Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 741/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejsko-Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu [...] grudnia 2011 r. działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm. - dalej u.p.p.r.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejsko – Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej też jako Prokurator lub Skarżący) pismem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art.8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), zaskarżył w całości uchwałę powyższą zarzucając jej istotne naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (j.t. Dz.U. 2016r. poz. 296) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

2. art.9a ust. 15 w zw. z art.9a ust.3-5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w §2 ust.2 i 3 składu zespołu interdyscyplinarnego;

3. art.9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w §3 pkt 4 uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocnego skazania wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.

i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w § 7 Uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia co oznacza, że przewidziano wejście w życie uchwały bez jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. W ocenie Prokuratora stanowisko to jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Zważywszy zatem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego określonego w treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie zasadniczo po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zatem skoro uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, to uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym, w związku z czym jest ona w całości nieważna.

Niezależnie od powyższego uchybienia skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały w całości prokurator wskazał, że w jej treści dopuszczono się także innych naruszeń prawa materialnego. W §2 ust.2 i 3 uchwały został bowiem wskazany skład zespołu interdyscyplinarnego, co jest niezgodne z zapisami art.9a ust. 15 w zw. z art.9a ust.3 -5 u.p.p.r. gdyż delegacja ustawowa wynikająca z treści art.9a ust l5 u.p.p.r. nie daje Radzie Gminy żadnych uprawnień do kształtowania składu liczbowego i osobowego zespołu interdyscyplinarnego. Wynika on bezpośrednio z ustawy. Uzasadniając zarzut odnoszący się do §3 pkt 4 uchwały prokurator wskazał, że kompetencje Rady odnoszą się jedynie do procedury wyłaniania lub odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie stanowią natomiast upoważnienia do tworzenia przesłanek materialno-prawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym treść §3 pkt 4 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] oświadczył, że zarzuty skargi złożonej przez Skarżącego na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejsko - Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 - dalej u.s.g.) zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Część zapisów uchwały jest bowiem skierowana do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miejskiej. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Prokuratury czy też Policji oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego

Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Słusznie też zauważył skarżący, że niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 455/16, IV SA/Po 456/16 i IV SA/Po 411/16, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wszelkie postanowienia uchwały muszą więc mieścić się w zakresie tak zakreślonego upoważnienia. W ocenie Sądu zawarte uchwale i zakwestionowane przez Prokuratora zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Kwestionowane zapisy § 2 ust. 2 i 3 uchwały określają skład liczbowy i osobowy zespołu interdyscyplinarnego i wskazują, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie gminy [...] (§ 2 ust. 2 uchwały) oraz mogą wchodzić prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w [...]. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Wobec tego zasadnie Prokurator zarzucił nieważność § 2 ust. 2 i 3 uchwały jako uchwalonych z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Trafny okazał się również skargi, wytykający istotną wadliwość unormowania §3 pkt 4 uchwały, w myśl którego Burmistrz Miasta i Gminy [...] odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu, w cytowanym przepisie rzeczywiście zawarto przesłankę odwołania z członkostwa w Zespole z przekroczeniem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Godzi się zauważyć, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne (odpowiednio: umyślne przestępstwo skarbowe). Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w §3 pkt 4 uchwały nie mieści się w ramach udzielonego Radzie upoważnienia ustawowego – nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 668/17 - CBOSA) – co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (tak trafnie wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 633/17 - CBOSA).

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.