Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 326/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") w wyniku rozpoznania odwołania I. G. (zwanej dalej "Skarżącą") od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) Prezydenta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z powołaniem na art. 138 § 1 pkt.2kodeksu postępowania administracyjnego i art. 11c i art. 11g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych ( Dz. U. 2018 poz.1474 ) rozstrzygnął sprawę w następujący sposób. Wojewoda:

1) uchylił decyzję w części obejmującej wiersz 3. na stronie 2. zaskarżonej decyzji, dotyczącej działki nr ew.[...] ark. [...], obr. [...]

2) orzekł przez dodanie w pkt II. na stronie 3. zaskarżonej decyzji po punkcie 2. zapis, zgodnie z którym objęto dodatkowo wskazane działki;

3) uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji – rys. 2.1. – 2.3. i orzekł poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylonych rysunków, nowego załącznika;

4) orzekł poprzez dodanie po punkcie IV.8. nowego punktu IV.9. poprzez nałożenie obowiązku realizacji wymagań, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane;

5) uchylił w całości pkt VI. na stronach 5-6 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia zapisu dotyczącego oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością [...];

6) uchylił wskazane elementy projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, w miejsce uchylenia, nowych załączników o treści wskazanej w załącznikach do decyzji Wojewody;

7) uchylił i orzekł przez zastąpienie w pkt VIII.2. na stronie 7. zaskarżonej decyzji słów: 30 dni od daty zakończenia budowy słowami: nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie;

8) uchylił i orzekł przez zastąpienie w pkt VIII.3. na stronie 7. zaskarżonej decyzji słów: 30 dni od daty zakończenia budowy słowami: nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie;

9) uchylił w całości tabelę na stronie 8. zaskarżonej decyzji i orzekł przez wprowadzenie nowego zapisu;

10) w pozostałym zakresie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu [...] września 2018 r. wpłynął wniosek zarządcy drogi – Prezydenta [...] działającego jako zarządca dróg publicznych [...], reprezentowanego przez [...] sp. z o.o. (zwanego dalej "inwestorem") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie o drogi rowerowe na [...] (kat. drogi – droga powiatowa) w [...] na odcinku od ronda [...] do [...] (zwanej dalej "inwestycją").

W toku postępowania swój udział zgłosili Skarżąca oraz R. K..

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) Prezydent udzielił zezwolenia na realizację planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez instytucje i jednostki miejskie, zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa. Zadanie inwestycyjne, którego dotyczy zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jest częścią wdrożonego przez [...] Wieloletniego Programu Rozwoju Infrastruktury Rowerowej w [...]. Zgodnie z prognozami, [...] będzie obsługiwać do 2022 r. ok. 105 tys. mieszkańców. Wzmożony ruch w związku z rozwojem infrastruktury musi być jednocześnie sprzężony z koniecznością zachowania spójności i możliwie jednolitych rozwiązań całości ciągu rowerowego [...] na pełnym obszarze objętym opracowaniem.

Jak wyjaśnił Prezydent, Skarżąca – właścicielka działek o nr ew. [...] oraz [...], które zostały także objęte inwestycją zaproponowała dokonanie korekt w zakresie przebiegu trasy rowerowej. Inwestor wskazał, że uwzględnienie propozycji jest niemożliwe, ponieważ mogłoby to doprowadzić do przerwania trasy, a tylko nieprzerwana droga rowerowa może stanowić zachętę do korzystania z niej. Ci, którzy będą się obawiać ruchu rowerowego, zdaniem inwestora zmienią środek transportu. Powołując się na obowiązujące Standardy Rowerowe [...] oraz praktykę budowania dróg rowerowych, a także ważny interes Miasta, dbając o bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania ul. [...], należy uwzględnić regulację parametrów zarówno w oparciu o projekt ciągu pieszego jak i drogi rowerowej.

Prezydent skonstatował, że jako organ administracji publicznej nie jest właściwy do badania zasadności przyjętych rozwiązań technicznych, co potwierdza utrwalone orzecznictwo. Przyjmuje się powszechnie, że organ jest związany wnioskiem inwestora. Również niedopuszczalne jest wprowadzanie zmian w zakresie np. lokalizacji, czy też kierunku trasy.

W terminowo wniesionym odwołaniu, pełnomocnik Skarżącej zaskarżył decyzję Prezydenta w całości. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wszystkich uwag zgłoszonych przez Skarżącą przez ich przemilczenie lub powołanie się jedynie na Wieloletni Program Rozwoju Infrastruktury Rowerowej, który z samej swej istoty nie jest prawem i nie odnosi się do tego szczegółu szerokiej decyzji, który jest kwestionowany. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 oraz art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") przez niewyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego w powiązaniu z interesem społecznym i słusznym interesem jednostki;

2) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wymagającej w tej konkretnej sprawie co najmniej ustosunkowanie do zgłaszanych polubownych propozycji Skarżącej.

Poza wskazanymi zarzutami, podniesiono także zarzut naruszenia prawa poprzez zadecydowanie o wywłaszczeniu własności nieruchomości (co do zasady i istoty sprawy jest to szczególna droga wywłaszczenia części nieruchomości) w sytuacji, gdy podjęcie zadania drogowego opisanego w decyzji jest możliwe także bez głębokiej ingerencji w konstytucyjnie chronione stosunki własnościowe cudzej nieruchomości.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W pismach kierowanych do Prezydenta w toku postępowania Skarżąca zaproponowała: zawężenie pasów na istniejącej jezdni samochodowej, zgodę na cofnięcie ogrodzenia swej nieruchomości o ok. 30 cm na długości przylegającej do chodnika [...], wraz z wyodrębnieniem tej części i oddaniem jej Miastu na potrzeby chodnika, a [...] przekaże jej nieprzydatną Miastu działkę wzdłuż [...].

Propozycje Skarżącej były podyktowane obawą, że inwestycja znacznie utrudni jej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dodatkowym argumentem Skarżącej było to, że nabyła tę właśnie działkę od [...] z przeznaczeniem na prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej. Zaskarżona decyzja Prezydenta prowadzi do daleko idącej zmiany, a w zasadzie nieruchomość w określonych działkach straci w sposób istotny swą rolę jako nieruchomość użytkowa zgodna z celem z chwili jej zakupu od Miasta. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że na nieruchomości wskazanej jako działki Skarżącej są rozładowywane i parkują pojazdy Skarżącej lub jej klientów. To obniży znacząco użytkowość innej nieruchomości Skarżącej stanowiącej razem z gruntem znaczącą w swej wielkości zabudowę przylegającą do działek.

Inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. złożył wyjaśnienia, w których także odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdził przede wszystkim, że [...] jest drogą klasy G – istniejąca jezdnia przylegająca do przedmiotowej posesji ma szerokość 12,75 m i posiada cztery pasy ruchu, podczas gdy zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124, zwanego dalej "rozporządzeniem") wymaga się, aby jezdnia miała 14,00 m szerokości. Inwestor uważa, że nie należy zawężać ciągu jeszcze bardziej z uwagi na fakt, iż zwężenie go o dodatkowe 0,5 m znacząco utrudniłoby ruch autobusów w rejonie przedmiotowego skrzyżowania. Zdaniem inwestora, propozycje Skarżącej mogłyby doprowadzić do powstania zbyt małej przestrzeni na wykonanie drogi rowerowej i chodnika. Argumentacja inwestora została poparta faktem, iż wszelkie organy, z którymi konsultowano inwestycję, pozytywnie zaopiniowały jej kształt.

Zaskarżoną decyzją, wskazaną na początku niniejszego uzasadnienia, Wojewoda rozpoznał sprawę według treści przedstawionej w sentencji oraz na początku niniejszego uzasadnienia.

W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji spełnia częściowo wymogi, o których mowa w art. 11f ust. 1-7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Te aspekty, które wymagały zmiany, Wojewoda rozstrzygnął w drodze decyzji własnej wydanej w postępowaniu odwoławczym.

Organ II instancji uznał, że zachodzą nieprawidłowości i nieścisłości w projekcie budowlanym, które zostały wskazane w powołanych wezwaniach Wojewody. Wskutek uzupełnień danych ze strony Prezydenta, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie, skorygowanie i uzupełnienie elementów projektu budowlanego.

Wojewoda uznał także, że w decyzji organu I instancji nieprawidłowo oznaczono strony postępowania. Ponieważ ustawa nie określa, kto jest stroną, jej status należy określić na podstawie art. 28 k.p.a. – co oznacza, że stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, a także osoby fizyczne, osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Błędne oznaczenie stron postępowania zobligowało organ II instancji do konwalidowania tej czynności. W analizowanym przypadku zarówno właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości jak i "pozostałe strony", nie widniejące w katastrze nieruchomości, zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu oraz o wydaniu decyzji przez organ I instancji. Ponadto, w decyzji wskazano nieruchomości objęte inwestycją, zatem została skierowana do wszystkich stron postępowania. Jak stwierdził Wojewoda, "(...) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w analizowanym przypadku nie miało jednak wpływu ani na przebieg postępowania, ani na treść rozstrzygnięcia merytorycznego, tak więc nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...]."

Wojewoda zwrócił uwagę, że Prezydent nie odniósł się do wymogów dotyczących oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, jednakże zaniechanie z jego strony było podyktowane tym, że uznano, iż inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organu II instancji, ingerencja w rozstrzygnięcie Prezydenta poprzez zmianę w niektórych miejscach nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Wojewoda odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarżącej. Przede wszystkim podkreślił to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną. Nie można traktować o jakiejkolwiek uznaniowości. W związku z tym, organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku, nie mając możliwości oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. O przebiegu drogi, przyjętych rozwiązaniach i całym kształcie inwestycji decyduje wyłącznie zarządca. Organ administracji publicznej jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia badania zgodności formalnej wniosku z wymaganiami jakie stawia ustawa oraz do oceny zgodności planowanej inwestycji przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tylko bowiem inwestor jako podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną może decydować o ostatecznym kształcie inwestycji. Ocena racjonalności ma bowiem charakter pozaprawny.

Organ II instancji podkreślił, że żaden organ administracji publicznej nie może ingerować w kształt inwestycji. Podejmując próbę uwzględnienia żądań Skarżącej, zwrócono się do zarządcy dróg o uwzględnienie propozycji, jednakże uznano, że jest to niemożliwe.

Jak stwierdzono, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, natomiast organ właściwy do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej winien wykazać, iż wywłaszczenie jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. W tej sprawie Skarżąca zwróciła się do inwestora, ten jednak uznał, że wywłaszczenie zaproponowane przez Skarżącą jak i realizacja drogi rowerowej według rozwiązań wnioskowanych przez nią jest niemożliwa.

Podnoszony przez Skarżącą zarzut dotyczący utraty możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, utrudnień w korzystaniu z nieruchomości przyległych oraz obniżenia wartości funkcjonalnej, użytkowej i dochodowej tych nieruchomości, niniejsze kwestie nie są przedmiotem rozważań w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Za nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w których wyartykułowano brak dostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego, a przez to błędnie przeprowadzoną ocenę okoliczności faktycznych. Wojewoda uznał, że subiektywne przekonanie np. o spadku wartości nieruchomości nie jest podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Za nieuzasadnione należało uznać zarzut o naruszeniu prawa własności nieruchomości, w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest możliwa także bez głębokiej ingerencji w prawo własności, bowiem jest to przedmiot regulacji art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65), gdyż odszkodowanie związane z wywłaszczeniem w niniejszej sprawie jest realizowane na mocy przepisów ustawy – art. 12 i następne ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca I. G. działając prze fachowego pełnomocnika podniosła zarzut naruszenia podstaw materialnego oraz konstytucyjnego prawa chroniącego własność poprzez dokonanie takiego wyboru sposobu realizacji inwestycji, która narusza własność w sytuacji, gdy wykonanie tej inwestycji w zasadzie przy tych samych kosztach i przy niezmienianiu planowej "drogi" inwestycji możliwe było do wykonania przy nieznacznym naruszeniu własności Skarżącej. Zarzucono także nieczytelność decyzji organu II instancji z uwagi na to, że dokonała ona wielu zmian w decyzji Prezydenta stając się niejako organem I instancji.

Głównym argumentem na rzecz przyjętego stanowiska Skarżącej był fakt, iż na jej zlecenie przygotowano alternatywny projekt, w którym nieznacznie dochodzi do ingerencji w prawo własności Skarżącej, a zaprojektowana droga rowerowa miała mieć mniejszą szerokość. Przyjęcie zaproponowanych rozwiązań nie miałoby się wiązać z istotną zmianą w zakresie kosztów budowy całej inwestycji. Odpowiedź ze strony Prezydenta, że realizacja inwestycji według wizji Skarżącej jest niedopuszczalna, nie jest dla niej przekonującą odpowiedzią. Realizacja projektu budowlanego według założenia inwestora prowadzi w zasadzie do wywłaszczenia nieruchomości Skarżącej.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jeszcze raz zwrócił uwagę na to, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie były związane wnioskiem inwestora – zarządcy drogi. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. uznano za nieuzasadniony, bowiem Wojewoda jako organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania całokształtu sprawy, nie będąc związanym treścią odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, która zmodyfikowała w części, a w pozostałej, utrzymała w mocy decyzję Prezydenta dotyczącą zezwolenia na realizacje inwestycji polegającej na budowie drogi rowerowej na [...] w [...] na odcinku od ronda [...] do [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy, z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakrsie dróg publicznych ( Dz.U z 2018 poz.2096 ze zm ) a szczególnie jej art. 11a ust. 1. Sama decyzja na realizację inwestycji drogowej, ma w zasadzie charakter związany co wynika m.in. z brzmienia przepisu art. 11e ustawy, który stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 11a ust. 3 ustawy). Przepis art. 11 b ust. 1 ustawy określa, że właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Przytoczone powyżej przepisy ustawy dowodzą, że rolą organu administracji publicznej jest rozpoznanie wniosku pod względem jego zgodności z prawem, co oznacza w konsekwencji, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Stanowisko to potwierdza ugruntowana linia orzecznicza. Jako przykład można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono: "Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo" (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1071/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 602/18, https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Organy administracji publicznej nie są zatem uprawnione do poszukiwania innych rozwiązań, nawet tych, które przedkłada strona postępowania, gdyż tylko inwestor decyduje o kształcie swojego przedsięwzięcia, które chce zrealizować. Stanowisko zarówno Wojewody jak i Prezydenta w przedmiocie związania wnioskiem pośrednio wyjaśniły dlaczego nie odniesiono się do propozycji składanych przez Skarżącą.

Zgodnie z przepisami powołanej ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań.

Związanie organu właściwego do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej przepisami ustawy oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadniona jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu odwoławczego modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w II instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwaną dalej "Konstytucją RP") oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy dokonał modyfikacji, które w jego ocenie wymagały przepisy ustawy. Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, zaskarżona decyzja może wprowadzać dezorientację w swobodnym odczytaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, jednakże w zasadę dwuinstancyjności wpisana jest okoliczność, w której organ odwoławczy poprawia niedoskonałości poczynione przez organ I instancji. Wynika to pośrednio z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., aby nie uchylać decyzji przez wzgląd na nieczytelność, albo rozstrzygać o całości sprawy, podczas, gdy jego poszczególnych elementów nie cechuje jakakolwiek wada. Wojewoda w wyniku kompleksowego rozpoznania sprawy rozstrzygnął ją nie wprowadzając kolizji z zasadą dwuinstancyjności. Godzi się przypomnieć, że w przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony np. projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Zarzucana nieczytelność nie przesądza o niezgodności prawem zapadłej decyzji, a w ocenie Sądu owa nieczytelność jest zaledwie pozorna i tylko dla osób nie zorientowanych w procesie inwestycyjnym. Uważne zapoznanie się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji usuwa ewentualne wątpliwości.

Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje fakt, że organ odwoławczy w sposób rzetelny wypełnił wymogi art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przedstawiając w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji kolejno wszelkie określone w art. 11f ust. 1 ustawy wymagania, określenia, zezwolenia i zatwierdzenia. Sąd stanowisko Wojewody w tym zakresie pragnie potwierdzić.

Odnosząc się do zarzutu, który został w skardze równie mocno zaakcentowany, jakoby poprzez wydanie decyzji Prezydenta dochodziło do wywłaszczenia, czyli odebrania własności w powszechnym rozumieniu tego słowa. Zdaniem Skarżącej, wywłaszczenie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy inaczej nie można celu publicznego zrealizować i to niezależnie od tego, czy ma to miejsce według u.g.n. czy innych ustaw. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w innym kształcie osiągając kompromis z poszanowaniem prawa o drogach publicznych. Tego zdania również nie podziela Sąd w składzie orzekającym.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Zdaniem Skarżącej w każdym przypadku, w którym dochodzi do wywłaszczenia, warunkiem sine qua non musi być okoliczność, w której nie można w inny sposób zrealizować inwestycji służącej celom publicznym. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, gdyż jak wskazuje doktryna, ustawy, które szczegółowo regulują kwestie nabywania nieruchomości na rzecz realizacji danej inwestycji, nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości gruntowej. "We wszystkich specustawach przewidziano rozwiązanie polegające na tym, że w jednej decyzji i w ramach jednego jurysdykcyjnego postępowania rozstrzyga się o lokalizacji przedsięwzięcia, o geodezyjnym wydzieleniu gruntu niezbędnego dla realizacji danej inwestycji celu publicznego i jednocześnie o wywłaszczeniu. Specyfiką wywłaszczenia, które dokonuje się na podstawie specustaw, jest to, że jest ono w sposób istotny odformalizowane. Nie ma tam miejsca na negocjacje, nie ma też miejsca na ewentualne nabycie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezbędnej dla realizacji inwestycji celu publicznego w drodze tzw. umowy ekspropriacyjnej, nie ma wreszcie odrębnego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu. W rezultacie nie ma też możliwości realizacji żadnej z inwestycji, dla przygotowania których zostały ustanowione wspomniane specustawy, na nieruchomości, do której podmiot mający realizować taką inwestycję uzyskałby jedynie jakiś tytuł obligacyjny" (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 676-677). Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy ustawą 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, a u.g.n. Przepisy ustawy, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie mają charakter wyjątkowy, o czym informuje już sam jej tytuł: "Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Samo słowo "szczególnych" już podkreśla doniosły charakter tej regulacji. Istotnie, na mocy art. 112 ust. 3 u.g.n. dopuszcza wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny, jeżeli te cele nie mogą być zrealizowane w sposób inny niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. W art. 11a ust. 1 ustawy nie ma mowy o tym zastrzeżeniu, aby brane były pod uwagę inne rozwiązania, tym bardziej, że ratio legis tej ustawy jednak wyraża jasno zamysł ustawodawcy, aby inwestycje drogowe były realizowane w taki sposób, aby zachowały techniczno-użytkową całość. Również w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie ma mowy o tym warunku.

W niniejszej sprawie należy mieć także na względzie wymagania jakie wynikają z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zakresie szerokości jezdni oraz innych części składowych dróg. Bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego oraz związanie organów administracji publicznej treścią wniosku inicjującego postępowanie administracyjne dowodzi temu, że żaden uczestnik postępowania nie ma i nie może mieć wpływu na ostateczny kształt inwestycji. Poszukiwanie alternatywnych rozwiązań technicznych inwestycji nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, stąd nieuprawniony jest wniosek Skarżącej, że skoro inwestycja może być zrealizowana w inny sposób, to nie może jednocześnie dochodzić do wywłaszczenia, w sposób, o którym mowa w decyzji Prezydenta.

Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w ustawie w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – art. 12 ust. 4 w związku z art. 4a ustawy.

Rekapitulując, przepisy ustawy regulują zasady wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowych, a nie u.g.n. W związku z tym, nie ma warunku, na który powołuje się Skarżąca, że wywłaszczenie następuje jedynie wtedy, gdy nie można inaczej zrealizować danej inwestycji.

Ponadto, żaden podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym, organy administracji publicznej i wreszcie sądy administracyjne nie są kompetentne do tego, aby w jakikolwiek sposób wpływać na kształt inwestycji, którą zamierzył inwestor. Organy administracji publicznej zobowiązane są jedynie do przeprowadzenia weryfikacji formalnej wniosku inicjującego postępowanie.

Organ odwoławczy może dokonywać zmian w decyzji, i w ocenie Sądu nie doszło do naruszeniu zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy poprawia jedynie nieprawidłowości poczynione przez organ I instancji, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości o czym orzeczono w sentencji wyroku.