Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 421/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Joanna Runge-Lissowska NSA Maria Wiśniewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Rz 147/05 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od E. S.A. we Wrocławiu na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 220,- zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 147/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], którą utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 1998 r., a którą to decyzją Prezydent Miasta [...] dokonał zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki OPEL Vectra, nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Na wniosek Ł. C. z dnia 2 grudnia 1998 r. Prezydent Miasta [...] zarejestrował pojazd samochodowy marki Opel Vectra, jako samochód osobowy o nr rejestracyjnym [...]. Następnie również na wniosek Ł. C. z dnia 2 grudnia 1998 r. dokonał zmiany w dowodzie rejestracyjnym tego pojazdu określając jego rodzaj, jako samochód ciężarowy. Podstawę dokonania tej zmiany stanowiło zaświadczenie z dnia 2 grudnia 1998 r. o przeprowadzonym badaniu technicznym, z którego wynika, że w pojeździe dokonano zmiany przystosowujące go do przewozu osób i ładunku. Następnie, w dniu 2 grudnia 1998 r. pojazd został przerejestrowany na E. w W..

Decyzją z dnia 18 marca 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 1998 r., którą dokonano zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Opel Vectra nr rej. [...] z samochodu osobowego na ciężarowy.

Prezydent [...] decyzją z dnia 16 września 2002 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia 2 grudnia 1998 r. o rejestracji samochodu, wobec wydania tego aktu w oparciu o nieważną decyzję organu rejestrującego w [...] i orzekł o zarejestrowaniu tego pojazdu jako osobowy.

Wnioskiem z dnia 7 października 2002 r. E. w W. domagał się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia 18 marca 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 1998 r.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2003 r., nr [...] Kolegium wznowiło przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności, a decyzją z dnia [...], nr [...] odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia z 18 marca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 1998 r. o zmianie typu pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powołane w decyzji z dnia [...] przepisy art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak i § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, wskazują na obowiązek uzyskania świadectwa homologacji podczas dokonywania zmiany przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy. Zdaniem organu takie stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 10 września 2003 r., sygn. akt II SA 418/03, w którym stwierdzono, że do zmiany przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na samochód ciężarowy niezbędna jest nowa homologacja, nie tylko według obecnych, ale również pod rządami poprzednich przepisów prawa o ruchu drogowym. Do zmiany przeznaczenia samochodu nie wystarczało jedynie zaświadczenie o badaniu technicznym pojazdu.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stała się przedmiotem skargi E. S.A. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO w decyzji z dnia [...], skoncentrowało się na kwestii świadectwa homologacji, a w ogóle nie odniosło się do zasadniczego zarzutu stawianego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli do kwestii charakteru naruszenia prawa. Jeżeli bowiem w przedmiotowej sprawie doszło nawet do naruszenia prawa, to nie miało ono charakteru rażącego, co z kolei powodowało niemożność stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Rzeszowie uznał, że skarga E. S.A. w W. zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].

Sąd stwierdził, że dokonanie zmiany typu samochodu z osobowego na ciężarowy w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu, a nie na podstawie świadectwa homologacji stanowiło naruszenie prawa. Obowiązujący w okresie wydawania decyzji o zmianie w dowodzie rejestracyjnym pojazdu art. 68 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym przewidywał, że producent lub importer nowego typu pojazdu samochodowego był obowiązany uzyskać na taki pojazd świadectwo homologacji, wydane przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stosownie do dyspozycji art. 68 ust. 9 Prawa o ruchu drogowym w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część. W orzecznictwie przyjmowano, że pojęcie typu pojazdu obejmuje także jego rodzaj. Podkreślił, że redakcja art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym nie daje podstaw do równorzędnego traktowania badań homologacyjnych oraz badań technicznych pojazdu, dlatego też nie jest dopuszczalna zmiana danych określonych

w świadectwie homologacji pojazdu w drodze wydania zaświadczenia o wyniku badań technicznych.

W ocenie Sądu nie została w należyty sposób zbadana przez organ kwestia, czy wskazane wyżej naruszenie prawa miało charakter "naruszenia rażącego".

Sąd wskazał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" użyte w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. budzi pewne wątpliwości w doktrynie, co wynika z tego, że należy wskazać taki stopień naruszenia prawa, który jest już "rażący" i należy też ustalić kryteria, wedle których można go odróżnić od lżejszych postaci naruszenia prawa.

Analiza orzecznictwa NSA pozwala na stwierdzenie, że decyzja jest wydana

z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, zaś rażące naruszenie prawa jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego.

Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 K.p.a., a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych

w art. 107 § 3 K.p.a. Przepisy te bowiem obligują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania oraz rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego, natomiast w zaskarżonej decyzji SKO nie ustosunkowało się do przytaczanych przez stronę skarżącą pism Ministra Transportu oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do przedmiotowej problematyki. Zdaniem Sądu analiza orzeczeń wydanych

w analogicznych sprawach przez inne Samorządowe Kolegia Odwoławcze pozwoliłaby organowi na stwierdzenie, czy przepisy znajdujące zastosowanie

w niniejszej sprawie są obiektywnie jednoznaczne, czy też nie.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do przeprowadzenia analizy interpretacji przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 1998 r. (w następstwie, której dokonano zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym), orzecznictwa organów stosujących prawo w przedmiotowym zakresie według stanu sprzed wydania przez NSA uchwały z dnia 23 października 2000 r., OPK 17/00 oraz wskazanych przez stronę skarżącą pism Ministra Transportu, co dopiero da podstawę do ustalenia czy wskazana decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Transportu i Gospodarki Morskiej jest jednym z organów zajmujących się interpretacją przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i stanowisko Ministra musi być oceniane przy określeniu jednoznaczności rozumienia przepisów, których dotyczy postępowanie. Natomiast analiza orzeczeń innych organów pozwoli organowi wyrobić sobie zdanie, czy interpretowane przez niego przepisy są jednoznaczne.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na podstawie

art. 173 § 1 P.p.s.a., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 1, 2 i 3 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w myśl powołanego art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Administracyjny zobligowany jest do zawarcia w motywach rozstrzygnięcia wskazań odnośnie postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku nie zamieścił żadnych wskazówek dla dalszego toku postępowania, a ograniczył się jedynie do podania wariantów ewentualnych rozstrzygnięć, polegających na analizie orzecznictwa przez różne organy

w podobnych sprawach. Nie wskazał jednak właściwego rozstrzygnięcia problematycznego zagadnienia prawnego, a zatem – zdaniem skarżącego organu – uchylił się od ustawowej powinności badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tj. art. 1 i 3 P.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu zawiera wiele hipotez, które trudno zrekonstruować, jako wiążące dla organu mającego ponownie rozpoznawać sprawę. Tym samym takie uzasadnienie odbiega od przyjętych norm uzasadnienia, nie zawiera ono bowiem wskazówek dla organu co do dalszego postępowania, jak i nie wskazuje czy przesłanki, na których oparł orzeczenie są trafne. Ponadto Sąd nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy, do czego obligował go przepis art. 133 § 1 P.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 §1 P.p.s.a stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Katalog przyczyn nieważności postępowania został określony w § 2 art. 183 P.p.s.a., a wystąpienie jednej z przyczyn nieważności postępowania wymienionej w tym przepisie skutkuje uchyleniem orzeczenia nawet wtedy, gdy zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej.

Z akt sprawy, która jest przedmiotem rozpoznania w związku z wniesioną skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wynika, że skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

w imieniu E. w W. podpisało dwóch prokurentów – prokura łączna w rozumieniu art. 1091 k.c. Prokura łączna nie oznacza, że prokurenci upoważnieni są do złożenia oświadczenia woli, jak również podejmowania czynności w postępowaniu sądowym. W myśl art. 28 § 1 P.p.s.a., osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Tylko oświadczenia lub czynności podjęte przez właściwe organy są uznawane za czynności danej osoby prawnej.

Organy upoważnione do działania w imieniu spółki akcyjnej określone zostały w art. 373 § 1 ustawy - kodeks spółek handlowych. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, kto może reprezentować spółkę - E. Mianowicie w dziale 2 w rubryce 1-2 "sposób reprezentacji podmiotu" wskazano Prezesa Zarządu - jednoosobowo lub dwóch członków Zarządu łącznie lub jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem (art. 373 § 1 kodeksu spółek handlowych).

Z powyższego wynika, że spółka składając skargę nie była należycie reprezentowana. Oczywiście jest to brak formalny. Czynności procesowe podjęte

w imieniu skarżącej spółki przez niewłaściwe osoby mogły być jeszcze w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji konwalidowane przez wezwanie organu upoważnionego do reprezentowania spółki do ich potwierdzenia. Jednak Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności w celu usunięcia powyższego braku, a mimo to rozpoznał merytorycznie sprawę.

W tym stanie rzeczy zachodzi przyczyna nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., która skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od powyższego dodatkowo należy podnieść, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd obowiązane są orzekać zgodnie z przepisami prawa. W art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostało określone, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Te ostatnie akty wydają ministrowie na podstawie art. 149 ust. 2 Konstytucji. Pisma ministrów nie stanowią źródła prawa, jak również nie są źródłami prawa zarządzenia, które w myśl art. 93 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywatela, osób prawnych czy też innych podmiotów. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana tylko pod względem zgodności

z prawem (legalności). Na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny nie mogą wpływać, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wnioski z analizy orzeczeń wydanych przez organy administracji w podobnych sprawach lub pisma Ministra wyjaśniające interpretację przepisów. Również organy administracji nie mogą jako podstawy decyzji stosować innych źródeł prawa niż wymienione w art. 87 Konstytucji. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji należy więc do Sądu w zakresie jej zgodności z prawem.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Nie można więc uznać za prawidłowe uzasadnienie, w którym Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji powołuje się jedynie ogólnie na inne orzeczenia organów, czy też na inne orzeczenia sądów, a ponadto zaleca dokonanie przez organ w oparciu o te orzeczenia ustaleń co do jednolitości orzecznictwa. Do Sądu pierwszej instancji należała zatem ocena zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez dokonanie kontroli prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa. Z powyższych względów także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.