Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1115/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA 1115/16

Uzasadnienie

Wójt Gminy Obrzycko decyzją z dnia 20.09.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.); art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.) - dalej jako u.z.n.k. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.); odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej dotyczącej wskazania jakie koszty Urząd Gminy poniósł w związku z reprezentowaniem przez prawnika spoza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku, tj. w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 6 maja 2015 r.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. K. J. złożył do Wójta Gminy Obrzycko wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1) komu (jakiemu podmiotowi) Urząd Gminy Obrzycko i w jakim zakresie zlecił obsługę prawną urzędu (z pominięciem zatrudnionego na etat pracownika),

2) jakie koszty ponosi Urząd Gminy w Obrzycku za obsługę prawną przez podmiot zewnętrzny,

3) jakie koszty Urząd Gminy w Obrzycku poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika spoza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku,

4) jakie koszty Urząd Gminy w Obrzycku poniósł za reprezentowanie przez adwokata P. S. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach: sygn. akt II SAB/Po 18/15 i sygn. akt II SAB/Po 19/15.

Wójt już wcześniej decyzją z dnia 14.08.2015r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącemu informacji jakie koszty Urząd Gminy w Obrzycku poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika spoza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku. SKO w Poznaniu decyzją z dnia 21.09.2015r. nr [...] uchyliło wówczas zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 02.03.2016r. o sygn. IV SA/Po 913/15 uchylił obydwie wyżej opisane decyzje i oddalił skargę M. S. w części dotyczącej zobowiązania organu odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia.

W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu m.in. wskazał, że z akt sprawy nie wynika, czy umowa gminy z Kancelarią [...] reprezentującą Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku zawiera klauzulę poufności. Wskazano, że bez znajomości treści przedmiotowych umów zawartych z gminą w zakresie obsługi prawnej Sąd nie może ocenić, czy faktycznie ich utajnienie jest uzasadnione i jaki zakres obejmuje. Szczegółowa weryfikacja zapisów umownych na etapie sądowoadministracyjnym jest niemożliwa. Zobligowano Wójta Gminy Obrzycko przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do dokonania szczegółowej analizy zapisów w umowach zawartych z kancelarią reprezentującą Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku i ustalenia, czy wolą stron umów było ich utajnienie, a jeżeli tak, to w jakim zakresie oraz czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wskazano, że Wójt Gminy Obrzycko powinien ocenić, czy zakres umów zawartych z podmiotami zapewniającymi gminie obsługę prawną, objęty ewentualną klauzulą poufności, obejmuje wnioskowane informacje. Organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać treść umownych klauzul poufności z uwzględnieniem ewentualnej anonimizacji treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wójt Gminy Obrzycko udzielił odpowiedzi w zakresie punktów 1, 2 i 4 wniosku z dnia 6 maja 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10.08.2016r. o sygn. II SAB/Po 56/16 w pkt 1 zobowiązał Wójta Gminy Obrzycko do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 06 maja 2016r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 3, a więc informacji jakie koszty Urząd Gminy w Obrzycku poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika spoza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 20.09.2016r. nr [...] Wójt podkreślił, iż zgodnie z §4 umowy zlecenia zawartej pomiędzy Gminą Obrzycko a [...] w zakresie obsługi prawnej Gminy, wysokość poszczególnych części honorarium będą miały charakter poufny i nie będą udostępniane osobom trzecim.

Wyjaśniono, iż zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podlał niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".

Ponadto zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa"

Organ I instancji powołał się na z wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., (I OSK 511/13, LEX nr 1368966) w myśl którego: "Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się «tajemnicą», kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie, w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. "

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. (II SAB/Lu 85/13, LEX nr 1313732) wskazał, że: "Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.di.p., należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. "

Podkreślono, iż [...] wyraził wolę utajnienia informacji w zakresie poszczególnych części honorarium w umowie zlecenia z dnia 12 lipca 2011 r. Uznano zatem, iż w niniejszym przypadku została spełniona przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, na którą składają się: element materialny jak i formalny.

Tak więc z uwagi na ograniczenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówiono udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 6 maja 2015 r. W tym zakresie prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł K. J. wnosząc o :

* uchylenie decyzji Wójta Gminy Obrzycko z 20.09.2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej,

* nakazanie Wójtowi Gminy Obrzycko udostępnienia informacji publicznej dotyczącej obsługi prawnej Urzędu Gminy Obrzycko zgodnie z punktem 3 jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z 06.05.2015r.,

* zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

* naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o podmiotach, które podpisują umowy na wykonywanie usług ze środków publicznych,

* art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydłużenie terminu do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej,

* art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Odwołujący wskazał, że pojęcie informacji publicznej powinno być traktowane szeroko powołując się w tym zakresie na judykaturę.

Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Instytucja informacji publicznej została powołana właśnie po to, aby ujawniać przepływy środków publicznych i w żaden sposób nie może być uniemożliwiany dostęp, zwłaszcza w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy. Uniwersytecki profesor prawa musiał mieć świadomość, że jego honorarium za reprezentowanie urzędu publicznego nie będzie podlegało wyłączeniu jawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 02 listopada 2016r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej służą zaspokojeniu, występującemu z określonym żądaniem podmiotowi, prawa do informacji. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej jest nią każda informacja o sprawach publicznych, polegająca na udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie (art. 1 ust.1). Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które z kolei realizują konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, i jako taka podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art.1 ust. 1). Jednakże przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odmowa nastąpiła w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Z kolei definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Kolegium podzieliło pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że złożone zastrzeżenie dotyczące obowiązku zachowania tajemnicy przedsiębiorcy może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownej analizy, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, dysponujący żądaną informacją publiczną oparł się wyłącznie o zastrzeżenie, dokonane przez podmiot reprezentujący gminę w przedmiotowej sprawie. Z samego zastrzeżenia nie wynika, że ujawnienie informacji publicznych osobom trzecim naruszy tajemnicę przedsiębiorstwa. Z będącej w posiadaniu organu umowy zlecenia w zakresie obsługi prawnej wynika ,że zleceniobiorca wyraził jedynie zamiar zachowania informacji o wysokości honorarium jako poufnej. Natomiast warunkiem koniecznym do uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających określoną wartość gospodarczą należących do wykonawcy informacji, które mogą skorzystać z poufności. Również organ orzekający w tej sprawie decyzją, nie dokonał samodzielnej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji publicznej i nie uzasadnił w świetle wydanego rozstrzygnięcia, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

Stwierdzono, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej, organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, że przedmiot żądania odwołującego dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Zaskarżona decyzja odnosi się do tej kwestii w sposób bardzo ogólny. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorstwa jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnice te należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można wobec tego, istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o zgłoszone zastrzeżenie przez podmiot umowy zlecenia.

Podkreślono, iż warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które nie powinny zostać ujawnione. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Na istnienie informacji spełniających ww. warunki organ orzekając w sprawie się nie powołał, zasłaniając się jedynie ogólnym stwierdzeniem, że wynika to z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 192/13, wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy,

W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem, bez podjęcia wymaganej oceny, organ I instancji bezkrytycznie powołał się na "wolę utajnienia informacji" w zakresie honorarium, wyrażoną przez stronę umowy, uznając ja za przesłankę ograniczenia udostępnienia informacji publicznej jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Na poparcie tej tezy nie przedstawiono dającej się zweryfikować argumentacji, nie odniesiono się do konkretnych informacji wynikających ze wspomnianych dokumentów, nawet nie próbując wskazać, że udostępnienie informacji może prowadzić do zagrożenia interesu gospodarczego firmy. Ocena materiału dowodowego nie może być w tym zakresie iluzoryczna, zaś niepodjęcie chociażby próby zobiektywizowania w konkretnym przypadku pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, uniemożliwia również dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, pod kątem objęcia zawartych w nim informacji takim wyłączeniem.

Wskazano, że w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi, a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów publicznych, część ich uprawnień, w tym m.in. w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, będzie mogła być ograniczona z uwagi na przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej. Wartość jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r.)

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonał wystarczającej oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Wobec tego uznano, że w nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Brak jest podstaw do uznania, że powołana w zaskarżonej decyzji przesłanka "tajemnicy przedsiębiorstwa" zaistniała i wobec tego może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Tym samym decyzja ta zapadła co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust 4 u.z.n.k.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wnosząc o jej uchylenie w całości; o umorzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej; o orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została ona wydana z naruszeniem: art. 10 k.p.a., art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżoną decyzją SKO w Poznaniu po raz drugi uchyliło decyzję Wójta Gminy Obrzycko, odmawiającą udzielenia K. J. informacji publicznej, dotyczącej wysokości honorarium, jakie gmina Obrzycko uiściła na jego rzecz z tytułu jego zaangażowania się w sprawę komunalizacji budynku ratusza w Obrzycku.

Przepis art. 10 k.p.a. wymaga, aby stronom postępowania zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. SKO w Poznaniu z obowiązku tego nie wywiązało się. Wydało bowiem skarżoną decyzję, bez uprzedniego zawiadomieniu o zamknięciu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału. Z tego względu decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza publiczny dostęp do informacji publicznej w ten sposób, że część informacji publicznej pozwala traktować jako prawem chronione tajemnice. W świetle powołanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oczywiste jest, że nie każda informacja stanowiąca informację publiczną podlega udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają jedynie te informacje publiczne, które jednocześnie nie stanowią prawem chronionych tajemnic.

SKO w Poznaniu w swych żądaniach wyrażonych w skarżonej decyzji poszło znacznie dalej, niż to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na wcześniejszym etapie niniejszej sprawy. Sąd ten nakazał SKO w Poznaniu w swych wiążących wytycznych co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie ustalić, czy gmina Obrzycko oraz skarżący dokonały zastrzeżenia tajności oraz zakresu tego zastrzeżenia. SKO w Poznaniu, ustaliwszy, że zastrzeżenie takie miało miejsce, postanowiło pójść jeszcze dalej, a mianowicie zażądało od Wójta Gminy Obrzycko wykazania "...że przedmiot odwołującego się dotyczy informacji ...posiadającej wartość gospodarczą. Uczynienie zadość tym wymaganiom nieuchronnie prowadziłoby do ujawnienia informacji, która powinna pozostać tajemnicą. Z tego względu ww. wyrokowi zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a więc podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Ponieważ zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zastrzeżenie tajemnicy nastąpiło dopiero w momencie, gdy wnioskodawca wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji, co zdaniem Kolegium, czyni takie zastrzeżenie bezskutecznym,

Za całkowicie chybiony uznano zarzut skargi, jakoby Kolegium nie zastosowało się do wytycznych WSA w Poznaniu zawartych w wyroku wydanym na wcześniejszym etapie sprawy. Ponieważ wyrokiem tym uchylono rozstrzygnięcie Kolegium w całości, było ono zobowiązane do przeprowadzenia raz jeszcze w całości postępowania w sprawie. Dlatego nie można kwestionować zapadłego orzeczenia z tego powodu, że organ odwoławczy w swojej decyzji nie ograniczył się wyłącznie do ustaleń wynikających z wskazówek Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 02 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15 uchylił decyzję SKO w Poznaniu z dnia 21.09.2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Obrzycko z dnia 14.08.2015r. nr [...] odmawiającą udzielenia skarżącemu informacji jakie koszty Urząd poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika spoza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wykładnią dokonaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15. Wykładnią tą związane były również organy administracji orzekające w kontrolowanej sprawie. Tym samym aktualne są wywody prawne przedstawione w przywołanym orzeczeniu tut. Sądu z tą zmianą, że w obecnym stanie faktycznym organy dysponują umową zlecenia z dnia 12 lipca 2011r. i winny dokonać jej oceny, a w szczególności § 4 tej umowy.

Powtarzając argumentację zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15 wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wójta Gminy Obrzycko z dnia 14 sierpnia 2015r., nr [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, natomiast informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Artykuł 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności nieudzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r., nr 153, poz.1503 j.t. - dalej: "u.z.n.k.").

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014r., sygn. akt. II SAB/Łd 50/14, CBOSA).

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy Obrzycko należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez K. J. informacje dotyczące obsługi prawnej gminy przez podmioty prywatne mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Wójt Gminy Obrzycko jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2014r., sygn. akt. II SAB/Ke 29/14, CBOSA). Rozważenia wymaga natomiast, czy zasadna jest odmowa udostępnienia informacji objętych umową ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Niewątpliwie umowy, których przedmiotem jest świadczenie usług obsługi prawnej przez kancelarię mogą zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Świadczy o tym zapis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zauważyć należy, iż na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt ) oraz formalny ( wola utajnienia danych informacji).

Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności.

Należy wskazać, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013r., sygn. I OSK 511/13, wyrok NSA z 10 stycznia 2014r., sygn. akt. I OSK 2112/13, wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Wa 296/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2406/13, CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5 września 2001r., sygn. akt I CKN 1159/00, Lex Polonica nr 353291).

Rezygnacja z przysługującego przedsiębiorcy prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie może być rozpatrywana w niniejszej sprawie w oderwaniu od art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Rezygnacja z tego może wyrażać się również poprzez brak przejawienia woli zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich i brak podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń. Innymi słowy rezygnację z przysługującego przedsiębiorcy prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa może stanowić także brak w umowie zastrzeżenia tej tajemnicy. Należy zaznaczyć, że z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885, j.t.) wynika zasada domniemania braku zastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014r., sygn. II SAB/Łd 50/14, CBOSA).

W ocenie Sądu przedsiębiorca może podejmować działania w celu zachowania poufności określonych informacji przedsiębiorstwa do momentu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowym zakresie. Występowanie przez organ do przedsiębiorcy z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji wynikających z treści zawartej umowy, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności.

Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Sąd wskazuje, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji przesądzi, że informacje objęte w umowie klauzulą poufności mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., to wówczas pomimo, że mają charakter informacji publicznej, nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Łodzi II z 9 czerwca 2014r., sygn. akt SAB/Łd 50/14, CBOSA).

Na marginesie należy wskazać, że w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi, a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów publicznych, część ich uprawnień, w tym m.in. w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, będzie mogła być ograniczona z uwagi na przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej. Należy również wskazać, że wartość jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05 - OTK-A z 2006r., nr 3, poz. 30).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dokonał jednak merytorycznej (materialnoprawnej) oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż zmuszony był ją uchylić z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dać podstawę do wznowienia postępowania.

Skarżący zarzucił m.in. wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zawiadomienia go o zamknięciu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału. Z tego względu w jego ocenie decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Według art.10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art.10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Jak wskazano w Komentarzu do art.10 k.p.a. autorstwa Hanny Knysiak – Molczyk (publ. Lex/El.) naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową (naruszenie przepisów prawa procesowego), która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1045/13, LEX nr 1414026; z dnia 29 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 649/13, LEX nr 1373797; z dnia 6 sierpnia 2013 r., II SA/Ol 534/13, LEX nr 1361785; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gd 592/12, LEX nr 1302963; wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, oraz z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11, LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

W Komentarzu do art.10 k.p.a. autorstwa Andrzeja Wróbla i Małgorzaty Jaśkowskiej (publ. Lex/El.) podzielono powyższy pogląd wskazując, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527).

Sąd orzekający aprobuje powyższe poglądy i uznaje je za trafne.

W świetle powyższego zarzut skarżącego dotyczący wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zawiadomienia go o zamknięciu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału był bezskuteczny. Skarżący bowiem nie tylko nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, lecz nawet nie wskazał jakich to czynności procesowych nie mógł dokonać z uwagi na powyższe uchybienie. Tym samym mimo, że zarzucane uchybienie miało miejsce, to jednak nie mogło ono mieć istotnego wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie mogło ono stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie wykazano bowiem istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Sąd orzekający z urzędu dostrzegł jednak inne uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie w myśl art. 131 k.p.a. o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony.

Jak słusznie wyjaśniono w Komentarzu do art.131 k.p.a. autorstwa Andrzeja Wróbla i Małgorzaty Jaśkowskiej (publ. Lex/El.) o wniesieniu odwołania przez jedną stronę organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, jest obowiązany zawiadomić pozostałe strony, zaś w przypadku gdy odwołanie wniosły osobno wszystkie strony lub kilka stron, organ ten jest obowiązany powiadomić każdą ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony. Organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, ma obowiązek zawiadomienia o odwołaniu również stron, które nie brały udziału w postępowaniu, ale ujawniły się jako takie po wydaniu decyzji przez wniesienie odwołania (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 230).

W doktrynie podkreśla się trafnie, że samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 230, w odniesieniu do art. 8 § 1 w pierwotnym brzmieniu; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 315; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 569), bowiem w myśl tego przepisu strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się co do ich treści (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 230). Organ administracji publicznej powinien zatem albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin zapoznania się z nim.

Anna Golęba w swym Komentarzu do art.131 k.p.a. (publ. Lex/El.) także wskazała, że zgodnie z powyższym przepisem wniesienie odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek zawiadomienia o fakcie wniesienia odwołania pozostałych stron. Obowiązek ten stanowi przejaw realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. O wniesieniu odwołania organ pierwszej instancji obowiązany jest zawiadomić wszystkie strony. W doktrynie podkreśla się, że organ – dopełniając powyższego obowiązku – powinien zapewnić stronom możliwość zapoznania się z treścią odwołania w celu ewentualnego zajęcia stanowiska (A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 760).

Jak trafnie zauważył Marek Przybysz w Komentarzu do art.131 k.p.a. (publ. Lex/El.) powiadomienie stron o wniesieniu odwołania jest konieczne z tego względu, że wniesienie odwołania wyłącza możność nabycia przez decyzję cechy ostateczności i wywołania skutków prawnych. Ponadto niepowiadomienie strony o wniesieniu odwołania będzie prowadzić do naruszenia prawa tej strony do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym. Uchybienie to nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4, jeżeli dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (skarżącym doręczono decyzję organu drugiej instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy (wyrok NSA z 29 marca 2001 r., II SA/Gd 215/99, SIP nr 76082). Organ powinien pouczyć stronę oraz innych uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z odwołaniem wniesionym przez inną stronę oraz o możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. Powinność ta wynika z art. 10 § 1 (zob. Z. Janowicz, Kodeks ..., s. 315-316).

Z kolei Grzegorz Łaszczyca w Komentarzu do art.131 k.p.a. (publ. Lex/El.) wyjaśnił, że ustalenie zakresu ciążącego na organie obowiązku musi być dokonane przy uwzględnieniu funkcji przepisu art. 131. Należy mu przypisać rolę konkretyzacji wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, a zatem konsekwentnie przez pryzmat tej zasady powinien być interpretowany. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej podstawowy i ogólny obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Korelatem tego obowiązku jest prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (E. Bojanowski, Prawo strony..., s. 11). Treść art. 10 k.p.a. sprawia, że w razie wniesienia odwołania, rola organu I instancji nie kończy się wyłącznie na zawiadomieniu legitymowanych podmiotów. Zakres pojęcia "czynnego udziału" nie wyczerpuje się w tym wypadku tylko na otrzymaniu takiego zawiadomienia, lecz obejmuje także prawo tych podmiotów do zgłaszania wniosków, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników różnej treści, a co z rozważanego punktu najistotniejsze - prawo do zaznajomienia się z wniesionym odwołaniem, sporządzenie z niego notatek (J. Borkowski (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 71).

Przeciwko tezie o formalnym charakterze obowiązku przemawia jego zakres podmiotowy. O wniesieniu odwołania organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie strony, nie tylko te, które uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji, ale także te, które pozbawione zostały prawa do udziału. Z przepisu wypływa zatem konieczność podjęcia przez organ czynności w celu ustalenia innych osób, którym w danej sprawie przysługuje przymiot strony, a które w nim nie uczestniczą. Obowiązek zawiadomienia rozciąga się także na uczestniczące w postępowaniu w I instancji podmioty na prawach strony.

"Techniczną gwarancję" prawidłowej realizacji obowiązków organu I instancji, wynikających z przepisów art. 10 i art. 131 k.p.a., stanowi skuteczne w świetle przepisów rozdziału 8 k.p.a. doręczenie zawiadomienia stronom (zob. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie..., s. 23). Treść zawiadomienia nie może ograniczać się tylko do informacji o fakcie wniesienia odwołania, ale powinna nadto zawierać pouczenie o prawie zapoznania się z jego treścią i wypowiedzenia się co do niej (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 315-316; E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 230).

Niewykonanie wskazanego w przepisie obowiązku organu, przy jednoczesnym braku innych czynności informacyjnych skierowanych do strony w toku postępowania odwoławczego (przed wydaniem decyzji), prowadzi zasadniczo do pozbawienia strony, bez jej winy, prawa do udziału w postępowaniu. Skutkuje to obowiązkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4). Nie jest przekonujący pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 marca 2001 r. (II SA/Gd 215/99, niepubl.), w którym przyjęto, że naruszenie prawa stron do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym poprzez brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli dotyczyło jedynie fragmentu postępowania odwoławczego (stronom doręczono decyzję organu II instancji), w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy. Należy bowiem zauważyć, że w takiej sytuacji doręczenie stronie decyzji organu odwoławczego staje się pierwszą czynnością skierowaną do niej w toku postępowania odwoławczego, co w sposób całkowity pozbawia ją prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy obu instancji w kontrolowanej sprawie nie tylko nie realizowały obowiązku określonego w art.10 § 1 k.p.a., lecz także nie zrealizowały obowiązku określonego w art.131 k.p.a. Nie tylko bowiem nie zawiadomiły stron postępowania (w tym skarżącego) o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, lecz również nie zawiadomiły skarżącego o fakcie wniesienia odwołania i nie pouczyły go o prawie zapoznania się z jego treścią i wypowiedzenia się co do niej. Skarżącemu nie doręczono również odpisu odwołania.

Jak słusznie wcześniej wskazano niewykonanie wskazanego w przepisie obowiązku organu, przy jednoczesnym braku innych czynności informacyjnych skierowanych do strony w toku postępowania odwoławczego (przed wydaniem decyzji), prowadzi zasadniczo do pozbawienia strony, bez jej winy, prawa do udziału w postępowaniu. Skutkuje to obowiązkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) To zaś w myśl art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. obligowało Sąd orzekający do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Nie orzeczono o kosztach zastępstwa procesowego, gdyż skarżący nie posiadał profesjonalnego pełnomocnika,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy – po uprzednim zawiadomieniu skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ewentualnie doręczeniu skarżącemu odpisu odwołania – ponownie dokona szczegółowej analizy zapisów w umowach zawartych z kancelarią reprezentującą Gminę Obrzycko w sprawie o ustalenie własności Ratusza w Obrzycku i ustali, czy wolą stron umów było ich utajnienie, a jeżeli tak, to w jakim zakresie oraz czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.