Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1175/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: § 39, § 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 329/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 329/16, oddalił skargę A. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2011r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, deklarując działki rolne o powierzchni 18,17 ha w pakiecie Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości do powierzchni 17,75 ha, tj. w wysokości 31.950,00 zł.

W dniu [...] marca 2012 r. A. S. złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok, deklarując działki rolne o powierzchni 17,75 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w wysokości 31.950,00 zł.

W dniu [...] maja 2013 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni działek rolnych obejmujących uprawę jabłoni domowej o łącznej powierzchni 17,74 ha. Do wniosku strona dołączyła załączniki graficzne, na których wskazała położenie działek rolnych.

W wyniku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2013 r. stwierdzono nieprawidłowości.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a w wyniku odwołania skarżącej decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarga A. S. na powyższe rozstrzygnięcie, złożona do WSA w Łodzi, z uwagi na braki formalne, postanowieniem z 15 października 2014 r. została odrzucona.

W dniu [...] stycznia 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na podstawie decyzji z [...] grudnia 2011 r. oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r., po czym decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ ten ustalił A. S. kwotę nienależnie pobranych (za lata 2011 i 2012) płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 63.900,00 zł, nakazując ich zwrot.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania płatności na rok 2013 wynikała z nierealizowania przez producenta warunków 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. uchybienia w przestrzeganiu wymogów dla pakietu 2.10 rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania, które zostały określone w § 9 ust. 2 pkt 3, § 27, załącznikach nr: 3, 7 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., co zostało stwierdzone i udokumentowane w raporcie z kontroli na miejscu. Wymogi nie były przestrzegane na wszystkich deklarowanych do płatności działkach rolnych, co skutkowało odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, a w konsekwencji skutkuje zwrotem płatności wypłaconych w latach wcześniejszych, tj. 2011 i 2012 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że producent nie poinformował Agencji o nieprawidłowościach, jakie występowały na działkach rolnych w roku 2013. Dopiero w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2013 r. ARiMR pozyskała wiedzę o uchybieniach w przestrzeganiu przez producentkę wymogów dla pakietu 2.10 rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania. Na wszystkich deklarowanych do płatności działkach rolnych stwierdzono: drzewka martwe (suche), drzewka, których długość podcięcia była krótsza, niż 80 cm, drzewka, których średnica pnia na wysokości 10 cm nad uszlachetnieniem była mniejsza niż 0,8 cm, drzewka, które posiadały przyziemne odrosty jako jedyne. W przypadku działki rolnej E stwierdzono, że porośnięta jest chwastami i trzciną a zatem powierzchnia tej działki nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,10 ha).

Stwierdzone nieprawidłowości potwierdza również, jak wskazano dokumentacja fotograficzna. Ponadto w przypadku działek rolnych B, F, G, H, J, L stwierdzono, że producent nie utrzymuje minimalnej obsady drzew, zaś granica błędu przekracza 5% wymaganej obsady. Stwierdzone nieprawidłowości dodatkowo potwierdzają szczegółowe wyliczenia ilości zasadzonych drzew, spełniających kryteria przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Na działkach rolnych B, F, G, H, J, L organ zastosował kod nieprawidłowości E 7, który oznacza, że producent nie utrzymuje minimalnej obsady drzew. Na działkach rolnych: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L zastosowano kod nieprawidłowości E 2, który oznacza, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań; na działce rolnej E zastosowano kod nieprawidłowości E 6, który oznacza, że producent prowadzi produkcję niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachowuje należytej dbałości stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W toku kontroli stwierdzono, że cała działka rolna porośnięta jest chwastami i trzciną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Ich podstawą były bowiem ustalenia kontrolne, będące rezultatem przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej czynności w tym zakresie, w trakcie których niewadliwie stwierdzono, że skarżąca nie dochowała warunków związanych z przyjętymi przez nią obowiązkami i stwierdzenia nieutrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów; braku wykonywania zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji; prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, o których mowa w załączniku nr 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także wobec ustaleń, że materiał szkółkarski nie spełniał odpowiednich wymagań.

Sąd podkreślił, iż nie ma również wątpliwości co do tego, że skarżąca nie podważyła wyników kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji w dniach [...] lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącej (tzw. kontrola na miejscu). Wyniki tej kontroli nie zostały zakwestionowane, zatem stwierdzone nieprawidłowości skutkowały wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013 zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Zdaniem WSA, okoliczności przedstawione przez skarżącą nie mogły zostać zakwalifikowane jako okoliczności o znamionach siły wyższej i nie stanowią w związku z tym o zasadności odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Przede wszystkim, ustalone przez organy nieprawidłowości niewątpliwie zaistniały, co nie było co do zasady kwestionowane. Ponadto, co istotne, organy ARiMR nie negowały faktu, iż na części gruntów rolnych zadeklarowanych przez skarżącą do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych wystąpiły lub mogły wystąpić nadzwyczajne okoliczności. Jednakże, aby można było rozważyć zaistnienie w sprawie kategorii sił wyższych, a także innych wyjątkowych okoliczności podnoszonych przez beneficjentkę, wymagane było ich zgłoszenie przez stronę lub przez upoważnioną przez nią osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w taki sposób okoliczności.

Tymczasem skarżąca nie poinformowała we wskazanym terminie o okolicznościach skutkujących uchybieniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Obowiązku tego nie wykonała ona ani w odpowiedniej formie, ani w odpowiednim czasie. Dopiero bowiem na etapie odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, skarżąca wskazała na szkody w uprawach powstałe na skutek wystąpienia ostrej zimy w sezonie 2010/2011, suszy w roku 2011 oraz suszy i mrozów bez okrywy śnieżnej w lutym 2012 roku, przy czym do przedmiotowego oświadczenia nie dołączyła żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie wskazanych okoliczności – jej zdaniem – o znamionach siły wyższej. Zatem w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać za uzasadnione zestawienie wyników kontroli przeprowadzonej przez ARiMR w dniach [...] lipca 2013 r. z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą w dniu [...] listopada 2014 r., tj. po upływie ponad roku, ponieważ w tym czasie producent mógł usunąć nieprawidłowości stwierdzone w 2013 r., w tym dokonać nowych nasadzeń. WSA podzielił również stanowisko organu, iż przedmiot kontroli wykonywanych przez Jednostkę Certyfikującą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR (BKM), dlatego też raporty z corocznych kontroli przeprowadzanych przez Jednostkę Certyfikującą nie mogą stanowić przeciwdowodu dla protokołu z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez BKM ARiMR.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie;

2. art. 7, 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za bezzasadne przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów na okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, podczas gdy skarżąca zgłaszała zdarzenia niosące znamiona siły wyższej w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego;

2. art. 5 oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli praz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8) poprzez ich niezasadne zastosowanie w wyniku uznania, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi;

3. art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROOW) (Dz. Urz. UE L 2006.368.15) – w wyniku błędnego uznania, iż skarżąca w sposób niewłaściwy dokonała zawiadomienia o okolicznościach noszących znamiona siły wyższej;

4. § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezasadne zastosowanie w wyniku uznania, że skarżąca nie zrealizowała całego zobowiązania rolnośrodowiskowego;

5. art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) – poprzez jego niezasadne zastosowanie w wyniku uznania, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna A. S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za bezzasadne przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR. Tak postawione zarzuty procesowe nie zostały sformułowane prawidłowo. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ARiMR ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winna postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji tj. ustawy p.p.s.a. Jednakże mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżąca w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych - jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. – Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i 2012.

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca podjęła w 2011r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Pierwsza płatność została przyznana decyzją organu ARiMR z dnia [...] grudnia 2011 r. w wysokości 31 950 zł. W 2012 r. rolniczka ponowiła wniosek o przyznanie płatności w tym samym wariancie. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. wnioskowana płatność rolnośrodowiskowa uwzględniająca w całości żądanie strony w została jej przyznana. Kolejny wniosek kontynuacyjny strona złożyła [...] maja 2013 r., w którym również zadeklarowała pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli wniosku stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji zobowiązania. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. organ Agencji odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Rozstrzygnięcie to podzielił organ odwoławczy wydaną w dniu [...] lutego 2014 r. decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Skarga rolniczki na powyższą decyzję – wniesiona do WSA w Łodzi – z przyczyn formalnych została odrzucona. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. doręczonym beneficjentce Kierownik BP ARiMR Piotrkowie Trybunalskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na 2011 i 2012 rok.

W ocenie NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. nie mają merytorycznego uzasadnienia. Po pierwsze odnoszą się bowiem w znacznej części do okoliczności mających istotne znaczenie w postępowaniu z wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, zakończonego odmową przyznania tej płatności, kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje natomiast, jak wyżej wskazano, że ostateczną decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ ARiMR odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wobec nierealizowania przez skarżącą na wszystkich zadeklarowanych do płatności działkach warunków 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego określonych w § 9 ust. 2 pkt 3, § 27, załącznikach nr 3, 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., co zostało stwierdzone i udokumentowane w raporcie z kontroli na miejscu. Wymogi nie były przestrzegane na wszystkich deklarowanych do płatności działkach rolnych.

Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała powyższego rozstrzygnięcia, co oznacza, że wiążące w sprawie stały się ustalenia, na podstawie których organ stwierdził okoliczności uzasadniające odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem, że istnienie prawomocnej decyzji o zmniejszeniu czy odmowie świadczeń w roku kontroli nie przesądza o zasadności nałożenia na rolnika sankcji polegającej na zwrocie świadczeń wypłaconych z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach poprzedzających, to ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności były przyznane nienależnie, w danej sprawie może wynikać z takiej ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności na dany rok objęty programem rolnośrodowiskowym na podstawie wniosków kontynuacyjnych.

W sprawie niniejszej stwierdzenie ustalonych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wykazane w postępowaniu dotyczącym wniosku kontynuacyjnego na 2013 r., w rezultacie którego odmówiona została skarżącej płatność rolnośrodowiskowy, oznacza, że skarżąca nie wywiązała się z podjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń wyników kontroli na miejscu poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań pracownika Biura Kontroli na Miejscu czy odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność zweryfikowania prawidłowości pomiarów działek, jak też interpretacji okoliczności, związanych z kontrolą Jednostki Certyfikującej, COBICO, w tym pozytywnych dla strony wyników tej kontroli w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiące w istocie uzasadnienie zarzutów procesowych zawartych w pkt I petitum skargi kasacyjnej – nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności. Okoliczności te mogły być podnoszone w toku postępowania dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 i w tamtym postępowaniu winny podlegać ocenie.

Należy bowiem podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych jest odrębnym postępowaniem, dlatego w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności nie mogą być kwestionowane ustalenia i wyniki kontroli prowadzonej w 2013 r. w gospodarstwie skarżącej, a co za tym idzie, nie może być podważane rozstrzygnięcie co do zasadności odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej. Do tego natomiast w istocie zmierzają wskazane wyżej zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, za pomocą których skarżąca de facto kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, jej zdaniem dokonaną z naruszeniem art. 7, 77, 75 § 1 i 78 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd I instancji nie mógł dokonywać oceny zarzutów dotyczących innego postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną. Podstawę zwrotu płatności stanowiło – jak wskazano w sprawie – wykazane w 2013 r. nierealizowanie na wszystkich deklarowanych przez skarżącą do płatności działkach rolnych warunków pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej wadliwie zaakceptowanego przez WSA stanowiska organu poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności przedstawione przez skarżącą nie mogły zostać zakwalifikowane jako okoliczności o znamionach siły wyższej i nie stanowią w związku z tym o zasadności odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazać należy, iż zarzuty te również okazały się chybione.

Zgodnie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Z kolei § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego PRŚ 2013 określa inne niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.

Według zaś art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że samo zaistnienie "siły wyższej" nie jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 27/11). Niezbędne jest bowiem również zawiadomienie na piśmie organu w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku siły wyższej. Jednocześnie określony powyższymi przepisami termin do zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej jest terminem materialnoprawnym, przez co nieprzywracalnym. W niniejszej sprawie trafnie przyjęto, iż organy ARiMR nie negowały faktu, że na części gruntów rolnych zadeklarowanych przez skarżącą do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych mogły wystąpić nadzwyczajne okoliczności. Jednakże, aby można było rozważyć zaistnienie w sprawie wymienionych w powyższych przepisach kategorii sił wyższych, a także innych wyjątkowych okoliczności podnoszonych przez beneficjentkę w kolejnym roku – wymagane było ich zgłoszenie przez stronę lub przez upoważnioną przez nią osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jest to warunek konieczny, aby możliwe było badanie przez organ zgłoszonych w taki sposób okoliczności. Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ustaleń braku poinformowania we wskazanym terminie o okolicznościach skutkujących uchybieniem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wskazanie w postępowaniu odwoławczym na stwierdzone w wyniku kontroli w 2013 r. szkody w uprawach powstałe na skutek wystąpienia ostrej zimy w sezonie 2010/2011, suszy w roku 2011 oraz suszy i mrozów bez okrywy śnieżnej w lutym 2012 roku, bez dołączenia dowodów potwierdzających wystąpienie wskazanych okoliczności – nie dowodzą istnienia siły wyższej. Wykładnia językowa art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 wskazuje, że rolnik powinien zawiadomić właściwy organ w określonym w tym przepisie terminie. Zawiadomienie takie winno być dokonane przez rolnika w formie pisemnej, a treść składanego pisma nie może budzić wątpliwości, że chodzi o przypadek wystąpienia siły wyższej, zaś nadzwyczajna okoliczność, jaką jest taka siła, musi zostać poparta wiarygodnymi dowodami. Za niezasadne tym samym uznać należało zarzuty naruszenia art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów kpa został powiązany z pominięciem określonych okoliczności (oświadczeń skarżącej złożonych w 2011 r. i 2012 r. informujących organ o trudnych warunkach atmosferycznych w tym czasie) i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się w istocie do polemiki z poczynionymi ustaleniami i ograniczone zostało do gołosłownych zarzutów kwestionujących te ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.

Oceniając natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić należy, że istota tych zarzutów, bliżej przez autora skargi kasacyjnej nie uzasadnionych, sprowadza się w zasadzie do nieprawidłowo określonej podstawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącej za rok 2011 i 2012 i w związku z tym błędnego zastosowania art. 5 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173). Skarżąca podnosi też zarzut naruszenia art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia PRŚ 2013 poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzuty te nie okazały się zasadne. W tym miejscu, jak już wyżej wskazano zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i 2012. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013, w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej strona nie dopełniła zobowiązania realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe na całej zgłoszonej do płatności powierzchni (nie utrzymano minimalnej obsady drzew, stwierdzono też brak zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych).

Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji. I Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.).

Postępowanie, określone w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, ma miejsce w sytuacji gdy, między innymi pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, PRŚ 2013, koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu ( pkt 4 ).

W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2013 stwierdzono na zgłoszonych do płatności działkach nieprawidłowości, polegające niezachowanie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a. w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 – odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b. kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi on jak trafnie przyjęto już w orzecznictwie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 poz. 173).

Przepis art. 1 pkt 2 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 (rozporządzenie PRŚ 2013) określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe, przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane zatem w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który to przepis (tj. § 39 ust 1) zasadnie wskazany został w sprawie jako podstawa prawną do zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011 i 2012.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy ze stanowiskiem, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w powołanym przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5397/16).

Rolnik, który podejmuje się – w zamian za płatności – realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba zatem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14 por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie trafnie przyjęto, że skarżąca nie dopełniła zobowiązania realizowania wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe zgodnie z wymogami dla tego wariantu na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni.

Oznacza to również, że skarżąca nie dotrzymała wymogu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres zobowiązania.

Odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. jest faktem bezspornym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.

Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należność za 2011 r. i 2012 r pobrana przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest nienależnie pobraną płatnością. Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtym okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano.

W sprawie niniejszej organ zasadnie zastosował jako podstawę zwrotu przepis § 39 ust 1 rozporządzenia PRŚ 2013 w zw. z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Tym samym zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów uznać należy za chybiony.

Nietrafne okazały się też zarzuty naruszenia art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepisu § 45 rozporządzenia PRŚ 2013 i art. 47 rozporządzenia KE (WE) Nr 1974/2006 tj. regulacji, w świetle których zwrot pomocy nie jest wymagany jeśli niespełnienie warunków pomocy powodowane jest siłą wyższą lub inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. W skutecznie niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy skarżąca nie wykazała przesłanek uzasadniających uznanie siły wyższej bądź innych lub wyjątkowych okoliczności, o których mowa w powołanych regulacjach, jak też dochowania terminu, o którym w mowa w ust 2 art. 47 rozporządzenia KE (WE) Nr 1974/2006.

Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił.