Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1449/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 i 12
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] września 2015 r., znak: Zn.spr.: [...] wydana na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 11 i 12 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej: u.o.g.r.i.l.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. reprezentowanego przez L. M. i spółki [...] Sp. z o.o. (dalej: odwołujący) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (dalej: Dyrektor RDLP, organ I instancji) z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r. znak [...], zezwalającej na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonych w W., [...] w zakresie załącznika graficznego.

W decyzji z [...] września 2015 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 2 września 2014 r. Dyrektor RDLP otrzymał wniosek

odwołujących z 19 sierpnia 2014 r. o zmianę decyzji Dyrektora RDLP z [...] sierpnia 1999 r. znak [...], zezwalającej K. i Z. S. na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonych w W., [...] w zakresie załącznika graficznego. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor RDLP w decyzji z [...]

grudnia 2014 r., odmówił zmiany ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stan prawny działek objętych decyzją uległ zmianie - zmienił się właściciel działek i zmieniła się numeracja działek, ponadto decyzja o warunkach zabudowy (z której wynikało, że możliwe jest wyłączenie gruntu z produkcji leśnej) wygasła, mimo że nadal znajduje się w obiegu prawnym, zmienił się także teren dla którego ustalono obszar wyłączenia w decyzji pierwotnej.

Organ wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie nowych. W związku z tym, że w przedmiotowym przypadku zmienił się stan faktyczny sprawy (zmienił się teren, dla którego ustalono obszar wyłączenia w decyzji pierwotnej) oraz krąg stron postępowania, wydanie decyzji zmieniającej decyzję pierwotną w tym przypadku spowodowałby naruszanie treści art. 11 u.o.g.r.i.l. oraz byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Odwołujący, niezadowoleni z decyzji Dyrektora RDLP, wnieśli

odwołanie do DGLP, w uzasadnieniu wskazując, że legitymacje do zmiany decyzji posiadają w związku z art. 12 ust 3 u.o.g.r.i.l., a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Ponadto wskazali, że aktualnie planowana lokalizacja wyłączenia nie zmienia obszaru, ani powierzchni wyłączenia. Ponadto wskazano, że nie ma przepisów regulujących obowiązek sporządzania załącznika graficznego do decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 155 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że pojęcie "stron" w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji ostatecznej obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. Dotyczy to również przypadku, gdy uprawnienie przyznane lub stwierdzone w decyzji ostatecznej z mocy prawa przeszło na inny podmiot, a więc również sytuacji, gdy na podstawie art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stronami w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji

1,0274 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonych w W., [...], do których skierowana została decyzja ostateczna Dyrektora RDLP z [...] sierpnia 1999 r., byli K. i Z. S.

Jednak osoby te (strony postępowania) nie złożyły wniosku o zmianę ww. decyzji ostatecznej. Zdaniem DGLP, oznacza to, że postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w ogóle nie powinno się toczyć, gdyż żadna ze stron nie wnosiła o jego wszczęcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o., ul. [...] (dalej: skarżąca, Spółka) zaskarżyła w całości decyzję DGLP z [...] września 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące w konsekwencji do złamania zasady stania na straży praworządności oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy jednoczesnym baczeniu na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, w związku z naruszeniem,

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie prowadzące w konsekwencji do zdecydowanego naruszenia zasady mającej na celu prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej,

art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odwołujący nie jest stroną postępowania uprawnioną do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której jest właścicielem nieruchomości, której postępowania administracyjne dotyczy,

art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony w sytuacji gdy wnosi on o wszczęcie postępowania administracyjnego z uwagi na istniejący po jego stronie interes prawy wynikający bezpośrednio z faktu bycia właścicielem nieruchomości, w stosunku do której żąda on podjęcia czynności przez organ administracji publicznej, i której to nieruchomości dotyczy wyłącznie z produkcji leśnej,

art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., nr 909 ze zm., dalej: u.o.g.r.i.l.) polegające na ich błędnym zastosowaniu prowadzącym do wniosku, że skarżąca jako właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o wyłączeniu z produkcji leśnej nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy sam ustawodawca w przypadku zmiany podmiotowej po stronie właściciela nieruchomości, której decyzja dotyczy uznaje za oczywiste następstwo prawne w tym zakresie,

art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuprawnionego założenia że żądania zmiany decyzji nie pochodzi od uprawnionej do złożenia takiego żądania strony w sytuacji, gdy z żądaniem podjęcia określonej czynności wystąpił właściciel nieruchomości, której żądana czynność miała dotyczyć oraz w sytuacji, gdy przepis szczególny nie sprzeciwia się wnioskowanej zmianie, a za zmianą przemawia słuszny interes strony, a interes społeczny z takim rozstrzygnięciem nie jest sprzeczny,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie polegające na powołaniu się w decyzji na określone podstawy prawne (art. 11 oraz art. 12 u.o.g.r.i.l.) bez jakiegokolwiek wyjaśnienia wskazanej podstawy prawnej decyzji pomimo istniejącego obowiązku prawnego (art. 11 u.o.g.r.i.l.), w szczególności na całkowitym braku wyjaśnienia w jaki konkretnie sposób

i w jakim zakresie uwzględnienie wniosku skarżącej mogłoby być sprzeczne z interesem społecznym.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o:

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

uchylenie decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi,

zasądzenie od DGLP na rzecz skarżącej kosztów

postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że decyzja "pierwotna" została wydana na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości. Natomiast już po dacie wydania tej decyzji skarżąca Spółka nabyła prawo własności do nieruchomości wskazanych w petitum decyzji pierwotnej w całym spektrum praw przysługujących dotychczasowemu właścicielowi.

W ocenie Spółki, decyzja wyłączająca daną nieruchomość z produkcji rolnej bądź leśnej odnosi się bezpośrednio do nieruchomości, której dotyczy i de facto reguluje jej sytuację formalno - prawną. Faktem natomiast jest to, że skutek tej decyzji w odniesieniu do właściciela lub posiadacza ma charakter pośredni w tym znaczeniu, że każdoczesny posiadacz może korzystać z danej nieruchomości w sposób determinowany wydaną decyzją. Jest to więc decyzja "skierowana" do rzeczy, a nie do osoby - tzw. akt administracyjny rzeczowy.

W zasadniczej kwestii poruszonej w skardze dotyczącej przejścia uprawnień wynikających z decyzji na następcę prawnego, Spółka wyraziła pogląd, według którego przeniesienie uprawnień i obowiązków w sferze stosunków administracyjno-prawnych na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana decyzja administracyjna (zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym), może mieć miejsce jedynie w sytuacji istnienia wyraźnej podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącej, część decyzji administracyjnych nie jest ściśle związana z jej adresatem, to właśnie tego rodzaju akty mogą być przeniesione na inny podmiot, pod warunkiem że przepis prawa taką możliwość przewiduje. W ocenie skarżącej, takim właśnie przepisem jest art. 12 ust. 3 i 4 u.o.g.r.i.l., gdyż przedmiotem uwagi powinno być i jest następstwo prawne uprawnień wynikających z decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Tak jak to wskazano powyżej decyzja taka reguluje status prawny nieruchomości, a więc ma charakter rzeczowy. Zawiera ona bowiem uprawnienie dla osoby, aby mogła się ona zachowywać w konkretny sposób względem tej konkretnej nieruchomości. Z uwagi na fakt, że cechy osobiste adresata decyzji nie odgrywają tu w istocie żadnej roli, ustawodawca pozwala na przejście tego uprawnienia na następcę prawnego właściciela gruntu. Poza nadaniem uprawnienia decyzja ta zobowiązuje każdego kolejnego właściciela gruntu do uiszczenia opłaty rocznej. Wniosek taki w ocenie skarżącej, można wyprowadzić wprost z brzmienia art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Według Spółki, taka regulacja art. 12 u.o.g.r.i.l. świadczy o tym, że zamysłem ustawodawcy było, aby następstwo prawne w zakresie praw i obowiązków z decyzji na kolejnego właściciela nieruchomości nie budziło wątpliwości.

Skarżąca stoi na stanowisku, że każdoczesny właściciel czy posiadacz samoistny nieruchomości gruntowej ma interes prawny w ustaleniu ubieganiu się o ustalenie w drodze postępowania administracyjnego tego czy nieruchomość którą włada jest wyłączona z produkcji rolnej czy leśnej czy nie jest. Ustalenie takie bowiem wprost kształtuje sytuację prawną posiadacza w stosunku do nieruchomości. Zdaniem skarżącej, okoliczność zmiany właściciela nieruchomości nie jest w żadnym razie przesłanką, która może wpływać na byt prawny decyzji o wyłączeniu danego gruntu z produkcji.

Skarżąca uważa również, że skoro więc przepisy u.o.g.r.i.l. przewidują wprost przeniesienie praw i obowiązków ma nabywcę rzeczy (nieruchomości), nakazując poinformowanie go o obowiązkach, to nie można uznać, aby nabywając rzecz i przejmując obowiązki z decyzji nie nabył prawa do bycia stroną w sprawach dotyczących tej rzeczy, a wynikających z decyzji lub też prawa do uczestnictwa w sprawie o zmianę tejże decyzji rzeczowej.

W ocenie skarżącej, brak jest przepisu obowiązującego prawa który sprzeciwiał by się takiej zmianie lub zmiany takiej zabraniał. Wymownym potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest fakt, że organ administracji w decyzji przepisu takiego nie wskazał.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.o.g.r.i.l.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, należy stwierdzić, że organ II instancji dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu był prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy podjął czynności niezbędne do stania na straży praworządności oraz podejął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy jednoczesnym baczeniu na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. wskazać należy nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Organ II instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie jest stroną uprawnioną do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej oceny żądania skarżącej.

Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania

występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Uwzględnić należy ponadto inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Należy zgodzić się z organem II instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że stronami w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonych w W., [...], do których skierowana została decyzja ostateczna Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r., znak [...], byli K. i Z. S. Jednak osoby te (strony postępowania) nie złożyły wniosku o zmianę ww. decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w ogóle nie powinno się toczyć, gdyż żadna ze stron nie wnosiła o jego wszczęcie. Przepisy prawa nie pozwalają w tej sprawie na wydanie decyzji pozytywnej (o zmianie decyzji ostatecznej) oraz nie pozwalają również na wydanie decyzji negatywnej (odmawiającej zmiany) w sytuacji, gdy strony decyzji pierwotnej nie wnioskowały o zmianę, ani nawet w żaden sposób nie brały udziału w postępowaniu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty: dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony w sytuacji, gdy wnosi on o wszczęcie postępowania administracyjnego z uwagi na istniejący po jego stronie interes prawny oraz zarzuty dotyczące art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuprawnionego założenia, że żądanie zmiany decyzji nie pochodzi od uprawnionej do złożenia takiego żądania strony.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy trafnie organ II instancji

stwierdził brak legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o zmianę decyzji Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości W. [...] przy [...], oznaczonych na załączonej mapie w skali 1:500 kolorem zielonym, przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i dojazdów bez obowiązku uiszczenia należności, opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, w trybie art. 155 k.p.a. i uchylając decyzję organu I instancji umorzył prowadzone z wniosku skarżącej postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., rozpocząć należy od analizy treści powołanych przepisów. Artykuł 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do treści art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji. Należy przypomnieć, że stronami w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu ewidencyjnego nr [...], położonych w W., [...], do których skierowana została decyzja ostateczna Dyrektor RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r., znak [...], byli K. i Z. S. Jednak osoby te (strony postępowania) nie złożyły wniosku o zmianę ww. decyzji ostatecznej.

Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, które są ewentualnie obarczone poważnymi wadami, służą bowiem nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych.

Tryb zmiany decyzji administracyjnej zawarty w art. 155 k.p.a. służy

natomiast, zmianie decyzji niewadliwych (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2010, sygn. akt I OSK 164/10). Należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny (np. nabywca nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości w stosunku do którego gruntu była wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej), aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa stron postępowania oznacza, że nie zachodzi tu tożsamość osobowa.

To właśnie strona jest dysponentem swoich praw, wyrażając zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, albo jej odmawiając. Uprawnienie to nie przechodzi na nowego właściciela nieruchomości, który, domaga się zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Użyty w przepisie art. 155 k.p.a. zwrot "za zgodą strony" obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. W niniejszej sprawie jest to decyzja Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r.

A więc dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w powyższym trybie możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób (tożsamość osobowa), do których została uprzednio skierowana decyzja Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r. Wydana w tym trybie decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2545/95, Lex nr 27292 oraz wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 37). Uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę decyzji nie przechodzi przy tym na właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej.

Organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę słusznie uznał, że bezcelowym było wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r., zezwalającej na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości W. [...] przy [...], w trybie przepisu art. 155 k.p.a., bowiem obecni właściciele działek powstałych w wyniku podziału działek nr [...], nie mogą skutecznie wnosić o zmianę decyzji w powyższym trybie, gdyż nie byli stronami (podmiotami) decyzji Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r.

W konsekwencji zaistniałej sytuacji procesowej DGLP w sposób zgodny z prawem skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, albowiem postępowanie to było bezprzedmiotowe. Organ słusznie wskazał na powyższe uchybienie organu I instancji, bez konieczności odnoszenia się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu odwołania. W przypadku bowiem, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania

powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (por wyrok NSA w Warszawie z 25 września 2008 r., II OSK 105/07, nr LEX nr 508475). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie sytuacja taka zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że w ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organu II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego obejmującego art. 12 ust. 2 i 3 u.o.g.r.i.l. wskazać należy, że błędne jest stanowisko skarżącej, że przepisy u.o.g.r.i.l. przewidują wprost przeniesienie praw i obowiązków ma nabywcę rzeczy (nieruchomości), nakazując poinformowanie go o obowiązkach. Skarżąca w skardze podnosi również, że nie można uznać, aby nabywając rzecz i przejmując obowiązki z decyzji nie nabyła prawa do bycia stroną w sprawach dotyczących tej rzeczy, a wynikających z decyzji lub też prawa do uczestnictwa w sprawie o zmianę tejże decyzji rzeczowej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy u.o.g.r.i.l. nie przewidują generalnej konstrukcji przeniesienia wprost praw i obowiązków na nabywcę rzeczy (nieruchomości). Z treści art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. wynika, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Inaczej przedstawia się sytuacja, w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku (ar. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l.).

Art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. reguluje wyłącznie kwestię obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych przez nabywcę gruntu co do, którego wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2 u.o.g.r.i.l., a nie wyłączonych jeszcze z produkcji. W trybie art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. na nabywcę przechodzi wyłącznie obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Ustawodawca nie uregulował w tym przepisie kwestii dotyczących przejścia innych obowiązków i uprawnień na nabywcę gruntu. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku. Należy wyraźnie podkreślić, że na podstawie art. 12 u.o.g.r.i.l. nie następuje przeniesienie wszystkich praw i obowiązków ze zbywcy na nabywcę gruntu, a jedynie obowiązku w zakresie uiszczenia należności i opłat rocznych. Zakres przejścia obowiązków na nabywcę gruntu został zatem w sposób wyraźny zawężony w treści art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział żadnego "automatyzmu" w przejściu wszystkich praw i obowiązków ze zbywcy gruntu na nabywcę gruntu. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do przejścia wszystkich praw i obowiązków wykreowanych decyzją administracyjną z [...] sierpnia 1999 r. Dyrektora RDLP w W., skierowaną do K. S. i Z. S. zezwalającą na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów, na rzecz skarżącej w wyniku nabycia własności działki o nr [...]. Treść art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. przewiduje przejście obowiązku ze zbywcy na nabywcę gruntu w ściśle określonym zakresie. Przejście na nabywcę gruntu obowiązku określonego w art. 12 ust. 3 u.o.g.r.i.l. nie rodzi skutku w postaci tożsamości podmiotowej o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. Tym samym skarżąca nie była stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., którą pierwotnie uzyskał zbywający grunt.

Nabycie nieruchomości nie wywołało po stronie skarżącej skutku w postaci zaistnienia tożsamości elementów podmiotowych. Zmiana obejmująca sferę podmiotową nastąpiła w ramach nowego stosunku administracyjnego.

Tożsamość sprawy na gruncie art. 155 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty i gdy dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Ponadto należy zauważyć, że pojęcie gruntu leśnego, co do którego wydano decyzję Dyrektora RDLP w W. z [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] położonych w miejscowości W. [...] przy [...], nie jest pojęciem tożsamym z określeniem nieruchomości, którą nabyła skarżąca. Art. 12 ust. 2 mówi o nabywcy gruntu, a nie nabywcy nieruchomości. Nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa jako jedna z przesłanek wymaganych przez art. 155 k.p.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że pojęcie "grunt" oznacza samoistną część powierzchni ziemi w znaczeniu trójwymiarowym (zob. J.S. Piątowski, Zakres i wykonywanie własności nieruchomości, [w:] System prawa cywilnego, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław 1977, s. 108-109). Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki o numerze [...] jest skarżąca. Ponadto, działki o numerach [...] zostały podzielone, a więc zmieniły numerację i powierzchnię, tj.: z działki nr [...] wydzielono działki o numerach [...], z działki nr [...] powstała działka o numerze [...] oraz z działki nr [...] wydzielono działkę o numerze [...].

W niniejszej sprawie zamienne stosowanie pojęć: grunt i nieruchomość przez skarżącą i wywodzenie z tego skutków prawnych jest niedopuszczalne z uwagi na to, że posiadają one określone znaczenie wynikające z odmiennego statusu prawnego regulującego ochronę gruntu leśnego na podstawie przepisów u.o.g.r.i.l. oraz nieruchomości na podstawie przepisów prawa cywilnego i administracyjnego.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji przepisów k.p.a., które doprowadziły do wydania orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia. Według Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tym znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.