Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1118/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92a ust. 1, 6, 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015r. sprawy ze skargi G.M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22 lit. a, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 a, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że dnia 2 lipca 2014 r. w Kielcach przy ulicy Mielczarskiego miała miejsce kontrola pojazdu marki [...]. Pojazdem kierował S. O. W chwili kontroli wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób. Kierowca okazał do kontroli m.in. rozkład jazdy do zezwolenia nr [..] na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej [...]. W wyniku obserwacji pojazdu poprzedzającej kontrolę drogową ustalono, że kierowca odjechał z przystanku M., PI. Kościuszki o godz. 6:50, mimo że według rozkładu jazdy powinien odjechać z powyższego przystanku o godz. 6:33. Powyższe potwierdza, zdaniem organu protokół kontroli nr [...] podpisany przez kierowcę S. O. z zastrzeżeniem, że w toku postępowania zostanie dostarczona organowi "rolka z kasy fiskalnej" na potwierdzenie godziny odjazdu z ww. przystanku. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia pismem z dnia 7 lipca 2014 r., w którym wskazała, że była w dniu kontroli na przystanku M., PI. Kościuszki i poświadcza, iż kierowca odjechał z niego o godz. 6:39. Dowodem potwierdzającym powyższe miał być bilet wydany ostatniemu pasażerowi w M. o godz. 6:39.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż przede wszystkim kierowca podpisał protokół kontroli, czym potwierdził ustalenia kontrolujących. Jedyne zastrzeżenie, jakie wniósł do protokołu, dotyczyło kwestii dostarczenia organowi "rolki z kasy fiskalnej" na potwierdzenie godziny odjazdu z przystanku w M. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność w postaci sprzedaży biletu pasażerowi o godz. 6:39 nie przesądza o tym, że odjazd z przystanku M., PI. Kościuszki nastąpił właśnie w tym czasie. Nadto organ podkreślił, że według rozkładu jazdy do zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej [...] odjazd z ww. przystanku powinien nastąpić o godz. 6:33 a nie o godz. 6:39. Według obserwacji poczynionej przez kontrolujących faktyczna godzina odjazdu z przystanku w M. to godz. 6:50. Główny Inspektor uznał także za niezasadne argumenty skarżącej dotyczące niemożności dokonania przez kontrolujących oceny, o której godzinie nastąpił odjazd z ww. przystanku. Fakt, że skarżąca nie widziała kontrolujących dokonujących obserwacji pojazdu, nie oznacza wcale, że nie znajdowali się oni w M. i że powyższa czynność nie była przeprowadzona. Organ dodał, że wbrew przekonaniu strony w aktach sprawy znajduje się dowód na okoliczność odjazdu kierowcy z przystanku M., PI. Kościuszki niezgodnie z zezwoleniem, tj. o godz. 6:50 zamiast o 6:33, a jest nim protokół kontroli nr [...] podpisany przez kierowcę. Organ II instancji podał, iż protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09). Brak materiału wideo z poczynionych obserwacji nie przesądza o tym, że naruszenie z lp. 2.2.2 załącznika nr 3 nie miało miejsca, gdyż stan faktyczny z dnia kontroli dotyczący odjazdu z przystanku M., PI. Kościuszki niezgodnego z zezwoleniem nr [...], potwierdza dokument urzędowy, jakim jest protokół kontroli.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zastrzeżeniami strony dotyczącymi niepodpisania protokołu kontroli przez funkcjonariusza Policji przeprowadzającego obserwację, gdyż obserwacja pojazdu została przeprowadzona wspólnie przez funkcjonariusza Policji i inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który następnie sporządził protokół kontroli, co w ocenie organu II instancji było prawidłowe.

Kończąc organ dodał, że w omawianym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Argumenty przedstawione przez stronę podczas kontroli drogowej, czy też na etapie postępowania administracyjnego nie uzasadniają zastosowania art. 92c, gdyż wynikają ze sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Nadto, co zostało już stronie wyjaśnione, forsowana przez stronę wersja zdarzeń, zgodnie z którą odjazd z przystanku M., PI. Kościuszki miał nastąpić o godz. 6:39, również uzasadniałaby nałożenie na nią kary pieniężnej tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.2.2 załącznika nr 3, gdyż odjazd

z ww. przystanku powinien nastąpić o 6:33, zgodnie z rozkładem jazdy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję G.M., domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zarzuciła naruszenie:

- art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 19 kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji wydanej przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w sytuacji, gdy inspektor Inspekcji Transportu Drogowego nie jest organem czy też podmiotem uprawionym do wydawania decyzji w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, gdyż

w oparciu o art. 93 ust. 1 karę pieniężną nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co skutkuje powstaniem przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 1 kpa;

- art. 80 kpa poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż decyzja z dnia 05.08.2014 r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak upoważnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego N. S. do wydawania decyzji w imieniu tego organu;

- art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 19 kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 80 kpa, art. 73 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji wydanej przez inspektora Inspekcji Transportu w sytuacji braku upoważnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego N. S. do wydawania decyzji w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zgromadzonym materiale dowodowym, co powoduje przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] nie została wydana z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zatem istnieje konieczność przyjęcia, iż została wydana nie przez organ, a przez pracownika, nieupoważnionego do wydawania decyzji co powoduje, iż decyzja z dnia 14.04.2014 r. jest nieważna w oparciu o art. 156 §1 pkt 1 kpa;

- art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż kierowca odjechał z przystanku M.

o godz. 6.50 w sytuacji, gdy kontrolę rozpoczęto o godz. 7.25 w Kielcach na ul. Mielczarskiego, co powoduje, iż stwierdzenie jakoby doszło do naruszenia przez skarżącą warunków określonych w zezwoleniu co do godzin odjazdu nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym;

- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organ w sytuacji istnienia odmiennych relacji stron co do przebiegu zdarzania i godzin odjazdu poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka kierowcy S. O. na okoliczność godziny odjazdu;

- art. 86 kpa poprzez nieprzesłuchanie skarżącej w sytuacji, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że właściwym do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną

w oparciu o przepisy tej ustawy w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z uwagi na osobę kontrolującą, a nie inspektor Inspekcji Transportu Drogowego.

Strona skarżąca zauważyła, że przy podpisie inspektora Inspekcji Transportu Drogowego N. S. znajduje się wzmianka, że działa w oparciu o upoważnienie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jednakże w decyzji nie podano na podstawie jakiego upoważnienia decyzja została wydana. Dlatego też biorąc pod uwagę, że w decyzji z dnia [...] inspektor Transportu Drogowego nie powołuje się na konkretne upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz z uwagi na to, że w aktach niniejszego postępowania nie ma tego upoważnienia, należy przyjąć, iż upoważnienie to nie istnieje.

Autorka skargi podała, że organ II instancji wbrew zasadom postępowania administracyjnego nie uwzględnił dowodów przedstawionych przez stronę w tym rolki z kasy fiskalnej, czy jej wyjaśnień. Wobec zaś odmiennych stanowisk co do godziny odjazdu i przeprowadzonej kontroli, organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i nakazać przesłuchanie świadków, w tym kierowcy skarżącego przedsiębiorcy i samej strony skarżącej, skoro z przedstawionego przez stronę materiału dowodowego wynika, iż kontrolujący nie byli obecni w m. M.,

a jedynie kontrolę przeprowadzono w Kielcach, zaś odjazd odbył się zgodnie

z rozkładem, a nie jak przyjmują organy o godz. 6.50.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę prawną decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, organ I instancji wskazał m. in. art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.2 lit. 2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zgodnie z tymi przepisami podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

6. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Pod Lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. znalazł się natomiast zapis: wysokość kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, wynosi 500 zł.

Okoliczności faktyczne mające potwierdzić ziszczenie się w sprawie przesłanek ukarania określonych w przytoczonych przepisach, zostały ustalone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...]. W ocenie organu z protokołu tego (którego ustalenia potwierdził kierowca skarżącego podpisując protokół) wynika, że odjazd z przystanku M. nastąpił w dniu kontroli o godzinie 6:50, zamiast o 6:33. Ustaleń tych nie podważyło też według organu zastrzeżenie dotyczące kwestii dostarczenia organowi "rolki z kasy fiskalnej", wniesione do protokołu kontroli przez kierowcę S. O. Wynikający bowiem z tej rolki fakt sprzedaży biletu pasażerowi o godzinie 6:39 nie przesądza o tym, że odjazd z przystanku M. nastąpił właśnie w tym czasie.

Przedstawiona argumentacja organu nie jest zdaniem Sądu przekonująca i nie pozwala na uznanie zasadności ustaleń będących podstawą zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że protokół z kontroli przeprowadzonej na warunkach i w trybie określonych w u.t.d. korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej. Aby jednak tak określoną wartość dowodową mógł nadać mu właściwy organ, kontrola musi być przeprowadzona w sposób, o jakim mowa w przepisach, a więc przede wszystkim w obecności kontrolowanego, któremu doręcza się kopię sporządzonego protokołu, do którego może on wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 3 i 4 u.t.d.) – wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, Lex nr 1301158.

Podstawowym i zasadniczym elementem kontroli przeprowadzanej w trybie i na zasadach określonych w ustawie jest obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych. Tylko taka kontrola może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2 września 2009 r. Przeprowadzenie kontroli na warunkach i w trybie określonych w u.t.d. jest niezwykle istotnym elementem nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem działalności w zakresie transportu i przewozu drogowego w rozumieniu art. 1 tej ustawy. Protokołowi sporządzonemu z czynności kontrolnych prawodawca nadał bowiem szczególne znaczenie dowodowe określone w art. 75 (w przypadku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego) oraz w art. 90 u.t.d.

Nie przez przypadek obecność kontrolowanego w trakcie czynności kontrolnych stanowi niezbędny warunek tak określonej przez ustawodawcę mocy dowodowej protokołu z przeprowadzonej kontroli, bo przede wszystkim poświadcza sam fakt, że kontrola się odbyła oraz, że przeprowadziły ją uprawnione do tego osoby posiadające specjalne kwalifikacje. Dla oceny zaistnienia naruszenia ma także znaczenie zachowanie kontrolowanego w trakcie czynności kontrolnych, a więc składane wówczas "na gorąco" wyjaśnienia czy też wniesione zastrzeżenia, które utrwalane są w tym właśnie protokole. Kontrola przeprowadzona w obecności kontrolowanego zapewnia ponadto zachowanie podstawowych standardów proceduralnych w zakresie poszanowania prawa strony do wypowiedzenia się na temat okoliczności wpływających w sposób istotny na jej sytuację prawną, tym bardziej, że wyniki kontroli są podstawowym źródłem dowodowym, w oparciu o które organ czyni ustalenia co do naruszenia przez kontrolowany podmiot obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Dlatego w zdecydowanej większości przypadków protokół z kontroli przeprowadzonej w zgodzie z przepisami ustawy wyczerpuje w zasadzie konieczność przeprowadzenia przez organ innych dowodów, w szczególności na okoliczność samego faktu odbycia kontroli oraz jej przebiegu (cytowany wyżej wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013 r.).

W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z kontrolą w wyżej przedstawionym znaczeniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, a zwłaszcza z protokołu kontroli z dnia 2 lipca 2014 r., czynności kontrolne pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego N. S. polegały na obserwacji pojazdu należącego do skarżącej prowadzonego przez kierowcę S. O. od przystanku w miejscowości M., plac Kościuszki, gdzie stwierdzono naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godziny odjazdu. Pojazd ten skontrolowano jednak dopiero na przystanku końcowym w Kielcach, tj. po upływie około 35 minut według kontrolującego lub około 45 minut według skarżącej, po przejechaniu przez ten pojazd około 30 kilometrów. Wynika stąd, że ustawowe, wskazane wyżej wymogi kontroli nie zostały spełnione. W miejscu bowiem, gdzie stwierdzone zostało jedyne, jaka wynika z treści protokołu kontroli naruszenie, tj. w M.- kontrola nie została przeprowadzona. Przeprowadzono ją bowiem dopiero w Kielcach. W kontekście zarzutu, jaki postawiono kierowcy skarżącej, a także w kontekście zastrzeżeń, jakie zgłosiła w sprawie G.M., ma to szczególnie istotne znaczenie. Skoro bowiem skarżąca została ukarana za opóźniony o około 17 minut – w stosunku do obowiązującego na tej linii rozkładu jazdy – odjazd z przystanku przy placu Kościuszki w miejscowości M., a według jej twierdzeń takie opóźnienie nie miało miejsca, to nie można czynić ustaleń co do godziny odjazdu z miejscowości M. wyłącznie na podstawie protokołu sporządzonego w innym miejscu i znacznie później.

Omawiany protokół nie mógł być traktowany jako dowód korzystający z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej w podanym wyżej znaczeniu również dlatego, że już w jego treści znalazło się istotne zastrzeżenie zgłoszone przez kontrolowanego kierowcę S. O. Zastrzeżenie to odnotowane w brzmieniu "Doniesiemy rolkę z Kasy Fiskalnej na potwierdzenie wyjazdu", choć samo w sobie nie jest zbyt czytelne, to jednak w zestawieniu z treścią całego protokołu kontroli, a także w konfrontacji ze stanowiskiem skarżącej wyrażanym w toku całego postępowania, a zwłaszcza w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., nie pozostawia wątpliwości co do tego, że kierowca już wówczas kwestionował zawarte w protokole kontroli stwierdzenie o opóźnionym o około 17 minut wyjeździe prowadzonego pojazdu z przystanku w miejscowości M..

Protokół z kontroli z dnia 2 lipca 2014 r. budzi wątpliwości również z innych powodów. Z jego treści wynika, że w czasie obserwacji pojazdu prowadzonego przez S. O. w miejscowości M., w dniu 2 lipca 2014 r. w godzinach 6:30 do 6:50, "kierowca siedział za kierownicą pojazdu i nie wykonywał innych czynności obsługowych". Tymczasem z dołączonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą wydruków biletów na ten kurs wynika, że w tym czasie, pomiędzy godziną 6:33, a 6:39 kierowca sprzedał 4 bilety, co niewątpliwie miało charakter czynności obsługowej ściśle związanej z wykonywanym kursem.

Z omawianego protokołu wynika też, że kontrolę rozpoczęto w dniu 2 lipca 2014 r. po przyjeździe pojazdu prowadzonego przez S. O. na końcowy przystanek w Kielcach o godzinie 7:25 przy ulicy Mielczarskiego. Z rozkładu jazdy będącego załącznikiem do zezwolenia nr [...] z dnia [...] wydanego przez Marszałka Województwa wynika natomiast, że kurs ten powinien się zakończyć w Kielcach przy ulicy Mielczarskiego o godzinie 7:18. Okazuje się więc, że opóźnienie pomiędzy godziną wynikającą z rozkładu, a godziną przyjazdu na końcowy przystanek wyniosło nie więcej niż 7 minut zakładając przy tym, że do kontroli na tym przystanku kontrolujący przystąpił niezwłocznie po przyjechaniu pojazdu na ten przystanek, a nie dopiero po pewnym czasie, np. po wyjściu z tego pojazdu wszystkich pasażerów, co też mogło zabrać kilka minut. Zakładając, że pojazd prowadzony na tej trasie nie nadrobił opóźnienia, jakie miał w miejscowości M.(co mogło być trudne zważywszy na godziny tego kursu pokrywające się z porannym szczytem komunikacyjnym), opóźnienie wskazane w protokole kontroli z dnia 2 lipca 2014 r. oraz w zaskarżonej decyzji wydaje się co najmniej wątpliwe.

Niejasny jest też udział w kontroli z dnia 2 lipca 2014 r. funkcjonariusza Policji M. K., który dopiero w dniu 10 lipca 2014 r., a więc 8 dni po kontroli, sporządził notatkę urzędową potwierdzającą wersję przyjętą przez organ. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do tej okoliczności mimo zarzutu zgłoszonego w tym zakresie w odwołaniu.

Z przedstawionych powodów protokół kontroli drogowej z dnia 2 lipca 2014 r., mimo sporządzenia go według wzoru określonego w załączniku Nr 1 do rozporządzenia z 2 września 2009 r. (dotyczącego kontroli drogowej), nie mógł być uznany za dokument korzystający z kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia odnośnie tego naruszenia przepisów, które zarzucono skarżącej. Dokument ten nie spełnia bowiem warunku sporządzenia go w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania, gdyż nie stanowi protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie i na zasadach określonych w ustawie.

Przedstawione wyżej wątpliwości co do protokołu kontroli z dnia 2 lipca 2014 r. nie oznaczają oczywiście, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Utrwalone w tym protokole informacje, stanowią oświadczenie wiedzy osób, które je złożyły, oceniane i podlegające analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W sytuacji gdy protokół kontroli nie wyjaśnia kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla nałożenia kary, konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie niniejszej oświadczenie przeprowadzającego kontrolę było od samego początku kwestionowane przez skarżącą G. M. Podważała ona przy tym zarówno sam fakt przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli w miejscowości M. twierdząc, że w czasie zarzucanego naruszenia była osobiście obecna w M. i żadnego samochodu kontrolującego nie widziała, jak i sformułowany w protokole zarzut opóźnionego odjazdu z tego przystanku o godzinie 8:50, zamiast o 8:33.

Mimo tych zarzutów organy obu instancji nie odniosły się do nich w należyty sposób pozostawiając w sprawie niewyjaśnione okoliczności.

W związku z argumentacją dająca się wyinterpretować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprowadzającą się do wniosku, że nawet gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenie skarżącej co do godziny odjazdu jej pojazdu z miejscowości M.(tj. godziny 6:39 zamiast 6:50), to i tak nie zmieniłoby to rozstrzygnięcia sprawy, bo w dalszym ciągu stwierdzone byłoby w sprawie naruszenie warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu - należy wyjaśnić co następuje.

W sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego albo dopuszczenie do powstania takich naruszeń organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1571/13, Lex nr 1479617).

Ustawa o transporcie drogowym nie różnicuje odpowiedzialności za naruszenie, o jakim mowa w art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z l.p. 2.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. od tego, o jaką jednostkę czasu opóźnił się na danym przystanku pojazd wykonujący regularny przewóz osób. W świetle stanowczego i nie pozostawiającego organowi luzu decyzyjnego sformułowania opisującego to naruszenie, nawet minimalne, kilkuminutowe, czy wręcz sekundowe opóźnienie kursu, wymagałoby nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Możliwość obrony przedsiębiorcy przed taką regulacją przewidziana jest jedynie w przepisach określających przesłanki egzoneracyjne łagodzące restrykcyjną, opartą na zasadzie winy obiektywnej odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Mogący mieć w sprawie zastosowanie przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2014 r., III SA/Kr 1571/13, Lex nr 1479617).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że na skutek naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, nie doszło do wiarygodnego ustalenia, czy rzeczywiście pojazd należący do skarżącej, kierowany przez jej pracownika odjechał w dniu 2 lipca 2014 r. z przystanku położonego w miejscowości M. opóźniony, a jeśli tak, to o ile minut. Brak tych ustaleń spowodował, że przedwczesne byłoby postawienie skarżącemu przedsiębiorcy zarzutu nie wykazania zaistnienia w sprawie przesłanek uwalniających go od odpowiedzialności za zarzucone naruszenie. Dopóki nie zostanie wykazane zaistnienie zarzucanego przedsiębiorcy naruszenia, a także zakres tego naruszenia dopóty nie powstaje potrzeba, ani możliwość wykazywania zaistnienia okoliczności wyłączających tę odpowiedzialność. Realna możliwość wykazania przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek egzoneracyjnych jest bowiem ściśle związana z zakresem zarzucanego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe ustalenie, czy opóźnienie godziny odjazdu z miejscowości M. wynosiło 17, czy też tylko kilka minut, determinuje sposób obrony. Zważywszy bowiem na to, że przystanek, z którego opóźniony odjazd stał się podstawą zarzucanego skarżącej naruszenia - nie był przystankiem początkowym, tylko siódmym na trasie tego przejazdu oraz oddalonym od przystanka początkowego o 14 kilometrów, nie można wykluczyć, że ewentualne kilkuminutowe opóźnienie mogło być spowodowane zdarzeniami i okolicznościami, których skarżąca nie mogła przewidzieć, a także że nie miała wpływu na powstanie zarzucanego naruszenia. Dopiero rzetelne ustalenie faktu i ewentualnie wielkości tego opóźnienia umożliwi przewoźnikowi wykazanie przesłanek egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., o ile oczywiście takie przesłanki istnieją. Z przedstawionych powodów nie można było zaakceptować sugestii organu II instancji, że nawet wynikające z przedłożonych przez skarżącą biletów wydanych ostatniemu pasażerowi w M. opóźnienie w odjeździe jej pojazdu z tego przystanka, również stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godziny odjazdu.

Poczynione przez organy obu instancji błędne założenie, że w sprawie miała miejsce kontrola w rozumieniu przepisów ustawy oraz rozporządzenia z 2 września 2009 r. miało ten skutek, że faktycznie zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie przesłuchano pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, który sporządził protokół kontroli z dnia 2 lipca 2014 r., ani policjanta M. K., który miał być świadkiem opóźnionego odjazdu pojazdu należącego do skarżącej z przystanka przy placu Kościuszki w miejscowości M. Nie przesłuchano też kierowcy S. O., ani też nie rozważono potrzeby przesłuchania w trybie art. 86 kpa samej skarżącej, co mogło być o tyle pomocne, że skarżąca twierdziła, iż była naocznym świadkiem przedmiotowego zdarzenia. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodów o charakterze osobowym było w stanie sprawy niewątpliwie wskazane, tym bardziej, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym sam fakt obserwacji (kontroli) był między stronami sporny.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że oba organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Niezasadne okazały się zarzuty skargi zmierzające do podważenia uprawnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego N. S. do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 5 sierpnia 2014 r. Jak wynika z treści tej decyzji, została ona wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w imieniu którego na podstawie złożonego w toku postępowania przed sądem upoważnienia z dnia 31 grudnia 2011 r., znak [...], podpisał ją inspektor Inspekcji Transportu Drogowego N. S.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a., zaś w pkt III – na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dowodowe mając na względzie przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku uwagi, a następnie dokona oceny wszystkich zgromadzonych dowodów i wynik tej oceny przedstawi w motywach podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji będzie przy tym pamiętał o tym, aby po ustaleniu rzeczywistej godziny odjazdu w dniu 2 lipca 2014 r. samochodu [...] prowadzonego przez S. O. z przystanku w miejscowości M., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa), a w szczególności umożliwić jej ewentualne wykazanie okoliczności, o jakich mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.