Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 578/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 107 § 1, art. 110
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M spółki z o.o. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.t na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Zarządu L.C. reprezentującego firmę M sp. z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz M sp. z o.o., dla inwestycji polegającej na budowie czterdziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została poprzedzona dokonaniem analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru.

Organ ustalił mianowicie, że teren objęty planowaną inwestycją (dz. nr ewid. [...]) jest położony w północnej części miejscowości [...]. Teren jest niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą. Wzdłuż wschodniej granicy terenu pod inwestycję przebiega ul. [...] - działka drogowa nr ewid. [...], a wzdłuż południowej granicy działka drogowa nr ewid. [...], obie stanowiące własność Gminy. Wzdłuż północnej granicy terenu pod inwestycję przebiega rów melioracyjny dz. nr ewid. [...].

Działki nr ewid. [...] nie leżą na terenach cennych przyrodniczo, a w zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów sieci Natura 2000. Właścicielem działek, na których planowana jest inwestycja jest M sp. z o.o.. Łączna powierzchnia działek objętych inwestycją wynosi 10,86ha. Inwestor zgodnie ze złożonym wnioskiem, planowaną inwestycję przewiduje zlokalizować na powierzchni ok. 5ha, a wielkość projektowanej zabudowy nie przekroczy 2ha.

Następnie organ wskazał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a także stwierdził, że z przeanalizowanych wskaźników wynika, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana z uwagi na tzw. "sąsiedztwo" zgodnie z art. 61 ust. 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p., natomiast podstawą decyzji odmownej jest brak możliwości zaopatrzenia w wodę i gaz planowanych 41 budynków mieszkalnych (co wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego), a analiza szczegółowa wskaźników zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działkach zainwestowanych przyjętym obszarze analizowanym nie spowoduje zmiany stanowiska organu, gdyż nie został spełniony jeden z pięciu wymaganych warunków art 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co w ocenie organu nie zostało zachowane, gdyż nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 3.

Organ wskazał, że inwestor wnioskuje o zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej wraz z jej modernizacją dla potrzeb inwestycji, odprowadzenie ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych o pojemności do 10m3 na każdy projektowany dom, zaopatrzenie w energię z sieci elektroenergetycznej z budową stacji transformatorowej, zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej. Tymczasem w toku prowadzonego niniejszego postępowania administracyjnego organ ustalił, że brak jest możliwości przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Wójt powołał pismo Komunalnego Zakładu Gospodarczego z [...] kwietnia 2012 r., w którym Zakład stwierdził, że istniejące uzbrojenie wodociągowe jest niewystarczające, co wskazuje, że stan techniczny i wielkość urządzeń na terenie ujęcia wody "[...]", możliwość poboru wody, wielkość retencji, możliwości przesyłowe wodociągu nie gwarantują dostawy wody na wskazanym terenie w odpowiedniej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a także pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym Zakład podtrzymał swoje stanowisko twierdząc, że w chwili obecnej występujący bardzo szybki intensywny przyrost zabudowy mieszkaniowej na terenie wsi [...], w zestawieniu z obecną liczbą mieszkańców, stwarza realne zagrożenie już w najbliższym czasookresie wystąpienia problemów z utrzymaniem wymaganego ciśnienia w sieci i hydrantach oraz braku możliwości docelowego zapewnienia dostaw wody w sposób ciągły dla obecnych i przyszłych odbiorców.

Dalej organ l instancji szczegółowo omówił czynności podejmowane w sprawie oraz wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która to decyzja została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., a sprawa przekazana Wójtowi do ponownego rozpatrzenia ze względu na rozpoznanie wniosku o warunki zabudowy pomimo jego braków formalnych.

Następnie organ I instancji powołał się na pismo Komunalnego Zakładu Gospodarczego Gminy z dnia [...] grudnia 2013 r., z którego wynika, że w chwili obecnej brak jest możliwości świadczenia usług dostawy wody dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren w/w działek nie jest objęty istniejącym uzbrojeniem w zakresie sieci wodociągowej, a Komunalny Zakład Gospodarczy Gminy nie dysponuje dokumentacją techniczną uprawniającą do budowy niezbędnej sieci wodociągowej. W związku z powyższym, w ocenie Zakładu, brak jest podstaw prawnych do potwierdzenia, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 15 stycznia 2014r. otrzymał pismo od zarządcy sieci gazowej informujące, że na dzień dzisiejszy nie jest w stanie wydać jednoznacznej opinii o możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci gazowej z uwagi na fakt, że istniejąca sieć gazowa znajduje się poza omawianym obszarem planowanego osiedla, a jej rozbudowa wymaga określenia rentowności inwestycji.

Wobec powyższego organ uznał, że brak uzgodnienia możliwości zaopatrzenia w wodę i gaz projektowanego osiedla domów jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła M sp. z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, iż dla planowanej przez skarżącego inwestycji, istnieje wystarczające uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, oraz że skarżący nie zmienił skutecznie swojego wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie sposobu ogrzewania obiektów objętych inwestycją.

Odnosząc się do zapewniania dostaw gazu pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że paliwo to, zgodnie z pierwotną wersją wniosku skarżącego, miało być wykorzystywane wyłącznie dla ogrzewania obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji. Podkreślił też, że pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący zmienił swój wniosek w tym zakresie, wskazując, iż przewiduje różne metody ogrzewania budynków, dla których nie jest już potrzebne zapewnienie dostaw gazu z sieci przedsiębiorstwa przesyłowego. W konsekwencji przywołanej modyfikacji wniosku, skarżący nie jest zobowiązany do przedstawienia żadnego dokumentu obejmującego zapewnienie dostaw gazu. Za całkowicie błędne pełnomocnik uznał stanowisko organu I instancji, że przywołana powyżej zmiana wniosku nie była możliwa, gdyż postępowanie w sprawie wydania warunków zostało zakończone. Zmiana wniosku została dokonana w dniu [...] lutego 2014 r. (termin nadania pisma zmieniającego wniosek), zatem organ I instancji winien przyjąć dokonaną przez skarżącego modyfikację wniosku i uwzględnić ją w swoim rozstrzygnięciu. Zachowanie organu I instancji, tj. wydanie przez niego zaskarżonej decyzji, jest tym bardziej niezrozumiałe, że dopiero w dniu 4 lutego 2014 r. upłynął termin, w jakim skarżący mógł wypowiedzieć się, co do zabranego w sprawie materiału dowodowego (zgodnie z pismem organu z dnia [...] stycznia 2014 r.), zaś planowany termin zakończenia postępowania, o którym organ I instancji poinformował strony przypadał na 14 lutego 2014 r. (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r.).Tym samym, nieuwzględnienie przez organ l instancji zmiany wniosku w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, narusza zdaniem pełnomocnika nie tylko przepisy art. 110 i art. 57 § 5 kpa, ale także szereg jego zasad ogólnych, w tym w szczególności art. 7 kpa.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku wystarczającej infrastruktury wodociągowej dla zapewnienia dla planowanej inwestycji dostaw wody, pełnomocnik skarżącej Spółki zauważył, że organ l instancji taką tezę oparł na piśmie Komunalnego Zakładu Gospodarczego Gminy z dnia [...] grudnia 2013 r. Przywołane pismo Zakładu, nie może jednak stanowić samodzielnego dowodu, lecz musi być rozpatrywane w kontekście wcześniejszych oświadczeń składanych w tej materii przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (Za kład). Za kład w swym piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. oznajmił mianowicie, że co prawda brak jest podstaw do potwierdzenia, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie wodociągowe jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji, to jednak w ocenie pełnomocnika stwierdzenia tego nie można uznać za wystarczający dowód takiego stanu rzeczy, gdyż nie znajduje ono poparcia w rzeczywistości, a nawet nie zostało poparte żadnym wywodem logicznym, świadczącym o jego prawidłowości. Podkreślił też, że na gruncie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to, czy istnieje możliwość wydania technicznych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, który to jest dokumentem wymaganym w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego - procesu budowlanego, ale o to, czy istnieje fizycznie infrastruktura, za pośrednictwem której mogą być świadczone stosowne usługi. Kwestia technicznego przystosowania infrastruktury wodociągowej do konkretnych potrzeb skarżącego, a więc jej ewentualnej modernizacji, winna być zatem przedmiotem późniejszego etapu inwestycyjnego, niż obecny etap uzyskania warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, ale z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem Kolegium organ I instancji powziął wiedzę o zmianie wniosku już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pismo zmieniające wniosek o wydanie warunków zabudowy zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 3 lutego 2014r. tj. ostatniego dnia terminu zakreślonego stronie do wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 kpa - pismo to wpłynęło 5 lutego do organu I instancji, Natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] lutego 2014r., ale wysłana do inwestora dopiero 7 lutego 2014r. a doręczona dopiero w dniu 10 lutego 2014r. Ustalenie tych okoliczności jest zdaniem organu istotne z uwagi na przywołany przez odwołującego art. 110 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. SKO wskazało, że przywołany przepis art. 110 kpa dla okoliczności niniejszej sprawy ma takie znaczenie, że organ I instancji otrzymawszy pismo zmieniające wniosek o wydanie warunków zabudowy przed wysłaniem (a zatem i przed doręczeniem) stronie przedmiotowej decyzji, winien wziąć je pod rozwagę i ocenić jego wpływ na zakres postępowania. Przede wszystkim zaś nie był uprawniony do uznania, że modyfikacja pierwotnie złożonego wniosku w chwili obecnej nie jest możliwa.

SKO wskazało, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji a chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, organ I instancji miał możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z pisma inwestora z [...] lutego 2014r. i ewentualnej zmiany decyzji.

O ile co do samej skuteczności zgłoszonej modyfikacji wniosku Kolegium uznało za zasadną argumentację przedstawioną przez stronę skarżącą, o tyle nie podzieliło wniosków wywodzonych przez stronę z tej zmiany. Zmiany te nie mogą bowiem prowadzić organu II instancji do orzekania z uchybieniem zasadzie dwuinstancyjności.

Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących modyfikacji wniosku, SKO wskazało, że chybione są wywody odwołania odnoszące się do infrastruktury wodociągowej. Pismo KZG z [...] grudnia 2013r. jest dokumentem w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej i słusznie organ I instancji potraktował je jako dowód w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw, aby nie dać wiary temu dokumentowi. Twierdzenia przeciwne podniesione przez stronę są gołosłowne i bezpodstawne - w szczególności zarzut braku oparcia w rzeczywistości jest niezrozumiały. Strona nie przedstawiła bowiem w tym zakresie żadnych dowodów prowadzących do odmiennych wniosków; choć świetle znowelizowanego art. 7 kpa mogła przejawiać w tym zakresie aktywność dowodową. W ocenie SKO w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że fizycznie istnieje infrastruktura wodociągowa dla zapewnienia planowanej inwestycji dostawy wody. Przedmiotowe pismo KZG z [...] grudnia 2013r. potwierdza tę okoliczność i przez to brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Co do wywodów odwołania opartych na wyrokach Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, organ stwierdził, że dotyczą one zupełnie innych kwestii regulowanych ustawą prawo energetyczne. SKO nie znalazło podstaw, aby uwzględnić stanowiska wyrażane w orzecznictwie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze odrębność postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i spraw rozpoznawanych na gruncie prawa energetycznego.

Skargę na decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M Sp. z o.o., zaskarżając jednocześnie decyzję organu I instancji i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że fizyczne istnienie sieci wodociągowej nie stanowi wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego,

- związane z tym naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

-art. 138 § 2 kpa, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodzą warunki w nim wskazane,

-art. 7, art. 8, art. 12 § 1 kpa,

-a w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i 136 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornym jest, iż teren inwestycji graniczy z drogą publiczną - ul. [...], w której zlokalizowana jest sieć wodociągowa. Fakt istnienia tej sieci potwierdzają mapy zgromadzone w ramach materiału dowodowego, choćby ta załączona do analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżącej fizyczne istnienie sieci wodociągowej, w sytuacji gdy planowane przez nią zamierzenie budowlane nie wymaga dostaw z infrastruktury technicznej innych mediów (np. gazu), stanowi wystarczające uzbrojenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem pełnomocnika, skoro skarżąca Spółka planuje wybudować domy jednorodzinne, dla których jedynym medium dostarczanym za pośrednictwem infrastruktury technicznej będzie woda, to stwierdzenie wystarczającego uzbrojenia terenu, sprowadza się do ustalenia tylko tego, czy istnieje w obszarze terenu inwestycyjnego sieć wodociągowa, do której potencjalne możliwe jest podłączenie. Bez znaczenia jest przy tym to, czy inwestycja ma dostęp do innych sieci (kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej). Jednocześnie na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest wymagane przedłożenie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci, ani spełnienie innych wymogów technicznych warunkujących takie przyłączenie, gdyż te okoliczności są elementem innego postępowania - postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej pełnomocnik podniósł, że wbrew opinii organu, zastosowanie w niniejszej sprawie w aspekcie dowodowym, powinny znaleźć tezy przywołanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy wyroków Sądu Ochrony Konkurencji

i. Konsumentów. Zwrócił uwagę, że z zacytowanych w odwołaniu orzeczeń, wynika aksjologia istotna dla rozstrzygnięcia w niniejszym przypadku. Skoro przyjmuje się, że wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (a więc już skonkretyzowanego dokumentu, wymagane w ramach procesu budowlanego) nie jest równoznaczne z istnieniem odpowiedniej infrastruktury przesyłowej, to tym bardziej nie można uznać, że wymóg wystarczającego uzbrojenia terenu w rozumieniu u.p.z.p. nie zależy od stanu i technicznych uwarunkowań istniejącej sieci wodociągowej, do której potencjalnie jest możliwe przyłączenie. Tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy żadnej ekspektatywy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił też, że istnienie sieci wodociągowej nie jest samo w sobie spełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Istnienie sieci nie oznacza, że sieć ta będzie w stanie "obsłużyć" zamierzenie budowlane przedstawione przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga była się zasadna w tym znaczeniu, że umożliwiła kontrolę decyzji administracyjnej, która okazała się wadliwa.

W analizowanej sprawie administracyjnej Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz M sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie czterdziestu jeden budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...]. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było niespełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 albowiem, jak wynika z ustaleń organu, istniejąca sieć wodociągowa oraz sieć gazowa nie są wystarczające dla zagwarantowania zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę i gaz. .

W toku postępowania, w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., strona zweryfikowała treść wniosku wszczynającego postępowanie w ten sposób, że w punkcie IV.5 pierwotnego wniosku obok ogrzewania gazowego, jako metody

zapewnienia dla planowanej inwestycji ogrzewania, wskazała alternatywnie - ogrzewanie elektryczne, na paliwo stałe, olej opałowy, gaz LPG, pompy ciepła. Powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 5 lutego 2014 r., natomiast - jak wyżej wskazano - w dniu [...] lutego organ I instancji wydał decyzję w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, w opisanej sytuacji Wójt Gminy winien rozpatrzeć sprawę z uwzględnieniem modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wynikającej z treści wskazanego powyżej pisma z dnia [...] lutego 2014 r. Organ II instancji zaprezentował przy tym pogląd, zgodnie z którym dopóki decyzja administracyjna nie została doręczona lub ogłoszona stronie, decyzja podjęta, choćby została sporządzona na piśmie i podpisana, może być zmieniana dowolną ilość razy. Byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, od tej chwili organ, który decyzję wydał jest nią związany. Na poparcie stanowiska Kolegium przywołało wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1999 r. sygn. akt 1SA117/99.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu powyższego nie podziela.

Stosownie do treści art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia iub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Z wynikającej z przytoczonego przepisu zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Pojęcie związania decyzją administracyjną przez organ który ją wydał, zawarte w przepisie art. 110 kpa, ma takie znacznie, że oznacza gwarancję trwałości decyzji, którą należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.

Związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z

chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 110) i trwa do czasu jej

uchylenia lub zmiany w sposób przewidziany w kodeksie. Warunkiem związania organu wydaną przez siebie decyzją jest doręczenie jej zgodnie z przepisami kpa.(por. A. Wróbel, Komentarz do art. 110 kpa, Lex).

Od pojęcia związania decyzją, o którym mowa w art. 110 kpa, które ma znaczenie procesowe i merytoryczne, należy odróżnić związanie sensie procesowym, które następuje z momentem podpisania decyzji.

Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmienić wydanej decyzji, która istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (por. wyrok WSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/13, Lex nr 1465515).

W wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt l OSK 216/10 NSA stwierdził, że chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji.

Orzecznictwo sądowe prezentuje w zasadzie jednolite stanowisko, w myśl którego data, którą oznaczone jest rozstrzygnięcie, musi odpowiadać dacie jego faktycznego sporządzenia, a zawarte w nim treści nie mogą wykraczać poza stan sprawy ustalony na ten dzień. Mimo, że sporządzenie decyzji w określonej, umieszczonej na niej dacie nie oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 kpa, ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie, to jednak z chwilą podpisania następuje wydanie decyzji bez możliwości uwzględnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które objawiły się po tej dacie (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt l GSK 1797/12, Lex nr 1452734, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2002 r. sygn. akt I SA2459/00, Lex nr 81763, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 600/12, Lex nr 1419481, wyrok NSA z 10 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 227/10, Lex nr 1080077 ).

W wyroku z 15 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1798/12, Lex nr 1452735, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można podzielić poglądu, że przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniana, nawet kilkakrotnie, choćby była już zredagowania na piśmie i podpisana.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższy pogląd przyjmuje jako własny.

Bezspornie w analizowanej sprawie pismo strony z dnia [...] lutego 2014 r. modyfikujące wniosek w zakresie sposobu ogrzewania inwestycji wpłynęło do organu I instancji po dacie wydania przez ten organ decyzji, ale przed jej doręczeniem stronom. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu odwoławczego, Wojt Gminy nie był władny przeprowadzić analizę zmienionego wniosku strony i ewentualnie dokonać zmiany wydanej już decyzji. Jak bowiem wyżej wywiedziono z momentem wydania decyzji, w sensie procesowym, organ był nią związany. Słusznie akta sprawy wraz z odwołaniem przekazane zostały organowi II instancji w celu rozpoznania sprawy.

W tym miejscu wskazać trzeba, że obowiązkiem organu administracyjnego do którego wpłynęło odwołanie wraz z aktami sprawy jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy w postępowaniu tym winien dokonać analizy również treści pisma strony z dnia [...] lutego 2014r. oraz rozważyć jego znaczenie dla przedmiotu sprawy. Uznając, że stanowisko strony zawarte w przedmiotowym piśmie ma istotne znaczenie dla sprawy, nadto ze względu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności zachodzi potrzeba uchylenia decyzji pierwszej instancji oraz ponownego rozpatrzenia sprawy (z uwzględnieniem zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy), organ winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z powyższego wynika, że zasadnicze znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji miała treść pisma strony z [...] lutego 2014 r.

Przypomnijmy, że strona zmodyfikowała w nim wnioskowany sposób ogrzewania planowanej inwestycji. Umknęło jednak organowi II instancji uwadze, że odmowa ustalenia warunków zabudowy orzeczona przez organ I instancji, wynikała również z faktu, że istniejąca sieć wodociągowa nie gwarantuje dostaw wody. dla planowanej inwestycji budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko Komunalnego Zakładu Gospodarczego Gminy jest w tej mierze jednoznaczne i wynika z niego brak możliwości potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie w zakresie sieci wodociągowej jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji (por. pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] grudnia 2012 r.).

W myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie.

Jednym z warunków, wymienionych w punkcie 3 ust. 1 art. 61 jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

A zatem organ odwoławczy winien poddać analizie wpływ zmiany treści wniosku dokonany pismem z dnia [...] lutego 2014 r. na wynik sprawy, a w szczególności, czy zmiana sposobu ogrzewania spowoduje, że wszystkie przesłanki uzależniające ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji zostaną spełnione (art. 61 ust. 1 upzp).

W tym miejscu należy nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, która twierdzi że fizyczne istnienie sieci wodociągowej stanowi spełnienie warunku zapewnienia dostawy wody. Stanowisko takie jest błędne, bowiem ustawodawca wymaga, aby stan infrastruktury technicznej gwarantował dostawę poszczególnych rodzajów energii, tak by inwestycja mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Trzeba też mieć na uwadze, że ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią podstawę do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a zatem to na tym etapie zamierzenia inwestycyjnego następuje ustalenie istotnych warunków jego realizacji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegała uchyleniu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Go 578/14

Sygn. akt II SA/Go 578/14

12

7