Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 328/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchylona zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...]; III. uchyla postanowienie Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez Wojewodę D. decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w tej sprawie, Starosta Z. działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118/ odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej 4698 J.Z. wraz z przyłączem energetycznym przy ul. [...] w Z., zakończonego decyzją ostateczną Starosty Z. z dnia [...]r. Nr [...].

Uzasadniając decyzję organu pierwszej instancji wyjaśnił, m.in., że Wojewoda D. podejmując w postępowaniu odwoławczym kasacyjne orzeczenie w odniesieniu do poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Starosty Z. uznał, że w postępowaniu pierwszoistancyjnym organ uchybił przepisom procesowym, a przede wszystkim nie zbadał, czy wnioskodawcy posiadają uprawnienia strony, a ponadto nie zbadał "formalnych uprawnień osób wymienionych w załączonych do wniosków list mieszkańców".

Następnie Starosta Z. podał, że w prowadzonym postępowaniu uwzględnił zalecenia Wojewody D. i wskazał, że stronami w postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez określenie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że według raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mieszkańcy ulic [...] i osiedla [...] znajdują się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Nieruchomości te są położone w odległości 20 mb od obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, a to – zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane – wyklucza możliwość uznania wnioskodawców za stronę w postępowaniu.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Starosta Z. wyjaśnił również, że postanowieniem nr [...] zobowiązał E.K. i M.G. do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie oryginalnego lub urzędowo poświadczonego upoważnienia do reprezentowania mieszkańców ulic: [...] i [...] w sprawie – co podkreślono szczególnie – wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 3 lutego 2008r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. pismo M.G., w którym odmówił uzupełnienia oświadczenia, natomiast E.K. w dniu 6 lutego 2008r. złożyła w siedzibie organu notarialnie potwierdzone upoważnienie do reprezentowania mieszkańców ulic: [...] oraz osiedla [...] w Z. w sprawie oddziaływania nadajników, które są zlokalizowane na maszcie pomiędzy ulicą [...] a osiedlem [...].

Upoważnienie to – jak wskazał organ orzekający – nie dotyczy jednak sprawy, w której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę.

W dalszych motywach orzeczenia Starosta Z. wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. dopuszczającego na tym obszarze lokalizowanie urządzeń infrastruktury. Inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 75C, ZP, a zgodnie z § 93 pkt 1 uchwały nie jest to teren zabudowy mieszkaniowej i przeznaczono go do zachowania oraz dla projektowanej zieleni urządzonej i lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu "nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i prawne, a w/w sprawie brały udział wszystkie strony postępowania", zatem należy odmówić wznowienia postępowania, a ponadto wyjaśnił, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału inwestor zakończył wykonywanie robót zgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę i uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie.

Od opisanej powyżej decyzji odrębne odwołania złożyli – wskazując, że działają w imieniu własnym oraz mieszkańców osiedla [...] i ulicy [...] w Z. – M.G. i E.K..

M.G. zarzucił zaskarżonej decyzji: sprzeczność z postanowieniem Starosty Z. z dnia [...]r. Nr [...], wznawiającym z urzędu przedmiotowe postępowanie, które powoduje, iż w tej samej kwestii wydano dwa różne orzeczenia; obrazę przepisu art. 107 § kodeksu postępowania administracyjnego, wynikającą z wydania decyzji, której uzasadnienie ma charakter pozorny (brak uzasadnienia faktycznego i prawnego); obrazę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść orzeczenia, a polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji bez ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz z rażącym naruszeniem słusznego interesu obywateli i jednoczesnym uznaniem, że interesy materialne firmy "A" oraz wydzierżawiającego jej grunt Przedsiębiorstwa są ważniejsze niż zdrowie mieszkańców osiedla; obrazę przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na odmowie dopuszczenia odwołującego się oraz sąsiadów, których on reprezentuje do udziału w prowadzonym postępowaniu w charakterze stron.

Wobec tak sformułowanych zarzutów M.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Natomiast E.K. zarzuciła w odwołaniu zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7 poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych; art. 77 poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji; art. 149 § 3 poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania E.K. wyjaśniła – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 703/99 /Lex nr 51234/, iż organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych za istotne dla sposobu załatwienia sprawy uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 kpa. Uzasadnienie decyzji musi przedstawiać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie i taka jego rola wynika z brzmienia art. 107 § 3 kpa, a ponadto wskazać okoliczności przemawiające za potrzebą lub koniecznością wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów, a w sferze prawa ma wskazać normy obowiązujące, ich znaczenie i wykładnię. W ocenie odwołującej się wydana decyzja nie spełnia tych wymogów, bowiem nie podano w niej działek, objętych postępowaniem, ani nie wskazano rzeczywistego oddziaływania obiektu.

Jej wadliwość wynika również z tego, że bez wznowienia postępowania dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych nie jest dopuszczalne, a odmowa wznowienia postępowania następuje tylko wtedy, kiedy jest oczywiste, iż osoba wnosząca o wznowienie postępowania nie posiada przymiotu strony, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007r. /sygn. akt IV SA/Wa 295/07/.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono również, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jednocześnie organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu orzekającym, a nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy winna być wydana na podstawie przepisów prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Ponadto z treści odwołania wynika, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., a planowana stacja zlokalizowana została w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem 75 ZPC, w której dopuszcza się zabudowę, przebudowę i inne formy modernizacji kotłowni, a dodatkowo wymaga się nasadzenia szpaleru intensywnej zieleni o charakterze izolacyjnym.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 82 ust. 3 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ orzekający przedstawił okoliczności faktyczne istniejące w sprawie oraz dotychczas podjęte w niej czynności procesowe, a następnie wskazał, że stosownie do przepisu art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa tzn. w sytuacji, kiedy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, że wznowienie postępowania, zgodnie z przepisem art. 149 § 1 kpa następuje w formie postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzania przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy /art. 149 § 2 kpa/.

Z powyższego przepisu wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna.

Natomiast w przypadku ustalenia, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła jednostka nie będąca stroną w postępowaniu, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania na jej wniosek /art. 149 § 3 tej ustawy/. Wznowienie postępowania na wniosek osób nie będących stronami w postępowaniu jest niedopuszczalne.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./, są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze oddziaływania obiektu" - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu /art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego/.

Zatem obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jest jednoznaczne ustalenie czy wnioskodawca posiada w sprawie przymiot strony w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie, z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili mieszkańcy ulicy [...] w Z. oraz osiedla [...], reprezentowani przez E.K. i M.G.. Do akt załączony został Raport oddziaływania inwestycji na środowisko, z którego wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla stacji będą występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Wyznaczony w tym Raporcie obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje budynków mieszkalnych wnioskodawców, jak też pozostałych mieszkańców ulicy [...] osiedla [...] w Z.. Budynki te zlokalizowane są w odległości nie mniejszej niż 20 m od obszaru oddziaływania inwestycji.

Ponadto usytuowanie planowanej inwestycji nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm./, w szczególności w zakresie odległości planowanej inwestycji od granic działek sąsiednich, jak też od obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiednich, w tym działek wnioskodawców.

Powyższe oznacza, że wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu nie posiadają przymiotu strony. Wobec tego organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania na ich wniosek.

Organ odwoławczy w zakończeniu uzasadnienia podkreślił, że Starosta Z. wznowił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, ale bez udziału wnioskodawców, którzy nie posiadając przymiotu stron postępowania.

Prawidłowość decyzji wydanej przez Wojewodę D. została zakwestionowana przez E.K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi E.K. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7 poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych; art. 10 poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; art. 77 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; art. 145, 149 i 151 poprzez ich niezastosowanie.

Powołując się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi E.K. przedstawiła stosowną do zarzutów argumentacje, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Wskazując na poglądy judykatury skarżąca wyjaśniła, że decyzje wydane w tej sprawie są sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem, w którym przyjęto, iż odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie wtedy, kiedy jednoznacznie wiadomo jest, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę.

Skarżąca podniosła również, iż organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego zarzutu zawartego w odwołaniu, co jest niedopuszczalne i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Zdaniem skarżącej organ powołuje się wyłącznie na raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie podając, jakie w rzeczywistości jest oddziaływanie inwestycji, co uniemożliwia odniesienie się do tego faktu, a bez wznowienia postępowania niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 30 czerwca 2008r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podając w uzupełnieniu, iż w jego ocenie skarga nie zawiera argumentów prawnych, które świadczyłyby o naruszeniu prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 września 2008r. Sąd uwzględnił wniosek Stowarzyszenia B z siedzibą w Rz., reprezentowanego przez Prezesa Zarządu Z.G. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Skarżąca oraz przedstawiciel stowarzyszenia oświadczyli, że popierają skargę, przy czym Prezes Zarządu w uzupełnieniu swojego wystąpienia złożył do akt sprawy pisemne opracowanie stanowiska organizacji oraz rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 4 września 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w sporządzonym uzasadnieniu przyjął kolejność odpowiadającą chronologii podejmowanych czynności orzeczniczych, a nie zastosowaną w wyroku, uznając, że przemawiają za tym względy logiki i wymogi prawidłowej argumentacji.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa /w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane/, uznając tym samym zasadność odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Z. z dnia [...] nr [...] orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce A z siedzibą w W. przy ul. [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej – [...] J.Z. wraz z przyłączem energetycznym, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Z..

Zaskarżona czynność orzecznicza oraz czynności ją poprzedzające, objęte kasacyjnym wyrokiem Sądu podjęte zostały zatem z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe.

Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę czynności wszczęcia postępowania, wymaganą przepisami procesowymi, odmiennie od innych administracyjnych postępowań zwykłych czy nadzwyczajnych. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. W tym kontekście należy zwróć uwagę na szczególną regulację ustawową dotyczącą m.in. przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w którym ustawodawca za jedną z przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uznał sytuację, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zawiera ją przepis art. 147 /zdanie drugie/ kpa stwierdzający w sposób kategoryczny, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 /oraz w art. 145 a/ następuje tylko na żądanie strony.

W takich warunkach prawnych oczywiste jest, że postanowienie Starosty Z. z dnia [...]r. /Nr [...]/ wznawiające z urzędu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 /i pkt 5/ kpa postępowanie w opisanej wcześniej sprawie w sposób istotny narusza prawo, a uchybienie to skutkowało wadliwością wszystkich następujących po tym postanowieniu czynności orzeczniczych podjętych w tej sprawie. Dyspozycja ustawodawcy stanowiąca treść przywołanego powyżej przepisu art. 147 /zdanie drugie/ kpa wskazuje jednoznacznie na obowiązującą w odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa zasadę skargowości, a przyznany stronie przywilej rozporządzania swoim uprawnieniem powinien znaleźć – w uznaniu Sądu – swoje przełożenie w trybie wszczęcia postępowania wznowieniowego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy skorzystali z możliwości żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, ale z niezrozumiałych przyczyn czynność ta została przez właściwy organ zignorowana, a wszczęcie postępowania w sposób niezgodny z prawem nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa – z urzędu.

Zdaniem Sądu w istniejących okolicznościach prawnych nie można przyjmować, iż wolą ustawodawcy wprowadzającego regułę zawartą w treści art. 147 /zdanie drugie/ kpa była wyłącznie ochrona zasady dyspozycyjności, co uprawniałoby do uznania, że jeżeli uprawniony podmiot przejawił w stosownej formie wolę zainicjowania postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to nie jest już istotne to, że właściwy organ reagując na to postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 1 kpa odwoła się do zasady oficjalności. W ocenie Sądu alternatywność wynikająca z treści art. 147 /zdanie pierwsze/ kpa i jednoznaczne brzmienie art. 147 /zdanie drugie/ kpa oraz zasada praworządności wymagają bezwzględnie zachowania prawidłowego trybu wszczęcia postępowania wznowieniowego, uwzględniającego inicjatora czyli stronę lub organ.

Istotne przy tym jest, że zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym /zwyczajnym/ dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kpa, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiatowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne-ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 1996/.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony zapewnionych w art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym /prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego/, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego, czy też "wymuszonego" na organach administracji publicznej przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organu jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania, a wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Następuje to poprzez decyzję odnoszącą się do istoty sprawy /pozytywną lub negatywną/, albo umarzającą postępowanie. Przepisy kpa nie dopuszczają natomiast możliwości wydania orzeczenia o odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu.

Taka formuła orzecznicza, zastosowana przez Starostę Z. w osnowie decyzji z dnia [...]r. /Nr [...]/ jest nieznana procedurze administracyjnej.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że podanie /wniosek/ o wznowienie postępowanie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organy oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa albo w trybie art. 149 § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/ właściwy organ stwierdza poprzez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie może natomiast przyjąć za podstawę takiego orzeczenia negatywnego wyniku ustaleń co do przyczyny wznowienia, wskazanej we wniosku /np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 50/.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób jednoznaczny, że organy orzekające dokonały oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 kpa. Argumentacja organów orzekających koncentruje się wyłącznie na elementach pojęcia strony postępowania administracyjnego, zawartego w art. 28 oraz art. 28 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane i braku możliwości przyznania wnioskodawcom takiego statusu przy jednoczesnym autorytatywnym stwierdzeniu braku naruszenia ich interesu prawnego przez przedmiotową inwestycję. Zważyć natomiast należy – co stanowczo jest podkreślone w doktrynie i orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu orzekającym.

Z tych względów nie można zaakceptować stanowiska organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym wyrażonego poprzez orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wcześniej opisywanej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wadliwość ta wymaga wyeliminowania decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego, niezależnie od konieczności wynikającej z wcześniej wskazanej relacji, jaka istnieje między naruszającym prawo postanowieniem Starosty Z. z dnia [...]r., a wszystkimi orzeczeniami podjętymi w tej sprawie w jego następstwie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją orzeczenia wydane w rozpoznawanej sprawie, objęte wyrokiem, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. IV wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien w prawidłowym trybie wszcząć postępowanie wznowieniowe, korzystając ewentualnie z możliwości wezwania wnioskodawców do sprecyzowania swoich żądań, a następnie podjąć stosowne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa czynności procesowe i orzecznicze, uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.

H.B. 29.10.2008r.