Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 297/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1-6, art. 7
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 64 § 2, 58 § 1, 59 § 1, 8, 10, 77, 104, 107 § 3, 144, 64 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Termin określony w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej musi być rozumiany jako termin procesowy, gdyż uznanie go za termin zawity mogłoby wywierać tak negatywne skutki dla uprawnionego, że w istocie stanowiłoby to naruszenie przepisów art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

Termin określony w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej musi być rozumiany jako termin procesowy, gdyż uznanie go za termin zawity mogłoby wywierać tak negatywne skutki dla uprawnionego, że w istocie stanowiłoby to naruszenie przepisów art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 949/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2010 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 949/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Apelacyjnego w P. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. M. W. – jako spadkobierczyni S. S. – wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i S. małżonków S. nieruchomości w miejscowości Z., gmina T., powiat Ł., to jest położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda W. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. – działając na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. – wobec nieuzupełnienia w/w braków formalnych wniosku (przedłożono m. in. jedynie umowy przyrzeczenia sprzedaży z dnia [...] czerwca 1935 r. oraz przyrzeczenia darowizny z dnia [...] sierpnia 1936 r., nie dołączając oryginałów lub poświadczonych za zgodność ostatecznych umów sprzedaży i darowizny dotyczących w/w mienia) pozostawił wniosek bez rozpoznania. Organ wojewódzki jednocześnie pouczył przy tym wnioskodawczynię, że - na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. – przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

W dniu [...] października 2009 r. M. W. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z szeregiem dokumentów, wskazując na trudności w ich pozyskaniu.

Na skutek rozpoznania powyższego wniosku, Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] - działając na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a. - odmówił jego uwzględnienia podnosząc, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi z uwagi na niedochowanie należytej staranności w celu uzyskania wymaganej dokumentacji w zakreślonym terminie.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, w związku z zażaleniem wniesionym przez M. W., Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody W. odmawiające stronie przywrócenia sześciomiesięcznego terminu do uzupełnienia braków wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że błędnie organ wojewódzki pouczył stronę (zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]), iż sześciomiesięczny termin do uzupełnienia braków wniosku, wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. ), podlega przywróceniu. Zdaniem Ministra termin ten był terminem ustawowy, prekluzyjnym a więc nie mógł być przedłużony ani skrócony.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dopuścił się w niniejszym postępowaniu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 8,10, 77 i 104 k.p.a., gdyż wniosek M. W. nie został rozpoznany stosownie do obowiązujących przepisów. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – jak wywodził Minister - nie przewiduje bowiem załatwienia sprawy przez pozostawienie pisma bez rozpoznania. Przepis art. 6 ust. 6 wskazanej ustawy nakazuje wojewodzie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 1-3 ustawy (braki w materiale dowodowym), co oznacza, że po upływie tego terminu organ obowiązany jest załatwić sprawę w terminach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 6 ust. 6 ustawy stanowi więc – według Ministra - lex specialis w odniesieniu do art. 64 § 2 k.p.a. a zatem organ pierwszej instancji, po bezskutecznym upływie w/w sześciomiesięcznego terminu udzielonego na uzupełnienie wniosku, winien wydać decyzję administracyjną, w której oceni spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 112 omawianej ustawy.

W tych warunkach – w ocenie organu centralnego - ze względu na to, że przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone w terminie w formie decyzji administracyjnej, sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia przez F. i S. małżonków S. pozostawała nadal w toku.

Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Skarbu Państwa Prokurator Apelacyjny w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że termin wyznaczony na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie podlega przywróceniu, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. -. z uwagi na błędne uzasadnienie prawne postanowienia stwierdzające, że w/w ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewiduje załatwienia sprawy przez pozostawienie pisma bez rozpoznania - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa.

Sąd, co do istoty, podzielił w całości stanowisko organu centralnego stwierdzając, iż sześciomiesięczny termin do uzupełnienia braków wniosku, wyznaczany na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie podlega przywróceniu, gdyż przywrócenie terminu jest instytucją procesową, mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę. Instytucji tej nie stosuje się natomiast do terminów materialnoprawnych, ponieważ ma wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych, i do terminów dokonania czynności procesowych.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje zatem załatwienia sprawy przez pozostawienie pisma bez rozpoznania, ponieważ art. 6 ust. 6 wskazanej ustawy nakazuje wojewodzie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 1-3 ustawy (braki w materiale dowodowym). Powyższe – zdaniem Sądu - oznaczało, że po upływie tego terminu organ obowiązany był załatwić sprawę w terminach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż art. 6 ust. 6 w/w ustawy stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 64 § 2 k.p.a. Organ rozpoznając zatem wniosek, dotyczący realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, winien (niezależnie od kompletności tego wniosku) wydać decyzję administracyjną, w której oceni spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 omawianej ustawy.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki zaaprobował też stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż ze względu na to, że przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone w formie decyzji administracyjnej, sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. i S. małżonków S. pozostawała nadal w toku. Jednocześnie Sąd za trafną uznał ocenę dokonaną przez Ministra Skarbu Państwa, iż wezwanie Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2009 r. do uzupełnienia przez M. W. braków wniosku, nie spełniało wymagań ustawowych, ponieważ zawierało przede wszystkim obszerne przytoczenie przepisów prawnych w ich dosłownym brzmieniu a w żadnym ze skierowanych do strony pism, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób właściwy, na czym polegały w tym wypadku braki, ani w jaki sposób należało je usunąć. Taka zaś sytuacja mogła sugerować obowiązek wystosowania do strony ponownego (już prawidłowego) w/w wezwania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prokurator Apelacyjny w P. – w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm. ), art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z art. 58 § 1 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, z uwagi na przyjęcie, że sześciomiesięczny termin do usunięcia braków wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest terminem ustawowym i w związku z powyższym nie podlega przywróceniu,

2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2002 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując, że niespełniający wymogów określonych w art. 6 ust. 1-3 cytowanej ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, którego braki nie zostały uzupełnione w terminie wynikającym z art. 6 ust. 6 ustawy, powoduje wszczęcie postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej oceniającej ( zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ) spełnienie przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Prokurator Apelacyjny w P. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że problemy prawne, które wystąpiły na kanwie niniejszej sprawy, mają zasadnicze znaczenie dla problematyki tzw. mienia zabużańskiego i dotyczą kilkudziesięciu tysięcy wniosków w skali całego kraju. Podjęcie działań przez prokuraturę spowodowane jest zaś próbą przyczynienia się do zapewnienia prawidłowego i jednolitego stosowania prawa dotyczącego ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skierowanie skargi kasacyjnej podyktowane było zatem tymi samymi względami i koniecznością rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powstałych wątpliwości, z uwagi na rozbieżne poglądy w orzecznictwie i literaturze.

Istota sporu i powstałych wątpliwości sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy termin określony w art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy jest terminem prawa materialnego, czy procesowego, kiedy powinno nastąpić wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie ( w dniu 28 grudnia 2008 r., tj. z chwilą złożenia wniosku, czy - zgodnie z art. 7 cytowanej ustawy - po złożeniu wniosku uzupełnionego o dokumenty wymienione w art. 6 ust. 1 - 5 po upływie terminu określonego w art. 6 ust. 6) oraz, czy w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania miało by nastąpić w tym ostatnim przypadku, dopuszczalne jest stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących pozostawienia wniosku bez rozpoznania przed wszczęciem postępowania, czy też z uwagi, że postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty prowadzi się na podstawie cytowanej ustawy przewidującej zasadę dwuetapowego postępowania ( art. 7 ), braki wniosku nie powinny być przeszkodą dla organu do przeprowadzenia postępowania (zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej) i zakończenia go wydaniem decyzji merytorycznej.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie twierdził, że termin do uzupełnienia braków wniosku, określony przez przepisy cytowanej wyżej ustawy, ma charakter procesowy. Zgodnie zaś z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, brak uzupełnienia braków podania powoduje pozostawieniem go bez rozpoznania. W takim przypadku nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego, zaś strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o jego przywrócenie.

Podkreślano, iż nieuzupełnienie wniosku przez stronę o dokumenty określone w art. 6 ust. 1-3 cytowanej ustawy wywołuje dla niej negatywne skutki a ponadto wskazywano, że materiały, jakie wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku, zostały określone w art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy jako wymogi wniosku. Zachodzi tu zatem oczywista korelacja z treścią art. 63 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepis art. 6 omawianej ustawy stanowi zatem – jak wywodził skarżący kasacyjnie - przepis szczególny w stosunku do regulacji k.p.a., zawierając dodatkowe wymagania, jakie winien spełniać wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Akcentowano w tym miejscu, że obowiązek dołączenia do wniosku określonych dokumentów (dowodów) przewidzianych w art. 6 cytowanej ustawy nie jest przypadkiem odosobnionym, bo obowiązki takie przewidziane zostały w szeregu przepisach np. w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też art. 33 ustawy Prawo budowlane. W nauce i orzecznictwie dotyczącym powołanych przepisów nie budzi zaś wątpliwości, że brak któregoś z wymaganych dokumentów stanowi brak - w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.

Prokurator, powołując się na stanowisko judykatury i doktryny, które uznaje, że do merytorycznego rozpoznania żądania może doprowadzić jedynie podanie spełniające wymagania określone przez przepisy ( wymagania formalne), bowiem jedynie ono wszczyna postępowania administracyjne, podnosił, iż w takim wypadku podanie niespełniające wymagań z art. 6 ust. 1-3 cytowanej ustawy (czyli takie, do którego nie zostały dołączone określone dowody ), nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Stwierdziwszy zaś braki podania, organ administracji obowiązany jest wezwać wnoszącego do ich uzupełnienia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania (art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy). Jeśli natomiast braki te nie zostaną uzupełnione, podanie nadal nie spełnia wymogów ustawowych, zatem nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera w tej materii odmiennej regulacji w stosunku do k.p.a. Zwracano w tym miejscu uwagę, że gdyby ustawodawca chciał taki szczególny skutek przewidzieć, winien go wyraźnie zapisać. Takim przepisem szczególnym nie jest natomiast art. 6 ust. 6 cytowanej ustawy, bowiem nie reguluje on w ogóle następstw nieuzupełnienia braków w nim wymienionych, lecz jedynie w sposób szczególny określa termin, w jakim braki wniosku strona obowiązana jest uzupełnić.

W tej sytuacji wywodzono, że niekonsekwentne byłoby posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciami właściwymi dla problematyki braków podania, bez jednoczesnej intencji, aby wywołać skutki prawne charakterystyczne dla tej problematyki. Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie określa zaś następstw niewykonania w terminie wezwania uregulowanego w art. 6 ust. 6 ustawy. Następstwa te wynikają natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., który przewiduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie do braków określonych w przepisach szczególnych bez potrzeby zamieszczenia w tych przepisach odesłania do jego regulacji.

W konkluzji podniesiono, że skoro podanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie spełnia wymogów formalnych to brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania żądania strony - badania czy spełniła ona przesłanki do uzyskania prawa do rekompensaty. Potwierdzeniem zaś powyższego poglądu na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. była regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 przewidującym, że ocena spełnienia wymogów do uzyskania prawa do rekompensaty następuje po wszczęciu postępowania, co ustawodawca chciał wyraźnie zaakcentować.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa ustrojowego w postaci art. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który to przepis autor skargi kasacyjnej wiązał z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. oraz art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i art. 58 § 1 k.p.a., a następnie w/w przepis art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie łączył z przepisami procedury administracyjnej to jest z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i z art. 6 ust. 1 i 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...).

Tak określone zarzuty nie były w pełni uzasadnione.

Sąd Wojewódzki rozpoznał bowiem skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu mienia postawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko swoje uzasadnił odwołując się do stanu prawnego. Z tej przyczyny nietrafny był pogląd autora skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok naruszał prawo ustrojowe (błędnie przy tym określone w skardze kasacyjnej jako przepisy postępowania) w postaci art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Podobnie zresztą, nie trafny był zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który to przepis ma jedynie charakter kompetencyjny. Okoliczność, że zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa materialnego była nieprawidłowa, nie oznaczało jeszcze bowiem, że Sąd ten nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu albo, że dokonana kontrola opierała się na innym kryterium niż przepisy prawa.

Wyjaśnić też trzeba, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w związku z tym brak było podstaw do stosowania przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W rozpatrywanym przypadku Sąd Wojewódzki naruszył natomiast przepisy materialnoprawne dokonując ich nieprawidłowej wykładni.

Z tego powodu, niepodzielając przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie naruszał przepisów postępowania a naruszał jedynie prawo materialne, co z kolei umożliwiało Sądowi drugiej instancji wydanie w tym przypadku wyroku - w trybie art. 188 P.p.s.a.

Istota zagadnienia, która wystąpiła w analizowanej sprawie sprowadzała się do oceny charakteru terminu, określonego w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli wniosek o potwierdzenie w/w prawa do rekompensaty nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3 (art. 6 ustawy), wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższy termin, jako termin zawarty w odrębnej, materialnoprawnej ustawie, miał charakter prekluzyjny a zatem nie można było w tym przypadku stosować przepisów ogólnej procedury administracyjnej dotyczących przywrócenia terminu (art. 58 § 1 k.p.a.), czy pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Powyższe oznaczało też, że z datą wniesienia przez stronę wniosku (niezależnie od jego poprawności czy kompletności) dochodziło do wszczęcia postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej o stosowanej do okoliczności treści.

Z poglądem tym nie zgodził się Prokurator Apelacyjny w P. zwracając uwagę na negatywne dla strony skutki, jakie wywołuje stanowisko Sądu. Organ prokuratorski twierdził, że wspomniany wyżej przepis art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) zawiera termin mający charakter wyłącznie procesowy. Pogląd swój uzasadniał tym, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutków uchybienia w/w sześciomiesięcznemu terminowi a ponadto podnosił, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, to jest w tym przypadku wymaganiom określonym w art. 6 ust. 1-3 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W związku z powyższym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nieuczynienie zadość wezwaniu wojewody przez stronę, to jest nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia mu wezwania wojewody, stanowiło podstawę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania – w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Poza tym Prokurator odwoływał się również w tym miejscu do regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 w/w ustawy, w którym zaakcentowano, że wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, po wszczęciu postępowania, co sugerowało, że w tym przypadku chwila wszczęcia postępowania nie musi być jednoczesna z datą wniesienia pierwotnego wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona wyżej argumentacja Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu była w pełni zasadna, choć nie miała jeszcze charakteru przesądzającego. Sam bowiem brak określenia przez ustawodawcę skutków prawnych uchybienia terminowi zawartemu w ustawie materialnoprawnej, nie przesądza jeszcze o procesowym charakterze takiego przepisu. Wskazać w tym miejscu wypada bowiem choćby na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który zakreślając w art. 7 ust. 1 termin na złożenie wniosku o ustanowienie na gruncie nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego (tzw. wniosku dekretowego) również nie przewiduje żadnych skutków uchybienia temu terminowi, a nie budzi żadnych wątpliwości, że zawarty w tym przepisie termin ma charakter zawity.

Okoliczność, że w niektórych, innych aktach prawnych również niejednokrotnie jest wymagane by do wniosku dołączona została dalsza dokumentacja (skarżący kasacyjnie wskazywał na art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) także nie miała w tym wypadku znaczenia rozstrzygającego, bowiem w w/w ustawach brak było przepisu, który odpowiadałby treści art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...).

Zdaniem składu orzekającego zasadniczą kwestią, która przesądzała o charakterze prawnym sześciomiesięcznego terminu, określonego w w/w przepisie były natomiast, niedające się do pogodzenia z pojęciem demokratycznego państwa prawnego, negatywne skutki, jakie dla Zabużan mogłoby spowodować przyjęcie poglądu, że termin art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) ma charakter prekluzyjny.

Punktem wyjścia dla rozważań Sądu było w tym momencie przyjęcie, że inny termin, zawarty w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ma charakter terminu zawitego. Chodzi w tym przypadku o termin określony w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wprawdzie i w tym przypadku ustawodawca nie przewidział w samej ustawie skutków uchybienia temu terminowi (wygaśnięcie roszczenia), ale ponieważ data końcowa w/w terminu jest oznaczona w tym przepisie w sposób bardzo konkretny, jako data dniowa, to nie ulega wątpliwości, że jest to tzw. termin kalendarzowy. Tego rodzaju zaś terminy orzecznictwo tradycyjnie traktuje jako szczególny rodzaj terminów zawitych, charakteryzujących się najdalej idącym rygoryzmem (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 i powołane w niej orzecznictwo).

Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju regulacja prawna zawarta w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy powoduje, że osoby uprawnione są w pewnym stopniu ograniczone w prawie dochodzenia swoich roszczeń. Wprowadzenie bowiem terminu granicznego, nieprzywracalnego dla realizacji danego roszczenia, z chwilą upływu tego terminu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia. W związku z powyższym uznanie, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) zawiera dwa terminy zawite, to jest termin określony w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 6 prowadziłoby – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do nałożenia zbyt dużego ograniczenia na Zabużan w prawie dochodzenia przez nich przysługujących im roszczeń.

Zwrócić bowiem należy w tym miejscu uwagę, że art. 6 ust. 6 w/w ustawy odnosi się do niespełnienia wymogów wniosku określonych w ust. 1-3 tegoż artykułu. O ile zaś w ust. 1 ustawodawca nakazuje dołączyć do wniosku konkretną, z reguły istniejącą już dokumentację ( dowody świadczące o pozostawieniu mienia, obywatelstwie polskim, miejscu zamieszkania jego właściciela i.t.p.), to w ust. 2 pkt 1 powołanego artykułu nałożono na wnioskodawcę zobowiązanie do przedstawienia konkretnych orzeczeń sądu (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo dziale spadku), zatem dowodów, które strona dopiero musi uzyskać w wyniku przeprowadzenia ściśle sformalizowanego postępowania sądowego, które niejednokrotnie, z różnych powodów, może okazać się bardzo długotrwałym.

W takiej sytuacji, osoba uprawniona do uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawionego na Kresach mienia, ograniczona już raz przecież terminem dla wniesienia samego wniosku (art. 5 ust. 1 ustawy), może niejednokrotnie, bez własnej winy, nie móc dochować terminu zakreślonego jej w wezwaniu dokonanym przez wojewodę. Przy uznaniu zaś, że termin ten miałby charakter terminu zawitego, skutkowałoby to w rzeczywistości niemożnością zrealizowania przez uprawnionego przysługującego mu roszczenia, co w konsekwencji naruszałoby przepisy konstytucyjne.

Zdaniem zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin określony w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej musi być rozumiany jako termin procesowy, gdyż uznanie go za termin zawity mogłoby wywierać tak negatywne skutki dla uprawnionego, że w istocie stanowiłoby to naruszenie przepisów art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących obywatelowi ochronę jego własności i praw majątkowych a także prawo do sądu, w tym wypadku traktowane jako prawo do dochodzenia swoich roszczeń przed właściwym organem.

W związku z powyższym należy przyjąć, że dopiero wniesienie przez wnioskodawcę prawidłowego wniosku, to jest odpowiadającego wymogom omawianej ustawy, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa a w konsekwencji, obowiązek organu do wydania w takiej sprawie orzeczenia merytorycznego. Jeśli natomiast wniosek nie spełnia żądanych wymagań to znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi o pozostawieniu tego rodzaju wniosku bez rozpoznania.

Ponadto podkreślić należy, że wprawdzie sześciomiesięczny termin, określony w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) jest terminem szczególnym, gdyż przewiduje go konkretna ustawa i dla konkretnej sytuacji procesowej, tym niemniej, jak każdy termin procesowy może podlegać przywróceniu na skutek uwzględnienia przez organ wniosku strony składanego na zasadzie art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

Z tej przyczyny, rozpoznając ponownie zażalenie M. W. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie przywrócenia jej terminu do uzupełnienia braków wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez małżonków S., Minister Skarbu Państwa winien w swym rozstrzygnięciu uwzględnić powyższą ocenę prawną dotyczącą art. 6 ust. 6 omawianej ustawy oraz odnieść się do argumentacji zawartej w zażaleniu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna była zasadna w tej części, w której w zarzucała naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.