Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 531/21

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO". "Kolegium") decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Starosty [...] z [...] o:

1. cofnięciu zezwolenia Starosty [...] udzielonego decyzją z [...] wydaną dla K. W. na zbieranie odpadów;

2. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i w to miejsce:

- cofnęło bez odszkodowania K. W. zezwolenie na zbieranie odpadów na działce nr ewid. [...] w [...] udzielone decyzją Starosty [...] z [...],

- określiło termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem do 30 maja 2021 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U.2020.797 ze zm.), dalej zwana "u.o.".

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że K. W. posiadający zezwolenie na zbieranie odpadów prowadził zbieranie odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, co wykazała kontrola organu przeprowadzona 20 listopada 2019 r., jak również uprzednia kontrola WIOŚ przeprowadzona w miesiącach czerwiec-lipiec 2019 r. Naruszenie posiadanego zezwolenia i ustawy o odpadach wskazane przez WIOŚ polegało na tym, że:

- zbierane były odpady, które nie są objęte zezwoleniem /zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny i zużyty sprzęt gospodarstwa domowego, odpady wielkogabarytowe, opony z pojazdów, żużel i popiół,

- odpady magazynowane były na placu, a nie w budynkach magazynowych,

- nie składano do Marszałka wymaganych informacji o odpadach i sprawozdań za 2018 r. oraz nie prowadzono rzetelnie wymaganej ewidencji odpadów,

- pomimo zakazu z art. 23 ust. 2 u.o. zbierano odpady biodegradowalne /zielone/,

- przywożone były niesegregowane odpady komunalne na obszar innego regionu gospodarki odpadami komunalnymi wytworzone poza tym obszarem tego regionu, co stanowi naruszenie zasady bliskości,

- brak wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów.

Zdaniem Kolegium, zaistniały zatem w sprawie podstawy do skierowania do K. W. wezwania do zaprzestania naruszeń, co organ uczynił pismem z 28 listopada 2019 r., jak i do wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych naruszeń. Z akt sprawy wynika także, że przeprowadzona 24 marca 2020 r. kontrola w zakresie usunięcia naruszeń zezwolenia wymienionych w wezwaniu, wykazała, że stwierdzone naruszenia nie zostały usunięte.

Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z 18 czerwca 2020 r. cofnął K. W. zezwolenie na zbieranie odpadów wydane decyzją z [...] Następnie Kolegium decyzją z 21 sierpnia 2020 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem sprawdzenia, czy zostały wyeliminowane przez gospodarującego odpadami niezgodne z zezwoleniem i prawem działania. Strona w odwołaniu wskazywała, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, gdyż zostały usunięte wszelkie stwierdzone nieprawidłowości.

Ponownie prowadząc sprawę organ pismem z 14 września 2020 r. zawiadomił K. W. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone przedsiębiorcy 16 września 2020 r. Z kolei 7 października 2020 r. odbyła się kontrola miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, która została przeprowadzona przez pracowników organu na podstawie udzielonego przez Starostę [...] upoważnienia. W trakcie tej kontroli stwierdzono następujące naruszenia posiadanego zezwolenia:

- magazynowanie zbelowanych odpadów z tworzyw sztucznych poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów;

- zbieranie odpadów paleniskowych - popiołu i żużlu w hałdzie na placu magazynowym, które to odpady nie są objęte zezwoleniem;

- brak oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów;

- zbieranie zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych, które nie są objęte zezwoleniem, a także magazynowanie odpadów gumowych - zużytych opon z pojazdów. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą stan w miejscu prowadzenia działalności w dniu kontroli, a przedsiębiorcę pouczono o możliwości wniesienia uwag do protokołu i przesłano protokół z prośbą o jego podpisanie. Natomiast 8 października 2020 r. do organu wpłynęło pismo od przedsiębiorcy, w którym złożył zarzuty do protokołu kontroli.

Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do cofnięcia stronie zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż bezsprzecznie doszło do naruszenia zarówno warunków udzielonego zezwolenia na zbieranie odpadów, jak i przepisów regulujących gospodarowanie odpadami. Gospodarujący odpadami gromadził bowiem odpady, nieobjęte posiadanym zezwoleniem, część odpadów magazynowana była poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów. Nadto brak było oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów.

Kolegium podało, że decyzją z [...] udzielono zezwolenia na zbieranie odpadów: 15 01 01 - opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych; 15 01 05 - opakowania wielomateriałowe; 15 01 06 zmieszane odpady opakowaniowe; 15 01 07 - opakowania ze szkła; 16 01 19 - tworzywa sztuczne; 17 02 02 - szkło; 17 02 03 - tworzywa sztuczne; 19 12 01 - papier i tektura; 20 01 02 - szkło; 20 0139 - tworzywa sztuczne; 20 01 40 - metale. W zezwoleniu wskazano, że działalność w zakresie zbierania będzie prowadzona w [...], na terenie działki nr [...], hali magazynowej i na utwardzonym placu. Odpady miały być gromadzone w sposób selektywny zgodnie z oznaczeniami katalogu odpadów.

Organ II instancji podkreślił, że niezbędnym warunkiem cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia naruszeń, jest wezwanie przez organ do usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. Jeśli mimo wezwania i zakreślenia terminu, przedsiębiorca ich nie wyeliminuje, to organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zobligowany jest do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 47 ust. 2 u.o. Z chwilą natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego zastosowanie mają przepisy kpa, w tym przepisy dotyczące przeprowadzenia i dokumentowania dowodu z oględzin. Tym samym, w ocenie Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa przedsiębiorców mające skutkować koniecznością powtórzenia czynności kontrolnych nie są trafne.

Organ uznał także za chybiony zarzut dotyczący braku udziału przedsiębiorcy, czy też osoby przez niego upoważnionej w trakcie oględzin. Z protokołu z tej czynności bowiem wynika, że brał w niej udział przedsiębiorca - K. W., jego pełnomocnik - T. W., jak również żona pełnomocnika.

Kończąc Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na brak określenia przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji terminu na usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, należało zreformować sentencję decyzji organu pierwszej instancji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, K. W., zarzucił naruszenie:

1. art. 47 ust. 2 u.o. w związku z art. 47 ust. 1 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji, gdy doszło do wezwania posiadacza odpadów w trybie art. 47 ust. 1 u.o. do usunięcia naruszeń przepisów lub zezwolenia, to niezależnie od realizacji tego wezwania i usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu, ewentualne kolejne naruszenia przepisów lub zezwolenia dają możliwość cofnięcia zezwolenia bez uprzedniego wezwania do ich usunięcia, podczas gdy z prawidłowej wykładni powyższych przepisów wynika, że pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń i decyzją w przedmiocie cofnięcia zezwolenia zachodzi funkcjonalny związek, usunięcie naruszeń objętych wezwaniem uniemożliwia cofnięcie zezwolenia z powołaniem się na okoliczności wskazane w tym wezwaniu, a stwierdzenie przez właściwy organ nowych uchybień, już po wykonaniu przez posiadacza odpadów poprzedniego wezwania do usunięcia naruszeń, wymaga skierowania do posiadacza odpadów nowego wezwania obejmującego te nowe naruszenia;

2. art. 47 ust. 2 u.o. w związku z art. 47 ust. 1 u.o. w związku z art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszeń z 28 listopada 2019 r. uchybienia, ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w czerwcu i lipcu 2019 r. i wskazane w zarządzeniu pokontrolnym z 25 września 2019 r., zostały usunięte jeszcze w marcu 2020 r., a to winno skutkować uznaniem, że w związku z wykonaniem powyższego wezwania brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia z powołaniem się na uchybienia wskazane w tym wezwaniu;

3. art. 47 ust. 2 u.o. w związku z art. 47 ust. 1 u.o. i w związku z art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z uwagi na ujawnienie naruszeń zezwolenia w toku kontroli z 7 października 2020 r., a więc już po usunięciu naruszeń wskazanych w wezwaniu z 28 listopada 2019 r., możliwe było cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów bez ponownego wezwania do usunięcia naruszeń, z powołaniem się na wykonane już wezwanie z 28 listopada 2019 r., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy procedura cofnięcia zezwolenia wiąże skutek w postaci cofnięcia zezwolenia z niewykonaniem wezwania do usunięcia naruszeń wskazanych w określonym wezwaniu, a w konsekwencji, wykonanie konkretnego wezwania do usunięcia naruszeń uniemożliwia w przyszłości automatyczne zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia w razie ewentualnego wykrycia ponownych, choćby podobnych, naruszeń, bez kolejnego wezwania do usunięcia tych naruszeń i jego niewykonania przez posiadacza odpadów;

4. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia kwestii związanych z usunięciem naruszeń będących przedmiotem wezwania z 28 listopada 2019 r., a także poprzez błędną ocenę i pominięcie dowodów potwierdzających okoliczność usunięcia naruszeń przed 31 marca 2020 r. oraz okoliczność braku uchybień na początku lipca 2020 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów w związku z powyższym wezwaniem, podczas gdy usunięcie tych naruszeń powodowało, że nawet w sytuacji późniejszego pojawienia się naruszeń w działalności, cofnięcie zezwolenia nie mogło nastąpić bez odrębnego wezwania do ich usunięcia;

5. art. 15 kpa poprzez brak ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych zarzutów odwołania, brak rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, a także brak weryfikacji wykonania przez organ I instancji wytycznych zawartych w decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że z art. 47 ust. 1 i 2 u.o. wynika, że procedura cofnięcia zezwolenia jest bezpośrednio powiązana z wezwaniem do zaniechania naruszeń i brakiem usunięcia wskazanych w tym konkretnym wezwaniu nieprawidłowości. Wykonanie wezwania i usunięcie wskazanych w nim nieprawidłowości powoduje zaś, że działania organu związane z tym wezwaniem nie mogą zakończyć się cofnięciem zezwolenia, a wszczęte w tej sprawie postępowanie winno zostać umorzone. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było zapewnienie braku zależności pomiędzy niewykonaniem wezwania a cofnięciem zezwolenia, wówczas w przepisie tym zastrzeżono by w sposób wyraźny, że cofnięcie następuje mimo wykonania wezwania. Intencją ustawodawcy było powiązanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia z niewykonaniem określonego wezwania do usunięcia naruszeń - a contrario, wykonanie tego wezwania czyni bezpodstawnym cofnięcie zezwolenia.

Wobec powyższego wnoszący skargę uznał, że w sytuacji gdy zostały usunięte uchybienia wskazane w wezwaniu, to organ nie ma podstaw, aby powołując się na to wezwanie cofnąć w przyszłości zezwolenie, w sytuacji, gdyby po upływie pewnego czasu ponownie okazało się, że doszło do naruszenia zezwolenia. Te wskazania pozostają aktualne w niniejszej sprawie. W związku bowiem z wykonaniem przez skarżącego zaleceń wymienionych w wezwaniu z 28 listopada 2019 r. (na co wskazują dowody zgromadzone w sprawie, które jednak nie zostały ocenione i uwzględnione), organy nie miały podstaw, aby z powołaniem się na to wezwanie cofnąć zezwolenie na zbieranie odpadów z uwagi na późniejsze ujawnienie nowego naruszenia zezwolenia. Wykonanie wezwania i usunięcie naruszeń spowodowało, że w przypadku dalszych naruszeń organ zobligowany był do skierowania do skarżącego ponownego wezwania do usunięcia naruszeń - dopiero niewykonanie tego wezwania mogłoby stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 47 ust. 2 u.o. w związku z art. 47 ust. 1 u.o., autor skargi stwierdził, że wskazane w wezwaniu z 28 listopada 2019 r. uchybienia, zostały usunięte jeszcze w marcu 2020 r., a brak uchybień potwierdzał m.in. protokół kontroli przeprowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na początku lipca 2020 r. Należy więc uznać, że skarżący wykonał wezwanie z 28 listopada 2019 r., a to powinno było skutkować uznaniem że brak było podstaw do cofnięcia zezwolenia z powołaniem się na uchybienia wskazane w tym wezwaniu.

Ponadto, naruszenie powyższych przepisów można postrzegać również w kontekście cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów bez zachowania procedury w nich uregulowanej, to jest bez uprzedniego skierowania przez organ I instancji wezwania do usunięcia nowych naruszeń. Dopiero bowiem w toku kontroli z 7 października 2020 r., a więc już po upływie znacznego czasu od usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu z 28 listopada 2019 r., organ zarzucił zaistnienie nowych naruszeń posiadanego zezwolenia. Skutkiem tej kontroli było cofnięcie zezwolenia, jednak nastąpiło to bez ponownego wezwania skarżącego do usunięcia naruszeń, a jedynie z powołaniem się na wykonane już wezwanie z 28 listopada 2019 r. Takie stosowanie art. 47 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.o. jest błędne, gdyż jeśli wezwanie zostało wykonane, a naruszenie usunięte, nie można mówić o nadal trwającym naruszaniu ustawy bądź zezwolenia, które uzasadniałoby cofnięcie zezwolenia.

Dalej strona skarżąca zarzuciła, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez Starostę [...] 7 października 2020 r. nie mogą być uznane za rozstrzygające, jeśli chodzi o stwierdzenie wykonania czy też braku wykonania wezwania z 28 listopada 2019 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie rozważył innych dowodów, które potwierdzały, że skarżący zaprzestał naruszania zapisów zezwolenia i usunął kwestionowane odpady z terenu zakładu, co nastąpiło tak szybko, jak to było możliwe. Weryfikacja całokształtu materiału dowodowego we wzajemnej łączności, z pismem zawiadamiającym o usunięciu naruszeń z 11 maja 2020 r. wraz z załączoną do niego kartą przekazania odpadów potwierdzającą usunięcie do 31 marca 2020 r. odpadów zebranych z naruszeniem zezwolenia, a także protokołu kontroli przeprowadzonej 2 lipca 2020 r. przez Wody Polskie i wykazującej brak jakichkolwiek naruszeń, prowadziłaby do wniosku, że wezwanie do usunięcia naruszeń zostało wykonane i spowodowało usunięcie wytkniętych uchybień, natomiast naruszenia wskazane w protokole z 7 października 2020 r. powinny być traktowane jako nowe uchybienia, wymagające przeprowadzenia odrębnej procedury ich usunięcia. Analizy powyższych okoliczności Starosta jednak ponownie nie przeprowadził. Z kolei organ odwoławczy nie ustosunkowało się do kwestii, czy wytyczne zawarte w decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania zostały przez Starostę zrealizowane. Również materiał dowodowy, do którego SKO wprost odnosiło się w swojej poprzedniej decyzji z 21 sierpnia 2020 r., tym razem został przez SKO pominięty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 10 sierpnia 2021 r., skarżący w całości podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Kolegium, uchylająca decyzję Starosty [...] i orzekająca o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia Starosty [...] z [...] na zbieranie odpadów na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] oraz określająca termin na wykonanie ustawowego obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem do 30 maja 2021 r.

Podstawę materialnoprawną wydania ww. decyzji stanowił m.in. art. 47 u.o.

Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Zgodnie z ustępem 2, w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania.

Z brzmienia powyższych przepisów wynika obowiązek dla organu właściwego do stałego monitorowania w zakresie zgodności działalności objętej zezwoleniem z przepisami ustawy oraz warunków określonych w wydanym zezwoleniu. Łamanie wymogów ustawowych i zezwolenia, skutkuje cofnięciem zezwolenia. Postępowanie w tym zakresie wszczynane jest z urzędu na podstawie art. 47 ust. 6 u.o.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2020 r., II OSK 1171/18 stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 u.o., jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że zezwolenie Starosty [...] z dnia [...] zwierało określone warunki prowadzenia zbierania odpadów. W pkt 1 zezwolenia określono bowiem rodzaje przewidywanych do zbierania odpadów. Organ wskazał następujące kody odpadów: 15 01 01 - opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych; 15 01 05 - opakowania wielomateriałowe; 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe; 15 01 07 - opakowania ze szkła; 16 01 19 - tworzywa sztuczne; 17 02 02 szkło; 17 02 03 - tworzywa sztuczne; 19 12 01 - papier i tektura; 20 01 02 - szkło; 20 0139 - tworzywa sztuczne; 20 01 40 - metale. W zezwoleniu określono miejsce prowadzenia działalności tj. w [...] [...], teren działki nr [...], hala magazynowa i jej utwardzony plac. Odpady miały być gromadzone w sposób selektywny zgodnie z oznaczeniami katalogu odpadów. W punkcie 3 decyzji Starosta określił, że odpady będą gromadzone w sposób selektywny zgodnie z oznaczeniami wg. Katalogu odpadów. Wskazał również, że odpady należy magazynować w sposób posegregowany z zachowaniem warunków sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy i przeciwpożarowych, a także zasad ochrony środowiska, w wyznaczonych do tego celu miejscach. Organ określił, że miejsce magazynowania odpadów powinno być zamknięte, zabezpieczone przed dostępem osób postronnych oraz zabezpieczone przez wpływem niekorzystnych czynników atmosferycznych oraz odpowiednio oznakowane.

Na podstawie prowadzonego przez organ postępowania wszczętego z urzędu wobec otrzymanych informacji o zbieraniu odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach przez skarżącego, co wykazała kontrola organu przeprowadzona 20 listopada 2019 r., jak również uprzednia kontrola WIOŚ przeprowadzona w miesiącach czerwiec-lipiec 2019 r., słusznie organ przyjął, że zaistniały przesłanki do skierowania do strony wezwania. Starosta w wezwaniu, sporządzonym na podstawie art. 47 ust. 1 i 1a u.o., a datowanym na 28 listopada 2019 r., wskazał na czym polegały naruszenia zezwolenia oraz określił termin do zaniechania naruszeń tj. 2 miesiące od otrzymania wezwania. W wezwaniu Starosta podał, że naruszenie posiadanego zezwolenia i ustawy o odpadach polegało na tym, że:

- magazynowano odpady na placu, a nie w budynkach magazynowych,

- zbierano na hałdach dużą ilość zmieszanych odpadów komunalnych,

- zbierano odpady paleniskowe – popiół i żużel w hałdzie i w workach na placu magazynowym,

- brak oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów z kodami zgodnie z katalogiem odpadów,

- zbierano zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie objęty zezwoleniem, zbierano opony z pojazdów,

- magazynowano dużą ilość odpadów wielkogabarytowych,

- nie prowadzono pełnej wymaganej przepisami ustawy o odpadach ewidencji odpadów.

Analiza akt sprawy wskazuje, że po przeprowadzonym postępowaniu Starosta decyzją z [...] cofnął K. W. zezwolenie na zbieranie odpadów wydane decyzją z [...] Następnie Kolegium decyzją z [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem sprawdzenia, czy zostały wyeliminowane przez gospodarującego odpadami niezgodne z zezwoleniem i prawem działania, który w odwołaniu wskazywał, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, gdyż zostały usunięte wszelkie stwierdzone nieprawidłowości.

Należy zwrócić uwagę, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wobec rozstrzygnięcia SKO - Starosta pismem z 14 września 2020 r. zawiadomił K. W. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia na zbieranie odpadów z [...] Powyższe zawiadomienie zostało doręczone ww. 16 września 2020 r. W dniu 7 października 2020 r. odbyła się kontrola miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, która została przeprowadzona przez pracowników organu na podstawie udzielonego im przez Starostę [...] upoważnienia. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości, o czym mowa będzie w dalszej części rozważań.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ujawnienie kolejnych naruszeń przepisów lub zezwolenia aktualizowało potrzebę kolejnego wezwania do usunięcia naruszeń. Analiza akt sprawy w tym zakresie potwierdza bowiem tożsamość ujawnionych w ramach postępowania naruszeń. Nadto twierdzenie o usunięciu naruszeń wobec wystosowanego wezwania należało uznać za nie znajdujące poparcia w materiale dowodowym, w kontekście protokołu kontroli przeprowadzonej 7 października 2020 r., która świadczy o tym, że nie zaniechano naruszeń opisanych w wezwaniu z 28 listopada 2019 r. i nie zastosowano się do zaleceń w nim zawartych. Stwierdzono bowiem, co znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli oraz materiale fotograficznym sporządzonym przez kontrolujących, że strona nadal nie przestrzegała warunków zezwolenia. Z protokołu kontroli wynika wprost rodzaj naruszeń posiadanego zezwolenia:

- magazynowanie zbelowanych odpadów z tworzyw sztucznych poza placem wyznaczonym do zbierania odpadów;

- zbieranie odpadów paleniskowych - popiołu i żużlu w hałdzie na placu magazynowym, które to odpady nie są objęte zezwoleniem;

- brak oznaczeń w miejscu magazynowania odpadów kodami zgodnie z katalogiem odpadów;

- zbieranie zużytych urządzeń elektrycznych i elektronicznych, które nie są objęte zezwoleniem, a także magazynowanie odpadów gumowych - zużytych opon z pojazdów.

Porównanie stwierdzonych w dniu 7 października 2020 r. naruszeń z tymi, które zostały wymienione w wezwaniu z 28 listopada 2019 r., wskazuje na ich tożsamość. Naruszenia te zostały ujawnione w ramach jednego postępowania administracyjnego, wszczętego wobec strony, co prowadzi do jednoznacznego wniosku o istnieniu funkcjonalnego związku pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszeń i decyzją w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Nadto w odniesieniu do pisma dołączonego do skargi z 2 lipca 2020 r. stanowiącego protokół Wód Polskich z oględzin nieruchomości, na której zbierano odpady, wyjaśnienia wymaga, że organ ten nie badał zgodności zastanego stanu rzeczy na nieruchomości w świetle decyzji zezwalającej z [...] Przedmiot oględzin i kontroli ww. organu jak wynika z treści protokołu dotyczył instalacji kanalizacji deszczowej oraz terenu objętego odwodnieniem kanalizacją deszczową. Wody Polskie dokonały oględzin terenu działki [...] w związku z postępowaniem odwoławczym w przedmiocie cofnięcia decyzji pozwolenia wodnoprawnego. Zatem ustalenia tego organu pozostają poza zakresem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż są to dwa odrębne postępowania prowadzone przez różne organy w ramach nadanych im uprawnień władztwa administracyjnego. Natomiast odnosząc się do dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi wyjaśnienia wymaga, że brak jest danych indywidualizujących z jakiej daty ona pochodzi, a w konsekwencji brak jest możliwości przeciwstawienia się na tej podstawie ustaleniom dokonanym w toku prowadzonego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Na gruncie kontrolowanej sprawy doręczono wezwanie z 28 listopada 2019 r. wskazując na konkretne naruszenia i precyzując termin do ich usunięcia. Jak wynika z dalszych ustaleń organu w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w dniu 7 października 2020 r. ujawniono, tożsame do opisanych w wezwaniu, uchybienia.

Skoro przeprowadzona przez organ I instancji kontrola ujawniła tożsame naruszenia postanowień zezwolenia oraz przepisów u.o. w odniesieniu do wezwania do usunięcia nieprawidłowości z dnia 28 listopada 2019 r., to argumentacja skargi w zakresie zaistnienia nowych naruszeń, konieczności wystosowania nowego wezwania, oraz braku związku pomiędzy wezwaniem a decyzją o cofnięciu zezwolenia, nie mogły zostać uwzględnione.

Jak już wyżej sygnalizowano postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w 47 ust. 2 u.o., wszczyna się z urzędu. Fakt wydania decyzji kasatoryjnej przez organ kolegialny w dniu 21 sierpnia 2020 r., mocą której uchylono rozstrzygnięcie Starosty z 18 czerwca 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia celem sprawdzenia, czy zostały wyeliminowane przez gospodarującego odpadami niezgodne z zezwoleniem i prawem działania, nie dezawuował ważności czynności podjętych w ramach tego postępowania, w tym wystosowanego do strony wezwania datowanego na 28 listopada 2019 r. wydanego w trybie art. 47 ust 1 i 1a u.o. Innymi słowy, wbrew argumentacji skargi, nie zaktualizowała się potrzeba wystosowania "nowego" wezwania, wobec stwierdzonych "nowych uchybień". Istotnym jest bowiem to, że organ prowadził jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, w ramach którego dokonał koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na związanie organu orzekającego w danej sprawie treścią wezwania, podnosząc kwestię związku funkcjonalnego między wezwaniem, a decyzją o cofnięciu zezwolenia. Zwraca się uwagę, że postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie i w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia. Rozumiane w taki sposób związanie organu treścią wezwania oraz przyjęcie związku funkcjonalnego między treścią wezwania i decyzją o cofnięciu zezwolenia stanowią rozwiązania konieczne z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przedstawione w wyroku z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 774/2011, publ. El. CBOSA, Rakoczy Bartosz (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz do art. 47 ustawy, publ. LEX).

Wezwanie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 i 1a u.o. i jego skierowanie do strony powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony. Przeprowadzenie przez organ dowodów potwierdzających istnienie naruszenia, umożliwia właściwe sformułowanie treści kierowanego do posiadacza odpadów wezwania do zaniechania naruszeń.

Jak wynika z akt sprawy, powyższe ustawowe obowiązki organ wypełnił, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sprawie i stosownie dokumentując stan faktyczny sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego jednoznacznie wynika i jest to okoliczność wykazana protokołami kontroli, że ziściły się przesłanki do cofnięcia zezwolenia wydanego dla skarżącego [...]

Analiza treści decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania wskazuje wprost jakie kategorie odpadów strona mogła gromadzić oraz miejsce i sposób w jaki sposób miało to następować. Zezwolenie określało również opis metody zbierania odpadów, a także dodatkowe warunki prowadzenia tej działalności. Ponadto decyzja zawierała pouczenie w zakresie naruszenia przepisów u.o. lub nieprzestrzegania warunków zezwolenia i konsekwencji z tym związanych. Pouczenie w tym przedmiocie zawierało również wezwanie z 28 listopada 2019 r. doręczone stronie. Przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organy dowiodło, że skarżący dopuścił się naruszenia warunków przedstawionych w zezwoleniu oraz w przepisach u.o.

W konsekwencji powyższego nie zasługują na aprobatę twierdzenia przedstawione w skardze, a odnoszące się do kwestii istnienia "stanu permanentnego zagrożenia cofnięciem zezwolenia". Jak wynika bowiem z akt sprawy, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym skarżący nie zastosował się do wezwania organu i nie usunął nieprawidłowości w nim wymienionych. To na skarżącym prowadzącym przedsiębiorstwo trudniące się zbieraniem odpadów, który na mocy decyzji z [...] uzyskał zezwolenie ciążyły ściśle określone prawa i obowiązki, których naruszenie mogło powodować cofnięcie zezwolenia. Niezastosowanie się przez skarżącego do zaleceń opisanych w wezwaniu spowodowało cofnięcie udzielonego zezwolenia wraz z ze skutkiem o jakim mowa w art. 47 ust 2 u.o. Stosownie bowiem do art. 47 ust. 2 u.o., w przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Przepis ten zakłada konieczność rozliczenia się z obowiązków obciążających posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Obowiązki posiadacza odpadów pozostają w ścisłym związku z samą powinnością ochrony środowiska, gdyż jest ona podstawowym warunkiem zagwarantowania jej realizacji na gruncie przepisów ustawy o odpadach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1792/16).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że odpowiedzialność przewidziana w art. 47 u.o. ustawy oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 u.o., organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II GKS 971/12 LEX nr 1425005, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1405/11 LEX nr 1367254).

Założeniem ustawodawcy przy wprowadzeniu normy art. 47 ustawy było doprowadzenie do sytuacji respektowania warunków decyzji w określonym celu. Celem tym jest nie tyle poszanowanie wydanego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, lecz przede wszystkim zapewnienie realizacji założeń ustawy oraz ochrona środowiska przed działaniem niezgodnym z zezwoleniem.

W konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Należało zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W kontekście całej sprawy nie budzi również wątpliwości Sądu, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz właściwie je zastosował.

Sąd nie dopatrzył się również wad prowadzonego postępowania dowodowego, jak również nieadekwatności jego wyników w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe zaś ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady zaufania zawartej w art. 8 § 1 k.p.a.

Organ nie naruszył również zasady dwuinstancyjności. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zasada dwuinstancyjnego postępowania podatkowego nie może być jednak postrzegana jako nakaz powtarzania tych samych czynności i dowodów przez organy obydwu instancji. Nie oznacza również, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nie może nastąpić na podstawie identycznego lub możliwie tożsamego materiału dowodowego, tak jak w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi o naruszeniu omawianej zasady.

Kończąc przedmiotowe rozważania zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja skarżącego przedstawiona w piśmie procesowym z 10 sierpnia 2021 r. Załączona do pisma dokumentacja zdjęciowa nieruchomości, na której zbierano odpady wykonana 9 sierpnia 2021 r., o czym ma świadczyć umieszczenie w jej tle daty dziennej wraz stroną tytułową jednej z gazet lokalnych, nie mogła mieć wpływu wynik dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ orzekał na podstawie dowodów i okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Podobnie Sąd ocenia decyzję na datę jej wydania. Tym samym stan działki stwierdzony na dzień 9 sierpnia 2021 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.