Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 32 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. S. (dalej: wnioskodawca/strona/skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencji) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskodawca w dniu 10 maja 2019 roku złożył do Biura Powiatowego Agencji wniosek m.in. o przyznanie płatności na rok 2019 z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej deklarując do w/w płatności dwadzieścia działek rolnych o łącznej powierzchni 28,49 ha.

Organ I instancji w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana:

- dla działki rolnej A położonej na dz. ew. nr 224 i 226 o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 1,33 ha wykluczona według organu powierzchnia wynosi 0,06 ha (0,02 ha na dz. ew. 224 i 0,04 ha na dz. ew. 226),

- dla działki rolnej E położonej na dz.ew. nr 904 o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,66 ha wykluczona powierzchnia wynosi 0,01 ha.

Wobec powyższego po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni 0,07 ha powierzchnia stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 28,42 ha.

W następstwie poczynionych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2020 roku, nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie na 2019 r., w tym:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 13 274,02 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 129,99 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność za zazielenienie w wysokości 8 908,83 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 87,24 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4 656,59 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 45,60 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, oraz

przyznał została kwotę zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 252,84 zł.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w wyniku którego Dyrektor POR Agencji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 roku i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zwrócił się do Wydziału GIS w POR Agencji z prośbą o weryfikację powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO).

Po uzyskaniu stosownych informacji organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku:

- w przypadku działki rolnej A (dz. ew. 224 i 226) o pow. 1,33 ha wykluczona została powierzchnia 0,05 ha (0,02 ha na dz. ew. 224 i 0,03 ha na dz. ew. 226),

- w przypadku działki rolnej C (dz. ew. 893 i 894) o pow. 0,96 ha wykluczona została powierzchnia 0,01 ha (dz. ew. 893),

- w przypadku działki rolnej E (dz. ew. 904) o pow. 0,66 ha, wykluczona została powierzchnia 0,01 ha,

- w przypadku działki rolnej M (dz. ew. 1494/8) o pow. 5,00 ha wykluczona została powierzchnia 0,01 ha,

- w przypadku działki rolnej N (dz. ew. 36, 49 i 50) o pow. 1,26 ha wykluczona została powierzchnia 0,01 ha (0,01 ha na dz. ew. 49),

- w przypadku działki rolnej S (dz. ew. 1714/6, 1714/7 i 1714/8) o pow. 3,52 ha wykluczona została powierzchnia 0,10 ha (0,02 ha na dz. ew. 1714/6, 0,04 ha na dz. ew. 1714/7 i 0,04 ha na dz. ew. 1714/6).

Łącznie wykluczeniu podlegała jako niekwalifikująca się do w/w płatności powierzchnia 0,19 ha (0,05 ha + 0,01 ha + 0,01 ha + 0,01 ha + 0,01 ha + 0,10 ha) a powierzchnia stwierdzona (kwalifikowalna) wyniosła 28,30 ha (28,49 ha pow. deklarowana - 0,19 ha powierzchnia wykluczona).

W następstwie tych ustaleń Kierownik BP Agencji wydał w dniu [...] listopada 2020 roku decyzję nr [...] na mocy której przyznał wnioskodawcy na 2019 r. płatności:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 13 218,24 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 129,17 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- za zazielenienie w wysokości 8 871,39 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 86,69 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- redystrybucyjną w wysokości 4 634,70 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 45,29 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej.

W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący zarzucił błędne ustalenie przez organ I instancji, że zadeklarowana powierzchnia była nieprawidłowa, co nastąpiło w wyniku wadliwej weryfikacji wniosku oraz braku należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych. Podniósł, że organ I Instancji nie miał prawa orzekać w części, w której poprzednia decyzja ta nie była zaskarżona przez rolnika (dotyczy dz. ew. nr 49, nr 893, nr 1494/8, nr 1714/6, nr 1714/7 i nr 1714/8). Ponadto zarzucił również brak zapewnienia mu przez organ I instancji czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Informacje Wydziału GIS uznał odwołujący za niewiarygodne oparte na błędnej weryfikacji lub dokonane w wyniku wadliwego obsłużenia systemu.

Dyrektor POR Agencji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy na wstępie skarżonej decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa w zakresie płatności bezpośrednich to jest ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L nr 347 z 2013 r., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013).

Podkreślił organ odwoławczy, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Wyjaśnił organ, że płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. System identyfikacji działek rolnych, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS), w tym ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy dokonał ponownych ustaleń w zakresie powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na działkach rolnych deklarowanych we wniosku to jest dz. ewidencyjnych nr 224, 226 (działka rolna A), nr 893 (działka rolna C), nr 904 (działka rolna E), nr 1494/8 (działka rolna M), nr 49 (działka rolna N), nr 1714/6, 1714/7, 1714/8 (działka rolna S). Dokonując weryfikacji ustalonych przez organ I instancji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działek (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy, stwierdził, że powierzchnie te zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Jego zdaniem powierzchnia MKO ustalona w oparciu o ortofotomapy z dnia 1 lipca 2019 roku dla w/w działek została ustalona prawidłowo z pominięciem tych części działki, które nie spełniły warunku kwalifikowalności do przyznania płatności.

Mianowicie stwierdził organ odwoławczy, że:

- na działce nr 224 (działka rolna A) powierzchnia MKO wynosi 0,54 ha, ponieważ deklarowany obszar o łącznej powierzchni 0.02 ha (położony wzdłuż zachodniej oraz południowej granicy działki) znajduje się poza granicami działki referencyjnej deklarowanej przez stronę do płatności (znajduje się na innej działce ewidencyjnej),

- na działce 226 (działka rolna A) powierzchnia MKO wynosi 0,74 ha ponieważ deklarowany obszar o łącznej powierzchni 0.03 ha (położony wzdłuż zachodniej oraz południowej granicy działki) znajduje się poza granicami działki referencyjnej deklarowanej przez stronę do płatności (znajduje się na innej działce ewidencyjnej),

- na działce 893 (działka rolna C) powierzchnia MKO wynosi 0,17 ha i jest równa powierzchni referencyjnej tej działki znajdującej się w systemie informacji geograficznych (GIS) ustalonej zgodnie z danymi przekazanymi z ewidencji gruntów i budynków (EGiB), ale z uwagi na fakt, iż strona zadeklarowała na działce 893 uprawy o powierzchni 0,18 ha, wykluczono powierzchnię 0.01 ha co do której deklaracja przekraczała całkowitą powierzchnię działki ewidencyjnej,

- na działce 904 (działka rolna E) powierzchnia MKO wynosi 0,65 ha i jest równa powierzchni referencyjnej tej działki znajdującej się w systemie informacji geograficznych (GIS) ustalonej zgodnie z danymi przekazanymi z ewidencji gruntów i budynków (EGiB), ale z uwagi na fakt, iż strona zadeklarowała na działce 904 uprawy o powierzchni 0,66 ha, wykluczono powierzchnię 0.01 ha co do której deklaracja przekraczała całkowitą powierzchnię działki ewidencyjnej.

- na działce 1494/8 (działka rolna M) powierzchnia MKO wynosi 4,99 ha ponieważ na działce znajdują się obszary o łącznej powierzchni wykluczonej 0.01 ha. na których stwierdzone zostały zwarte zadrzewienia położone w północnowschodniej części działki,

- na działce 49 (działka rolna N) powierzchnia MKO wynosi 0,35 ha i jest równa powierzchni referencyjnej tej działki znajdującej się w systemie informacji geograficznych (GIS) ustalonej zgodnie z danymi przekazanymi z ewidencji gruntów i budynków (EGiB), ale z uwagi na fakt, iż strona zadeklarowała na działce 49 uprawy o powierzchni 0,36 ha wykluczono powierzchnię 0,01 ha, co do której deklaracja przekraczała całkowitą powierzchnię działki ewidencyjnej.

- na działce 1714/6 (działka rolna S) powierzchnia MKO wynosi 1,02 ha ponieważ na działce znajduje się obszar o powierzchni wykluczonej 0,02 ha, na których stwierdzone zostały zwarte zadrzewienia i zakrzaczenia położone w zachodniej części działki (wzdłuż cieku wodnego),

- na działce 1714/7 (działka rolna S) powierzchnia MKO wynosi 0,91 ha ponieważ na działce znajdują się obszary o powierzchni wykluczonej 0,04 ha, na których stwierdzone zostały zwarte zadrzewienia i zakrzaczenia położone w zachodniej części działki (wzdłuż cieku wodnego) i w południowo-wschodniej (wzdłuż drogi) oraz fragment siedliska w północno- wschodniej części działki

- na działce 1714/8 (działka rolna S) powierzchnia MKO wynosi 1,49 ha ponieważ na działce znajduje się obszar o powierzchni wykluczonej 0,04 ha, na którym stwierdzone zostały zwarte zadrzewienia i zakrzaczenia położone w zachodniej części działki (wzdłuż cieku wodnego).

Jako prawidłowe uznał więc organ II instancji wyliczenie powierzchni stwierdzonej, która wyniosła 28,30 ha (28,49 ha pow. deklarowanej - 0,19 ha powierzchni wykluczonej).

Odnośnie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej organ odwoławczy zauważył, że postępowanie przed organem I instancji zakończyło się w dniu [...] listopada 2020 roku wydaniem decyzji [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok. Z uwagi na niemożliwość wypłacania przez państwa członkowskie UE od dnia 16 października 2020 roku środków w ramach zwrotu dyscypliny finansowej (zgodnie z brzmieniem art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2019/1953 z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2019, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 [Dz.U.UE.L.2019.306.1]) i przekroczeniem wskazanego tam terminu (16 października 2020 roku) w ramach niniejszej sprawy, płatność w zakresie zwrotu dyscypliny finansowej na 2019 stała się bezprzedmiotowa. Podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że w tym zakresie postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.)

Następnie organ odwoławczy dokonał analizy poprawności wyliczeń poszczególnych płatności z zastosowaniem współczynnika korygującego stwierdzając, że organ I instancji w prawidłowy sposób przyznał stronie płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego w kwocie 13 218,24 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 8 871,39 zł z tytułu płatności za zazielenienie oraz 4 634,70 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej.

Organ odwoławczy odnosząc się wprost do złożonego przez stronę odwołania stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Co do zarzutów odwołania, że w ponownym postępowaniu zakwestionowano ustalenia co działek, w zakresie których nie wnosił odwołania organ zauważył, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie cześć decyzji organu I instancji, nie można przyjmować automatycznie, że w pozostałej, niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Przeciwnie organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawcę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Dlatego w ramach postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku, stwierdzając, że organ I instancji błędnie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2020 nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym, że pouczył stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia, lecz nie skorzystała z tej możliwości. Zgodnie zaś z treścią tej decyzji zobowiązał organ I instancji do określenia powierzchni uprawnionej do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, uwzględniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w konsultacji z wydziałem GIS. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zgodnie z tymi wytycznymi określił powierzchnię kwalifikującą się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego równą 28,30 ha, wykluczając z płatności działki rolne o łącznej powierzchni 0,19 ha. Podkreślił przy tym organ odwoławczy, że o nieprawidłowościach w zakresie działek ewidencyjnych nr: 893, 1494/8. 49. 1714/6. 1714/7. 1714/8 organ I instancji dowiedział się na podstawie przekazanego mu w dniu 15 czerwca 2020 r. wykazu działek ewidencyjnych w odniesieniu do których, uległa zmianie powierzchnia MKO wyznaczona w oparciu o ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć 2019 roku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania tyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 81 K.p.a. organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale ze znacznymi modyfikacjami, także w zakresie postępowania dowodowego. Organ zaznaczył, że zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 pkt 4 tej ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika zaś z akt sprawy organ I instancji przed wydaniem decyzji wystosował do strony zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, w którym poinformował ją o ustaleniach w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Strona korzystając z przysługującego jej prawa złożyła pisemne wyjaśniania, w których przedstawiła swoje stanowisko w zakresie kwalifikowalności spornych działek, jako bezpodstawne uznał organ zarzuty odwołującego w zakresie uniemożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nie był też organ zobowiązany z urzędu do wydania stronie odpisów (i kopii) akt sprawy, a takiego żądania strona nie zgłaszała.

Podkreślił dalej organ odwoławczy, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, a końcowe ustalenia wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma więc podstaw, żeby w niniejszej sprawie deprecjonować ustalenia i wnioski organu I instancji dokonane z wykorzystaniem narzędzi wchodzących w skład systemu zintegrowanego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że oprócz negowania dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności oraz zarzucania im braku wiarygodności strona nie przedstawia dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia tego organu w zakresie wykluczonych powierzchni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Dyrektora POR Agencji z dnia [...] stycznia 2021 r. strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego rozstrzygnięcia wnioskowanych środków dowodowych.

2. naruszenie art. 81 K.p.a. poprzez uznanie przez organy Agencji za udowodnione okoliczności związane z prawem do wykluczenia z płatności części działki ewidencyjne nr 224, nr 226, nr 893, nr 904, nr 1494/8, nr 49, nr 1714/6, nr 1714/7, nr 1714/8 i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej,

3. naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 i 129 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania przed organami, wszelkich dowodów mających istotne znaczenie do ustalenia faktycznej prawdy materialnej i nieprzeprowadzenie w żadnym zakresie weryfikacji materiału dowodowego,

4. naruszenie art. 7, art. 77, art. 134 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 238 § 1 K.p.a. w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem wniosku rolnika z dnia 10 maja 2019 roku z stanem faktycznym,

5. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie prawa odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych skarżącego,

6. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 12 u.w.r.o.w.- poprzez jego niewłaściwą interpretację.

7. błędną interpretacje Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

8. naruszenie ust. 3 § 2 Rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 przez przyjęcie że rolnik nie był w posiadaniu części gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019,

9. naruszenie art. 8 ust. 1 pkt. 2 i 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, która ma zastosowanie przy kwalifikowalności obszarów do wszelkich płatności, w tym płatności "ONW" poprzez przyjęcie;

a) zakwalifikowanie części powierzchni jako grunty niewykorzystywane do produkcji rolnej, oraz nie utrzymane w dobrej kulturze rolnej - zgodnej z ochroną środowiska, co też narusza Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 roku w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (Dz. U. z 2015 roku poz. 344).

b) naruszenie w/w rozporządzenia poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygające w sprawie ustaleń dotyczących weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) bez przeprowadzenia kontroli tego obszaru bezpośrednio w terenie, a nadto pominięcie ustaleń dokonanych podczas bezpośredniej weryfikacji obszaru w terenie czego przykładem jest działka rolna M (nr ew. 1494/8).

Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w decyzjach z dnia [...] marca 2020 roku Kierownik BP Agencji zakwestionował w zakresie płatności bezpośrednich płatność do powierzchni 0.07 ha, a w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zakwestionował powierzchnię 0.32 ha, co stanowi ewidentną sprzeczność. Organ nie kwestionował w zakresie płatności RŚK działki ewidencyjnej nr 894 na powierzchni 0.18 ha, ale nie kwestionował tej powierzchni w zakresie płatności bezpośredniej. Już wówczas przeprowadzona została kontrola powierzchni kwalifikowanej do płatności obszarowej MKO przez wydział GIS Oddziału Regionalnego ARiMR. Na tej podstawie organ zakwestionował powierzchnię działek nr 224 do powierzchni - 0.02 ha. (A), nr 226 do powierzchni 0.03 ha (A), nr 904 do powierzchni 0.01 ha (E). Decyzja ta została uchylona i obecnie ten sam wydział GIS na podstawie tych samych danych przeprowadza weryfikacje i dopatruje się wykluczenia już zupełnie innych powierzchni i co więcej na zupełnie innych działkach.

Zdaniem skarżącego organy Agencji w sposób dowolny, bez wskazania podstawy faktycznej (dowodu), powołując się na rzekomą weryfikację, dowolnie manipulują powierzchniami deklarowanych do płatności działek. Organ odwoławczy pominął ponadto fakt, że skarżący przed organem I instancji złożył wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego o dołączone dokumenty, oraz wniósł o udzielenie wiążącej informacji w zakresie ewentualnego wykluczenia części działek.

Skarżący odniósł się do poszczególnych działek rolnych, co do których zastrzeżenia zgłosiły organy.

Co do działki nr 224 wskazał skarżący, że posiada ona powierzchnię 5.755 m2 co wynika z wydruku z ewidencji, do płatności w 2019 roku zgłosił ją jako działkę rolną "A" o pow. 1,33 ha w skład której wchodzi działka ewidencyjna nr 224 i nr 226. Działka nr ewidencyjny 224 zgłoszona na powierzchni 0.56 ha, nie przylega do żadnych terenów zadrzewionych, nie ma żadnych zakrzaczeń. Skarżący nie rozumie dlaczego zatem według Wydziału GIS powierzchnia MKO ma dla tej działki wynosić - 5.400 m2 i co zatem stało się z pozostałą powierzchnią działki - 355 m2 (5.755 m2- 5.400 m2). Zdaniem skarżącego poza ogólnikowym stwierdzeniem, że występują zakrzaczenia, nie ma w skarżonej decyzji żadnego uzasadnienia faktycznego, a bezskutecznie domagał się wskazania miejsca, w którym według organu odwoławczego te zakrzaczenia występują. Zapis w skarżonej decyzji, że deklarowany obszar położony wzdłuż zachodniej oraz południowej granicy działki znajduje się poza granicami działki referencyjnej deklarowanej przez rolnika, jest jego zdaniem nieporozumieniem. Podobnie w przypadku działki rolnej nr 226, przylegającej do działki 224 i stanowiącej razem z nią działkę rolną A. Posiada ona powierzchnię ewidencyjną 7.953 m2, a do dopłaty zgłoszona została powierzchnia 7.700 m2 – taka sama od wielu lat. Działka ta również nie przylega do żadnych terenów zadrzewionych, nie ma też żadnych zakrzaczeń. Poza tym niewiarygodne jest według skarżącego, że Wydział GIS na podstawie tych samych dokumentów dla działki nr 226 podaje różne wartości MKO: 7.300 m2 w marcu 2020 roku, a 7.400 m2 w listopadzie 2020 roku.

W przypadku działki nr 904 wskazał skarżący, że posiada ona pow. ewidencyjną 6.640 m2, a do płatności zgłosił powierzchnię 6.600 m2 (działka rolna E), taką samą od lat. Działka ta nie przylega do żadnych terenów zadrzewionych, nie ma żadnych zakrzaczeń, nie rozumie więc skarżący dlaczego Wydział GIS wyznacza powierzchnię na 6.500 m2 i co zatem stało się z pozostałą powierzchnią działki - 140 m2, bo w decyzji organu I instancji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że występują zakrzaczenia nie ma żadnego uzasadnienia; domagał się wskazania miejsca tych zakrzaczeń, ale bezskutecznie. Poza tym w skarżonej decyzji podane jest, że działka ma mieć powierzchnię MKO 0,65 ha i jest równa powierzchni ewidencyjnej znajdującej się w systemie GIS i niezrozumiałe jest dla skarżącego skąd zatem wykluczenie powierzchni 0.01 ha, skoro powierzchnia ewidencyjna działki to 0.664 ha.

Co do działki ew. nr 893 skarżący podał, że posiada ona powierzchnię ew. 1.791 m2, została ona zgłoszona do płatności w 2019 roku wraz z działką ew. nr 894 jako działka rolna C - 0.78 ha, w tym z działki nr 893 zgłoszona została powierzchnia 0.18 ha (zaokrąglenie powierzchni działki 0.1791 ha do 0.18 ha). Jak zauważył skarżący, taką powierzchnię ujął w dokumentacji przyrodniczej ornitolog i taka jest w programie od początku - od 2016 roku. Podkreślił nadto, że w dniu 17 maja 2017 roku na zlecenie Wydziału GIS na w/w działce przeprowadzono kontrolę w zakresie weryfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej i w jej wyniku ustalono, że działka nr ewidencyjny [...] ma powierzchnię zmierzoną w ramach działki referencyjnej 0.17 ha. Podkreślił przy tym, że działka nr 894 ma faktyczną powierzchnię 0.96 ha, a powierzchnia deklarowana do płatności wynosi jedynie 0.78 hektara, w tym sposób użytkowania - kośny 4.11 - tylko 0.18 hektara. Niewiadomym jest dla skarżącego, dlaczego zatem ta powierzchnia ma być wykluczona z płatności.

Niezrozumiałym jest także dla skarżącego, że skoro w latach poprzednich nie została zakwestionowana dokumentacja m.in. Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w postaci zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków, na podstawie której ustala się powierzchnie ewidencyjną działki, to dlaczego jest kwestionowana w roku 2019. Uważa, że w sytuacji, kiedy cała działka ew. jest użytkowana rolniczo, co więcej znajduje się w kompleksie działki rolnej, to rolnik nie ma obowiązku dokonywać ponownej weryfikacji powierzchni działki jeżeli powierzchnia działki ewidencyjnej nie jest większa jak powierzchnia działki rolnej na tej działce.

Podkreślił przy tym skarżący, że nie kwestionuje faktu, że weryfikacja zadeklarowanej powierzchni przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy sytemu informacji geograficznej określonym w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, ale kwestionuje sposób przeprowadzenia tej weryfikacji. Dowodzi tego wskazywana już weryfikacja działki ewidencyjnej nr 226 i nr 1494/8, w przypadku których wykazane zostało poprzez bezpośrednią kontrolę w terenie przez kontrolerów Agencji, że system się mylił, bądź został błędnie obsłużony. Dlatego skarżący uważa, że wydając organ I instancji chcąc orzekać w części w której decyzja ta nie była przez niego zaskarżona, a dotyczącej działek nr 49, nr 893, nr 1494/8, nr 1/14/6, nr 1/14/7 i nr 1714/8 winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z jego udziałem i umożliwić mu zajęcie w sprawie swojego stanowiska. W ocenie skarżącego w powyższym zakresie rozstrzygniecie zawarte w decyzjach organu I instancji z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] i nr [...] są ostateczne, gdyż w tym zakresie nie wnosił odwołania od tej decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.).

Odnośnie działki ew. nr 49 skarżący podał, że zgłoszona została wraz z działkami nr 50 i nr 36 w ramach działki rolnej N na obszarze 1,26 ha i jest to powierzchnia mniejsza niż faktyczna powierzchnia ewidencyjna tych działek. Nie ma więc jego zdaniem żadnych podstaw, aby z kompleksu działek rolnych "N" wyłączyć do odrębnej kontroli działkę ewidencyjną nr 49 i wykluczyć z niej powierzchnię 0.01 ha.

Co działki nr 1494/8 skarżący zauważył, że działka ta ma powierzchnię ewidencyjną 56.425 m2, ale na działce przeprowadzona była wzmiankowana już kontrola w dniu 17 maja 2017 roku, w wyniku której ustalono, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej nr 1494/8 wynosi 50.400 m2. Uważa, że twierdzenie obecnie, że na tej działce znajduje się powierzchnia wykluczona 0.01 ha, jest nieuprawnione, szczególnie, że zadeklarował do płatności jako działkę rolną M powierzchnię 5,00 ha, czyli o 0.6425 ha mniej niż faktycznie miał prawo zgłosić.

Co do działek ew. o nr 1714/6, nr 1714/7 i nr 1714/8 podkreślił skarżący, że działki te od szeregu lat zgłasza do płatności jako kompleks działek - działka rolna S o pow. 3.52 hektara. Działka rolna nr ewidencyjny 1714/8 (działka bezpośrednio przylega do działki nr 1714/7 i stanowi kompleks z działką nr 1714/6) posiada powierzchnie ewidencyjną 18.190 m2, a do dopłat zgłosił powierzchnię 15.300 m2 - taką samą od wielu lat. Działka na pozostałej części posiada nasadzenia drzew iglastych - na powierzchni 2.890 m2 nie przylega do żadnych terenów zadrzewionych, nie ma żadnych zakrzaczeń, dlatego nie rozumie dlaczego zatem według Wydziału GIS powierzchnia MKO ma dla tej działki wynosi - 14.900 m2 o 400 m2 mniej. Nie zgadza się z twierdzeniem organów, że na powierzchni 0.04 ha występują zadrzewienie i zakrzaczenie położone w zachodniej części działki wzdłuż cieku wodnego, czego dowodzą wykonane przez niego zdjęcia wykonane w styczniu 2021 r. wzdłuż granicy działki nr 1714/8 z działką nr 1709 (ciek wodny). Podkreślił skarżący, że z przedstawionych zdjęć wynika, że jego działki, ogrodzone, są utrzymane w należytej kulturze rolnej na całej powierzchni. Wzdłuż "cieku wodnego" rośnie w bardzo wąskim pasie szereg drzew, ale są to drzewa na działce gminnej nr 1709 a nie na działce rolnika. Takie same uwagi podniósł skarżący co do działek nr 1714/6 i 1714/7. Także w ich przypadku do płatności zgłaszał nieco mniejsze wartości aniżeli powierzchnie ewidencyjne, i to takie same od lat.

Podsumowując skarżący uznał, że wykluczenie z płatności spornych powierzchni jest całkowicie niezasadne i nie zostało w żaden sposób wykazane, a nawet uprawdopodobnione. W jego ocenie dokumentacji, sporządzonej przez Wydział GIS z sierpnia 2020 r., która nie została nawet w materiale dowodowym ujawniona, nie można dać wiary. Dołączone zaś do zaskarżonej decyzji ortofotomapy datowane na 1 lipca 2019 rok jego zdaniem nie stanowią żadnego miarodajnego dowodu, nie wykazują żadnej wiążącej informacji, na podstawie której można by weryfikować powierzchnie działki referencyjnej, brak na tych dokumentach wskazania powierzchni wykluczonej, a co więcej, nie ma nawet tego wskazania w formie opisowej

W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację powołaną zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli wniesionej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona uzasadniona, gdyż Sąd dopatrzył się w związku z wydaniem skarżonej decyzji uchybień procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, choć zastrzec należy, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organami Agencji obu instancji rozpoznającymi wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego była kwestia dotycząca prawidłowości ustaleń, na podstawie których organy te doszły do wniosku, że powierzchnia zgłoszonych do programu działek rolnych stanowiących tzw. maksymalny obszar kwalifikowalny (MKO), jest inna (mniejsza) niż zadeklarował skarżący we wniosku o przedmiotowe płatności.

Wpierw należy się jednak odnieść do twierdzeń skarżącego, że przy okazji rozpatrywania wniosku aplikacyjnego w kampanii na 2019 r. organy Agencji dopuściły się naruszenia art. 139 K.p.a., dopuszczając do orzekania na niekorzyść skarżącego odnośnie działek rolnych, co do których nie wnosił odwołania, a więc w zakresie w jakim, zdaniem skarżącego, pierwotna decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Bezsporne mianowicie jest, że rozpoznając przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności po raz pierwszy Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] marca 2020 r. przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie z uwzględnieniem wykluczenia części powierzchni na działkach rolnych A (dz. ew. nr 224, nr 226) i E (dz. ew. nr 904). W odwołaniu od tej decyzji siłą rzeczy skarżący podnosił zarzuty tylko co do prawidłowości ustaleń w powyższym zakresie. Po uchyleniu w/w decyzji w całości przez organ odwoławczy, organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, ale już dokonując wykluczenia dodatkowych części powierzchni w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na innych także działkach to jest na działce rolnej C (dz. ew. nr 893), działce rolnej N (dz. ew. nr 49), działce rolnej M ( dz. ew. nr 1494/8) i działce rolnej S (dz. ew. nr 1714/6, nr 1714/7 i nr 1714/8).

W ocenie Sądu w nakreślonej sytuacji procesowej wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do złamania zasady reformationis in peius. Stosownie do art. 139 K.p.a. który statuuje powyższą zasadę, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustanowiony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zatem organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Istotne jest jednak to, że skarżący w odwołaniu od pierwotnej decyzji organu I instancji zakwestionował powierzchnię działek wyliczoną przez organ a takie odwołanie składa się od całości lub części decyzji, nie można natomiast wnieść odwołania od wybranych przez stronę ustaleń organu I instancji, w danym wypadku od ustaleń co do powierzchni wybranych działek i oczekiwać, że ustalenia co do powierzchni pozostałych działek pozostaną niezmienione. Płatności są przyznawane do powierzchni wszystkich działek wskazanych we wniosku, spełniających kryteria do otrzymania płatności, dlatego organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, po uchyleniu w całości pierwotnej decyzji, miał nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać ponownej weryfikacji kwalifikowalności wszystkich działek rolnych zgłoszonych do płatności, czyli innymi słowy ustalić powierzchnię uprawnioną do dopłat. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie dochodzi do naruszenia zakazu reformatinis in peius, a więc art. 139 K.p.a., w sytuacji, gdy decyzja zostaje uchylona na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a organ orzekając ponownie zmienia zakres praw lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia pierwotnego (zob. np. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, wyroki NSA z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3752/21, z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 181/20 czy z dnia 9 października 2015r. sygn. akt I OSK 392/14).

W niniejszej sprawie wykluczenie części spornych działek rolnych z dochodzonych płatności nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez organy Agencji różnych nieprawidłowości. W przypadku działek rolnych C, E i N wykluczona została w każdym wypadku powierzchnia 0,01 ha, w związku z zadeklarowaniem powierzchni, która zdaniem organów przekraczała całkowitą powierzchnię działki referencyjnej (odpowiednio dotyczy to działek ewidencyjnych nr 893, 904 i 49). W przypadku działki rolnej A stwierdzono, że część deklarowanego obszaru o pow. 0.05 ha (0,02 ha – dz. ew. nr 224 i 0,03 ha dz. ew. 226) znajduje się poza granicami działki referencyjnej. Natomiast w przypadku działek rolnych M (dz. ew. 1494/8 – 0,01 ha) i S (dz. ew. 1714/6 – 0,02 ha, dz.ew. 1714/7 – 0,04 ha i dz. ew. 1714/8 - 0,04 ha) stwierdziły organy, że zakwestionowany obszar nie jest użytkowany rolniczo, gdyż znajdują się na nim zwarte zakrzaczenia i zadrzewienia.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jak z powyższego wynika, co słusznie wywiódł organ, na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar (MKO). Organ także wskazał na przepisy z których wynika obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie w ramach skutecznych systemów zarządzania i kontroli (vide art. 58 ust 2, art. 59 ust 1, art. 74 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1306/2013). Z treści art. 24 rozporządzenia Komisji nr 809/2014 wynika, że kontrole administracyjne są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji, zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków oraz przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. W myśl zaś art. 28 w/w rozporządzenia, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz wskazania z art. 67 i 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 Agencja prowadzi kontrole w oparciu o system zintegrowany w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli.

Zgodzić się należy, że weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, której celem jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika. Organ mógł oczywiście oprzeć swoje ustalenia o dane czy wnioski płynące z analizy danych ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, przy założeniu, że znajdujące się tam dane dotyczące działki referencyjnej są adekwatne do stanu rzeczywistego. O ile organ może oprzeć się bez zastrzeżeń na tych danych, jako, że są one wprowadzane na podstawie zasobów rejestrów urzędowych przez wyspecjalizowane osoby, to nie można wykluczyć, że dane te podlegają zmianie, bądź nawet zostały błędnie wprowadzone. Tak więc dopuszczalna jest aktualizacja bazy LPIS, m.in. na podstawie informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO (vide art. 9a ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności [tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 86]). Obowiązkiem Agencji jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS, a w razie zgłoszenia udokumentowanych zastrzeżeń podjęcie działań w kierunku weryfikacji posiadanych danych w systemie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ bezrefleksyjnie odwołuje się do danych zawartych w bazie LPIS co do wielkości powierzchni ewidencyjnej działek referencyjnych C, E i N (dz. ew. nr 893, 904 i 49) nie pomny, że dane tam zawarte podlegają aktualizacji. Skarżący zaś dostępnymi sobie środkami dowodowymi starał się wykazać, że dane te odbiegają od rzeczywistych i to nie tylko na podstawie wydruków z portalu Geoportal360.pl, który jest także narzędziem informatycznym, ale również wynikami wizytacji terenowej z dnia 17 maja 2017 r. co dotyczy jednej ze spornych działek. Mianowicie skarżący powołał się na dokonane w ramach tej kontroli wyniki pomiarów powierzchni w ramach działki referencyjnej [...] (dz.ew. 893), które pokazały, że zmierzona wartość odbiega in plus w stosunku do danych z LPIS. Podważył także skarżący aktualność, miarodajność wielkości powierzchni działki 904 (dz. rolna E) przyjętej przez organy Agencji a to na podstawie danych z Geoportal360.pl. Podkreślał przy tym skarżący, że te same wielkości były deklarowane od lat, wynikają też m.in. z dokumentacji rolnośrodowiskowej, bo też do takiego programu zgłaszane były niektóre z nich. Organ nie powinien deprecjonować danych na które powołał się skarżący, ("nie wydaje się by były bardziej aktualne") lecz przeprowadzić weryfikację posiadanych danych co do tych działek referencyjnych, których wiarygodność została podważona. W takim przypadku dowód z dokumentów ewidencyjnych zasobu powiatowego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) co do wielkości działki ewidencyjnej może służyć jako dodatkowy, poza dokonanymi w trakcie kontroli z 2017 r. pomiarami, dowód w sprawie na okoliczność powierzchni działki rolnej zgłoszonej do płatności (zob. np wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09, LEX nr 746386).

Rację należy przyznać skarżącemu, że niejasne są wywody organów co do niekwalifikowalności części powierzchni działki rolnej A (dz. ew. nr 224, nr 226) i działki rolnej E (dz. ew. nr 904). Organ I instancji wskazał, że w przypadku działki ewidencyjnej 224 z powierzchni zadeklarowanej 0,56 ha MKO stanowi powierzchnia 0.54 ha, bez bliższego wyjaśnienia takiego stanowiska, to jest dalczego pozostała część została pominieta. Organ odwoławczy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji co wielkości kwalifikującej się do płatności powierzchni w/w działki , wskazał już, że dla tej działki powierzchnia MKO wynosi 0,54 ha, ponieważ deklarowany przez skarżącego obszar o łącznej powierzchni 0,02 ha położony wzdłuż zachodniej oraz południowej granicy działki znajduje się poza granicami działki deklarowanej do płatności, a więc znajduje się na innej działce ewidencyjnej. Tymczasem skarżący twierdzi, że cała działka ewidencyjna nr 224 o powierzchni ewidencyjnej 0,57 ha jest użytkowana przez niego rolniczo, z tego zadeklarował 0,56 ha, dlatego nie rozumie, z jakich powodów uznały organy, że pozostała część w/w działki uznana została za niekwalifikowalną. Podobnie w przypadku działki ewidencyjnej nr 226 o powierzchni 0,79 ha, z czego do płatności zadeklarował 0,77 ha. Tak więc, że organ I instancji odniósł się tylko do wielkości MKO dla w/w działek, stanowiących wartości referencyjne, ale bez wytłumaczenia przyczyn wykluczenia pozostałych części ich powierzchni. Organ odwoławczy wskazuje zaś już, że "brakujące" obszary, uznane za niekwalifikowalne, znajdują się poza granicami deklarowanych działek ewidencyjnych, nadal nie wyjaśniając kwestii pozostałej części działek, to jest z jakich względów nie stanowią one MKO. Sąd zauważa nadto, że w aktach sprawy brak wizualizacji załącznika graficznego dotyczącego w/w działek dołączonego do wniosku o płatności na 2019 r., zawierającego zaznaczenie przez wnioskodawcę przebiegu granic deklarowanych działek rolnych w oparciu o wnioski tzw. spersonalizowane (wstępnie wypełniony przez organ Agencji formularz). Brak też dołączenia do akt sprawy odpowiednio opisanej wizualizacji dotyczącej w/w działki rolnej na podstawie ortofotomapy z 2019 r.. Dołączone do akt sprawy zdjęcie w żadnym razie nie wyjaśnia w/w wątpliwości. Podsumowując, wskazane niejasności, brak wymienionych dowodów, nie pozwala Sądowi odnieść się do zarzutów skarżącego i skontrolować stanowisko organów Agencji co do zasadności wyłączenia z płatności spornych obszarów, a nawet ich lokalizacji, to jest czy znajdują się w granicach działki referencyjnej czy też nie, a jeżeli położone są w jej obrębie, to z jakich powodów podlegają wykluczeniu.

Organ odwoławczy, który podzielił w tym względzie ustalenia organu I instancji, wskazał poza tym, że wykluczenie z płatności określonych powierzchni, w przypadku działek rolnych M (dz. ew. 1494 ) i S (dz. ew. 1714/6, 1714/7 – 0,04 i 1714/8 ) nastąpiło z powodu zaniechania użytkowania rolniczego określonych ich części o czym świadczyć mają widoczne na ortofotomapach z 2019 r. zakrzaczenia i/lub zadrzewienia. Niemniej jednak Sąd zauważa, że do akt administracyjnych, nie są dołączone odpowiednio przygotowane zrzuty ortobrazów, ze wskazaniem i opisaniem występujących na nich nieprawidłowości, w oparciu o które można dokonać kontroli poprawności poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń i wniosków, bo te dołączone do akt sprawy są enigmnatyczne.

W tych okolicznościach skonstatować więc należy, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, a który został przedłożony sądowi administracyjnemu, nie obrazował w pełni stanu faktycznego sprawy a organy nie dowiodły w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący, że kwestionowane obszary części działek rolnych nie były użytkowane rolniczo. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zgodzić się przychodzi z organem odwoławczym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich (art. 2 ust 2 i 3) ustawodawca w sposób szczególny określił zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, względem zasad ogólnych wynikających z K.p.a. W świetle powyższych regulacji organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie mają zaś obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w tym szczególnym trybie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń stron, tak, żeby rolnik wiedział, z jakiego powodu odmawia się mu płatności do deklarowanych gruntów bądź ich części. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a..

Sąd nie podważa stanowiska organu, że kontrola administracyjna oparta o dane z systemu identyfikacji działek rolnych i zintegrowany system kontroli jest skutecznym narzędziem kontroli kwalifikowalności działek rolnych do płatności obszarowych, co też zauważa skarżący w skardze, i nie ma organ obowiązku w każdym wypadku przeprowadzać wizji stanu tych działek w ramach kontroli na miejscu, tym bardziej, że obecnie czy nawet w 2020 r. wyniki tej kontroli nie odzwierciedlałyby stanu adekwatnego na rok 2019 r.. Z tego też względu jako pozbawioną mocy dowodowej dla rozpatrzenia niniejszej sprawy ocenić należy także dokumentację fotograficzną oferowaną przez skarżącego. Niemniej jednak, gdy skarżący stara się wykazać, że aktualny stan na gruncie nie zawiera tych nieprawidłowości, na które powołuje się organ Agencji w odniesieniu do roku na który opiewa wniosek aplikacyjny, tym bardziej organ ten winien dołożyć starań, żeby wykazać i zobrazować klarownie skarżącemu, na jakiej podstawie przyjmuje swoje ustalenia. Odwołanie się do samych tylko wyników pomiarów na podstawie danych z LPIS oraz utrzymywanie, że to na rolniku spoczywa obowiązek wykazania (udowodnienia), że nie są prawidłowe, sprawia, że w praktyce rolnik nie jest w stanie dowieść swoich racji. To jednak na organie Agencji, będącą agencją płatniczą, stojącym na straży praworządności (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich), przy uwzględnieniu wszystkich odrębności postępowania mającego za przedmiot płatności obszarowe, spoczywa obowiązek udowodnienia rolnikowi, że jego deklaracja zawiera nieprawidłowości i niewątpliwego wykazania na czym one in concreto polegają. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ Agencji nadal zobowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł, co oczywiście zawiera także obowiązek przedstawienia tych dowodów stronie, a także sądowi administracyjnemu, na wypadek uruchomienia takiej kontroli przez stronę.

Stwierdzić więc przychodzi, że organ odwoławczy nie gromadząc niezbędnego do oceny i rozstrzygnięcia niniejszych spraw materiału dowodowego i nie dokonując następczego jego rozpatrzenia w powiązaniu z wszystkimi wynikającymi z niego okolicznościami oraz twierdzeniami skarżącego, dopuścił się w prowadzonym postępowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które uzasadniało uchylenie skarżonej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania wobec braku sformułowania w postępowaniu sądowym takiego wniosku przez skarżącego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona weryfikacji aktualności danych ewidencyjnych oraz dołączy do akt precyzyjnie opisane wizualizacje spornych działek rolnych na podstawie adekwatnych ortofotomap, a następnie ponownie, wszechstronnie rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniając uwagi i wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, czemu da wyraz w części sprawozdawczej swojej decyzji.