Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2777/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 387/21 w sprawie ze skargi G. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. oddalił skargę G. w Ł. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164 poz.1587, dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności kwestionowane ustalenia co do możliwości podziału ewidencyjnego należącej do strony nieruchomości, były następstwem przyjętej przez gminę koncepcji kompleksowego zagospodarowania przestrzennego określonego terenu, wymagającej uprzedniego przeprowadzenia postępowania scalenia i podziału nieruchomości, wyposażenia go w niezbędną infrastrukturę techniczną oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w akceptacji przez Sąd I instancji naruszenia zasady proporcjonalności przy ograniczaniu swobody skarżącej w korzystaniu z prawa własności należącej do niej nieruchomości;

b) art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez akceptację przez Sąd I instancji:

- wprowadzenia do treści planu zagospodarowania przestrzennego instytucji w postaci "obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej" nieprzewidzianej przepisami upzp,

- zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego warunku uzależniającego realizację nowej zabudowy od wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych tj. wewnętrzne ulice osiedlowe, infrastruktura techniczna,

- uzależnienia w planie zagospodarowania przestrzennego realizacji nowej zabudowy od uprzedniego przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości skarżącego oraz innych nieruchomości objętych tym samym obszarem zorganizowanej działalności inwestycyjnej;

c) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 6, § 7 i § 8 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez akceptację przez Sąd I instancji sformułowania postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezrozumiały, naruszający zasady prawidłowej legislacji i niepozwalający ich adresatom przesądzić o treści normatywnej;

d) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozostawienia w obrocie prawnym postanowień planu miejscowego, w odniesieniu do których doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

2) przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zarzuty trafnie podniesione w skardze powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach w zaskarżonej części.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp w zw. z art. 7 Konstytucji RP stwierdzić należy, że § 4 pkt 8 planu miejscowego nie kreuje w żadnym razie obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, o których była mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis ten odnosi się wyłącznie do terenów, na których warunkiem realizacji nowej zabudowy jest objęcie tych terenów scalaniem i podziałem w trybie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych. Być może sformułowania planu w tym zakresie nie są optymalne, lecz zawarta w § 4 pkt 8 planu miejscowego definicja zorganizowanej działalności inwestycyjnej mówi jednoznacznie, że są to tereny, dla których scalenie i podział następuje w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na te kwestie wskazywał też organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że zdefiniowanie wybranych terenów na obszarze miasta Pabianic terenami zorganizowanej działalności inwestycyjnej związane jest z ustaleniem na tych terenach zasad budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w celu jego zagospodarowania, w oparciu o kompleksową koncepcję, która przewiduje między innymi rozmieszczenie działek budowlanych, układu wewnętrznych ulic osiedlowych oraz budowę zbiornika retencyjnego. Kwestionowane zapisy wypełniają dyspozycje art. 102 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej ugn), tzn. wskazują, że tereny [...] są położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W pełni uzasadnione było zatem uzależnienie dopuszczalności nowej zabudowy od wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych tj. wewnętrznych ulic osiedlowych, infrastruktury technicznej, co jest jednym z kluczowych elementów scalenia i podziału (art. 104 ust. 2 pkt 6 ugn). W związku z powyższym uznać należy, że kwestionowane zapisy nie naruszają art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji.

3.5. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło również do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Uzasadnieniem dla wyznaczenia takiego obszaru w planie może być w szczególności stworzenie możliwości efektywniejszego zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, poprawa struktury obszarowej, ułatwienia dostępu do sieci dróg publicznych, podniesienia poziomu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz prawidłowe kształtowanie zabudowy. Jak wskazał to Sąd I instancji, tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] w zespole terenów [...], w dacie uchwalania planu nie były wykorzystywane jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Obszary te stanowiły w większości i nadal stanowią, co wynika z ogólnodostępnych map na stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (www.geoportal.gov.pl), nieużytki rolne i leśne. W takiej sytuacji wprowadzenie obowiązku kompleksowego zagospodarowania całego obszaru, gdzie ma powstać nowa zabudowa wraz z wyposażeniem go w odpowiednią infrastrukturę techniczną uprawniało organ gminy do wyłączenia dopuszczalności odrębnego podziału poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze. Kwestionowane ustalenia planu wypełniają w sposób oczywisty fundamentalne wartości planowania przestrzennego wyrażone w art. 1 ust. 2 upzp, w tym w szczególności zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę równoważonego rozwoju. Wprowadzone ograniczenie, co do możliwości podziału, jako wynikające z potrzeb racjonalnego zagospodarowania całego terenu, było właśnie wyważeniem pomiędzy interesem publicznym, wynikającym z podstawowych zasad planowania przestrzennego, a interesem skarżącej. Biorąc więc pod uwagę wartości wynikające z interesu publicznego stwierdzić należało, iż w tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone.

3.6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 6, § 7 i § 8 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Należy podkreślić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006 oraz wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1005/21).

3.7. W świetle niezasadności powyższych zarzutów, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp, ponieważ nie doszło do zrzucanego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

3.8. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, bowiem tak art. 147 § 1 Ppsa, jak i art. 151 Ppsa mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na uchwałę jest uwzględniana albo podlega oddaleniu.

3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.

3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.