Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2231/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 5 w zw z art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 93, art 95 art. 161 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku D P o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...] , gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] , obręb [...], gmina [...], w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Organ stwierdził, że przepis art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420) zwanej dalej: "P.g.g.", nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec tego organ uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, które mogłoby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.

Organ w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że trwała zabudowa zespołem domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] , uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...] , będącego częścią bardzo cennego kompleksu złóż węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...] , Zachodnie i Północne, udokumentowanych szczegółowo i wstępnie w ilości ok. 2 mld ton, zalegających w miąższych pokładach na niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2021 r. złożył D P, wskazując na położenie przedmiotowej działki w granicach administracyjnych miasta [...], jednocześnie stwierdzając, że udokumentowane złoże węgla brunatnego znajduje się poza granicami administracyjnymi miasta [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Organ wskazał, że w granicach działki nr [...] obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane złoże "[...]"będące częścią bardzo cennego kompleksu złóż węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...], Zachodnie i Północne, udokumentowanych szczegółowo i wstępnie w ilości ok. 2 mld ton, zalegających w miąższych pokładach na niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Dane zawarte w ogólnodostępnym systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Naturalnych "[...] " wskazują, że przedmiotowa działka znajduje się w całości na ww. złożu. Rzut terenu planowanej inwestycji jest dostępny na stronie: https://www.geoportal.gov.pl/, w zakładce geoportal krajowy, wyszukiwania, wyszukiwanie działek, po podaniu nr działki: [...] . Dlatego też planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej. W ocenie Ministra, planowany sposób zagospodarowania powyższej działki wskazaną zabudową trwałą spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. P. zaskarżając je w całości i zarzucając nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, gdyż organem właściwym do uzgodnień pozostaje marszałek województwa. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z regulacją art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geodezyjne i górnicze - organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Kompetencje Ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno- inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takimi złożami). Tym samym nie można uznać, aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dot. ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Skarżący wskazał, że w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent nie kwestionował inwestycji z uwagi na przepisy geologiczno - górnicze. Co istotne decyzja ta została uchylona przez SKO w [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2021 r. Organ I instancji zamiast wydać nową decyzję po jej uchyleniu i wykonać zalecenia SKO, poprzez złożenie wniosku z dnia [...]lipca 2021 r. uchylił się od tego obowiązku.

Skarżący podniósł, że Program dla sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce obejmuje lata 2018 - 2030 z perspektywą do 2050 roku i prezentuje kierunki rozwoju sektora górnictwa węgla brunatnego w Polsce wraz z celami i działaniami niezbędnymi dla ich osiągnięcia (Warszawa, Ministerstwo Energii 2018). Zgodnie ze wskazanym dokumentem jednym z priorytetów branży węgla brunatnego jest prowadzenie działalności z zachowaniem społecznej odpowiedzialności. Może być ona realizowana poprzez indywidualne, odpowiedzialne i etyczne podejście względem różnych grup interesariuszy (ekologów, społeczności lokalnej, władz), wynikające z dobrych praktyk wypracowanych przez branżę, jak również z otoczenia prawnego. Dlatego należy uznać, że interes publiczny nie przemawia za wstrzymaniem możliwości zabudowy złoża węgla brunatnego. Przeciwnie organ nie uwzględnił w sposób należyty interesu społecznego. Na terenie gminy [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] wydawane są zgody na budowę nieruchomości i inne inwestycje. Wstrzymywanie inwestycji przy wysokim prawdopodobieństwie, że złoża nie będą eksploatowane działa na szkodę gminy i lokalnej społeczności. Faktem powszechnie znanym pozostaje okoliczność, iż panuje deficyt na lokale mieszkalne. Jednakże z uwagi na podnoszone zarzuty to okoliczności te pozostają drugorzędne i zostaną podniesione przed właściwym organem.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że właściwość Ministra w sprawach uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanego złoża kopaliny (tu: siarki - złoża objętego prawem własności górniczej) wynika wprost z art. 161 ust. 3 P.g.g. Z literalnego brzmienia art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. wynika, że właściwością Ministra objęte są dwie kategorie spraw: (i) sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz (ii) sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi - jeżeli dotyczą złóż kopalin, o których mowa w pkt 1. Sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin (art. 88 ust. 2 pkt 1 P.g.g.) to kategoria szersza niż tylko zatwierdzanie dokumentacji geologicznych złóż. Powyższy wniosek potwierdza fakt, że art. 161 ust. 4 P.g.g. stanowi wprost o zatwierdzaniu dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Zakładając racjonalność ustawodawcy, posłużenie się odmiennymi wyrażeniami w art. 161 ust. 3 P.g.g. ("sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi") i art. 161 ust. 4 P.g.g., należy uznać za działanie zamierzone, wskazując na właściwość Ministra. Do kategorii zadań/ spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi należy zaliczyć przede wszystkim te sprawy, które w określeniu samej nazwy sprawy zawierają bezpośrednie odwołanie do "dokumentacji geologicznych". Będą to w szczególności zadania związane z opiniowaniem projektów planów miejscowych w zakresie udokumentowanych złóż kopalin oraz sprawy uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin, czego dowodzi przeprowadzona przez organ szczegółowa analiza przepisów P.g.g. oraz u.p.z.p. Z brzmienia art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. wynika skupienie w ramach właściwości rzeczowej ministra właściwego ds. środowiska wszystkich spraw, które łączy to, że mają związek z dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin wymienionych w art. 10 ust. 1 P.g.g.

W ramach uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, organ administracji geologicznej dokonuje sprawdzenia, czy projektowany sposób zagospodarowania nieruchomości oraz projektowane warunki zabudowy nie są sprzeczne z wymaganiami ochrony złoża określonymi w dokumentacji geologicznej. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 pkt 3 lit. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz. U. z 2015 r. poz. 987), dokumentacja geologiczna złoża zawiera m.in. parametry złoża, warunki ochrony złoża kopaliny, obszar wymagający ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny oraz wymagania odnoszące się do racjonalnej eksploatacji i właściwego wykorzystania kopalin występujących w złożu. Oznacza to, że z punktu widzenia realizacji zadania polegającego na uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, aby ocenić dopuszczalność realizacji inwestycji na złożu, konieczna jest szczegółowa znajomość dokumentacji geologicznej złoża, zaś organ administracji geologicznej jest związany treścią tej dokumentacji w zakresie rozstrzygnięcia. Co zasługuje na podkreślenie, organ nie ma dowolności, czy skorzystać czy nie z takiej dokumentacji. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy ma zatem bez wątpienia ścisły, bezpośredni związek z dokumentacją geologiczną. Na związek sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z dokumentacjami geologicznymi wskazuje także brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 5 P.g.g. - uzgodnienie następuje bowiem w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin. Za złoża udokumentowane uważa się zaś takie, których istnienie potwierdza zatwierdzona dokumentacja geologiczna. Zatem już sam zakres uzgodnienia projektu decyzji wyraźnie wskazuje na bezpośredni związek sprawy z dokumentacja geologiczną.

Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., do którego odsyła art. 60 ust. 1 u.p.z.p., mamy dwa sposoby określenia organu, z którym następuje uzgodnienie: wskazanie wprost konkretnego organu, np. wojewódzki konserwator zabytków, starosta, dyrektor parku narodowego, regionalny dyrektor ochrony środowiska albo posłużenie się formułą "właściwy organ", co dotyczy m.in. organu administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin. Zatem w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione przyjmowanie, że właściwym organem - na zasadzie domniemania właściwości - będzie marszałek województwa. Wniosek ten potwierdza użycie w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. sformułowania "właściwy organ administracji geologicznej". Jedynym logicznym wyjaśnieniem użycia takiego sformułowania zamiast wskazania wprost organu właściwego jest okoliczność, że różne organy administracji geologicznej mogą być w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy właściwe, w zależności od rodzaju złoża kopaliny.

Wnioski będące wynikiem wykładni literalnej znajdują potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej. Przepisy dotyczące ochrony złóż kopalin, znajdujące zastosowanie w procesie planowania przestrzennego (art. 94 i nast.), zostały zamieszczone w P.g.g. w dziale V, rozdziale 2 zatytułowanym Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna. Zatem już sama systematyka aktu normatywnego przemawia za uznaniem spraw związanych z ochroną złóż, takich jak ujawnianie udokumentowanych złóż kopalin w aktach planistycznych, w tym w planach miejscowych, a w razie ich braku - z uzgadnianiem projektu decyzji o warunkach zabudowy, za sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi. Nieprzypadkowo w P.g.g. oraz u.p.z.p. ustawodawca posługuje się tożsamym zwrotem "udokumentowane złoża kopalin", stanowiącym łącznik pomiędzy tymi aktami prawnymi, wskazujący na konieczność uwzględnienia tej zależności przy analizie przepisów dotyczących właściwości organów administracji geologicznej.

Organ podniósł, że zestawiając treść art. 161 P.g.g. z przepisami u.p.z.p. należy dodatkowo zauważyć, że konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy zachodzi wtedy, kiedy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a tiret czwarte u.p.z.p. projekt planu miejscowego podlega opiniowaniu przez właściwe organy administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dwie alternatywne instytucje dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy), a w stosunku do jednej z nich — planu miejscowego posługuje się liczbą mnogą ("właściwych organów administracji geologicznej"), to nie można przyjąć, że marszałek województwa jest jedynym właściwym organem w przedmiotowych sprawach. Nie można także wykluczyć, że w jednej sprawie właściwe będą dwa lub nawet trzy organy. Dotyczy to sytuacji, w której na terenie planowanej inwestycji zalega dwa lub więcej rodzajów kopaliny.

Uzupełniając powyższy wywód, organ zwrócił uwagę na konsekwencję ustawodawcy w zakresie podziału kompetencji pomiędzy organami administracji geologicznej, którego głównym kryterium jest rodzaj kopaliny. Dla ministra właściwego do spraw środowiska zostały zastrzeżone wszystkie sprawy związane z objętymi własnością górniczą złożami kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 P.g.g.

Nieprzypadkowo ustawodawca w art. 160 P.g.g. przesądził, że zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Wyrażona w art. 160 P.g.g. zasada kontynuacji zadań ma charakter ogólny, ponieważ dotyczy zarówno zadań realizowanych w formach władczych i niewładczych, i znajduje rozwinięcie w art. 161 ust. 2 i 3 P.g.g, w którym posłużono się określeniem "sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi". Jest tu mowa o sprawach (nie zadaniach), gdyż art. 161 P.g.g. dotyczy spraw załatwianych w ramach postępowania administracyjnego, na co wskazuje użyte w ust. 1 określenie organu pierwszej instancji. Ratio legis zasady kontynuacji sprowadza się do tego, że dokumentacja geologiczna zawiera wyniki robót geologicznych (prowadzonych najczęściej przez podmiot ubiegający się o wydanie koncesji albo państwową służbę geologiczną). Zatwierdzenie takiej dokumentacji jest możliwe wówczas, gdy zostały dopełnione wszelkie wymogi formalne związane z prowadzeniem robót geologicznych. Zatem żaden inny organ nie posiada w tym zakresie wiedzy takiej jak ten, który wcześniej analizował/ zatwierdził projekt robót geologicznych. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku ochrony udokumentowanych złóż kopalin w procesie planowania przestrzennego. Organ, który zatwierdził dokumentację geologiczną, ma najpełniejszą wiedzę na temat złoża kopaliny, której ta dokumentacja dotyczy. Dzięki takiemu rozwiązaniu może zostać zapewniona właściwa ochrona udokumentowanych złóż kopalin.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego, organ wskazał, że wyrażony zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, ustawie Prawo ochrony środowiska, a także przytoczonym przez skarżącego Programie, nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo, w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony, co w niniejszej sprawie wyraża się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W tej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Właściwość organów administracji geologicznej regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze. zm.), dalej p.g.g. Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej w ww. ust. 1, został wskazany w ust. 3 tego artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

W świetle wskazanych przepisów Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest sprawą związaną z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.). Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kopalin następuje na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., a zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji - na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Są to odrębne sprawy z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 p.g.g. dokumentacją geologiczną jest przedstawienie wyników prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Tymczasem uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny. Przepisy regulujące kompetencje organów administracji powinny być wykładane ściśle. Nie można uznać, że w ramach kompetencji Ministra do załatwiania spraw związanych z dokumentacjami geologicznymi (art. 93 p.g.g.) mieszczą się kompetencje do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy na terenie, na którym znajdują się udokumentowane złoża kopalin.

Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 3266/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgła brunatnego. We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela ten pogląd. Taki sam pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 28/21 oraz z dnia 17 września 2021 r., II OSK 29/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2902/18 w sprawie dotyczącej wyrażenia przez organ administracji geologicznej opinii o projekcie planu miejscowego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym Sąd wskazał, iż wobec braku przepisu szczególnego określającego, że kompetencja do wydawania opinii o projekcie planu miejscowego przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska lub staroście, w sprawie zastosowanie znajdzie bowiem ogólna zasada z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego przewidująca domniemanie kompetencji marszałka województwa jako organu administracji geologicznej pierwszego stopnia.

W odniesieniu do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę dotyczącej treści art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym jest mowa o "właściwym organie administracji geologicznej", a nie o marszałku województwa, wskazać należy, że jeżeli w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano wprost organu administracji geologicznej właściwego do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, to właściwość organów w tym zakresie należy ustalić na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420). Jak wskazano powyżej, z przepisów tej ustawy nie wynika wprost, że takim organem jest minister właściwy do spraw środowiska, a więc organem właściwym jest marszałek województwa na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g.

Podzielając te poglądy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. W związku z powyższym, Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie przez organ właściwy, tj. właściwego marszałka województwa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.