Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 4755/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Mazur, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. w likwidacji w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Minister Gospodarki rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., w której stwierdził nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lutego 1951 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa Zakłady Przemysłowo-Handlowe, F. Sp. z o.o. w O., ul. [...] (Monitor Polski Nr [...], poz. [...], lp. [...]) uznając, że orzeczenie to zostało podjęte niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 3 ust. 1 lit. B i ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

Zdaniem organu nadzorczego za przyjęciem tego stanowiska przemawia zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, dający podstawę do przyjęcia, że w dniu 5 lutego 1946 r. tj. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę w rozumieniu art. 3 lit. B tej ustawy w przedmiotowym przedsiębiorstwie nie przekraczała 50 pracowników. Ustalenia te znajdują oparcie przede wszystkim w protokole z lustracji zakładu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1947 r. przez rzeczoznawców przysięgłych Izby Handlowej w W. w którym zdolność zatrudnienia pracowników na jedna zmianę ocenili na 17 osób, "zestawienia pracowników', z którego wynika, że w lutym 1946 r. przedsiębiorstwo to zatrudniało łącznie 26 pracowników, w tym 21 fizycznych i 5 umysłowych, przy czym bezpośrednio przy produkcji pracowało 14 pracowników. W oparciu o to Wojewódzka Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w W. postanowiła skreślić omawiane przedsiębiorstwo z wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji, ustalając, iż "najwyższy stan zatrudnienia wynosił 27 ludzi, a obecny (postanowienie z 18 lipca 1947 r.) wynosi maksymalnie 17 ludzi".

Nieuzasadnione zdaniem organu nadzorczego wznowienie postępowania nacjonalizacyjnego przez Ministra Handlu Wewnętrznego zarządzeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. na wniosek C. w W. uznać należy jako rażące naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta jako podstawę prawną wskazała § 81 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) oraz art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), a dla prawidłowości rozstrzygnięcia konieczne było uwzględnienie w jego podstawie § 67 pkt b rozporządzenia, którego spełnienie było bezwzględnie wymagane dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jako przesłankę prawną wznowienia postępowania powołano w uzasadnieniu decyzji wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych świadczących, iż zdolność zatrudnienia w całym zakładzie przekraczała 50 pracowników na jedną zmianę. Wznowienie postępowania nacjonalizacyjnego oparto o zdarzenia, które nie miały miejsca w rzeczywistości. Opinia biegłego B. K. została w całości sporządzona na podstawie dokumentacji znanej w poprzednim postępowaniu, a zatem brak było podstaw faktycznych i prawnych dla wzruszenia funkcjonującego w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia.

Konsekwencją powyższego jest uznanie przez organ nadzoru za wadliwe wszelkich późniejszych czynności podjętych w toku postępowania o upaństwowienie omawianego przedsiębiorstwa, w związku z czym organ ten stwierdził, że orzeczenie nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lutego 1951 r. zapadło w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które nie uprawniało do podjęcia takiej decyzji. Nie była to jednak jedyna podstawa do stwierdzenia nieważności Orzeczenia nr [...], bowiem organ nadzoru uznał także, że względy merytoryczne odnoszące się do zdolności zatrudnienia poniżej 50 pracowników produkcyjnych na jedną zmianę na dzień [...] lutego 1946 r. przemawiają za stwierdzeniem, iż orzeczenie z [...] lutego 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto organ podniósł, że w sprawie nie wydano orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia składników majątkowych przedsiębiorstwa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja taka nie została podjęta wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawa - § 75 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62).

Odnosząc się do zarzutu, że nie wyjaśniono kwestii odszkodowania, o którym mowa w art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, organ nadzoru podniósł, że jest on nieuzasadniony, gdyż odszkodowania zgodnie z art. 3 ustawy miały być realizowane dopiero po przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, lecz pomimo stosownych upoważnień ustawowych z art. 7 ust. 4 i 6 Rada Ministrów nie wydała przepisów wykonawczych dotyczących zasad, trybu i wysokości wypłaty odszkodowań. Ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności przeprowadzenia nacjonalizacji przedsiębiorstwa od wypłaty odszkodowania.

Ponadto organ nadzoru podniósł, że po otrzymaniu pisma z dnia [...] sierpnia 2002 r. przedstawiciel P. zapoznał się w dniu [...] sierpnia 2002 r. z aktami sprawy, a wskazane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. dokumenty zostały przesłane stronie skarżącej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Pełnomocnik skarżącej po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie występował o przedłużenie terminu w celu zajęcia stanowiska odnośnie zebranych w aktach sprawy dowodów, co nie stanowi obowiązku a jedynie uprawnienie strony postępowania, od czego skarżąca odstąpiła.

Oceniając wystąpienie nieodracalnych skutków prawnych Minister Gospodarki podniósł, że tego rodzaju skutki prawne w sprawie nie wystąpiły. Przedmiot rozważań w zakresie art. 156 § 2 kpa mogą stanowić skutki prawne wywołane tylko przez decyzję nacjonalizacyjną a nie późniejsze zdarzenia, które mogą być przedmiotem oceny w innym postępowaniu. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1951 r. jako składnik majątkowy zakładów przejęto na własność Państwa zabudowane nieruchomości o pow. 2 848 m2 (KW nr [...], "S.") oraz o pow. 1 627 m2 (KW nr [...], "S.") położone w W. przy ul. [...] (dawny nr [...]) oraz cały szereg maszyn, urządzeń i narzędzi składających się na park maszynowy przedsiębiorstwa. Skarb Państwa na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 r. oddał nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste w/w grunty na rzecz P. w W. na 99 lat, tj. do [...] grudnia 2094 r. oraz nieodpłatnie przeniósł na tę Spółdzielnię własność budynków na nich posadowionych. P. nie została dotychczas ujawniona w urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel naniesień budowlanych. Oddanie gruntów w drodze nieodpłatnej czynności prawnej nie pozostaje pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), stąd też organ nadzoru uznał, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa nie wystąpiły. Przedmiot rozważań w zakresie art. 156 § 2 kpa mogą stanowić jedynie skutki prawne wywołane przez decyzję nacjonalizacyjną, a nie późniejsze zdarzenia prawne. Zatem czynności rozporządzające w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, które zostały podjęte w stosunku do przedmiotowej nieruchomości po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste P. stanowiłyby owe późniejsze zdarzenia, które mogą być oceniane w innym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła P. w likwidacji w W. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła obrazę art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przez błędne ustalenie, że nacjonalizowane przedsiębiorstwo nie podlegało powołanej ustawie; obrazę § 67 pkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie istniały podstawy wznowienia postępowania opisane w tym przepisie a wznowienie postępowania nacjonalizacyjnego miało charakter rażącego naruszenia przepisów prawa; bezpodstawne i błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły niedwracalne skutki prawne, co skutkuje rażącym naruszeniem art. 156 § 2 kpa; pominięcie i nie wyjaśnienie kwestii odszkodowania, o którym mowa w art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej; nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w oparciu o jednostronnie dobrany i niepełny materiał dowodowy, co stanowi naruszenie art. 77 i art. 7 kpa; nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi się kierowano przy wydaniu decyzji i wyciągniecie dowolnych wniosków, nie mających oparcia w stanie faktycznym i przepisach prawa; niezawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia opinii biegłego S. co stanowi obrazę art. 107 § 3 kpa. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niedokonanie z urzędu zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o urządzenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości i wpisanie w do działu II Skarbu Państwa jako właściciela oraz skarżącego jako użytkownika wieczystego.

Zdaniem skarżącego umowa dzierżawy i przyrzeczenia sprzedaży z dnia [...] września 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, do czego organ orzekający nie ustosunkował się.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nie ma żadnego związku z postępowaniem o ujawnienie aktualnego użytkownika tego mienia w księdze wieczystej. Postępowanie wieczysto-księgowe nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wydanie decyzji co do legalności orzeczenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lutego 1951 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że organ nie może - rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią zatem przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty.

Orzeczenie Nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia [...] lutego 1951 r. zapadało po wznowieniu postępowania nacjonalizacyjnego. Organ nadzoru uznał, że wznowienie postępowania zapadło z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tego Orzeczenia. Sąd nie podziela tego poglądu, bowiem brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji, bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności decyzji. Decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zatem nawet, gdy w osnowie decyzji została powołana niewłaściwa podstawa prawna ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna rozstrzygnięcia istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, to przyjąć należy, że nie wystąpiło tu naruszenie prawa, stanowiące podstawę do uchylenia, a tym bardziej do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mimo błędnego przyjęcia za rażące naruszenie prawa brak wskazania podstawy prawnej w osnowie orzeczenia o wznowieniu postępowania nacjonalizacyjnego, w wyniku którego skierowano do Ministra Handlu Wewnętrznego wniosek o upaństwowienie przedmiotowego przedsiębiorstwa, Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że Orzeczenie Nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było zdolne zatrudnić przy produkcji na dzień [...] luty 1945 r. więcej niż 50 pracowników przy produkcji.

Materialnoprawną podstawą wydania Orzeczenia Nr [...] był art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, który stanowił o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw przemysłowych mogących zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników, kładąc nacisk na to, że tylko zatrudnienie przy produkcji więcej niż 50 pracowników kwalifikuje przedsiębiorstwo do grupy B. Potencjalna zdolność zatrudnienia winna być oceniana na dzień 5.II.1946 r., tj. datę wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Okoliczność ta powinna być przede wszystkim ustalona w toku postępowania ogólnego, poprzedzającego wydanie kwestionowanego Orzeczenia nr [...] o upaństwowieniu przedsiębiorstwa. Organ nadzoru wnikliwie w sprawie niniejszej wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sprawie doszło do naruszenia cyt. przepisu, gdyż przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było zdolne zatrudnić przy produkcji na dzień [...] luty 1945 r. więcej niż 50 pracowników przy produkcji. Organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz wskazał przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności w tym opinii biegłego S., zgodnie z przepisem art. 107 §3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się, aby postępowanie dowodowe i wyprowadzone z niego wnioski nosiły cechy dowolności, tym samym nie można stwierdzić, aby organ orzekający przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Minister Gospodarki odnosząc się do zarzutu braku ustaleń w zakresie wypłaty odszkodowania, które stanowiłoby o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych zasadnie przyjął, że odszkodowanie takie nie mogło być przyznane ani wypłacone, gdyż nie wydane zostały dotychczas przepisy wykonawcze dotyczące zasad, trybu i wysokości jego wypłaty.

Nie można zdaniem Sądu podzielić poglądu skarżącego, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skarżąca Spółdzielnia nie uzyskała dotychczas wpisu prawa wieczystego użytkowania do księgi wieczystej, w której (Kw [...]) w dziale [...] jako właściciel figurują Zakłady Przemysłowo-Handlowe F. Sp. z o.o. Zawarcie umowy dzierżawy przez skarżącą z uwagi na obligacyjny charakter tego stosunku nie może być uznany w rozumieniu art. 156 § 2 kpa jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...]. Umowę dzierżawy i przyrzeczenia sprzedaży nieruchomości w terminie [...] lat. tj. do [...].IX.2000 r., który to termin już upłynął zawarto [...].IX. 1995 r. tj. przed zawarciem nieodpłatnej umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie ([...]. 1995 r.).

Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru ustosunkował się także do tej okoliczności, słusznie podnosząc, że przedmiot rozważań w zakresie art. 156 § 2 kpa mogą stanowić jedynie skutki prawne wywołane przez decyzję nacjonalizacyjną, a nie późniejsze zdarzenia prawne. Zatem czynności rozporządzające w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, które zostały podjęte w stosunku do przedmiotowej nieruchomości po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste P. stanowiłyby owe późniejsze zdarzenia, które mogą być oceniane w innym postępowaniu.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że nastąpiło naruszenie art. 10 kpa. Skarżąca Spółdzielnia biorąc udział w całym postępowaniu administracyjnym miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym w sprawie i składania wniosków, nie wnosiła o przedłużenie terminu w celu zajęcia stanowiska odnośnie zebranych w aktach sprawy dowodów. Organ nadzoru zaś wziął pod uwagę i ustosunkował się do wszystkich zarzutów i dowodów, przedstawionych również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).