Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 861/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 361/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 361/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę K. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w Z. przy ul. [...], działka nr ew. [...], polegającej na budowie zakładu termicznego przekształcenia odpadów i wytwarzania energii wraz z niezbędną infrastrukturą, składającego się z budynku portierni, budynku biurowego, budynku magazynowego, budynku produkcyjnego, budynku transformatorowni, wiaty, wagi najazdowej, parkingów na maksymalnie 40 miejsc postojowych (w tym około 10 dla samochodów ciężarowych), placu utwardzonego pod zamykany kontener na popiół (odpady komunalne), chłodni wentylatorowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył m.in. K. S., zarzucając naruszenie art. 73 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397); art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową"; art. 61 w związku z art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; art. 28 w związku z art. 29 K.p.a.; art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 w związku z art. 77 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją SKO w Ł. umorzyło postępowanie odwoławcze. Wskazało, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy powinien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji wymaga uprzedniego wydania decyzji środowiskowej. Taka decyzja służy ocenie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu 5 grudnia 2011 r. przez Prezydenta Miasta Z. decyzja środowiskowa. Opierała się na wynikach raportu oddziaływania na środowisko, wskazującego jak kształtuje się emisja zanieczyszczeń i hałasu z przedmiotowej spalarni. Te wyniki prowadzą do konkluzji, że nieruchomość odwołującego znajduje się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, a skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza decyzję o warunkach zabudowy zasadnym jest stwierdzenie, że ustalony w tej decyzji, na podstawie zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, krąg stron postępowania jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego przedsięwzięcia. W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osób, które wystąpiły z odwołaniem. Oznacza to, że nie posiadają w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego odwołujący się, w tym K. S., nie mogą skutecznie podważać prawidłowości decyzji organu I instancji, co w ocenie SKO w pełni uzasadniało rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na koniec Kolegium dodało, że odwołujący działa co prawda w przekonaniu, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, jednak nie jest w stanie wskazać, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, bądź, że rozstrzygniecie o sytuacji prawnej adresata decyzji wpływa na jego prawa i obowiązki, a to uzasadnia stanowisko, że nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S.. Skarżący podtrzymał zarzuty odwołania i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania w I instancji w całości, bądź uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. Nadto, w przypadku nieuwzględnienia sformułowanych zarzutów, skarżący, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 25 października 2013 r. K. S. uzupełnił skargę o dodatkowe wnioski procesowe, opierając je na art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 361/13, uwzględniając skargę wskazał na normę prawną wynikającą z art. 28 K.p.a., zgodnie z którą istnienie interesu prawnego wymaga wskazania konkretnego przepisu, który daje podstawy do stwierdzenia, że taki interes istnieje (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/85, niepubl.; wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2011 r., II SA/Bk 555/11). Taką podstawę może stanowić nie tylko przepis prawa administracyjnego, lecz także cywilnego, w tym art. 140 K.c. (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 682/04). W tej sprawie skarżący wskazywał, że realizacja projektowanej inwestycji – już na etapie jej planowania – wywiera przemożny wpływ na treść jego prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w sąsiedztwie. Wskazywał, że wartość jego nieruchomości, zabudowanej obiektami z mieszkaniami na sprzedaż, w sposób bardzo istotny obniżyła się od czasu pojawienia się informacji o lokalizacji w jej pobliżu projektowanej inwestycji. Ponadto podkreślał, że aktualnie – z powyższego powodu – ustała sprzedaż wybudowanych przez niego mieszkań. Nie może korzystać zatem ze swego prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Ponieważ nie może uzyskiwać dochodu z rzeczy, to zdaniem Sądu są to okoliczności istotne dla możliwości upatrywania w powyższym przepisie Kodeksu cywilnego źródła interesu prawnego. Okoliczności powyższe nie zostały natomiast poddane jakiejkolwiek ocenie przez organ odwoławczy i stanowi to naruszenie reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). W uzasadnieniu wydanej decyzji brak jest śladów odniesienia się przez organ odwoławczy do okoliczności, z których skarżący wywodzi swój interes prawny, a w szczególności brak jest analizy tych okoliczności z punktu widzenia norm materialnego prawa cywilnego, jako źródła interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie nie jest zatem decydujące ani kwestia ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, ani krąg stron postępowania środowiskowego. Ponadto wyjaśnienia wymaga kwestia związana z doprowadzeniem przez skarżącego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Skoro skarżący podnosi, że w postępowaniu wznowieniowym był uznawany za stronę postępowania, a krąg stron w owym postępowaniu – podobnie jak w sprawie ustalenia warunków zabudowy – jest określany w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., to ewentualna rozbieżność w określeniu istnienia interesu prawnego w obu postępowaniach mogłaby stanowić o naruszeniu zasady budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdził istotne naruszenie przepisów dotyczący postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), mające wpływ na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że charakter zaskarżonej decyzji – którą organ II instancji wyłącznie umorzył postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozpoznania sprawy – zwalnia Sąd w niniejszej sprawie od oceny postawionych w skardze zarzutów odnoszących się li tylko do oceny legalności decyzji organu I instancji. W wytycznych wskazał, że organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem oceny okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.) umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 28 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i I. B..

SKO w Ł. w swojej skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- art. 140 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem subiektywna ocena oddziaływania planowanej inwestycji nie znajduje żadnego uzasadnienia i w konsekwencji planowana inwestycja nie wpływa w żaden sposób na możliwość i sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności strony skarżącej, co powoduje, że sfera praw i obowiązków nie zostaje naruszona, a tym samym norma zawarta w art. 28 K.p.a. nie została naruszona, bowiem przymiot strony nie przysługuje;

- art. 63 ust. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy rodzi prawa do terenu oraz narusza prawo własności i uprawnienia osób trzecich, gdyż powoduje obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich oraz uniemożliwia zbycie mieszkań w budynku deweloperskim K. S..

Ponadto zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji SKO w Ł. w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i dawał skuteczną podstawę do wydania decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia związana z "doprowadzeniem przez skarżącego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Zgierza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 72 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz art. 28 K.p.a., przez przyjęcie, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia jest niewystarczającym aktem potwierdzającym zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym nie może stanowić podstawy do określenia kręgu stron postępowania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. wydawania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego postępowania, brak powołania pełnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanego w tego typu sprawach;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. bowiem nie było przeszkód w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dopuszczenia dowodów z rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji – postępowanie wznowieniowe.

I. B. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące: błędnym poglądem prawnym, że rzekomy spadek zainteresowania sprzedażą lokali oraz obniżenie wartości rynkowej nieruchomości K. S. winny być rozważane jako źródło interesu prawnego uzasadniającego udział skarżącego jako strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; błędnym poglądem prawnym, że ww. okoliczności przywoływane przez skarżącego winny zostać zweryfikowane przez organ odwoławczy w ramach postępowania dowodowego prowadzonego z urzędu; błędnym poglądem prawnym, stosownie do którego skarżący został zwolniony z obowiązku wykazania, że rzeczywiście wystąpiły przywoływane przez niego okoliczności, jak też istnienia ewentualnego związku z planowaną inwestycją w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie skutkujące: błędnym poglądem prawnym, że ww. okoliczności przywoływane przez skarżącego winny zostać zweryfikowane przez organ odwoławczy w ramach postępowania dowodowego prowadzonego z urzędu; błędnym poglądem prawnym, stosownie do którego skarżący został zwolniony z obowiązku wykazania, że rzeczywiście wystąpiły przywoływane przez niego okoliczności, jak też istnienia ewentualnego związku z planowaną inwestycją w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji;

- art. 8 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie będące efektem oparcia się na nieprawdziwych informacjach skarżącego.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne K. S. wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego i materialnego za wyjątkiem zarzutów dotyczących naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 140 K.c. zawierają usprawiedliwione podstawy, pomimo, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga jednak wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania normy prawa materialnego przez podmiot wnoszący odwołanie, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 K.c.

W przedmiotowej sprawie K. S. właśnie prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym wskazuje jako źródło ochrony swojego interesu prawnego, wiążąc je z oddziaływaniem planowanej spalarni na jego nieruchomość, odległością jego inwestycji od spalarni, zmianą warunków prawnych i faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla jego inwestycji oraz wycofaniem się potencjalnych nabywców z zakupu mieszkań. Sąd I instancji, odnosząc się do art. 140 K.c., powinien jednak pamiętać, że przepis ten z jednej strony jest częścią systemu szeroko rozumianej konstytucyjnej ochrony prawa własności; z drugiej – jednocześnie może stanowić źródło ingerencji w to prawo oczywiście w ramach obowiązującego porządku prawnego, w tym w wyniku działania organów administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji SKO odniosło się do kwestii oddziaływania planowanej spalarni na sąsiednie nieruchomości, wskazując, że podstawą w tym zakresie była analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To z kolei było podstawą do stwierdzenia, że nieruchomości odwołujących się (w tym K. S.) znajdują się poza zasięgiem oddziaływania tej inwestycji. Jest to istotne ustalenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. (tj. uwzględnienia w postępowaniu planistycznym wymagań ochrony środowiska i prawa własności). Taka ocena oznacza, że pozostałe kwestie podnoszone przez K. S., celem wykazania swojego interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że tylko w przypadku wykazania przez K. S., że planowana spalarnia będzie oddziaływać na jego nieruchomość jako zasadne można byłoby uznać zarzuty w zakresie zmiany warunków prawnych i faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla jego inwestycji oraz wycofania się potencjalnych nabywców z zakupu mieszkań. Jednak podczas postępowania przed organami administracyjnymi, ani przed sądami administracyjnymi K. S. nie wskazał konkretnie w jaki sposób planowania spalarnia będzie oddziaływała na jego nieruchomość. W tym zakresie K. S. wyłącznie powołuje się na sam fakt planowania takiej inwestycji oraz na zsubiektywizowane, gołosłowne twierdzenia, że inwestycja będzie powodowała dla jego nieruchomości uciążliwości w wyniku funkcjonującej spalarni. Wynika z tego, że argumentacja strony (także w zakresie faktu planowania przedmiotowej inwestycji) opiera się na określonym negatywnym sposobie oddziaływania spalarni na środowisko, co jednak nie było przedmiotem zgody organu w decyzji środowiskowej, której kopia znajduje się aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II OSK 860/14 dotyczącej wznowienia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej spalarni, prawomocnie ocenił jak kształtuje się oddziaływanie planowanej spalarni. A mianowicie z charakterystyki przedsięwzięcia i raportu oddziaływania na środowisko wynika, że przedmiotowa spalarnia ma być wyposażona w takie urządzenia techniczne, które mają minimalizować to negatywne oddziaływanie, a poza tym w ogóle przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na działkę skarżącego. Ponadto w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju immisje zaliczane do immisji pośrednich nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo argumentowanie co do faktu planowania takiej inwestycji, i że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącemu kasacyjnie. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, niepopartym żadnymi konkretami. Normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji jako przemysłowego może polegać właśnie na prowadzeniu spalarni, co może wiązać się z immisjami, które w wyniku zastosowanych rozwiązań technologicznych nie powinny powodować zanieczyszczenia sąsiedniego terenu. Inwestycja w związku z użytymi rozwiązaniami technologicznymi ma dokładnie oczyszczać spaliny z pyłów oraz zobojętniać zanieczyszczenia w odczynie kwaśnym. Ponadto ma dochować standardy emisyjne wynikające z obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558). Z prognozowanego przebiegu izolinii stężenia zanieczyszczeń powietrza wynika, że już w niewielkiej odległości od inwestycji dochowane będą standardy emisyjne. Oznacza to założenie, że planowana inwestycja ma spełniać istotny wymóg wynikający z ustawy – Prawa ochrony środowiska. A mianowicie zgodnie z art. 144 ust. 1 tej ustawy planowana inwestycja spalarni na etapie jej eksploatacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. W tym też celu decyzja środowiskowa wprost stawia wymóg zaprojektowania monitoringu ciągłego celem kontrolowania ilość spalin oraz wymóg zapewnienia zastosowania rozwiązań celem przeciwdziałania sytuacjom awaryjnym. W zakresie zaś hałasu, przewidywane urządzenia technologiczne będą zlokalizowane w budynku, którego ściany stanowią ekran akustyczny. Ponadto z prognozowanego przebiegu izolinii hałasu niezależnie od pory doby hałas 40dB i większy nie będzie wkraczał na tereny mieszkaniowe, jedynie dotyczyć będzie terenów przemysłowych i zielonych.

Oczywiście są to wyłącznie ogólne założenia, których konkretyzacja nastąpi dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, gdzie inwestor powinien wskazać konkretne urządzenia celem sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany czy odpowiadają one przyjętym założeniom w decyzji środowiskowej. Bez takiej zgodności powinna nastąpić odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Ta konkretyzacja dotyczy zatem ostatniego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego i na wcześniejszych etapach tego postępowania, tj. środowiskowego i o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być rozważana. Decyzja środowiskowa służy bowiem określeniu konkretnych wymogów ochrony środowiska, a nie wskazaniu konkretnego urządzenia technologicznego, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma uwzględniać wymogi określone w decyzji środowiskowej w odniesieniu do charakterystyki i parametrów nowej zabudowy, ale w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego, jako "ładu państwowego" istniejącego na konkretnym terenie – w tej sprawie przemysłowym. Decyzja o warunkach zabudowy, określając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, odnosi się do ochrony przed uciążliwościami. W tym zakresie wskazuje na konieczność spełnienia warunków w przepisach szczególnych. Odwołuje się także do wydanej dla przedmiotowej spalarni decyzji środowiskowej, stawiając wymóg realizacji inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji środowiskowej. Powoływanie się zatem na fakt planowania takiej inwestycji w pobliżu nieruchomości K. S. nie jest wystarczające w kontekście braku oddziaływania przedmiotowej spalarni na działkę skarżącego, celem przyznania przymiotu strony.

W zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego nie ma więc znaczenia także podnoszony w skardze zwykłej argument, że odległość od zabudowy mieszkaniowej K. S. wynosi około 521 m. Planowane rozwiązania technologiczne wraz z prognozami emisyjnymi nie pozwalają na przyjęcie jakoby planowana inwestycja miała wpływ na interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 K.c. w związku z art. 28 K.p.a.

Ocena taka wynika z tego, że K. S. dowodowi jakim jest raport, który zawiera szczegółowe wyliczenia, przeciwstawił wyłącznie swoje twierdzenia niepoparte żadnymi innymi dowodami. Wskazywał na charakter planowanej inwestycji, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji SKO wprost odniosło się do tych emisji, wskazując, że z raportu nie wynikają żadne zagrożenia związane z planowaną inwestycją na działkę skarżącego (poza zasięgiem oddziaływania inwestycji), co odpowiada wymogom prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na obowiązującą zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ogóle wymogi takiego postępowania, które powinno uwzględniać m.in. ochronę środowiska i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p.). Skoro w sprawie nie zostały przedstawione przez skarżącego K. S. żadne dowody, trudno zatem uznać aby doszło do naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący nie wykazał jak konkretnie planowana inwestycja ma oddziaływać na jego nieruchomość.

Argumentacja K. S. nie jest zatem związana z wystąpieniem interesu prawnego, który powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Oceny tej nie zmienia to, że przy prowadzeniu działalności deweloperskiej, zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U. Nr 232, poz. 1377 ze zm.) w ramach informacji dotyczących nieruchomości i przedsięwzięcia deweloperskiego wymagane jest podanie informacji zawartych w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących przewidzianych inwestycji w promieniu 1 km od przedmiotowej nieruchomości, w szczególności o budowie spalarni śmieci. Wynika z tego, że tego rodzaju bliskość inwestycji jest wpisana w działalność deweloperską i to deweloper powinien prowadząc swoją działalność uwzględnić, że tym bardziej jeżeli na danym ternie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to może na pobliskich terenach, które mają przeznaczenie przemysłowe powstać inwestycja typu spalarnia. Deweloper powinien zatem uwzględnić pobliskie istnienie terenu przemysłowego, na którym położone są inne zakłady, w tym oczyszczalnia ścieków. Działalność inwestycyjna niesie bowiem ze sobą pewne ryzyko, które jednak jest wkalkulowane w prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej, do czego wprost nawiązują przepisy obowiązującego prawa, przez uwzględnienie konieczność informowania klientów o przewidywanych inwestycjach w promieniu 1 km. Tym bardziej jeżeli co do zasady inwestycja mieszkaniowa K. S. bezpośrednio sąsiaduje ze strefą przemysłową, którą uwzględniało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. z 2005 r. (obowiązujące w dacie wydania dla inwestora decyzji środowiskowej i wydanych dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę), jak i uwzględnia obecnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. z 2015 r. Kwestia obniżenia wartości lokali mieszkalnych i ewentualny brak zainteresowania klientów są zatem wpisane w normalne funkcjonowanie działalności gospodarczej prowadzonej przez dewelopera, który jako właściciel gruntu w takiej sytuacji może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Nie następuje w ten sposób prawne ograniczenie interesu prawnego właściciela gruntu, który może korzystać w pełni z przyznanych normatywnie praw i obowiązków wynikających z art. 140 K.c. Nie narusza to zatem interesu prawnego dewelopera, a co najwyżej interes faktyczny bo nastawiony na większe zyski z nieruchomości. Z takimi konsekwencjami powinien się liczyć. Już chociażby ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. wynika, że co do zasady inwestycja ta położona jest na terenach istniejącej zabudowy przemysłowej, usługowej i mieszkaniowej, co potwierdzają także ustalenia studium. Trudno zatem mówić w tym przypadku o nienaruszalności interesu prawnego skarżącego K. S., który przy planowaniu swojej inwestycji powinien uwzględnić charakter pobliskiego terenu przemysłowego, co determinuje w głównej mierze istniejące zagospodarowanie i studium planistyczne. Z tej przyczyny, w kontekście wymogów planowania przestrzennego, nie można doszukać się istnienia interesu prawnego K. S.. Nie wykazano bowiem aby w tym zakresie planowana spalarnia kolidowała ze sposobem zagospodarowania działki skarżącego.

Z powyższego wywodu wynika, że wskazywana przez Sąd I instancji wada postępowania, tj. brak odniesienia się przez SKO do kwestii związanej z trudnościami ze sprzedażą mieszkań, czy obniżeniem ich wartości, w okolicznościach tej sprawy jest elementem interesu faktycznego, a nie prawnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że naruszenie prawa procesowego mogło mięć wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że brak rozważenia ww. kwestii uzasadnia uchylenie decyzji. Jednak tego typu wada przy uwzględnieniu argumentacji K. S. dotyczącej interesu faktycznego nie miała wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji błędnie wskazał na rozbieżności w zakresie przymiotu strony K. S. w postępowaniach o wznowienie postępowania środowiskowego i o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnienia wymaga, że skoro w postępowaniu o wznowienie postępowania środowiskowego K. S. powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymagało to wszczęcia postępowania wznowieniowego i zbadania w nim istnienia tej przesłanki. To też nastąpiło i ostateczną decyzją SKO oceniło, że K. S. nie ma przymiotu strony z tego względu, że przedmiotowa inwestycja (spalarnia) nie dotyczy jego interesu prawnego (brak oddziaływania na nieruchomość skarżącego). Tę zaś ocenę potwierdził w prawomocnym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 860/14. Sąd I instancji błędnie więc stwierdził, że w postępowaniu wznowieniowym K. S. legitymował się interesem prawnym, który dawałby mu przymiot strony.

Z tych względów zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące art. 28 K.p.a., art. 140 K.c., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co z kolei oznacza, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie podlega uwzględnieniu skarga K. S. na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Decyzja ta w związku z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zakreślała zakres postępowania do oceny interesu prawnego podmiotów odwołujących się od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], o warunkach zabudowy, w tym K. S.. Ponieważ SKO w Ł. prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze zainicjowane przed podmiot nie mający przymiotu strony, skargę K. S. na ww. decyzję należało oddalić. Dlatego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 188 i art. 151 p.p.s.a. brak było podstaw do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi K. S. dotyczących legalności ww. decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej SKO nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 63 ust. 2 u.p.z.p.; zaś to, że Sąd dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto ustawa środowiskowa nie zawiera wskazanej w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej SKO jednostki redakcyjnej "art. 72 ust. 2 pkt 3", co czyni ten zarzut błędnie sformułowany.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.