Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1681/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 11 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 9 września 2009 r., nr [...]) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach b. parceli: l. kat. "2" b. gm. kat. C. na rzecz A. J. i J. M..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że A. J., reprezentowany przez radcę prawnego P. P. wystąpił w dniu 22 maja 2007 r. z wnioskiem o zwrot części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. "2" b. gm. kat. C.. Natomiast 12 grudnia 2007 r. do toczącego się postępowania przystąpili: J. M. i Z. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. P..

W wyniku wycofania wniosku o zwrot w/w nieruchomości przez Z. M., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie w stosunku do Z. M..

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, organ I instancji ustalił, iż osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: J. M. i A. J..

Jak ustalił organ I instancji wymieniona nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 21 lipca 1965 r. nr [...] pod budowę "Miasteczka Studenckiego" dla "A" w K..

Organ I instancji stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz z porównania mapy z daty wywłaszczenia i obecnie obowiązującej wynika, że parcela l. kat. "2" odpowiada części obecnie istniejącej działki nr "1" o pow. 81507 m" obr. [...] jedn. ewid. [...]. Ponadto podkreślono, iż aktualny odpis KW [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. potwierdza, że działka nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi aktualnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym "A" w K.. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 9 października 1996 r.

Następnie organ I instancji wskazał, iż sprawa zwrotu parceli l. kat. "2" b. gm. kat. C. była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w byłym Urzędzie Rejonowym w K.. Decyzją z dnia 18 stycznia 1994 r. nr [...] orzeczono o zwrocie działki nr "1" w granicach w/w parceli. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia 18 marca 1994 r. nr [...], przy czym jednocześnie orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 marca 1994 r. nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił wyrokiem z dnia 5 lipca 1995 r., sygn. SA/Kr 1095/94.

Mając na uwadze powyższe, Prezydent Miasta K. w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził, iż "powaga rzeczy osądzonej w niniejszym postępowaniu nie zachodzi" wskazując na fakt wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej w dniu 9 października 1996 r. na wniosek z dnia 16 maja 1996 r., Dz. KW [...], a więc po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia 18 marca 1994 r. nr [...].

Wskazując na przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji podkreślił, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz "A" nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej [...] nastąpił w dniu 9 października 1996 r. na wniosek z dnia 16 maja 1996 r. Dz. KW [...].

W związku z powyższym podkreślając, iż "roszczenie o zwrot nie może zostać zrealizowane, niezależnie od ewentualnej kwestii braku realizacji celu wywłaszczenia, bowiem na przeszkodzie zwrotu działki nr "1" stoi objęcie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz "A" w K." Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach b. parceli 1. kat. "2" b. gm. kat. C..

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lutego 2009 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia 9 września 2009 r. nr [...]), złożyli: A. J. i J. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. P. i radcę prawnego W. D., zarzucając przedmiotowej decyzji: "przyjęcie biednej wykładni art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez przyjęcie, iż w niniejszym przypadku użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz "A" stanowi użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 w/w ustawy oraz orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany". W odwołaniu skarżący podkreślili, iż "z literalnego brzmienia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przesłanką jego zastosowania jest "ustanowienie" prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione, lecz powstało z mocy prawa na skutek przekształcenia się zarządu nieruchomościami w prawo użytkowania wieczystego".

Decyzją z dnia 11 września 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lutego 2009 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, iż przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego była kwestia odmowy zwrotu części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach b. parceli: 1. kat. "2" b. gm. kat. C. na rzecz A. L. i J. M..

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Organ zauważył, iż przepis ten jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 765/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a pogląd powyższy został potwierdzony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 386/06, gdzie zawarto opinię, iż "jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, póz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy".

Organ podkreślił, iż w świetle omawianego przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi zatem być przed dniem 1 stycznia 1998 r.:

- sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem,

- nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu,

- prawo to (użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wskazał, iż prawo użytkowania wieczystego parceli l. kat. "2" o pow. 3371 m2 (która aktualnie odpowiada części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...]) "A" w K. nabyła z dniem 27 września 1990 r., na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r. nr 65, poz. 385), a zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej nr [...], działka nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym "A" w K., a wpisu tego prawa dokonano na wniosek z dnia 16 maja 1996 r. Dz. KW [...] w dniu 9 października 1996 r.

Z powyższego wynika, iż prawo użytkowania wieczystego na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zostało ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. i stan ten istniał w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie jest możliwy zwrot części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., ze względu na fakt, iż znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na zakończenie odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 572/01, w którym wyrażono pogląd, iż nie ma znaczenia, że w świetle art. 182 ust. 1 ustawy z 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym, przedmiotowa nieruchomość z dniem 27 września 1990 r. (...) "stała się przedmiotem użytkowania wieczystego", a art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami formułujący negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości mówi, że prawo to zostało na nieruchomości "ustanowione". Niewątpliwie ratio tego ostatniego przepisu - niezależnie od tego w jakiej formie prawnej (umowy cywilnoprawnej, czy też decyzji administracyjnej, względnie wprost z mocy prawa, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego - jest niedopuszczalność zwrotu takiej, obciążonej tym prawem nieruchomości".

Organ odwoławczy stwierdził za organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wobec tego, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zachodzi sytuacja wskazana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lutego 2009 r. nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia 9 września 2009 r. nr [...], orzekająca o odmowie zwrotu części działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach b. parceli: l. kat. "2" b. gm. kat. C. na rzecz A. J. i J. M., jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 11 września 2009 r., znak: [...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M., reprezentowany przez radcę prawnego W. D.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania decyzji o zwrocie nieruchomości skarżącemu. Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia z 21 sierpnia 1997 r. oraz w związku z art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez przyjęcie, iż w niniejszym przypadku użytkowanie wieczyste przysługujące "A" stanowi użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 w/w ustawy, i w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten stanowi w niniejszej sprawie podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie dokonanie ustaleń w zakresie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia, skutkiem czego wydana została decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

3. oraz z ostrożności procesowej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie dokonanie ustaleń w zakresie zachowania praw przysługujących byłym właścicielom w zakresie dysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osoby trzeciej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, (...), stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast na podstawie art. 229 w/w ustawy: "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej." Art. 136 ust. 3 stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Zatem jakikolwiek wyjątek od tej zasady musi być interpretowany wąsko, a dodatkowo - jako ograniczenie prawa własności - musi być interpretowany z zachowaniem zasady proporcjonalności. Zdaniem skarżącego należy przypuszczać, iż celem uchwalenia art. 229 stanowiącego ograniczenie roszczenia o zwrot nieruchomości była ochrona praw nabytych przez osoby trzecie w sytuacji, gdy dany cel publiczny został zrealizowany, a nieruchomość - w braku wniosku o zwrot ze strony byłych właścicieli ich spadkodawców, została sprzedana lub przekazana na rzecz osoby trzeciej (lub też zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej). Dalej skarżący wywodził, iż trudno przyjąć, iż intencją ustawodawcy było, by w zakres hipotezy normy zawartej w art. 229 wchodziły również wszystkie sytuacje, gdy wywłaszczona nieruchomość była od razu oddawana w zarząd bądź użytkowanie wieczyste podmiotu, który miał realizować na wywłaszczonej nieruchomości cel publiczny, dla którego zostało dokonane wywłaszczenie. Przyjmując taką wykładnię art. 229 należałoby uznać, iż ustawodawca ustanowił tę normę po to, by podkreślić, iż prawo ustanowione na rzecz podmiotu, który realizować miał (niezrealizowany ostatecznie) cel publiczny zasługuje na silniejszą ochronę, niż prawo byłych właścicieli nieruchomości.

Zdaniem skarżącego przyjęta przez organy wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności prywatnej ustanowioną w art. 64 Konstytucji. Ponadto, przyjęcie takiej wykładni art. 229 sprawiłoby, iż wszystkie sytuacje, gdy dokonywane jest wywłaszczenie nieruchomości, podzielone zostałyby na dwie grupy - wywłaszczenia, w których cel publiczny może być realizowany przez jednostki działające bezpośrednio za Skarb Państwa i sytuacje, gdy cel publiczny jest realizowany przez podmioty prawa administracyjnego posiadające odrębną osobowość prawną, czyli jak to przyjmuje organ I instancji przez "osoby trzecie". Przy czym w tym drugim przypadku, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby z góry wyłączona, nawet, gdyby cel publiczny, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie nie został zrealizowany. W takiej sytuacji organy wywłaszczające, realizujące cel publiczny, nie byłyby w żadnym stopniu związane treścią decyzji wywłaszczeniowej w zakresie, w jakim wskazuje ona cel wywłaszczenia. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnych norm regulujących instytucję wywłaszczenia, w szczególności norm ustanawiających prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Wykładania przyjęta przez organy narusza ustanowioną w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności oraz ogólną zasadę równości ustanowioną w art. 32 Konstytucji.

Na marginesie skarżący wspomniał, iż z literalnego brzmienia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przesłanką jego zastosowania jest "ustanowienie" prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione, lecz powstało z mocy prawa na skutek przekształcenia się zarządu nieruchomościami w prawo użytkowania wieczystego. Zatem przedmiotowa sytuacja nie wchodzi w zakres hipotezy normy art. 229 w/w ustawy, dlatego zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

Ponadto skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania nakładających na organ prowadzący sprawę obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Żądanie wnioskodawcy postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją oparte było na okoliczności opisanej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. na zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Mimo to ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie przedsięwziął czynności nakierowanych na wyjaśnienie tej okoliczności.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż, gdyby przyjąć, iż "A" w K. jest osobą trzecią, wówczas należy uznać, że organ prowadzący postępowanie powinien był wyjaśnić, czy zbycie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tego podmiotu zostało dokonane przy dochowaniu warunków ustanowionych w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli z uwzględnieniem praw byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Organy prowadzące postępowanie w pierwszej i drugiej instancji nie przedsięwzięły żadnych kroków w celu wyjaśnienia powyższej okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).

Zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony jest w dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 roku, OPK 26/99, ONSA 2000/1/11).

Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Celem art. 229 było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Cel ten przemawia za przyjęciem tezy, że chodzi tu o użytkowanie wieczyste niezależnie od formy jego powstania. Wprawdzie w pierwotnej redakcji w przepisie art. 229 ustawy była mowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste wywłaszczonej nieruchomości, co mogło rodzić pytanie, czy chodzi tu o prawo użytkowania wieczystego powstałe w wyniku czynności prawnej, umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, czy także o użytkowanie wieczyste powstałe z mocy prawa, to jednak wątpliwości te usunęła nowelizacja art. 229. Przepis art. 229 zmieniony został z dniem 15 lutego 2000 roku przez art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) w ten sposób, iż wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" zastąpiono sformułowaniem "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej".

W sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 roku, sygn. akt I SA 2572/99 LEX nr 54754). Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ustawy. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle postanowień art. 229 cytowanej ustawy fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione, stanowi więc bezwzględną negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Nie ma przy tym znaczenia że w świetle art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość "stała się przedmiotem użytkowania wieczystego", a art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami formułujący negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości mówi, że prawo to zostało na nieruchomości "ustanowione". Niewątpliwie ratio tego ostatniego przepisu - niezależnie od tego w jakiej formie prawnej (umowy cywilnoprawnej, czy też decyzji administracyjnej, względnie wprost z mocy prawa; jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) nastąpiło nabycie prawa użytkowania wieczystego - jest niedopuszczalność zwrotu takiej, obciążonej tym prawem nieruchomości (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2005 r., II SA/Kr 572/01, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 1116/05, LEX nr 275437). Art. 229 nie uzależnia przeszkody w postaci istniejącego na nieruchomości użytkowania wieczystego od sposobu jego powstania (z mocy prawa, na podstawie zawartej umowy lub wydanej konstytutywnej decyzji administracyjnej). Ustanowienie, o którym mowa w jego treści, obejmuje wszystkie przypadki nabycia użytkowania wieczystego przez osobę trzecią i stanowi w konsekwencji negatywną przesłankę jej zwrotu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r., I SA/Wa 867/06, LEX nr 258345).

Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94, OSNP 1994/7/108; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999/1/53). Zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do często występującej w praktyce sytuacji (tak jak w niniejszej sprawie), gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Zdaniem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; uchwała SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok NSA z dnia 21 marca 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1026/93, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1416/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 297/96 niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98, LEX nr 45941; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 4/05, Legalis). Na kanwie wskazanych wyżej orzeczeń również w doktrynie zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi swoistą, nie zapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu (por. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, WP PWN 1998, str. 204). Przedstawione wyżej jednolite poglądy judykatury i doktryny w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak i pogląd, zgodnie z którym przepis art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy możliwości żądania przez właściwy organ rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w umowie bądź w decyzji administracyjnej. Dyspozycja tego przepisu nie obejmuje rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Użytkowanie wieczyste powstałe na mocy tego przepisu nie wymaga bowiem potwierdzenia poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji administracyjnej (cytowany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2006 r., I SA/Wa 867/06, LEX nr 258345). W przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości (w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., I OSK 4/05, LEX nr 188300). Przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 roku o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) - obowiązujący do dnia 1 września 2005 roku - stanowił, iż z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 września 1990 roku), grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2000 roku, sygn. akt I SA 603/99, przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają potwierdzenia powstania prawa użytkowania wieczystego uczelni w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Ustawa nie upoważniła organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu uczelni do gruntu w użytkowanie wieczyste (podobnie jak to ma miejsce w przypadku nabycia prawa użytkowania wieczystego przez jednostkę badawczo-rozwojową). Z tego też względu organ administracji rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w prawnym zarządzie uczelni, nie może w tej sprawie oceniać prawa użytkowania wieczystego uczelni (por. LEX nr 54430, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 sierpnia 1992 roku, III CZP 103/92, LEX nr 9085, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996 roku, sygn. akt I SA 665/95, Wspólnota 1996/47/26). Kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni na mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym pozostaje poza kognicją organów administracji. Organ administracji jak i sąd administracyjny w tym zakresie związane są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że zachodzą przesłanki określone w art. 229 cytowanej ustawy: na nieruchomości objętej wnioskiem ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym na rzecz "A" i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej [...] nastąpił w dniu 9 października 1996 r. na wniosek z dnia 16 maja 1996 r. Dz. KW [...], a zatem przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, z woli ustawodawcy, stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkuje bezskutecznością wniosku o jej zwrot. Wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 LEX nr 75555, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05 LEX nr 194018, z dnia 30 lutego 2007 r., sygn. akt. I OSK 386/06 LEX nr 290617, z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 841/07, z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1179/07). Skoro w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie mogło dojść do naruszenia art. 136 i 137 tej ustawy, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Zarzuty zaprezentowane w skardze należy zatem uznać za nieuzasadnione. Sąd nie powziął przy tym wątpliwości w kwestii niezgodności art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP w kontekście argumentacji skarżącego przedstawionej zwłaszcza w piśmie z dnia 22 lutego 2010 r., stąd też nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.