Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 285/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2001r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 listopada 2001r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104, 105 i 130 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte w związku z odstąpieniem przez A z siedzibą w T. od pozwolenia na budowę podczas realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor ułożył nawierzchnię z kostki betonowej "Pol-bruk" na terenie działki nr [...] będącej własnością Gminy Miasta, które to roboty nie były objęte pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 20 kwietnia 2000r. i wykonując murek oporowy przy zjeździe do garaży przekroczył granicę tej działki. Organ administracji wskazał, że Prezydent Miasta, decyzją z dnia 4 kwietnia 2001r. Nr [...], udzielił A w T. pozwolenia na użytkowanie obiektu, który był przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 czerwca 2001r. Nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. W. od wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięciem, którego nie może podważyć decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania w sprawie do czasu wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego i zakończenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. J. W. wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 sierpnia 2001r. znak: [...] uchylił wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania, wskazując na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ustalenia czy J.W. przysługuje prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...]. Od dnia wydania decyzji uchylającej decyzję o umorzenia postępowania nie nastąpiły żadne zmiany ani nie wyjaśniły się okoliczności podniesione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zadecydowały o uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawy o sygn. akt 2179/01 oraz zakończenie postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Ponadto, J. W. wskazał, że złożył skargę na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2001r. znak: [...] o podjęciu postępowania w sprawie, które stanowi zagadnienie wstępne dla możliwości orzekania o umorzeniu postępowania.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2001r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ administracji ustalił, że decyzją z dnia 20 kwietnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta udzielił A z siedzibą w T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T. Na podstawie wniosku J. W. wszczęto postępowanie w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał odstępstwa od pozwolenia na budowę i projektu polegającego na wykonaniu murku oporowego przy zjeździe do garaży od ul. [...] i wystąpił o ułożenie nawierzchni z kostki betonowej "Pol-bruk" na terenie działki nr [...]. Prezydent Miasta uznając te zmiany za nieistotne decyzją z dnia 4 kwietnia 2001 r. udzielił A z siedzibą w T. pozwolenia na użytkowanie budynku. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 czerwca 2001r. Nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. W. od wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wskazując że J. W. nie miał przymiotu strony w żadnym stadium postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania może być każdy kto ma interes prawny wynikający z prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że J. W. nie posiada tytułu prawnego do działki Nr [...], działka ta jest bowiem własnością Gminy, ponadto nie wykazał on, aby inna działka, która graniczy bezpośrednio z terenem spornej inwestycji była w jego posiadaniu.

J. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania usunięcia odstępstwa od pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku całego postępowania organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały, że skarżący jest stroną w niniejszym postępowaniu. Dopiero rozpoznając odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2001 r. o umorzeniu postępowania, Inspektor Nadzoru Budowlanego, tak jak Wojewoda stwierdził, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do terenu działki oznaczonej nr [...], gdyż stanowi ona własność Gminy Miasta. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn. akt IISA/Gd 21 79/0 1 i sygn. akt IISA/Gd 3044/01 dotyczące ustalenia czy skarżący jest stroną w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2001r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T., a także zakończenie postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne w stosunku dla możliwości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził, iż od początku postępowania administracyjnego wiadomym było, że tytuł prawny do działki nr [...] posiada Gmina Miasto. Swoje uprawnienie strony skarżący wywodził natomiast z faktu że w dniu 21 listopada 2000 r. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działka [...]), a także iż podpisał w dniu 28 grudnia 2000 r. porozumienie z Zarządem Miasta w sprawie nabycia przedmiotowej działki. Niezależnie zatem do trybu, skarżący nabędzie nieruchomość, na której zamierza wybudować pawilon handlowy, a naruszenie prawa przez A może zniweczyć te plany lub ograniczyć powierzchnię pawilonu.. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt S.A./Kr 1740/93, w którym stwierdzono, że "po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości". Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej działki zostało wznowione przez Prezydenta Miasta w dniu 4 czerwca 2001r.,a w dniu 18 grudnia 2001 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu dotyczącej także przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie postępowania. Przesłanką wniesienia odwołania od decyzji jest zatem posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Interesem prawnym jest interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na jej własne prawo (interes prawny) lub obowiązek, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 629/97 Baza orzeczeń Lex Nr 47855, z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie sygn. akt II S.A. 1551/98 Baza orzeczeń Lex Nr 43215)

Interes osób trzecich nie będących inwestorami w sprawach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j.Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) podlega ochronie na podstawie art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes osób trzecich jest związany z prawem własności nieruchomości, której dotyczy inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich. Interes ten wiąże się z ochroną nieruchomości przed wpływem działań inwestycyjnych lub użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa administracyjna. Skarżący nie powołał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę ochrony jego uprawnień, który to przepis został naruszony wydaną decyzją. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem decyzji, ani nieruchomości położonych w sferze jego oddziaływania.

Na gruncie prawa budowlanego przeważa ścisła interpretacja pojęcia interesu prawnego, dającego podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z procesem inwestycyjnym. Przykładowo, w orzecznictwie przyjmuje się, że działalności inwestycyjnej właściciela nieruchomości nie mogą niweczyć podmioty nie posiadające praw rzeczowych do nieruchomości, które swój interes wywodzą ze stosunków obligacyjnych. Podkreślić należy, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wytoczenie powództwa o prawo własności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie wyłącza możliwości uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, dopóki nie zostanie przez sąd powszechny wydane postanowienie o zabezpieczeniu powództwa zawierające określone zakazy, organ administracji związany jest tym tytułem prawnym. W przeciwnym wypadku jakiekolwiek wszczęcie sporu o prawo własności, wyłączałoby możliwość uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2001 r. S.A./Rz 586/00 nie publ., w którym stwierdzono, że fakt, iż aktualnie toczy się spór o własność nieruchomości nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę). Taka też argumentacja przemawia za uznaniem, iż interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie nie maj ą osoby trzecie, które roszczą sobie prawa do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt lub sąsiadującej z inwestycją. Interes osób trzecich w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się do czuwania nad stanem nieruchomości, przez osobę która zamierza nabyć nieruchomość w przyszłości. Przepisy prawa nie przewidują bowiem przyznania osobom, które zabiegają o nabycie nieruchomości uprawnień analogicznych jak uprawnienia właściciela. W niniejszej sprawie nie istnieją wątpliwość co do prawa własności nieruchomości, a skarżący powołuje się jedynie na możliwość nabycia nieruchomości w przyszłości. Możliwość ta nie stanowi przesłanki do uznania, iż posiada on interes prawny w rozpoznaniu sprawy. Skarżącemu nie będącemu właścicielem nieruchomości nie przysługują żadne prawne środki ochrony tej nieruchomości przed realizowaniem inwestycji. Interes skarżącego, który obawia się o stan i wartość nieruchomości jaką w przyszłości nabędzie jest obecnie jedynie interesem faktycznym interesem prawnym, podlegającym ochronie przepisami prawa.

Skarżący w toku postępowania powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 maja 1994r. sygn. akt SA/Kr 1740/93 (Baza orzeczeń Lex Nr 11052), zgodnie z którym od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości. Teza ta nie uzasadnia uznania skarżącego za stronę w niniejszym postępowaniu dotyczącym odstępstwa od pozwolenia na budowę. Orzeczenie, na które powołuje się skarżący nie zostało wydane w sprawie dotyczącej odstępstwa od pozwolenia na budowę, ani innej sprawie rozpoznawanej w trybie przepisów Prawa budowlanego, lecz dotyczyło decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak przesłanki zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Powołana teza została sformułowana w odmiennym stanie faktycznym, w którym po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wydano decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na nieruchomości inwestycji, która to decyzja miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko miało na celu ochronę uprawnień osoby składającej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w postępowaniach, które mogą mieć wpływ na dochodzone prawo - zwrotu własności nieruchomości. W przypadku istnienia takiego związku, składający wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiada interes prawny w sprawie, która przesądzi o możliwości zwrotu nieruchomości. Wynik tej sprawy w bezpośredni sposób oddziałuje bowiem na sferę jego praw w innej sprawie.

Wydana decyzja o umorzeniu postępowania a w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Między decyzjami tymi nie zachodzi bowiem żaden związek. Wydanie takiej decyzji nie wywołuje skutków odnośnie prawa własności nieruchomości i nie ma wpływu na zakres uprawnień skarżącego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.) - art. 136 - 142 nie pozostają bowiem w żadnym związku z przepisami regulującymi samowolne odstępstwo od projektu budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie nie ma zatem wpływu na możliwość uzyskania przez skarżącego prawa własności nieruchomości. Podobnie pozostaje ona bez wpływu na możliwość nabycia przez skarżącego nieruchomości w trybie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą.

Podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji nie był brak po stronie J. W. interesu w rozstrzygnięciu sprawy lecz istnienie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ II instancji w toku postępowania odwoławczego słusznie ustalił, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro jednak organ II instancji stwierdził w toku postępowania odwoławczego, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego, brak było podstaw wydania decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Prawo żądania kontroli instancyjnej prawidłowości decyzji organu I instancji służy bowiem wyłącznie stronie postępowania. Jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OSP 16/98 ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Organ II instancji wskazując w uzasadnieniu, iż skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania wydał decyzję, w której zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie ocenił w istocie ocenił słuszności wydanej decyzji - prawidłowości argumentacji stanowiącej podstawę umorzenia postępowania przez organ I instancji, lecz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na brak legitymacji wnoszącego odwołanie. Wydana decyzja, której uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia rażąco narusza treść art. 138 1 pkt 1 i 3 k.p.a. Okoliczność ta stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wniosek skarżącego, zasądził na jego rzecz kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.