Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 178/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 17 ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 16 ust. 4 i 5 ust. 5 pkt 1, art. 15 ust. 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 15 czerwca 2011 r. nr VIII/70/2011 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały; II. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz P. C. kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. C. wniósł (zawarte w jednym piśmie) skargi na cztery uchwały Rady Miasta Sandomierza, które na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 16 marca 2018 r., zostały rozdzielone. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na uchwałę nr VIII/70/2011 z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie Gminy Miejskiej Sandomierz.

W powyższej uchwale Rada Miasta Sandomierza na podstawie art.18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust 1, art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 16 ust 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13), w § 1 ustaliła stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu dla operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie Gminy Miejskiej Sandomierz w wysokości:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na: utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, P. C. zarzucił tej uchwale nieważność z mocy prawa jako wydanej z naruszeniem:

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym, poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05zł za zatrzymanie) ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdów, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości, przez co organ w sposób wadliwy zrealizował kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszył prawo. Nadto zarzucił, że uchwała nie zawiera pełnego uzasadnienia, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu, przez co organ naruszył art. 2 i 7 Konstytucji RP. Wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując uchwałę, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Dlatego uchwały nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył tezy zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 1283/15, a także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wskazywał, jak należy rozumieć konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (orzeczenie z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, wyrok z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94).

Wnoszący skargę odwołał się także do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z którego wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakimi wykonywany jest przewóz. Skarżący zacytował także tezę zawartą w wyroku WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. III SA/Łd 736/13, w której Sąd ten uznał, że ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się do powstania tych kosztów.

Skarżący zaznaczył, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę wielkości pojazdu, jakim realizowany jest przewóz, tym bardziej, że ustalił na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, przez co nie uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad. Tymczasem stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W konsekwencji za niezgodny z prawem jego zdaniem uznać należy wydany na podstawie 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Ponadto Rada Miejska w Sandomierzu wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Gmina Sandomierz wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że obowiązujące ustawodawstwo nie zna pojęcia "nieaktu" - aktu administracyjnego nieważnego ex lege. Zgodnie z tą koncepcją, akt administracyjny (decyzja, uchwała) nie wywierałby żadnych skutków prawnych, co więcej w ogóle nie mógłby zaistnieć w sensie prawnym. Teoria "nieaktów" została jednak przez ustawodawcę odrzucona i dla stwierdzenia nieważności uchwały (będącej przecież aktem administracyjnym), konieczne jest zainicjowanie stosownego postępowania. To zaś oznacza, że nawet akt dotknięty wadą funkcjonuje w obrocie dopóki nie zostanie zeń wyeliminowany. Z tego też powodu, twierdzenia skarżącego o nieważności uchwały z mocy prawa są niezasadne.

Dalej, odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała dyskryminuje firmę skarżącego nie czyniąc rozróżnienia pomiędzy "dużymi" przewoźnikami, a tymi, którzy korzystają z małych pojazdów, organ zauważył, że przewoźnik "duży", obsługujący trasy dalekobieżne, z reguły zatrzymuje się jeden raz dziennie, na jednym przystanku. Natomiast jak wynika z dołączonej do skargi kopii decyzji z 19 września 2011 r. skarżący takich zatrzymań na 19 września 2011 r. wykazał 27 326, w 2012 r. – 22384, w maju 2017 r. – 21390, a w października – 19300. Zatem intensywność korzystania przez skarżącego z infrastruktury przystankowej jest bardzo duża - większa niż "dużych" przewoźników. Jeżeli pójść dalej tokiem rozumowania skarżącego, że opłaty przeznaczane są m.in. na sprzątanie, a mówiąc kolokwialnie: duzi brudzą bardziej niż mali, to intensywność, z jaką firma skarżącego korzysta z infrastruktury przystankowej, takie twierdzenia czyni nietrafnymi. Ponadto, zdaniem organu, skarga jest niezasadna także ze względu na fakt, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o publicznym transporcie drogowym zakazu ustalenia przez radę gminy jednej stawki opłaty. Wprowadził jedynie wymóg, by opłaty te ustalane były w sposób niedyskryminujący.

Następnie organ zwrócił uwagę, że w skardze przytoczono orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, którego sentencja zdaje się zaprzeczać intencji skarżącego. Trybunał stwierdził, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobnymi nie są. Sąd konstytucyjny nie uznał za dyskryminujące inne traktowanie, różnych od siebie podmiotów. Działanie takie nie jest więc dyskryminujące. Tymczasem cała skarga oparta jest na akcentowaniu różnić pomiędzy małym przewoźnikiem, a przewoźnikami korzystającymi z dużego taboru. czyli podmiotami innymi - które można traktować w sposób różny.

Dalej autor odpowiedzi na skargę starał się odpowiedzieć na pytanie, jakie kryteria musi spełniać stawka by nie była dyskryminująca, stwierdzając, że stawka opłaty powinna być dostosowania do warunków lokalnych i np. odwoływać się do dodatkowych kryteriów jak np. standard przystanków. Takim zobiektywizowanym kryterium będzie też standard pojazdów (zob. K. Ziemski, A. Misiejko: Organizacja publicznego transportu zbiorowego przez jednostki samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem prawnych aspektów współdziałania, Poznań 2016). Ponieważ wyliczenie owych warunków ma charakter przykładowy - nic nie stoi na przeszkodzie, by ustalając stawkę opłaty Gmina nie mogła się kierować niewątpliwie obiektywnym kryterium, jakim jest ilość zatrzymań i związane z tym obciążenie dla infrastruktury. Zarówno judykatura jak i doktryna na poczesnym miejscu wymieniają warunki lokalne. Odnosząc to kryterium do realiów sandomierskiego rynku usług transportu zbiorowego organ wskazał, że specyfiką tego rynku jest zdominowanie przez podmioty podobne do firmy skarżącego, który w samym tylko 2017 r. zadeklarował ok. 20000 zatrzymań. Gdyby rozwinąć myśl skarżącego to należałoby przyjąć, że firma, która deklaruje np. 10000 zatrzymań może ubiegać się o ustalenie stawki niższej niż dla firmy skarżącego (bo przecież mniej korzysta z przystanków niż on), a przewoźnika który zatrzymuje się na jednym przystanku kilka razy w miesiącu należałoby zwolnić z opłaty w całości. Dlatego by zapobiec takim sytuacjom zasadnym jest wprowadzenie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników właśnie w imię zasady niedyskryminacji.

Kończąc autor odpowiedzi na skargę dodał, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miasta od roku 2011. Uchwały te nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru ani zaskarżone przez żadnego z przewoźników. Stały się obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Na ich podstawie Gmina legalnie pobierała opłaty. Próba wzruszenia zaskarżonej uchwały prowadzi do otwarcia roszczeń cywilnych kierowanych przeciwko Gminie. Ewentualne konsekwencje takich roszczeń poniosą podatnicy, w tym skarżący. Reasumując ustalenie jednolitej stawki opłaty za korzystanie przez operatora z przystanków komunikacyjnych nie jest wyrazem dyskryminacji kogokolwiek, a wręcz przeciwnie, w oparciu o niewątpliwie obiektywne kryteria, jakimi jest specyfika rynku lokalnego i ilość zatrzymań na przystankach miejskich czyni zadość zasadzie zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego cofnął skargę w części zaskarżającej uchwałę ustalającą opłaty za zatrzymywanie się na dworcu.

W sprawie zgłosił swój udział prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwala, która niewątpliwiwe stanowi akt prawa miejscowego. Dlatego też zmiana lub uchylenie takiej uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie fakt zmiany zaskarżonej uchwały późniejszą uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 listopada 2011 r. nr XIII/133/2011.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej P.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 czerwca 2011 roku. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował.

Poza tym niewątpliwie skarżący jako przewoźnik, któremu decyzją z 19 września 2011 ustalono opłatę miesięczną za zatrzymywanie się na przystankach, liczoną poczynając od 1 października 2011 r., ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Interes ten znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), dalej "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.t.p.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Sandomierz, ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i poza stwierdzeniem, że opłata została ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, faktycznie nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miasta Sandomierza takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Na wezwanie Sądu do złożenia protokołu z sesji z 15 czerwca 2011 r. oraz wszelkich dokumentów, na podstawie których doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, organ nadesłał jedynie protokół z sesji. Z tego dokumentu także nie wynika, aby organ podejmując zaskarżoną uchwałę dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników – bez względu na rodzaj pojazdów oraz takiej samej opłaty za korzystanie z wszystkich przystanków - bez względu na ich standard – uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierowała się Rada Miasta Sandomierza ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Na marginesie stwierdzić należy, że również argumenty wskazywane w odpowiedzi na skargę (jakoby przyjęcie jednolitej dla wszystkich przewoźników i wszystkich przystanków stawki uwzględniało niedyskryminujące zasady, gdyż zasadę tę uwzględnia okoliczność, że ustalając równą stawkę gmina kierowała się obiektywnym kryterium, jakim jest ilość zatrzymań i związane z tym obciążenie dla infrastruktury) nie są przekonujące. To kryterium ewentualnie mogłoby uzasadniać przyjęcie stawki opłaty w maksymalnej wysokości, natomiast nie uzasadnia braku ich zróżnicowania w zależności od wielkości pojazdów, standardu przystanków i ewentualnie innych kryteriów, zwłaszcza w sytuacji, gdy gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że koszty utrzymania przystanków, ich planowanych remontów przewyższają dochody uzyskiwane z opłat.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 1 pkt 1, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Ponieważ w pozostałej części skarga została cofnięta, postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a. Mając na uwadze to, że skarga została uwzględniona w połowie, gdyż w pozostałej części została ona cofnięta, na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 407 zł składa się połowa uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi, połowa wynagrodzenia pełnomocnika oraz cała opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

-----------------------

II SA/Ke 178/18

2

II SA/Ke 178/18

1