Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 872/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi S. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "[...]" H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "[...]" H. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana S. H. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2019 r., Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu S. H.prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą PPHU "[...]" H.S., pozwolenia na budowę mechaniczno - chemiczno - biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji Wojewody Pan S.H., wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Rozpatrując to odwołanie organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2014 r., ustalającą, na wniosek Pana S. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Podkreślono jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z [...] września 2019 r., stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2014 r., o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżącego - Pana S. H., wskazującego na "naruszenie art. 7 art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od zbadania, czy i w jaki sposób wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa, biorąc pod uwagę doniosłe i negatywne dla inwestora skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków nie zachodzi tego rodzaju związek materialonprawny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy", wskazano, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W kontekście tezy tej uchwały trzeba podkreślić, że nie istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji". Mówiąc inaczej, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" (w tym przypadku dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę) jest autonomicznym postępowaniem, w którym, oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. badać i uwzględniać należy również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej "innej decyzji" (o ustaleniu warunków zabudowy). Każdy przypadek, winien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Organ podkreślił, że w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (decyzji o pozwoleniu na budowę) organ jest zobowiązany szczególnie wnikliwie zbadać również powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ te powody mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że nie było w sensie prawnym, decyzji o warunkach zabudowy, na której opiera się decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest zobowiązany rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, ze względu na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy, czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, której wadą jest to, że stwierdzono nieważność poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z powodów wyłącznie formalnych obraża obowiązujący porządek prawny (zob. wyrok NSA z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 164/14).

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] września 2019 r., SKO w [...] stwierdziło, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2014 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że " organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków i wskazany rodzaj zabudowy określił jako infrastruktura techniczna (...) W zaistniałej sytuacji złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki nr: [...] i [...] z karty mapy nr [...] obręb [...] gmina [...] winien być rozpatrzony na podst. art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Wskazany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zatem zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. (...) W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta powinna być dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycje warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i ma na celu zapewnienie tego, aby w procesie inwestycyjnym zachowano kontynuacje funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w niniejszej sprawie obszar analizowany nie został w ogóle wyznaczony. (...) realizacja przemysłowej oczyszczalni ścieków (należy podkreślić, iż we wniosku wskazano na zamiar realizacji zakładowej oczyszczalni ścieków, a w aktach sprawy brak jest korekty wniosku) nie może być uznana za realizację infrastruktury technicznej, gdyż jak wyżej wskazano istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów. (...) Inwestor w złożonym wniosku wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji zlewni, budynku technologicznego i stacji dmuchaw - i wbrew obowiązkowi wynikającego z art. 52 w związku z art. 64 ust 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie określił żadnych parametrów planowanych do realizacji obiektów. (...) z kontrolowanej decyzji Wójta Gminy [...] [...] z dnia [...] marca 2014 r., nie wynika, dla jakich obiektów zostały ustalone warunki zabudowy, gdyż określono jedynie dopuszczalną wysokość obiektów bez ich wyszczególnienia, geometrię dachów oraz powierzchnię zabudowy".

W ocenie GINB, przytoczone powyżej podstawy stwierdzenia, przez SKO w [...], nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy nie miały wyłącznie charakteru formalnego.

Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji, ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Należy zatem przyjąć, iż ww. decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2014 r nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym.

Tym samym stwierdzono, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie dysponował oraz nie dysponuje w chwili obecnej ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.

Wskazano dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Podkreślono, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że na terenie, na którym zaprojektowano sporna inwestycję, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował przedmiotową decyzję co do zgodności z prawem w pozostałym zakresie i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. nie narusza rażąco pozostałych przepisy prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na tę decyzję złożył S. H..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść orzeczenia, a to: art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że koniecznym następstwem stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu oraz, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść orzeczenia, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do merytorycznej prawidłowości decyzji, przez niezbadanie: czy i w jaki sposób wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołało określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa, biorąc pod uwagę doniosłe i negatywne dla inwestora skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków nie zachodzi tego rodzaju związek materialnoprawny, który uzasadniałby unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ, skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], znak: [...] pomimo, iż dokonanie tej oceny w sposób właściwy, powinno poskutkować stwierdzeniem, iż w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., i umorzenie postępowania.

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść orzeczenia, a to art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ I i II instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ma charakter rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy z okoliczność sprawy, w szczególności zaś, z przedstawionych przez skarżącego dowodów, wynikają całkowicie przeciwne wnioski;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, iż powołane podstawy stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie miały wyłącznie charakteru formalnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnosił o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Za organem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że decyzja Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia, została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności, a więc ze skutkiem ex tunc, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]

W tym miejscu przede wszystkim zwrócić należy uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Powyższe przede wszystkim nie oznacza jakiegokolwiek automatyzmu i nie uprawnia do wnioskowania, że zawsze wtedy gdy unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, następuje również konieczność unieważnienia następującej po niej i ją "konsumującej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeczy temu już sama teza wskazanej uchwały.

Jak słusznie wskazano również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15 brak jest automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji, która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest bowiem samodzielnym postępowaniem, w którym - oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej, wcześniejszej decyzji.

Organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się nie zastosowały.

W związku z tym ponownie należy przypomnieć, że w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (decyzji o pozwoleniu na budowę) organ jest zobowiązany szczególnie wnikliwie zbadać również powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ponieważ te powody mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że nie było w sensie prawnym, decyzji o warunkach zabudowy, na której opiera się decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest zobowiązany rozważyć czy stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z 2014 r. inwestycji, która została już zrealizowana z tego powodu, ze względu na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy, czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, której wadą jest to, że stwierdzono nieważność poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy obraża obowiązujący porządek prawny.

Organ odwoławczy przytacza co prawda fragment uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność warunków zabudowy ale podsumowanie tego fragmentu sprowadzające się do stwierdzenia, że nie są to powody formalne jest dalece niewystarczające. Wręcz czytając ten fragment uzasadnienia decyzji SKO można odnieść wrażenie, iż to nie sprzeczność inwestycji z przepisami planistycznymi spowodowała stwierdzenie jej nieważności ale niewłaściwa procedura wdrożona przez organ wydający decyzję.

W skutek tego inwestor bez własnej winy nie otrzymał w rezultacie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie okazało się, że zrealizował poważną inwestycję bez pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach wymaga zważenia, co bardziej zasługuje na prawną ochronę: przestrzeganie formalnych wymagań związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, czy stan prawny i faktyczny powstały wskutek wydania takiej decyzji formalnie wadliwej i na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wybudowanie budynku przez inwestora działającego na podstawie legalnego wówczas pozwolenia budowlanego, w zaufaniu do przestrzegania prawa przez organy architektoniczno - budowlane.

Należy także mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego i z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. (p. wyrok NSA z dnia 29 września 2016r., sygn. akt II OSK 3233/14).

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy należało wyjaśnić przez organ administracji, w jaki sposób potoczyła się sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy po stwierdzeniu nieważności dotychczasowej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po stwierdzeniu nieważności decyzji organ administracji winien zakończyć postępowanie wszczęte w tej sprawie wnioskiem skarżącego. Należało także ustalić czy wobec przedmiotowego terenu sporządzone zostało studium uwarunkowań.

Organy w rezultacie nie zbadały w jakim stopniu i jakim zakresie zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami planistycznymi.

Organ w tym przedmiocie nie poczynił żadnych ustaleń wskazując jedynie, że w aktach sprawy brak jest informacji o uzyskaniu przez skarżącego nowych warunków zabudowy.

Nie sposób też zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że " Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu." Powstaje tylko pytanie kto tę próbę obejścia obowiązujących przepisów podjął.

Z pewnością nie można tego stwierdzenia odnieść do inwestora, a to on pozostanie z poważną inwestycją podlegającą legalizacji i nie jest przesądzone, że nie będzie zmuszony dokonać jej rozbiórki.

Niezbadanie przez organy, czy w ogóle i w jaki sposób wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew przepisom planistycznym a jednocześnie brak należytego wyjaśnienia rażącego naruszenia prawa poprzez wywołanie konkretnie określonych skutków społecznych lub gospodarczych nieakceptowanych przez organy praworządnego państwa, w kontekście niewątpliwie negatywnych skutków, jakie w odniesieniu do skarżącego wywołuje stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, stanowi naruszenie przepisów prawa art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenia powodują, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i należało ją uchylić.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.