Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 721/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134 i 138
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 1 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r., znak: [...] wymierzył A Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód w 2 półroczu 2011 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w wysokości [...] zł

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że A z siedzibą w T. jest podmiotem korzystającym ze środowiska i jest zobowiązana do przedkładania sprawozdań o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat. Spółka prowadzi działalność w zakresie organizacji wczasów, kolonii, zimowisk, obozów, konferencji i szkoleń. Pobór wody w P. odbywał się z własnego ujęcia z potoku C., który prowadzony był na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N.

Spółka przedkładała w latach 2009-2014 sprawozdania, w których wskazywała informacje o zakresie korzystania ze środowiska obejmujące emisję gazów i pyłów oraz pobór wód podziemnych. W dniu 19 maja 2014 złożono korekty wykazów od 2 półrocza 2009 do 2013, w których wykazano jedynie informację o korzystaniu ze środowiska w zakresie wprowadzania wód opadowych z terenu obiektu w P. Organ I instancji ustalił, że spółka w sposób nieuprawniony posługuje się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym dla Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. (decyzja Naczelnika Powiatu N z dnia 24.04.1975 r.). Podkreślono, że pozwolenie zostało wydane dla innego podmiotu, którego Spółka nie jest następcą prawnym w myśl art. 134 ustawy Prawo wodne. Nadto stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia. Przedłożone przez spółkę korekty nie uwzględniły opłat podwyższonych za brak pozwolenia wodnoprawnego, co spowodowało wszczęcie postępowania.

W celu ustalenia, czy spółka jest następcą prawnym Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. Marszałek Województwa wezwał Stronę do wykazania tego faktu. W odpowiedzi na powyższe pismo strona wyraziła pogląd, iż A stając się właścicielem Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w P. przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dla Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N., ale na rzecz Ośrodka "[...]", a odnosząc się do kwestii wygaśnięcia pozwolenia, wskazano że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki do momentu, kiedy zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie takiego pozwolenia.

Organ I instancji nie podzielił powyższych poglądów, przytaczając stanowisko zawarte w orzecznictwie i doktrynie (II SA/Go 142/08), że pozwolenie wodnoprawne nie stanowi prawa związanego z własnością konkretnej nieruchomości i konkludując, iż posługiwanie się przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym wydanym dla innego podmiotu odbywało się w sposób nieuprawniony. Ponadto w kwestii wygaśnięcia pozwolenia wskazano, że wygaśnięcie następuje w momencie zaistnienia przesłanek stanowiących o ich wygaśnięciu. W rozważnej sprawie wygaszono pozwolenie decyzją bez wskazania daty wygaszenia, a zatem jest to potwierdzenie deklaratoryjnego charakteru decyzji wygaszającej. W związku z tym dokonano obliczenia opłaty, przy czym szczegółowe wyliczenie zawarto w tabeli.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A Sp. z o.o. w T., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarzucono decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 288 w zw. z art. 279 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że odwołujący nie posiadał ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego stąd zamieszczone przez niego w wykazie informacje i dane nasuwały zastrzeżenia , podczas gdy odwołujący w roku 2014r. korzystał w sposób zgodny z prawem ze środowiska w zaufaniu do działań organów administracji publicznej posiadając ważne pozwolenie wodnoprawne z dnia 24 kwietnia 1975r., [...];

b) art. 11 ustawy z dn. 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087 ze zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, ze pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] (obecnie "[...]") wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia prawomocności decyzji z 1975r., podczas gdy wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2015 r., [...] stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód;

c) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 469) - poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek uznania, że dla przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego konieczne było wykazanie istnienia następstwa prawnego pomiędzy odwołującym a Dyrekcją Inwestycji Miejskich w N., podczas gdy jeżeli nie zostaje spełniona przesłanka następstwa prawnego wówczas rozstrzygające znaczenie w zakresie sukcesji praw i obowiązków posiada okoliczność kto stał się właścicielem urządzeń, których dotyczyło pozwolenie, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia odwołującemu opłaty; naruszenie przepisów postępowania tj.

a) art. 7, 77, 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny polegający w szczególności na:

nieuwzględnieniu sposobu utraty bytu prawnego przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w N. oraz okoliczności, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na rzecz Ośrodka i związanego z nimi szczególnego rodzaju sukcesji praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego odwołującego do posługiwania się w sposób zgodny z prawem pozwoleniem wodnoprawnym co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia odwołującemu opłaty,

uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne, którym posługiwał się odwołujący, wygasło z upływem 20 lat od dnia prawomocności decyzji z 1975 r., podczas gdy wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2015 r., [...] stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód;

b) art. 8 k.p.a - poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania jedynie w celu wymierzenia podwyższonej opłaty -bez uwzględnienia okoliczności, że odwołujący posługiwał się pozwoleniem wodnoprawnym w zaufaniu do organów, które wcześniej uznawały, iż legitymuje się on pozwoleniem w sposób prawidłowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 , art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 63 § 1 ustawy z dn. z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.Dz. U. z 2015, poz.63 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w myśl art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "ustawą", podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Takimi wymaganymi pozwoleniami są pozwolenia wodnoprawne na pobór wód.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż spółka posługiwała się pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24.04.1975 roku, znak: [...] w sposób nieuprawniony, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Brak uprawnień do posługiwania się tym pozwoleniem wynika z dwóch aspektów: braku następstwa prawnego pomiędzy podmiotem dla którego pozwolenie zostało wydane a A oraz wygaśnięciem pozwolenia z mocy prawa na mocy art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087 z późn. zm.). Tym samym spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia na pobór wód.

Kolegium nie podzieliło argumentacji podniesionej w odwołaniu. Wskazało, że niewątpliwie A Sp. z o.o. nabyła w 2008 r. od B Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego oraz własności m.in. składniki majątkowe wchodzące w skład Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" położonego w P., w skład którego wchodzą: Prawo użytkowania wieczystego działek [...] i [...] oraz prawo własności znajdujących się na tej działce a stanowiących odrębną nieruchomość budynków, budowli i urządzeń; własność ruchomości -środków trwałych stanowiących wyposażenie OW "[...]" i taki akt notarialny z dnia 27 czerwca 2008r. Rep. [...] został na dowód następstwa prawnego przedłożony przez stronę w toku postępowania na wezwanie organu I instancji.

Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniom strony konieczne było wykazanie istnienia następstwa prawnego pomiędzy odwołującym, a Dyrekcją Inwestycji Miejskich w N. w świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i organ I instancji wzywał spółkę o wykazanie tego następstwa.

Niewątpliwie bowiem, co nie jest kwestionowane, spółka nie uzyskała (pozwolenie wodnoprawne z 19.12.2014r., [...] na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych - w aktach sprawy) "własnego" pozwolenia na pobór wód, lecz posługiwała się pozwoleniem udzielonym Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich decyzją Naczelnika Powiatu N. z dnia 24.04.1975 roku, znak: [...]. Posługiwanie się natomiast pozwoleniem wydanym na wniosek innego podmiotu obwarowane jest prawnie.

W zależności od rodzaju pozwolenia wodnoprawnego, przejście praw i obowiązków z niego wynikających następuje z mocy prawa lub odbywa się na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Podstawę prawną przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego statuuje właśnie art. 134 ust. 1 Prawa wodnego (tj. przepis obowiązujący w momencie nabycia przez Spółkę OW "[...]") w myśl którego "Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2". Przepis ten wyraża zasadę ogólną, która znajduje zastosowanie w większości przypadków, poza wyjątkami określonymi w ustawie (tj. przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych, które dotyczą eksploatacji instalacji oraz aktualnie przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego). W konsekwencji z mocy prawa na następcę prawnego zakładu przechodzą tylko te pozwolenia, które nie dotyczą eksploatacji instalacji i nie są objęte hipotezą ustępu 3.

Istotne jest także wyjaśnienie, że następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce drugiej osoby (podmiotu) w sferę jej stosunków prawnych, przy czym może obejmować ogół praw i obowiązków poprzednika (sukcesja uniwersalna) lub jedynie ich części (sukcesja syngularna). Następca prawny zakładu wstąpi ex lege w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego w przypadku obu rodzajów sukcesji. Innymi słowy o sukcesji mowa jest wówczas, gdy następca prawny wywodzi swe prawa od poprzednika niemniej musi to następstwo mieć charakter prawny a nie faktyczny (np. przekształcenie danego podmiotu w inny z przejęciem praw i obowiązków, dziedziczenie itp.). Podstawa następstwa musi wynikać ze szczególnych przepisów prawa np. dotyczących przekształceń podmiotów (spółek, spółdzielni).

W rozważanej zaś sytuacji wskazać należy, że nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby twierdzić że Spółka wstąpiła w prawa i obowiązki oraz nabyła uprawnienie wodnoprawne po Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N., a więc podmiocie administracji. Spółka nie jest następcą prawnym w/w zakładu. Nabyła ono na podstawie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego od innego podmiotu tj. B S. A. użytkowanie wieczyste oraz prawo własności budynków, budowli i urządzeń oraz własność ruchomości OW "[...]". Okoliczność, że pierwotnie właśnie z tego obiektu korzystała Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich nie daje absolutnie żadnych podstaw do przyjęcia koncepcji aby Spółkę uznać za następcę prawnego w zakresie pozwolenia wodnoprawnego.

Co więcej, gdyby nawet uznać, jak wydaje się, wywodzi odwołująca się Spółka, tzn. że pozwolenie prawne nie jest wydawane konkretnemu podmiotowi lecz w stosunku do przedmiotu, bowiem jak zaznaczono w odwołaniu odwołujący stał się właścicielem urządzeń do poboru wód, zgodnie z art. 134 ust. 2 Prawa wodnego przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych, które dotyczą eksploatacji instalacji następuje nie z mocy prawa ale w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 190 tej ustawy (w brzmieniu na dzień przejęcia przez Spółkę OW [...]) zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji musiałby złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji, a więc przeprowadzić postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia.

W stosunku do tych pozwoleń wodnoprawnych które związane są z eksploatacją instalacji, przejęcie praw i obowiązków z nich wynikających nie następowało z mocy prawa, lecz w trybie przenoszenia tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska.

Ponadto nie znajduje uzasadnienia wywodzenie braku odpowiedzialności za brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego z twierdzenia, że spółka działała w zaufaniu do organów administracji publicznej w związku z traktowaniem jej jako strony w pismach i decyzjach. Kwestia oceny istnienia interesu prawnego w konkretnej sprawie dokonywanego na podstawie art. 28 k.p.a. leży po stronie organu jej dokonującego i brak jest aktualnie podstaw do weryfikacji tego interesu w innych postępowaniach jak również oceny prawidłowości innych postępowań. Organy mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w świetle art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zatem w sytuacji, gdy różna byłaby interpretacja przepisu prawa dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ mogłoby to stanowić naruszenie zasady art. 8 k.p.a., w rozważnym przypadku z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Poglądy innych organów dokonywane w innych postępowaniach np. przez Wojewodę nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] (obecnie "[...]") wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia prawomocności decyzji z 1975 r., podczas gdy wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2015 r., [...] stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód i związanego z tym zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wskazania, że decyzja wygaszająca ma charakter konstytutywny, a nie jak przyjął to organ I instancji deklaratoryjny Kolegium nie podzieliło tego stanowiska i wskazań zawartych w przywołanych w odwołaniu wyrokach o konstytutywnym charakterze decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne.

Kolegium opowiedziało się za poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2421/11 oraz wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2015r., II OSK 2689/13 oraz wyroku WSA w Poznaniu z 13 listopada 2015r., II SA/Po 118/15 (wszystkie publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych) zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane, na podstawie art. 135 ustawy Prawo wodne, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. W rozważanej zaś sytuacji stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia z mocy prawa na mocy art. 11 ustawy z dnia 5.06.2005 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (kopia decyzji Starosty z dnia 18.02.2015r., [...] oraz informacja co do jej ostateczności z dniem 10 marca 2015 r. w aktach). Nadto art. 11 ustawy z dnia 5.06.2005 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje obowiązku dokonania wygaśnięcia decyzji, bowiem skutek ten następuje ex lege.

Nadto należy wskazać, że wobec posługiwania się przez spółkę w sposób nieuprawniony (brak następstwa prawnego) pozwoleniem wydanym na rzecz innego podmiotu kwestia wygaszenia decyzji ma w istocie drugorzędne znaczenie, bowiem już brak możliwości posługiwania się pozwoleniem (brak następstwa) wydanym na rzecz Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich powoduje obowiązek naliczenia opłat. Kolegium uznało, że zaistniały podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji w sprawie. Marszałek wymierzył opłatę zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl tego przepisu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Spółka przedłożyła wykaz o zakresie korzystania ze środowiska i wykazała opłatę należną z tytułu poboru wód jednakże bez naliczenia opłaty podwyższonej za brak pozwolenia wodnoprawnego, to organ I instancji na podstawie własnych ustaleń (wyniki kontroli w aktach sprawy) dokonał wyliczenia opłaty i podał sposób jej wyliczenia który nie budzi wątpliwości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. w T., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 288 w zw. z art. 279 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca w spornym okresie nie posiadała ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też zamieszczone przez nią w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwały zastrzeżenia, podczas gdy skarżąca korzystała w sposób zgodny z prawem ze środowiska, w zaufaniu działań administracji publicznej, posiadając ważne pozwolenie wodnoprawne z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: RLSgw-053/83/74) wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. (obecnie O.L.W. "[...]") przez Naczelnika Powiatu N.;

b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórymi innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087 ze zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. (obecnie O.L.W. "[...]") przez Naczelnika Powiatu N. wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]) o jego wydaniu, podczas gdy pozwolenie to wygasło dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2015 r. znak: [...] stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji;

c) art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek uznania, że dla przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wód no prawnego z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]) konieczne było wykazanie istnienia następstwa prawnego pomiędzy skarżącą a Dyrekcją Inwestycji Miejskich w N., podczas gdy, jeżeli nie zostaje spełniona przesłanka następstwa prawnego wówczas rozstrzygające znaczenie w zakresie sukcesji praw i obowiązków posiada okoliczność - kto stał się właścicielem urządzeń, których dotyczyło pozwolenie; co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a ) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżąca nie posiadała w spornym okresie ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też zamieszczone przez nią w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwały zastrzeżenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 §1 pkt 2 i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenia postępowania, ponieważ skarżąca korzystała w sposób zgodny z prawem ze środowiska, w zaufaniu do działań administracji publicznej, posiadając ważne pozwolenie wodnoprawne z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]) wydane na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. (obecnie O.L.W. "[...]") przez Naczelnika Powiatu N.;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny polegające w szczególności na:

⎯ nieuwzględnieniu sposobu utraty bytu prawnego przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w N. oraz okoliczności, że w/w pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone wspomnianej Dyrekcji na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. (obecnie O.L.W. "[...]") i związanego z nimi szczególnego rodzaju sukcesji praw oraz obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego skarżącą do posługiwania się w sposób zgodny z prawem pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]);

⎯ uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne, którym posługiwała się skarżąca, wygasło z upływem 20 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]) o jego wydaniu, podczas gdy pozwolenie to wygasło dopiero z momentem uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 18 lutego 2015 r. znak: [...] stwierdzającej wygaśnięcie w/w decyzji;

c) art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania, bez uwzględnienia okoliczności, że skarżąca posługiwała się pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 24 kwietnia 1975 r. (znak: [...]) wydanym przez Naczelnika Powiatu N. w zaufaniu do organów administracji publicznej, które wcześniej uznawały ważność tego pozwolenia oraz, iż legitymuje się ona w/w pozwoleniem w sposób prawidłowy, zgodny z prawem a także, że przedmiotowe pozwolenie nie wygasło (potwierdza to chociażby okoliczność, iż organy traktowały skarżącą jako stronę postępowania dotyczącego w/w pozwolenia); co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący i jednoznaczny kwestii następstwa prawnego, o którym mowa w art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jak również kwestii wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że decyzją z dnia 24 kwietnia 1975 r. znak [...] Naczelnik Powiatu w N. udzielił Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w N. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku C. dla potrzeb Ośrodka Wypoczynkowego [...] w P. (obecnie O.L.W. "[...]") oraz na odprowadzanie wód opadowych z terenu tego ośrodka do potoku bez nazwy, lewobrzeżnego dopływu potoku C.

Z kolei umową przeniesienia użytkowania wieczystego oraz własności zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 27 czerwca 2008 r., Rep. [...] B S.A. w K. przeniosła na rzecz A sp. z o.o. w T. m. in. własność budynku leczniczo - wypoczynkowego "[...]" w P. wraz z kanalizacją opadową, sanitarną i wodociągiem.

Powyższe fakty wymagają dokonania oceny z punktu widzenia art. 134 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym "Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2". Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi: "Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska". Istotne jest, że treść obu przepisów nie uległa zmianie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Dokonując wykładni omawianych przepisów organ odwoławczy wyjaśnił, że następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce innej osoby w sferę jej stosunków prawnych, dokonując przy tym rozróżnienia na sukcesję uniwersalną i syngularną. Podkreślono, że wstąpienie następcy prawnego w prawa i obowiązki poprzednika następuje w obu przypadkach sukcesji. Zwrócono jednak uwagę, że A sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego i własności nieruchomości od innego podmiotu niż widniejący na pozwoleniu wodnoprawnym. Swój wywód Kolegium podsumowało stwierdzeniem: "Okoliczność, że pierwotnie właśnie z tego obiektu korzystała Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich nie daje absolutnie żadnych podstaw do przyjęcia koncepcji, aby Spółkę uznać za następcę prawnego w zakresie pozwolenia wodnoprawnego".

Tak lakoniczne podsumowanie tej kluczowej z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy administracyjnej kwestii nie może zostać uznane za prawidłowe. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że postępowanie wyjaśniające w zakresie następstwa prawnego ograniczyło się w istocie do wezwania A sp. z o.o. do wykazania takiego następstwa. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Postępowanie administracyjne nie odwołuje się bezpośrednio do zasady ciężaru dowodu jaką statuuje art. 6 kodeksu cywilnego: "Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne". W związku z tym organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że strona nie wykazała istnienia następstwa prawnego, zatem na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przyjmuje się brak takiego następstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było wyjaśnić tę kwestię we własnym zakresie. Powinno poszukiwać dowodów celem wyjaśnienia następstwa prawnego po podmiocie, na rzecz którego wydano pozwolenie wodnoprawne, w szczególności w kierunku ustalenia, czy B S.A. może zostać uznana za następcę prawnego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w rozumieniu art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego: "Wszystkie przytoczone regulacje następstwa w prawie wodnym zdają się, zatem potwierdzać tezę o rzeczowości, a nawet ścisłej rzeczowości pozwolenia wodnoprawnego. Sformułowanie tego wniosku jest o tyle proste, że ustawodawca we wszystkich wymienionych ustawach wyraźnie stanowił, iż prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnego (wodnoprawnego) przechodzą na następcę prawnego odpowiednio: przedsiębiorstwa; gruntu, z którym przedsiębiorstwo wiązało swoją działalność; lub też obiektów budowlanych gospodarki wodnej, bez których prawo do określonego sposobu korzystania z wód nie mogło być realizowane. Celem tych regulacji było bowiem prowadzenie działalności gospodarczej wykonywanej na podstawie ww. pozwolenia w sposób ciągły. Do tego następstwa dochodziło zawsze ex lege, bez konieczności wydawania dodatkowego aktu administracyjnego, co byłoby zgodne z wyróżnioną w doktrynie niemieckiej prawidłowością "dzielenia losu prawnego rzeczy" (Szczygłowska Ewa, 4.3. Przesłanki i sposoby uregulowania następstwa prawnego w ramach stosunków rzeczowych sensu largo. W: Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych. Oficyna, 2009). Również w komentarzu do art. 134 ustawy Prawo wodne wskazano: "Art. 134 podkreśla rzeczowy charakter pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest ono związane z osobą prowadzącą zakład, lecz z zakładem, bez względu na zmianę właściciela. Wraz z przejściem zakładu na jego nabywcę przechodzą prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Nabywca zakładu wstępuje w prawa i obowiązki poprzednika, ale tylko w zakresie poboru wody i odprowadzania ścieków" (Szachułowicz Jan, Art. 134. W: Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2016-09-11 23:09 [dostęp: 2016-10-13 15:24]. Dostępny w Internecie:https://sip.lex.pl/#/komentarz/587519036/275288).

Organ odwoławczy w sposób niewystarczający odniósł się do analogicznej argumentacji strony skarżącej, podnoszonej w odwołaniu. Wskazywano w nim mianowicie, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone w związku z funkcjonowaniem i na rzecz Ośrodka Wypoczynkowego [...]w P., a skoro obecnie właścicielem ośrodka jest skarżąca spółka, to doszło do szczególnego rodzaju sukcesji praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium winno w tej sytuacji rozważyć, czy w świetle tych okoliczności, dokonanych czynności prawnych i wobec utraty bytu prawnego przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w N. sam fakt przejęcia nieruchomości wraz z ośrodkiem wypoczynkowym, którego dotyczy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje w sposób wystarczający na następstwo prawne.

Należy przy tym mieć na względzie treść art. 55 ( 1 ) i art. 55 ( 2 ) kodeksu cywilnego które stanowią że przedsiębiorstwo jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej obejmuje również w szczególności – własność nieruchomości lub ruchomości, w tym urządzeń, materiałów, towarów i wyrobów, oraz inne prawa rzeczowe do nieruchomości lub ruchomości ; prawa wynikające z umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ruchomości oraz prawa do korzystania z nieruchomości lub ruchomości wynikające z innych stosunków prawnych; koncesje, licencje i zezwolenia.

Czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych ( art. 55 (2) k.c.).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę na to, że argumentacja zawarta w odwołaniu wskazuje na konieczność zastosowania art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który dotyczy eksploatacji instalacji i wymaga przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał przy tym ogólnie na "urządzenia do poboru wód" jako tą instalację.

Przede wszystkim należy wskazać, że w kwestii definicji pojęcia "instalacji" zastosowanie ma art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymaga, zatem dokładnego wyjaśnienia, z jakich powodów Kolegium przyjęło, że ma w niniejszej sprawie do czynienia z instalacją. Ponadto - na co Kolegium zwróciło uwagę - tryby nabycia przez następcę prawnego uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego wskazane w ust. 1 i w ust. 2 art. 134 wykluczają się. W konkretnej sprawie zastosowanie może znaleźć tylko jeden z nich. W związku z tym wadliwa jest argumentacja, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki żadnego z tych przepisów nie są spełnione.

W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia następstwa prawnego w rozumieniu art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne winna być zbadana bardziej szczegółowo.

Stwierdzając niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem uznał, że zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia nie wymaga uchylania także decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie na postawie art. 136 k.p.a.

Zaskarżoną decyzję uchylono z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.