Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 459/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 98 ust. 4, art. 153, art. 155
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 42, art. 40
journal: Dz.U. 1997 nr 13 poz 71
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lutego 1997 r. w sprawie podatku akcyzowego.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1, art. 135, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B.-T. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 643/11 w sprawie ze skargi A. B.-T. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. B.-T. i A. T. kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 643/11 oddalił skargę A. T. i A. B.-T. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Burmistrz Miasta Sandomierz decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] obciążył skarżących opłatą adiacencką, w wysokości 47 250,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Sandomierzu przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Sandomierz [...] dotychczasowym numerem [...], o pow. 0,9113 ha, w wyniku jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Sandomierz z dnia [...] maja 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, kwestionujących dopuszczalność ustalenia opłaty oraz sposób ustalenia wartości nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości, jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Organ podkreślił, iż wszystkie zgłaszane przez skarżących wątpliwości dotyczące operatu zostały szczegółowo wyjaśnione przez rzeczoznawcę przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, w tym także kwestia przyjęcia do wyceny nieruchomości przed podziałem działek porównawczych oraz sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej ugn), Kolegium wskazało, że nie do przyjęcia jest, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu wykonawczego do art. 98 ust. 4.

Organ odwoławczy stwierdził również, że stanowiąca podstawę ustalenia opłaty uchwała nr XXX/201/2000 Rady Miasta Sandomierz została podjęta w dniu 27 lipca 2000 r. Zgodnie obowiązującymi wówczas przepisami tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Przepisy gminne stosownie do treści art. 42 ust. 2. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1 art. 42 to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, uznając błędnie za podstawę prawną wadliwą uchwałę Rady Miasta Sandomierz z dnia 27 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, która pozostaje w sprzeczności z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która została nieprawidłowo ogłoszona i w dodatku wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. za sprzeczny z Konstytucją oraz rażące naruszenie art. 98a ugn poprzez przyjęcie iż w chwili wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej obowiązywała ww. uchwała; niewłaściwe zastosowanie art. 153 i 155 ugn poprzez dopuszczenie jako dowodu wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 9 kpa; art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. skargę na powyższą decyzję oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) nadał art. 98 ugn inne brzmienie, usuwając z niego ust. 4, zaś treść w nim zawartą w tym samym brzmieniu co do upoważnienia rad gmin do ustalania stawek procentowych opłaty adiacenckiej i ich maksymalnej wysokości (50 %), zamieścił w dodanym art. 98a ust. 1 ugn. Nie można w tej sytuacji uznać, że z dniem 22 września 2004 r. "odpadła" podstawa prawna upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Powołana uchwała Rady Miasta Sandomierz została podjęta w dniu 27 lipca 2000 r., a więc przed 1 stycznia 2001 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wprowadzająca obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym. W dacie, kiedy została podjęta uchwała ustalająca opłatę adiacencką obowiązywał art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w jego ówczesnym brzmieniu, który nie przewidywał ogłaszania przepisów gminnych w dziennikach urzędowych, lecz poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, "chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". W tym miejscu wskazać należy, iż zasadnie skarżący kwestionują zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie SKO, że uchwała ustalająca opłatę adiacencką nie była przepisem gminnym. Tak jak obecnie, podejmowane uchwały w tym przedmiocie są niewątpliwie aktami prawa miejscowego, tak i podejmowane wcześniej uchwały w tym samym przedmiocie, z uwagi na ich powszechne obowiązywanie, stanowiły przepisy gminne w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w jego brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Wbrew zarzutom skargi brak jest dowodów bądź okoliczności, uzasadniających przyjęcie, że uchwała ta, mimo obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r. nie została ogłoszona.

Faktem jest, że § 4 uchwały z dnia 27 lipca 2000 r. naruszał art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w wówczas obowiązującym brzmieniu, jednak w ocenie Sądu nie wpływa to na ważność pozostałej części tej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 i 155 ugn w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie 7 i 77 ust. 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 kpa, Sąd I instancji stwierdził, że najistotniejszym dowodem w sprawie rozstrzyganej w oparciu o przepisy art. 98a ugn, poza istnieniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek jej właścicieli, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w rozpoznawanej sprawie przed organem administracyjnym została sporządzona dwukrotnie. Pierwszy raz dokonując szacunku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił jej wartość przed podziałem (uwzględniając powierzchnię 0,7692 ha to jest po odjęciu powierzchni przeznaczonej pod drogi, stosownie do art. 98a ust. 3) na kwotę 566 100 zł, przyjmując do porównania transakcje dotyczące nieruchomości położonych również w Sandomierzu o pow. 0,52 ha, 0,37 ha i 0,4003 ha. Już w tym pierwszym operacie biegła wskazała, że na terenie Sandomierza działki o pow. powyżej 25 arów rzadko są przedmiotem sprzedaży. W tym samym operacie łączna wartość działek po podziale została określona na kwotę 810 200 zł, tak więc wzrost wartości nieruchomości ustalono na 244 100 zł. W związku z licznymi zarzutami do tego operatu, w tym dotyczącymi przyjętych do porównania nieruchomości w dniu 15 listopada 2010 r. rzeczoznawca sporządził nowy operat. Wartość nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 962 100 zł, zaś po podziale na kwotę 11 512 00 zł, tak więc wzrost wartości został wyliczony na 189 100 zł. Do tej wyceny skarżący także wnieśli szereg uwag, do których rzeczoznawca odniosła się w szczegółowy sposób w piśmie z dnia 18 marca 2011 r. Wyjaśniła w nim między innymi mechanizm, powodujący że duże działki z uwagi na brak nabywców osiągają w przeliczeniu na metr kwadratowy niższe ceny niż działki mniejsze, na które popyt jest większy. Skarżący kwestionują przyjęcie w operacie, w oparciu o który ostatecznie została wydana zaskarżona decyzja, do porównania - jeśli chodzi o wartość nieruchomości przed podziałem - działek położonych w Tarnobrzegu i Busku - Zdroju. Jednakże § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, ponadto po drugie do porównania oprócz jednej działki z Tarnobrzega i jednej z Buska – Zdroju biegła przyjęła jedną działkę położoną w Sandomierzu. Porównania cen transakcyjnych za jeden metr kwadratowy tych działek (101,52 zł, 104,21 zł i 97,64 zł). świadczy o tym, że nie odbiegają one od siebie w sposób znaczący.

Sąd I instancji uznał, że organy władne były uznać, że sporządzony operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w obowiązujących przepisach. Dlatego też, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych argumentów, że operat ten narusza przepisy art. 153 i 155 ugn. Z kolei jeśli chodzi o zarzucane w skardze naruszenie § 36 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia to zauważyć należy, że przepis ten dotyczy szacowania nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Co prawda w operacie biegła wyceniła także wartość działek przeznaczonych pod drogi, jednakże zaskarżona decyzja nie dotyczy tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 2 Kpa - poprzez nieumieszczenie w decyzji pouczenia o treści art. 147 ust. 1 ugn, przewidującego możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, Sąd I instancji wskazał, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku wskazywania w decyzji ustalającej opłatę adiacencką, że strona może złożyć wniosek o rozłożenie tej opłaty na raty. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Kpa poprzez brak pouczenia skarżących już na etapie postępowania podziałowego polegającego na zaniechaniu pouczenia ich o skutkach tego podziału, to zauważyć należy, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd w niniejszej sprawie mogą dokonywać oceny prawidłowości tylko postępowania, zakończonego decyzją ustalającą opłatę adiacencką.

Skarżący od powyższego wyroku wnieśli skargę kasacyjną zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z przyjęciem, że na etapie postępowania przed organem I i II instancji nie nastąpiło naruszenie art. 153 i 155 ugn w powiązaniu z art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez uznanie za zgodne z prawem decyzji opartych na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, pomimo jego wadliwości i zarzutów strony co do jego nieprawidłowości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 Kpa oraz art. 131 Kpa poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie miał obowiązku poinformować strony o wniesionym odwołaniu i przekazaniu go do organu II instancji i że brak jest obowiązku doręczania pisma przewodniego zawierającego stanowisko organu i opis sprawy stronie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy bowiem pozbawia strony możliwości uczestnictwa w postępowaniu przed organem II instancji;

b) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 107 § 3 Kpa i art. 6 Kpa oraz art. 98a ugn i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lipca 2000 r. - tj. w dacie podjęcia powołanej uchwały Rady Miasta Sandomierz w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa poprzez przyjęcie, iż w chwili wydawania decyzji istniała powołana uchwała, która posiada dwie wady eliminujące ją z obrotu prawnego, a mianowicie nie została podana do publicznej wiadomości oraz została podjęta w oparciu o art. 98 ust. 4 ugn, który został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. uznany za niegodny z Konstytucją.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 Ppsa, zatem w takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie jednakże pierwszy z zarzutów procesowych jest ściśle powiązany z zarzutem naruszenia art. 153 i 155 ugn, a więc przepisów prawa materialnego. Nadto, na tle niniejszej sprawy zasadne jest, z uwagi na porządkujący charakter tego rodzaju wypowiedzi, odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej poprzez omówienie poszczególnych zagadnień prawnych wynikłych na tle ustalonego stanu faktycznego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 107 § 3 i art. 6 Kpa oraz art. 98a ugn i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zarzuca on w ogóle niedopuszczalność ustalenia opłaty z uwagi na nieobowiązywanie uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (publ. OTK-A 2007/4/37), na który powołują się skarżący, nie stwierdził jednakże niekonstytucyjności art. 98 ust. 4 ugn w całości, a jedynie rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art. 98 ust. 4 ugn powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła w ogóle upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niedopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich na podstawie uchwał podjętych w trybie art. 98 ust. 4 ugn jest całkowicie chybiony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia tego, że powołana uchwała Rady Miasta Sandomierz z dnia 27 lipca 2000 r. nie obowiązywała, stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji ocena i uznanie, że powołana uchwała mogła stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest prawidłowe. Uchwała ta została podjęta w dacie, w której nie obowiązywały przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W tej dacie reguły ogłaszania aktu prawa miejscowego przez radę gminy normował art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu ujętym w Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), wedle którego "Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". Skorzystanie z jednego z tych sposobów było wystarczające do przyjęcia, że nakaz ogłoszenia przepisów gminnych w tym zakresie został w sposób prawem przewidziany wypełniony.

W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Sandomierzu z dnia 20 czerwca 2011 r., zgodnie z którym stwierdza się, że uchwała Rady Miasta Sandomierz z dnia 27 lipca 2000 r. Nr XXX/201/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Sandomierzu w dniach od 1 sierpnia 2000 r. do 14 sierpnia 2000 r.

Z tych wszystkich względów przyjąć należy, że uchwała ta nadal obowiązywała w dacie ostateczności decyzji Burmistrza Miasta Sandomierz o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, co czyni nietrafnym żądanie stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej, a przesądza z kolei o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W związku z tym, że istniały podstawy do ustalenia opłaty, należy przejść do oceny kolejnego zarzutu dotyczącego prawidłowości określenia wartości rynkowej nieruchomości oraz niewyjaśnienia wątpliwości związanych z ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowości określenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości określono stosując podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego - wartość nieruchomości - określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne - w tym przypadku podobnych do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek.

Z treści m.in. art. 153 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12).

Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. Przy tym w żaden sposób rzeczoznawca nie wyjaśnił takiej metody wyceny, która nie wynika wprost z treści art. 153 ugn. W szczególności nie wyjaśniono, czy nieruchomości przyjęte do porównań dla określenia wartości nieruchomości po podziale (pkt 10.2 operatu) powstały w wyniku podziału planowego i zostały zbyte. Nie wskazano również, czy nieruchomości przyjęte do porównań dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem miały analogiczne ustalenia planistyczne co do zasad podziału, co ma fundamentalne znaczenie dla określenia tych czynników, które są wyłącznie skutkiem podziału, a nie wynikają z ustaleń planistycznych.

Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości. Tymczasem stanowiąca podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej opinia wykazuje jedynie, że działki o mniejszej powierzchni są droższe od większych. Jednak to zdecydowanie za mało, aby na tej podstawie ustalić wzrost wartości nieruchomości wywołanego geodezyjnym podziałem. Za uzasadniony należy zatem uznać, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn, poprzez ustalenie wartości nieruchomości w sposób nie wynikający w żadnym razie z tego przepisu.

Nie było dopuszczalne w przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Z tego powodu zarówno zaskarżony wyrok, jak i poprzedzające go decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego. Organy w niniejszej sprawie nie dysponowały w ogóle opinią pozwalającą ustalić wzrost wartości nieruchomości.

Trudno natomiast w przedmiotowej sprawie mówić o naruszeniu przepisów prawa procesowego, ponieważ opisane powyżej naruszenie prawa materialnego spowodowało, że w zasadzie bezprzedmiotowym było wyjaśnianie wątpliwości powstałych w sprawie. Za nieuzasadniony, a nawet niezrozumiały, w okolicznościach sprawy uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 Kpa oraz art. 131 Kpa., bowiem w żadnej mierze nie doszło do naruszenia tych przepisów.

Ponieważ w zaskarżonym wyroku doszło jedynie do naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego, to w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Sandomierz naruszają art. 153 ust. 1 ugn.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.