Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 664/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 04 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 10 lipca 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (powoływane dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej powoływanego jako "Dyrektor Zarządu") z dnia 10 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 23 maja 2005 r., nr 173 ([...]) Prezydent Miasta Poznania ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w Poznaniu (k. 7-9 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. (k. 10-15 akt administracyjnych).

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy B. (III etap inwestycji) dokonano 29 sierpnia 2006 r. (k. 5 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...] Dyrektor Zarządu ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. B. i zobowiązał do jej wniesienia właściciela tej nieruchomości – M.K..

Decyzją z dnia 18 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – na skutek odwołania M.K. – decyzją z dnia 18 października 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 10 lipca 2012 r., nr [...] Dyrektor Zarządu ponownie ustalił opłatę adiacencką, tym razem w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości M.K. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. B. i zobowiązał do jej wniesienia M.K.. Decyzję tę wydano m.in. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.").

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że stosownie do wskazań Kolegium ustalił datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Data ta wynika z protokołu z dnia 29 sierpnia 2006 r., nr 22 dotyczącego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w Poznaniu - etap I (ul. R. od ul. W.M. do ul. Z., ul. Z. od ul. R. do ul. W, ul. W od ul. K. do ul. W, ul. W. od ul. W. do ul. S., ul. S. od ul. W. do S.) i etap III (ul. W. od ul. W. do końca, ul. B., ul. R. od ul. W. do końca, ul. D.). Dokument ten został sporządzony i podpisany przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarządu Dróg Miejskich), wykonawcy (N. Sp. z o.o. z siedzibą we W.), inspektora nadzoru, kierownika budowy, kierownika robót, a także przedstawiciela "Aquanet" S.A. w Poznaniu. Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Zdaniem organu czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana.

Następnie Dyrektor Zarządu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, w którym stwierdzono, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury (organ dodatkowo wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r., I OSK 767/10 i I OSK 680/10).

Następnie organ zaznaczył, że wobec odmowy potwierdzenia przez rzeczoznawców majątkowych aktualności dotychczasowego operatu szacunkowego z dnia 29 czerwca 2009 r., postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r., nr [...] powołano nowego rzeczoznawcę majątkowego M.C.. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu 8 grudnia 2011 r. zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Po obszernej analizie operatu Dyrektor Zarządu doszedł do konkluzji, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Zdaniem organu operat jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy B. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł.

W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to jest 29 sierpnia 2006 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W powołanej uchwale Rada Miasta Poznania uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50 % kwoty [...] zł., czyli wynosi [...] zł.

W odwołaniu M.K. podniósł, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na tle tego przepisu została wydana uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 (ONSAiWSA 2009, nr 5 poz. 84), w której stwierdzono: "Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Następnie M.K. wyjaśnił, że w związku z tym, że droga na ulicy B. została przekazana do użytkowania w dniu 29 sierpnia 2006 r., a art. 145 ust. 2 u.g.n. wskazuje organowi, że ma on trzy lata na wydanie decyzji, w którym to terminie Dyrektor Zarządu nie zdążył z wydaniem decyzji, to – zdaniem skarżącego - zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć. M.K. dodał, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego. Jest to zasadniczo termin dla organu, bowiem został zakreślony z takim skutkiem, że po jego upływie opłata adiacencka nie może zostać ustalona. Jest to też termin dla właściciela nieruchomości, w tym znaczeniu, że po jego upływie ma prawo spodziewać się, że opłata adiacencka nie zostanie mu wymierzona. Skarżący zaznaczył też, że przytoczony przez Dyrektora w uzasadnieniu decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 wydany został przed rozstrzygnięciem rozbieżności orzeczniczych uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. Dlatego też, powołanie się na ten wyrok należało uznać za błędne i niedopuszczalne. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że termin (trzyletni) nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Tak więc dotyczy on innego stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższego M.K. odniósł się też do ustaleń operatu szacunkowego i wskazał na dostrzeżone błędy.

Decyzją z dnia 18 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało decyzję w mocy. Powołało się przy tym na "art. 138 § 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwanej "K.p.a.") (w dacie wydania decyzji opublikowano nowy tekst jednolity tej ustawy: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – uw. Sądu) oraz art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) (w dacie wydania decyzji opublikowano tekst jednolity tej ustawy, Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – uw. Sądu).

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Dyrektora Zarządu odpowiada prawu, a poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawa nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Na Zatem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."). (W dacie wydania decyzji drugiej instancji tekst jednolity ustawy o drogach publicznych opublikowany został w Dz.U. z 2013 r., poz. 260 – uw. Sądu). Kolegium wyjaśniło następnie, że zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest 18 grudnia 2006 r.; dacie tej obowiązywała też uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Osobno Kolegium rozważyło, czy w wyniku stworzenia skarżącemu warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Oceniając operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że jest on rzetelny, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, a wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 4/09 potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem uchwała ta przeczy tezie postawionej przez skarżącego. Następnie Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i zauważyło, że skoro w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką, to wystarczy, że w tym terminie doręczy decyzję w pierwszej instancji. Wówczas ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

W końcowej części decyzji Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty skarżącego pod adresem operatu szacunkowego.

W skardze M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: art. 7 K.p.a., art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz art. 145 § 2 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi M.K. ponownie podniósł, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dniem początku biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest 29 sierpnia 2006 r., kiedy dokonany został protokolarny odbiór końcowy robót budowlanych i nastąpiło przekazanie do użytkowania drogi na ulicy B.. Od tego dnia Dyrektor Zarządu miał 3 lata do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nastąpiło w dniu 10 lipca 2012 r., czyli po upływie 3-letniego terminu zakreślonego przez ustawodawcę do skorzystania przez organ z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej. Skarżący powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12, w którym Sąd ten stwierdził, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Podkreślił też, iż termin prawa materialnego nie ulega przedłużeniu, a wniesienie odwołania od decyzji nie sprawia, że termin ten rozpoczyna bieg na nowo. Natomiast wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie powoduje przerwania terminu prawa materialnego ani zawieszenia jego biegu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji czy też przez Sąd. Skarżący dodał, że podobnie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12 oraz w wyroku z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 510/12. W dalszej części skargi skarżący ponowił zarzuty w pod adresem operatu szacunkowego, poniesione wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący M.K. podnosił w toku postępowania administracyjnego, a następnie podniósł w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 u.g.n. oraz że postępowanie w związku z tym należało umorzyć. Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd orzekający w tym składzie podziela stanowisko skarżącego, który w tym względzie powołuje się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd akceptuje w pełni zwłaszcza pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafna jest także zawarta w jego uzasadnieniu obszerna argumentacja, która może odnosić się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dlatego argumentacja ta zostanie wykorzystana w dalszej części niniejszego uzasadniania.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. został zaakceptowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgonie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu, który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ - na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr XCIX/1127/IV/2006 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r., Dz.Urz. Wlkp. 2006 r., nr 130, poz. 3196).

Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ".

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Stan faktyczny można określić w tym względzie jako "typowy", gdyż droga na ul. B. w Poznaniu została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Organy obu instancji, przy akceptacji skarżącego, stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest 29 sierpnia 2006 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół nr 22 dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego, między innymi, drogę na ul. B. w Poznaniu (k. 3-5 akt administracyjnych).

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 29 sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 29 sierpnia 2009 r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu 10 lipca 2012 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n.

Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości M.K. zapisanej w KW nr [...] wydał już raz - w dniu 31 lipca 2009 r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 października 2010 r., nr [...].

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 9 lipca 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. B. w Poznaniu do użytku, M.K. nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu 31 lipca 2009 r., a więc niecały miesiąc przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności. W tych okolicznościach jako zupełnie nieprzekonujące jawią się argumenty, że skarżący korzystając z przysługujących mu środków odwoławczych zmierzał do uniemożliwienia administracji publicznej realizacji jej zadań. Jest wręcz przeciwnie - to spóźnione działanie organu: wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dopiero w dniu 4 czerwca 2009 r. spowodowało, że organ utracił kompetencję do ustalenia opłaty. Ponadto wskazać należy, iż organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację odnośnie początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie tak odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.