Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1086/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2016 roku sprawy ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 1650 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 64 w miejscowości M., gm. R.", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. T. G. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, załączając do wniosku m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.

W toku postępowania organ gminy, po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., (pismo z dnia [...]) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (postanowienie z dnia [...]), postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako: ustawa).

Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ gminy uzyskał opinię PPIS (pismo z dnia [...]) oraz uzgodnienie RDOŚ (postanowienie z dnia [...]) co do warunków realizacji przedsięwzięcia.

Decyzją z dna [...] organ gminy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał w szczególności na sprzeciw lokalnej społeczności oraz odmówił wiarygodności i mocy dowodowej raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ nie zawiera on określenia, jakie skutki spowoduje inwestycja dla właścicieli działek sąsiednich i dla gminy, oraz nie zawiera odpowiednio przeprowadzonego wariantowania realizacji inwestycji, nie przedstawiono alternatywy wariantu lokalizacji inwestycji poza działką nr 64. Organ stwierdził również, iż mimo że inwestor złożył kompletną dokumentację nie jest możliwe jednoznaczne ustosunkowanie się do wątpliwości mieszkańców, dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowej; zasadnicze zastrzeżenia dotyczą emisji uciążliwego hałasu i dźwięków o niskiej częstotliwości, w tym infradźwięków, efektów wizualnych tzw. migotania cieni a także niszczenia krajobrazu. Zdaniem organu, eksperci - specjaliści z zakresu medycyny badający wpływ turbin wiatrowych, zwracają uwagę na potrzebę prowadzenia bardziej dokładnych pomiarów w tym zakresie. Organ podnosił również, że w ocenie ekspertów w wielu prowadzonych badaniach wpływ hałasu jest niedoszacowany i nie uwzględnia się w nim czynnika medycznego a w tej sytuacji przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem inwestora przemawia interes publiczny. Dalej organ wywodził m.in., iż lokalizacja wiatraków zagraża chronionym prawnie dobrom obywateli: bezpieczeństwu zdrowotnemu ludzi oraz korzystaniu ze środowiska naturalnego, zaś na ocenę przedsięwzięcia nie bez znaczenia były i są bardzo liczne protesty mieszkańców M. - miejscowości lokalizacji inwestycji oraz mieszkańców miejscowości sąsiadujących, dotyczące sprzeciwu w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w miejscu wskazanym przez inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. G. zarzucając naruszenie:

art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o kryteria nieznane przepisom powszechnie obowiązującym, w tym wydawanie rozstrzygnięć indywidualnych w oparciu o wolę stron i uczestników postępowania, a nie w oparciu o przepisy prawa; art. 106 § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wiążących uzgodnień wydanych przez RDOŚ; art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 66 ustawy o ochronie środowiska poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisów art. 29 do 43 ustawy poprzez ich błędną wykładnię.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu odwołania strona zamieściła obszerną argumentację podkreślając, iż Wójt Gminy R. wskazał na bliżej niesprecyzowane obawy co do tego, iż planowana elektrownia wiatrowa może oddziaływać negatywnie na życie mieszkańców. Powołując się na "obecną wiedzę organu" oraz "zdanie Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego i Państwowego Zakładu Higieny" nie precyzując jednak gdzie zostało ono wyrażone, a także bliżej nieokreślonych ekspertów z zakresu medycyny organ ten wyraził pogląd, iż ze względu na oddziaływanie w postaci energii o niskich stężeniach, pola magnetycznego, efektu migotania cienia, infradźwięków, refleksów światła jakakolwiek elektrownia wiatrowa powinna być oddalona o co najmniej 2-4 km "od mieszkańców przebywających w zasięgu farm wiatrowych". Uzasadniając istnienie tej przyczyny odmowy organ gminy powołał się na bliżej nieokreśloną literaturę i wyniki badań przedstawione przez społeczeństwo, własną wiedzę oraz zdanie ww. placówek naukowych.

Po drugie, Wójt Gminy R. wskazał na ograniczenie możliwości zabudowy oraz stwierdził, iż przyczyną odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań były protesty bliżej niesprecyzowanej liczby mieszkańców, chociaż wskazał, iż protesty nie są przyczyną odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora, i wydałby taką decyzję, gdyby inwestycja była zlokalizowana 2-3 km od najbliższych zabudowań, bowiem wtedy nie byłoby ani konfliktów ani protestów.

Organ wskazał również na zakłócenie zasady zrównoważonego rozwoju w sytuacji wydania decyzji środowiskowej i postawił zarzut nierzetelności wobec złożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uznając, że raport nie zawiera odpowiednio przeprowadzonego wariantowania inwestycji - nie przedstawiono bowiem alternatywy lokalizacji inwestycji poza działką nr 64, a także nie określono skutków dla właścicieli działek sąsiednich. Zdaniem skarżącego żadna z wyżej wymienionych przyczyn odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie może stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Wójt w żaden sposób nie wskazał jakie to zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców miałaby powodować realizacja przedmiotowej inwestycji czy to w zakresie infradźwięków, czy efektu migotania cienia, czy to pola magnetycznego etc. Wójt nie wskazał również na przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie istnienia takich zagrożeń. Wprost przeciwnie wyniki postępowania dowodowego oraz kontrolujące te wyniki postanowienie RDOŚ świadczą, iż takich zagrożeń nie ma. Uzgodnieniami, które przybrały postać postanowienia RDOŚ, Wójt Gminy R. jest związany. Wójt Gminy R. podniósł zarzut, iż elektrownie wiatrowe mają generalnie negatywny wpływ na życie i zdrowie. Zarzutu tego jednak w jakikolwiek sposób nie uzasadnił odwołując się do bliżej nieokreślonej literatury i badań, wskazując tylko na dwie placówki naukowe, a nie publikacje wydane pod auspicjami tych placówek. To również nie jest zasadny zarzut.

Ponadto Wójt Gminy R. swoje obawy oparł również na "wiedzy organu". Bez wątpienia są to wiadomości specjalne, zatem ustalenie faktu negatywnego wpływu elektrowni wiatrowych na zdrowie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. Jako przyczynę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia organ wskazuje obawy, iż realizacja przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją ograniczy możliwość zabudowy działek sąsiednich. Zdaniem skarżącego jednak ewentualne ograniczenie prawa zabudowy działek sąsiednich w wyniku realizacji inwestycji, jak i ewentualne rekompensaty z tego powodu dla właścicieli tych działek, nie są w ogóle przedmiotem postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Zagadnienia te należą do materii zagospodarowania przestrzennego i prawa cywilnego. Niemniej jednak nawet w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powołane przez Wójta argumenty nie byłyby zasadne. Zakres ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu ograniczony jest do interesów prawnych, ich krąg zaś zakreślają konkretne normy prawne zawarte w obowiązujących przepisach prawa. Ochronie nie podlegają interesy faktyczne. Z pewnością naruszeniem takiego interesu prawnego nie jest ewentualne ograniczenie możliwości zabudowy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z fundamentalną zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie prawa. Żaden z przepisów prawa nie przewiduje opierania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych poprzez wyrażone w taki czy inny sposób zdanie części, a nawet całości mieszkańców obszaru jednostki samorządu terytorialnego. Udział społeczeństwa w przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie polega na tym, iż członkowie społeczności poprzez głosowanie czy to nawet aklamację decydują o kształcie decyzji, ale na składaniu uwag i wniosków dowodowych w toku postępowania (przepisy od art. 29 do 38 ustawy). Również żaden z przepisów nie przewiduje wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o uznanie administracyjne. Wprost przeciwnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób precyzyjny określają, kiedy można wydać decyzję środowiskową. Nie jest też słuszny argument, iż za niewydaniem decyzji przemawia istnienie konfliktów społecznych. Zdaniem skarżącego sam fakt, iż różne strony postępowania mają różne interesy prawne i faktyczne, i ich stanowisko względem pożądanego wyniku postępowania jest różne, nie świadczy o konflikcie społecznym. Przede wszystkim jednak żaden przepis nie przewiduje odmowy wydania decyzji środowiskowej ze względu na istnienie "konfliktu społecznego". Skarżący dodał, iż odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań możliwa jest tylko wtedy:

- jeżeli z postępowania wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na wariant dopuszczony przez organ (art. 81 ust. 1 ustawy),

- jeżeli wystąpi niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy),

- jeżeli, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy),

- jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia wynika, że to przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 80 ust. 2 ustawy)

- jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 38j ustawy prawo wodne oraz art. 80 ust. 3 ustawy).

Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie zachodzi, zatem nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

Opisaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium w P. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji oparł odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na ogólnych przesłankach, a w szczególności na protestach - sprzeciwie innych niż inwestor stron postępowania i społeczeństwa.

Organ I instancji nie podał również w zaskarżonej decyzji prawnych podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Oparł tę decyzję na przepisach art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy, a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) wyznaczających sposób przeprowadzenia postępowania. W istocie zaś, z przekazanego do Kolegium materiału dowodowego nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy, określony przepisem art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 62 ust. 1 ustawy, ocenę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ gminy nie ocenił okoliczności sprawy na gruncie przepisów ustawy, nie przeanalizował ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mając też na uwadze prezentowane w toku postępowania stanowiska innych podmiotów. W sposób nieuprawniony organ "odmówił wiarygodności i mocy dowodowej raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Jeżeli organ miał wątpliwości i uwagi do raportu to powinien podjąć działania w celu ich wyeliminowania. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża bowiem organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Kolegium stwierdziło, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, a jej uzasadnienie faktyczne sprowadza się w szczególności do przedstawienia negatywnego nastawienia uczestników postępowania do planowanej inwestycji.

Dalej SKO zwróciło uwagę, iż w postanowieniu organu gminy z dnia [...] niekwestionowanym przez inwestora, określono m. in., że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien być wykonany zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy ze szczególnym uwzględnieniem takich elementów jak:

"1. podanie danych technicznych dotyczących urządzenia jakie ma stanowić jednostkę wytwórczą w planowanej do realizacji elektrowni wiatrowej, w tym należy podać minimalną i maksymalną wysokość wieży, minimalną i maksymalną średnicę rotora oraz maksymalny poziom mocy akustycznej - LAweq;

2. określenie, jaką turbinę planuje się zainstalować przy realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem - czy będzie to urządzenie nowe posiadające certyfikaty czy używane; w przypadku używanego urządzenia należy podać jego charakterystykę oraz rok produkcji wraz z określeniem maksymalnego poziomu mocy akustycznej uwzględniającym stopień jego zużycia".

Na konieczność takiego zakresu raportu wskazał też RDOŚ w opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, poprzedzającej wydanie postanowienia w tym zakresie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (postanowienie z dnia [...]). Przy takim określeniu zakresu raportu inwestor nie może uchylać się od wskazania czy planowana turbina będzie nową czy używaną. Natomiast w raporcie (str. 15) wskazano, że "Inwestor planuje zainstalować urządzenie nowe lub używane, posiadające wszelkie wymagane prawem certyfikaty, wyróżniające się niskim poziomem hałasu, wysokim bezpieczeństwem pracy oraz optymalnie dobraną mocą do warunków wiatrowych istniejących w obrębie gminy R." oraz, że "Nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji odnośnie wyboru dostawcy turbin. Załącznik 5 przedstawia dane katalogowe przykładowych turbin wiatrowych, które potwierdzają ich dostępność na rynku" (str. 16).

Wobec powyższego raport nie jest zgodny z zakresem wskazanym w ostatecznym postanowieniu z dnia [...], stwierdzającym potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji organ gminy powinien wystąpić do inwestora o uzupełnienie raportu w tym zakresie. Brak wskazania przez inwestora danych dotyczących urządzenia, które ma montować, w szczególności wieku planowanego urządzenia, co ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalnych parametrów i skutków oddziaływania przedsięwzięcia, podlega ocenie organu wydającego decyzję i może stać się przesłanką decyzji odmownej.

Kolegium dostrzegło również, iż na skutek wezwania RDOŚ, inwestor w lutym 2015 r. uzupełniał raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia w istotnym zakresie, jednakże stanowisko to nie zostało przedstawione PPIS. Obowiązek taki wynika zaś z art. 77 ust. 2 ustawy. Nadto, z orzecznictwa wynika, że o zmianach, uzupełnieniach i wyjaśnieniach składanych do raportu należy zawiadamiać każdorazowo uczestników postępowania i szeroką opinię publiczną oraz organy uzgadniające i wyrażające opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia.

Organ II instancji dodał również, że przez art. 10 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774) zostały wprowadzone zmiany do art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 66 ust. 1 ustawy, które należy uwzględnić w ponownym postępowaniu. W ponownym postępowaniu należy także uzupełnić dane w wykazie stron (poz. 25) dotyczące właściciela działki nr 272.

Reasumując organ stwierdził, iż w okolicznościach sprawy nie można podzielić argumentacji organu gminy uzasadniającej odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań. Sprawa wymaga stosownego postępowania i oceny od podstaw w pierwszej instancji z uwzględnieniem zebranego materiału dowodowego. W tym względzie organ I instancji nie może być zastąpiony przez Kolegium. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli S. S., E. B., K. D., E. F., J. F., M. W., A. G., I. G., M. G., K. G., K. K., M. K., G. K., A. K.

Skarżący zarzucili obrazę art. 66 ustawy poprzez przyjęcie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. przyjęcie, że przedstawiony raport jest rzetelny i spełnia wymogi art. 66 ustawy i może stanowić podstawę wydania decyzji.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając stanowisko pełnomocnik skarżących wywiódł, iż przedłożony raport nie spełnia wymogów z art. 66 ust. 5 ustawy, który wymaga przedstawienia co najmniej trzech wariantów lokalizacji przedsięwzięcia. A skoro raport nie zawiera alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, a dodatkowo nie został ten element uzupełniony, to raport nie powinien stanowić podstawy do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z dnia [...] WSA w Łodzi odrzucił skargę S. S., E. B., K. D., E. F., J. F., M. W., A. G., I. G., M. G., K. G., K. K., M. K.

Skarga G. K. i A. K., spełniająca warunki formalne została skierowana do rozpoznania na rozprawie.

Pełnomocnik skarżących G. K. i A. K. popierał skargę oraz w imieniu uczestników postepowania przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, kwestionowaną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo rozstrzygnęło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Zasadnie ocenił organ odwoławczy, przeprowadziwszy własne, obiektywne postępowanie wyjaśniające i analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 138 § 1 w związku z art. 15 k.p.a.), iż decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu przekraczającym możliwości reformatoryjne organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania celem wyjaśnienia zasadniczych okoliczności z punktu widzenia nie tylko rozstrzygnięcia, ale i zakresu samego procedowania poprzez uzupełnienie procedury uzgodnieniowej. Nadto zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i niezbędna jest ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego po jego uzupełnieniu, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem sądu, przede wszystkim podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zaprezentowane w kwestionowanym rozstrzygnięciu, a znajdujące również potwierdzenie w judykaturze, iż sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, a wniosek taki nie koliduje z zasadą udziału społeczeństwa w postępowaniu kwestii tej dotyczącym. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, iż jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po wtóre wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Rację ma więc Kolegium, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może oczywiście wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych działaniach organu zmierzających do wyjaśnienia zgłaszanych obaw, czy wątpliwości, a także znaleźć odzwierciedlenie w zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz.UE.L 156 z dnia 25 czerwca 2003r.). Uzupełnieniem tych regulacji, na etapie w szczególności postępowania sądowego, jest art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z dnia 28 stycznia 2012r.). Zwrócić uwagę jednak należy, że wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W przywołanych dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy). Podkreślić trzeba, iż organ nie ma prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy np. na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi (vide. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/14; w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 354/15; w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/13; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1566/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie nie mogą odnieść skutku argumenty oparte o stanowiska czy poglądy bliżej nie sprecyzowanych autorytetów naukowych, czy tez pozaprocesowe opinie instytucji, które nie zyskały waloru dowodu w sprawie. Słusznie w tym zakresie argumentowało Kolegium, że decyzja nie może być oparta o niejasne, pozaprawne kryteria i rozważania w tym zakresie należy podzielić. Organ II instancji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypadki, w których dopuszczalne jest wydanie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Taką przesłanką niewątpliwie nie jest sprzeciw lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie omówiło wszystkie przypadki prawem przewidziane, zasadnie podzielając w tej mierze zarzuty odwołania i prawidłowo stawiając organowi I instancji zarzut nieuzasadnionego odstąpienia od analizy, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzi, któraś z tych podstaw. Ponieważ przypadki negatywnego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco, ale przede wszystkim prawidłowo wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia - godzi się jedynie podkreślić, iż organ uprawniony jest do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia po wyczerpującym zgromadzeniu materiału, jego analizie w kontekście każdej z tych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, od takiej analizy materiału dowodowego organ I instancji niezasadnie odstąpił, co dyskwalifikuje jego decyzję.

Prawidłowo również Kolegium uznało, że Wójt Gminy R. odstąpił od analizy przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, do którego sporządzenia i złożenia sam zobowiązał na mocy postanowienia z dnia [...], gdzie jednocześnie ustalił zakres raportu, nie dostrzegając jego istotnych braków, które zostały wypunktowane przez organ odwoławczy. Niewątpliwie uzupełnienie postępowania we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, w szczególności co do istoty przedsięwzięcia ( rodzaj turbiny, dane techniczne urządzenia w tym min.: minimalną i maksymalną wysokość wieży i średnicy rotora, poziom mocy akustycznej, w przypadku urządzenia używanego jego charakterystykę, rok produkcji itp.) przekracza uprawnienia organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a., bowiem wymaga przeprowadzenia w istocie pełnego postępowania z udziałem społeczeństwa, a także opiniowania i uzgodnienia co do oddziaływania inwestycji, na którą składa się konkretne urządzenie o wskazanych danych i parametrach.

Niewątpliwie zgodzić należy się ze stanowiskiem, że raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne, musi być jednak kompleksowy, spójny, rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle art. 66 ustawy, ponieważ jest kluczowym dowodem w sprawie. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. W piśmiennictwie wyraźnie nawiązuje się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, według którego w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej; obligująca organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (por. A. Kozieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 1, s. 41-56 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; K. Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, System Informacji Prawnej Lex pkt 1, 2, 3, 4 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Dokonywana dla potrzeb indywidualnej sprawy ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Tym samym, tak ważnym jest prawidłowe określenie przedsięwzięcia, a w szczególności zidentyfikowanie danych technicznych urządzenia, będącego istotnym elementem inwestycji. Powyższe jest niezbędne dla ustalenia zasięgu i rodzaju odziaływania inwestycji na środowisko a także do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w tym także w pozwoleniu na budowę. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien w sposób zbiorczy (kompleksowy) odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, wskazywać na obowiązujące standardy ochrony środowiska oraz określać czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 946/12; wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13 oraz z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2313/13). W tym kontekście zgodzić należy się z argumentacją skargi, że sporządzony w przedmiotowej sprawie raport nie spełnia ustawowych wymogów, co jednak nie jest jednak równoznaczne z poglądem, że w tej sytuacji winien stanowić podstawę dla decyzji odmownej (art. 81 ust. 1 ustawy).

Mając na uwadze powyższe zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że dopiero uzupełnienie przez organ I instancji materiału dowodowego, jego wnikliwa analiza z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego i w kontekście opisanych w ustawie przypadków, w których możliwe jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, da podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i otworzy możliwość jego ewentualnego kwestionowania. Tym samym za zasadne uznać należało zarzuty organu II instancji, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy R., a dotyczące w szczególności braku rzetelnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wadliwie przygotowanego, pod kątem wymaganych przez art. 66 ust. 1 ustawy elementów, głównego dowodu w sprawie jaki niewątpliwie jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wymagać będzie przy ponownym rozpatrzeniu wyeliminowania według wskazań Kolegium, a które znalazły aprobatę w niniejszych motywach.

Z tych wszystkich wyżej wskazanych względów, ale przede wszystkim podzielając ocenę organu odwoławczego wyczerpująco i zasadnie wyjaśnioną w argumentach zaskarżonej decyzji, sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Lp/