Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1434/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 i art. 94 § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Czarna z dnia 29 lipca 2014 r. nr LVII/467/2014 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i warunków oraz zasad korzystania z nich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. jej § 2 ust. 3; II. zasądza od Rady Gminy Czarna na rzecz skarżącego P. S. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czarna podjęła w dniu 21 lipca 2014 r. uchwałę nr LVII/467/2014 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Czarna, udostępnionych dla przewoźników raz warunków

i zasad korzystania z tych obiektów. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 29 lipca 2014 r. poz. 2131.

W uchwale określono wykaz przystanków komunikacyjnych, których Gmina Czarna jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia przewoźnikom określonym w złączniku do uchwały ( § 1); wskazano, że udostępnia się przewoźnikom przystanki komunikacyjne zgodnie z określoną przez siebie procedurą ( §2 ), a także, że potwierdzenie uzgodnienia wydaje się po rozpatrzeniu wniosku z uwzględnieniem przepustowości przystanku komunikacyjnego ( § 2 ust. 2)oraz, że z zastrzeżeniem § 2 ust. 4 uchwały, nie udostępnia się przystanku komunikacyjnego następnym przewoźnikom lub do kolejnych zatrzymań pojazdów w razie wyczerpania limitu jego przepustowości lub braku możliwości zatrzymania się środka transportu na przystanku o wnioskowanej godzinie, gdzie: pkt 1) przez limit przepustowości rozumie się; liczbę zatrzymań większą niż jedno zatrzymanie na 20 minut, a w przypadku większej liczby przewoźników wykonujących przewóz z wykorzystaniem przystanku; liczbę zatrzymań w okresie jednej godziny - przypadającej po jednym zatrzymaniu dla każdego przewoźnika ( § 2 ust. 3 pkt 1 ), pkt 2) przez brak możliwości zatrzymania się środka transportu na przystanku o wnioskowanej godzinie rozumie się: mniejszy niż 20 minut odstęp czasowy pomiędzy zatrzymaniami na przystanku, kiedy linie przewoźników na obszarze Gminy pokrywają się w 40 % trasy przewozu ( §2 ust.3). Sposób korzystania z przystanków komunikacyjnych został określony w załączniku nr 2 do uchwały. W § 4 ust. 2 zastrzeżono, że nie stosowanie się do zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych skutkować będzie cofnięciem uzgodnienia wydanego przez organizatora.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r. poz 594 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy

z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz.U. z 2011 r. Nr 5 poz.13 ze zm.; dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym).

Pismem opatrzonym datą 27 lipca 2015 r. P. S. (dalej: Skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika skierował do Rady Gminy Czarna wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wyżej opisaną uchwałą,

w szczególności § 2 ust. 3 tej uchwały, polegające na naruszeniu art. 15 ust. 2 i 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414; dalej: ustawa o transporcie drogowym ).

W ocenie Skarżącego zarówno odmowa udostępnienia przystanku komunikacyjnego, jak też określenie i definiowanie limitu jego przepustowości, nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wskazany przepis przewiduje jedynie uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, co nie jest tożsame z uprawnieniem do wyrażenia zgody bądź odmowy jej udzielenia, a tym bardziej definiowania limitu przepustowości.

Ograniczenie w korzystaniu z przystanków komunikacyjnych odbywa się na etapie uzgodnień uregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi – art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych przedsiębiorcy

z właścicielem lub zarządzającym tymi obiektami wprowadza dla użytkowników drogi konkretne obowiązki w zakresie i sposobie korzystania z niej, zwłaszcza dla uczestników ruchu lokalnego. Postępowanie zmierzające do uzgodnienia zasad korzystania z konkretnych przystanków w proponowanym rozkładzie jazdy winno być przeprowadzone w taki sposób, aby dokonane uzgodnienia odpowiadały zamierzonym celom i były poprzedzone wszechstronną analizą wszystkich okoliczności, zwłaszcza wtedy, gdy rozważeniu podlegają okoliczności ograniczenia przepustowości przystanków komunikacyjnych, zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Ocena zaktualizowania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym winna być każdorazowo dokonywana w momencie wystąpienia przez przedsiębiorcę z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, a nie na etapie podejmowania przez Radę Gminy uchwały. Ponadto podniósł, że wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej muszą wynikać z ustaw, a wyjątki muszą być interpretowane ściśle.

Interes prawny Skarżący wywodzi z faktu świadczenia usług przewozu regularnego na obszarze Gminy Czarna, a także odmowy przez Wójta Gminy Czarna na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz przepisów zaskarżonej uchwały, dokonania uzgodnień poszczególnych kursów w ramach wniosku o dokonanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii Pilzno - Czarna - Dębica.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Czarna w dniu 11 września 2015 r. podjęła uchwałę nr XIV/118/2015, w której określiła wykaz przystanków komunikacyjnych, których jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia przewoźnikom jak w załączniku nr 1 oraz wskazała, że korzystanie z przystanków jest nieodpłatne, a udostepnienie następuje na pisemny wniosek. Jednocześnie w § 5 tej uchwały wskazano, że traci moc uchwała z dnia 21 lipca 2014 r., Nr LVII/467/2014. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa Podkarpackiego z dnia 18 września 2015 r. poz. 2681.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z dnia 14 września 2015 r., Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika domaga się stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w zakresie § 2 ust. 3 oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zarzuca naruszenie art. 15 ust. 2 i 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, art. 22 a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy

z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ( Dz.U. z 2015 r. poz. Nr 184; dalej: ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów).

W skardze przytoczone zostały argumenty, jak w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc przekroczenie przez Radę Gminy Czarna delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego. Podkreślono, że ograniczenie uchwałą dostępu do korzystania z przystanków będzie stanowiło naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ze względu na to, że Gmina posiadając pozycje monopolistyczną w zakresie udostępniania przystanków komunikacyjnych może przeciwdziałać ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Największym zainteresowaniem cieszą się kursy o godzinach dojazdu ( oraz powrotu) do placówek oświatowych oraz zakładów pracy o zmianowym systemie czasu pracy, w związku z czym ukształtowana przez Radę Gminy Czarna sytuacja spowoduje dla kolejnych przewoźników konieczność wykonywania kursów z pominięciem tych godzin, a w konsekwencji świadczenie usług o obniżonej rentowności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarna wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała na fakt wniesienia skargi przed upływem terminu do wypowiedzenia się Rady Gminy Czarna w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, oraz na fakt wydania uchwały, która w całości uwzględnia zarzuty Skarżącego.

Uzasadniając z kolei oddalenie skargi organ wskazał, że nie jest prawdą, że zaskarżona przez Skarżącego uchwała odmawiała przewoźnikom udostępnienia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Czarna. Ustalenie zaś limitów przepustowości uzasadnia prerogatywą Rady Gminy. Zadaniem własnym Gminy jest między innymi obowiązek organizacji ruchu drogowego i tym samym dbałość

o bezpieczeństwo na drogach położonych na terenie ich właściwości, w tym bezpieczeństwo komunikacyjne- art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515): każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – w sprawach tych odpowiednio stosuje się art. 94 u.s.g. – ust. 4 art. 101 u.s.g.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że po stronie skarżącego zachodzi interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały adresowanej do przewoźników (§ 1 uchwały). Jak wynika z akt Skarżący prowadzi przewóz regularny między innymi na terenie Gminy Czarna, w związku z powyższym oczywistym jest, że uchwała Rady Gminy Czarna w sprawie określenie przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Czarna w sposób bezpośredni oddziałuje na jego sytuację prawną. Ponadto wskazał, że Wójt Gminy Czarna powołując się na zapisy tej uchwały postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r., nr IUE.7021.2.7.2015 uzgodnił negatywnie poszczególne kursy w ramach wniosku o wydanie zezwolenia wykonywania przewozów regularnych na linii Pilzno –Czarna – Jestrzębska, co wskazuje na naruszenie po stronie skarżącego jego realnego interesu prawnego, który co należy również podkreślić, nie był przez organ kwestionowany.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedwczesności złożonej skargi, który organ uzasadnia wniesieniem skargi przed upływem terminu do wypowiedzenia się organu co, do dokonanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Skarżący skierował w dniu 28 lipca 2015 r., skarga do Sądu za pośrednictwem organu wpłynęła w dniu 15 września 2015 r.

Terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.: w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Przyjmuje się, że skoro bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to skarga złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet nadana do sądu administracyjnego w tym samym dniu, w którym wystosowano wezwanie, jest dopuszczalna, bowiem została złożona w ciągu sześćdziesięciu dni od tego wezwania. ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14 ( to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl).

W uchwale z kolei z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później – w niniejszej sprawie pismem z dnia 21 września 2015 r., po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W sytuacji natomiast wniesienia skargi przed udzieleniem odpowiedzi i uwzględnienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny postuluje zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a.

W świetle powyższego wniesiona przez Skarżącego skarga po skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, została wniesiona w terminie.

Nie ma również racji organ twierdząc, że wydana przez niego w dniu 11 września 2015 r. uchwała, uwzględnia w całości żądania Skarżącego.

Rada Gminy Czarna wydając uchwałę w dniu 11 września 2015 r. w § 5 tej uchwały stwierdziła, że uchwała z dnia 21 lipca 2014 r. traci moc.

Utrata mocy prawnej w odróżnieniu od stwierdzenia nieważności oznacza, że uchwała taka wywiera skutki prawne aż do czasu pozbawienia jej mocy- tj. ex nunc. Należy zatem przyjąć, że przy takim rozstrzygnięciu organu – orzeczenia o utracie mocy poprzedniej uchwały, uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne do czasu wejścia w życie nowej uchwały ( 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 14 dni od 18 września 2015 r.).

W związku z powyższym nie można przyjąć, że wydanie przez Radę Gminy Czarna nowej uchwały czyni zadość żądaniu skarżącego zawartemu w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nie miał możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zapis jej § 2 nie odpowiada zasadom techniki prawodawczej, o których mowa w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. 2002 r. Nr 100, poz. 908), a które na podstawie § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się również do aktów prawa miejscowego.

Należy zauważyć, że w § 2 ust. 3 tej uchwały użyto zwrotu "z zastrzeżeniem §2 ust. 4 uchwały". Analiza treści uchwały wskazuje na to, że normodawca powołuje się na jednostkę redakcyjną przepisu, której nie ma. § 2 uchwały składa się z trzech ustępów, ustęp trzeci zaś z dwóch punktów.

Określone rozporządzeniem zasady techniki prawodawczej mają na celu stworzenie zasad prawidłowego redagowania przepisów i ich czytelności. Wskazują sposób podziału tych przepisów na paragrafy, a w ich obrębie ustępy, w ramach tych z kolei punkty. Wszystko po to, by normy prawne były jasne i czytelne dla adresatów.

W świetle tych zasad niedopuszczalne jest powoływanie się w ramach tego samego aktu prawnego na przepis, którego nie ma.

W związku z tym Rada Gminy Czarna redagując przepis §2 ust. 3 uchwały, w którym powołała się na nieistniejący ustęp 4 tego paragrafu dopuściła się naruszenia tych zasad w stopniu, który przełożył się na jej treść. Już to uchybienie wystarcza do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do tego czy Rada Gminy uprawniona była do tego, by rozstrzygać w formie uchwały o przyczynach nieudostępniania przystanku komunikacyjnego i definiować limit przepustowości przystanku jako uzasadnienie odmowy jego udostępnienia.

Na wstępie należy podkreślić, że do zadań własnych gminy zależy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także lokalnego transportu drogowego – art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Gmina jest również organizatorem publicznego transportu zbiorowego – art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów – art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa

w ust. 1 pkt. 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego - art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ma więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego władczo wskazane w tych przepisach materie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, LEX nr 275429). Zarzuty organu w tej mierze zawarte w odpowiedzi na skargę są nieuzasadnione.

Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały, wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Niemożliwe jest regulowanie uchwałą kwestii objętych normami o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na przetwarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Stosownie do wskazanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia m.in. warunków i zasad korzystania z przystanków, których jest właścicielem lub zarządzającym. Określenie warunków w tym konkretnym przypadku oznacza wskazanie czynników, od których uzależnione jest korzystanie z przystanków (np. wymóg posiadania stosownej umowy). Z kolei określenie zasad oznacza wprowadzenie pewnego sposobu postępowania przez określone podmioty w danych okolicznościach. Przekładając tę regułę na omawiany przypadek wskazać należy, że wprowadzenie zasad to nic innego jak określenie adresatów norm i reguł postępowania w przypadku korzystania przez nich z udostępnionych przystanków. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak dowolności. Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowo reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach danego upoważnienia ustawowego nie można jako warunku i zasady potraktować regulacji wprowadzonej w § 2 ust. 3 kontrolowanej uchwały (tak słusznie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lutego 2012 r., nr NK-N4.4131.25.2012.MG).

Ustalenia dotyczące przepustowości przystanku powiązano w niej z możliwością odmowy jego udostępnienia, co jest niedopuszczalne. Przepis ten de facto zawiera uregulowanie co do możliwości odmowy udostępnienia przystanku w określonych w nim sytuacjach.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym "Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce: a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7, b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2; 2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców; 3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu". A zatem ustawodawca sam określił przypadki, kiedy trzeba uzgodnić z przewoźnikiem zasady korzystania z przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca. Należy zatem przyjąć, że proces uzgadniania zasad korzystania z przystanków lub dworców dotyczy jedynie tych obiektów, które są położone w granicach administracyjnych miast. Wychodząc z zasady racjonalnego ustawodawcy należy uznać, że prawo do uzgodnienia udostępnienia (a zarazem odmowy zgody na udostępnienie) przystanków dotyczy jedynie gmin o statusie miasta. W przypadku gmin nieposiadających tego statusu, nie istnieje możliwość dokonania uzgodnienia zasad korzystania z przystanków.

W związku z powyższym Rada Gminy Czarna, która ma status wsi, określając przypadki odmowy zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych przekroczyła delegację określoną w art. 15 ust. 2 ustawy, czym istotnie naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 3 cyt. wyżej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Podstawą prawną zaskarżonej części uchwały nie mógł być także nie wymieniony w jej podstawie prawnej art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się między innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Zezwolenia na wykonywanie takich przewozów w zależności od ich zasięgu terytorialnego obejmującego obszar gminy, miasta, kilku gmin które utworzyły związek międzygminny, powiatu, województwa, kraju, czy wykraczającego poza terytorium Polski, są wydawane odpowiednio przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka województwa lub właściwego ministra, według zasad określonych w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W tym odrębnym postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie się przez przedsiębiorcę zamierzającego uzyskać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Forma tego uzgodnienia nie jest w przepisach określona. Nie jest to w szczególności uzgodnienie o jakim mowa w art. 106 kpa, gdyż przepis ten dotyczy współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, a art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nakłada obowiązek uzgodnienia na stronę, a nie na organ. Należy w związku z tym przyjąć, że forma uzgodnienia może być dowolna. Może ono w szczególności nastąpić w drodze czynności prawnej. Uzgodnienie musi jednak dotyczyć indywidualnego, konkretnego przypadku, gdyż potwierdzenie takiego uzgodnienia ma być dołączone do każdego konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia. Z tej więc przyczyny, tj. z powodu indywidualnego i konkretnego, a nie generalnego i abstrakcyjnego (jak przy aktach prawa miejscowego) charakteru takiego uzgodnienia, nie można przyjąć, aby przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym mógł być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego określającego na potrzeby innego postępowania administracyjnego, zasady korzystania przez nieokreślony krąg przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Czarna, tak jak to ustalono w zaskarżonej części uchwały. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, nie jest określenie kompetencji dla organu jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktu prawa miejscowego dotyczącego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, lecz wskazanie wymogów, jakie musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Uboczne więc tylko (względem zasadniczej materii normatywnej objętej tym przepisem) wskazanie w art.. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, że właściciel lub zarządzający obiektami dworcowymi i przystankami może uzgodnić zasady korzystania z nich, nie może stanowić samodzielnej podstawy do stanowienia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Ponadto podmiotem uprawnionym do dokonania takiego uzgodnienia nie jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ale jej organ wykonawczy.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest podstawą do wydawania aktów prawa miejscowego, co wynika niewątpliwie z jego treści. Zgodnie z nią bowiem, "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego miedzy innymi w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jak wyjaśniono to wyżej, zaskarżony przepis nie określa zasad korzystania z przystanku.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że § 2 ust. 3 uchwały, jako naruszający powołane wyżej przepisy jest nieważny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 w zw. z §14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. 2013 r. poz. 490) oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ).