Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 829/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 194 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Stefan Babiarz, Sędziowie Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Maciej Kurasz, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 644/15 w sprawie ze skargi M. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 644/15, mocą którego oddalono skargę M. i R. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 19 sierpnia 2015 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2015 r.

W motywach orzeczenia Sąd podał, że Prezydent O. decyzją z 3 stycznia 2015 r. ustalił R. G., I. R., U. H. i M. G., jako współwłaścicielom nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w O. przy ul. P., łączne zobowiązanie pieniężne na 2015 r., w wysokości 71 zł.

Utrzymując w mocy tę decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849; dalej: u.p.o.l.), art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 281, ze zm.; dalej: u.p.r.), art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 465; dalej: u.p.l.), a także art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.; dalej: u.p.g.k.). Organ podkreślił, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te mają walor dokumentu urzędowego, zaś domniemanie prawdziwości oraz zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone przez zaprzeczenie prawdziwości dokumentu lub przez udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w danym dokumencie urzędowym, wystawionym przez ten organ, nie jest zgodne z prawdą.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawę ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w sprawie stanowił wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w O. przy ul. P. o powierzchni 3,2241 ha, sklasyfikowanej jako RV – rola (0,0183 ha), W – rowy (0,0052 ha), LSVI – lasy (1,4836 ha), Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione (0,0975 ha) oraz Ws – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (1,6195 ha). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji nie objął opodatkowaniem gruntów rolnych klasy V (0,0183 ha) oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (0,0975 ha), jako zwolnionych od tego podatku na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.p.r. Do podstawy opodatkowania przyjęto natomiast grunty oznaczone jako: W – rowy (0,0052 ha), LSVI – lasy (1,4836 ha) oraz Ws – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (1,6195 ha).

Zdaniem SKO Prezydent O. dokonał prawidłowego wymiaru zobowiązania podatkowego, gdyż zarówno strona podmiotowa jak i przedmiotowa tego zobowiązania jest zgodna z danymi wynikającymi z wypisów z ewidencji gruntów. Grunty sklasyfikowane jako lasy nie podlegały zwolnieniu z podatku leśnego, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1–3 u.p.l. Zwolnieniu z opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie podlegały też grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, gdyż nie stanowiły ani gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi i kanałami żeglownymi (art. 2 ust. 3 pkt 2 u.p.o.l.), ani też gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i R. G. zarzucili organowi naruszenie przepisów ustawy o podatku rolnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zasadniczym zagadnieniem podlegającym jego ocenie jest prawidłowość opodatkowania w ramach łącznego zobowiązania za 2015 r. posiadanych przez skarżących we współwłasności gruntów położonych w O. przy ul. P., na działce o nr [...]. Skarżący uważają, że nie powinni być obciążeni tym podatkiem, skoro działka o nr [...] nie może być użytkowana z uwagi na zanieczyszczenie. Skarżący zaprzeczyli, aby znajdowały się na niej rowy. Jezioro podlega eutrofizacji, a sprzedaż gruntów jest niemożliwa.

Na tle tak zarysowanej kwestii spornej Sąd podzielił stanowisko organów, które jako podstawę opodatkowania spornego gruntu podatkiem od nieruchomości za 2015 r. przyjęły jego stan prawny wynikający z ewidencji wskazanej w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Zgodnie z tym przepisem podstawą do ustalania wysokości zobowiązania podatkowego są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Sąd wskazał, że właściciele i osoby władające obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 tej ustawy).

Z dyspozycji art. 21 ust. 1 u.p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i podatkowych. Skoro podstawą wymiaru podatków, zgodnie z przywołanym przepisem, są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, to dotyczy to także podatków od nieruchomości, leśnego i rolnego.

W ocenie Sądu istnieje możliwość podważenia wpisów ewidencyjnych na podstawie art. 194 § 3 o.p. w sytuacjach wyjątkowych, uzależnionych od konieczności respektowania innych bezwzględnie obowiązujących regulacji prawnych. Zasadą jest bowiem, że organ podatkowy związany jest zapisami ewidencji gruntów i budynków i danych tych nie może korygować w toku postępowania podatkowego.

Zdaniem Sądu nie można zaaprobować tezy, że dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być dla potrzeb wymiaru podatku korygowane w odrębnym postępowaniu przez organ podatkowy, za pomocą każdego dopuszczonego prawem dowodu. Sąd podzielił pogląd, iż podważenie zapisów wynikających z ewidencji gruntów i budynków bądź też ich zmiana może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji, a w postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju dowodów co do zasady nie jest możliwe. Oparcie rozstrzygnięcia w sprawie podatkowej na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków jest zatem jak prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania. Dysponując bowiem wiążącymi danymi z ewidencji, organy podatkowe nie mają podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wykazania innego charakteru nieruchomości niż wynikający z tej ewidencji.

W niniejszej sprawie skarżący próbowali podważyć swój obowiązek podatkowy wyłącznie na podstawie okoliczności faktycznych, takich jak nieużytkowanie czy zanieczyszczenie nieruchomości oraz dotyczących stanu zdrowia i trudnej sytuacji majątkowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów sporządzonego na dzień 9 marca 2015 r. (k. 2 akt adm.) wynika natomiast, że część tej nieruchomości została sklasyfikowana m.in. jako: W – rowy (0,0052 ha), LSVI – lasy (1,4836 ha) oraz Ws – grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (1,6195 ha). Skoro zatem zapisy rejestru gruntów w zakresie oznaczenia stanowiących współwłasność skarżących gruntów nie budzą wątpliwości, to organy nie miały podstaw i nie były uprawnione w ramach postępowania podatkowego do dokonywania w tym zakresie odmiennych ustaleń, zgodnie z wolą skarżących.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 u.p.g.k. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłącznie dane z ewidencji gruntów mogą stanowić podstawę do wymiaru podatków, podczas gdy skarżący wskazywali w toku postępowania, że dane te nie są zgodne ze stanem rzeczywistym.

Skarżący zarzucili też naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez niezastosowanie środka określonego w ustawie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponadto skarżący postawili zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 3 i art. 122 o.p. przez uznanie, że wypisy z ewidencji gruntów nie mogą być kwestionowane kontrdowodami, np. z oględzin nieruchomości, wypisem z księgi wieczystej czy zeznaniami świadków.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz nieobciążania skarżących kosztami postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zawiera trzy zarzuty, jednak w uzasadnieniu jej autor zawarł ogólne uwagi, nie odnosząc się do każdego z zarzutów z osobna. Uzasadnienie skargi jest ogólnikowe, a ponadto zawiera twierdzenia niezgodne ze stanem sprawy.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po pierwsze, skarżący zarzutu tego nie uzasadnili. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nakazuje sądowi pierwszej instancji, który stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchylenie takiej decyzji. Skarżący nie wykazali jednak, by zaskarżona decyzja dotknięta była wadą, która nakazywałaby wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący swój zarzut powiązali z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który w ich sprawie nie był i nie mógł być stosowany; postępowanie podatkowe toczy się bowiem na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, a nie k.p.a.

Dwa pozostałe zarzuty dotyczą: naruszenia art. 21 ust. 1 p.g.k. przez przyjęcie, że dane wynikające z ewidencji gruntów mogą być podstawą do wymiaru podatku pomimo tego, że w toku postępowania podatnik "wykazywał" ich niezgodność ze stanem rzeczywistym; a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 3 i art. 122 o.p. przez uznanie, że wypisy z ewidencji gruntów nie mogą być kwestionowane kontrdowodami, np. z oględzin nieruchomości, wypisem z księgi wieczystej czy zeznaniami świadków.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że dane z ewidencji "mogą" stanowić podstawę do wymiaru podatku od nieruchomości, którego przedmiotem jest budynek. W postępowaniu podatkowym można jednak wykazać, że dane zawarte w ewidencji są niezgodne ze stanem rzeczywistym, zwłaszcza w sytuacjach wyjątkowych, jak w tej sprawie, gdzie dane te wynikają z "innego dokumentu urzędowego zawierającego aktualne informacje dotyczące przedmiotu opodatkowania". Skarżący zarzucili też wadliwą interpretację art. 194 § 3 o.p. prowadzącą do uznania, że jedynym sposobem wykazania nieprawidłowości danych w ewidencji jest doprowadzenie do ich zmiany w innym postępowaniu. Dodatkowo skarżący stwierdzili, że zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przeznaczenia nieruchomości "stanowi uchybienie mogące mieć znaczący wpływ na wynik sprawy".

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu skargi nie zawarto argumentacji na poparcie tezy, zgodnie z którą dane z ewidencji gruntów i budynków "mogą" (a nie muszą) stanowić podstawę do wymiaru podatku od nieruchomości i to wyłącznie w odniesieniu do budynków. Jak bowiem stanowi art. 21 ust. 1 p.g.k., "podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". Wobec kategorycznego brzmienia tego przepisu przypisanie mu innego znaczenia wymagałoby obszernej argumentacji, której w analizowanej skardze kasacyjnej nie przedstawiono.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym dane zamieszczone w ewidencji korzystają z domniemania prawdziwości jako rodzaj dokumentu urzędowego. Podważenie zapisów ujętych w ewidencji wymaga zatem co do zasady uruchomienia stosownego postępowania w celu ich skorygowania, podważenia albo aktualizacji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi, dopuścił możliwość podważenia wpisów ewidencyjnych na podstawie art. 194 § 3 o.p. w wyjątkowych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi w pewnych - niejako wyjątkowych - przypadkach może zostać w ramach postępowania podatkowego podważona, nawet bez potrzeby uprzedniej zmiany samej ewidencji. Zdaniem rozpatrującego niniejszą sprawę składu orzekającego NSA, odstępstwa od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków mogą mieć miejsce w sytuacji, gdy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej). W takim przypadku organ podatkowy obowiązany będzie do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. uchwała NSA z 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13; wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r., II FSK 1930/12, publ. (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie znajduje potwierdzenia w aktach twierdzenie, jakoby skarżący przedstawili w toku postępowania "inny dokument urzędowy zawierający aktualne informacje dotyczące przedmiotu opodatkowania". Stanowisko skarżących wynikało wyłącznie z ich przekonania o stanie spornej nieruchomości.

W świetle powyższych uwag dotyczących zakresu związania organów podatkowych danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków za bezzasadny należy uznać zarzut niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy podatkowe art. 194 § 3 i art. 122 o.p. Skarżący nie wykazali bowiem, by organy podatkowe "zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przeznaczenia nieruchomości" w zakresie, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

O niezrozumieniu istoty postępowania sądowoadministracyjnego świadczy natomiast zarzut skierowany wobec Sądu pierwszej instancji, że sąd ten nie przeprowadził postępowania dowodowego w wyżej określonym zakresie. Skarżący nie wskazali przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, który w ich przekonaniu został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, a który nakazywałby temu sądowi prowadzić postępowanie dowodowe. Wskazanie takiego przepisu nie byłoby oczywiście możliwe, bowiem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. To powoduje, że sądy te nie prowadzą postępowań administracyjnych, w tym postępowań wyjaśniających czy dowodowych, lecz jedynie kontrolują, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w tym zakresie. W konsekwencji na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zaś na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzać wyłącznie uzupełniające dowody z dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skarżący nie wykazali, by Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził takiego dowodu w ich sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13; postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1864/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1412/04, publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).