Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 294/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a i ust. 2b
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 10 ust. 1 pkt 2, par. 12 ust. 1, par. 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 roku sprawy ze skargi K. K., R. K., G. Z., M. K., E. R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 stycznia 2021 roku nr GiK-II.7221.49.2020.ML w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do rejestru gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 stycznia 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Kutnowskiego z 28 października 2020 r. w przedmiocie odmowy dokonania na wniosek J.K., K.K., R.K., G.Z., M.K., E.R. zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków dla działki nr 209 położonej w obrębie O. gmina O.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 1 września 2020 r. J.K., K.K., R.K., G.Z., M.K., E.R. złożyli do Starosty Kutnowskiego wniosek o ujawnienie ich jako właścicieli działki nr 209 położonej w obrębie O., gm. O. Jako podstawę swojego żądania wskazali:

• decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2015 r., który w punkcie pierwszym uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 marca 2013 r. w części, w której wojewoda stwierdził, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w O., oznaczona jako działka nr 209, podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), natomiast w punkcie drugim orzekł, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w O., oznaczona jako działka nr 209 nie podpadała pod działanie przepisów wyżej wymienionego dekretu PKWN;

• decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r. przekazującej nieodpłatnie Powiatowi Kutnowskiemu prawo własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Muzeum Zamek w O., w skład którego wchodzi m.in. działka nr 209. Powiat Kutnowski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która nie została dotychczas rozpoznana.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 28 października 2020 r. Starosta Kutnowski odmówił dokonania wnioskowanych zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków dla działki nr 209.

Wnioskodawcy złożyli odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) - dalej "p.g.i.k.", w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.) - dalej "rozporządzenie", poprzez odmowę dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż działka nr 209 objęta jest księgą wieczystą [...], w której jako właściciel ujawniony jest Powiat Kutnowski. Księga ta była założona dla nieruchomości, dla której prowadzona była dawna księga wieczysta Dobra Ziemskie O. nr Hip.[...]. Jak z kolei wynika z tej księgi tytuł własności tych dóbr przysługiwał poprzednio S.K. i M.K. których spadkobiercami są wnioskodawcy. Ponadto strony ponownie powołały się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2015r. uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 marca 2013 r. oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2019 r. wskazując, że z ich treści wynika, że sporna nieruchomość nigdy nie przestała być własnością pierwotnych właścicieli, a następnie ich spadkobierców. Wobec powyższego, zdaniem odwołujących, Starosta powinien dokonać wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z 11 stycznia 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków własność Powiatu Kutnowskiego do działki nr 209 ujawniona jest na podstawie księgi wieczystej [...] oraz na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r., której nieważność stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 24 października 2019 r. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien z urzędu (poza przedmiotowym postępowaniem) wykreślić jako podstawę ujawnienia prawa własności wymienioną decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r.

Organ II instancji podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem danych ujawnianych na podstawie dokumentów wytworzonych w odrębnych postępowaniach administracyjnych i sądowych, natomiast sama jako rejestr nie kształtuje nowych stanów faktycznych, bądź prawnych. Dane ujawniane w tym rejestrze muszą być dla organu prowadzącego jednoznaczne, bez konieczności ich przekształcania lub analizowania. Organ nie jest zobowiązany do ujawnienia każdorazowo, tak jak tego chce wnioskodawca, każdych danych z każdej przedstawionej decyzji administracyjnej, a szczególnie w sytuacji kiedy dane te mają dotyczyć danych podmiotowych. Jak wynika z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), to księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, nie służy do tego ewidencja gruntów i budynków. Ponadto organ zauważył, że dane wynikające z dokumentów załączonych do wniosku nie wskazują jednoznacznie danych osób, których ujawnienia domagają się wnioskodawcy. Aby zidentyfikować osoby na podstawie dostarczonych dokumentów organ musiałby samodzielnie dokonać analizy prawnej dokumentów, w tym także archiwalnych, co nie leży w kompetencji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił również uwagę, że w prosty sposób nie można ustalić, kto był właścicielem działki nr 209 przed Skarbem Państwa na podstawie księgi wieczystej [...] z uwagi na fakt, że księga ta od początku założona została na rzecz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy wykreślenia w dziale II księgi wieczystej opartego na niej wpisu, lecz uzasadnia jedynie dokonanie z urzędu wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej. Decyzja taka nie może stanowić podstawy wykreślenia wpisu w dziale II księgi wieczystej i nie może stanowić podstawy zmiany danych podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, a organ prowadzący ewidencję nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych, takich jak występuje w niniejszej sprawie. Dopiero zmiana lub ustalenie spornego stanu prawnego nieruchomości w innym przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.

Z powyższych względów organ II instancji uznał, że nie jest możliwe na obecnym etapie ujawnienie wnioskodawców w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działki nr 209 jako właścicieli tej nieruchomości.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję organu II instancji wystąpili J.K., K.K., R.K., G.Z., M.K. i E.R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 20 ust. 2 w zw. z art. 7b ust. 1 pkt. 2 p.g.i.k. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez:

- odmowę dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków obrębu O. gm. O. dla działki nr 209 o powierzchni 10,36 ha, dla której jako właściciel wykazany jest Powiat Kutnowski, a jako użytkownik Muzeum Zamku w O.;

- uznanie, że pomimo wydania decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, która to kwestia podlega wyłącznej kompetencji organów administracyjnych, organ w niniejszej sprawie nie jest obowiązany uwzględniać stanu prawnego wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez uprawnione organy w zakresie ich właściwości i bezzasadnie wymaga od skarżących ustalenia tego stanu w przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r., w dacie jej wydania stanowiła własność następców prawnych właścicieli przejętego majątku (S.M.K. i jego syna M.S.K.), a zatem wnioskodawcy – J.K. i uczestników – K.K., H.K., G.Z., M.K. i E.R.. Wobec powyższego, skoro przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była objęta zakresem działania dekretu o reformie rolnej, nigdy nie przestała być własnością pierwotnych właścicieli, a następnie ich spadkobierców. Przedmiotem decyzji Wojewody Łódzkiego były bowiem nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych, zaś w dniu wydania tej decyzji nie istniał przepis prawa uprawniający wojewodę do orzekania w trybie decyzji o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości osób fizycznych. Wobec tego decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została bez podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność wyżej wskazanej decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r. W ocenie strony przedłożone w sprawie dokumenty, w tym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S.K. i M.K., są wystarczające do dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków.

Zdaniem skarżących organy w całości pominęły okoliczność, że wnioskodawcy wywodzą przysługujące im prawo własności z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Z treści § 12 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia wprost wynika, że dane podmiotowe mogą być ujawnione w rejestrze gruntów i budynków na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponadto § 12 ust. 1 rozporządzenia nie przyznaje prymatu pierwszeństwa treści księgi wieczystej przed treścią ostatecznej decyzji administracyjnej.

Autorzy skargi przytoczyli szereg orzeczeń sądowych, w których wskazywano, że w postępowaniu cywilnym sąd jest obowiązany uwzględniać stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ w zakresie jego właściwości. Podkreślili również, że postępowanie administracyjne jest wyłączną drogą do stwierdzenia, czy dana nieruchomość podlega pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. W rezultacie, zdaniem skarżących, kwestie dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków powinny być ustalane również w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kutnowskiego z 11 stycznia 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 294/21 oddalił skargę J.K., K.K., R.K., G.Z., M.K., E.R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

z 11 stycznia 2021 roku nr GiK-II.7221.49.2020.ML w przedmiocie odmowy dokonania na wniosek skarżących zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków dla działki nr 209 położonej w obrębie O. gmina O. Odpis powyższego wyroku doręczono pełnomocnikowi skarżących 22 czerwca 2021 r.

Pismem z 19 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W treści skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących poinformował sąd o śmierci skarżącego J.K., do której doszło w dniu 15 marca 2021 r. Pełnomocnik zobowiązał się jednocześnie, po uzyskaniu odpisu aktu dziedziczenia lub prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu spadku, przedłożyć dokument do sądu.

Wyrokiem z 14 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 294/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 maja 2021 r. oraz zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć– J.K. do czasu wskazania następców prawnych zmarłego skarżącego.

25 maja 2022 roku do sądu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy – Żoliborza w Warszawie z 25 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po J.M.K. na podstawie testamentu notarialnego nabyła w całości jego żona I.M-K., oraz umowa z 16 maja 2022 roku o wykonanie zapisu testamentowego zwykłego zawarta pomiędzy spadkobierczynią I.M-K., a zapisobiercą R.K. na mocy, której spadkobierczyni przeniosła na zapisobiercę wszelkie prawa, roszczenia i wierzytelności zgodnie z treścią zapisu zwykłego tj. wszelkie prawa, roszczenia w tym do rekompensaty i odszkodowania jakie przysługiwały spadkodawcy J.K. za mienie nabyte przez jego lub jego rodzinę przed 22 lipca 1944 r w tym m.in. dotyczące nieruchomości położonej w O. stanowiącej przedmiot sporu w sprawie niniejszej.

Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 294/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie z udziałem następcy prawnego zmarłego skarżącego J.K. – R.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 28 października 2020 r. orzekającą o odmowie dokonania wnioskowanych przez skarżących zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków dla działki nr 209 obręb O. gm. O. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) ,dalej w skrócie "p.g.i.k." oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), dalej w skrócie "rozporządzenie".

Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k. jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą, a także położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Ponadto, jak stanowi art. 20 ust. 2 p.g.i.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości.

Z kolei z art. 22 ust. 1 p.g.i.k. wynika, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Wskazać również trzeba, że w świetle § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych głównie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie publicznym zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który powinien być utrzymywanej w stałej aktualności co do stanu faktycznego oraz prawnego. Ewidencja, o której mowa, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali i nie może być źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. Ewidencja gruntów i lokali rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, tj. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, umów dzierżawy, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz na podstawie innych dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 1 – 4 p.g.i k. (por. wyroki: NSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2309/18, z 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1696/07; WSA: w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1/18, w Łodzi z 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 247/19, w Warszawie z 17 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 301/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i ich właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach.

Wskazać należy, że postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Przy czym podmiot zgłaszający zmiany w ewidencji obowiązany jest dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian i dokumenty te muszą być sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Wprowadzane zmiany są bowiem wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Innymi słowy zapis w ewidencji może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1488/06, z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 350/07, z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 494/11, z 10 lutego 2003 r. sygn. akt. II SA 1478/01, z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt. I OSK 1716/06, dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących z 1 września 2020 r. dotyczył zmiany podmiotowej w rejestrze gruntów i budynków obrębu O. gm. O. polegającej na ujawnieniu ich jako właścicieli działki nr 209 w miejsce Powiatu Kutnowskiego. Domagając się tej zmiany skarżący powołali się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2015 r. uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 marca 2013 r. w części, w której Wojewoda stwierdził, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w O., oznaczona jako działka nr 209, podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), oraz orzekającą, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN. Ponadto żądanie dokonania zmiany w rejestrze gruntów i budynków wnioskodawcy uzasadniali wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z 24 października 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r. przekazującej nieodpłatnie Powiatowi Kutnowskiemu prawo własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Muzeum Zamek w O., w skład którego wchodzi m.in. działka nr 209. W ocenie wnioskodawców w dniu 20 lipca 2004 r., tj. w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Łódzkiego przekazującej nieodpłatnie Powiatowi Kutnowskiemu prawo własności, działka nr 209 stanowiła ich własność jako następców prawnych właścicieli przejętego majątku – S.K. i M.K.

Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że powołane we wniosku skarżących decyzje nie mogły stanowić podstawy dokonania żądanych przez stronę zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków dla działki nr 209. Żadna z tych decyzji nie zawiera bowiem wskazania skarżących jako właścicieli tej nieruchomości. Z treści obu wspominanych decyzji można wprawdzie wysnuć wniosek, że Powiatowi Kutnowskiemu może nie przysługiwać obecnie prawo własności wskazanej działki, a poprzednimi jej właścicielami byli S.K. oraz M.K. , jednakże żadna z powołanych decyzji nie rozstrzyga komu i w jakiej części obecnie przysługuje prawo własności spornej nieruchomości.

Podstawy do dokonania zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią również postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po M.K. załączone do skargi do tutejszego sądu. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolna rola sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie i nie zastępuje organu administracyjnego w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Przepis szczególny art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu "wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Wyjaśnienie wątpliwości nie oznacza dokonywania odrębnych ustaleń faktycznych w sprawie, a tego w istocie oczekują skarżący dołączając do skargi postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, których nie przedstawili na etapie postępowania przed organami administracji. Nadto zaoferowane przez stronę dokumenty nie stanowiły w ocenie sądu dokumentów istotnych dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji.

W rozstrzyganej sprawie skarżący domagali się w istocie od organu ewidencyjnego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, kto i w jakiej części jest obecnie właścicielem nieruchomości w O. oznaczonej jako działka nr 209. Tymczasem organ ewidencyjny nie jest uprawniony do podejmowania tego rodzaju działań. Jak już wyżej wskazano, postępowanie ewidencyjne ma charakter rejestrowy, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje się tych praw. Organ może wpisać do ewidencji tylko takie prawo, które jednoznacznie i wprost wynika z dokumentów wskazanych w p.g.i.k. i rozporządzeniu. Tymczasem dokumenty przedłożone przez skarżących w toku postępowania nie wskazują ich jako właścicieli spornej działki. Podkreślić również należy, że rejestr ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Z akt sprawy wynika, że rejestr gruntów obrębu O. gm. O. dla działki nr 209 jest odzwierciedleniem stanu prawnego, który wynika z treści księgi wieczystej [...], założonej dla przedmiotowej działki. W dziale II wymienionej księgi wieczystej wskazano jako właściciela przedmiotowej działki Powiat Kutnowski. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 3 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz, że prawo wykreślone nie istnieje. Powyższe oznacza, że księgi wieczyste ujawniają stan prawny nieruchomości, dla której są prowadzone. Wobec powyższego, skoro w księdze wieczystej [...] Powiat Kutnowski został ujawniony jako właściciel działki nr 209 położonej w obrębie O., gm. O., a skarżący nie przedstawili dokumentów, z których wynikałoby, że oni są właścicielami przedmiotowej działki, to brak podstaw do dokonania zmian w ewidencji zgodnie z wnioskiem skarżących.

Podkreślić należy, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje m. in. na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych. Organy administracji publicznej prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są jednak uprawnione do oceny tych wypisów kontekście innych dokumentów stanowiących ewentualną podstawę wpisów w księdze wieczystej, ponieważ uprawnienie to pozostaje w zakresie właściwości sądów powszechnych. Z uwagi na uproszczony, rejestracyjny charakter postępowania ewidencyjnego, organ ma jedynie obowiązek ocenić, czy przedłożone dokumenty pozwalają, w świetle ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z 23 kwietnia 2001 r., na dokonanie zmian. Ustalenie stanu faktycznego czy prawnego wymaga wytoczenia stosownego powództwa przed sądem cywilnym, bądź powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i dopiero po zapadnięciu rozstrzygnięć w tych postępowaniach możliwe jest ujawnienie ich w bazie ewidencji gruntów i budynków. Bez orzeczenia sądu powszechnego treść księgi wieczystej korzysta z domniemania ważności. Podstawą usunięcia danych, które zostały wprowadzone na podstawie wadliwych lub nieważnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych lub wypisów z ksiąg wieczystych są jedynie nowe decyzje, orzeczenia sądowe lub wypisy z ksiąg wieczystych, które pozbawiają mocy wiążącej lub modyfikują treść tych pierwszych. Prawidłowo zatem w kontrolowanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 lipca 2004 r winna jedynie być podstawą do dokonanej z urzędu zmiany w ewidencji polegającej na wykreśleniu tej ostatniej, nie przesadza jednak o wpisaniu skarżących w miejsce Powiatu Kutnowskiego jako właścicieli.

Sąd nie neguje twierdzenia skarżących, że kwestia podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.) należy do kompetencji organów administracji. Z postanowień tego aktu wynika, że w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia czynione są w postępowaniu szczególnym przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) prowadzonym w I instancji przez wojewodę (poprzednio wojewódzkie urzędy ziemskie) oraz w II instancji przez Ministra Rolnictwa. W kontrolowanej sprawie spór taki został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2015 r., stwierdzającą, że sporna nieruchomość- zespół zamkowo-parkowy – nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Jednak decyzja w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przesądza automatycznie o tym, kto jest właścicielem danej nieruchomości.

W skardze strona przytoczyła szereg orzeczeń sądów powszechnych dotyczących postępowań wieczystoksięgowych, które nie mają zastosowania do postępowań prowadzonych przez organy administracji w sprawach zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że zmiana lub ustalenie spornego stanu nieruchomości następuje w przewidzianym przez prawo trybie. Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego dlatego zasadą jest, że spory dotyczące prawa własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Dopiero zmiana lub ustalenie spornego stanu prawnego w określonym przez prawo trybie, w postepowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, stanowić będzie podstawę do dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków. Sąd nie neguje twierdzenia skarżących, że zmiany w stanie prawnym wykazanym w ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać również z ostatecznych decyzji administracyjnych, co wprost wynika z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skarżący nie przedstawili jednak dokumentów, w tym decyzji administracyjnych, z których wynikałoby prawo własności określonych osób do spornej działki. Tym samym decyzje te nie są wystarczające do dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków. Wykluczone jest natomiast dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub takich które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przenosić kompetencji innych organów czy sądów. Postępowanie ewidencyjne nie może bowiem kreować nowego stanu prawnego.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 20 ust. 2 w zw. z art. 7b ust. 1 pkt. 2 p.g.i.k. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez odmowę dokonania zmian podmiotowych w rejestrze gruntów i budynków oraz uznanie, że organ w niniejszej sprawie nie jest obowiązany uwzględniać stanu prawnego wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych i bezzasadnie wymaga od skarżących ustalenia tego stanu w przewidzianym przez prawo trybie, są nieuzasadnione W ramach postępowania ewidencyjnego organy administracji nie są uprawnione, jak oczekują tego skarżący, do załatwienia sporu o prawo własności (tj. ustalenia komu przysługuje i jaki jest jego zasięg), lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie żądanej przez stronę zmian istniejących wpisów. Zdaniem sądu w kontrolowanym postępowaniu organy zasadnie przyjęły, że w oparciu o dokumentu przedstawione przez skarżących nie ma możliwości ujawnienia wnioskodawców, w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działki nr 209 położonej w obrębie O., gm. O., jako właścicieli tej nieruchomości. Powyższe nie wyklucza dokonania wnioskowanej zmiany w przyszłości, jeśli wnioskodawcy będą dysponować odpowiednimi dokumentami, z których w sposób jednoznaczny wynikać będzie zmiana stanu prawnego spornej nieruchomości.

Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem sądu, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, to skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

d.j.