Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 670/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518) powoływanej także jako: "u.g.n." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie 11.940,-zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości C., oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 507 o pow. 31.722 m2 i dz. nr 508/11 o powierzchni 17.043 m2 w następstwie jej podziału na działki nr od 507/1 do 507/6 i od nr 508/12 do 508/25 i zobowiązaniu Z. K. jako właściciela dzielonej nieruchomości do jej zapłaty.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium przytoczyło treść art. 98a ust. 1 i 1a, art. 149, art. 152 ust. 1-3, art. 153 i art. 156 ust. 1 u.g.n., a także przepisy § 4 ust. 3, ust. 4 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – a następnie wyjaśniło zasady ustalania opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w miejscowości C., oznaczona w rejestrze gruntów jako działka nr 507 o pow. 31.722 i jako działka nr 508/11 o powierzchni 17.043 m2 (przed podziałem) stanowiła własność Z. K.. Decyzją z dnia [...] nieruchomość ta została podzielona na działki o numerach od 507/1 do 507/6 i od 508/12 do 508/25. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]. Organ II instancji podkreślił również, że uchwałą Rady Gminy nr [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z [...]., nr [...], poz. [...]) z dnia [...] wprowadzono na terenie gminy stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i przed podziałem. Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] przez rzeczoznawcę majątkowego B. P., która wyceniła, iż wzrost wartości obydwu szacowanych nieruchomości stanowi łącznie kwotę 39.800,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 11.940,00 zł (opłata adiacencka).

Kolegium wyjaśniło następnie, że istotę sporu w sprawie stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem zarzuty pełnomocnika odwołującego koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał zatem, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej oraz porównywania parami. Dalej organ II instancji zaznaczył, że określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

W ocenie Kolegium, oceniany operat pod względem formalnym zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Ponadto operat złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym Kolegium uznało, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania, co do niewłaściwego i jednoczesnego zastosowania dwóch metod szacowania nieruchomości, tj. metody korygowania ceny średniej oraz porównywania parami, to argumenty te w świetle regulacji prawnej zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami organ II instancji uznał za nieuzasadnione. Jak wynika bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje zatem rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania. To rzeczoznawcy majątkowemu, sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował sporną nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. A skoro zarówno podejście do wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i obydwie metody zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą transakcji dających podstawę do porównań, a w przypadku metody korygowania ceny średniej rzeczoznawca może wytypować co najmniej kilkanaście transakcji do badania, co oznacza, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy nie kieruje się żadnymi innymi względami, jak tylko wynikami analizy rynku.

Organ II instancji podkreślił także, że proces szacowania, wybór metody i podejścia, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń.

Organ II instancji wskazał, że w odwołaniu pełnomocnik odwołującego, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzucił organowi naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 146 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim operat szacunkowy, będący podstawą do ustalenia opłaty przyjmuje sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale polegający na zsumowaniu wartości poszczególnych działek geodezyjnych powstałych po podziale, a nie całej nieruchomości. Zdaniem odwołującego, biegły powinien dokonać oszacowania nie poszczególnych działek, ale jednej nieruchomości składającej się z kilku działek. Poszczególne działki bowiem nie istnieją jako nieruchomość, a to ona jest przedmiotem wyceny. W tej sytuacji zatem operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej nie spełnia wymogów prawa.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium stwierdziło, że zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowią one też kryterium oceny postępowania dowodowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z reguły, przed podziałem, nieruchomości składają się z jednej działki gruntu; nie ulega wtedy wątpliwości, że jej wartość rynkowa, odpowiada wartości tej działki. Jeżeli natomiast nieruchomość dzielona składała się z dwóch lub więcej działek gruntu, jej wartość rynkowa określona zostaje w kwocie najbardziej prawdopodobnej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowowydzielonych działek gruntu, jest zatem efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym, zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie. Biegła w przedmiotowym postępowaniu uznała, po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek, wchodzących w skład tej części nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą natomiast nieruchomości, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny.

Kolegium podkreśliło, że w procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorowywać rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu wyceny (nieruchomości lub jej części) oraz zgodnie z art. 98a u.g.n. jest zobowiązany do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne - każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny - może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości, zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje li tylko dla samego podziału. Działanie takie byłoby zatem zaprzeczeniem reguł rynkowych. Kolegium dodało, że w analogicznej sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w opinii nr KA/79/2013 z dnia 31 października 2013r. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Zdaniem Kolegium, oznacza to, że każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w I instancji wypełnił swoje obowiązki, wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co, w ocenie Kolegium, miało miejsce.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Z. K., zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, 7, 9, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego - operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej sporządzonego przez mgr inż. B. P. - skutkującą uznaniem jej za pełnoprawny dowód w sprawie i w konsekwencji ustaleniem na jej podstawie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, podczas gdy wycena ta została sporządzona z rażącym naruszeniem przepisów art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyrażonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało, w ocenie skarżącego, istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego, wadliwość przedmiotowej opinii, a tym samym jej nieprzydatność dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przejawia się w szczególności jednoczesnym wykorzystaniu dla określenia wartości nieruchomości objętych postępowaniem metody porównania parami i metody korygowania ceny średniej oraz dokonania wyceny nie całej nieruchomości po podziale administracyjnym, lecz poszczególnych działek gruntu wchodzących w jej skład i wskazanie jako wartości nieruchomości sumy wartości tych działek. Jednocześnie o wykorzystaniu przez biegłą obu wskazanych powyżej metod szacowania nieruchomości świadczy już część opisowa opinii (str. 16 i 17), w której biegła wskazuje, iż do wyceny poszczególnych działek zastosuje jedną lub drugą z metod. Tymczasem zauważyć należy, iż wycenie nie podlegają poszczególne działki, lecz cała nieruchomość składająca się z wydzielonych działek gruntu, a w takim przypadku nie można dopuścić, aby jej część składająca się z jednej lub kilku działek została wyceniona przy wykorzystaniu innej metody szacowania niż inna część, składająca się z innych działek, nawet jeśli różnią się one określonymi cechami.

W ocenie skarżącego, organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy, spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych, dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Na organie spoczywa więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowej opinii zarzucić należy również dokonanie wyceny poszczególnych działek i określenie wartości wycenianej nieruchomości jako sumy ich wartości, w sytuacji, gdy wycenie podlegać miała cała nieruchomość skarżącego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr KW [...] oraz KW [...]. Początkowo nieruchomości te nie były podzielone, a następnie te same nieruchomości podzielono na odpowiednio sześć i czternaście działek geodezyjnych. Nie może jednak budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ww. ustawy wykluczył bowiem, zdaniem skarżącego, sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w przedmiotowych księgach wieczystych.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyrażonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Podsumowując powyższe, przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania.

Zasadniczo kwestią sporną jest sposób wyceny nieruchomości po jej podziale. Strona skarżąca nie podziela stanowiska organu, zarówno co do tego, że wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości wszystkich wydzielonych z niej działek, jak i co do metodologii, stosowanej przez rzeczoznawcę, która pozwalałaby na swoistą "kompilację" metod szacowania tej samej nieruchomości. Niemniej jednak, lektura ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obszernego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów uzasadnia ocenę, iż oba kluczowe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej i zobowiązania strony skarżącej do jej uiszczenia. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II SA/Po 392/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., sygn.akt I OSK 1444/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, a w szczególności jej wzrost jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn.akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 860/08, dostępne w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości.

O rzetelności stanowiska biegłego świadczy również argumentacja organu, który w zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wnikliwie przeanalizował sporządzony dla potrzeb postępowania operat. Wobec powyższego nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego założeń i metodyki wyceny nieruchomości. Wybór metody, podejścia i techniki szacowania nieruchomości, co trafnie podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, należy do rzeczoznawcy. Wbrew zarzutom skargi, żaden przepis prawa nie wyklucza stosowania różnych metod szacunku w ramach tego samego operatu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska wyrażonego m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2013r., sygn.akt IV SA/Po 559/13, że tego rodzaju zabieg nie jest uprawniony, bowiem nie został w sposób wyraźny wyartykułowany w przepisach prawa. Przepisy prawa nie zawierają bowiem również uregulowania przeciwnego, co czyni przywołany argument nieprzydatnym dla uzasadnienia przyjętej tezy. Wydaje się natomiast, że metodyka wyceny winna być przez rzeczoznawcę dobrana tak, by najpełniej realizowała cel wyceny. (por. E.Klat – Górska, L.Klat – Wertelecka "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex 2015). Winien on również uzasadnić przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości, w a szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2007r., sygn.akt II SA/Gl 989/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rzeczoznawca majątkowy cieszy się przy tym szeroką swobodą z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014r., sygn.akt I OSK 2948/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie przyjęta metodologia wyceny została w sposób należyty uzasadniona, zaś zastosowanie dwóch metod wyceny uwarunkowane było powierzchnią szacowanych działek (str. 17-18 operatu).

Strona skarżąca kwestionuje również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, iż biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całości, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość ale wielodziałkowa. Zdaniem Sądu przyjęta przez biegłą metoda odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało, w ocenie biegłego, najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe argumenty i odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, zauważyć należy rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 1110/12; z dnia 15 maja 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013r., sygn.akt IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 506/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, jak wywiedziono to wyżej, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego Sądu, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak przyjęty w przedmiotowej sprawie, ocenia jako prawidłowy. Stanowisko analogiczne zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 235/15, a przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Uwzględniając przedstawione stanowisko judykatury, sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek, tak jak przyjęły to organy, nie zaś jak sugerowała strona, jako wartości dwóch nieruchomości kilkudziałkowych.

W związku z powyższym, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.

B.A.