Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1112/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 2, art. 20, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 roku sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gruntowej z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczo-usługowej 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432) oraz art. 13 ust. 1 i art. 35 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2018 r. poz. 121, poz. 50, poz. 650, poz. 1000, poz. 1089, poz. 1496), wydał zarządzenie nr [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gruntowej z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczo-usługowej.

W § 1 tego zarządzenia Prezydent Miasta T. przeznaczył do oddania w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomość gruntową stanowiącą część działki oznaczonej nr [...] w obr. [...] położoną w T. przy ul. A. stanowiącej własność Gminy T., posiadającą urządzoną księgę wieczystą [...] z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczo-usługowej, tj. cyrk i wesołe miasteczko (ust. 1), przyjmując w ust. 2 tego paragrafu, że ww. nieruchomość przeznaczona jest do krótkotrwałej dzierżawy.

Jednocześnie w paragrafie 2 ust. 1 tego zarządzenia Prezydent Miasta T. za wydzierżawienie nieruchomości położonej przy ul. A z przeznaczeniem na lokalizację wesołego miasteczka oraz cyrku bez udziału zwierząt ustalił stawkę dzienną w wysokości 600,00 zł + VAT zgodnie z obowiązującą stawką. Z kolei w ust. 2 tego paragrafu została ustalona za wydzierżawienie nieruchomości przy ul. A. z przeznaczeniem na lokalizację cyrku z uczestnictwem zwierząt stawka dzienna w wysokości 3.000,00 zł + VAT zgodnie z obowiązującą stawką. Ponadto w dalszych paragrafach tego zarządzenia wykonanie zarządzenie powierzono Zastępcy Prezydenta Miasta T. (§ 3), uregulowano kwestię utraty mocy zarządzenia nr [...] (§4) oraz przyjęto, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania (§ 5).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie wniósł S. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając powyższe zarządzenie w części objętej § 2 ust.2. Jednocześnie ze skargą pełnomocnik złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Związek Pracodawców Cyrku i Rozrywki z siedzibą w W..

Zaskarżonemu zarządzeniu pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1. zasady demokratycznego Państwa Prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego, do wydania którego Prezydenta Miasta T. nie był właściwy, a brak właściwości był mu znany;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niezastosowanie art. 6, 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art.22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta T. w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomością miejską stanowiącą część działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...], położonej w T. dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], dalej zwana: "działką";

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta T. jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta T. posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, to jest art. 20 ust. 1 pkt 1), art. 22 ust. 1 pkt 4) i art. 28 ust. 1 pkt 1) oraz 2) ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W związku z powyższymi pełnomocnik skarżącego wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 zarządzenia nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) dopuszczenie w charakterze uczestnika Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 33 § 2 powyższej ustawy;

3) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam podniesione;

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Motywując sformułowane wyżej zarzuty w obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że niniejsza skarga spełnia wymogi formalne, ponieważ zaskarżone zarządzenie jest aktem administracyjnym mającym na celu realizację zadań publicznych, to jest na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się do zarządu mieniem gminnym. Jest ono aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, jego wykonanie powierzono Zastępcy Prezydenta Miasta T. i wywiera ono bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącego, gdyż dyskryminuje go wobec przedsiębiorców nieprezentujących zwierząt, z którymi gmina Miasto T. w ogóle zamierza kontraktować. Pełnomocnik podkreśliła przy tym, że zaskarżone zarządzenie określające wyższe stawki czynszu dzierżawnego za działkę wszystkim przedsiębiorcom cyrkowym prezentującym przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt jest aktem administracyjnym zaskarżalnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Pełnomocnik wskazała również, że skarżący wraz z uczestnikiem postępowania wyczerpali tryb postępowania przed organem, gdyż do Prezydenta Miasta T. w dniu 27 sierpnia 2018 r. zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Prezydent Miasta T. odebrał wezwanie w dniu 30 sierpnia 2018 r. i nie udzielił odpowiedzi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w przewidzianym terminie. Prezydent Miasta T. przesłał do pełnomocnika skarżącego pismo z dnia 10 października 2018 r. z odmową usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie zarządzenia w części dyskryminującej skarżącego.

Jednocześnie pełnomocnik wskazała, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, gdyż jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych, opisaną pod kodem PKD nr [...], a zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny. Interes ten, istniejący już w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia, został tym aktem naruszony, gdyż ingeruje ono bezpośrednio w indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżącego, który jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, jest dyskryminowany jako najemca miejskiej działki. Następstwem zaskarżonego zarządzenia jest ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Uprawnienia te stanowią w szczególności: swoboda działalności gospodarczej ograniczona nadzorem weterynaryjnym wykonywanym przez powiatowych lekarzy weterynarii, wolność sztuki i wyrazu artystycznego, prawo do równego traktowania. Pełnomocnik podkreśliła przy tym, że między zaskarżonym zarządzeniem a naruszonymi prawami skarżącego zachodzi bezpośredni i realny związek. Naruszenie ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. W ocenie pełnomocnik zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw, a niewątpliwie ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego mu uprawnienia (wyrok NSA z 24.08.2007 r., sygn. akt II OSK 1033/2007) do odpłatnego, czasowego korzystania z działki na równych z innymi prawach i stawkach, ale przede wszystkim do organizowania w T. na działce miejskiej zgodnych z prawem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Pełnomocnik wskazała również, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika z naruszenia jego negatywnych, publicznych praw podmiotowych do nieingerowania przez administrację publiczną w jego prawo do swobody działalności gospodarczej oraz z naruszenia jego prawa do równego traktowania, a także wynika z naruszenia konkretnych norm, tj. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności oraz art. 78 i art. 84a pkt 2 tej ustawy, a także wynikającego z tego przepisu "prawa swobody działalności gospodarczej" na równych prawach zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji" oraz art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt w związku z art. 34a oraz 37 tej ustawy.

Na poparcie swojego stanowiska o istnieniu interesu prawnego wynikającego z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pełnomocnik skarżącego przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, a następnie wskazała, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie całej Polski od 1993 r. Warunkiem wykonywania tej działalności jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej i wody dla zwierząt i ludzi. Skarżący najmuje takie tereny od gmin kilka razy w sezonie. Jego działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nadzorowi weterynaryjnemu na podstawie ustawy o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Organ samorządu terytorialnego, prezydent miasta, może jedynie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwe organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast Prezydent Miasta T. dyskryminuje skarżącego wobec przedsiębiorców nieprezentujących zwierząt w czasie przedstawień cyrkowych, przymuszając go do poszukiwania innych nieruchomości spełniających warunki na posadowienie taboru cyrkowego. Skarżący w zakresie swoich przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt ma jednak prawo być kontrolowanym i ocenianym przez właściwe, kompetentne organy administracji publicznej, i to prawo również zostało naruszone poprzez podwyższenie stawki czynszu działki na przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt.

Pełnomocnik skarżącego podkreśliła przy tym, że zarządzenia prezydentów i burmistrzów miast podobne do zaskarżonego zarządzenia traktowane są jako zakazy wjazdu do miasta cyrkom ze zwierzętami. Istnieją grupy aktywistów, których celem jest wprowadzanie takich zakazów przez poszczególnych prezydentów i burmistrzów. Organ administracji powinien jednak działać tylko na podstawie prawnej i zgodnie z procedurami przewidzianymi prawem, tak aby nie naruszyć interesu prawnego innych podmiotów. Osobiste przekonania osób będących organem administracji publicznej nie zwalniają ich z przestrzegania prawa i nienaruszania interesu prawnego przedsiębiorców - w niniejszej sprawie skarżącego. Zarządzenie będące przedmiotem skargi postrzegane jest jako utrudnienie prezentowania zwierząt w cyrkach w T., o czym świadczą publikacje w internecie. Zdaniem pełnomocnik, skarżący został drastycznie ograniczony w swoim prawie do działalności gospodarczej, w tym w organizowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Ograniczenia tego, bez zbadania stanu faktycznego dotyczącego zwierząt w cyrkach, dokonał organ nieposiadający żadnych kompetencji w zakresie oceny dobrostanu zwierząt. Ponadto zaskarżone zarządzenie piętnuje przedsiębiorców cyrkowych i utrudnia widzom - mieszkańcom T. i okolic dostęp do cyrków na terenach, które były odpowiednie dla rozstawiania namiotów cyrkowych z zapleczem. Brak zgody na dzierżawę przedmiotowej działki na równych dla wszystkich zasadach ogranicza prawo skarżącego do działalności gospodarczej, utrudniając mu dostęp do terenów dotychczas wynajmowanych i odpowiadających jego potrzebom, także z uwagi na potrzeby samych zwierząt. Wysoka stawka czynszu dzierżawnego działki ma zapewne na celu wymuszenie zaprzestania przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prezentowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Utrudnianie organizowania przedstawień z udziałem zwierząt na terenach miejskich ma także ten skutek, że prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, to jest do cyrku. Wysoka stawka czynszu dzierżawnego działki dla skarżącego stanowi pozaustawową sankcję za prezentowanie przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt i ogranicza skarżącego w jego działalności jedynie do przedstawień bez zwierząt, czyniąc to bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej. Ponadto zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 34a oraz 37 tej ustawy, gdyż dyskryminuje skarżącego w dostępie do działki, pomimo że przestrzega on art. 17 ust. 1 i art. 18 wskazanej ustawy, posiada wszelkie zezwolenia i dokumenty konieczne do prowadzenia takiej działalności, podlega kontrolom powiatowych lekarzy weterynarii. Kontrole weterynaryjne u przedsiębiorców cyrkowych są bardzo szczegółowe, kontrolowane jest nawet położenie miski z wodą.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zgodnie z art. 34a ustawy o ochronie zwierząt skarżący ma prawo do tego, aby to Inspekcja Weterynaryjna i powiatowi lekarze weterynarii sprawowali nadzór nad przestrzeganiem przez niego przepisów o ochronie zwierząt. W zakresie wykonywania nadzoru weterynaryjnego kompetentni pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone przez organy tej Inspekcji posidają uprawnienia określone w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Pełnomocnik podniosła przy tym, że różnicowanie stawki czynszu dzierżawnego narusza interes prawny skarżącego, gdyż utrudnia mu dostęp do terenów, a zarazem utrudnił dostęp widzom do przedstawień cyrkowych w T. Prezydent Miasta T. ustanowił pięciokrotnie wyższą stawkę czynszu dla terenów miejskich na cele przedstawienia cyrkowego z udziałem zwierząt. Pomimo starań o dobrostan jego zwierząt i dobre wyniki kontroli powiatowych lekarzy weterynarii, utrudniono mu zaskarżonym zarządzeniem dostęp do odpowiednich terenów miejskich koniecznych dla jego działaności.

W ocenie pełnomocnika skarżącego skarga jest uzasadniona również merytorycznie, gdyż zaskarżone zarządzenie obarczone jest zarówno wadami formalnymi, jak i merytorycznymi. W szczególności zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. Celem zaskarżonego zarządzenia jest ochrona zwierząt, a nie gospodarki nieruchomościami. Zatem organ wydał akt administracyjny w sposób samowolny, bez zasięgnięcia opinii lekarzy weterynarii i innych instytucji zajmujących się nadzorem weterynaryjnym oraz bez poinformowania o zamiarze wydania przedmiotowego zarządzenia poszczególnych (kilkunastu) przedsiębiorców cyrkowych w Polsce ani też zrzeszającego ich Związku Pracodawców Cyrku i Rozrywki. Procedując w ten sposób organ naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, gdyż w istocie nie przeprowadził procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia, które zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżącego, uczestnika i jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. W sprawie pominięto fundamentalne procedury gwarantujące ochronę praw podstawowych kilkunastu przedsiębiorców cyrkowych przed ingerencją organów publicznych. Prezydent Miasta T. nie badając wszystkich pobudek działalności grup aktywistów przeciwnych cyrkom ze zwierzętami pominął istotną okoliczność, że organizacje aktywistów mają bezpośredni własny interes ekonomiczny w zakazaniu zwierząt w cyrkach, gdyż mają nadzieję, że zwierzęta cyrkowe zostaną wydane pod opiekę tych organizacji do tzw. "azyli" prowadzonych przez nie, a finansowanych z różnych darowizn prywatnych oraz ze środków publicznych, głównie samorządowych.

Następnie pełnomocnik skarżącego podniosła, że kwestionowane zarządzenie stanowi abstrakcyjną oraz generalną normę prawną i jest przejawem władzy publicznej, która realizuje swój cel polegający na zakazaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt posługując się dla osiągnięcia tego celu narzędziem w postaci zobowiązania urzędników miejskich do niewynajmowania nieruchomości spełniających potrzeby cyrków przedsiębiorcom cyrkowym prezentującym również zwierzęta. Z tego też powodu nosi znamiona normy prawa miejscowego. Nie ma ono na celu zarządzania nieruchomościami miejskimi na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na charakter normy, jaką stanowi zarządzenie, należy je uznać za przejaw imperium władzy publicznej, a nie dominium. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że należy ono do sfery dominium, to z ostrożności pełnomocnik skarżącego podniosła, że również stosunki między podmiotami prywatnymi nie są wyjęte spod zakresu obowiązywania norm Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., a w szczególności jej art. 14 dotyczącego zakazu dyskryminacji. Wprawdzie pojęcie horyzontalnego obowiązywania praw podstawowych w orzecznictwie sądów polskich i jurysprudencji oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie jest jednolicie rozumiane, to istnienie więzi między normami konstytucyjnymi i normami prawa prywatnego nie może już budzić wątpliwości. Zatem nawet działanie Prezydenta Miasta T. w sferze dominium przejawiające się w swobodzie zawierania umów znajduje ograniczenie w prawach podstawowych przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta i podlega ocenie w świetle tych praw. Rożnicowanie stawek czynszowych przy zawieraniu umów wynajmu nieruchomości optymalnych dla prowadzenia działalności cyrkowej według kryterium prezentowania bądź nieprezentowania zwierząt, pomimo że obie formy przedstawień są zgodne z ustawami i Konstytucją RP, jest dyskryminacją i ograniczeniem działalności gospodarczej oraz godzi w wolność sztuki oraz w kulturalne prawa podstawowe. Ponadto podstawą faktyczną zarządzenia są zapewne ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej, zatem § 2 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia jest wadliwy również z formalnego punktu widzenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w tym wypadku organ jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady te wprawdzie nie zostały zdefiniowane, niemniej doktryna posługuje się kryterium działania dobrego gospodarza, co oznacza, że działanie organu powinno być legalne oraz celowe. Zasady prawidłowej gospodarki przede wszystkim nie powinny powodować uszczuplenia wartości nieruchomości czy też marnotrawstwa. Podejmując decyzję organy są zobowiązane do kierowania się nie tylko wolą właściciela, lecz także interesem społecznym. Zatem wynajmując teren, organ w ramach gospodarki nieruchomościami powinien brać pod uwagę, kto jest właścicielem terenu oraz w jaki sposób uzyskiwać pożytki z tych terenów, aby zaspokajać również potrzeby mieszkańców.

Według pełnomocnika skarżącego w zarządzeniu pominięto skutki finansowe. W latach ubiegłych, cyrki wydzierżawiały od Miasta T. tereny na organizowanie przedstawień cyrkowych. Ponadto Prezydenta Miasta T. powinien gospodarować nieruchomościami w sposób legalny, a zatem nie naruszać swoimi działaniami Konstytucji i ustaw: w tym art. 22 Konstytucji RP gwarantującego przedsiębiorcom wolność gospodarczą, art. 65 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie pełnomocnika Prezydenta Miasta nie ma uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek zakazów czy utrudnień, które ograniczają prawa podstawowe przedsiębiorców działających zgodnie z prawem, nie może ich dyskryminować poprzez przyznawanie im różnych praw w zależności od tego, czy w ich przedstawieniach uczestniczą zwierzęta, czy też nie. Wskazując na art. 32 i art. 73 Konstytucji RP pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W szczególności nie może być dyskryminowany według kryterium organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt bądź bez ich udziału, gdyż obie formy działalności cyrkowej są zgodne z ustawą. W systemie prawa polskiego nie przewidziano także żadnych uprawnień dla organów samorządu terytorialnego umożliwiających mu kształtowanie sztuki, w tym sztuki cyrkowej. Pełnomocnik podkreśliła przy tym, że organ wydając sporne zarządzenie przyjął bezpodstawnie, że posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i w ten sposób naruszył art. 10 Konstytucji RP. Ponadto wydanym aktem administracyjnym uchylił w istocie obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Zarządzenie wkracza zatem w zakres właściwości administracji rządowej opisanej w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej: art. 22 ust. 1 Dział rolnictwo pkt 4): ochrona zdrowia zwierząt, weterynaryjna ochrona zdrowia publicznego oraz ochrona zwierząt; art. 28 ust. 1 Dział środowisko pkt 1) ochrona i kształtowanie środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów; oraz pkt 2) ochrona przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrona gatunków roślin i zwierząt, prawem chronionych lasów, zwierzyny i innych tworów przyrody; art. 20 ust. 1 Dział oświata i wychowanie pkt 1) kształcenie, nauczanie, wychowanie, kultura fizyczna dzieci i młodzieży.

Pełnomocnik skarżącego podniosła także, iż organ dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a wbrew jej art. 5, art. 8 oraz art. 9 sam uznał się władny do nadzoru weterynaryjnego wszystkich cyrków działających w Polsce i ich działalność ocenił negatywnie, utrudniając im dostęp do gruntów należących do T. W szczególności Prezydent naruszył "cały" Rozdział 4b tej ustawy pt. "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" (art. 24i oraz art. 24j). Naruszona została ponadto ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - art. 3 ust. 1. Jeżeli bowiem Prezydent Miasta T. stwierdził konkretne naruszenia obowiązujących ustaw dotyczących zwierząt i cyrków ze zwierzętami, to powinien był zawiadomić o takich przypadkach odpowiednie kompetentne służby państwowe. Faktyczny obraz polskich cyrków jest inny niż ten, w który wydaje się, że wierzy Prezydent Miasta T., o czym świadczy stanowisko Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej z dnia 30.03.2016 r.

W ocenie pełnomocnika zarządzenie narusza również kulturalne prawa podstawowe, stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami, jakie przyjęła na siebie Rzeczpospolita Polska ratyfikując Konwencję UNESCO z dnia 20 października 2005r. w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego (Dz.U.2007,215,1585 z 16.11.2007 r.). Istotnym jest, że Parlament Europejski w Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej (2004/2266 (INI) z dnia 13 października 2005 r. wezwał Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Rezolucja stanowi wyraz troski o społeczność cyrkową, szczególnie o jej dzieci i młodzież, oraz dążenia do harmonizacji prawa w celu ułatwienia poruszania się cyrków pomiędzy Państwami Członkowskimi, co przyczyni się w ten sposób do zachowania klasycznego cyrku europejskiego i bezpieczeństwa publicznego. Zatem samorządowe zakazy wynajmu terenów gminnych cyrkom ze zwierzętami stoją w całkowitej sprzeczności z powyżej powołanymi normami prawa.

Ponadto z ostrożności procesowej pełnomocnik podniosła, że nawet gdyby przyjąć, iż samorząd terytorialny posiada legitymację do stanowienia prawa w zakresie ochrony zdrowia zwierząt, to różnicowanie stawek czynszowych wynajmu nieruchomości miejskich wszystkim cyrkom prezentującym jakiekolwiek zwierzęta narusza zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r. o sygn. akt K 18/95 pełnomocnik skarżącego wskazała, że różnicowanie stawek czynszowych wynajmu gruntów nie powinno dotyczyć wszystkich przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta, ale tylko tych, którzy naruszają prawo i działają niezgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wątpliwości budzi również wyższa stawka dla cyrków z udziałem zwierząt, co byłoby całkowitym ewenementem na skalę światową. Zasadę proporcjonalności narusza również fakt, że sporne zarządzenie zostało wydane bez żadnego vacatio legis i weszło w życie z dniem podpisania.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta T. wniósł o jej odrzucenie, bowiem kwestionowane zarządzenie nie mieści się w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta T. dodał przy tym, że kwestionowane zarządzenie nie zawiera regulacji o charakterze administracyjnoprawnym i nie mieści się ono w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej. Akt ten w zaskarżonej części ustala jedynie stawkę dzienną czynszu dzierżawnego w przypadku wydzierżawienia konkretnie wskazanej nieruchomości z przeznaczeniem na lokalizację cyrku z uczestnictwem zwierząt. Zarządzenie dotyczy zatem sfery stosunków cywilnoprawnych. Poprzez określenie formy i celu korzystania z konkretnej nieruchomości gminnej oraz stawki czynszu, kwestionowane zarządzenie określa wstępne warunki potencjalnej umowy dzierżawy gruntu, a co za tym idzie pełni funkcję oferty skierowanej do przedsiębiorców trudniących się działalnością cyrkową bądź też działalnością w zakresie prowadzenia wesołych miasteczek. W ocenie pełnomocnika organu, nie sposób uznać, aby Prezydent Miasta poprzez wydane zarządzenie wkraczał w sferę praw i obowiązków skarżącego, a już tym bardziej, aby władczo zaingerował w swobodę prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Nie może ulegać wątpliwości, że gmina jako dysponent nieruchomości, który występuje w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swoich uprawnień właścicielskich do nieruchomości, bez ingerencji osób trzecich. W konsekwencji gmina uprawniona jest do kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego poprzez wskazanie, czy dana nieruchomość zostanie komukolwiek wydzierżawiona, z jakim przeznaczeniem, na jaki okres i na jakich warunkach.

Jednocześnie pełnomocnik organu, kwalifikując zaskarżone zarządzenie jako akt kierownictwa wewnętrznego odnoszący się do sfery stosunków cywilnoprawnych niepodlegający zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że po stronie skarżącego nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, lecz jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Skarga zmierza bowiem w istocie wyłącznie do uzyskania lepszych warunków finansowych w zakresie korzystania z nieruchomości gminnej. Wbrew jej twierdzeniom, zaskarżone zarządzenie nie wpłynęło na swobodę wykonywania działalności skarżącego. Wręcz przeciwnie, w oparciu bowiem o to zarządzenie w dniu 4 września 2018 r. została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości pomiędzy Gminą Miasto T. a Agencją Artystyczną [...], w celu ustawienia Cyrku [...] i zorganizowania występów cyrkowych z udziałem zwierząt. Skarżący korzystał zatem z nieruchomości gminnej, nie doznając przeszkód ani ograniczeń ze strony Prezydenta Miasta w wykonywaniu swojej działalności na terenie miasta. Kwestia poniesionych kosztów w związku z wydzierżawieniem nieruchomości na wykonywaną działalność gospodarczą, które są rzeczywistą przyczyną niezadowolenia skarżącego, pozostaje w sferze interesu faktycznego, nie zaś prawnego, o którym stanowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Związek Pracodawców Cyrku i Rozrywki z siedzibą w W.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i sprecyzowała, że wnosi o unieważnienie zaskarżonego zarządzenia w części objętej § 2 ust. 2. Pełnomocnik uczestnika postępowania w imieniu uczestnika postępowania przyłączyła się do skargi, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". W ramach sprawowanej kontroli Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gruntowej z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczo–usługowej, dotyczące przeznaczenia do oddania w krótkotrwałą dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej stanowiącej część działki oznaczonej nr [...] w obr. [...] położonej w T. przy ul. A. , stanowiącej własność Gminy T., posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...] z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczo-usługowej, tj. cyrk i wesołe miasteczko.

Skarżący jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt kwestionuje przy tym powyższe zarządzenie w części objętej § 2 ust. 2, tj. części dotyczącej ustalenia za wydzierżawienie powyższej nieruchomości z przeznaczeniem na lokalizację cyrku z uczestnictwem zwierząt stawki dziennej w wysokości 3.000,00 zł + VAT, wskazując na dyskryminujący charakter tej regulacji wobec ustalonej w § 2 ust. 1 znacznie niższej stawki dziennej opiewającej na kwotę 600,00 zł za wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na lokalizację wesołego miasteczka oraz cyrku bez udziału tychże zwierząt.

Zdaniem skarżącego brak zgody na dzierżawę przedmiotowej działki na równych dla wszystkich zasadach ogranicza jego prawo do działalności gospodarczej, utrudniając mu dostęp do terenów dotychczas wynajmowanych i odpowiadających jego potrzebom, także z uwagi na potrzeby samych zwierząt. Wysoka stawka czynszu ma, zdaniem skarżącego, na celu wymuszenie zaprzestania przez niego działalności gospodarczej polegającej na prezentowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Utrudnienie zaś organizowania przedstawień z udziałem zwierząt na terenach miejskich ma także ten skutek, że prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, tj. cyrku.

Rozstrzygnięcie o zasadności tego zasadniczego zarzutu skargi determinowane jest oceną dopuszczalności skargi. Badając zatem w pierwszej kolejności formalną dopuszczalność powyższej skargi należy wskazać, iż z mocy art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w rozważanej sprawie – zarządzenie Prezydenta Miasta T. - wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za "zarządzenie z zakresu administracji publicznej", należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie rzecz biorąc wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, niebędące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

W świetle powyższych uwag, zważywszy na władczy charakter zaskarżonego zarządzenia (w tym określenie i zróżnicowanie stawki czynszu dzierżawnego, o którym mowa w § 2 tego zarządzenia ze względu na uczestnictwo zwierząt cyrkowych lub brak ich udziału w przedstawieniach), jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g.

W ocenie Sądu, organ niezasadnie kwestionuje, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już bowiem samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 13 ust. 1 i art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tę sferę), uzasadnia zaliczenie go do tej grupy. Stanowisko to znaduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym do aktów podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej zalicza się akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak: zob. postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych.

W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżonym zarządzeniem, należy zauważyć, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącemu będącemu przedsiębiorcą prezentującym przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, polegający na ograniczeniu dostępu do nieruchmości gminnej poprzez wprowadzenie pięciokrotnie wyżej stawki za wydzierżawienie tej nieruchomości względem stawki ustalonej dla przedsiębiorców prezentującym przedstawienia cyrkowe bez udziału tychże zwierząt, źródeł interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, za którym opowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. II SA/Gl 828/16, zgodnie z którym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, rodzi ten skutek, że interesu prawnego skarżącego można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych.

Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, ma interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tę wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic, które w niniejszej sprawie przybrało postać różnicowania stawek czynszu dzierżawnego i w jej efekcie przyjęcia dyskryminującej wobec niego stawki opiewającej na kwotę pięciokrotnie wyższą niż w przypadku przedsiębiorców prezentującym przedstawienia cyrkowe bez udziału zwierząt. Nie sposób przy tym nie podzielić stanowiska skarżącego, że ustalając tak wysoką stawkę czynszu organ zmierzał do wymuszenia zaprzestania przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prezentowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Przyznać należy zatem rację skarżącemu, że utrudnianie organizowania przedstawień z udziałem zwierząt przyjmujące postać ustalenia dyskryminującej stawki czynszu dzierżawnego prowadzi w istocie do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, tj. cyrku. Skarżący w takiej sytuacji może zatem żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę jego wolności.

Zaskarżone zarządzenie, wbrew stanowisku organu, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a do takich niewątpliwie należy skarżący, ze względu na wskazany powyżej dyskryminacyjny charakter zawartej w tym zarządzeniu regulacji (§ 2 ust. 2) niezasadnie różnicujący stawkę czynszu dzierżawnego za nieruchomość gminną wobec przedsiębiorców cyrkowych.

Wobec tego zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej interes ten narusza. Zaskarżone zarządzenie, już z przyczyn, które legły u podstaw uznania jego wpływu na sytuację prawną skarżącego, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest kwestia, czy został on wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem.

To zastrzeżenie jest o tyle istotne, z punku widzenia kontroli tego aktu, że zachodzą istotne wątpliwości, czy znajduje on wystarczające umocowanie prawne. Prezydent Miasta T. w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazuje na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 13 ust. 1 i art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu obrotu nieruchomościami, w tym oddania ich w dzierżawę. Normy te, ale tylko w układzie wewnętrznym, upoważniają Prezydenta Miasta T. do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, jakim niewątpliwie podmiotem jest skarżący, ani tym bardziej wprowadzania w drodze aktu organu gminy (zarządzenia Prezydenta Miasta) dyskryminujących w tym zakresie regulacji powodujących w istocie ograniczenie dostępu do nieruchomości gminnych dla określonej grupy przedsiębiorców cyrkowych.

Zarządzenie, jak zostało to wykazane wyżej, wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych.

Trzeba także zauważyć, iż zarządzenie podjęte na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest przecież kwestia gospodarowania nieruchomościami (wydzierżawienia nieruchomości), ale w istocie ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu niesłużące. Słusznie zatem podnosi skarżący, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem szczegółowo wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o działach administracji rządowej, ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Reasumując, Sąd podziela zasadniczy zarzut skarżącego, jakim jest bezprawne naruszenie zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Prezydenta Miasta T., w części objętej § 2 ust. 2, jego interesu prawnego, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Tym samym za uzasadnione uznaje zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji), art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności). Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje przy tym podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt, iż skarżący skorzystał z powyższej nieruchomości gruntowej na warunkach określonych w zarządzeniu (w tym warunkach ustalonych § 2 ust. 2). Jak bowiem stwierdzono powyżej, wskazane w podstawie zaskarżonego zarządzenia przepisy nie stanowiły umocowania organu do dyskryminującego zróżnicowania stawki dziennej za wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie odstąpił od przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w skardze z uwagi na brak wystąpienia przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponadto na marginesie niniejszej sprawy Sąd wyjaśnia, iż z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego zarządzenia, skarżący nie miał obowiązku skorzystania z instytucji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wymóg ten nie dotyczy aktów podjętych po dniu 1 czerwca 2017 r., co wynika z samej regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tego aktu (tj. w dniu 14 sierpnia 2018 r.) oraz z regulacji zawartej w art. 53 § 2a) p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie prawa mające istotny charakter, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265) – pkt 2 sentencji.

Zasądzona kwota 797 zł obejmuje: kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł) wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł).

rp