieniu stało się praktycznie niemożliwe. Konsekwencją tego spostrzeżenia nie jest jednak negatywna ocena konstytucyjnoprawna, lecz stwierdzenie faktu, że w takiej sytuacji pomimo obowiązywania przepisu – przewidziany w nim (jako dyspozycja) sposób określania wartości gruntów nie powinien być stosowany przez rzeczoznawców. Zastosowanie powinny znaleźć wówczas kolejne przepisy. Reasumując, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalne jest zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, o ile rzeczoznawca wykaże, że ustalił transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na inwestycje drogowe, nabywane w drodze umów.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca zawarł w operacie stwierdzenie, że znalazł 200 transakcji prawem własności gruntów, wykupionych pod drogi na terenie powiatu p. Ze zbioru tych transakcji dokonał wyboru 46, optymalnie nadających się do prawidłowego określenia wartości spornej nieruchomości, odrzucając transakcje zawarte w okresie wcześniejszym niż 2 lata poprzedzające wycenę oraz transakcje, których ceny skrajnie odbiegały od przeciętnych.

Żadna ze stron prawidłowości tych ustaleń nie podważała.

Podkreślenia wymaga, że strony postępowania, w tym Wójt Gminy T., były informowane o rozprawie administracyjnej w dniu 16 kwietnia 2009 r. oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Dowody doręczenia zawiadomień Wójtowi Gminy T. znajdują się w aktach administracyjnych. Pomimo, to na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. Wójt Gminy nie stawił się, nie wypowiedział się także co do zebranych w sprawie dowodów, pomimo że był pouczony o takiej możliwości, zgodnie z art. 10 kpa.

Z analizy operatu szacunkowego wynika, że biegły na podstawie zebranych z rynku lokalnego danych, ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych kształtowały się w przedziale od 47,13 zł do 75,95 zł za m². W porównaniu zastosowano trend czasowy na poziomie 0,5% w skali miesiąca. Zawarto przy tym stwierdzenie, iż w badanym okresie, podczas analizy notowań transakcji w odniesieniu do nieruchomości gruntowych zauważono wzrost cen.

Rzeczoznawca podkreślił także, że do końcowej analizy przyjął transakcje gruntami niezabudowanymi, położonymi w rejonie o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (nieruchomości przeznaczone pod drogi).

Wyjaśnił, że na wartość wycenianej nieruchomości wpływ miała lokalizacja, uzbrojenie terenu, atrakcyjność gruntów przyległych oraz powierzchnia. Stąd też przy określaniu wartości badanej nieruchomości zastosował wskazane w operacie współczynniki korygujące.

W przedłożonym do akt sprawy operacie szacunkowym z dnia 3 marca 2009 r. precyzyjnie określono źródła informacji (pkt 5.2.3., s. 3 Operatu),

Charakter wymienionych dokumentów w zestawieniu ich z treścią przepisu art. 155 ust. 1 ugn. nie budzi wątpliwości co do dopuszczalności.

Zdaniem Sądu wywody rzeczoznawcy, zawarte w kontrolowanym operacie w sposób logiczny i nie budzący wątpliwości przemawiają zarówno za przyjęciem dopuszczalności zastosowania § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny i to przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. wraz z uzasadnieniem (K 4/10), jak i dopuszczalnością przyjętej do obliczeń metody korygowania ceny średniej. Z przepisu § 4 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny wynika, że warunkiem zastosowania metody korygowania ceny średniej jest konieczność przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu rynkowego, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Rzeczoznawca w kontrolowanym przypadku określił rynek transakcji prawem własności gruntami wykupionymi pod drogi na terenie powiatu p., w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, ostatecznie oparł swe wyliczenia na 46 transakcjach, które wskazał w operacie, zastosował korektę średniej ceny współczynnikami korygującymi, przywołując je w sporządzonym przez siebie dokumencie.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości co do swej zasadności dopuszczalność objęcia przedmiotem badania rynku powiatowego.

W istocie bowiem rynek ten obok rynku gminnego stanowi rynek lokalny, o którym mowa w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia zdaniem Sądu brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988r. o samorządzie powiatowym, w myśl którego mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową.

Pojęcie regionalna wspólnota samorządowa ustawodawca odnosi do mieszkańców województwa, zgodnie z brzmieniem normy zawartej w art. 1 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1988r. o samorządzie województwa.

Mając powyższe na względzie zaskarżoną decyzję uznać należało za odpowiadającą prawu. Nie zostały bowiem naruszone żadne normy prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa).

Stąd na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.