Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2850/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2.	art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1-5, art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 § 1 w zw. z art. 151, art. 185 § 1, art. 188, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 193 zd. drugie, art. 193 zd. pierwsze, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80, art. 6 i art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2657/20 w sprawie ze skargi M. N. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 265[...]0 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2020 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2020 r., [...] o ustaleniu na rzecz I. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. N. i I. S. Zarzuciły one naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zasadnie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...], w sytuacji, gdy decyzję administracyjną organu pierwszej instancji cechuje wadliwość, zaś jej treść stanowi zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie działek [...] i [...] oraz części działek [...], [...], [...] i [...] stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem usytuowane są obiekty takie jak: zespól zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od północy), zespół sakralny (od południa), budynki obsługi komunikacji samochodowej (od wschodu), pas drogowy skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (od zachodu), przez co zamierzenie inwestycyjne I. J. nie stanowi w rzeczywistości kontynuacji funkcji występujących w granicach powyższego obszaru, natomiast przyjęta do analizy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana na północ od ul. [...] oraz w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], stanowiąca zwartą jednostkę urbanistyczno- architektoniczną, nie może stanowić odniesienia dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, to jest trójkąta ulic: [...] - [...] - [...], gdzie nie występuje zabudowa mogąca stanowić "dobre sąsiedztwo" i punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a w konsekwencji tego niezasadne przyjęcie, że zostały spełnione pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skutkujące ukonstytuowaniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji organów

3. art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI.2003"), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie determinantów ujętych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi wymogami, w sytuacji, gdy w rzeczywistości analiza ta nosi cechy powierzchowności, zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudów, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

4. § 3 ust. 2 r.MI.2003 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nieuprawnione objęcie analizą także wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanej po północnej stronie ul. [...] , stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, ergo niemogącej stanowić punktu odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, to jest trójkąta ulic: [...] - [...] - [...], skutkujące nieuzasadnionym zwiększeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla celów pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych;

5. § 4 ust. 1 i 4 r.MI.2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała na kanwie niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe, pomimo iż z analizy urbanistycznej nie wynika, aby istniały przesłanki uzasadniające wyznaczenie innej – aniżeli wynikająca z § 4 ust. 1 – linii zabudowy, wyznaczona w myśl powołanej, regulacji nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu objętego wnioskiem powinna zostać wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiących kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...] , położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i usytuowany w odległości 47 m od krawędzi ul. [...] , względnie – nawet przy przyjęciu, iż linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok – wyłącznie jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, stosownie do treści § 4 ust. 1 i 4 r.MI.2003, w żadnym wypadku nie dając podstaw do ukształtowania linii nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy terenu planowanej inwestycji, wskutek czego linia zabudowy od strony północno- zachodniej nie nawiązuje do istniejącej pierzei ul. [...] , ale jest znacząco wysunięta w stosunku do istniejącej zabudowy;

6. § 5 ust. 1 i 2 r.MI.2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 2 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 0,47, pomimo iż z przedmiotowej analizy nie wynika, aby istniały przesłanki determinujące wyznaczenie innego - aniżeli wynikający z ust. 1 przepisu - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zaś wyznaczony w myśl powołanej regulacji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem winien zostać wyznaczony jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, który w prawidłowo ustalonym obszarze - obejmującym funkcje okalającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług komunikacji samochodowej oraz usług kultu religijnego, i nieuwzględniającym wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...] , stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, ergo niemogącej stanowić punktu odniesienia dla daleko posuniętych zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika – oscyluje na poziomie 0,22-0,27, zaś nawet przy wyznaczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o analizę działek zabudowanych i użytkowanych w charakterze mieszkalnym, wskaźnik ten winduje do poziomu 0,37, nie dając podstaw do jego dalszego zwiększania do poziomu 0,47 i wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na innej podstawie aniżeli średni wskaźnik wielkości powierzchni dla obszaru analizowanego;

7. § 7 ust. 1 i 4 r.MI.2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała w realiach niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie 19,25 m, pomimo iż z analizy nie wynika, aby istniały przesłanki determinujące wyznaczenie innej — aniżeli wynikająca z ust. 1 przepisu – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, zaś wyznaczana dla tejże zabudowy, w myśl powołanej regulacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna stanowić przedłużenie tychże krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, które w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym wynoszą: 5-7 m dla otaczającej zabudowy szeregowej i bliźniaczej, 13,5 m dla domu zakonnego oraz 3,5 m dla budynku technicznego, w żadnym wypadku nie dając podstaw do jego dalszego zwiększania wysokości do poziomu 19,25 m i wyznaczania elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki na innej podstawie aniżeli przedłużenie górnych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

8. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną działkach [...] i [...] w obrębie [...](pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...], wyrażającą się w braku uchylenia wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzona przez organ administracyjny analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uzasadniała wydania rozstrzygnięcia o treści decyzji nr [...], a nadto postępowanie administracyjne cechował brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażających się w szczególności w:

– nieprawidłowym przyjęciu, iż dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...](pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...], zostały spełnione przesłanki determinujące wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ergo założeniu, że na przedmiotowym terenie występuje zabudowa mogąca stanowić "dobre sąsiedztwo" i adekwatne odniesienie dla wnioskowanej w ramach planowanej inwestycji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a ponadto na nieprawidłowym przyjęciu, iż istniejąca po przeciwnej stronie ul. [...] XI-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, może stanowić odniesienie dla daleko posuniętych zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, w sytuacji, gdy przedmiotowa zabudowa wysokościowa stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno- architektoniczną, a tym samym nie może stanowić należytego punktu odniesienia dla planowanej inwestycji;

– akceptacji wadliwego ustalenia granic obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w następstwie nieuzasadnionego zwiększenia zakresu obszarowego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków ujętych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przy udziale parametrów podlegających wykluczeniu, ze względu na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a dotyczących kwestii tak istotnych jak: kontynuacja funkcji, wskaźnik zabudowy czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, co doprowadziło do nieprawidłowej konkluzji o kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, a ponadto do nieuzasadnionego zwiększenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy też do znacznego przekroczenia przez planowaną inwestycję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach usytuowanych w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, i pominięcie w tym aspekcie wniosków płynących ze złożonych do akt sprawy decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] kwietnia 1017 r., [...] oraz z dnia [...] lutego 2020 r., [...]. – odmawiających ustalenia warunków zabudowy i szczegółowego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji przewidzianych do realizacji na terenie tożsamym do objętego niniejszym postępowaniem;

– przyjęciu, iż wyznaczenie wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu — w celu określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - odbyło się w sposób prawidłowy, zaś wartości poszczególnych wskaźników przyjętych dla planowej inwestycji odpowiadają średnim wskaźnikom dla obszaru analizowanego, podczas gdy żaden z ustalonych przez organy administracyjne parametrów nie odpowiada podstawowym wskaźnikom inwestycji, o których mowa w ust. 1 § 4, § 5 i § 7 r.MI.2003;

– powieleniu nieprawidłowych ustaleń organów w zakresie wystąpienia w realiach sprawy, przesłanek do zastosowania tzw. odstępstw, o których mowa w r.MI.2003, w odniesieniu do każdego z indywidulanych parametrów planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, pomimo iż przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiera dostatecznych argumentów przemawiających za koniecznością wdrożenia tychże odstępstw od typowych parametrów inwestycji, o których mowa w ust. 1 § 4, § 5 i § 7 r.MI.2003,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi i utrwalenia w obrocie prawnym wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. oraz poprzedzającej ją — a równie wadliwej - decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2020 r. o warunkach zabudowy, pomimo iż obydwa rozstrzygnięcia, jako pozostające w sprzeczności z prawem, winny zostać trwale wyeliminowane z obrotu prawnego;

9. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej, wyrażającą się w niedostrzeżeniu faktu prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy pod z góry przyjętą tezę o zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z jej art. 61, oraz podejmowania działań zmierzających do objęcia analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po północnej stronie ul. [...] , która ze względu na zwarty charakter jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie mogła stanowić punktu odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, co podyktowane było poszukiwaniem w okolicy planowanej inwestycji zabudowy mogącej zagwarantować pozytywne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wszystkich wskazanych tam parametrów, a ponadto w bezkrytycznej i bezrefleksyjnej akceptacji stanowiska organów administracyjnych o istnieniu podstaw do zastosowania odstępstw od poszczególnych wskaźników zabudowy, w odniesieniu do każdego z indywidulanych parametrów, pomimo iż ze sporządzonej w toku postępowania analizy obszarowej w żaden sposób nie wynika, aby istniały przesłanki do zastosowania ponadnormatywnych wskaźników zabudowy w stosunku do obwiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek oddalenia skargi, doszło do utrwalenia w obrocie prawnym skutków nieprawidłowej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., a także utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2020 r., pomimo pozostawania tychże orzeczeń w sprzeczności z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie: uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji. Skarżące wystąpiły też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. przedłożyła [...] sp. z o.o. będąca uczestnikiem postępowania, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego, ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli lub zastosuje środki prawne nieznane P.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1998/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji ocenił działalność organów administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa, a efektem tej oceny jest zastosowanie środka przewidzianego w art. 151 P.p.s.a. Tym samym sąd pierwszej instancji nie naruszył wymienionej normy.

Naruszenie art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 P.p.s.a. powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia miał wadliwie nie dostrzec sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności powinna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a sprowadzające się do imputowania organom braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w następstwie przyjęcia, że dla planowanej inwestycji zostały spełnione przesłanki determinujące wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Autorka skargi kasacyjnej nie dostrzegła przy tym, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, a w judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Już z tego tylko względu zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. wymyka się kontroli. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 7 i art. 80 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie formułując omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania w istocie opiera go wyłącznie na nieuzasadnionym przyjęciu, że analizowany obszar został wyznaczony nieprawidłowo. Nieusprawiedliwione przy tym jest insynuowanie, że w sprawie dopuszczono się zwiększenia zakresu terytorialnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków ujętych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przy udziale parametrów podlegających wykluczeniu, ze względu na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem – w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo wyznaczył obszar do analizy, przyjmując minimalne jego granice, stosując w tym zakresie § 3 ust. 2 r.MI.2003.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy w sprawie został zebrany w wystarczającym stopniu, by dokonać poprawnej oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniach swoich decyzji organy obu instancji dokładnie opisały stan faktyczny sprawy, przytoczyły treść przepisów prawa i wyjaśniły dlaczego w sprawie podjęto decyzję o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji, a Sąd pierwszej instancji trafnie to zaaprobował. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi oraz ocenił zaskarżoną decyzję zgodnie z wymogami art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wojewódzki przedstawił swoje stanowisko w zasadniczych kwestiach decydujących o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń postępowania przez orzekające w sprawie organy w aspekcie zebrania materiału dowodowego, a stanowisko tegoż sądu w tej kwestii jest w pełni trafne. Uznać należy, że postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, a zaskarżona decyzja Kolegium jest wystarczająco uzasadniona.

Błędne są dokonywane przez skarżącą kasacyjnie porównania decyzji organu pierwszej instancji wydanej w granicach sprawy z decyzjami Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr 26/MOK/17 oraz z dnia 7 lutego 2020 r., 15/MOK/20, albowiem różnią się one co do parametrów obu ujętych w tych decyzjach przedsięwzięć w sposób wykluczający ich tożsamość.

Z powyższych względów uznać należało, że sąd pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił w sposób wyczerpujący. Z tego też powodu, sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuznanie, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Podobnie nie można dopatrzeć się skuteczności zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 6 i 8 K.p.a., gdy idzie o zarzut orzekania przez organy administracji "pod z góry przyjętą tezę" i w sposób korzystny dla inwestora, poprzez powoływanie się na budynki wielorodzinne zlokalizowane po drugiej stronie ul. [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność konkretnej decyzji dotyczącej oznaczonej inwestycji w oznaczonym miejscu. Jak wskazano wyżej, w sprawie obszar analizowany wyznaczono stosowanie do § 3 ust. 1 r.MI.2003, a uwzględnienie określonej, obiektywnie istniejącej w tym obszarze zabudowy, nie może być uznane za błąd organu.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a to art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Przepis ten określa jeden z elementów, które uwzględnia się "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a którym są "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie, w jaki sposób budowa projektowanego budynku naruszyć by miała wymagania ładu przestrzennego, podlegające ochronie walory architektoniczne i krajobrazowe. Za takie z pewnością nie mogą być uznane argumenty skarżącej o tym, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony objął analizą wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową przy ul. [...] , znajdującą się zdaniem skarżącej poza "prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej".

Z wymaganej dokumentacji sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami, których rozlokowanie w obszarze analizowanym zostało szczegółowo opisane w treści wyników tej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa). Ten dokument jest załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a przez to jej integralną częścią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014, II OSK 2463/13, orzeczenia.nsa.gov.pl), pogląd ten w realiach kontrolowanej sprawy należy podzielić.

Trzeba przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto – w obecnie obowiązującym stanie prawnym – przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 245[...]0, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieskuteczne są zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 r.MI.2003, które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w 5 punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie szerokim, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Ratio legis konstrukcji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w motywach skargi kasacyjnej, byłaby sprzeczna z celami u.p.z.p.. W ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 r.MI.2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Nie jest sporne w sprawie, iż dla ustalenia spornych warunków zabudowy organ pierwszej instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 r.MI.2003, wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem, a to działek [...], [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz działek [...], [...], [...] i [...] (pod infrastrukturę techniczną) obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.. Wyznaczenie tego obszaru w granicach 165 m od granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe nie może zostać uznane za naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak wyznaczony obszar umożliwiał bowiem ustalenie wymagań zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, a ponadto funkcja budynku nie koliduje z funkcją zabudowy usytuowanej na działkach graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja (mieszkalną jednorodzinną).

W związku z powyższym należy uznać za prawidłową zastosowaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 r.MI.2003.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 r.MI.2003. Jak stanowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy – stosownie do § 9 ust. 2 r.MI.2003.

Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m - § 3 ust. 2 r.MI.2003.

W niniejszej sprawie przeprowadzono stosowną analizę zgodnie z art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zbadano stan prawny terenu inwestycji i sąsiedztwa, zaś w wyznaczonym obszarze w oparciu o przepisy u.p.z.p. i r.MI.2003 przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół planowanej inwestycji, analiza ta wykazała możliwość jej realizacji, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, wyniki analizy ujęto w załączniku opisowym do decyzji organu pierwszej instancji. Wskazano także, że inwestycja uzyskała wymagane uzgodnienia, stwierdzono także, że pozostaje ona w zgodności z przepisami odrębnymi oraz przedsięwzięcie ma zapewniony dostęp do mediów. Sąd pierwszej instancji wykazał w zaskarżonym wyroku, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zaistniały w sprawie, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Nie jest też trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 4 ust. 1 i 4 r.MI.2003. Organ pierwszej instancji wyjaśnił powody, dla których linia zabudowy została wyznaczona w przyjęty sposób. Wskazał, że: gdy chodzi o sąsiednią zabudowę jednorodzinną, to poprzez zagospodarowanie zielenią ogrodów budynki te nie są widoczne od strony drogi publicznej i nie można uznać aby budynki kształtowały pierzeję; uznano za słuszne przyjęcie rozwiązania w kwestii linii zabudowy umożliwiającego utworzenie wyraźnej pierzei ulicznej na terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta, położonym w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiącą [...]; biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz specyficzny przebieg pasa drogowego – jego załamanie na wysokości terenu inwestycji, dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zaakceptował powyższe wyjaśnienia organu jako przekonujące powody odstępstwa (§ 4 ust. 4 r.MI.2003) od zasady wyznaczania linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 r.MI.2003.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 r.MI.2003, dotyczących wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował powody, dla których w zaskarżonej decyzji wyznaczono określony wskaźnik powierzchni zabudowy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego ustalono na poziomie 0,37. W przypadku działek/terenów z zabudową mieszkaniową wielorodzinną wskaźniki nie są jednolite i wynoszą od 0,16, 0,19, 0,21, 0,27, 0,28, 0,39, 0,87 i do 0,88. Inwestor ustalił wskaźnik na 0,47, co organ uznał za mieszczące się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. Nie bez znaczenia jest także to, że organy uwzględniły położenie terenu inwestycji w miejscu wyeksponowanym w krajobrazie miasta, gdzie możliwe jest ustalenie dla inwestycji maksymalnego wskaźnika wnioskowanego przez inwestora, większego od średniej w obszarze analizowanym,

Zgodzić się należy także z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, co do akceptacji powodów, dla których wyznaczono określoną w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie urbanistycznej odrzucono jako niewłaściwe, rozwiązanie polegające na wyznaczeniu wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy na podstawie odpowiadającej wysokości budynków w najbliższym sąsiedztwie (ul. [...]), jako że te zwrócone są do ulicy elewacjami ogrodowymi i wycofane od ulicy. Za właściwy wzorzec nie uznano także pobliskiego budynku motoryzacji. Wedle urbanisty wzorowanie się na tym obiekcie, jako parterowym, zniweczyłoby możliwość utworzenia reprezentacyjnej pierzei pasa drogowego projektowanej ul. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, zakładające nie powielanie parametru wysokości elewacji frontowej w oparciu o budynki sąsiednie, a także wzorowanie tego parametru na średniej z obszaru analizowanego, w granicach którego zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Organ przyjął racjonalne rozwiązanie, decydując się kształtować wysokość zabudowy z wykorzystaniem uprawnień z § 7 ust. 4 r.MI.2003. Uwzględniono, że projektowany budynek będzie położony w terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta i będzie kształtował południową pierzeję projektowanej ul. [...], w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Wzięto przy tym pod uwagę wysokość zabudowy występującej w narożniku ulic, to jest w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, jak również występującą dominantę w postaci kościoła przykrytego wysoką kopułą o maksymalnej wysokości 35 m. W celu zachowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - maksymalnie 17,5 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki, nawiązując do wysokości budynku parafialnego. Organ wyjaśnił, że po analizie uznano za dopuszczalne podwyższenie ww. wysokości o max 10% (do 19.25 m) dla wschodniej części projektowanego budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji oznaczonej literami BC na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ustalono minimalną wysokość na 10 m, w nawiązaniu do wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], to jest budynku o funkcji tożsamej z funkcją planowanego budynku, położonego po tej samej stronie ul. [...] , co teren inwestycji.

Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami r.MI.2003, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające właśnie z wyników przeprowadzonej analizy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). W rozpoznawanej sprawie w obszarze poddanym analizie zabudowa jest różnorodna w swej funkcji, nadto występuje zabudowa wielorodzinna. Nie sposób więc uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego. W znajdującej się w aktach administracyjnych analizie ponadto wskazano przesłanki umożliwiające zastosowanie wskaźników i parametrów indywidualnie dla projektowanej inwestycji.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.