Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2172/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 217 § 1 i 2, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1725/14 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 26 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1725/14, oddalił skargę J. S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) o wydanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, że nabyte przez skarżącego uprawnienia budowlane z 14 grudnia 1975 r. nr ewiden. [...] oraz z 26 maja 1980 r., nr ewiden. [...], obejmują swoim zakresem projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi sieci i instalacji telekomunikacyjnych bez ograniczeń. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in. że zaistniała w Polsce reforma gospodarcza odbiera stronie możliwość wykonywania instalacji dzwonkowych, które zostały przeniesione do uprawnień telekomunikacyjnych. Wnioskodawca podkreślił, że ma trudności w podejmowaniu prac, gdzie występują instalacje telekomunikacyjne ponieważ, według inwestorów, uprawnienia strony nie spełniają obowiązujących przepisów.

Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. DZ.U. z 2013 r., poz. 932, dalej: ustawa o samorządach zawodowych) Okręgowa Komisja stwierdziła, że na podstawie danych będących w jej posiadaniu mogłaby zaświadczeniem potwierdzić posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w zakresie instalacji elektrycznych. Z posiadanych przez Okręgową Komisję danych nie wynika natomiast, aby strona posiadała na podstawie ww. uprawnień budowlanych, uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i kierowania robotami budowlanymi sieci i instalacji telekomunikacyjnych bez ograniczeń. W ocenie Okręgowej Komisji, wnioskodawca domaga się interpretacji decyzji wydanych wobec skarżącego, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie wydania zaświadczenia.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja) nie uwzględniła zażalenia J. S. i postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymała w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Okręgowej Komisji.

Krajowa Komisja podzieliła w pełni stanowisko Okręgowej Komisji zawarte w ww. postanowieniu z [...] stycznia 2014r., w którym odwołano się do art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane). W myśl tego przepisu osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, (czyli przed 1 stycznia 1995 r.), uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Krajowa Komisja stwierdziła, że w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania zaświadczenia, organ nie jest upoważniony do dokonywania interpretacji decyzji administracyjnych, ani interpretacji przepisów prawa. Zaświadczenie nie jest bowiem aktem prawotwórczym, nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej a może jedynie potwierdzać stan prawny lub faktyczny określony w posiadanych przez organ dokumentach. Krajowa Komisja zaakcentowała, że organ nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi fakty albo stan prawny, odpowiadający żądaniu skarżącego. Niezależnie od powyższego, według Krajowej Komisji, wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia, co było wymagane w świetle art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. S. na powyższe postanowienie.

W ocenie WSA, ze względu na żądanie skarżącego sformułowane we wniosku o wydanie zaświadczenia, w którym J. S. domagał się stwierdzenia, że nabyte przez niego uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznych z 14 grudnia 1975 r. oraz z 26 maja 1980 r., obejmują również swoim zakresem projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi sieci i instalacji telekomunikacyjnych bez ograniczeń, podstawę prawną wniosku stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Tym samym, w ocenie WSA, rację ma organ, że w tym przypadku warunkiem wydania zaświadczenia jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, interesu prawnego w jego wydaniu. Sąd I instancji nie zgodził się z Krajową Komisją, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego do uzyskania przedmiotowego zaświadczenia. Według WSA, z pisma skarżącego z 14 marca 2013 r., stanowiącego wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wynika, że skarżący zawodowo zajmuje się, najogólniej rzecz ujmując, projektowaniem oraz wykonywaniem urządzeń i instalacji elektrycznych, jak również telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego pisma jednoznacznie wynika, co jest też oczywiste, że do zawodowego wykonywania tej działalności konieczne jest uzyskania odpowiednich uprawnień uregulowanych przepisami prawa budowlanego. W ocenie WSA, ogólny opis sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego, zawarty we wniosku jest wystarczający dla wykazania interesu prawnego strony w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia, tym bardziej, że skarżący nie jest prawnikiem z wykształcenia, jak również nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, występując z przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem Sądu, interes prawny skarżącego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, wyraża się w tym, że potwierdzenie posiadanych, według twierdzenia skarżącego, wymaganych przepisami prawa budowlanego, uprawnień budowlanych w zakresie instalacji telekomunikacyjnych, umożliwi mu prowadzenie w szerszym zakresie działalności zawodowej. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący domagał się interpretacji decyzji, którymi zostały przyznane stronie uprawnienia budowlane. WSA stwierdził, że składając w toku postępowania szereg dokumentów, skarżący w istocie rzeczy, domagał się przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenia zawodowego, a także dokonania analizy i wykładni prawnej przepisów prawa budowlanego celem ustalenia czy w zakresie uprawnień budowlanych posiadanych przez J. S., mieszczą się kompetencje dotyczące sieci i instalacji telekomunikacyjnych.

Sąd I instancji wskazał, że żądanie strony wykraczało poza tryb przewidziany w art. 217 i art. 218 k.p.a., a w oparciu o posiadaną dokumentację Komisja Okręgowa była zobligowana odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

W ocenie WSA, rozpoznając wniosek skarżącego, organy nie mogły naruszyć art. 104 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w sprawach rozpatrywanych w przedmiotowym trybie nie dochodzi do zastosowania norm prawa materialnego. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. WSA podniósł, że skarżący, reprezentowany przed Sądem przez profesjonalnego pełnomocnika, dostrzegł powyższą kwestię podnosząc, iż naruszenie art. 104 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, wynikało z zastosowania przez organy niewłaściwego trybu załatwienia sprawy. WSA podkreślił jednocześnie, że do tego sprowadzają się pozostałe, podniesione w skardze, zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 50 § 1 k.p.a. Według WSA, zarzuty te są nietrafne, ponieważ wniosek J. S. inicjujący niniejsze postępowanie został skierowany do organu po wcześniejszej wymianie szeregu pism w tej sprawie, zawierał precyzyjnie wyrażoną wolę skarżącego, co do trybu załatwienia sprawy, a w takiej sytuacji, nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że to organ powinien decydować, w jakim trybie rozpozna wniosek strony. Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia rozstrzygają tenże (precyzyjny) wniosek skarżącego. Sąd I instancji zarazem zauważył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie zamyka drogi dochodzenia swych praw przez stronę w innych trybach postępowania, chociażby w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że dopiero w razie wątpliwości, co do intencji strony, organ powinien podjąć dodatkowa ustalenia i w porozumieniu ze stroną ustalić właściwy tryb załatwienia sprawy. Sąd zauważył, że takie ustalenia podjęła Okręgowa Komisja po wydaniu postanowienia I instancji i dotyczyło ono żądania zawartego w piśmie skarżącego z 10 stycznia 2014 r., wniesionego do organu niezależnie od toczącego się niniejszego postępowania o wydanie zaświadczenia (v. pismo z 27 stycznia 2014 r., w którym organ wezwał stronę do doprecyzowania żądania)

Jednocześnie, zdaniem WSA, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 217 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jednakże – w ocenie Sądu I instancji - nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. WSA wskazał także, że skarżący nie skorzystał w toku postępowania z przysługujących mu środków prawnych pozwalających na przymuszenie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym przez k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, J. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, mimo, że została ona wydana z mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania mianowicie:

a) naruszeniem art. 7 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a., polegającym na nieustaleniu w toku postępowania administracyjnego rzeczywistej woli skarżącego, w sytuacji, w której jego wniosek budził wątpliwości organów administracyjnych w sprawie, a w to miejsce przerzuceniu przez organy administracyjne na skarżącego obowiązku podania podstawy prawnej wniosku i wskazania trybu załatwienia sprawy, podczas gdy zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 k.p.a. to obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań;

b) naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezpodstawne uznanie przez organy administracyjne w sprawie, że te są związane podstawą prawną i trybem załatwienia sprawy wskazanymi przez skarżącego, tj. postępowaniem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., co w konsekwencji dało organom asumpt do nie przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie (nie prowadzonego przez organy w trybie wydawania zaświadczeń), podczas gdy organy administracji nie są związane podstawą prawną żądania czy też trybem rozpatrzenia sprawy podanymi przez stronę, a w konsekwencji organy winny ustalić rzeczywisty interes strony, a następnie wybrać prawidłowy tryb załatwienia sprawy zgodnie z tym interesem oraz zebrać, a następnie rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie;

c) naruszeniem art. 9 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez należytego wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków;

d) naruszeniem art. 50 §1 k.p.a. - poprzez zobowiązanie skarżącego do udzielenia wyjaśnień, tj. do wskazania trybu postępowania, w którym organy winny rozpoznać wniosek skarżącego, podczas gdy tryb wskazany w art. 50 §1 k.p.a nie służy do zobowiązywania obywateli do wskazywania podstawy prawnej i trybu rozpoznania sprawy, gdyż to na organach administracji spoczywa

2) naruszenie art. 134 p.p.s.a. – poprzez ustalenie w sposób dowolny granic sprawy, zawężając jej granice, i brak oceny całego materiału dowodowego przedłożonego przy skardze, chociaż niezależnie od wniosków skargi rzetelne rozpoznanie sprawy wymaga oceny również pism wskazywanych w skardze wydawanych przez organy równolegle do postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem bądź wprost dotyczących materii załatwianej zaskarżanymi postępowaniami;

3) naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia działań, jakim winno być uchylenie zaskarżonych postanowień w sytuacji, kiedy sąd stwierdził, naruszenie w postaci braku uznania interesu prawnego skarżącego przez organy administracyjne i w konsekwencji negatywnego załatwienia sprawy skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zwrot kosztów postępowania. Choć organ nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to uznaje, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec obiektywnego braku możliwości wydania przez organy zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę (obecnie skarżącego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych tytułem wyjaśnienia odnośnie do pisma J. S., które skarżący złożył na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 27 kwietnia 2017 r., że jest w niniejszej sprawie reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pełnomocnictwo, jakiego udzielił skarżący kasacyjnie radcy prawnemu K. K. (v. k. 173 akt sądowych) obejmuje umocowanie jedynie do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015r., a nie do reprezentowania skarżącego kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z kolei pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego temu radcy prawnemu w toku postępowania przed WSA, obejmuje jedynie umocowanie do złożenia, w imieniu J. S., skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której na gruncie tej sprawy nie stwierdzono.

W myśl przywołanych przepisów, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom, jakie stawia przed tym środkiem zaskarżenia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo to podlegała rozpoznaniu w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały - jak to w niej wskazano - na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę J. S. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. WSA w Warszawie wskazał, że co prawda Krajowa Komisja błędnie uznała, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to jednak słusznie stwierdziła, iż w świetle posiadanych przez organ dokumentów nie było podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony. Według Sądu I instancji, wniosek skarżącego, opatrzony datą 14 marca 2013r., o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, był jednoznaczny: J. S. domagał się stwierdzenia, że nabyte przez niego uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznych z 14 grudnia 1975 r. oraz z 26 maja 1980 r., obejmują również swoim zakresem projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi sieci i instalacji telekomunikacyjnych bez ograniczeń.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W świetle przepisu art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane w Dziale VII K.p.a. – Wydawanie zaświadczeń - (art. 217 – 220), jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1898/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Innymi słowy zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wartość zaświadczenia oceniać należy w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

Oceniając trafność podniesionych zarzutów kasacyjnych w kolejności, jak w petitum skargi, należy podkreślić, że ich analiza prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń formalno-prawnych organu, uniemożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, które to ustalenia zostały następnie zaakceptowane przez WSA w Warszawie, jako prawidłowe. Tym samym należy uznać, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska, iż z posiadanych przez organ danych nie wynika, aby J. S. posiadał uprawnienia w zakresie projektowania i kierowania robotami budowlanymi w zakresie sieci i instalacji telekomunikacyjnych bez ograniczeń na podstawie uprawnień budowlanych nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...]. Tymczasem jest to kwestia fundamentalna z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia zważywszy, że tylko wówczas, gdyby takimi danymi organ dysponował, mógłby uczynić zadość żądaniu skarżącego.

Odwołując się natomiast do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09 - treść tego wyroku i innych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Uwzględniając powyższe w kontekście poszczególnych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza:

Zarzuty sformułowane w punkcie 1 a) i b) petitum niniejszej skargi oraz ich uzasadnienie zmierzają do podważenia stanowiska WSA w Warszawie, że wniosek z 14 marca 2013 r. trafnie został oceniony, jako jasny i precyzyjny, niewymagający wyjaśnienia a w konsekwencji zasadnie uznany za wszczynający postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przeprowadził analizę przedmiotowego wniosku trafnie stwierdzając, że organ nie popełnił błędu uznając, że ww. wniosek nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, co do jego treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść tego wniosku, znajdującego się w aktach sprawy, potwierdza słuszność powyższego poglądu WSA w Warszawie, że przedmiotowy wniosek był jednoznaczny. Nie można zgodzić się z wnoszącym niniejszą skargę kasacyjną, że ocena Sądu I instancji, co do tego, jaka była rzeczywista intencja J. S. nie jest jednoznaczna, ponieważ – jak argumentuje skarżący kasacyjnie - z jednej strony Sąd podaje, że J. S. domagał się interpretacji decyzji, którą zostały mu nadane uprawnienia budowlane a z drugiej, że z ww. wniosku wynika, iż skarżący domagał się wydania zaświadczenia. Pomijając nawet, że w (niepełnie) opisanej wypowiedzi Sądu trudno doszukać się wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie niekonsekwencji, to należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji w powyższej kwestii jest niewątpliwe. Otóż Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA stwierdził, że z pisma skarżącego z 14 marca 2013r. jednoznacznie wynika żądanie strony wydania zaświadczenia o określonej treści mianowicie, że nabyte przez skarżącego (w roku 1975 i 1980) uprawnienia budowlane w zakresie instalacji elektrycznych swym zakresem pokrywają zagadnienia w zakresie specjalności telekomunikacyjnej bez ograniczeń. Ponadto WSA wyjaśnił, że z postanowień organów obu instancji wynika, że rozstrzygają ten właśnie wniosek. (v. str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Gdy zaś chodzi o stwierdzenie Sądu I instancji, że J. S. domagał się interpretacji decyzji, którymi zostały mu nadane uprawnienia budowlane to należy wskazać, że skarżący kasacyjnie formułując swoje stanowisko pomija, że wyrażając powyższy pogląd Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że Sąd I instancji miał obowiązek odnieść się w uzasadnieniu wyroku do zasadniczych kwestii z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy (por. NSA w wyrokach opublikowanych w systemie informacji prawnej LEX nr 265695, nr 194340, nr 464095). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji stwierdził, że argumenty zawarte w uzasadnieniu wniosku z 14 marca 2013 r. oraz szereg dokumentów, jakie przedstawił skarżący w toku postępowania w sprawie wydania przedmiotowego zaświadczenia, wykraczały poza tryb określony w art. 217 i 218 k.p.a. Ich ewentualne uwzględnienie przez organ prowadziłoby bowiem do przekroczenia zakresu postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w § 2 art. 218 k.p.a. Kończąc ten wątek rozważań należy również wskazać, że stwierdzenie zawarte na stronie 9 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej, iż intencją skarżącego było uzyskanie dokumentu potwierdzającego, że od 2006 r. specjalność elektryczna zawierała swym zakresem specjalność telekomunikacyjną i teletechniczną, co zostało zawarte w treści wniesionego środka zaskarżenia, jak podano - na wyraźne życzenie mocodawcy - nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione, jako argument na poparcie stanowiska strony skarżącej, że ww. wniosek z 14 marca 2013 r. był niejasny. Jest to niemożliwe choćby z tego względu, że powyższa sugestia pojawiła się dopiero na etapie skargi kasacyjnej, a zatem jest spóźniona. Z akt sprawy nie wynika natomiast, w żadnym razie, aby skarżący kiedykolwiek takie stanowisko wyraził w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, lub w skardze do WSA.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 1 lit c) petitum skargi to brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia merytoryczne jego rozważenie. Wypada wskazać, że jakkolwiek skarga kasacyjna formalnie zawiera uzasadnienie, jednak nie sposób wyczytać z jego treści merytorycznej argumentacji, która odnosiłaby się do zaskarżonego wyroku w aspekcie art. 9 k.p.a. W tej sytuacji zarzut ten nie może podlegać uwzględnieniu.

Odpierając, jako niezasadny, zarzut sformułowany w punkcie 1 lit. d) petitum skargi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywołane przez stronę zobowiązanie do udzielenia wyjaśnień miało miejsce w toku innego postępowania prowadzonego przed organem, mianowicie w sprawie dotyczącej wniosku strony opatrzonego datą 8 stycznia 2014 r. (a nie z dnia 10 stycznia 2014 r. - jak omyłkowo wpisano w kontrolowanym wyroku). Wniosek ten wpłynął do organu 10 stycznia 2014 r. i obejmował żądanie niezależne od wniosku złożonego w postępowaniu zakończonym postanowieniem zaskarżonym w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że wbrew poglądowi organu odwoławczego, skarżący miał interes prawny w domaganiu się wydania zaświadczenia określonej treści. Tym niemniej, zaakceptowanie poglądu WSA w powyższym zakresie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż prawidłowo ustalono (czego nie podważają zarzuty postawione w niniejszej skardze kasacyjnej), że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, ponieważ zasadnie Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe, stanowisko organu odmawiające wydania przedmiotowego zaświadczenia. Uwzględniając powyższe, za nieuzasadniony należy uznać zarzut kasacyjny opisany w punkcie 3 petitum niniejszej skargi.

Za całkowicie nietrafny należy uznać także zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, pomijając nawet, że jego konstrukcja nie jest prawidłowa, ponieważ autor skargi nie wskazał, jakiego konkretnie naruszenia prawa Sąd nie wziął pod uwagę i jakich przepisów nie zastosował.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.

Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zawęził granic sprawy. WSA w Warszawie rozpoznał sprawę, której przedmiotem było postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, prowadzone przez organ z wniosku skarżącego z 14 marca 2013 r., zakończone wydaniem postanowienia o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia. Sąd I instancji słusznie nie poddał kontroli sądowej w tym postępowaniu ewentualnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu (czy też postępowaniach) prowadzonych – jak to ujmuje strona – równolegle do niniejszego, bowiem wówczas naruszyłby art. 134 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Uwzględniając realia przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zachodzi przesłanka z art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniająca odstąpienie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.