Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1193/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 49 ust. 1, art. 107 e ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 189 d
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R.Z., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wymierzającą R. Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z dnia 11 marca 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pałac wraz z parkowym zagospodarowaniem terenu w R. w granicach działki nr [...] wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Współwłaścicielami tego budynku, a także nieruchomości gruntowej o powierzchni 46,7832 ha ([...]) są R. Z. (udział [...]) i K.Z.(udział [...]).

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] w dniu [...] października 2018 r. przeprowadził kontrolę budynku dworu położonego na dz. [...] w m. R., gm. W. W wyniku kontroli ustalono, że od ostatniej kontroli w dniu 29 października 2014 r. stan techniczny obiektu uległ pogorszeniu. Obiekt nie jest zabezpieczony przed dostępem osób postronnych (brak bramy, źle zabezpieczone otwory okienne i drzwiowe). Ubytki w pokryciu dachowym prowadzą do zalewania wodami opadowymi wnętrza obiektu. Brak sytemu odprowadzania wód opadowych z dachu powoduje zawilgocenie ścian. Utrzymanie istniejącego stanu rzeczy skutkować będzie sukcesywnym niszczeniem zabytku.

W związku z powyższym, w dniu 11 marca 2019 r. organ konserwatorski wydał zalecenia pokontrolne, nakazując współwłaścicielom nieruchomości R.Z. i K. Z.:

1. zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz przed wpływem czynników atmosferycznych przez otwory okienne poprzez ich odwracalne zabezpieczenie w sposób umożliwiający wentylację wnętrz, z zabezpieczeniem stolarki okiennej do 30 czerwca 2019 r.,

2. wykonanie remontu więźby dachowej wraz z pokryciem dachu do 30 września 2019 r.,

3. dokonanie wymiany, naprawy i udrożnienia rynien oraz rur spustowych do 30 września 2019 r.

Organ wskazał, iż na prace wymienione w punkcie 2 i 3 należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zalecenia pokontrolne z dnia 11 marca 2019 r. zostały doręczone R.Z. w dniu 21 marca 2019 r. z pouczeniem o prawie do zgłoszenia w terminie 14 dni umotywowanych zastrzeżeń do tych zaleceń oraz dodatkowych wyjaśnień i dokumentów.

Pismem z dnia 12 lutego 2020 r. organ konserwatorski zawiadomił stronę o kontroli stosowania i przestrzegania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kontrola odbyła się w dniu 10 marca 2020 r., w trakcie której ustalono, iż nie wykonano żadnych prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Od ostatniej kontroli stan pałacu uległ pogorszeniu (ubytki tynku na elewacji, samosiewy w rejonie schodów do obiektu oraz rynien).

Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. zawiadomiono R. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych.

Pismem z dnia 27 maja 2020 r. zawiadomiono R. Z. o terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 15 czerwca 2020 r. i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami. Przez całe postępowania nie składała żadnych wniosków, wyjaśnień i nie kwestionowała w jakikolwiek inny sposób działań organu konserwatorskiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wymierzył R. Z. karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z dnia 11 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ dokonał szczegółowego omówienia przesłanek z art. 189d k.p.a., uznając, iż w tej sprawie wysokość nałożonej kary jest adekwatna do zaistniałych okoliczności sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania R. Z., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin. Z kolei, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ukarany R. Z. nie wykonał prac przy zabytkowym pałacu w R., wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z dnia 11 marca 2019 r., w wyznaczonym terminie do 30 czerwca 2019 r. i do 30 września 2019 r. Prace, do których wykonania organ ochrony zabytków zobowiązał ukaranego, oprócz wykonania remontu więźby dachowej wraz z pokryciem miały na celu jedynie zabezpieczenie budynku przed dalszą degradacją i wpływem negatywnych czynników. Zakres takich prac jak zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych oraz naprawa i udrożnienie rynien i rur spustowych nie jest duży i nie generuje dużych kosztów finansowych. Pomimo tego R. Z. nie wykonał nawet tych prac wymienionych w zaleceniach z dnia 11 marca 2019 r. Z tego powodu, w ocenie Ministra, organ I instancji zasadnie nałożył karę pieniężną.

Minister wskazał, iż odwołujący się załączył do odwołania dokumenty przedstawiające jego sytuację finansową, tj. zeznanie podatkowe za rok 2018, z którego wynika że jego dochód w tym roku wyniósł 161 803, 68 zł oraz zeznanie podatkowe za 2019 r., z którego wynika, że dochód ukaranego w 2019 wyniósł 140 235, 68 zł. Ponadto ukarany przedstawi dokumentację bankową - potwierdzenia przelewów wykonanych z jego rachunku bankowego w czerwcu 2020 r. na łączną kwotę 15 052,14 zł. Należy przy tym zauważyć, że dwa przelewy w łącznej kwocie 3 840,41 zł z tytułu spłaty kredytu zostały zaksięgowane na rachunki bankowe, gdzie odbiorcą był R.Z. W załączonym do odwołania zeznaniu podatkowym PIT-36L za 2019 rok, wykazana została po odliczeniach i podlegająca opodatkowaniu kwota dochodu - 140 235,68 zł, co daje z kolei kwotę 11 686,30 zł dochodu miesięcznie. Część ze zobowiązań wynikających z załączonych do odwołania przelewów bankowych niewątpliwie ma charakter stały, jak np. rachunki z tytułu opłat za energię gazową, elektryczną, Internet, wodę, gospodarowanie odpadami, środki przekazywane na utrzymanie dzieci, kredyt bankowy, umowa najmu lokalu (kwota około 7 505 zł). Organ wskazał, że opłaty za zużytą energię elektryczną czy gazową bardzo często są wnoszone nie w odstępach comiesięcznych, lecz większych. Brak jest przy tym informacji i dowodów, że pozostałe zobowiązania wynikające z załączonych przelewów bankowych mają charakter stały i wiążą się z comiesięcznymi zobowiązaniami finansowymi. Mając zatem na uwadze kwotę dochodu osiągniętą przez ukaranego zgodnie z zeznaniem podatkowym PIT-36L za 2019 r. oraz wskazane wyżej okoliczności, organ stwierdził, że kara pieniężna w ustalonej wysokości nie jest kwotą zbyt wygórowana w stosunku do wykazanej przez ukaranego sytuacji finansowej.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu dotyczącej zasadności wydania przez organ I instancji zaleceń pokontrolnych, zamiast jak twierdzi odwołujący nakazu, organ wyjaśnił, że kontrolowanej osobie zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przysługuje w terminie 14 dni od daty otrzymania zaleceń prawo zgłoszenia pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do tych zaleceń. Ukarany został o tym prawie pouczony w treści zaleceń pokontrolnych z dnia 11 marca 2019 r. i jak wynika z zebranego materiału dowodowego oraz z treści odwołania nie skorzystał z tego prawa. W ocenie organu odwoławczego, nie można się zgodzić z twierdzeniem odwołującego, że zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich nie realizuje ani celu związanego ze stanem zachowania obiektu, ani celu uniknięcia zagrożenia przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektu, ponieważ podjęcie tych działań zapobiega dalszej degradacji. Wbrew twierdzeniu odwołującego się zalecenia pokontrolne zawierają ustalenia dotyczące nieodpowiedniego stanu zachowania obiektu, co wprost wynika z ich treści przytoczonej na wstępnie niniejszego uzasadnienia. Natomiast zaskarżona decyzja nakładająca karę na R. Z. nie jest wadliwa, tj. wydana przedwcześnie, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest przede wszystkim ustalenie i ocena, czy miało miejsce naruszenie określone w art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. czy zostały wykonane zalecenia pokontrolne. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że R.Z. nie wykonał tych zaleceń.

Przechodząc do oceny przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że na skutek braku wykonania nawet części prac o charakterze wyłącznie zabezpieczającym, określonych w zaleceniach z dnia 11 marca 2019 r., dalszej degradacji ulega zabytkowy obiekt pochodzący z drugiej polowy XIX wieku. Zatem waga i okoliczności naruszenia są istotne. W omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to pierwsze tego rodzaju naruszenie popełnione przez ukaranego (art. 189d pkt 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie ukarany nie podjął dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził, że miało miejsce przyczynienie się do powstania naruszenia (art. 189d pkt 4 k.p.a.). Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaranego, który nie wykonał prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z dnia 11 marca 2019 r., organ wskazał, iż strona nie poniosła kosztów finansowych związanych z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.; dalej jako u.o.z.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że:

- decyzja ta została wydana przedwcześnie, na skutek nieprzeprowadzenia przez organ należytego postępowania, które pozwoliłoby stwierdzić czy w realiach niniejszej sprawy nie należy zastosować innych środków, o których mowa w u.o.z. w tym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.;

- wydane w toku postępowania zalecenia pokontrolne mają treść charakterystyczną dla decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., a zatem skarżący został pozbawiony możliwości zainicjowania kontroli instancyjnej w zakresie prawidłowości nałożenia na niego obowiązku wykonania prac konserwatorskich i budowlanych;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.:

- w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy organu I instancji, pomimo niewyczerpującego zebrania i nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek pominięcia wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieprzeprowadzenia dowodów pozwalających na ocenę charakteru i skutków pogorszenia się stanu technicznego budynku oraz nieprzeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia stanu majątkowego skarżącego w kontekście dyrektyw wymiary kary pieniężnej;

- w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy pełnego, ponownego rozpoznania sprawy, niedokonanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i jego analizy;

3. art. 81a § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i rozstrzygnięcie powziętych przez organ administracyjny wątpliwości co do stanu majątkowego skarżącego na niekorzyść strony;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. naruszeniem art. 189d poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wymierzona skarżącemu kara pieniężna jest rażąco wygórowana, co jest skutkiem obrazy dyrektyw wymiaru tej kary;

5. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W związku z podniesionymi powyżej zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zalecenia konserwatorskie, o których stanowi art. 40 ust. 1 u.o.z. wydane być mogą wyłącznie wówczas, gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, a nie wówczas, gdy zaistnieje ryzyko zniszczenia lub istotnego uszkodzenia budynku. Wydanie zaleceń konserwatorskich, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., powinno nastąpić w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, natomiast wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., nakazującej przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Tryb, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., zastrzeżony jest dla spraw poważniejszych, czego wyrazem jest w szczególności konieczność wydania decyzji, a zatem i zapewnienie stronie postępowania możliwości zainicjowania jej kontroli w trybie administracyjnym, a następnie zainicjowanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych przed sądami administracyjnymi. W protokole kontroli z dnia 21 listopada 2018 r. jako cel kontroli wskazano "ogólną ocenę stanu zachowania budynku dworu", jednak w części "przyczyny powstania i skutki nieprawidłowości oraz osoby za nie odpowiedzialne" szereg wypowiedzi dotyczy zagrożeń pogorszeniem stanu budynku: "liczne uszkodzenia dachówek oraz ubytki w pokryciu prowadzą do zalewania wodami opadowymi poddasza i wnętrza obiektu, co skutkuje zawilgacaniem stropów, a w konsekwencji możliwością ich zerwania", "brak systemu odprowadzania wód opadowych z dachu powoduje zawilgacanie ścian i przyczynia się do pogarszania ich stanu technicznego", "utrzymywanie istniejącego stanu rzeczy skutkować będzie sukcesywnym niszczeniem zabytku". Niezłożenie przez skarżącego zastrzeżeń czy uwag do protokołu kontroli jest całkowicie obojętne dla niniejszej sprawy, gdyż przepisy ustawy nie formułują domniemania, że brak złożenia takich zastrzeżeń jest równoznaczny ze zgodą na treść protokołu kontroli i poczynionych w nim ustaleń. Także i zalecenia pokontrolne z dnia 11 marca 2019 r. budzą wątpliwości, skoro - wbrew ocenie zawartej w zaskarżonej decyzji - nie zawierają ustalenia dotyczącego nieodpowiedniego stanu zachowania obiektu. W treści zaleceń pokontrolnych zawarto wyłącznie opis czynności, które zdaniem organu I instancji mają być podjęte. Co więcej, zalecenia te mają de facto charakter nakazu wykonania prac konserwatorskich oraz prac budowlanych, skoro obejmują np. remont więźby dachowej czy wymianę rynien i rur spustowych. W świetle powyższego decyzja organu I instancji jest co najmniej przedwczesna. Pojawienie się w toku sprawy kwestii zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem budynku obligowało organ do zlecenia przeprowadzenia stosownej opinii technicznej, której przedmiotem byłoby ustalenie, czy i na ile okoliczności stwierdzone przecież tylko w ramach oględzin rzeczywiście stanowią zagrożenie dla substancji budynku. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie wydano w formie zaleceń pokontrolnych rozstrzygnięcie o zawartości merytorycznej przynajmniej w części charakterystycznej dla decyzji w przedmiocie nakazania prac konserwatorskich lub budowlanych, co zresztą znajduje potwierdzenie także i w tym fragmencie zaleceń pokontrolnych, w którym organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na dwa z trzech przedsięwzięć nakazanych w treści zaleceń. Zachowanie takie pozbawiło skarżącego możliwości zainicjowania kontroli prawidłowości nakazania wykonania określonych prac w formie odwołania, a tym samym pozbawiło skarżącego możliwości ochrony swych praw. W związku z tym nałożenie na skarżącego kary za niewykonanie takich niezgodnych z prawem zaleceń również było oczywiście wadliwe, co zignorował organ II instancji.

Na wypadek nieuwzględnienia pierwszego z zarzutów niniejszej skargi, skarżący wskazał, że organ odwoławczy w sposób całkowicie dowolny ocenił sytuację finansową skarżącego. W szczególności zwrócić należy uwagę, że przelewy na spłatę kredytu zostały zaksięgowane na rachunek, gdzie odbiorcą jest R.Z., ponieważ stosownie do wymogów banku-kredytodawcy skarżący musiał założyć w banku-kredytodawcy rachunek bankowy, który służy do spłaty kredytu i z którego bank w ustalonych odstępach czasowych sam pobiera kolejne należne raty - jest to normalna praktyka w przypadku kredytów bankowych. Stwierdzając, że "opłaty za zużytą energię elektryczną oraz gazową bardzo często są wnoszone nie w odstępach comiesięcznych, lecz większych (zależy to od postanowień umowy), podobnie jak opłaty związane z polisami ubezpieczeniowymi organ zastępuje ustalenia faktyczne własnymi spekulacjami, co nie powinno mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli Minister miał wątpliwości co do treści przedstawionych przez stronę dokumentów, winien był skierować do skarżącego stosowne wezwanie do przedstawienia dodatkowej dokumentacji lub wyjaśnień.

Tymczasem rzeczywisty stan majątkowy skarżącego przedstawia się następująco:

- skarżący prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej (która przynosi dochody), a także indywidualnie (jednoosobowa działalność gospodarcza) prowadzi winnicę (która to działalność przynosi straty);

- w roku 2020 dochód skarżącego pod odliczeniach wyniósł 31 515,41 zł, jest to więc znacząco mniej niż w roku 2019 (140 235,68 zł) i w roku 2018 (161 803,68 zł); nie oznacza to jednak, wbrew ocenom organów administracyjnych, że kwota ta pozostawała do dyspozycji skarżącego, skoro musiał on jeszcze opłacić składki na ubezpieczenie zdrowotne i podatek dochodowy (odpowiednio - 2018: 6 573,20 zł i 24 170 zł; 2019: 7 036,06 zł i 19 609 zł; 2020: 5 987,85 zł i 0 zł), w istocie zatem skarżący mógł co najwyżej osiągnąć dochód w roku 2018 - 131 060,48 zł, tj. ok. 10 900 zł/mc, w roku 2019 - 113 590,62 zł, tj. ok. 9 465 zł/mc, w roku 2020 - 25 557,56 zł, tj. ok. 2 127 zł/mc.

Skarżący wskazał ponadto na ponoszone wydatki (raty kredytu i wydatki na utrzymanie dzieci łącznie ok. 6 000 zł, koszty zużycia energii elektrycznej w mieszkaniu przy ul. W., nieruchomości w R. i w S. - łącznie co najmniej kilkaset złotych miesięcznie, koszty zużycia gazu - od ok. 600 zł do ok. 2750 zł miesięcznie, koszty ubezpieczeń komunikacyjnych i ubezpieczeń nieruchomości (R., K., S.) - łącznie kilka tysięcy złotych w skali roku, szereg innych regularnych kosztów (paliwo, wynagrodzenie osoby zajmującej się nieruchomością w R., dostęp do sieci Internet, ochrona nieruchomości w S., opłaty za odpady, opłaty za wodę i ścieki, spłata karty kredytowej, opłaty na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W.) - łącznie od ok. 1000 zł do ok. 2500 zł miesięcznie, podatek od nieruchomości, który dla samego tylko R. wynosi ponad 4 500 zł rocznie, od roku 2019 skarżący spłaca pożyczkę gotówkową w ratach w kwocie ponad 1800 zł miesięcznie, na wykonanie zaleceń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., polegających na częściowej wymianie konstrukcji i pokrycia dachu jednego z budynków stajni, skarżący zaciągnął w lutym 2021 r. kolejną pożyczkę w swoim rachunku prywatnym w wysokości ponad 20.000 zł, która w całości została wydana na remont dachu, obiekty w R. zostały zakupione w 2009 r. na kredyt, który skarżący do dnia dzisiejszego spłaca). Z powyższego wynika, że o ile dochody skarżącego za lata 2018-2019 były względnie wysokie, to ich całość skarżący wydatkował na bieżące utrzymanie siebie, dzieci oraz na opłaty związane z posiadanymi nieruchomościami. Tym samym skarżący nie mógł oszczędzić jakiejkolwiek kwoty i oszczędności nie posiada, zwłaszcza w świetle niskich dochodów za rok 2020 (skarżący jako przedsiębiorca boleśnie odczuł skutki pandemii COVID-19).

W odniesieniu do dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 189d k.p.a., pełnomocnik skarżącego wskazał, iż stwierdzenie przez organy, iż naruszenie prawa ma w tej sprawie charakter istotny zostało powiązane z zabytkowym charakterem obiektu oraz koniecznością jego ochrony przez właściciela, co jest nie do pogodzenia z charakterem dyrektywy wymiaru kary, która ze swej istoty musi zawierać jakiś margines oceny. Przedmiotowy budynek dworu jest budynkiem niezwykle prostym, pozbawionym jakichkolwiek dekoracji i cennych detali architektonicznych, w którym przez kilkadziesiąt lat zakwaterowani byli pracownicy PGR-u funkcjonującego na terenie gospodarstwa, w skład którego wchodzą należące obecnie do skarżącego obiekty. Nieruchomości zostały nabyte przez skarżącego w stanie bardzo złym, zrujnowanym. Nieprawdą jest jednak jakoby skarżący nie wykonywał w budynku dworu żadnych prac. Jak wynika z treści przedstawionej dokumentacji finansowej, skarżący dokonywał przelewów na bieżące prace w nieruchomości, a ponadto m.in. zadbał o otoczenie zabudowań, usuwając drzewa zagrażające elewacji i drzewa -samosiejki porastające teren nieruchomości, jak i zabezpieczał na bieżąco otwory okienne, które w ogóle nie były zabezpieczane przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji całkowicie dowolnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie chodzi o ochronę mienia w znacznych rozmiarach. Nie dokonano jakiejkolwiek wyceny wartości obiektu, a przyjęcie w tym zakresie wartości ofertowej (3,5 mln złotych) przyjętej przez skarżącego na potrzeby sprzedaży całego kompleksu nieruchomości jest oczywiście nieuprawnione. Przedmiotem postępowania były określone prace dotyczące pewnych elementów budynku, a nie odtworzenia całej jego substancji, stąd nietrafne byłoby również odnoszenie się przy wymiarze kary do wartości całego budynku. Odwołanie się ponadto do przepisów Kodeksu karnego na potrzeby ustalenia, czym jest "mienie w znacznych rozmiarach" jest dowolne i - ponownie - nie uwzględnia charakteru spraw dotyczących zabytków będących nieruchomościami, gdyż przy przyjęciu takiego sposobu rozumowania każdy taki zbytek byłby mieniem w znacznych rozmiarach. Kwestie te także i organ II instancji całkowicie pomija w treści zaskarżonej decyzji, pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu. Ważny interes publiczny utożsamiany jest z faktem, że sprawa dotyczy zabytku, możliwych w jego sąsiedztwie odkryć archeologicznych oraz konieczności zachowania jego substancji dla przyszłych pokoleń. Tym samym kolejna dyrektywa wymiaru kary jest rozumiana przez organ I instancji w tej sposób, że w sprawach dotyczących zabytku automatycznie uwzględniane jest najwyższe możliwe obciążenie skarżącego. Także i te kwestie organ II instancji całkowicie pominął w treści zaskarżonej decyzji.

Skarżący nabył budynki w stanie nieodbiegającym daleko od stanu obecnego, mając wówczas konkretne plany związane z całym kompleksem dworu. Z różnych przyczyn planów tych nie udało się zrealizować, natomiast skarżący w ramach swych możliwości stara się budynki chronić przed uszkodzeniem i zniszczeniem, poszukując nabywcy, którego środki pozwoliłyby na przywrócenie świetności zabudowaniom. Kuriozalne jest upatrywanie uzyskania przez skarżącego korzyści w postaci zaoszczędzonych kosztów finansowych wykonania dokumentacji projektowej do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Skoro, jak wskazano, skarżący nie posiada środków finansowych nawet na przeprowadzenie samych prac remontowych, to nie posiada ich na przygotowanie dokumentacji mającej stanowić podstawę do takich prac. Zresztą niewykonanie zaleceń pokontrolnych nie nastąpiło w celu uniknięcia poniesienia kosztów tej dokumentacji, ale z uwagi na brak możliwości finansowych, a zatem z przyczyn niezależnych od woli skarżącego, zatem odwoływanie się do takich kosztów jako osiągniętej korzyści jest całkowicie irrelewantne. Koszty takie mogłyby być brane pod uwagę w kontekście art. 189d k.p.a. np. w sytuacji wykonania prac bez zezwolenia konserwatorskiego - bo w takim wypadku naruszenie prawa (nieuzyskanie zezwolenia) miałoby związek z oszczędnością na dokumentacji projektowej, jednak sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. W konsekwencji wymierzona skarżącemu kara jest rażąco wygórowana.

W skardze podniesiono ponadto, że organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadamiając skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji. Skarżący w związku z tym pozbawiony był możliwości złożenia wniosków dowodowych istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. P 32/12, OTK-A 2015/9/148, kara pieniężna tego typu spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne. Do tego celu odwołał się również ustawodawca, wprowadzając w art. 107e ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) normę upoważniającą organ, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., do nałożenia kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł na osobę, która nie doprowadziła do ich wykonania. Zalecenia pokontrolne stanowią instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić do usunięcia przez ich adresata nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Kara nakładana przez organ, co wymaga podkreślenia, nie jest konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 3 u.o.z.) obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, ale jest determinowana wyłącznie niewykonaniem obowiązku, którego konkretyzacja została dokonana w ramach wydania przez organ konserwatorski zaleceń pokontrolnych.

W myśl art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z art. 40 ust. 2a u.o.z., kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Kwestia charakteru prawnego tych zaleceń oraz ewentualnej dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne, określone w art. 40 ust. 1 u.o.z. nie jest jednoznaczna w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 79/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, organ nie bada ponownie prawidłowości wydanych zaleceń. Stosownie do art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z., kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydal zalecenia pokontrolne. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt. 1 i 2 u.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne. Organ bada więc w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jedynie czy zostały wydane zalecenia pokontrolne, czy na danym podmiocie ciążył obowiązek ich wykonania, czy upłynął już termin na wykonanie tych zaleceń i czy zostały one wykonane. Ustala też wysokość kary w granicach określonych w art. 107 e ust. 1 u.o.z., biorąc pod uwagę treść art. 189d § 1 k.p.a. Natomiast ewentualne zastrzeżenia co do prawidłowości i zgodności z prawem zaleceń pokontrolnych strona powinna podnosić w trybie przewidzianym do tego w art. 40 ust. 2a ustawy.

W tej sprawie zalecenia pokontrolne z dnia 11 marca 2019 r. zostały doręczone skarżącemu w dniu 21 marca 2019 r. z pouczeniem o prawie do zgłoszenia w terminie 14 dni umotywowanych zastrzeżeń do tych zaleceń oraz dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że niewykonanie tych zaleceń skutkować będzie nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z. Skarżący nie wniósł pisemnych zastrzeżeń do wskazanych zaleceń pokontrolnych, nie zakwestionował ani zasadności nałożenia na niego obowiązku wykonania określonych prac przy zabytku, ani zakresu tego obowiązku, ani formy prawnej, w jakiej ten obowiązek został nałożony.

Nieuzasadniony jest w związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 107e ust. 1 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana przedwcześnie, gdyż w tej sprawie zamiast wydać zalecenia pokontrolne organ – zdaniem skarżącego – powinien był wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy.

Na marginesie dodać należy, iż wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję na podstawie m. in. art. 49 ust. 1 u.o.z. Wybór zastosowania któregoś z tych dwóch przepisów jest uzależniony od stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Gd 621/18). Różnica między środkami prawnymi przewidzianymi w art. 40 ust. 1 a art. 49 ust. 1 ustawy dotyczy stopnia zagrożenia dla zabytku. Jeżeli nie ma potrzeby podjęcia interwencji w trybie pilnym z uwagi na niebezpieczeństwo zniszczenia zabytku organ może przeciwdziałać dalszemu pogarszaniu się stanu zabytku poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych. Jak wskazał organ I instancji, w tej sprawie obiekt wymagał podjęcia prac zabezpieczających, lecz stan jego elementów konstrukcyjnych nie wykazywał, iż może on w krótkim czasie ulec zniszczeniu, w związku z tym zdecydowano o wydaniu zaleceń pokontrolnych.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 189d k.p.a. Przepis ten wymienia dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zastosowanej w sprawie. Zgodnie z art. 189 d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Oceniając wystąpienie w tej sprawie przesłanki z art. 189d pkt 1 k.p.a., organ wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, wskazując, iż na skutek niewykonania przez skarżącego nawet części prac o charakterze zabezpieczającym, dalszej degradacji podlega zabytkowy obiekt z drugiej połowy XIX w. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi, iż ocena ta jest abstrakcyjna i oderwana od okoliczności sprawy, gdyż w przypadku każdego obiektu zabytkowego można na tej samej zasadzie mówić o istotnym naruszeniu prawa. Zauważyć należy, iż ta dyrektywa wymiaru kary administracyjnej ma charakter ogólny, może dotyczyć różnego rodzaju spraw, w których prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Jednak w przypadku spraw dotyczących kar przewidzianych w art. 107e ust. 1 u.o.z. za niewykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących zabytku nieruchomego przedmiot ochrony jest istotnym elementem przy ocenie wagi naruszenia prawa. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Kryterium pomocniczym jest zawarte w art. 189d pkt 1 przykładowe wyliczenie dóbr prawnie relewantnych, pośród których ustawodawca wskazuje na potrzebę ochrony: życia lub zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach, ważnego interesu publicznego oraz wyjątkowo ważnego interesu strony (por. A. Cebera, J.G. Firlus [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Sudyki, Wyd. II, Lex/el, komentarz do art. 189d). W tej sprawie organy słusznie wskazały, iż na skutek niewykonywania przez skarżącego zaleceń pokontrolnych przez długi okres czasu (od doręczenie skarżącemu tych zaleceń w dniu 21 marca 2019 r. do dnia wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie nałożenia kary minęło 2 lata) zabytkowy pałac uległ dalszej degradacji, co ma negatywny skutek w kontekście ochrony ważnego interesu publicznego, który wyraża się w konieczności ochrony i zachowania tego zabytku i możliwych w jego sąsiedztwie odkryć archeologicznych. Niepodejmowanie przez skarżącego niezbędnych prac mających na celu zabezpieczenie tego zabytku przed negatywnym wpływem czynników atmosferycznych i wstępem osób trzecich skutkuje sukcesywną degradacją tego budynku. W ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły, iż te wartości, które zadecydowały o wpisie tego zabytku do rejestru, a których znaczenie skarżący stara się umniejszyć, wskazując, iż "budynek dworu jest budynkiem niezwykle prostym, pozbawionym jakichkolwiek dekoracji i cennych detali architektonicznych" i został nabyty w złym stanie, wymagają zachowania i ochrony w interesie publicznym. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie podlegają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania.

W odniesieniu do okoliczności naruszenia prawa, które wystąpiły w tej sprawie, słusznie organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie podjął jakiejkolwiek współpracy z organem konserwatorskim. Z akt sprawy wynika, że skarżący na bieżąco odbierał kierowaną do niego korespondencję w tej sprawie, mając świadomość ciążących na nim obowiązków, lecz przez cały czas trwania postępowania wykazywał bierną postawę. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres takich prac jak zabezpieczenie budynku czy naprawa i udrożnienie rynien nie wymagał dużych nakładów finansowych, a mimo tego nawet te prace nie zostały przez skarżącego wykonane. Z protokołu kontroli z dnia 10 marca 2020 r. wynika, że nie wykonano żadnych prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Od ostatniej kontroli w 2018 r. stan pałacu uległ pogorszeniu (ubytki tynku na elewacji, samosiewy w rejonie schodów do obiektu oraz rynien). W skardze wskazano, iż skarżący dokonywał przelewów na bieżące prace w nieruchomości, a ponadto m.in. zadbał o otoczenie zabudowań, usuwając drzewa zagrażające elewacji i drzewa-samosiejki porastające teren nieruchomości. Nie był to jednak zakres prac nakazanych w przedmiotowych zaleceniach pokontrolnych. W trakcie kontroli z dnia 10 marca 2020 r. nie stwierdzono ponadto wykonania tych zaleceń w zakresie zabezpieczenia otworów okiennych, na które to prace wskazano w skardze. Dodać należy, iż po wszczęciu tego postępowania, organ I instancji - postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. wydanym na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. - wezwał skarżącego, aby przedstawił dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa, co stanowiłoby przesłankę do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189 f § 3 k.p.a., lecz skarżący takich dowodów nie przedstawił. Zatem całkowicie bierna postawa skarżącego w tej sprawie również miała wpływ na ustalenie wysokości kary.

W odniesieniu do argumentacji skargi, iż w związku z tym, że planów inwestycyjnych skarżącego w stosunku do tej nieruchomości nie udało się zrealizować i poszukuje on nabywcy, którego środki pozwoliłyby na przywrócenie świetności temu zabytkowi, wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Fakt, iż skarżący nie wiąże z tą nieruchomością planów inwestycyjnych nie oznacza, że jest on zwolniony od wykonywania wskazanych wyżej obowiązków. Dodać należy, iż – jak wynika z przedstawionej przez skarżącego dokumentacji podatkowej – jest on wspólnikiem spółki cywilnej "D..", która prowadzi działalność gospodarczą, m.in. w zakresie robót budowlanych i wykończeniowych budynków (informacja wynikająca z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). Zatem skarżący, prowadząc tego typu działalność gospodarczą, miał ułatwione zadanie w zakresie wykonania prac zabezpieczających ten budynek wskazanych w zaleceniach pokontrolnych z 11 marca 2019 r. Brak podjęcia dobrowolnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa stanowi przesłankę z art. 189d pkt 5 k.p.a., a w tym przypadku skarżący takich działań zmierzających do wykonania choćby części nałożonych obowiązków nie podjął.

Niezrozumiałe są natomiast wywody organów obu instancji dotyczące spełnienia przesłanki z art. 189d pkt 6 k.p.a., tj. osiągnięcia przez skarżącego korzyści z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych w postaci zaoszczędzonych kosztów finansowych wykonania dokumentacji projektowej do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Art. 189d pkt 6 k.p.a. uzależnia wymiar administracyjnej kary pieniężnej od wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła w następstwie naruszenia prawa. Za korzyść majątkową uznaje się zarówno zwiększenie aktywów, jak i zmniejszenie pasywów lub uniknięcie strat, a także inne polepszenie sytuacji majątkowej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał zaleceń pokontrolnych (tj. robót budowlanych oraz dokumentacji projektowej) w celu osiągnięcia dodatkowej korzyści majątkowej w sensie uzyskania przysporzenia majątkowego. Błędne przyjęcie przez organ wystąpienia tej przesłanki w tej sprawie nie miało jednak istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, zważywszy na wskazane wyżej inne okoliczności sprawy.

Sąd podziela ponadto ocenę organu odwoławczego, że przedmiotowej kary nie można uznać za rażąco wygórowaną, uwzględniając przesłankę z art. 189 d pkt 7 k.p.a., tj. ocenę warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W tym zakresie pod uwagę brane są przede wszystkim warunki materialne, mieszkalne, socjalne, stan zatrudnienia, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z nią obowiązki osoby fizycznej, na którą kara jest nakładana.

Organ wskazał, iż skarżący jest właścicielem mieszkania w K., więc jego potrzeby w tym zakresie są zaspokojone. Skarżący posiada stałe dochody (prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, która przynosi dochody, a także indywidualnie prowadzi winnicę, która to działalność przynosi straty). Z treści załączonych do skargi zeznań podatkowych wynika, że skarżący jest wspólnikiem spółki cywilnej D. S.C. Działalność w tej spółce w roku podatkowym 2019 r. przyniosła mu dochód w wysokości ponad 227 tys. zł, w roku podatkowym 2020 r. – ponad 132 zł. Jednocześnie działalność gospodarcza związana z prowadzeniem winnicy przynosiła straty rzędu 76 tys. w 2019 r. i 88 tys. w 2020 r. W skardze wskazano, że w związku z tym, po opłaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i podatku dochodowego skarżący mógł co najwyżej osiągnąć dochód w 2018 r. w wysokości 131 060, 48 zł (ok.10 900 zł/mc), w 2019 r. – 113 590, 62 zł (ok. 9465 zł/mc), w 2020 r. – 25 557,56 zł (ok. 2127 zł/mc). Pełnomocnik skarżącego wymienił w skardze stałe prywatne wydatki skarżącego, których suma wynosi w granicach od około 9 do około 13 tys. miesięcznie, co znajduje potwierdzenie w dołączonych do skargi dokumentach. Z treści skargi wynika ponadto, że skarżący jest właścicielem innej nieruchomości w S. Wskazywane przez skarżącego trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z pandemią w 2020 r. miały charakter przejściowy. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że wskazana sytuacja majątkowa (skarżący jest właścicielem kilku nieruchomości) oraz możliwości zarobkowe skarżącego nie dają podstawy do stwierdzenia, że nałożona kara jest rażąco wygórowana. Wysokość tej kary mieści się w połowie granic określonych w art. 107e ust. 1 ustawy, dlatego też Minister zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ustalając wysokość kary na 25 000 zł.

Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wymierzona skarżącemu kara pieniężna jest rażąco wygórowana, co jest skutkiem obrazy dyrektyw wymiaru tej kary. W tym zakresie również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia stanu majątkowego skarżącego w kontekście dyrektyw wymiaru kary pieniężnej. Organ odwoławczy rozważył sytuację majątkową i finansową skarżącego w oparciu o dokumenty załączone do odwołania, dokonując właściwej jej ogólnej oceny.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał, jakie wnioski dowodowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mógłby złożyć skarżący, gdyby do tego naruszenia nie doszło. Nie wykazano więc, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.