Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 833/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. art. 15  k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...], znak [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po zapoznaniu się z pismami z dnia 22 listopada 2007 r. oraz z dnia 18 grudnia 2007 r. J. W. prowadzącego przedsiębiorstwo F. w sprawie zażalenia na postępowanie administracyjne i egzekucyjne prowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zwanego dalej PPIS w B., oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., zwanego dalej PWIS w K., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. W. pismem z dnia 22 listopada 2007 r. zaskarżył bezpośrednio do Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia PWIS w K.: znak: [...] z dnia [...], znak: [...] z dnia [...], znak: [...] z dnia [...], znak: [...] z dnia [...], znak: [...] - nie doręczone oraz za pośrednictwem PWIS w K. pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. - postanowienie z dnia [...], znak: [...] którymi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 126 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności postanowień wydanych przez PPIS w B. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].

Do wydania postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doszło na skutek szeregu działań organów, wykonujących kilkukrotnie kontrole sanitarne sklepu ogólno-spożywczego, którego właścicielem jest J. W. i w toku których stwierdzono szereg uchybień. Z tego powodu decyzją z dnia [...],nr [...], PPIS w B. nakazał właścicielowi sklepu zapewnienie możliwości korzystania w obiekcie z ciepłej wody bieżącej oraz wydzielenie stanowiska mycia drobnego sprzętu pomocniczego z terminem realizacji do 31 lipca 2002 r. Organ wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości naruszają przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami, substancjami dodatkowymi dozwolonymi. Organ pouczył w decyzji właściciela sklepu, że w przypadku niewykonania lub niewłaściwego wykonania decyzji zostanie wszczęte przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne i nałożona grzywna w celu przymuszenia - zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Od powyższej decyzji J. W. nie odwołał się. Nie wykonał także w wyznaczonym terminie nałożonych na niego obowiązków jak również nie wnioskował o przedłużenie terminu do ich wykonania. W celu wykonania obowiązków zawartych w ww. decyzji, zostało przekazane właścicielowi sklepu upomnienie z dnia [...], a wobec dalszego niewykonywania obowiązków, PPIS w B. nałożył na J. W. sześć kolejnych grzywien w celu przymuszenia do wykonania wymienionej decyzji postanowieniami: z dnia [...], nr [...], z dnia [...], nr [...], z dnia [...], nr [...], z dnia [...], nr [...], z dnia [...], nr [...], z dnia [...] nr [...]. Niezapłacone grzywny zostały skierowane do egzekucji jako zobowiązania o charakterze pieniężnym (tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...]). Dopiero kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 4 listopada 2003 r. wykazała wykonanie obowiązków z decyzji z dnia [...] i zapewnienie w obiekcie bieżącej wody ciepłej oraz wydzielenie stanowiska mycia drobnego sprzętu pomocniczego, czyli ponad 15 miesięcy po upływie wyznaczonego terminu.

W dniu 8 czerwca 2005 r. J. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania, zaskarżając wydane przez PPIS w B. postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia go do wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...]. Po rozpatrzeniu wniosków skarżącego dot. stwierdzenia nieważności przedmiotowych postanowień PPIS w B., nie znajdując nieprawidłowości przy ich wydawaniu i prowadzeniu postępowania egzekucyjnego PWIS w K. wydał postanowienia: z dnia [...], znak:[...], z dnia [...], znak:[...], z dnia [...], znak:[...], z dnia [...], znak: [...], znak: [...] - nie doręczone, z dnia [...], znak: [...] odmawiające stwierdzenia ich nieważności. Główny Inspektor Sanitarny ocenił, iż pisma skarżącego zawierają jednak zażalenia na postanowienia PWIS w K. oraz skargę na działania PWIS w K. i PPIS w B. Dotyczą zatem postanowień ostatecznych, tj. wydanych w trybie odwoławczym, a więc orzeczeń co do których wyczerpany został dwuinstancyjny tryb odwoławczy. Główny Inspektor Sanitarny w związku z tym stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień objętych zażaleniem skarżącego. Organ po przeanalizowaniu dokumentacji nie stwierdził naruszeń prawa w toczących się postępowaniach. Nie stwierdził również rażącego naruszenia prawa przez PWIS w K., gdyż organ ten działał w granicach prawa. Wskazał, iż zaskarżone postanowienia nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa. Zarówno PWIS w K. jak i PPIS w B. działali w granicach i na podstawie obowiązującego prawa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. podnosząc, iż wniósł odwołanie od ww. decyzji i wskazał nowe dowody, które jednoznacznie wskazują, że PPIS w B. działa poza prawem i jest mocno skorupowy, a powiązania w tej sprawie sięgają do PWIS w K. Wskazał, iż zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego – P. B. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] poświadczył nieprawdę na k-8 albowiem zaskarżone postanowienia PPIS w B. pochodzą z [...] i [...], a zaprezentowana ustawa w sprawie higieny środków spożywczych weszła w życie dopiero w kwietniu 2004 r. tj. ponad dwa lata później. W/w w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] poświadczył również nieprawdę na k-7 albowiem kontrola z dnia 8 sierpnia 2008 r. przeprowadzona w sklepie jest przedmiotem sporu, a postępowanie w tej sprawie toczy się przed sądem grodzkim o to, kto komu zapłaci. Z tego względu, przytoczony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w/w protokół pokontrolny nie ma żadnego związku z przedmiotem zaskarżenia, gdyż jest to odrębna sprawa a odstęp czasu to ponad pięć lat.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego w skardze.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, który mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 134 w związku z art. 15 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia stwierdzając, że dotyczy ono postanowień, które są ostateczne, tj. wydane w trybie odwoławczym, a więc orzeczeń co do których wyczerpany został dwuinstancyjny tryb odwoławczy.

Stosownie zaś do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje w pierwszej kolejności czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ administracji może stwierdzić niedopuszczalność odwołania tylko i wyłącznie w oparciu o wyżej wymienione przesłanki.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie występuje jednak przesłanka o charakterze przedmiotowym, na którą wskazał organ odwoławczy. Pismami z dnia 22 listopada 2007 r. oraz z dnia 18 grudnia 2007 r. skarżący wniósł bowiem zażalenia na postanowienia wydane przez PWIS w K. którymi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 126 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności postanowień wydanych przez PPIS w B. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Na akty administracyjne (w tym przypadku przybierające postać postanowień), rozstrzygające w pierwszej instancji o nieważności (lub odmawiające stwierdzenia nieważności) przysługuje środek odwoławczy.

Podstawą zaś wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenia było uznanie, że dotyczy ono postanowień ostatecznych, tj. wydanych w trybie odwoławczym, a więc orzeczeń co do których wyczerpany został dwuinstancyjny tryb odwoławczy. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu jest błędne. Wskazać bowiem należy, że organ rozpoznawał zażalenia od postanowień wydanych przez PWIS w K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 126 k.p.a. tj. od postanowień wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Obecnie na tle art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma wątpliwości, iż instytucja nieważności odnosi się też do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym (Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

W niniejszej sprawie od postanowień wydanych przez PWIS w K., którymi organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia zażalenia do organu II instancji. Organ I instancji pouczył zaś skarżącego w swych postanowieniach o przysługującym mu środku zaskarżenia.

Stwierdzając niedopuszczalność wniesionego zażalenia organ odwoławczy naruszył jedną z naczelnych zasad k.p.a. tj. zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II Instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Granice zaś rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Z zasady zaś dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej (Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2008 r.).

Organ odwoławczy wadliwie zatem stwierdził, że od postanowień wydanych przez PWIS w K. odmawiających stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (to one są postanowieniami ostatecznymi) stronie nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia, a tym samym do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracji.

Sąd badając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było bowiem prawidłowe zbadanie wymogów formalnych zażalenia, a następnie rozpoznanie go przez organ. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Główny Inspektor Sanitarny weźmie zatem pod uwagę powyższe rozważania i rozpozna zażalenia skarżącego z uwzględnieniem wymagań procedury administracyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.