Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5a  ust. 2;  art. 26 ust. 1 w zw. z  art. 11a ust. 1 pkt 2; art. 30 ust. 1 w zw. z  ust. 2 pkt 2;  art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2;  art. 3 ust. 1;  art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 oraz § 6 ust. 3 we fragmencie "numer PESEL" oraz "zgodę na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)" uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) Wojewoda D. – powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – stwierdził nieważność:

• § 5 oraz

• § 6 ust. 3 we fragmencie "numery PESEL" oraz "zgodę na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)"

- uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy B.,

- z powodu istotnego naruszenia:

• art. 5a ust. 2,

• art. 15,

• art. 26,

• art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym,

• art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP.

Organ nadzoru wskazał na § 5 uchwały stanowiący, że "decyzję o przeprowadzeniu konsultacji podejmuje Burmistrz w drodze zarządzenia, w którym określa: (...)" po czym w pięciu punktach ujęto elementy takiego zarządzenia.

Następnie przywołał art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Stosownie zaś do dyspozycji art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwala rady gminy.

Wojewoda D. uznał, że treść § 5 uchwały nr [...] wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, nie upoważnia natomiast do wkraczania w zakres kompetencji przysługujących organowi wykonawczemu gminy, który ma realizować uchwały Rady Miejskiej. Zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do regulacji przez organ stanowiący dotyczy jedynie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami.

Po przywołaniu art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 26 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru wywiódł, że Rada Miejska przekroczyła normę kompetencyjną, stanowiąc w zakresie nie objętym upoważnieniem ustawowym, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Istotność naruszenia prawa w tym wypadku polega zdaniem organu nadzoru na braku podstawy prawnej do tego, aby Rada Miejska wyznaczała Burmistrzowi granice, określając szczegółowo, co powinno znaleźć się z zarządzeniu wydawanym przez organ wykonawczy powołany do realizacji uchwał organu stanowiącego gminy. Regulacja zakwestionowanego § 5 uchwały wykracza poza przekazaną Radzie kompetencję zawartą w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność tego przepisu uchwały.

Jeśli zaś chodzi o zakwestionowany fragment § 6 uchwały, to zdaniem organu nadzoru jest on niezgodny z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Za mieszkańców gminy można uznać ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012).

W § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały Rada Gminy postanowiła, że konsultacje mogą zostać przeprowadzone z inicjatywy grupy co najmniej 100 mieszkańców gminy. Jednakże dodanie do wymogów wniosku o przeprowadzenie konsultacji (§ 6 ust. 3 uchwały) warunku podania numeru PESEL i wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych wykracza zdaniem Wojewody D. poza granice kompetencji przyznanych ustawą. Numer PESEL nie stanowi ani warunku, ani przesłanki pojęcia mieszkańca, mieści się zatem poza granicami semantycznego znaczenia słowa mieszkaniec. Tymczasem Rada Miejska – dodając do wymaganych elementów także numer PESEL – wprowadziła dodatkowe wymogi, wykraczając poza kompetencję przyznaną temu organowi w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.

Strona skarżąca podniosła, że kwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym unormowania mieściły się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W § 5 uchwały Rada Miejska uregulowała bowiem tryb podjęcia decyzji o przeprowadzeniu konsultacji uznając, że czynność taką wykonuje Burmistrz w drodze zarządzenia, a przy tym określiła także zakres informacji, które powinny znaleźć się w takim zarządzeniu.

Uprawnienie Rady do definiowania zakresu informacji zawartych w zarządzeniu organu wykonawczego wynika z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż mieści się w pojęciu "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji", są to bowiem sformułowania mające charakter ogólny, będące wyznacznikiem do podejmowania przez Burmistrza szczegółowego trybu postępowania w sprawie przeprowadzenia konsultacji w konkretnej sprawie w ramach wykonywania uchwały Rady (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Tym samym Rada nie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, który w zakresie swoich uprawnień określi w zarządzeniu:

1. dokładny przedmiot i cel danych konsultacji,

2. dokładny czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji,

3. właściwy zasięg konsultacji oraz ich charakter,

4. dokona wyboru trybu przeprowadzenia konsultacji spośród wskazanych przez Radę w uchwale,

5. wskaże osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji,

- wypełniając w ten sposób uprawnienia wynikające z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencje organu nadzoru zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślając, że z jednej strony Wojewoda D. uznał nieważność całego § 5 uchwały, z drugiej zaś stwierdził w uzasadnieniu, że "Istotność naruszenia prawa w tym wypadku polega na tym, że brak podstawy prawnej do tego aby Rada wyznaczyła Burmistrzowi granice określając szczegółowo co powinno znaleźć się w zarządzeniu, które wydaje Burmistrz korzystając z przyznanej przez ustawodawcę kompetencji do wykonywania uchwał organu stanowiącego gminy. Regulacja zakwestionowanego § 5 uchwały stanowi wykroczenie poza przekazaną Radzie kompetencję zawartą w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością omawianego przepisu uchwały".

Zdaniem strony skarżącej, w takiej wypowiedzi organ nadzoru uznaje za prawidłowe podjęcie przez Burmistrza zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji, a jednocześnie – przez unieważnienie całej jednostki redakcyjnej (§ 5) – traktuje wydanie zarządzenia przez Burmistrza jako istotne naruszenie prawa.

Brak konsekwencji w ocenie zgodności z prawem aktów prawnych przez organ nadzoru można znaleźć również w fakcie uznania za niezgodną z prawem treści § 5 uchwały Rady Miejskiej w B. i jednoczesnym uznaniem za prawidłową takiej samej regulacji w aktach prawa miejscowego innych organów stanowiących gmin z terenu województwa d. (np. uchwała nr XXIII/132/2012 Rady Gminy Chojnów z dnia 26 kwietnia 2012 r., Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 5 czerwca 2012 r.; uchwała nr 267/XV/12 Rady Miejskiej Węglińca z dnia 6 czerwca 2012 r., Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r.; uchwała nr XXIV/169/2012 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 27 września 2012 r., Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 13 listopada 2012 r. ).

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności § 6 ust. 3 we fragmencie "numery PESEL" oraz "zgodę na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)" z powodu niezgodności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała Rady Miejskiej w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia "mieszkaniec", stąd niezrozumiałe jest nawiązanie do tego pojęcia w uzasadnieniu stanowiska organu nadzoru. Wojewoda D. stwierdził jedynie w sposób ogólnikowy, że dodanie w § 6 uchwały warunku podania numeru PESEL i wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych "wykracza poza granice przyznanych przez ustawodawcę kompetencji".

Na potwierdzenie tej tezy organ nadzoru argumentował, że "PESEL nie stanowi warunku ani przesłanki pojęcia mieszkańca, więc mieści się poza granicami semantycznego znaczenia słowa mieszkaniec".

Przyjmując taki tok rozumowania powstaje pytanie: czy pozostałe elementy wniosku, tj. imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, podpisy stanowią "warunek lub przesłankę pojęcia mieszkaniec", skoro uznane zostały za zgodne z prawem? Czym się różnią?

Zdaniem strony skarżącej wszystkie wymienione wcześniej elementy, które powinny znaleźć się na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji, wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która popiera wniosek.

Weryfikacja prawdziwości danych osobowych mieszkańca, który znalazł się na liście, następuje poprzez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez mieszkańca numeru PESEL. Numer PESEL mieszkańca gminy oraz pozostałe dane (imię, nazwisko, adres zamieszkania) znajdują się bowiem w gminnej ewidencji meldunkowej.

Zasadniczym celem takiego sprawdzenia danych jest ustalenie, czy osoba, która wpisała się na liście poparcia, jest w rzeczywistości uprawnionym mieszkańcem, na którego wskazuje numer PESEL, co ogranicza możliwości popełnienia pomyłek lub świadomego wprowadzenia w błąd. Identyfikacja mieszkańca może być w wielu przypadkach niepełna lub obarczona niepewnością. Przypadki ojca i syna, o tym samym imieniu i nazwisku, identycznym adresie wskazują, że numer PESEL staje się niezbędnym składnikiem systemu informacji o osobie popierającej wniosek.

Należy zatem uznać za bezwzględnie konieczne podanie na liście poparcia wniosku o przeprowadzenie konsultacji nie tylko imienia, nazwiska i adresu zamieszkania, ale również numeru PESEL, co umożliwi pełną identyfikację osoby składającej podpis.

Również w tym zakresie organ nadzoru nie wykazał się jednolitym stanowiskiem, bowiem wymóg wpisania numeru PESEL zawierają treści innych uchwał rad gmin z terenu Województwa D., które funkcjonują w obrocie jako zgodne z prawem (nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego względem tych aktów).

Przykładem mogą być wskazane już uchwały Rady Gminy Chojnów, Rady Miejskiej w Ziębicach, czy też uchwała nr XX/151/12 Rady Miejskiej w Bierutowie z dnia 26 kwietnia 2012 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 5 czerwca 2012 r.).

Jeśli zaś chodzi o stwierdzenie nieważności fragmentu § 6 ust. 3 "zgodę na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późno zm.", to zdaniem strony skarżącej organ nadzoru nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że dodanie tego warunku do wniosku "wykracza poza granice przyznanych przez ustawodawcę kompetencji".

Według strony skarżącej określenie wymogów, jakie powinien spełniać wniosek o przeprowadzenie konsultacji społecznych, w tym zgoda na przetwarzanie danych osobowych, mieści się w pojęciu "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji", a więc należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. Dane osobowe zawarte na listach poparcia podlegają w celu weryfikacji określonemu przetworzeniu, stąd też wymóg wyrażenia zgody przez podpisujących się pod wnioskiem mieszkańców. Takie unormowania funkcjonują również w treści innych uchwał rad gmin z terenu właściwości Wojewody D.

Z tych względów strona skarżąca uważa za nietrafne stanowisko organu nadzoru wskazujące na istotne naruszenie art. 5a ust. 2, art. 15, art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, bowiem w żadnej mierze nie zostały przekroczone granice kompetencji organu, a kwestionowaną uchwałę podjęto na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ odniósł się ogólnikowo do stwierdzonych nieprawidłowości, bez wyraźnego wskazania naruszenia prawa. Tymczasem w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, dokonać w uzasadnieniu wykładni przepisu a następnie wskazać na jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Powinien również przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem w toku postępowania nadzorczego organ związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Na tę okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 1999 r. (II SA/Wr 606/98, OSS 1999, nr 3, poz. 86): "Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej." Zdaniem strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wymogów tych nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru stwierdził, że w kwestionowanej uchwale Rada Miejska w B. wypełniła ustawowe umocowanie (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), albowiem określiła co może być celem konsultacji, kto ma inicjatywę do podejmowania procesu konsultacji a także uregulowała tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy B.

Oprócz tego Rada Miejska postanowiła, że decyzję o przeprowadzeniu konsultacji podejmuje Burmistrz a także wyliczyła elementy, które powinno zawierać zarządzenie Burmistrza w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych. To ostatnie normowanie wykracza poza upoważnienia zawarte w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z kompetencji zawartej w tym przepisie wynika możliwość ustalania przez organ stanowiący gminy zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych.

Unormowanie to nie stwarza natomiast organowi stanowiącemu podstaw do wkraczania w zakres kompetencji przypisanych organowi wykonawczemu gminy. W zakresie działalności wójta jako organu wykonawczego gminy mieści się wykonywanie uchwał Rady Miejskiej w B. Zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do regulacji przez Radę Miejską dotyczy jedynie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami.

Organ nadzoru wspomniał, że według art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określanie sposobu wykonywania uchwał należy do wójta, jako organu wykonawczego gminy, co dotyczy zarówno wskazania sposobu wykonania, jak i oznaczenia zakresu samych czynności materialnotechnicznych. To właśnie do kompetencji Burmistrza należy wykonywanie uchwał Rady Miejskiej w B., a więc i wydawanie zarządzeń zawierających decyzję o przeprowadzeniu konsultacji społecznych na terenie gminy B. oraz określenie elementów aktu prawnego wydawanego przez ten organ, co wynika z jego pozycji, jako organu wykonawczego (zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a także jego kompetencji (zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdził nieważność całej jednostki redakcyjnej uchwały (§ 5), by nie zaburzać intencji uchwałodawcy. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ potwierdził jedynie fakt, że wskazanie na Burmistrza B., jako wydającego zarządzenie, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, z wyjątkiem określenia konkretnych elementów, które powinno zawierać zarządzenie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, organ nadzoru zauważył, że mimo argumentu Gminy B. o nieodwoływaniu się w kwestionowanej uchwale "mieszkaniec", nie można pominąć faktu, że uchwała ta określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy a ponadto stanowi, że konsultacje mogą być przeprowadzone z inicjatywy mieszkańców.

W rezultacie uchwała Rady Miejskiej w B. odnosi się do określenia "mieszkaniec", problemem natomiast może się okazać się pojęcie "mieszkańca". Wobec nieistnienia ustawowej definicji mieszkańca gminy, należy zdaniem organu nadzoru kierować się art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 16 ust. 1 Konstytucji RP akcentujących, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Również uprawnienia do uczestnictwa w wyborach i referendum gminnym są powiązane ze stałym zamieszkaniem na obszarze gminy.

W art. 25 Kodeksu cywilnego określono, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustawa z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych rozróżnia natomiast pobyt stały i czasowy, łącząc w art. 6 ust. 1 zamieszkiwanie tylko z pobytem stałym. Stałe zameldowanie nie zawsze pokrywa się z faktycznym miejscem stałego pobytu, gdy np. korzysta się z prawa do posiadania więcej niż jednego mieszkania lub gdy chodzi o bezdomnych i wymeldowanych "donikąd".

Zdaniem organu nadzoru należy przyjąć, że elementami umożliwiającymi określenie kto jest mieszkańcem a kto nim nie jest, są: imię i nazwisko, jako niezbywalne prawa człowieka bezpośrednio dotyczące jego integralności fizycznej i psychicznej oraz indywidualności, mogące jednoznacznie zidentyfikować daną osobę, a także adres danej osoby, pod którym ona przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Numer PESEL nie jest bowiem ani warunkiem, ani przesłanką bycia mieszkańcem i nie może stanowić dodatkowego wymogu przy wnioskowaniu o przeprowadzenie konsultacji społecznych w gminie.

Rada Miejska w B. – wypełniając ustawową delegację zawartą w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – powinna w swojej uchwale określić zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, a więc kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej.

Niedopuszczalne jest natomiast wykroczenie poza delegację ustawową i ograniczenie kręgu uprawnionych do udziału w procesie wnioskowania o przeprowadzenie konsultacji przez wymóg podania (a więc i posiadania) numeru PESEL.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencje, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw w wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Rada Miejska w B. nie miała zdaniem organu nadzoru upoważnienia ustawowego do określania sposobu wykonywania uchwał przez organ wykonawczy a także do nakładania obowiązku podania numeru PESEL we wniosku o przeprowadzenie konsultacji na terenie gminy B., łącznie z wyrażeniem zgody na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek według ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Podanie lub niepodanie numeru PESEL nie może decydować o prawie do udziału w konsultacjach społecznych, ograniczając w ten sposób prawo do czynnego uczestniczenia w życiu społecznym wspólnoty samorządowej. Z kolei żądanie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych związane jest z ujawnieniem danych numerycznych identyfikujących osobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

I.

Pierwsza kwestia sporna między Gminą B. a Wojewodą D. dotyczy § 5 zaskarżonej uchwały. Według tego unormowania, "Decyzję o przeprowadzeniu konsultacji podejmuje Burmistrz w drodze zarządzenia, w którym określa:

1) przedmiot i cel konsultacji,

2) czas rozpoczęcia i zakończenia konsultacji,

3) zasięg terytorialny konsultacji, który może mieć charakter:

a) ogólnogminny,

b) dotyczący mieszkańców określonego terenu gminy lub zainteresowanej grupy środowiskowej,

4) tryb przeprowadzenia konsultacji,

5) osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji."

Pamiętając, że podstawę prawną kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowił art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy), konieczne staje się rozważenie, czy postanowienia § 5 uchwały należą do sfery "zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy" (jak twierdzi Gmina), czy też wykraczają poza upoważnienie ustawowe organu stanowiącego podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (jak uznał organ nadzoru).

W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, według którego kompetencja ujęta w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, przy czym przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, z trybem zaś wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06; zob. także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 listopada 2009 r., NK.11.0911-11/520/09 i z dnia 23 marca 2010 r., NK.II.MM2.0911-12/10-1).

Trafnie przy tym zauważono, że w uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy "powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2010 r., NK.IIILM-0911-1-1 0/201 O).

Oprócz kwestii interpretacji ustawowego upoważnienia rady gminy do określenia "zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy", na gruncie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w rozpoznawanej sprawie pojawił się także problem rozgraniczenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego gminy. Nietrudno zauważyć, że wśród adresatów unormowań uchwały Rady Miejskiej w B. jest również Burmistrz, który został zobligowany do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu konsultacji oraz wydania w tym zakresie zarządzenia zawierającego w swej treści pięć obligatoryjnych postanowień.

Jeżeli spojrzeć na ustawowy podział kompetencji między organem stanowiącym a organem wykonawczym gminy, to według art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do uchwałodawczej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (wyłączną właściwość ujęto w art. 18 ust. 2 tej ustawy), wszak rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Organem wykonawczym jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), który wykonuje uchwały rady gminy, a do jego zadań należy w szczególności "określanie sposobu wykonywania uchwał" (art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 tej ustawy).

W judykaturze trafnie wywiedziono, że określenie sposobu wykonania uchwały obejmuje m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. To zaś oznacza, że "do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Go 1011/09).

Skoro sprawa wykonywania uchwał, w tym także ustalenie sposobu realizacji takich aktów, należy wyłącznie do wójta, przeto zasadne jest twierdzenie, że "określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g." (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2011 r., IV/5/2011, OwSS 2011, nr 3 poz. 104).

Przywołana teza przystaje do unormowania zawartego w § 5 zaskarżonej uchwały. O ile bowiem postanowieniu o podejmowaniu przez Burmistrza decyzji o przeprowadzeniu konsultacji w drodze zarządzenia nie można przypisać cech istotnego naruszenia prawa, wszak takie zdanie nie uchybia kompetencjom tego organu do wykonywania uchwał (można byłoby je uznać za przypomnienie powinności organu wykonawczego), o tyle zobowiązanie Burmistrza do uwzględnienia w zarządzeniu enumeratywnie wymienionych elementów dotyczących sposobu wykonania uchwały stanowi niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego.

W zakresie upoważnienia ustawowego do określenia przez radę gminy "zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy" (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie mieści się zobowiązanie organu wykonawczego do wydania w tym przedmiocie zarządzenia o treści narzuconej organowi wykonawczemu przez organ stanowiący gminy. Stąd też unormowanie zawarte w § 5 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa nie tylko dlatego, że wyszło poza kompetencje przyznane Radzie Miejskiej w B. w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale również z tego powodu, że bezpodstawnie wkroczyło w sferę przyznaną organowi wykonawczemu w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

III.

W § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w B. postanowiono, że "Wniosek zgłoszony z inicjatywy mieszkańców, oprócz wymagań określonych w ust. 2, powinien zawierać listę osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji, zawierającą imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL, podpisy oraz zgodę na przetwarzanie danych osobowych osób popierających wniosek zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.)."

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda D. zakwestionował wprowadzony w przywołanym unormowaniu wymóg podania numeru PESEL, jako elementu identyfikacji mieszkańca gminy.

Numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności służy jedno-

znacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w jedenastocyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok, miesiąc, dzień), kolejne cztery – liczbę porządkową i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą do komputerowej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego (art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

Nietrudno zauważyć, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy."

Już chociażby z tego powodu względu odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy on rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje.

Jest jednak w prawie dalej idąca przeszkoda do dowolnego posługiwania się numerem PESEL w sferze konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można bowiem zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dlatego też przetwarzanie danych osobowych może być dokonane ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą (art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

Według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarza-nie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

• jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

• jest to niezbędne do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Tymczasem, jak wspomniano wcześniej, do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania.

To zaś oznacza, że Rada Miejska w B. – przyznając "grupie co najmniej 100 mieszkańcom gminy na terenie objętym konsultacjami administracyjnie wydzielonym" inicjatywę przeprowadzenia konsultacji społecznych (§ 6 ust. 1 pkt 6 uchwały) i wymagając, by wniosek mieszkańców zawierał numer PESEL oraz zgodę na przetwarzanie danych osobowych – przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Tymczasem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11).

Ponieważ przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, uznając działanie organu nadzoru za mieszczące się w granicach zakreślonych w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym i niestanowiące nadmiernej ingerencji w prawnie chronioną samodzielność gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji wyroku.