Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1239/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3509/15 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. G. kwotę 1.040 (tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3509/15 oddalił skargę A. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. A. G. złożyła do Wojewody Śląskiego wniosek o wydanie zaświadczenia, że "decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r., sygn. [...] orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. - ul. [...] o powierzchni [...]m2 [...] nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił wydania zaświadczenia o ww. treści.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o powyższej treści z uwagi na uprzednie wydanie zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającego, że ww. orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. jest ostateczne. Organ uznał bowiem, że jest związany wydanym poprzednio zaświadczeniem.

Postanowieniem z dnia [...].05.2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu zażalenia A. G., uchylił ww. postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ naczelny wskazał, że brak jest przeszkód do wydania zaświadczenia w tej samej kwestii, lecz o odmiennej treści niż zaświadczenie poprzednio wydane.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda Śląski ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku A. G. z dnia 20 stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu organ ponownie wskazał na swoje związanie uprzednio wydanym zaświadczeniem o odmiennej treści. Ponadto, organ podjął próbę wykazania, że orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze z dnia [...] marca 1956 r. stało się ostateczne, powołując się m.in. na adnotację w spisie spraw umieszczoną przy oznaczeniu ww. sprawy o treści "OZ", z czego organ wojewódzki wywodzi, że orzeczenie to stało się ostateczne, ponieważ adnotacja "OZ" oznacza zdaniem organu I instancji "ostateczne załatwienie sprawy".

Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. A. G. złożyła zażalenie na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, zawierających m.in. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r., brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru tego orzeczenia przez strony postępowania. Orzeczenie to nie zostało zarazem opatrzone klauzulą ostateczności przez organ, który je wydał (ani też przez jego następcę prawnego). Brak jest na chwilę obecną bezspornych dowodów, na których organ mógłby się oprzeć wydając zaświadczenie. W żadnym wypadku nie można uznać bowiem, aby bezspornym dowodem na uzyskanie przez ww. orzeczenie przymiotu ostateczności była adnotacja w spisie spraw (wykonanym na potrzeby archiwizacji dokumentów) o treści "OZ". Nawet jeśli rozwinięciem tego skrótu jest sformułowanie "ostatecznie zakończono/załatwiono", to taka adnotacja nie stanowi dowodu bezpośredniego na okoliczność doręczenia orzeczenia oraz bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem charakter techniczny, a służy do odpowiedniego opisania akt w celu ich zarchiwizowania.

Za chybiony organ uznał argument Wojewody, że fakt niezaskarżenia decyzji został przesądzony w wydanym uprzednio przez ten organ zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzającym, że ww. orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. stało się ostateczne, zwłaszcza mając na uwadze, że w powołanym zaświadczeniu organ oparł swoje wnioski na domniemaniach, nie zaś na dowodach bezpośrednich. Skoro więc organ nie jest związany wydanymi uprzednio przez siebie zaświadczeniami, to nie może on uchylać się od ponownej oceny faktów według stanu wiedzy istniejącego w dniu rozpoznania aktualnie pro cedowanego wniosku.

Pomimo zatem dezaprobaty dla uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. organ naczelny uznał, że jest ono prawidłowe i zasadne w zakresie treści rozstrzygnięcia w nim zawartego. Nie było bowiem dopuszczalne wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę z uwagi na sporny charakter faktów objętych tym wnioskiem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a.;

2) art. 9 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.;

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Z ostrożności procesowej zarzuciła także naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że strona skarżąca domagała się wydania przez Wojewodę zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a. Taki obowiązek organu występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia.

Podzielono także pogląd, że w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty występuje kwestia sporna, albowiem brakuje dowodów pozwalających na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy ww. orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. stało się ostateczne czy też nie. Tym samym organ nie mógł w oparciu o zachowany materiał dowodowy, wydać skarżącej zaświadczenie o żądanej przez nią treści. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia - ze względu na swój uproszczony charakter - nie może zaś służyć rozstrzygania kwestii spornych jaką jest niewątpliwie wyżej opisane zagadnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Śląskiego, które zostały wydane pomimo braku podjęcia przez ww. organy działań koniecznych wyjaśniających służących ocenie ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r.;

2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym nie odniesiono się do powoływanych przez skarżącą okoliczności faktycznych przemawiających jej zdaniem za brakiem ostateczności wydanej decyzji wywłaszczeniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody Śląskiego;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej A. G. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformowała, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r. Wojewoda Śląski w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że z uwagi na to, że decyzja o wywłaszczeniu nie została doręczona stronom, to nie został uruchomiony proces umożliwiający wniesienie odwołania.

Na dowód powyższego został dołączony do ww. pisma procesowego odpis postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Śląskiego, które zostały wydane pomimo braku podjęcia przez ww. organy działań koniecznych wyjaśniających służących ocenie ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r.

Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2015 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, tj. że orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r. nie jest decyzja ostateczną. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał między innymi, że w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał zaświadczenie o ostateczności przedmiotowego orzeczenia, wskazał również, że orzeczenie to nie zostało zaskarżone, wobec czego stało się ostateczne.

Tymczasem w przesłanym przez skarżącą kasacyjnie postanowieniu Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. i dopuszczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny jako dowód w sprawie, organ zajął odmienne stanowisko. Mianowicie w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania M. G. z dnia 29 stycznia 1996 r. uzupełnionego pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. przez J. G. i A. G. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z [...] marca 1956 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W obszernym uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda Śląski wskazał między innymi, że ż treści zaświadczenia jakie wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. brak jest informacji o dacie i okolicznościach, w jakich orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r. stało się ostateczne. Dalej Wojewoda stwierdził, że na podstawie zebranego materiału, wobec braku zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania przedmiotowej decyzji oraz wobec braku innych dowodów organ uznał, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie została stronom doręczona, wskutek czego nie został uruchomiony proces umożliwiający wniesienie stronie odwołania. Sytuacja ta skutkuje stwierdzeniem, że wniesione odwołania należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

Stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., w uzasadnieniu którego stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r. nie zostało stronom doręczone, jest zasadniczo odmienne od stanowiska jakie wyraził Wojewoda Śląski w zaskarżonym postanowieniu, w którym odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, stwierdził w uzasadnieniu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] marca 1956 r. jest ostateczne.

Treść powyższych postanowień wskazuje, że nie da się pogodzić tych dwóch stanowisk Wojewody Śląskiego, które są wzajemnie sprzeczne. Podkreślić należy, że dla oceny zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Śląskiego nie ma prawnego znaczenia fakt, że odmienne stanowisko co do ostateczności orzeczenia z [...] marca 1956 r. Wojewoda Śląski zajął w później wydanym postanowieniu, a to dlatego, że w obu tych postanowieniach Wojewoda wypowiadał się odnośnie tego samego orzeczenia z [...] marca 1956 r. przyjmując, w jednym przypadku, że jest ostateczne, a w drugim, że nie zostało doręczone stronom. Powyższa okoliczność sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2015 r.

Wobec uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody Śląskiego – o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w części obejmującej koszty postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zakresie kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Na koszty te składa się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, opłata skarbowa od pełnomocnictwa, opłata od wniosku o uzasadnienie, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w postępowaniu kasacyjnym.