Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 385/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. we W. z powodu jego bezprzedmiotowości.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej C. doprowadzić pochylnię stanowiącą integralną część budynku nr [...] przy ul. B.we W. do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r.. Z kolei decyzją tego samego organu z dnia [...] nakazano rozbiórkę rzeczonej pochylni. Rozstrzygnięcie to nie ostało się w obrocie prawnym, gdyż DWINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 862/02) uchylił decyzję organu II instancji, na skutek czego DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję PINB i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Także i to rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 338/05) oddalił skargę.

Zauważyć należy, iż na tym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego procedowały w tzw. postępowaniu wpadkowym względem zawieszenia postępowania, co warunkowane było prowadzeniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania dotyczącego wzruszenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Z kolei postanowieniem PINB z dnia [...] wstrzymano prowadzenie robót związanych z budową budynku mieszkalno-usługowego wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od warunków pozwolenia na budowę i zobowiązano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Innym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego I instancji wydanym względem obiektu zlokalizowanego przy ul. B. we W. była decyzja z dnia [...] nakładająca obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Oprotestowanie wskazanych rozstrzygnięć środkami zaskarżenia spowodowało wydanie przez DWINB postanowienia z dnia [...] o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego w całości i decyzji z tej samej daty nr [...] uchylającej decyzję PINB z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolejne rozstrzygnięcie służb nadzoru budowlanego w sprawie pochylni przybrało formę decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. DWINB wskazane rozstrzygnięcie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]. Poddanie powyższego rozstrzygnięcia kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spowodowało jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 229/12).

Powrót sprawy do organu administracyjnego spowodował wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] traktującej o nakazie rozbiórki pochylni przynależnej do budynku. Dodać trzeba, iż decyzja ta została uzupełniona postanowieniem z dnia [...] w zakresie adresata obowiązku. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

DWINB na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "C." prowadził też postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...], które zakończył decyzją z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. uchylającą decyzję DWINB i stwierdzającą nieważność decyzji PINB z [...]. Także w trybie nadzwyczajnym zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje DWINB z dnia [...] i PINB z dnia [...]. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie odnośnie decyzji ,,nieważnościowej" zostało zakończone wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1124/14) uchylającym decyzję GINB z dnia [...] r. o znaku [...]. nakazująca rozbiórkę pochylni.

Złożenie skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego wyroku sądu administracyjnego I instancji spowodowało wydanie przez PINB dla miasta W. postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z dnia [...], zaś przyczyną uzasadniającą konieczność kontynuowania postępowania było, jak podał to organ w uzasadnieniu postanowienia, wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1728/15), którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1124/14) i oddalono skargę.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej Prawo budowlane) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. we W.. Organ po przypomnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz wyroków sądów administracyjnych uznał, że w 2013 r. wszczęto postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku przy ul. B. we W., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co było konsekwencją odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, która nastąpiła decyzją PINB z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...]. Rozstrzygnięcia te zresztą zdaniem organu I instancji zostały pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1830/11). Prowadząc postępowanie naprawcze obejmujące cały budynek przy ul. B. we W., PINB dla miasta W. w dniu 11 grudnia 2013 r. wydał decyzję nr 2810/2013 nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "C." sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzją DWINB z dnia [...]. Według PINB decyzja wydana w postępowaniu naprawczym obejmuje również przedmiotową pochylnię, stanowiącą integralną część budynku przy ul. B. we W.. W ramach postępowania nadzwyczajnego wydana została decyzja GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "C." została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2654/15).

Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do konieczności umorzenia postępowania dotyczącego pochylni organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że stwierdzono nieważność decyzji PINB z dnia [...] nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." doprowadzenie pochylni do stanu zgodnego z prawem. W obrocie prawnym funkcjonuje natomiast decyzja nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla całej inwestycji, tj. budynku wraz z pochylnią, stanowiącą jego integralną część. Zdaniem organu procedura ta ma na celu doprowadzenie całego obiektu budowlanego, w tym pochylni, do stanu zgodnego z prawem poprzez uwzględnienie w dokumentacji projektowej rozwiązań eliminujących naruszenia przepisów, wynikłe z istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Ponadto jako istotne odstępstwo podlegające procedurze naprawczej uznano wykonanie pochylni dla osób niepełnosprawnych od strony ulicy B. zamiast chodnika oraz pochylni przy przejściu pod budynkiem, pomiędzy osiami konstrukcyjnymi 6 i 7 od strony podwórza. Zatem projekt budowlany zamienny, którego sporządzenie i przedłożenie nakazano powinien zawierać rozwiązania w tym zakresie zgodne z przepisami (warunkami technicznymi, regulacjami planistycznymi) oraz zasadami wiedzy technicznej. Prowadzenie postępowania naprawczego dotyczy także pochylni jako jednego z elementów obiektu budowlanego. Projekt budowlany zamienny, który zastępować ma uchylony projekt budowlany od rozwiązań którego inwestor istotnie odstąpił winien stanowić kompleksową dokumentację dla całej inwestycji, w tym pochylni przynależnej do budynku, przez którą odbywa się komunikacja.

Za umorzeniem postępowania, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przemawia też to, że obecnie nieuprawnionym byłoby wydanie decyzji wyłącznie w sprawie pochylni, gdyż jej zgodność z przepisami nie może być oceniana w oderwaniu od procedury naprawczej prowadzonej w stosunku do całej inwestycji. Zdaniem PINB brak jest możliwości wydania decyzji merytorycznej w stosunku do tej części obiektu, gdyż jest ona już objęta decyzją ostateczną wydaną w odrębnym postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane. Jako niedopuszczalne uznano przy tym wydanie kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie w oparciu tą samą lub inną podstawę prawną, czyli w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Jako niewątpliwe uznano to, że budynek wraz z pochylnią wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a skutki samowoli rozstrzygane są w zaawansowanym postępowaniu naprawczym. Procedowanie w kolejnym postępowaniu co do jednego z elementów tej inwestycji pozostaje więc aktualnie nieuzasadnione. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania w stosunku do tego wybranego fragmentu obiektu w przypadku, gdy procedurze naprawczej podlega cały budynek.

Organ wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 229/12) uznał, iż umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie pochylni pozostaje w nim w zgodzie, gdyż Sąd wskazał, że kluczową okolicznością w niniejszej sprawie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...] której następstwem winna być decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy decyzja ta została obecnie wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie naprawcze w stosunku do całego obiektu budowlanego jest na etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, prawnie dopuszczalne jest umorzenie postępowania w stosunku do pochylni, będącej fragmentem tego obiektu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ przeprowadził analizę przepisów prawnomaterialnych i wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane zawiera kompleksowe uregulowania odnośnie całego procesu inwestycyjnego, którego elementami, w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, są nie tylko przepisy regulujące wydanie pozwolenia na budowę, ale również przepisy regulujące zmianę tego pozwolenia oraz przepisy regulujące ewentualne odstąpienie od jego warunków stwierdzone w czasie budowy albo po jej zakończeniu. Przepisy ustawy pozwalają organom administracji na prowadzenie kontroli w trakcie całego procesu inwestycyjnego, a więc w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a także po ich zakończeniu, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wobec uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku i wybudowania go niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę m.in. poprzez wykonanie pochylni zamiast chodnika w sposób naruszający przepisy oraz pochylni przy przejściu pod budynkiem od strony podwórza, zwiększenie liczby kondygnacji poprzez wykonanie mieszkań na VII piętrze zamiast komórek lokatorskich, wykonanie dodatkowych balkonów, zmniejszenie kondygnacji podziemnej, wykonanie komórek lokatorskich w piwnicy zamiast garaży wskazano na konieczność zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem PINB dla miasta W. postępowanie prowadzone w sprawie pochylni należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na obecnym etapie w przedmiotowej sprawie nie ma okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających kontynuowanie postępowania i uprawniających do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do pochylni. Nakaz taki został już sformułowany decyzją ostateczną w stosunku do całej inwestycji, wykonanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponowne rozstrzygnięcie w sprawie samej tylko pochylni - stanowiącej jedno z istotnych odstąpień nie jest aktualnie dopuszczalne. Według organu toczy się już postępowanie obejmujące cały budynek, i bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania ograniczającego się tylko do jego części.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o wskazany przepis wobec braku przesłanek do jego zastosowania, art 51 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się organu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2004 r (sygn. akt II SA/Wr 862/02) i z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt. II SA/Wr 229/12). Treścią odwołania było wskazanie poglądów orzecznictwa w zakresie przesłanek umorzenia postępowania. Generalnie autorka odwołania zakwestionowała możliwość umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy w jej ocenie brak jest podstaw do utożsamiania prowadzonego w sprawie pochylni postępowania z postępowaniem naprawczym w stosunku do całego budynku. W takim działaniu dopatrywała się ona naruszenia jej interesu, gdyż stroną będzie jedynie inwestor, co pozbawia ją możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu i uniemożliwia ochronę jej interesów. W treści odwołania wskazano także na nieprawidłowości prowadzonego względem całego budynku postępowania polegające na opieszałości oraz istnienie zagrożenia wydania nakazu rozbiórki wobec obiektu posiadającego księgę wieczystą i podlegającego obrotowi na rynku wtórnym. Po wskazaniu na art. 51 ust 3 pkt 2 Prawa budowlanego odwołująca się uznała, że organ zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, od czego się uchyla sugerując, że sprawa pochylni zostanie rozstrzygnięta w toku postępowania naprawczego obejmującego cały budynek, podczas gdy przepisy prawa nie dają organom administracji kompetencji do odmowy wydania decyzji z powołaniem się na argument, że rozstrzygnięcie określonej kwestii może (choć wcale nie musi) nastąpić w innym postępowaniu administracyjnym, tym bardziej gdy w innym postępowaniu nie musi zachodzić tożsamość stron w porównaniu do niniejszej sprawy.

Na koniec, po przytoczeniu fragmentów wyroków, odwołująca się podniosła, że organ nie zastosował zaprezentowanej w nich oceny prawnej. W uzupełnieniu odwołania omówiono problematykę sprawy w aspekcie technicznym. W szczególności akcentowano brak pozwolenia na budowę obejmującego pochylnię, niezgodność pochylni z przepisami technicznymi, nieuzgodnienie projektu z konserwatorem zabytków oraz konieczność zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści decyzji zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania sygnalizując zarówno wydane rozstrzygnięcia jak i wyroki sądów administracyjnych. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy uzasadnił swoje przekonanie o prawidłowości decyzji organu I instancji stanowiskiem, że jedynym, prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem jakie PINB dla miasta W. mógł wydać w sprawie pochylni przynależnej do budynku przy ul. B. we W., jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.. Według DWINB w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu szeroko przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Z kolei samą bezprzedmiotowość organ II instancji wiązał z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...] dotyczącej spornej pochylni, a wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Usunięcie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego stworzyło sytuację, w której organ powrócił do początkowej fazy postępowania i zobligowany jest do ustalenia, czy postępowanie prowadzone w tym przedmiocie jest uzasadnione. Zdaniem DWINB organ I instancji słusznie wyjaśnił, iż nie ma uzasadnienia dla prowadzenia postępowania i istotnym jest to, że organ stopnia powiatowego prowadzi inne postępowanie naprawcze, którego przedmiotem jest cała inwestycja tj. budynek wraz z pochylnią. W toku tego postępowania wydano decyzję z dnia [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej ,,C." sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. W swoich ocenach organ II instancji uwzględnił ustalenia PINB dotyczące dokonania przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę istotnych odstępstw od tej decyzji. Wobec tego celem prowadzonego w sprawie postępowania jest doprowadzenie całego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym spornej pochylni, będącej elementem budynku przy ul. B. we W. i nie ma uzasadnienia aby prowadzić odrębne postępowania w stosunku do pochylni.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej podano, że nie są one trafne. Wynika to z faktu, że odwołująca się ignoruje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...], co wpłynęło na zmianę stanu faktycznego sprawy. Nie podzielono zarzutu, że organ I instancji pominął wydane w sprawie wyroki. Podzielono przy tym stanowisko PINB dla miasta W., że wydanie zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczne z legalizacją pochylni, która jako część budynku przy ul. B. we W. zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, w toku którego zapadła decyzję PINB nr [...] utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z dnia [...].

W skardze jaką na wyżej wskazaną decyzję T. B. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się organu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2004 r (sygn. akt II SA/Wr 862/02) i z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 229/12 2),

- art 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o wskazany przepis, mimo braku przesłanek do jego zastosowania,

- art 104 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji i skierowanie sprawy do ponownego za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Argumentacja skargi, podobnie jak odwołania od decyzji organu I instancji, sprowadzała się do wykazania, że zdaniem skarżącej przedmiotowa pochylnia stanowi samowolę budowlaną i jako taka winna zostać objęta nakazem rozbiórki. Sam fakt popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej wynikać ma z tego, że pochylnia nie była objęta pozwoleniem na budowę wydanym dla budynku mieszkalno-usługowego, nie została ona też przewidziana w projekcie budowlanym. Dodatkowo realizacja pochylni jest niezgodna z przepisami technicznymi, co skarżąca wyprowadza z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym kontekście wskazywane jest także niezatwierdzenie pochylni przez konserwatora zabytków, bowiem nie była ona uwzględniona w zatwierdzonym przez niego projekcie budowlanym. W oparciu o sygnalizowane okoliczności skarżąca wyartykułowała pogląd, że przedmiotowa pochylnia narusza obowiązujące przepisy i naruszenie to ma charakter nieusuwalny, natomiast inwestor nigdy nie posiadał pozwolenia na jej realizację.

Uzasadniając naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zacytowała obszerne fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydane w 2004 i 2012 r. jednoznacznie uznając, że orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do wskazań Sądu i zawartej w wyrokach oceny prawnej, czym naruszyły wskazany normatyw. W dalszej kolejności, także opierając się o orzecznictwo sądów administracyjnych, autorka skargi wykluczyła zaistnienie przesłanek wynikających z art. 105 § 1 k.p.a. dających podstawę do umorzenia postępowania. Wedle twierdzeń skargi nie może być mowy o braku przedmiotu postępowania, zaś ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania, gdy występują wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego lecz musi wydać decyzję merytoryczną. Co do postępowania naprawczego skarżąca zasygnalizowała, że nie została uznana w nim za stronę i nie wie w jakim kierunku ono zmierza. Według niej nie można wykluczyć sytuacji, że w ramach postępowania naprawczego zostaną podjęte decyzje, które uczyniłyby niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym lecz aby móc stwierdzić tę okoliczność i na takiej podstawie umorzyć postępowanie najpierw należy ostatecznie zamknąć postępowanie naprawcze.

Na koniec skarżąca argumentując naruszenie art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podniosła, że norma wyrażona w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ uchylając się od tego obowiązku sugeruje, aby ta kwestia została rozstrzygnięta w toku postępowania naprawczego obejmującego cały budynek. Przepisy obowiązującego prawa nie dają organom administracji kompetencji do odmowy wydania decyzji z powołaniem się na argument, że rozstrzygniecie określonej kwestii może, choć wcale nie musi, nastąpić w innym postępowaniu administracyjnym.

Przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. kierowanym do Sądu skarżąca dołączyła kserokopie szeregu dokumentów dotyczących zarówno przedmiotowej pochylni jak i budynku mieszkalno-usługowego i w oparciu o nie ponowiła twierdzenia o niezgodności pochylni z przepisami technicznymi. Dodatkowo wyjaśniła jakiego rodzaju niedogodności, a nawet zagrożenia, powoduje rzeczona pochylnia, przy jednoczesnym wieloletnim badaniu sprawy przez organy, które nie wydały ostatecznie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zamieszczonej w treści skarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,C.", w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. uznała skargę za niezasadną. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko argumentowano je brakiem możliwości zakwalifikowania pochylni jako samowoli budowlanej, co miały potwierdzać załączone do pisma kopie dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku jak i decyzje, postanowienia, wyroki, protokoły czy dokumentacja powykonawcza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Tytułem wstępu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji DWINB o utrzymaniu w mocy decyzji PINB dla miasta W., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. we W..

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Istotą kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć jest zakończenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie przedmiotowej pochylni w sposób niemerytoryczny, bowiem taki właśnie charakter ma decyzja o umorzeniu postępowania. Organy obu instancji jednomyślnie uznały, że brak jest materialnoprawnych podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że zgodnie z przywołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego, nie ma podstaw do zanegowania stanowiska organów obu instancji, że prowadzone w sprawie pochylni postępowanie jest bezprzedmiotowe. Oczywistym jest, że owa bezprzedmiotowość, zasadniczo jej zaistnienie, jest negowana przez skarżącą, jednak stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Obszerne akta administracyjne niewątpliwie dowodzą, że służby nadzoru budowlanego od kilku lat nieskutecznie próbowały rozwikłać zagadnienie zgodności z obowiązującymi przepisami realizacji rzeczonej pochylni. W sprawie zapadło wiele rozstrzygnięć i wyroków sądów administracyjnych. Prowadzone przez organy postępowanie dowodowe skutkowało powzięciem decyzji o wszczęciu poza postępowaniem, którego przedmiotem była budowa pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego, także odrębnego postępowania w sprawie budowy budynku przy ul. B. we W. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W efekcie tego przed organami postępowania prowadzono dwa zasadniczo odrębne postępowania, przy czym pierwsze z nich dotyczyło wyłącznie pochylni, zaś drugie słusznie nazwane przez organ postępowaniem naprawczym obejmowało roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-usługowego w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę.

Gdyby oceniać sprawę w aspekcie technicznym, czy nawet funkcjonalnym trzeba mieć na uwadze, że pochylnia dla osób niepełnosprawnych w tym konkretnym przypadku nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, jako że zgodnie ze swoim przeznaczeniem ma służyć obsłudze budynku. W sytuacji gdyby, jak zresztą oceniły to organy inicjując wszczęte jeszcze w 2000 r. postępowanie, nieprawidłowości miały ograniczać się wyłącznie do pochylni, miało by uzasadnienie prowadzenie postępowania tylko w sprawie pochylni. W tej sytuacji trudno byłoby uznać, że bez akceptacji stwierdzonych przecież naruszeń chociażby w zakresie warunków technicznym zasadne było umorzenie postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz działania organów powodujące następstwa o charakterze formalnoprawnym jak chociażby stwierdzenie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę przy realizacji budynku, odmowa udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie, eliminacja niektórych rozstrzygnięć w trybach nadzwyczajnych spowodowały wszczęcie postępowania co do całego budynku, z którym przedmiotowa pochylnia jest technicznie i funkcjonalnie związana, by wręcz nie rzec, że jest elementem budynku mieszkalno-usługowego. Dodatkowo została ona zrealizowana w miejscu, w którym projekt budowlany przewidywał chodnik. Nie może zatem budzić wątpliwości, że nawet orzeczenie co do przedmiotowej pochylni nie doprowadzi do zgodności z prawem efektu poczynań inwestora w postaci budynku mieszkalno-usługowego z wszystkimi jego elementami.

Poza problematyką stricte technicznych aspektów sprawy, gdzie logicznym wydaje się, że skoro organ kompleksowo bada problematykę poprawności całej inwestycji to w toku tego postępowania rozstrzygnie problem pochylni, jako jednego z efektów procesu budowlanego, legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy ocenić przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego. Inaczej rzecz ujmując należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy w realiach badanej sprawy umorzenie postępowania nie godzi w obowiązujące w tym względzie unormowania. Zdaniem składu orzekającego Sądu kwestionowana skargą decyzja i decyzja ją poprzedzające są legalne.

Jak już sygnalizowano z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy zostanie stwierdzony brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. W badanej sprawie doszło do sytuacji, w której przedmiot postępowania tj. rzeczona pochylnia, stał się elementem odrębnie prowadzonego postępowania, gdzie przedmiotem jest cały budynek mieszkalno-usługowy.

Zdecydowanego podkreślenia wymaga, co jednoznacznie wskazał organ I instancji, lecz zdaje się nie dostrzegać tego sama skarżąca, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej ,,C." sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzgledniającego zamiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Istnienie tej decyzji rodzi dalekoidący skutek w postaci istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej względem przedmiotowej pochylni, co czyni zasadnym i koniecznym umorzeniem postępowania prowadzonej w sprawie ,,budowy pochylni przynależnej do budynku mieszkalno-usługowego". Oczywiście wskazana decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] nie rozstrzyga w sposób ostateczny sprawy budynku czy pochylni do niego przynależnej lecz wynika to z faktu, że jest ona swoistego rodzaju etapem postępowania naprawczego, gdyż nałożony nią obowiązek przedłożenia określonych dokumentów determinuje dalsze rozstrzygnięcia w sprawie. Stąd też pokusić się można o tezę, że jakkolwiek decyzja ta nie finalizuje postępowania w sprawie, to fakt jej funkcjonowania w obrocie prawnym uzasadnia umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie pochylni, gdy organ proceduje co do poprawności całego procesu inwestycyjnego, którego pochylnia jest jednym z wielu elementów. Wobec powiedzianego zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Dość poważnym zarzutem skargi jest naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroków sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest trafny. Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 229/12) powoływał się na nieprawidłowości w działaniach organów niedostrzegających funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...]. Lektura decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] pozwala na przyjęcie, że umarzając postępowanie w sprawie pochylni organ nie tylko nie pominął stanowiska Sądu zawartego w przywołanym wyroku lecz wskazał na okoliczności, które z owego związania organ zwalniają. W tym zakresie organ zaznaczył, że decyzja, o której była mowa w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku należy brać pod uwagę granice związania organu wyrokiem sądu i okoliczności, które owe związanie wyłączają. Jak trafnie podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 110/18) ,,Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który co do zasady nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie temu wyrokowi. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") – lex nr 2474023. Skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja, która zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 229/12 powodowała określony kierunek dalszego postępowania prowadzonego w sprawie, doszło do sytuacji zmiany stanu faktycznego na tyle, aby związanie oceną prawną Sądu przestało być aktualne.

Nie ma też uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ nie unikał przecież zakończenia sprawy decyzją, gdyż wydał decyzję, z tym że miała ona niemerytoryczny a procesowy charakter. Z drugiej zaś strony wykładnia normy prawa materialnego dokonana przez skarżącą jest błędna, bowiem w istocie organ nie uchylił się od wydania orzeczenia skutkującego doprowadzeniem wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem czego ewidentnym przejawem jest decyzja PINB z dnia [...] jako element prowadzonego w sprawie postępowania naprawczego.

Na koniec zauważyć przyjdzie, że wiele z twierdzeń skargi pozostaje poza zakresem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W sytuacji gdy mamy do czynienia z umorzeniem postępowania nie można rozpoznawać twierdzeń skarżącej dotyczących uznania czy nieuznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, które jest w toku. Podobnie nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji argumenty związane z kwalifikacją poczynań inwestora jako odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę czy samowoli budowlanej. Nie było to przecież przedmiotem decyzji o umorzeniu postępowania, a dodatkowo jak potwierdzają to akta administracyjne, postępowanie w tym zakresie jest aktualnie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art.151 p.p.s.a..