Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3825/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.153, art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.200, art.134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. na rzecz A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący A. M. w dniu [...] maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni użytków rolnych [...] ha za rok 2012 .

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie m.in. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., przyznał wnioskodawcy kwotę [...] zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o 1.244,50 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych w kwocie [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 347,35 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Kierownik Biura przyjął, że wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności do pow. [...] ha lecz w związku z wynikami kontroli na miejscu powierzchnia kwalifikowana do płatności (stwierdzona) wyniosła 24,25 ha. Ponadto stwierdził niespójność działki [...] , która składała się z dwóch odrębnych działek.

Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ wyjaśnił, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej oraz podczas kontroli na miejscu wynosiła 24,25 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.). Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz.1164 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach") jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej w dniu 17 września 2012 r. metodą FOTO kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności stwierdzając zawyżenie w powierzchni działek rolnych a łączna powierzchnia przedeklarowania powierzchni dla grupy upraw wyniosła 0,85 ha.

Organ podniósł ponadto, że podczas kontroli na miejscu na działce rolnej [...] wykryto niespójność działki rolnej, która składa się z dwóch odrębnych działek. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt. 1 ustawy o płatnościach działka rolna to zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Jednak w przypadku, gdy w kontekście tego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów rolnych objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania .

Powołując art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 Kierownik Biura wskazał, iż w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Organ wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 3,5052%. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł.

Odnośnie zaś do uzupełniającej płatności podstawowej Kierownik Biura wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do uzupełniającej płatności podstawowej wyniosła 7,45 ha.

Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz w kontroli na miejscu wynosiła 6,63 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych, do których przyznano jednolitą płatność obszarową. Z tego też względu powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach uzupełniająca płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Kierownik Biura podniósł, iż przeprowadzona 17 września 2012 r. kontrola metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdziła zawyżenie powierzchni działek rolnych dla grupy upraw o 0,82 ha. Wyjaśnił, iż w związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając to na uwadze uzupełniająca płatność obszarowa została przyznana do powierzchni stwierdzonej. Początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 12,368%. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Tym samym, jak wskazał organ, kwota przyznanej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi [...] zł.

Od decyzji organu I instancji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość decyzji wskazując na to, że w jego ocenie kontrolujący w wyliczeniach pominęli ½ powierzchni działki rolnej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,40 ha. Ponadto wskazał, powołując się na zawartość planu rolnośrodowiskowego i wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, że w planie tym na działce [...] wykazany został rów, którego nigdy na niej nie było, co w związku z jego wyjaśnieniami w Biurze Kierownika, zostało skorygowane. W ocenie wnioskodawcy różnica powierzchni, o jaką chodziło i jaka została skorygowana wynosiła 0,70 ha. Podkreślił, że z protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 2012 r. wynika, że powierzchnia gospodarstwa wynosi [...] ha, a więc jest zgodna z powierzchnią deklarowaną we wniosku, co czyni decyzję organu I instancji błędną.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, ponieważ jeśli chodzi o działkę [...], to na zakwestionowanej powierzchni 0,21 ha zastępował stare krzewy porzeczek nowymi nasadzeniami, w związku z czym ciągłość i niezmienność uprawy została zachowana. Wyjaśnił, że stwierdzone ślady zboża, to uprawa zasiana przed posadzeniem porzeczek zastosowana jako zielony nawóz, którego resztki zachowały się na zakwestionowanej części działki rolnej. Jeśli chodzi o działkę [...] to na jej skraju pozostawiono pas gruntu o pow. 0,06 ha celem zachowania pasa manewrowego dla kombajnu. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do części działek stwierdzono bardzo małe różnice powierzchni, co budzi wątpliwość w zakresie prawidłowości dokonanych pomiarów. Wskazał, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 tolerancja pomiarów nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki lub szerokości strefy buforowej 1,5 metra okalającej obwód działki. Z treści decyzji nie wiadomo dlaczego przyjęto szerokość strefy buforowej 0,8 m, która to szerokość ma wpływ na końcowy wynik powierzchni działki. Wskazał, że nie wie z jakich podsumowań wzięta została powierzchnia kwalifikująca się do płatności tj. 24,25 ha. Nie wynika ona z treści decyzji, co powoduje, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest wadliwe. Sam raport nie jest sporządzony jasno i czytelnie, nie zawiera podsumowań ogólnych i zrozumiałych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że skarżący nie kwestionował raportu z kontroli, nie kwestionował również przyjęcia strefy buforowej o szerokości 0,8 m. Organ odnosząc się do tej kwestii, wskazał, że w przypadku kontroli na miejscu dokonanej metodą teledetekcji szerokość strefy buforowej jest uzależniona od rozmiaru piksela ortofotomapy i w odniesieniu do przedmiotowej sprawy ze względu na to, że zdjęcia zostały wykonane przez satelity GEOEYE-1 Worldview 1 lub 2 wielkość ta jest stała i wynosi 0,8 m, zatem zarzut jest bezzasadny Organ podkreślił, że ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w zgodzie z treścią art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, którego interpretacji należy dokonywać zgodnie z wyjaśnieniami "Common Technical Specifications" wydanych przez Komisję w celu uszczegółowienia metod i sposobów dokonywania pomiarów powierzchni w przypadku płatności obszarowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Stwierdził, że stanowisko strony, iż powierzchnia wynikająca z tolerancji pomiaru powinna zostać doliczona do powierzchni działki jest nieprawidłowe, ponieważ tolerancja pomiaru stanowi jego błąd, dlatego jeśli tolerancja pomiaru mieści się w granicach błędu przyjmuje się, że powierzchnia faktyczna działki w terenie mieści się w powierzchni deklarowanej. Co do przyjętej powierzchni kwalifikowanej do płatności organ wskazał, że sam skarżący uznał raport za czytelny i jasny, zatem nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie zawiera wady to uchybienie to, ze względu na ustalenia faktyczne organu pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy.

W wyniku rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2014 r. sygn.akt V SA/Wa 1849/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie bezsprzeczne jest jedynie to, że skarżący do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgłosił działki rolne o pow. [...] ha położone na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych oraz, że organ uznał, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności stanowi 24,25 ha, a więc różnica między tymi powierzchniami wynosi 0,85 ha. Z treści decyzji nie wynika jednak, w jaki sposób organ wyliczył wspomnianą różnicę, jeśli się weźmie pod uwagę wskazane przez organ powierzchnie dotyczące działek rolnych [...].

Nie wiadomo, jaka według organu jest ostatecznie wielkość zawyżenia powierzchni dotycząca działek [...] i [...], ponieważ w odniesieniu do działki [...] zawarto stwierdzenie, że powierzchnia stwierdzona wynosi 2,19 ha, ale niejasny jest zapis dotyczący powierzchni 0,21 ha, zaś co do działki [...] wskazano, że działki te mają łączną stwierdzoną powierzchnię 3,12 ha. Sięgając do raportu z kontroli należało stwierdzić, że w odniesieniu do działek [...] jak i [...] skarżący zgłosił odpowiednio co do działki [...] - 2,26 ha a stwierdzono 2,19 ha czyli różnica wynosi 0,07 ha, a co do działki [...] – łączna powierzchnia deklarowana wynosi 3,30 ha a stwierdzona 3,12 czyli różnica wynosi 0,18 ha.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że jeśli chodzi o działki [...] stwierdzono w toku kontroli, że deklarowane powierzchnie były mniejsze od stwierdzonych odpowiednio o 0,17 ha i 0,11 ha ( łącznie 0,28 ha), co jak twierdzi organ zostało przez niego uwzględnione, to różnica powierzchni powinna wynosić zdaniem Sądu 0,74 ha (0,06 + 0,07 + 0,03+ 0,61+ 0,07+ 0,18= 1,02 - 0,28= 0,74 ha). Biorąc jednak pod uwagę niejasności dotyczące działki [...], nie wiadomo jakie było ostatecznie stanowisko organu i czy przedstawione rozumowanie jest ostatecznie właściwe. Wskazuje to jednak na brak właściwego, jednoznacznego przedstawienia wyliczenia różnicy powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tego nie można podzielić poglądu organu co do faktu, iż skoro skarżący nie kwestionował przyjętej wielkości strefy buforowej to stanowi to o prawidłowości uzasadnienia decyzji w tym zakresie.

Sąd zwrócić uwagę na to, że jak przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z treścią art. 34 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Szerokość strefy buforowej, która przecież ma wpływ na ostateczną powierzchnię stwierdzoną działki, jest określona przepisem prawa a zatem jeśli organ ze względu na istniejące, znane mu zasady różnicowania szerokości wspomnianej strefy buforowej, uznaje, że mają one mieć zastosowanie w sprawie, powinien wyjaśnić, z czego to wynika i jakie znajduje umocowanie w przepisach prawa. Powoływanie się dopiero w odpowiedzi na skargę, że ze względu na sposób technicznego dokonania pomiaru istnieje taka możliwość, i że zawarte jest to w znanych organowi, wskazywanych dokumentach, nie może zostać uznane za prawidłowe i wystarczające.

Sąd podkreślił również, że protokół z kontroli nawet najbardziej jasny i czytelny, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a jego treść ma służyć organowi do wyjaśnienia przyjętych okoliczności faktycznych (od których zależy przecież rozstrzygnięcie) – stronie. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że strona w skardze nie twierdziła, jak przyjął to organ, że protokół jest dla niej jasny. Jest przy tym oczywiste, że protokół z kontroli sporządzany jest na stosownym formularzu i zawiera określone zapisy, które podlegają ocenie przez organ, a strona może zgłaszać do jego treści zastrzeżenia jeśli je ma.

Sąd przypomniał również, że zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a zasada ta nie jest w żaden sposób wyłączona w sprawach dotyczących płatności obszarowych.

Sąd podkreślił, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie przedstawione okoliczności, wskaże jakie ustalenia dotyczące działek rolnych w zakresie ich powierzchni zadecydowały o wyliczeniu istniejącej różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej, szczegółowo wskazując te wielkości w odniesieniu do każdej spornej działki. Nakazał także organowi wyjaśnienie w związku z tym kwestii strefy buforowej, jej znaczenia dla przyjętej tolerancji pomiaru i odniesienie się ponownie do zarzutów odwołania w sposób właściwy, tak aby skarżący miał świadomość, że organ przeanalizował wszystkie twierdzenia strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...], którą uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał stronie płatności w pomniejszonej wysokości.

Na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał decyzję z [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał regulacje krajowe oraz unijne dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wskazał, że strona zgłosiła do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnię [...] ha do płatności jednolitej. Jednakże powierzchnia kwalifikująca się do płatności na poszczególnych działkach rolnych była mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Organ wyjaśnił, że na działkach rolnych [...] ustalono, że powierzchnie kwalifikujące do płatności są zgodne z deklaracją rolnika.

W odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że kwalifikuje się ona do płatności w areale mniejszym niż zadeklarowany. Powierzchnia użytkowana rolniczo na tej działce wyniosła 1,15 ha (na skraju działki znajduje się fragment nieużytkowany rolniczo o powierzchni 0,06 ha).

W odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że uprawa zajmuje w rzeczywistości powierzchnię 1,38 ha, to jest większą o 0,17 ha od deklarowanej. Jednakże część działki rolnej [...] o powierzchni 0,12 ha położona jest na działce ewidencyjnej nr [...] nie deklarowanej przez rolnika do płatności. W konsekwencji przy obliczaniu powierzchni uprawnionej do płatności uwzględniono powierzchnię 1,26 ha, to jest o 0,05 ha większą niż powierzchnia zadeklarowana.

W odniesieniu do działki [...] zmierzono powierzchnię 2,24 ha. Jednakże część działki rolnej [...] 0,05 ha była położona na działkach [...]. Na działce oznaczonej numerem [...] zadeklarowanej przez stronę do płatności jako działka [...] znajdowała się część o powierzchni 2,19 ha, co zostało uwzględnione do płatności.

Na działce rolnej [...] o powierzchni deklarowanej 2,26 ha powierzchnia zmierzona w trakcie kontroli wyniosła 2,26 ha, jednakże część działki rolnej była położona na działkach [...], na działce [...] deklarowanej do płatności znajdowała się powierzchnia działki [...] 2,20 ha.

Na działce [...] stwierdzono powierzchnię 0,37 ha, mniejszą od powierzchni deklarowanej o 0,03 ha. Powierzchnię tę ustalono według zasięgu uprawy.

Na działce [...] stwierdzono powierzchnię 0,86 ha, większą od powierzchni zadeklarowanej 0,75 ha o 0,11 ha. Różnica ta została uwzględniona na korzyść rolnika przy obliczaniu powierzchni uprawnionej do płatności w ramach JPO.

Na działce [...] o powierzchni deklarowanej 1,53 ha stwierdzono powierzchnię 0,92 ha. Różnica dla tej działki wyniosła 0,61 ha. Pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności dokonano po granicy uprawy. Na pozostałej części działki stwierdzono grunt nie kwalifikujący się do płatności (nie zagospodarowany rolniczo) - częściowo staw, w części hałdy ziemi.

W odniesieniu do działki [...] ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej 3,10 ha i wyniosła 2,92 ha. Pomiaru dokonano po granicy uprawy. W pozostałej części na działce znajdował się teren nieużytkowany rolniczo (roślinność rozsiania w wyniku naturalnej sukcesji lasu).

W odniesieniu do działki [...] stwierdzono, że jej powierzchnia stwierdzona 0,20 ha równa jest powierzchni deklarowanej.

Organ wyjaśnił, że ustaleń dokonano na podstawie pomiarów poszczególnych działek rolnych w ramach kontroli na miejscu, z uwzględnieniem pomiarów dokonanych na ortofotomapie. Uwzględniono zdjęcia ortofotomapy z 2012 r. dla poszczególnych działek rolnych. Natomiast w odniesieniu do kontroli na miejscu uwzględniono wynik kontroli przeprowadzonej w 2012 r., z uwzględnieniem ponownego pomiaru działek [...], jaki miał miejsce w dniu 15 października 2014 r. - organ uznał ponowny pomiar działek za w pełni wiarygodny, dokonany z uwzględnieniem § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., nr 39 poz. 211 ze zm.).

Porównując dostępne dowody organ ustalił, że powierzchnia użytkowana rolniczo w ramach jednolitej płatności podstawowej po uwzględnieniu wszystkich dowodów wyniosła 24,31 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną o stwierdzoną wyniosła 0,79 ha, to jest procentowo 3,2497 %.

Odnośnie uzupełniającej płatności podstawowej organ wskazał, że strona zadeklarowała powierzchnię 7,45 ha, po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu ustalono powierzchnię 6,62 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,83 ha, to jest procentowo 12,5378%.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w sprawie uwzględnił załączone do protokołu z kontroli szkice i wykonane fotografie, które bardzo dokładnie obrazowały stan działki w dacie kontroli. Zdaniem organu, kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, sporządzono z niej protokół, które został przesłany stronie.

Organ podkreślił również, że z uwagą zapoznał się z zarzutami odwołania, jednakże uznał je za nietrafne. W szczególności niezrozumiały jest, zdaniem organu, zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia powierzchni działki [...] – na działce tej rolnik zadeklarował powierzchnię 1,40 ha, w całości uwzględniona do płatności w ramach działki rolnej [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie oceny zdarzeń rolniczych wbrew powszechnej wiedzy rolniczej. Wskazał, że wątpliwości budzi prawidłowość dokonanych pomiarów, przy niektórych działkach różnice są bardzo małe. Skarżący powołał się na art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym tolerancja pomiarów nie powinna przekraczać 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej 1,5 metra okalającej obwód działki. Wartość szerokości strefy buforowej ma niewątpliwy wpływ na wynik końcowy wyliczeń przyjętych powierzchni i może rzutować na sytuację pomniejszeń, bądź też w ogóle na zasadność ich stosowania. Skarżący podkreślił, iż nie wie skąd wzięła się różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez niego a powierzchnią stwierdzoną przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd natomiast rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że została ona wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1849/13 decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Ponieważ tutejszy Sąd nie po raz pierwszy wypowiada się w niniejszej sprawie, to fakt ten nie pozostaje bez wpływu na zakres dopuszczalnej obecnie kontroli.

W związku ze wskazaną okolicznością, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., nadanym przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658)).

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W stanie prawnym obowiązującym do 14 sierpnia 2015 r. przepis ten wskazywał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu zmiany wskazywano, że ma ona na celu usunięcie wątpliwości co do zakresu związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wprowadzenie sformułowania o związaniu "sądów jak i organów", oznacza że danym orzeczeniem będzie związany w sprawie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Także zmiana jest dalej idąca, podkreślająca wagę tej instytucji.

Poza tym, zmiana tego przepisu poprzez dodanie słów: "chyba że przepisy prawa uległy zmianie" oznacza, że zmiana ma zagwarantować stronom pewność, że ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku nie będzie wzruszona w kolejnych orzeczeniach sądowych. Oznacza to zatem, że wyłącznie zmiana przepisów usprawiedliwia niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Poprzednie brzmienie przepisu nie zawierało wprawdzie sformułowań dotyczących możliwości niezastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w orzeczeniu sądu, ale w doktrynie i orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, mogła spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.

Tak więc obecne brzmienie przepisu wprost wskazuje jedną sytuację, w której możliwa jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu sądu, tj. zmianę przepisów.

Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. wydany w sprawie II FSK 2523/12, stwierdzić należy, że przez ocenę prawną, o której mowa we wskazanym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z powyższego wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał.

Rozważając o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lipca 2015 r., stwierdzić należy, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2013 r. wyrokiem z 25 lutego 2014 r. orzekł, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskaże, jakie ustalenia dotyczące działek rolnych w zakresie ich powierzchni zadecydowały o wyliczeniu istniejącej różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej, szczegółowo wskazując te wielkości w odniesieniu do każdej spornej działki. Sąd podkreślił, że organ wyjaśni w związku z tym kwestię strefy buforowej, jej znaczenia dla przyjętej tolerancji pomiaru i odniesie się ponownie do zarzutów odwołania w sposób właściwy, tak aby skarżący miał świadomość, że organ odniósł się do wszystkich jego twierdzeń.

Następnie Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 34 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Szerokość strefy buforowej, która niewątpliwie ma wpływ na ostateczną powierzchnię stwierdzoną działki, jest określona przepisem prawa, a zatem jeśli organ ze względu na istniejące, znane mu zasady różnicowania szerokości wspomnianej strefy buforowej, uznaje, że mają one mieć zastosowanie w sprawie, powinien wyjaśnić, z czego to wynika i jakie znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Analizując obecnie kontrolowaną decyzję stwierdzić należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wskazanym wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lutego 2014 r., V SA/Wa 1849/13. Wydając zaskarżoną decyzję i przedstawiając przebieg postępowania organ II instancji wskazał wprawdzie na ten wyrok, ale rozstrzygając sprawę pominął zawartą w nim ocenę prawną i zalecenia, które są jednoznaczne. W wyroku tym Sąd wyraźnie stwierdził, że kwestia strefy buforowej musi zostać wyjaśniona, podobnie pozostałe elementy, które zadecydowały o wyliczeniu różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej. Tymczasem organ ograniczył się do podania wartości wyliczonych powierzchni, nie odnosząc się przy tym w ogóle do kwestii podniesionych we wskazanym wyroku tutejszego Sądu.

W świetle powyższych uwag, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i z powodu naruszenia wskazanych w niej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę dokonaną wykładnię przepisu art. 153 p.p.s.a. i zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. wydanym w sprawie V SA/Wa 1849/13.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.