Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 203/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, 6 , 9 , art. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi U.W. , A,M,P, S.P. , Z.W. i S.W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S.W. na uchwałę Nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z 2019 r. poz. 60, 235 i 730) podjęła w dniu 22 maja 2019 r. uchwałę Nr XVI/312/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki i Łokietka". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2019 r. poz. 4269.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli U. W., A. P., S. P., Z. W. i S. W. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S. W.. Skarżący zaskarżyli tę uchwałę w części dotyczącej wyznaczenia terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolami U.6 i U.7 – § 26 ust. 1, § 26 ust. 2 (oraz odpowiednie oznaczenie terenu na Rysunku Planu stanowiącego załącznik nr 1 do planu). Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie uchwały Nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki i Łokietka" pomimo jej sprzeczności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego Uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.; 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze oznaczonym U.6 i U.7 w sposób nie uwzględniający wymagań ładu przestrzennego; 3) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie rygorów prawa tylko w stosunku do niektórych podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów mieszczących się w tej samej kategorii; 4) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z prawa własności skarżących. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki i Łokietka" w części dotyczącej wyznaczenia terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolami U.6 i U.7 (§ 26 ust. 1, § 26 ust. 2 oraz odpowiednie oznaczenie terenu na Rysunku Planu stanowiącego załącznik nr 1 do planu.); 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W celu wykazania legitymacji skargowej skarżący podali, że: 1) U. W. jest właścicielką, położonej na obszarze objętym skarżonym MPZP Łokietka, działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny pod adresem ul. [...]; 2) A. P. i S. P. są właścicielami, położonej na obszarze objętym skarżonym MPZP Łokietka, działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny pod adresem ul. [...]; 3) Z. W. jest współwłaścicielką, położonej na obszarze objętym skarżonym MPZP Łokietka, działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny pod adresem ul. [...]; 4) Małoletni S. W. reprezentowany przez swojego Ojca S. W. jest właścicielem niezabudowanej działki nr [...], zaskarżony plan pozbawia go możliwości wybudowania w przyszłości własnego domu mieszkalnego. W ocenie skarżących, jeżeli skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, jest to już co do zasady wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej obszaru położonego na północ od potoku Sudoł do ul. Pachońskiego i na wschód od ul. Łokietka do granicy terenu oznaczonego symbolem U.8 (będącego we władaniu Państwowej Straży Pożarnej). Przyjęte w trakcie tworzenia planu ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Do dnia przyjęcia zaskarżonej uchwały na terenach nią objętych nie obwiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Całość terenów objętych miejscowym MPZP Łokietka oznaczona była w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wprowadzonym Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą Nr XCI11/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. symbolami MN oraz MW. Teren ten został odmiennie oznaczony w załączniku graficznym wprowadzonym uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z załącznikiem graficznym do tego studium teren na północ od ul. Pachońskiego (do linii kolejowej) został oznaczony symbolami MN i MW, natomiast na południe od ul. Pachońskiego do rzeki Sudoł symbolem U. Wejście w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki i Łokietka" kolejny raz zmieniło przeznaczenie tych terenów. W załączniku graficznym do "MPZP Łokietka" duża część terenów położonych pomiędzy rzeka Sudoł a linią kolejową została oznaczonej inaczej niż w załączniku graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Przykładowo część terenu miedzy ulicami Łokietka i Wyki oznaczonego w Studium symbolem U została oznaczona symbolami MWi/U.1 oraz MNi/U.3 . Większość terenu położonego na północ od ul. Pachońskiego oznaczona w Studium symbolem MW w załączniku graficznym do "MPZP Łokietka" została oznaczona symbolem U.10. Do czasu uchwalenia MPZP Łokietka zabudowa tego terenu odbywała się na podstawie uzyskiwanych przez inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania. W oparciu o wz-ki pas terenu na północ od rzeki Sudoł na zachód od granicy terenu Straży Pożarnej został zagospodarowany w ten sposób, że część działki [...] oraz działki [...] i [...] zabudowano budynkami przeznaczonymi na usługi. Tereny przylegające do południowej strony ul. [...] na zachód od terenów [...] zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ze zlokalizowanymi na parterze lokalami usługowymi. Działki położone pomiędzy tymi pasami zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Niezabudowane na tym obszarze pozostały jedynie nie posiadające dostępu do drogi publicznej działki [...] i [...]. Należy więc uznać, że zabudowa terenu, którego dotyczy skarga została zakończona przed wejściem w życie MPZP Łokietka. Większość terenu została zabudowana budynkami mieszkalnymi lub budynkami mieszkalnymi z usługami zlokalizowanymi na parterze. Jedynie dwa budynki zlokalizowane na południowym skraju tego terenu są przeznaczone wyłącznie na usługi. Są to budynek położony przy ul. [...] i sąsiadujący budynek [...]. Bez likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma możliwości lokalizacji na tym terenie działalności usługowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazali, że przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zobowiązane są do zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium. Wytyczne te zawarte są przede wszystkim w Tomie II Załącznika nr 4 do Uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Nie można utożsamiać określonych w załączniku graficznym studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie konieczności uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny, skoro można by ustalić przeznaczenie terenów wyłącznie na podstawie załącznika graficznego do Studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów, i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń tekstowych studium. Podstawowym celem polityki przestrzennej Miasta Krakowa jest określony w punkcie 1.2.1 Studium "CEL I". Tym celem jest tworzenie warunków przestrzennych umożliwiających stałą poprawę jakościową zamieszkania, pracy i rekreacji w mieście. Jak wynika z dalszych zapisów realizacja tego celu uwarunkowana jest miedzy innymi zakresem poprawy ilościowej zasobów mieszkaniowych przez ich przyrost. Sprzeczne z realizacją tego celu (jeżeli nie wynika to ze szczegółowych zapisów Studium) są ustalenia Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego, z których wynika ograniczenie przyrostu i standardu istniejących zasobów mieszkaniowych. Ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych zawarte są w Tomie III Studium. Zgodnie z nimi "Granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Inny charakter mają zaznaczone w złączniku graficznym granice miedzy terenami o głównych kierunkach zagospodarowania, które mogą ulec wzajemnemu przesunięciu. Obszar objęty MPZP Łokietka znajduje się w 24 strukturalnej jednostce urbanistycznej o nazwie "Prądnik Biały" (s. 137 tomu III Studium). Pierwszą wytyczną określającą kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru jest zawarte w wytycznych polecenie utrzymania i uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności, z dopuszczeniem usług. Jedynie obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pomiędzy ul. Józefa Wybickiego i terenami PKP został przeznaczony do przekształceń i uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej w kierunku zabudowy usługowej. Zgodnie więc z zawartymi w obowiązującym Studium wytycznymi do planów miejscowych istniejąca, poza wskazanym wyżej wyjątkiem, zabudowa jednorodzinna powinna zostać utrzymana i uzupełniona. Jak z powyższych ustaleń wynika, postanowienia MPZP Łokietka przewidujące zmianę istniejącej zabudowy jednorodzinnej na obszarze między rzeką Sudół a ulicą Pachońskiego na zabudowę przeznaczona wyłącznie dla działalności usługowej są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa. Wykazana wyżej niezgodność ogólnych postanowień Studium z przepisami szczególnymi planów stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie wykorzystania terenów w obszarze oznaczonym U.6 i U.7 w sposób nie uwzględniający wymagań ładu przestrzennego – skarżący wskazali, że stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z faktu, iż ład przestrzenny stanowi wartość, której respektowania domaga się ustawodawca w procesach planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynika nakaz traktowania ładu przestrzennego jako jednej z zasad sporządzania aktów, a naruszenie tej zasady może implikować skutki prawne w zakresie mocy obowiązującej uchwalonych aktów prawa miejscowego, w szczególności nieważność tych uchwał w całości lub w części. Przy przesądzeniu przeznaczenia terenu radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią z uwzględnieniem warunków lokalnych. Zapisy § 26 ust. 1, § 26 ust. 2 (oraz odpowiednie oznaczenie terenu na Rysunku Planu) MPZP Łokietka określają możliwości wykorzystania terenów oznaczonych symbolami U.6 i U.7 z wyraźnym pogwałceniem zasady ładu urbanistycznego, poprzez ukształtowanie dopuszczalnego przeznaczenia terenu w tym obszarze w sposób rażąco sprzeczny z obecnym zagospodarowaniem tego tereny oraz terenów położonych w sąsiedztwie. Tereny oznaczone w MPZP Łokietka symbolami U6 i U7 są praktycznie w całości zabudowane. Jedynie pas terenu przylegający do rzeki Sudoł jest zabudowany obiektami przeznaczonymi wyłącznie na usługi. Pozostała jego część zabudowana jest zabudową jednorodzinną w dobrym stanie technicznym. Zabudowa terenu znajdującego się po wschodniej stronie ul. Łokietka nawiązuje do jednorodzinnej zabudowy znajdującej się po zachodniej części tej ulicy, który to teren jest oznaczony symbolem MN.5. Zachowanie ładu przestrzennego przy uwzględnieniu warunków lokalnych nakazywałoby wyznaczenie strefy przejściowej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wraz z usługami obejmującej całość terenów po wschodniej części ulicy Łokietka do granicy obszaru oznaczonego symbolem U.9. Strefa ta oddzielałaby przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową tereny po zachodniej stronie ul. Łokietka a terenami przeznaczonymi wyłącznie na usługi zajmowanymi przez Straż Pożarną, Wojewódzki Urząd Statystyczny po południowej stronie ul Pachońskiego i Urząd Celno-Skarbowy oraz sklep Lidl po jej północnej stronie.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów – skarżący wskazali, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa teren pomiędzy rzeka Sudoł a ul. Pachońskiego i ul. Łokietka i ul. Wyki został w całości oznaczony jako przeznaczony na usługi. Przepisy studium przewidują możliwość zmiany granic miedzy terenami o głównych kierunkach zagospodarowania, które mogą ulec wzajemnemu przesunięciu. Rada Miasta uchwalając MPZP Łokietka wielokrotnie korzystała z możliwości zmiany granic między terenami o głównych kierunkach zagospodarowania wskazanych w Studium. W szczególności w najbliższej okolicy terenu będącego przedmiotem skargi: 1) większość położonego na północ od ul. Łokietka terenu oznaczonego w Studium symbolem MW oznaczyła w MPZP Łokietka symbolem U.10; 2) symbolami MW/U.1, MNiU.3 oznaczone zostały w planie tereny, które w Studium noszą oznaczenie U; 3) symbolem MN/U.1 oznaczone w planie zostały tereny, które w Studium noszą oznaczenie MN. Oczywistym jest, że powodem tych zmian było dostosowanie przeznaczenia terenów do faktycznego ich wykorzystania wynikającego z poczynionych na tym terenie inwestycji, zarówno wcześniejszych jak i zrealizowanych już po uchwaleniu Studium. Dotyczy to budynków przeznaczonych wyłącznie na cele usługowe jak budynek Urzędu Celno-Skarbowego, Sklep Lidl, czy też przeznaczonego na cele mieszkalne z usługami usytuowanymi na parterze budynku ul. [...]. Odmiennie zaś potraktowano pozostały teren między ul. Łokietka a terenem Straży Pożarnej, na którym znajdują się budynki jednorodzinne pod adresami [...] oraz [...]. Wszyscy właściciele nieruchomości, o których mowa w tej części znajdują się w tej samej klasie. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, pomimo wynikającego z Konstytucji nakazu traktowana wszystkich równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, ta grupa nie została potraktowana jednakowo. Szczególnie drastyczne są różnice w potraktowaniu właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domy jednorodzinne. Faworyzująco zostali potraktowani właściciele domów przy [...]. Dwie działki ([...]), na których są one umieszczone, otrzymały oznaczenie MNiU.3. Działki, na których umieszczone są pozostałe domy jednorodzinne pod adresami [...] oraz działka, na której umieszczony jest budynek usługowo mieszkalny ul. [...], otrzymały oznaczenie U.6 i U.7. Wynikające z takiego oznaczenia przeznaczenie terenu ogranicza w znacznym stopniu uprawnienia właścicieli wynikające z prawa własności. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla dyskryminacji właścicieli budynków mieszkaniowych położonych przy [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z prawa własności – skarżący podnieśli, że stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności, które mogą być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi. Gminy, uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, mogą ograniczać prawo własności. Władztwo planistyczne nie może jednak być usprawiedliwieniem dowolnych działań podejmowanych przez gminę. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie wymogu proporcjonalności. W przypadku tego konkretnego terenu (U.6 i U.7) nie istnieją żadne przesłanki, które wskazywałyby konieczność ingerencji w prawo własności. Całość terenu stanowi własność prywatną. Istniejąca zabudowa powstała za zgodą odpowiednich władz. Nic nie wiadomo, aby istniała potrzeba lub zamiar zorganizowania na tym terenie jakichkolwiek placówek usługowych. Nie ma więc żadnych racji społecznych ograniczenia praw właścicieli tych terenów.

Skarżący rozwinęli i częściowo skorygowali argumentację w piśmie z dnia 22 lipca 2020 r. obejmującym wystąpienie ich pełnomocnika na rozprawie. Skarżący w szczególności przyznali, że ich działki przynależą do jednostki urbanistycznej nr [...] [...], a także zakwestionowali twierdzenie organu jakoby działki te przylegały do ul. [...] (są od niej oddzielone terenami oznaczonymi w planie U.5, terenami oznaczonymi ZP.8, [...] oznaczonym WS4, terenami oznaczonymi ZP.7 oraz drogą oznaczoną KDX.3).

Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę. Organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem legalnościowej kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu – wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19, Sąd skargę oddalił; wyrok ten jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.).

Ponieważ skarżący są właścicielami lub współwłaścicielami działek położonych w obszarze objętym planem – U. W. działki nr [...], A. P. i S. P. działki nr [...], Z. W. działki nr [...], S. W. działki [...] – mają, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnych nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługujących skarżącym praw właścicielskich, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Jak już wyżej wspomniano, uchwała Nr XVI/312/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic Pachońskiego, Wyki, Łokietka" – była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu. Trzeba zatem mieć na względzie powagę rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19 – niemniej jednak aktualna pozostaje potrzeba oceny zaskarżonej uchwały w zakresie nieobjętym wspomnianym wyrokiem, przez pryzmat interesu prawnego skarżących. W tym kontekście należy zauważyć, że uprzednio został już oceniony i generalnie uznany za prawidłowy tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie wypada zatem jedynie dodać, że niepodobna w tymże toku doszukać się również takich uchybień, które wykazywałyby zindywidualizowany związek z interesem prawnym skarżących. Sama procedura planistyczna nie jest też przedmiotem sformułowanych w skardze zarzutów, które zorientowane są na zasady sporządzania planu.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium. Powołane przez skarżącą przepisy stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.). W ocenie Sądu, przedmiotowy zarzut nie jest zasadny.

Działki skarżących położone są w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod tereny usług (U). W świetle ustaleń Studium (III.1.4.), w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych: (...) U – Tereny usług: Funkcja podstawowa – Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, lecznictwa uzdrowiskowego, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna – Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Działki skarżących znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] [...]. Dla tej jednostki strukturalnej ustanowiono w szczególności następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnienia, z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym i ponadlokalnym; Istniejąca zabudowa wzdłuż ul. Opolskiej do przekształceń i uzupełnień w kierunku zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, kształtowana jako nieciągła, przerywana komunikacją lokalną i ciągami zieleni urządzonej obudowa ulicy" (s. 133 Studium).

W świetle ustaleń planu miejscowego działka nr [...] znajduje się w terenie [...], a działki nr [...], [...] i [...] – w terenie [...]. Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 6 i 7 uchwały tereny te są terenami o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, przy czym ustalono: dla terenu [...] – minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 30%; wskaźnik intensywności zabudowy 0,1 - 0,8; maksymalną wysokość zabudowy 14m; dla terenu [...] minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 30%; wskaźnik intensywności zabudowy 0,1- 0,8; maksymalną wysokość zabudowy 14m.

Mając na uwadze powyższe, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ustalenia planistyczne dla działek skarżących wynikają bezpośrednio z wiążących organy planistyczne gminy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i że nie tylko są zgodne z wytycznymi Studium, ale także w pełni korespondują z wyznaczonymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej, które dla terenów wzdłuż ul. Opolskiej przewidują docelowo przekształcenie zabudowy w kierunku zabudowy usługowej. Analiza argumentacji skargi w tej mierze wskazuje, iż tak naprawdę nie zmierza ona do wykazania sprzeczności istniejących ustaleń planistycznych ze Studium, lecz do wykazania, że również inne, oczekiwane przez skarżących ustalania byłyby w świetle Studium dopuszczalne (argument wskazujący na możliwość przesunięcia granic między terenami o głównych kierunkach zagospodarowania). Nawet gdyby, hipotetycznie rzecz ujmując, uznać tę tezę za trafną, to nie implikowałaby ona zasadności zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście warto też podkreślić, że występującego w Studium pojęcia "zabudowy wzdłuż [...]" nie można – zdaniem Sądu – identyfikować wyłącznie zabudową na działkach bezpośrednio przylegających do odnośnej ulicy. Skarżący w piśmie z dnia 22 lipca 2020 r. wskazali, że ich działki są oddzielone od ulicy [...] innymi terenami, ale – co znamienne – są to wszystko tereny, których przeznaczenie wpisuje się założony przez organ planistyczny stan docelowy ("zabudowa usługowa o charakterze ponadlokalnym, kształtowana jako nieciągła, przerywana komunikacją lokalną i ciągami zieleni urządzonej obudowa ulicy"), tj. tereny pod zabudowę usługową, tereny zieleni oraz droga. W odpowiedzi na skargę trafnie organ wskazał również na postanowienia Studium, w myśl których "dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu" (tom III, s. 6) – a także na ich prawidłową wykładnię, wedle której wybór spośród dwóch wchodzących w rachubę możliwości należy do organu planistycznego.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze oznaczonym U.6 i U.7 w sposób nie uwzględniający wymagań ładu przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ład przestrzenny to "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zdaniem skarżących, zachowanie ładu przestrzennego przy uwzględnieniu warunków lokalnych, w tym istniejącej zabudowy, nakazywałoby wyznaczenia strefy przejściowej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wraz z usługami obejmującej całość terenów po wschodniej części ulicy Łokietka do granicy obszaru oznaczonego symbolem U.9.; zabudowa terenu znajdującego się po wschodniej stronie ul. Łokietka powinna nawiązywać również do jednorodzinnej zabudowy znajdującej się po zachodniej części tej ulicy (teren oznaczony symbolem MN.5). Zdaniem Sądu, tereny [...] i [...] nie zostały ukształtowane z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, przeciwnie, oceniane w kontekście całokształtu planu oraz powołanych wyżej postanowień Studium ten ład współtworzą. Subiektywne przekonanie skarżących tudzież prezentowana przez nich odmienna wizja ładu przestrzennego na odnośnym obszarze nie mogą być podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez prawodawcę lokalnego. Trzeba też zgodzić się z argumentacją organu, że zastane zagospodarowanie terenu, choć nie jest bez znaczenia, nie wyklucza wprowadzenia takich rozwiązań planistycznych, które docelowo prowadzić będą do modyfikacji tego zagospodarowania, zwłaszcza gdy jej kierunek jest determinowany postanowieniami studium. Wbrew twierdzeniom skargi, odnośny teren de facto nie jest też obecnie całkowicie zdominowany czy też jednolicie zagospodarowany pod zabudowę jednorodzinną. Na działce nr [...] znajdują się dwa budynki, z których jeden jest budynkiem usługowym. Na sąsiednich działkach nr [...] i [...] również znajdują się budynki handlowo-usługowe.

Nawiązując do zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. przez stosowanie rygorów prawa tylko w stosunku do niektórych podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów mieszczących się w tej samej kategorii oraz naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z prawa własności skarżących – należy wpierw zauważyć, prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo to tudzież jego wykonywanie mogą doznawać ograniczeń, aczkolwiek ograniczenia te nie powinny godzić w istotę prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy władna jest ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).

Przeznaczenie działek skarżących przede wszystkim pod zabudowę usługową jest uzasadnione dążeniem do urzeczywistnienia kierunku zagospodarowania odnośnego terenu wynikającego ze Studium. Przyjęte przez prawodawcę lokalnego rozwiązanie tak naprawdę nie ogranicza w istotny sposób wykonywania prawa własności przez skarżących – wszak zgodnie z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały mogą oni nadal bez przeszkód, tak jak dotychczas, korzystać ze swoich budynków mieszkalnych (na działce [...] jest też budynek usługowy). Nic też nie wskazuje na to, by skarżący mieli już skonkretyzowane plany co do ewentualnej dalszej zabudowy, których realizacja została uniemożliwiona zaskarżoną uchwałą. W odniesieniu zaś do niezabudowanej działki nr [...] skarżący podnoszą, że jej obecnie małoletni właściciel będzie w przyszłości pozbawiony możliwości wybudowania własnego domu – ale niewątpliwie będzie mógł wykorzystać tę działkę w inny satysfakcjonujący pod względem inwestycyjnym sposób albo też nią rozporządzić. Zabudowa mieszkaniowa i zabudowa usługowa może być równie atrakcyjna z punktu widzenia potencjalnego zainwestowania i trudno w kategoriach abstrakcyjnych ocenić, które przeznaczenie działki jest lepsze, a które gorsze. Ocena ta w dużej mierze zależy od czynników subiektywnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2020 r., II SA/Po 890/19, CBOSA).

W tym kontekście jako istotna jawi się też eksponowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej i nawet nie ujawnili przed organem planistycznym swoich preferencji co do przeznaczenia ich działek. Hipotetycznie rzecz ujmując, mogłoby również dojść do sytuacji odwrotnej, w której inne przeznaczenie odnośnych działek (np. pod zabudowę mieszkaniową) byłoby następczo kwestionowane jako niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli (w szczególności mogłoby to dotyczyć działki już częściowo wykorzystywanej na cele działalności usługowej czy też działki niezabudowanej, gdyby jej właściciel chciał jednak taką działalność prowadzić). Słowem, w ocenie Sądu, prawodawcy lokalnemu niepodobna czynić zarzutu z tego, że nie antycypował nieujawnionych oczekiwań właścicieli co do przeznaczenia planistycznego ich działek; z kolei kontrola sądowa – dokonywana wyłącznie w oparciu o ściśle określone kryterium legalnościowe – nie może w swej istocie prowadzić do następczej korekty planu miejscowego w celu uczynienia tym oczekiwaniom zadość.

W ocenie Sądu, nie można również kwestionować przeznaczenia planistycznego działek skarżących z powołaniem się na zasadę równości wobec prawa. Przeznaczenie to wprawdzie okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżących, ale obiektywnie trudno uznać je za "dyskryminujące". W niedalekim otoczeniu działek skarżących rzeczywiście wyznaczono również obszar MNiU.3, jednak w większości tereny sąsiednie są, podobnie jak działki skarżących, terenami pod zabudowę usługową. Wreszcie, w tym miejscu należy to ponownie zaznaczyć, oczekiwania skarżących co do przeznaczenia ich działek nie były ujawnione w procedurze planistycznej. Generalnie należy też zgodzić się z tezą, w myśl której: "Nie jest tak, że każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, jest naruszeniem zasady równości. Wręcz przeciwnie, przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są stąd prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej" (powołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2020 r.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.