Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 641/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

1.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 19.12.2014 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] sp. z o.o. w W., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. mającej oznaczenie [...] na budynku przy ul. S. w K., teren inwestycji działka nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 9.12.2014 r. inwestor złożył wniosek dotyczący zamiaru wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynikało, że przedmiotem zgłoszenia jest montaż antenowej stalowej konstrukcji wsporczej, anteny trzysektorowej, anteny radioliniowej, urządzeń sterujących, urządzenia RRU, skrzynki TBSB, dróg kablowych oraz systemowej drabiny komunikacyjnej stanowiących elementy stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ stwierdził, iż przedłożone do zgłoszenia opracowanie o nazwie "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Instalacja radiokomunikacyjna [...]" wykonane m.in. na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...) – wyznacza obszary występowania pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość jego mocy przekracza wartość 0,1 W/m2. Wskaźnik ten jest wartością graniczną dla miejsc dostępnych dla ludności. Sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości większej niż 0,1 W/m2 wyznaczony w dostarczonym opracowaniu, obejmuje obszar w odległości do 43,4 m emitowany przez anteny zgłaszanej instalacji nad działkami sąsiednimi, generując wpływ na te nieruchomości. Zauważono, że przedmiotowa instalacja będzie zlokalizowana w sąsiedztwie istniejącej stacji bazowej na budynku przy ul. S. i pole elektroenergetyczne pochodzące od objętej ocenianym zgłoszeniem stacji bazowej – powodować będzie zwiększenie istniejącego oddziaływania pochodzącego od sąsiedniej stacji. Prezydent Miasta uznał, że projektowane anteny mogą oddziaływać w miejscach dostępnych dla ludzi, wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym projektowana inwestycja może spowodować wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Właściwa analiza takiego oddziaływania może być przedmiotem badań obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), które przeprowadzane są jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

2.

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie:

1. Art. 7, 8, 77, 107 par. 3 w zw. z art. 11 kpa – poprzez brak wyjaśnienia charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem oraz brak ustalenia, czy inwestycja będzie generować pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności;

2. Art. 80 Kpa – poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że inwestycja [...] spowoduje występowanie pól elektromagnetycznych o poziomach przekraczających dopuszczalne poza terenem inwestycji;

3. Art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 8 Kpa poprzez brak działania w granicach prawa i uznanie, że planowana inwestycja może wprowadzić ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, gdy brak ku temu przesłanek;

4. Art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego – poprzez wniesienie sprzeciwu, gdy materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw.

3.

Wojewoda pismem z dnia 17.02.2015 r. wezwał pełnomocnika [...] sp. z o.o. w W. do uzupełnienia akt sprawy poprzez doprowadzenie do zgodności przedłożonej dokumentacji techniczno-formalnej instalacji urządzeń technicznych stacji bazowej w zakresie usunięcia rozbieżności w podanych wartościach równoważnej mocy promieniowanej izotropowo – EIRP – wskazanej dla projektowanych anten sektorowych. Zauważono, iż w dokumencie "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji", w tabeli 3 podano sumę EIRP dla każdego azymutu jako 2422 W (dla poszczególnych sektorów wynoszą 804, 918, 700 W) zaś w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" jako wartość EIRP przyjęto 4831 W – i dla takich anten przeprowadzona była kwalifikacja przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik inwestora przy piśmie z dnia 27.02.2015 r. uzupełnił materiał dowodowy sprawy.

4.

Wojewoda decyzją z dnia 26.03.2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne zaprojektowane na obiektach budowlanych. Objęte są one obowiązkiem zgłoszenia. Wykonanie robót budowlanych w tej sprawie będzie polegało na instalowaniu urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja ta została zaprojektowana jako zespół anten: sektorowej i radioliniowej, montowanej do stałej konstrukcji wsporczej oraz urządzeń sterujących. Całość będzie umiejscowiona na dachu budynku przy ul. S.. Z opisu inwestycji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa spełniała będzie uregulowania wskazanego wyżej przepisu. Wojewoda wskazał, że dokonał analizy inwestycji pod kątem możliwości jej oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił Wojewoda, że jeżeli zamierzone przedsięwzięcie znacząco oddziaływałoby na środowisko to wymagałoby przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko (art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Wskazał, że inwestor do wniosku przedłożył analizę dotyczącą dopuszczalności procedury zgłoszenia dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zgodnie z Prawem budowlanym wydanie pozwolenia na budowę konieczne jest dla przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zgodnie z art. 32 ust. l pkt 1 pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli była ona wymagana przepisami ww. ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto, inwestor do wniosku zgłoszeniowego dołączył opracowanie o nazwie: Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 Nr 213, poz.1397.). Instalacja radiokomunikacyjna [...]" (2014 r.). W opracowaniu tym wykazano, że przedmiotowa instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397) jest podstawą do ustalenia, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oprócz pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, rozporządzenie operuje pojęciami osi głównej wiązki promieniowania anteny, mocy EIRP (rozumianej jako równoważna moc promieniowana izotropowo), środka elektrycznego anteny (tj. miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania danej anteny). Te trzy parametry w połączeniu z określoną w rozporządzeniu odległością, na której należy dokonywać analizy, warunkują zaliczenie przedsięwzięcie do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji (na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy podał, że w przedmiotowym opracowaniu poprawnie zauważono, że przywołane przepisy (a co za tym idzie opracowanie) nie odnoszą się do kształtowania w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej (dalej: sbtk) natężenia pola elektromagnetycznego (dalej: pem).

Dla anten sektorowych usytuowanych we wszystkich azymutach (10°, 130°, 250°), charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowo (EIRP) równą (wg załącznika przesłanego pismem z 27.02.2015 r.) 2422W (anteny [...]), wymagana jest analiza, czy dla wszystkich sektorów w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny (wartość graniczna wg rozporządzenia) w osiach głównych wiązek promieniowania anten występują miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego".

W oparciu o rysunki nr 2, 3, 4 opracowania kwalifikacyjnego: przekroje pionowe wzdłuż osi wiązek promieniowania dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych, w ww. odległościach stwierdzono, że brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności wg aktualnego stanu zagospodarowania przestrzennego, a najmniejsza wysokość (odległość) od powierzchni terenu oraz od powierzchni ziemi lub dachów istniejącej zabudowy do wyznaczonej osi głównej wiązki wynosi odpowiednio:

* dla azymutu 10° przy maksymalnym zakładanym pochyleniu wiązki 3°: 3,0 m od dachu budynku,

* dla azymutu 130° przy maksymalnym zakładanym pochyleniu wiązki 1°: 3,8 m od dachu budynku,

- dla azymutu 350° przy zakładanym pochyleniu wiązki 1°: ok. 2 m (wartość niezwymiarowana na rysunku) od dachu budynku na którym będzie usytuowana antena tj. ok. 3 m od wyłazu dachowego oraz 25,8 m od powierzchni ziemi (w odległości 150 m). Na rysunkach zwymiarowano, ww. "krytyczne" odległości (z ww. wyjątkiem) z uwzględnieniem ukształtowania terenu (nie podano rzędnych) oraz wysokości budynków (informacje dotyczące ich wysokości można odczytać z rysunków - brak zwymiarowania obiektów).

Wojewoda podał, iż przedmiotowe opracowanie słusznie uwzględnia jedynie anteny sektorowe, gdyż przepisy ww. rozporządzenia wyłączają anteny radiolinii z zakresu przedsięwzięć (instalacji) mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt ten jest związany z charakterystyką promieniowania anten radioliniowych, które emitują promieniowanie w bardzo małym kącie bryłowym; tj. charakterystyce promieniowania o bardzo wyraźnej kierunkowości. Anteny te służą do przesyłania danych pomiędzy poszczególnymi stacjami bazowymi co wymaga, aby pomiędzy każdymi dwoma skomunikowanymi radioliniami była zachowana bezpośrednia widoczność, zatem "na drodze" wiązki PEM radiolinii nie mogą wystąpić miejsca dostępne dla ludności. Przedmiotowy obiekt uwzględnia instalację l anteny radioliniowej (parabolicznych) zawieszonej na wysokości 27 m n.p.t. usytuowanej w azymucie 255°.

Wojewoda podkreślił, że w konkluzji opracowania kwalifikacyjnego stwierdzono, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W Kwalifikacji przywołano opracowanie (przewodnik) Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pt.: "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów" (T. Wilżak, W-wa 2011), wg którego określenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, stwierdzenia o braku występowania miejsc dostępnych dla ludności są poprawne dla obecnego stanu zagospodarowania działek sąsiednich tzn., że przy aktualnym stanie zagospodarowania przestrzennego oś główna wiązki PEM nie występuje w miejscach dostępnych dla ludzi - co należy przyjąć w oparciu o rysunki 2, 3, 4 opracowania kwalifikacyjnego. W nawiązaniu do przytoczonej interpretacji przepisów, Wojewoda zwrócił uwagę, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na te miejsca PEM należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że negatywne oddziaływanie PEM występujące w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Zatem przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, na których może, choćby potencjalnie, powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że na danym obszarze nie uchwalono planu miejscowego. Zatem tylko czysto hipotetyczne jest założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, występujące na terenach działek sąsiednich, będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. W przypadku braku planu miejscowego, kwestia sposobu zagospodarowania terenu nie jest przesądzona i miejsca takie nie mogą zostać określone. Powyższe założenie jest przy tym nieuprawnione względem działek, dla których zostały wydane już decyzje o warunkach zabudowy. Fakt ten nie przesądza o ostatecznym stanie zagospodarowania tych działek. Przyjęcie założenia, co do występowania na działkach sąsiednich miejsc niedostępnych dla ludności oznaczałoby, że w określonych odległościach od projektowanych urządzeń nie będzie można rozbudować istniejących domów mieszkalnych ponad określone w przedmiotowej analizie wysokości, a w przypadku budowy nowych domów, liczyć się trzeba z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludności, cały ich obszar musi być, w obecnym stanie prawa miejscowego, traktowany jako dostępny dla ludności. W takiej sytuacji, oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia przekraczającego standardy wskazane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) musiałoby zamykać się na obszarze nieruchomości, co do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro zaś taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi i miejsca dostępne dla ludności, zgodnie z powyższym - znajdują się w odległości mniejszej niż l00 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, to planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewody, inwestycja nie może być zrealizowana w oparciu o zgłoszenie. Jak wykazano wyżej planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga przed jego realizacją uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie w pełni podzielił zatem stanowiska Prezydenta Miasta, który jak wynika z przywołanej podstawy prawnej uważa, że wnioskowane przedsięwzięcie ze względu na wprowadzenie ograniczeń wynikających z generowanych oddziaływań anten wymaga pozwolenia na budowę. Ze względu jednak na podobny skutek rozstrzygnięcia organ odwoławczy, na podstawie art. 138 ust. l pkt l K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

5.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – [...] sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 26.03.2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19.12.2014 r. Nadto, zgłoszono żądanie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 138 § l pkt 1 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy naruszenie przepisów prawa mające miejsce w I instancji przemawiały za wydaniem rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

2. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny,

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie wyjaśnienie z

jakich przyczyn uznaje się za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego

zatytułowanego: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", brak przytoczenia treści przepisów uznanych za podstawę wydanej decyzji i brak wyjaśnienia zasadności zastosowania ich w sprawie, jak również brak jednoznacznego wskazania, w oparciu o który przepis w ocenie organu II instancji został skutecznie wniesiony sprzeciw w niniejszej sprawie, a tym samym działanie w niniejszym postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

4. naruszenie art. 10 § l k.p.a. poprzez nie zapewnienie Skarżącej możliwości udziału

w postępowaniu i obrony swoich praw poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także kierowanie korespondencji w sprawie do J. K. któremu udzielił dalszego pełnomocnictwa W. P., gdy jego

pełnomocnictwo wygasło w dniu 31 grudnia 2014 roku,

5. naruszenie normy art. 40 § l k.p.a. poprzez brak doręczania od początku 2015 roku korespondencji dla strony skarżącej, gdy w aktach sprawy nie było dokumentu pełnomocnictwa W. P. obowiązującego w 2015 roku, a dalszy pełnomocnik J.K. wywodził swoje umocowanie do działania imieniem Skarżącej właśnie od

niego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

6. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo

budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) w zw. z załącznikiem nr l tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, póz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a miejsca, w których ona występuje nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek zabudowy;

7. przez błędną wykładnię art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1232) zwanej dalej "POŚ" polegającą na przyjęciu, iż zwrot "miejsca dostępne dla ludności", należy rozumieć, jako miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa;

8. naruszenie art. 124 ust. 2 POŚ poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru, że "(...) skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie powstały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludności, to cały ich obszar musi być, w obecnym stanie prawa miejscowego, traktowany jako dostępny dla ludności"

9. art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, iż planowana przez Skarżącą inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 roku póz. 1235).

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego mający wpływ na wynik postępowania, skarżąca spółka podała, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy nie wynika, iż inwestycja Spółki zalicza, się do przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc że wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika natomiast całkowicie odmienny wniosek, a mianowicie, iż parametry planowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawce określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, póz. 1397 ze zm.), nie powodują zakwalifikowania jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe potwierdza dokument prywatny pn: Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" zwana dalej "Kwalifikacją przedsięwzięcia".

Organy obu instancji nie wskazały przyczyn, z powodu których odmówiły wiarygodności dokumentowi prywatnemu pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Natomiast dokument ten poświadcza, iż parametry anten planowanego przedsięwzięcia [...] nie będą spełniać wymogów określonych w § 2 ust. l pkt 7 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, jak również w § 3 ust. l pkt 8, a przesądzających o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro parametry planowanej inwestycji w ogóle nie kwalifikują jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem tylko dla w/w przedsięwzięć ustawodawca przewidział konieczność czy też możliwość przeprowadzenia takiej procedury. Kwalifikacji w tym względzie powinien dokonać organ orzekający w sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz dokumentów stanowiących jej materiał dowodowy, a organ odwoławczy winien, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, dokonać rzetelnej weryfikacji, nie poprzestając na gołosłownych, nie popartych materiałem procesowym stwierdzeniach. W tej sytuacji mają zastosowanie ogólne normy postępowania administracyjnego, to jest art. 7 k.p.a. art. 77 § l k.p.a.

W ocenie skarżącej spółki Wojewoda przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie wskazano dowodów, które stanowiły podstawę dokonania takich ustaleń. Podkreślono, iż organy prowadzące postępowanie w sprawie winny dokonać oceny zamierzonej inwestycji według stanu prawnego i faktycznego - aktualnego na dzień wydawania decyzji lokalizacyjnej, a tym samym w stosunku do istniejącego w danym czasie stanu zagospodarowania przedmiotowej, jak i sąsiednich nieruchomości. W związku z tym zwrócono uwagę, iż prawidłowa wykładania pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" może być dokonywana jedynie w odniesieniu do danego, istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości, a nie jakiegoś przyszłego, potencjalnie możliwego stanu zabudowy. Nie jest prawidłowe orzekanie w oparciu o jedynie hipotetyczne założenie, że jakiś stan mógłby zaistnieć w przyszłości, np. po zmianie sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących z działką, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne skarżącej. Jeśliby nawet hipotetycznie uznać za właściwe, iż organ winien w tym zakresie rozpatrywać potencjalnie możliwą zabudowę na danym terenie, to w przypadku braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawą do jej ustalenia mogłyby być i to co najwyżej postanowienia wydanych już ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Natomiast wg Spółki, całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], iż skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki inwestycyjnej nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to cały obszar nieruchomości sąsiednich musi być traktowany jako miejsca dostępne dla ludności. Nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem, które wbrew woli ustawodawcy i istniejącej w Prawie Ochrony Środowiska definicji legalnej tego pojęcia w sposób nieuprawniony rozszerza jego znaczenie na wszystkie, de facto bliżej nieokreślone obszary sąsiednie. Organ II instancji w ogóle nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "nieruchomości sąsiednich", jak również co dokładnie i w praktyce miałoby oznaczać, że cały obszar nieruchomości sąsiednich winien być traktowany jako obszar dostępny dla ludności, w tym zwłaszcza w kontekście obszaru nad nieruchomością gruntową (jej zasięgu pionowego). W państwie prawa nie jest dopuszczanie, aby ograniczać prawo inwestora do zrealizowania jego zgodnej z przepisami inwestycji z oparciu o niedookreślone, naruszające zasadę pewności prawa twierdzenia, co uczynił Wojewoda w niniejszym postępowaniu.

Samo oparcie się na powyższym nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż na jakichkolwiek sąsiednich nieruchomościach może być wznoszona dowolna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, w tym o nieograniczonych gabarytach (np. wysokości), a tym samym wywodzenie, iż w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych w ramach inwestycji Skarżącej anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zarówno organ I, jak i II instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zebrane dowody poddał ocenie z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu prawnym decyzji natomiast nie przytoczono ani nie wyjaśniono treści przepisu, w oparciu o który rozstrzygnięto sprawę oraz nie wykazano przyczyn i prawidłowości zastosowania go w niniejszej sprawie.

Ponadto z treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjncj nie wynika jednoznacznie, na jakiej podstawie prawnej został skutecznie wniesiony sprzeciw wobec zgłoszonych przez [...] robót budowlanych. Analiza treści uzasadnienia skłania Spółkę do wniosku, iż w ocenie Wojewody sprzeciw ten winien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. l Prawa bud. w zw. z art. 29 ust. 3, natomiast Prezydent Miasta wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 7 pkt. 4 Prawa bud., a więc na całkiem innej podstawie prawnej. Zauważono, iż nie ma możliwości wniesienia sprzeciwu równocześnie w oparciu o przesłanki wskazane w ust. 6 i ust. 7 art. 30 Prawa bud., gdyż są one rozłączne. Tym samym nieprawidłowym jest działanie organu administracji publicznej, który utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o sprzeciwie, wydaną w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt. 4 Prawa budowlanego, jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji zaznacza, iż sprzeciw ten winien być wniesiony na innej podstawie prawnej, a mianowicie art. 30 ust. 6 pkt. l Prawa bud. Organ odwoławczy nie może w ten sposób naprawiać błędu organu I instancji i utrzymywać w mocy sprzeciw zmieniając jednak niejako podstawę prawną wniesienia tego sprzeciwu.

Spółka wskazała także, iż organ II instancji nie zawiadomił jej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, jak również nie doręczył wydanej przez siebie decyzji Spółce, przez co pozbawił ją możności udziału w postępowaniu i tym samym obrony jej praw. Wszelka korespondencja była doręczna byłemu pełnomocnikowi [...] w sytuacji, gdy w posiadaniu organów administracji publicznej były dokumenty pełnomocnictwa, w tym pełnomocnictwa głównego udzielonego W. P., z którego wprost wynikała konkluzja, że z upływem dnia 31 grudnia 2014 roku ważność tego pełnomocnictwa wygasała. Nie było więc podstaw do doręczenia zaskarżonej decyzji z pominięciem Skarżącej, a przedstawione okoliczności dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego zostały uzasadnione w następujący sposób:

Odnośnie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20) ustawy Prawo budowlane w zw. z załącznikiem nr l tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, póz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności) podano, że za obszar oddziaływania obiektu pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a co więcej jej występowanie nic wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, nad którym wystąpi.

Normy w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zostały uregulowane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane są dla:

a) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową,

b) miejsc dostępnych dla ludności (§ l pkt. 1) lit. a) i b) ww. rozporządzenia).

Gęstość mocy pole elektromagnetycznego przy zakresie częstotliwości od 300 Mhz do 300 Ghz w miejscach dostępnych dla ludności wynosi 0,1 W/mz.

Zatem ponadnormatywne pola elektromagnetyczne to takie, które w miejscach dostępnych dla ludności, czyli takich, do których dostęp ludności nie jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) przekracza gęstość przy wspomnianych wyżej zakresach częstotliwości 0,1 W/m2. Obie przesłanki musza być spełnione łącznie abym móc mówić w sposób uzasadniony o ponadnormatywnych pola elektromagnetycznych.

Definicja tego zwrotu została wprowadzona m.in. z następujących względów: "W art. 124 ustany - Pododaje się definicji pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku są określane w przepisach zarówno polskich, jak i w przepisach innych krajów, ze względu na ochronę przebywającej w środowisku ludności. Ustala się odrębne wartości dopuszczalne (ochronne) dla ogółu ludności i odrębne dla pracowników, przy czym obowiązują niższe wartości dopuszczalne pól elektromagnetycznych w środowisku, w którym może przebywać ludność. W środowisku pracy możliwe jest kontrolowanie czasu przebywania pracowników w polach elektromagnetycznych oraz ich stanu zdrowia. Zaproponowany w projekcie przepis pozwoli na uniknięcie trudności interpretacyjnych, na jakie natrafiają organy administracji oraz jednostki budujące i eksploatujące instalacje wytwarzające pola elektromagnetyczne". Przepis ten umiejscowiono w dziale VI ustawy Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi, który reguluje de facto ocenę poziomów pól elektromagnetycznych w konkretnym środowisku, dokonywanie ich pomiarów przy danym stanie faktycznym, danym poziomie zabudowy także stanowi sugestię, iż miejsca dostępne dla ludności winny być konkretyzowane przy danym, konkretnym stanie zagospodarowania terenu. Art. 124 POŚ, w którego ust. 2 znalazła się ta definicja w ust. l reguluję problematykę prowadzenia, aktualizowanego corocznie rejestru zawierającego informację o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących:

1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową;

2) miejsc dostępnych dla ludności.

Definicja miejsc dostępnych dla ludności brzmi w sposób następujący: Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie sie wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez, użycia sprzętu technicznego.

Zarówno literalne brzmienie tej definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony środowiska (dział, artykuł jak i treść art. 124 POŚ) jak i przepisy wykonawcze, do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – zdaniem spółki przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania. Po pierwsze definicja tego zwrotu wskazuje, iż aby ocenić czy miejsce jest dostępne dla ludności trzeba ocenić czy dostęp do niego jest zabroniony bądź niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Do dokonania takiej oceny niewystarczająca jest wiedza, jaka jest możliwa do realizacji zabudowa na danym terenie i jej wysokość, ale np., jakie jest przeznaczenie danej zabudowy (budynku użyteczności publicznej, zabudowa mieszkaniowa, budynki istotne ze względu na interesy państwa np. obronność), jakiego jest jego forma, bryła. Taki sam wniosek wynika z umiejscowienia tego zapisu w art. 124, który w ust. l wyraźnie rozróżnia w rejestrze zawierający informację o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czyli tereny, na których ta zabudowa może występować a nie występuje, jest potencjalnie możliwa i miejsca dostępne dla ludności. Zatem gdyby ustawodawca uznawał, iż przy ustalaniu miejsc dostępnych dla ludności należy też brać pod uwagę tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (gdzie zabudowa jest potencjalnie możliwa, ale jeszcze nie występuje) owo rozróżnienie nie miałoby jakiegokolwiek sensu. Tymczasem takie rozróżnienie występuje i to w artykule, którego częścią jest definicja miejsc dostępnych dla ludności, a zatem między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli, czyli ustępami l i 2 art. 124 Prawa ochrony środowiska występują powiązania treściowe i trzeba je interpretować w sposób jednolity spójnie. Potwierdza takie rozumienie omawianego sformułowania Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które również rozróżnia: tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsca dostępnych dla ludności (zobacz § l ust. l lit. a) i b) ww. rozporządzenia) różnicując dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla obu tych kategorii miejsc.

Skarga podkreśla zupełnie nieuprawnione stwierdzenia organu II instancji, że: "W przypadku braku planu miejscowego, kwestia sposobu zagospodarowania terenu nie jest przesądzona i miejsca takie nie mogą zostać określone. Powyższe założenie jest przy tym nieuprawnione względem działek, dla których zostały wydane już o decyzje o warunkach zabudowy. Fakt ten nie przesądza o ostatecznym stanie zagospodarowania tych działek. (...) skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludności, cały ich obszar musi być, w obecnym stanie prawa miejscowego, traktowany jako dostępny dla ludności". Blokują zgodną z prawem inwestycję Spółki i wprowadzają stan niepewności prawnej.

Rozumienie miejsc dostępnych dla ludności w sposób zaprezentowany przez organ II instancji czyni praktycznie niemożliwym przeprowadzenie ustaleń faktycznych w tym zakresie, gdyż, aby móc stwierdzić czy jakaś zabudowa na danym terenie może wystąpić trzeba posiadać konkretne dane, co do rodzaju inwestycji, jej charakterystycznych parametrów itp., aby takiej analizy prawidłowo dokonać. Powyższe argumenty uzasadniają przekonanie, iż miejsca dostępne dla ludności należy wyznaczać biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie terenu, a nie zagospodarowanie terenu jedynie potencjalnie możliwe, hipotetyczne.

Podkreślono, iż wykładnia zaprezentowana przez organ II instancji jest nieprawidłowa. Nie ma racjonalnych, istotnych powodów, aby odstępować od literalnego rozumienia definicji miejsc dostępnych dla ludności, która bazuje na odniesieniu to istniejącego stanu zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, gdyż, aby stwierdzić czy do danego miejsca dostęp bez użycia sprytu technicznego trzeba odnosić się do faktycznego zagospodarowania danego obszaru, konkretnie znajdującej się na nim zabudowy, jej rodzaju, charakteru, a nie potencjalnych możliwości w tym względzie. Podobnie, dokonując pomiarów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności nie czyni się tego w miejscach gdzie potencjalnie mogłaby powstać zabudowa, tylko tam, gdzie ona się już znajduje.

Zauważyła strona skarżąca, iż nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż właściciele wymienionych, sąsiadujących działek mogą nigdy nie podjąć żadnych kroków zmierzających do zabudowy swoich nieruchomości. Poza tym, w świetle wyartykułowanych wyżej wątpliwości, nawet jeżeli podejmą takie kroki, to i tak mogą nie uzyskać stosownych pozwoleń na realizacje inwestycji na tych działkach z uwagi na niespełnianie szeregu przesłanek, których łączne zaistnienie wymagane jest, aby otrzymać stosowne zezwolenia administracyjnoprawne konieczne do rozpoczęcia ich realizacji.

Ponadto podmioty, które kiedyś będą realizowały swoje inwestycje w sytuacji istniejącej już w pobliżu stacji bazowej telefonii komórkowej będą obowiązane do stosowani się do nakazów normy § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według którego "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wyniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Jeżeli ktoś uzna, iż w ten sposób Skarżąca zakłóca korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczcgo przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych ma prawo wystąpić ze stosownymi roszczeniami i znajduje ochronę nie tylko w KC, ale także wspominanych normach Prawa Ochrony Środowiska (zobacz art. 121 i nast. ww. ustawy). Nie znajduje jednak podstaw prawnych niejako prewencyjna ochrona w tym zakresie, którą wywodzi się dokonując niedozwolonej rozszerzającej wykładni zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności". Poza tym zaakcentowano, iż również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2012 roku w sprawie do sygnatury akt: II OSK 496/11 podkreślił, iż "Nie można również zgodzić się ze wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, a w szczególności tymi, które uzależniają rozstrzygnięcie w niniejszej tykwie od tego, czy J i. K. lub inni właściciele nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji, nie zamierzają w przyszłości podwyższyć należących do nich budynków mieszkalnych. Wskazania Sądu, jak wynika z uzasadnienia wyroku są twórczym rozwinięciem poglądu wyrażone w wyroku NSA z 15października 2009 r., II OSK 1581/08, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, bowiem zgodnie z nim również przeloty samolotów nad nieruchomością należałoby uznać, jako ingerencję osób trzecich w przestrzeń powietrzną nad cudzym gruntem, co naruszać by mogło art. 143 k.c.".

W związku z powyższym, uwzględniając prawidłową wykładnię definicji "miejsc dostępnych dla ludności" stwierdzono, iż inwestycja Spółki, z uwagi na jej parametry szczegółowo określone w przedłożonej do akt dokumentacji, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również przeprowadzenia oceny oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym nie ma podstaw do stosowania w niniejszym postępowaniu norm art. 73 ust. l oraz art. 63 ust. 2 Ustawy o udostępnianiu, a tym samym sprzeciw został wniesiony błędnie.

6.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 26.03.2015 r. (znak: [...]) wykazała, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób i w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga zatem jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie był trafny zarzut skargi wskazujący na wystąpienie w tej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy). Skarżąca podawała w powyższym względzie, że nie było skuteczne umocowanie pełnomocnika – J. K. do działania w imieniu [...] sp. z o.o. Okoliczność ta wynikać miała z faktu, iż wymieniona osoba została ustanowiona pełnomocnikiem strony skarżącej przez W. P. (innego pełnomocnika tej spółki), którego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej wygasło w toku postępowania (w dniu 31.12.2014 r.). Zdaniem strony skarżącej, wygaśnięcie umocowania W. P. pociągało za sobą skutek w postaci wygaśnięcia umocowania J. K., a to zaś nakazywało aby wszelka korespondencja pochodząca od organu prowadzącego postępowanie – była kierowania bezpośrednio do spółki. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu zauważyć należy, iż z treści pełnomocnictwa udzielonego J.K. wynika, iż było ono ważne do dnia 1.05.2015 r. (k. 9 akt administracyjnych). Decyzja organu II instancji pochodzi z dnia 26.03.2015 r. Zatem, decyzja ta została wydana i doręczona pełnomocnikowi, przed datą wygaśnięcia udzielonego mu pełnomocnictwa. Opisaną czynność organu administracji należało więc ocenić jako niewadliwą. Skoro bowiem W. P. w dacie udzielania pełnomocnictwa J. K. – był uprawniony do reprezentowania [...] sp. z o.o., a przy tym treść jego umocowania dopuszczała także możliwość ustanawiania dalszych pełnomocników, to umocowanie J. K., przez czas trwania postępowania – było skuteczne. Sam zaś fakt wygaśnięcia w toku postępowania, umocowania pełnomocnika W. P. nie mógł mieć znaczenia dla oceny ważności i skuteczności pełnomocnictwa udzielonego J. K.. Z treści obu pełnomocnictw nie wynikało bowiem aby istniała jakakolwiek zależność między nimi, a w szczególności taka, która nakazywałaby uwzględniać wpływ wygaśnięcia jednego z pełnomocnictw - na zakres umocowania innego pełnomocnika. Nadto, skutki prawne czynności dokonanych przez W. P., w okresie ważności jego umocowania, rozciągają się w czasie i pozostają w mocy, także po wygaśnięciu umocowania. Podkreślenia także wymaga, że samo pełnomocnictwo J. K. - nie było kwestionowane przez mocodawcę ([...] sp. z o.o.). Pełnomocnik ten zaś aktywnie i skutecznie podejmował na rzecz [...] sp. z o.o. czynności w postępowaniu administracyjnym m.in. przedkładając na żądanie organu stosowne dokumenty (k. 46 i wcześniejsze). Działał w ten sposób na korzyść swego mocodawcy. Nie sposób zatem w tych okolicznościach przyjmować, że spółka bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. W kontekście powyższego oraz wskazanych wyżej okoliczności świadczących o należytej reprezentacji [...] sp. z o.o., oceniany zarzut uznać należało za nieuzasadniony. Konsekwencją tego jest także przyjęcie, iż nie został naruszony przepis art. 40 par. 1 K.p.a. – poprzez brak doręczania korespondencji bezpośrednio stronie skarżącej. Wobec bowiem zajętego stanowiska, iż pełnomocnictwo udzielone J. K. nie wygasło (było skuteczne), zaś zakres umocowania tej osoby uprawniał ją do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona decyzja, to nie było wadliwe doręczenie decyzji organu II instancji wymienionemu przedstawicielowi spółki.

Nadto, jako niemający uzasadnienia uznał sąd zarzut dotyczący naruszenia art. 10 par. 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać bowiem należy, iż z akt kontrolowanej sprawy wynika, że materiał dowodowy, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, został uzupełniony przez Wojewodę. Stosownie bowiem do wezwania z dnia 17.02.2015 r. (k.15) pełnomocnik [...] sp. z o.o. przy piśmie z dnia 27.02.2015 r. (k. 46) przedłożył dokumenty: "Analiza rozkładu póle elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. (...)." Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, iż uzupełniony przed organem odwoławczym materiały dowodowy pochodził w całości od strony skarżącej (składającej odwołanie). Tak więc kompletny materiał dowodowy sprawy, na podstawie którego organ administracji ustalił podstawę faktyczną swego rozstrzygnięcia – znany był stronie skarżącej. Na każdym więc etapie postępowania skarżąca spółka miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się co do przedłożonych organowi materiałów. Nie podnosiła przy tym skarga żadnych okoliczności odnośnie do wpływu, jaki mógł mieć na treść rozstrzygnięcia, brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia 26.13.2015 r. Jednym z warunków uwzględnienia analizowanego obecnie zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, LexisNexis wraz z aprobującą glosą W. Tarasa, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Przy braku wskazania tych okoliczności oraz bezspornym fakcie, że cały materiał dowodowy był stronie skarżącej znany – oceniany zarzut uznać należało za nieuzasadniony.

Jednocześnie wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę stanowisko odnośnie do wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez skarżącą spółkę zamierzenia inwestycyjnego, Sąd ocenił jako trafne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Takich robót dotyczy procedura zgłoszeniowa. Zgodnie natomiast z przepisem art. 29 ust. 3 wymienionej ustawy – pozwolenie na budowę jest niezbędne dla przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, stosownie do art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r., poz. 1235; dalej ustawa powoływana jako u.i. o ś.). Wskazany przepis art. 59 u.i.o ś. nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1) lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania stwierdzony zostanie we właściwym trybie. Zadaniem zatem organu administracji w ocenianej sprawie winno być ustalenie, czy objęte zgłoszeniem (k. 14) zamierzone przez inwestora prace budowlane, a polegające na instalacji urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej - mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Istotna w tym względzie jest analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

Zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 7 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie zaś z par. 3 ust. 1 pkt 8 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jak wynika z cytowanych przepisów dla oceny, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Z przedstawionej przez inwestora charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych na poddaszu budynku oraz anteny sektorowe i paraboliczne zamontowane na antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. S. w K.. Z akt sprawy wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) poszczególnych anten kształtuje się na poziomie 804 W, 918 W, 700 W, co w sumie daje wartość 2422 W (k. 37). Stosownie do cytowanych wyżej przepisów, wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo pojedynczej anteny odnieść należy do odległości środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Legalna definicja pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszona do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi znajduje się w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r., poz. 1232). Zgodnie z tym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Definicja ta w istocie definiuje miejsca niedostępne dla ludności akcentując wyjątki od reguły dostępności (por. Z. Bukowski Prawo ochrony środowiska. Komentarz; teza 2 do art. 124; LexisNexis 2013 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że oceniając miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko legalną zabudowę istniejącą w chwili obecnej, ale również zabudowę mogącą powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 419/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2013 r.; sygn. akt II SA/Gl 755/13; wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 743/12; wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 719/09). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego (przekraczające dopuszczalne wartości określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów; Dz. U. Nr 192, poz. 1882) występującego w przestrzeni nad gruntem nie może bowiem naruszać granic cudzej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że stosownie do par. 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Należy ocenić bowiem, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego (stacji bazowej telefonii komórkowej) nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 7.08.2014 r.; II OSK 419/14).

Mając na uwadze powyżej wskazany pogląd podzielić należy, co do zasady, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do rozumienia pojęcia zawartego w art. 124 par. 2 Prawa ochrony środowiska. Skoro bowiem na obszarze planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to stan ten automatycznie nie wyklucza dopuszczalności i możliwości zabudowania tego obszaru w oparciu o inne, przewidziane prawem procedury jego zagospodarowania. To zaś prowadzi do wniosku, że oceniając parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie można w sposób niewątpliwy wykluczyć, wbrew twierdzeniu inwestora, że nie będzie ono oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności" (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska), które mogłyby powstać w wyniku legalnie wzniesionej zabudowy. Uwzględniając bowiem dane zawarte w przedłożonym przez inwestora opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" mieć należy na uwadze, iż maksymalne projektowane pochylenie wiązek anten sektorowych (dla azymutów 250, 130 i 10 stopni), wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania – świadczą o tym, że pola elektromagnetyczne o poziomie oddziaływania większym niż dopuszczalne mogą wystąpić w miejscach dostępnych dla ludności znajdujących się w odległości nie większej niż 100 m w osi głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, iż planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Konsekwencją powyższego jest też konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego). Właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. wtedy, gdy stwierdza, iż zamierzone przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego).

Za nietrafny należało uznać zarzut strony skarżącej naruszenia przez organy art. 80, art. 107 i art. 8 K.p.a., a w konsekwencji także art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, gdyż ustalenie organu, że miejsca dostępne dla ludności znajdować się będą w odległości mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego osi głównej wiązki promieniowania anteny – wynikała z przyjęcia poglądu, znajdującego jak wskazano, potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jako nietrafny sąd ocenił także zarzut odnoszący się do wskazania odmiennych podstaw prawnych w obu wydanych w sprawie decyzjach. Należy bowiem zauważyć, iż na organie II instancji także ciąży obowiązek samodzielnego dokonania oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. W realiach rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, że dokonanie takiej oceny nie zmieniło zakresu przedmiotowego i podmiotowego tejże sprawy, skoro oba orzekające w niej organy upatrywały konieczności wniesienia sprzeciwu w fakcie oddziaływania pól elektromagnetycznych na miejsca dostępne dla ludności, a nadto wnioski wyprowadzone z przedstawionego faktu przez organy obu instancji były tożsame (tj. uznanie, iż niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę). W przedstawionej sytuacji należy uznać, że organ odwoławczy uprawniony był do odmiennego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a dopuszczalność taka pośrednio wynika także z art. 138 par. 2 K.p.a wskazującego na sytuacje, w których możliwe jest uchylenie przez organ II instancji decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) – skargę oddalił. Wskazany przepis stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.