Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 790/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żakiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Komendanta Rejonowego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179 ze zm.) oraz § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P Nr 76 poz. 708) przyznano M.B., emerytowi policyjnemu od [...], równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Określono, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Kolejną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w B. (Nr [...] z dnia [...]) wydaną na podstawie art. 162 § 1 k.p.a i § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) stwierdzono z dniem 1 stycznia 2006r. wygaśnięcie, jako bezprzedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] przyznającej M.B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (decyzja z dnia [...] Nr [...]).

Z motywów rozstrzygnięcia organu I instancji wynikało, iż uchylona została podstawa prawna, na mocy której wypłacano emerytowi policyjnemu równoważnik za remont mieszkania. Zmiana ta spowodowała, iż od dnia 1 stycznia 2006r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. potwierdził to stanowisko.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 434/06 po rozpoznaniu skargi M.B. stwierdzono nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. Sąd uznał, iż zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, a więc decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., na mocy którego stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 czerwca 2008r. oddalił skargę kasacyjną organu (sygn. akt I OSK 953/07) stwierdzając, iż w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.

W dniu [...] M.B. złożył skierowany do Komendanta Powiatowego w B. wniosek o ustalenie wysokości i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011 powołując się na stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wskutek uchylenia § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego podstawa prawna pozwalająca przyznać emerytom policyjnym świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu przestała istnieć. Zdaniem organu oznacza to, iż w myśl obecnie obowiązujących przepisów emeryt policyjny nie posiada interesu prawnego do dochodzenia tych uprawnień.

Zauważono, iż postępowanie administracyjne w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek, co wymaga działania osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. M.B., jako emeryt policyjny nie posiada takiej legitymacji, gdyż nie przysługuje mu interes prawny w przyznaniu równoważnika za remont lokalu. Posiada jedynie interes faktyczny.

Reasumując uznano, iż wszczęcie postępowania na skutek złożenia oświadczenia majątkowego przez osobę nielegitymowaną jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do przywołanych przez wnioskodawcę wyroków sądów administracyjnych organ zauważył, iż rozstrzygają one jedynie kwestię zasadności wcześniejszych decyzji, a nie odnoszą się do sposobu załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem M.B.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M.B. uznał, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do treści wskazanych przez niego wyroków sądów administracyjnych i wbrew wskazaniom zawartym w ich uzasadnieniach neguje jego uprawnienie do posiadanego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego w B.

Po analizie stanu faktycznego organ odwoławczy podzielił pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że § 8 przepisy § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiły podstawę przyznania odwołującemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do chwili ich uchylenia, co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2006r. Od tej chwili emeryci policyjni nie posiadają uprawnień do tego świadczenia. Zauważono, że art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji stanowi podstawę prawną do przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wskazując jedynie policjantów w służbie czynnej, a regulacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. wykraczała poza delegację ustawową. Zwrócono uwagę na zasadę praworządności nakazującą organom administracji działanie na podstawie obowiązującego prawa i uznano, iż przyznanie odwołującemu żądanych świadczeń nie znalazłoby podstawy w obowiązującym prawie. Zgodnie z nim odwołujący nie posiada interesu prawnego do dochodzenia prawa dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a decyzja o umorzeniu postępowania była słuszna.

Odnosząc się do zarzutów nie uwzględnienia wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych przywołanych przez odwołującego organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W wyroku tym rozstrzygnięto zatem wyłącznie problem dopuszczalności wygaśnięcia decyzji administracyjnej w przypadku uchylenia przepisu stanowiącego podstawę jej wydania. Nie orzekano natomiast w kwestii wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.B. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i uznanie jego prawa do wypłaty bieżącej i zaległej należności finansowej z tytułu posiadanego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienie to wywodził z decyzji Nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 434/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 953/07.

Kwestionując słuszność umorzenia postępowania w sprawie skarżący zarzucił, iż rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z decyzją, na mocy której nabył prawo do corocznego równoważnika w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wskazał, iż jego wniosek obejmował wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a nie ustalenie prawa do tego świadczenia, gdyż prawo to nie wygasło.

Polemizując z zawartymi w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji sformułowaniami skarżący stwierdził, iż stanowisko organów pozostaje w sprzeczności z wydanym w jego sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007r. jak też wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczas prezentowane stanowisko. Dodatkowo wskazano, iż decyzje o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego były decyzjami jednorazowymi, a nie obowiązującymi przez "lata". Organy Policji wydawały corocznie w oparciu o oświadczenie mieszkaniowe składane przez policjanta po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego odrębne decyzje na dany rok. Powołano się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2005r. sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, w którym Sąd ten zobowiązał właściwy organ policji do wydania nowej decyzji przyznającej uprawnienia za rok 2002 po wejściu w życie rozporządzenia z 28 czerwca 2002r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, iż sądy administracyjne uprawnione są do kontroli legalności działania organów administracji publicznej na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm), a uwzględnienie skargi inicjującej kontrolę wydanych przez te organy decyzji administracyjnych nastąpić może wyłącznie z przyczyn określonych w przepisie art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem, z chwilą zainicjowania skutecznie wniesioną przez M.B. skargą postępowania sądowoadministracyjnego, do kontroli zaskarżonych decyzji zarówno w aspekcie zastosowanego tam prawa materialnego i jego wykładni, jak też z punktu widzenia zgodności działania organów z procedurą administracyjną.

Kwestionowane przez skarżącego decyzje wydane zostały na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz.1687), a rozstrzygały kwestię stanowiącą istotny problem prawny nie rozwiązany w orzecznictwie sądów administracyjnych do chwili obecnej w sposób stanowczy.

Z tych więc względów celowym wydaje się przedstawić zagadnienie poprzez pryzmat regulacji prawnych, jakie miały miejsce od chwili pojawienia się decyzji Komendanta Rejonowego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] wydanej na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179 ze zm.) oraz § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P Nr 76 poz. 708), a także wytworzonego na tym tle orzecznictwa.

Punktem wyjścia takiej analizy jest odpowiedź na pytanie, czy ustawodawca zagwarantował emerytowanym funkcjonariuszom służb mundurowych, a w tym funkcjonariuszom Policji prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277) zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Delegacja ta zawierała upoważnienia do wydania aktu zawierającego regulację wyznaczającą uprawnione do otrzymywania świadczenia podmioty.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 28 czerwca 2002r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919), które zmienione zostało rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) uchylającym z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2006r. jego § 8 i § 9 ust. 2.

Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r. poprzedzone było kolejno rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. (Dz.U. Nr 106 poz. 1212), zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. o tej samej nazwie (M.P Nr 76 po. 708) i zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 marca 1993r. w sprawie wysokość i szczegółowych zasad wypłaty policjantom, funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa i funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MSWiA z 1993 Nr 3 poz. 43).

Wszystkie wymienione akty wykonawcze zawierały w swojej treści normę pozwalającą na przyznawanie emerytom i rencistom policyjnym równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, a stan prawny uległ zasadniczej zmianie dopiero w dniu 6 kwietnia 2005r. kiedy to dokonano nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. poprzez uchylenie jego § 8, wskutek czego odpadła dotychczasowa podstawa materialnoprawna uprawnienia emerytów i rencistów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z mocą obowiązująca od dnia 12 maja 2005r., Dz.U. Nr 70 poz.633).

Przyczynę usunięcia z systemu prawnego normy pozwalającej przyznać omawiane uprawnienie emerytowanym funkcjonariuszom służb mundurowych, można bez wątpienia wyprowadzić z uzasadnienia projektu aktu zmieniającego (vide projekt rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego).

Propozycja nowelizacji rozporządzenia dotyczącego policjantów miała przede wszystkim na celu uzyskanie spójności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z przepisami ustawy o Policji oraz przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych (ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). W uzasadnieniu projektu powołano się na brzmienie art. 91 ustawy o Policji przyznającego prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego tylko policjantowi. Zinterpretowano także art. 2, art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uznając, iż emeryci i renciści policyjni, a także członkowie rodzin uprawnieni do renty rodzinnej po policjantach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz członkowie rodzin po zmarłych emerytach i rencistach policyjnych mają prawo do lokalu mieszkalnego oraz do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, na zasadach przewidzianych dla policjantów jednakże nie przysługuje im prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wzięto również pod uwagę wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 644/99 oraz z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3040/1) dotyczące prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej, w których sąd uznał, iż ten rodzaj świadczenia nie przysługuje wskazanej grupie osób i stanął na stanowisku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stanowi samodzielny, odrębny rodzaj świadczenia od przewidzianych w policyjnej ustawie emerytalnej prawa do lokalu mieszkalnego i prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Powołano się także na znowelizowane rozporządzenia określające warunki przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom służb mundurowych, które nie przewidują stosowania tych przepisów w odniesieniu do emerytów i rencistów tych służb.

Wątpliwa wydała się legalność powyższych uregulowań także w świetle wielokrotnie powtarzanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego interpretacji art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i wykluczającego istnienie uprawnienia do samodzielnego prawotwórstwa organów władzy wykonawczej. Trybunał przypominał, że "rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Oznacza to m.in., że rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy, akt ten oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany, nie może też być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia, a jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy; po czwarte, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej" (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773).

Warto też przywołać tu przy zastosowaniu rozumowania per analogiam wyrok Sądu Najwyższego (z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt III RN 168/99 publ. OSNP 2001/7/213), w którym uznano, iż przepis rangi podustawowej przyznający emerytowanemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest sprzeczny z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin.

Odpowiedź na pytanie, czy organ wykonawczy posiadał upoważnienie do poszerzania zagwarantowanych w ustawie uprawnień na emerytowanych funkcjonariuszy wynika również pośrednio z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 (publ. OTK-A 2004/10/109), w którym kontroli zgodności z Konstytucją poddane zostały rozporządzenia wykonawcze wydane na mocy art. 91 ust 2 i 92 ust. 2 ustawy o Policji. Trybunał rozstrzygając, czy art. 91 ust. 2 o Policji, w zakresie, w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego odpowiedział twierdząco. Zważyć jednak przyjdzie, iż będąc związany treścią pytania, Trybunał Konstytucyjny mógł jedynie w uzasadnieniu wyroku zawrzeć wskazania interpretacyjne, co do kręgu uprawnionych do równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu. Uznał, iż użyte w delegacji ustawowej sformułowanie "przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania" nie może być oczywiście postrzegane jako upoważnienie do określenia szerszego niż wynikający z przepisów ustawowych krąg uprawnionych do uzyskania równoważnika za remont lokalu. Wyrażenie to stanowi bowiem wyłącznie wytyczną wskazującą na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia wszystkich podmiotów, którym na mocy przepisów ustawowych przyznane zostało prawo do równoważnika za remont lokalu. Stwierdził nadto iż "zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokajaniem ich potrzeb mieszkaniowych, a istnienie świadczeń pieniężnych określonych w art. 91, art. 92 i art. 94 ustawy o Policji jest przywilejem, wiążącym się z charakterem służby pełnionej przez policjantów." Jednocześnie Trybunał przypomniał, że rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy.

Przechodząc do procesu stosowania prawa zauważyć można, że mimo dokonanych zmian w aktach wykonawczych i usunięciu z nich przepisów pozwalających przyznać równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi występują tu rozbieżności, co do oceny stanu prawnego dotyczącego omawianej sfery uprawnień. Wyróżniają się dwie grupy orzeczeń diametralnie różniące się stanowiskami w kwestii zakresu podmiotowego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Do pierwszej grupy zaliczyć trzeba takie orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjmowano, iż sytuację funkcjonariusza, zwolnionego ze służby, regulują przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, UOP, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a w myśl uregulowań zamieszczonych w art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA lub podległych im organów. W przypadku, gdy lokalu takiego nie przydzielono, emerytowi lub renciście przysługuje pomoc finansowa na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Nie przysługuje natomiast emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnik za remont, czy brak lokalu mieszkalnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2000r. sygn. akt I SA 644/99, z dnia 17 lipca 2003r. sygn. akt I SA 3040/01 publ. Lex nr 160251, z dnia 31 sierpnia sygn. akt I osk 406/10 dnia 9 lutego 2010r. sygn. I OSK 10323/09 publ. www.nsa.gov.pl, dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1755/09 publ. LEX nr 595294 jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 596/06 publ. LEX nr 282549, 19 listopada 2009 r. sygn. II SA/Wa 1038/09 publ. LEX nr 587891 z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wa 1374/06 publ. LEX nr 491400 z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. II SA/Wa 586/06 publ. LEX nr 303159, z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wa 1335/06 publ. LEX nr 328783; - w Gdańsku z dnia 19 września 2007 r. III SA/Gd 90/07 LEX nr 467372 - w Olsztynie z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. I SA 1546/03 publ. www.nsa.gov.pl, w Gliwicach z dnia 1 marca 2011 r. sygn. IV SA/Gl 422/10 publ. LEX nr 786036 i WSA w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Sz 1216/09 publ. LEX nr 600176, lub z dnia 11 marca 2010r. sygn. II SA/Sz 1355/09 publ. LEX nr 605554).

Zaprezentowane stanowisko znalazło także odbicie w dwóch wyrokach Sądu Najwyższego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt III RN 168/99 publ. OSNP 2001/7/213, czy z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt III RN 69/02, publ.OSNP 2004/9/147), które w kontrolowanej sprawie służyć mogą per analogiam.

W pierwszym z przywołanych wyroków, Sąd Najwyższy rozstrzygnął jednocześnie dwie kwestie prawne – uznał, iż przepis rangi podustawowej przyznający emerytowanemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego jest sprzeczny z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin. Po drugie stwierdził, iż w/w przepis art. 29 ust. 1 przyznaje emerytom i rencistom Służby Więziennej wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego, nie zaś prawo do równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu.

W drugim z przywołanych wyroków, uznano, iż ekwiwalent pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter pewnego przywileju finansowego związanego z osobą strażaka i z zajmowanym przez niego lokalem, przy czym dotyczy on również remontów w mieszkaniach, a zarówno z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jak i rozporządzenia wykonawczego w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. Dz. U. Nr 15, poz. 67), wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy równoważnik może otrzymać tylko strażak pozostający w służbie.

W drugiej grupie orzeczeń, sądy administracyjne uznając uprawnienie emerytowanych funkcjonariuszy do równoważników pieniężnych za umocowane w obowiązującym prawie, wyprowadzały to uprawnienie ze związanej ze sobą regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i właściwych przepisach wykonawczych (wyrok NSA z dnia sygn. akt I OSK 953/07publ.). Uchylenie przeto przepisów wykonawczych w opinii tej grupy orzeczeń sądowych nie odebrało podstawy materialnoprawnej do przyznawania tego prawa (wyrok wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 1363/08 publ. www.nsa.gov.).

Zaprezentowano tam pogląd, iż prawo emerytowanego funkcjonariusza służb mundurowych wymienionych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wywodzi się z jej art. 2 pkt 2 lit. c, bowiem prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w tej normie prawnej obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak, a przepis art. 29 ust. 1 wymienionej ustawy dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 245/06 LEX nr 348015, z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt l OSK 525/07), z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07 publ. LEX nr 565671, z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 1363/08 publ. publ. www.nsa.gov)

Zwraca się jednak uwagę, iż poza wyrokiem z 18 grudnia 2009r. sygn. I OSK 1363/08 wszystkie pozostałe wyroki zapadły przed dokonaniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141) oceny zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylającego § 8 i § 9 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż równoważnik nie był uprawnieniem ustawowym emerytowanego funkcjonariusza policji, zasługującym na ochronę konstytucyjną, jako prawo słusznie nabyte. Zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie pozbawiła zatem emerytów i rencistów policyjnych słusznie nabytego prawa podmiotowego w postaci uprawnienia do równoważnika pieniężnego, gdyż uprawnienie takie nie wynikało z ustawy, a przez prawa nabyte można rozumieć prawa nabyte słusznie. Tak, jak w poprzednio przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 i w uzasadnieniu obecnie omawianego wyroku znaleźć można wskazania, co do zakresu podmiotowego uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Trybunał stwierdził bowiem, iż krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie, a zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia.

Co prawda moc wiążąca wyroku Trybunału Konstytucyjnego, o jakiej mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, odnosi się do sentencji wyroku, tymczasem sentencja wymienionego orzeczenia Trybunału nie odnosiła się de facto do przepisu art. 2 pkt 2 lit. c czy art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. lecz stanowiła odpowiedź na pytanie o zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. (z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 2 oraz 92 ust. 1 Konstytucji RP). Jednakże wykładnia prawa związana z problematyką uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego przedstawiona w tym wyroku jest powszechnie aprobowana, a w jej konsekwencji uznano za słuszne "wąskie" rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Trybunał uzasadnił swoje stanowisko wskazując na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w analizowanym przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego. Natomiast w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji - inaczej niż w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o "prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby". Taka formuła sugeruje wąskie rozumienie "prawa do lokalu" jako prawa do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie.

Po drugie, istotne znaczenie ma treść art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który formułuje nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze (tj. mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych tam organów). Art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje natomiast ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału.

Po trzecie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak stwierdzono wyżej, przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek a contrario i uznać, że uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w świetle przedstawionych argumentów ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Powyżej przedstawiona analiza stanu prawnego i jego wykładni upoważnia do wyrażenia przeciwnego niż prezentowany przez skarżącego poglądu. Prawo emerytowanego policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest prawem nabyty, gdyż nie posiadało i nie posiada źródła w obowiązującym prawie materialnym.

Rozwiązanie kwestii uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytów służb mundurowych, wynikłej z odmienności interpretacyjnych art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez uznanie za słuszną interpretację dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 a także w późniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010r. sygn. I OSK 541/10 czy z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1757/09 publ. LEX nr 595296, nie wyeliminowało jednak pozostałych spornych kwestii, jakie występowały w związku z wydanymi pod rządem obowiązywania opisanych wcześniej przepisów wykonawczych decyzji administracyjnych w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W szczególności orzecznictwo sądów administracyjnych musiało odnieść się do oceny skutków prawnych decyzji wydanych pod rządem aktów wykonawczych zawierających podstawę prawnomaterialną zezwalającą właściwym organom na przyznanie tego uprawnienia emerytowanym funkcjonariuszom.

Dostrzeżono przede wszystkim, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. nie określiło następstw wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Co do tej kwestii sądy administracyjne wypowiadały się kilkakrotnie zauważając, iż przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego (np. NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1773/07, z dnia 19 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1691/07, z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1460/07, z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 953/07, czy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1576/09 publ. www.nsa.gov.pl).

Zbieżny z tym stanowiskiem pozostaje pogląd sądów administracyjnych negujący, z punktu widzenia prawa, możliwość stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a wygaśnięcia decyzji przyznających emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Reprezentując taki pogląd sądy podnosiły, iż uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, uznanie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony, a interes społeczny nie może być uzasadniany ani wadliwością podstawy prawnej przewidującej takie uprawnienie, ani wadliwością decyzji przyznającej to uprawnienie, gdyż tego rodzaju przesłanki związane są z odrębną kategorią nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych, jaką jest stwierdzanie nieważności decyzji (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2008r. sygn akt I OSK 953/07 publ. ONSAiWSA 2009/4/77, z dnia z 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 525/07, z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07 i sygn. akt I OSK 1739/09, a także wyroki WSA– w Poznaniu II SA/Po 577/09; II SA/Po 660/09; II SA/Po 687/09; II SA/Po 567/09; II SA/Po 659/09; II SA/Po 609/0 –w Warszawie - II SA/Wa 1763/09; II SA/Wa 1480/09; II SA/Wa 1661/09; II SA/Wa 1469/09; II SA/Wa 1230/09; II SA/Wa 1437/09; II SA/Wa 1208/09; II SA/Wa 1296/09; II SA/Wa 1227/09; II SA/Wa 1211/09; IV SA/Wr 170/09; IV SA/Wr 188/0 9- w Łodzi; III SAB/Łd 36/09 III SAB/Łd 33/09; w Gdańsku- III SA/Gd 309/09 we Wrocławiu; IV SA/Wr 291/09; IV SA/Wr 191/09; IV SA/Wr 197/09; IV SA/Wr 178/09; III SAB/Łd 32/09; IV SA/Wr 192/09; IV SA/Wr 282/09; IV SA/Wr 168/09; IV SA/Wr 190/09; IV SA/Wr 266/09; IV SA/Wr 222/09; IV SA/Wr 186/09; IV SA/Wr 198/09; IV SA/Wr 165/09; w Gorzowie II SAB/Go 30/09; II SAB/Go 34/09 II SAB/Go 26/09 publ. www.nsa.gov.pl). Wśród tych orzeczeń znajdują się przywoływane przez skarżącego wyroki WSA w Gliwicach

sygn. IV SA/Gl 434/06 i NSA sygn. I OSK 953/07.

Przedstawiona grupa orzeczeń sądów administracyjnych dotyczyła przede wszystkim zagadnienia stricte procesowego, jakim była niedopuszczalność orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 k.p.a. De facto jednak nie rozstrzygała kwestii uprawnień byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego na przyszłość. W przytoczonych orzeczeniach nie kwestionowano praktyki organów polegającej na przyznawaniu uprawnień do równoważnika pieniężnego na przyszłość (bezterminowo).

W obszarze przywołanej problematyki pojawia się obecnie nowe stanowisko. Sądy zaczęły bowiem dostrzegać możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznających emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na przyszłość. Zauważa się, iż oceniając decyzje przyznające emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego odróżnia się dwa stany faktyczne. Pierwszy to sytuacja, gdy nabycie przez policjanta uprawnień emerytalnych (rentowych) nastąpiło po dniu 12 maja 2005r., a w chwili wydawania decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego był on policjantem w służbie czynnej. Druga sytuacja występuje natomiast wtedy, gdy stroną postępowania zakończonego decyzją przyznającą uprawnienie do równoważnika pieniężnego był już emerytowany funkcjonariusz względnie stał się on emerytem przed datą uchylenia przepisów wykonawczych.

Uznano za dopuszczalne usunięcie z obrotu prawnego decyzji należących do grupy pierwszej. W takim przypadku przyjęto, iż z punktu widzenia podmiotowego uległ zmianie stan faktyczny. Za słuszne przyjmuje się wygaszenie, jako bezprzedmiotowej, dotychczasowej decyzji wydanej wobec policjanta, gdyż dalsze istnienie takiej decyzji mogłoby stwarzać brak pewności co do obowiązującego stanu w zakresie uprawnień i obowiązków uczestników obrotu prawnego oraz mogłoby rodzić spory związane z wykonywaniem decyzji (wyrok NSA z dnia 9 marca 2010r. sygn. II OSK 485/09 publ. Lex nr 597632, z dnia 26 października 2010r. sygn. I OSK 541/10 oraz WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009r sygn. SA/Kr 449/09, z dnia 14 kwietnia 2011r. sygn. II SA/Kr 1018/09 lub w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 sygn. akt I SA/Bd 153/11 ).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 października 2010r. sygn. I OSK 541/10 ) zwraca się nadto uwagę, iż w sytuacji, gdy przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, a tak jest w niniejszej sprawie, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wskazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowych sprawach uzasadnieniem dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest istnienie interesu społecznego. Przypomniano jednak, iż szeroka interpretacja pojęcia "prawa do lokalu", którym posługuje się regulacja art. 2 pkt 2 lit. "c" oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uwzględniała w nim prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i utrwalona była w wieloletniej praktyce organów administracji. Dopiero uchylenie przepisów wykonawczych przyznających wprost to prawo emerytom niektórych służbom zapoczątkowało działania ukierunkowane na pozbawienie ich określonych świadczeń związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych. Zwrócono nadto uwagę, że istnieje potrzeba określenia ram czasowych dla stosowania wykładni spornej regulacji ustawowej – przyjmowanej we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a w orzecznictwie dopuszczono możliwość ograniczenia wstecznego stosowania nowej interpretacji przepisu, skoro występowały usprawiedliwione różnice stanowisk w orzecznictwie sądów i przemawia za tym wzgląd na inne wartości chronione przez porządek prawny (wyrok Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 284/08 publ. LEX nr 490494).

Za trafną cezurę czasową w tym względzie uznano datę uchylenia normy prawnej przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego emerytowanym funkcjonariuszom przyznając jednak, iż odmienna ocena omawianych uprawnień emerytów i rencistów policyjnych ma związek nie tyle z samą zmianą stanu prawnego wyznaczonego powyższą datą, ile ze zmianą wykładni przepisów regulujących przedmiotowe świadczenia.

Przyjąć można byłoby, iż pogląd prezentowany w przywołanej linii orzecznictwa rozwiązał sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy będących w posiadaniu decyzji przyznających uprawnienia do równoważników pieniężnych za remont lokalu mieszkalnego wydanej w okresie czasu, gdy byli funkcjonariuszami w służbie czynnej, a zwolnienie ich ze służby z tytułu przejścia na emeryturę nastąpiło po dacie uchylenia przepisu aktu wykonawczego, na podstawie której organ realizował to prawo w postaci corocznej wypłaty świadczenia.

W kontrolowanej sprawie występuje jednak odmienna sytuacja. Stroną postępowania zakończonego decyzją przyznającą uprawnienie do równoważnika pieniężnego był już emerytowany funkcjonariusz.

Według prezentowanego powyżej stanowiska orzecznictwa, rozumując a contrario, założyć można, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na mocy art. 162 § 1 k.p.a byłoby niedopuszczalne. W takich sytuacjach faktycznych sądy administracyjne podkreślały, iż aktem konkretyzującym uprawnienie jest ostateczna decyzja i wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc takiej decyzji, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może tylko nastąpić w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Natomiast dopóki decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to określony podmiot jest zobowiązany do jej realizacji w sposób ciągły i nieprzerwany, do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego aktem administracyjnym lub utraty mocy obowiązującej na podstawie wyraźnego przepisu prawa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2011r. sygn. akt V SA/Po 186/11, WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10, czy wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r. l OSK 1647/09 publ.www.nsa.gov). W ramach tego stanowiska nie odniesiono się jednak do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 7 czerwca 2000r. sygn. akt I SA 644/99 publ. LEX nr 5528 stwierdził, iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej i wygasa z chwilą zwolnienia z tej służby.

Nie odniesiono się także do kwestii wykonalności takich decyzji, jakkolwiek w tym obszarze zauważony został problem wynikający z braku przepisów pozwalających na obliczenie wysokości równoważnika. Zawarte w decyzjach sformułowanie, iż wypłata równoważnika następować będzie corocznie na podstawie obowiązujących stawek odsyła bowiem do tych norm prawnych, które w istocie mają zastosowanie wyłącznie do funkcjonariusza w służbie, a nie emerytowanego policjanta. Przypomnieć tu można znaną polskiemu prawu instytucję tzw. "praw dobrze nabytych", czyniących dalszą realizację praw wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalną jedynie wtedy, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia (wyrok WSA wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. IV SA/Gl 888/10, czy WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2001 sygn. IV SA/Wr 134/10 www.nsa.gov.pl).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 23 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1608/09 www.nsa.gov.pl) uznaje się za kwestię wymagającą rozważenia, czy decyzja przyznająca równoważnik za remont lokalu jest tytułem dającym podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz w oparciu o przepisy jakiej ustawy egzekucja mogłaby być prowadzona. Kwestię tę odmiennie natomiast rozstrzyga wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie jako bezzasadną traktuje się argumentację organu o odpadnięciu podstawy prawnej umożliwiającej wypłatę równoważnika, gdyż decyzja ta zawiera odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych. Sposób wyliczania równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, wynika zdaniem Sądu, tak jak w latach, w których było ono realizowane, na podstawie decyzji w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej, co nastąpiło corocznie (wyrok z dnia 22 czerwca 2011r. sygn. II SA/Go 316/11).

Wyraźne przeciwstawienie się temu poglądowi można natomiast znaleźć w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odczytywanym tu per analogiam, gdzie uznaje się, że emerytowanemu funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nawet wówczas, gdy pozytywna decyzja w tej materii zapadła przed uchyleniem § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Dz. U. Nr 132, poz. 1234) i do tej pory nie została wygaszona (wyrok z dnia 1 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 422/10 publ. LEX nr 786036).

W praktyce zauważa się, iż organy Policji reagują na wniosek w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (o przyznanie uprawnienia, bądź o wypłatę świadczenia) złożony przez emerytowanego funkcjonariusza w sposób różnorodny.

Spotyka się, w odpowiedzi na taki wniosek, pismo informujące o braku podstaw prawnych do realizacji tego wniosku. W zdecydowanej jednak większości wyroków sądów administracyjnych wydawanych w sprawach ze skargi na bezczynność organów przesądzona została jednolicie kwestia formy wymaganej do załatwienia wniosku o wypłatę świadczenia lub o przyznania do niego uprawnienia, a skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o braku podstaw prawnych do załatwienia żądania w kwestii przyznania czy wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu traktowane było, jako uchylenie się od załatwienia sprawy. Sądy wskazywały, iż skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. Wskazano jednocześnie, iż w razie stwierdzenia przez organ braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 1 k.p.a. ma on wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania (wyroki NSA z dnia 17 czerwca 20010r. sygn. I OSK 3/10, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. I OSK akt 1211/09, z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09; WSA Gliwice z dnia 30 lipca 2009r.IV SAB/ 42/09, z dnia 3 września 2009r. IV SAB/Gl 47/09, z dnia 22 czerwca 2005r. lV SAB/Gl 32/04 w Gdańsku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. II SAB/Go 53/09 publ. LEX nr 573942, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Bd 29/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/09 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Ol 638/09 publ. LEX nr 5531399).

Wymagającym rozwiązania stało się także zagadnienie powstałe z tytułu różnego charakteru żądań składanych przez emerytowanych funkcjonariuszy Policji po dacie uchylenia przepisów wykonawczych przyznających im prawo do równoważnika pieniężnego. Podmioty te formułują swoje wnioski, jako żądanie o wypłatę równoważnika za lata 2006 i następne, jak też zwracają się o przyznanie im prawa do tego równoważnika.

W grupie orzeczeń dotykającej powyższej problematyki zwracają uwagę wyroki, w których zaprezentowano pogląd, iż samo zgłoszenie organowi administracji publicznej "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i "zaległego" (a nie indywidualizacji - ustalenia prawa podmiotowego) nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. I OSK 2/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. II SAB/Go 53/09 publ. LEX nr 573942).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazano natomiast, iż czynność wypłaty świadczenia z tytułu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi jedynie faktyczną realizację uprawnienia do tego świadczenia, przyznanego decyzją administracyjną. Wypłata świadczenia nie może być zatem traktowana jako czynność wynikająca z przepisów prawa (wyrok z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II SA/Op 487/10 publ. www.nsa.gov.). Natomiast w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest organ egzekucyjny, który powinien rozważyć, czy decyzja administracyjna wobec braku ustalenia wysokości równoważnika za remont lokalu jest tytułem dającym podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz w oparciu o przepisy jakiej ustawy egzekucja mogłaby być prowadzona (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1576/09 publ.www.nsa.gov). Przeciwko nadaniu charakteru tytułu egzekucyjnego decyzji przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi przedmiotowy równoważnik pieniężny opowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż brak jest możliwości potraktowania takiej decyzji jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 Kpc i nadanie jej sądowej klauzuli wykonalności nawiązuje do powszechnie przyjętej zasady, że orzeczenie sądowe podlega realizacji w drodze egzekucji sądowej, a decyzja lub postanowienie administracyjne w drodze egzekucji administracyjnej. Wyjątki od tej zasady dopuszczalne są tylko wtedy, gdy przewiduje to przepis ustawy (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1576/09 publ. www.nsa.gov). Jednocześnie zaznaczył, że decyzja ostateczna orzekająca o prawie do przedmiotowego równoważnika nie zawiera określenia wysokości należności pieniężnej, co jest niezbędnym elementem tytułu wykonawczego, będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W zdecydowanej większości orzeczeń sądów administracyjnych przyznaje się sprawie o wypłatę należności z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu charakter sprawy administracyjnej, jako że uprawnienie emeryta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest pochodną jego pozostawania w przeszłości w stosunku służbowym. Stosunek ten ma charakter administracyjny i niewątpliwie dominują w nim elementy publicznoprawne. Z tego też względu ustawodawca przekazał załatwianie spraw związanych z uprawnieniem do równoważnika pieniężnego za remont lokalu organom administracji publicznej i poddał kontroli sądownictwu administracyjnemu, a zatem mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a nie cywilną (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010r. I OSK 17/10 publ. www.nsa.gov).

Dominujące jest nadto stanowisko orzecznictwa uznające wypłatę równoważnika, jako czynności materialno-technicznej, aczkolwiek przyjmuje się, że odmowa w tym zakresie winna być dokonana w formie decyzji, jako negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Forma załatwienia sprawy odmownie powinna zaś dawać dostatecznie efektywną ochronę prawną. Takie działanie organu oznacza w istocie zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną, a z powołaniem na piśmiennictwo prawnicze zwraca się uwagę na to, iż "cechą znamienną stosunku egzekucyjnego administracyjnoprawnego jest to, że organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji może być wyłącznie organ państwowy (...). Zawsze inicjatywa podjęcia egzekucji jest następstwem czynności konwencjonalnej organu państwowego. Nie ma zatem w stosunku egzekucyjnym możliwości zawiązania go w wyniku czynności podjętej przez podmiot administrowany" (wyrok NSA z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1577/09, z dnia 12 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1992/10 publ.www.nsa.gov, R. Hauser - Stosunek administracyjnopawny, System prawa administracyjnego tom I wyd. C.H.Beck INP PAN Warszawa 2010 str. 208).

Zasygnalizować jednak należy, iż również i w tym obszarze istnieje odmienny pogląd. Przyjmuje się, że brak jest materialnoprawnego przepisu do uwzględnienia żądania wypłaty równoważnika pieniężnego przez emerytowanego funkcjonariusza, w konsekwencji czego postępowanie takie wszczęte jest na wniosek osoby nielegitymowanej w rozumieniu art. 28 k.p.a. i stanowi podstawę do umorzenia postępowania, a nie do wydawania decyzji merytorycznej ( wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 48/09, z dnia 18 stycznia 2010r. sygn. IV SAB/Gl 64/09, z dnia 1 marca 2011 sygn. IV SA/Gl 422/10 publ. www.nsa.gov).

Praktyka organów administracji wskazuje także na różnorodne rozwiązania mające prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego względnie pozbawienia skuteczności decyzji przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego realizowanej wobec emerytowanego funkcjonariusza. Jednakże brak, co tego zagadnienia, nie tylko jednolitego rozwiązania ale nawet trudno jest tu doszukać się dominującego poglądu, w jakiej formie procesowej byłoby to możliwe. Wskazań takich nie zawierają na pewno pojawiające się wyroki, w uzasadnieniach których wywodzi się przykładowo, iż są dwa możliwe sposoby działania organu w rozpatrywanej sprawie: "...organ powinien dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ewentualnie, w przypadku, gdy organ uzna, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania (wypłaty) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to wówczas powinien wydać stosowną decyzję administracyjną", lub "chcąc wzruszyć ostateczną decyzję organ winien wszcząć odrębne postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczynając z urzędu takie postępowanie winien przy tym oprzeć się na regulacjach odnoszących się do zastosowanego trybu, gdyż działając na podstawie przepisów prawa organ nie może wywodzić podstaw weryfikacji decyzji przyznającej uprawnienie z samego faktu uchylenia regulacji dającej podstawę do jego przyznania" lub twierdzi się, że organ właściwy w sprawach uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego powinien rozważyć, jakie skutki powoduje decyzja sprzed 1 stycznia 2006r. i czy są ewentualnie podstawy do usunięcia jej z obrotu prawnego (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 sygn. I OSK 17/10, z dnia 4 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 1850/11, z dnia 1 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1711/11, z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2242/11, czy z dnia 23 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1800/11, jak również wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. II SA/Go 896/10 i z dnia 21 lipca 2011r. czy WSA w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2011r sygn. akt II SA/Rz 171/11 WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2011r. sygn. III SA/Ld 107/11 publ. www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecną sprawę przytoczone wskazania są zbyt ogólnikowe i prowadzą do zastosowania różnych instytucji prawa administracyjnego w celu załatwienia sprawy, a rozwiązania te w zapadających wyrokach sądowoadministarcyjnych traktowane są niejednolicie.

W kwestii żądania wypłaty świadczenia na rzecz emerytowanego policjanta zauważyć można, iż za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym traktowane są w aktualnym orzecznictwie sądowoadministarcyjnym decyzje odmawiające przyznawania równoważnika pieniężnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2011r. sygn. VIII SA/Wa 58/11, WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010r. sygn. akt III SA/Kr 424/10, czy wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. OSK 3/10 publ. www.nsa.gov.pl), odmawiające wypłaty tego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 58/11, wyroki WSA w Opolu z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II SA/Op 487/10, z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 226/10, z dnia 4 kwietnia 2012r. sygn. III SA/Kr 335/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 674/11 czy wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011r. sygn. I OSK 874/10, z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt OSK 2045/11 I OSK 1799/11 i I OSK 1915/11, z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1668/11 publ. www.nsa.gov.pl). Uzasadniając słuszność odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego z remont lokalu emerytowanemu policjantowi Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż po wydaniu decyzji administracyjnej nie tylko podstawa prawna decyzji może ulec modyfikacji czy nawet zupełnie przestać istnieć, mogą też zmienić się sytuacje faktyczne i prawne, stanowiące przesłanki faktyczne decyzji administracyjnej i skonkretyzowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego (nova causa superveniens) (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 107-111). Wymaga więc ustalenia, jaki wpływ mają te zmiany na moc wiążącą w czasie decyzji. Czy podobnie, jak w przypadku podstawy prawnej, stosunki prawne odrywają się w pewnym sensie od swej podstawy faktycznej, uniezależniają się od jej zmian i trwają, mimo że odpadł element je tworzący, czy też stosunek prawny nie może istnieć bez faktycznego oparcia, a kiedy je utraci, nie może dalej wywoływać skutków prawnych i w rezultacie decyzja, która zawierała jego konkretyzację, staje się bezprzedmiotowa. Każda decyzja zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji. Ponieważ decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się dla konkretnego stanu faktycznego, gdy stan ten przestaje istnieć, staje się bezprzedmiotowa ta regulacja (T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 54). Z chwilą nabycia przez funkcjonariusza Policji uprawnień emerytalnych zmienił się jego status. Zmiana statusu z funkcjonariusza Policji na emeryta policyjnego powoduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja przyznająca funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego staje się z chwilą zmiany tego statusu bezprzedmiotowa

Za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym traktowane są także decyzje o umorzeniu postępowania o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, z dnia 1 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 422/10, z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. IV SA/Gl 888/10 ) .

Natomiast w zakresie rozstrzygnięć dotyczących przyznanych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu aprobowane są decyzje cofające to uprawnienie (wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009r. sygn. VIII SA/WA 621/09, z dnia 10 marca 2011r. sygn. II SA/Wa 1623/10, z dnia 4 marca 2011r. sygn. II SA/Wa 1531/10, z dnia 17 lutego 2011r. sygn. VIII SA/Wa 970/10, WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2011r. sygn. I SA/Bk 12/11, WSA w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2011r. sygn. akt SA/Rz 1192/10 czy wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 sygn. I OSK 296/11), I OSK 409/11 z dnia 12 lipca 2011r. I OSK 408/11, z dnia 8 lipca 2011r sygn. akt I OSK 319/11, z dnia 14 lipca 2011 sygn. akt I OSK 465/11, czy z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 862/11 a w wyrokach tych uznaje się, że cofnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu było naturalną konsekwencją uporządkowania regulacji prawnej i dostosowania treści przepisów wykonawczych do zgodności z zapisami ustawy o Policji. Pomijając kwestię ważności materialnej przyznawanego emerytom policyjnym w/w świadczenia, z dniem 1 stycznia 2006 r. całkowicie odpadła podstawa do dalszej wypłaty dla nich równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie przepisu § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie narusza prawa. Przeciwko możliwości cofnięcia uprawnień przyznanych funkcjonariuszowi wypowiedział się natomiast WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Go 795/10 i z dnia 2 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Go 774/10 publ. www.nsa.gov.pl).

Pojawiają się także decyzje o uchyleniu przyznanego uprawnienia do tego świadczenia (w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1501/09 uznano, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny nie odebrała skarżącemu prawa nabytego, skoro prawo te nie zostało przyznane przez ustawodawcę i można ją uchylić) lub wygaszające dotychczas wydane decyzje, wyrok NSA z dnia 9 marca 2010r. sygn. II OSK 485/09 publ. Lex nr 597632, z dnia 26 października 2010r. sygn. I OSK 541/10 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009r sygn. SA/Kr 449/09, z dnia 14 kwietnia 2011r. sygn. II SA/Kr 1018/09 lub w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 sygn. akt I SA/Bd 153).

Nie można pominąć tego kierunku orzecznictwa, w którym podejmuje się próbę rozstrzygnięcia kwestii charakteru decyzji wydawanych na gruncie obowiązujących przepisów wykonawczych. Zatem rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzje przyznające uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego były decyzjami wydawany bezterminowo, czy też decyzjami nadającymi to prawo na jeden rok. Na ogół kwestia ta zaznaczana tylko jest poprzez sformułowanie - "praktyka organów w okresie obowiązywania aktów wykonawczych nadających uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak, czy remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom doprowadziła do wydawania decyzji przyznających uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo)"

Natomiast w grupie wyroków dających odpowiedź na zasygnalizowane pytanie przyjmuje się, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznawane powinno być corocznie, na podstawie wszczynającego sprawę administracyjną wniosku funkcjonariusza Policji określonego, jako "oświadczenie mieszkaniowe", w formie decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji nie upoważnia natomiast organów Policji do przyznania funkcjonariuszowi bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego konkretyzowanego poprzez jego wypłatę według stawek obowiązujących w danym roku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2005 sygn. akt IV SAB.Gl 32/04 i IV SA/Gl 888/10 z 28 czerwca 2011r. z dnia 1 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 422/10, w Gdańsku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Bd 29/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Ol 638/09 publ. LEX nr 553139 czy NSA w wyrokach z 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09, z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/09 www.nsa.gov.pl).

Przyjmując ten pogląd za słuszny zbędne tym samym czyni się rozważania o możliwości wygaszania, względnie o braku takiej możliwości prawnej, gdyż decyzje przyznające uprawnienie do równoważnika pieniężnego na dany rok, jako terminowe, wygasałyby z mocy prawa z upływem czasu, na który obowiązywały.

Jednocześnie, w konsekwencji nadania decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego charakteru decyzji okresowej, uznaje się za bezprzedmiotowe żądanie byłego funkcjonariusza przyznania mu prawa do świadczenia dotyczącego na mocy obecnie obowiązujących przepisów, wyłącznie funkcjonariuszy w służbie. Tym samym umorzenie postępowania w sprawie wszczętej z wniosku emerytowanego funkcjonariusza traktuje się, jako załatwienie sprawy administracyjnej (WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, z dnia 1 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Gl 422/10, z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. IV SA/Gl 888/10).

Stanowisko takie prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnie rozpoznawanej sprawie.

Biorąc pod uwagę treść art. 97 § 5 ustawy o Policji, jako bezsporne trzeba przyjąć, iż przyznawanie, odmowa przyznania, cofanie i zwracanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Wola ustawodawcy, co do wyboru formy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, powtórzona została w akcie podustawowym wydanym na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wskazuje się organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wymóg takiej formy prawnej pozostaje w zgodzie z charakterem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, bowiem uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie należą do uprawnień przysługujących bezwzględnie każdemu funkcjonariuszowi Policji z mocy prawa lecz zależą od przesłanek kształtujących to prawo, wymienionych w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. Zważyć nadto przyjdzie, iż obowiązkiem organu jest ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego na podstawie stanu faktycznego ocenianego corocznie. Jest to zatem uprawnienie uzależnione od ilości członków rodziny policjanta, a także uprawnienie terminowe, limitowane upływem jednorocznego okresu czasu rozpoczynającego się od 1 stycznia danego roku kalendarzowego. Wynika to wprost z brzmienia § 3 ust. 2 cyt. wyżej aktu wykonawczego. Norma ta nakazuje ustalić uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz liczby norm zaludnienia według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego. Wymaga zatem corocznego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Reasumując, przyjąć należy, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznawane jest corocznie, na podstawie wszczynającego sprawę administracyjną wniosku funkcjonariusza Policji określonego, jako "oświadczenie mieszkaniowe", w formie decyzji administracyjnej. Cytowana powyżej regulacja nie upoważnia natomiast organów Policji do przyznania funkcjonariuszowi bezterminowego uprawnienia do równoważnika pieniężnego konkretyzowanego poprzez jego wypłatę według stawek obowiązujących w danym roku. Potwierdza powyższe rozumowanie nałożony na funkcjonariusza, z mocy § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązek składania oświadczenia mieszkaniowego, w którym oświadcza on, iż ubiega się o "przyznanie" (a nie o "wypłatę") równoważnika pieniężnego za remont lokalu za dany rok, a więc, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 97 ust. 5 ustawy o Policji – o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania uprawnień do wymienionego świadczenia.

Można zauważyć, iż sformułowanie jakie zamieszczono w decyzji Komendanta Rejonowego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] – "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek" - nie posiada elementów władczych, wymaganych dla rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a stanowi powtórzenie zawarte w regulacji prawnej przedstawionej w rozporządzeniu wykonawczym, przyjmując charakter wyłącznie informacyjny. Podobne rozwiązanie stosuje przykładowo organ w decyzjach o dodatkach mieszkaniowych, gdzie obok rozstrzygnięcia w kwestii uprawnień do dodatku mieszkaniowego określa się, iż dodatek będzie przekazywany na konto administratora.

Wadliwie formułowanie treści wydawanych w sprawach równoważników pieniężnych decyzji wynikało z praktyki organów, jednakże nie mogło wpływać na zmianę charakteru faktycznego rozstrzygnięcia, przekształcając je w rozstrzygnięcie o przysługującym na kolejne lata uprawnieniu. Ocena wadliwość decyzji Nr [...] wykracza jednak poza ramy niniejszego postępowania. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ocenia tę decyzję i może odnieść się także do innych rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Sens regulacji art. 135 p.p.s.a. sprowadza się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt I FSK 731/09 publ. LEX nr 594186). Nie może natomiast odnosić się do innych decyzji tego samego czy innego organu administracji, wydanych w stosunku do tej samej strony jednakże dotyczących innej sprawy administracyjnej. Nie może wobec tego rozstrzygać, czy decyzje w innej sprawie administracyjnej były zgodne, czy niezgodne z prawem. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 764). Decyzja Komendanta Powiatowego Policji B. Nr [...] nie dotyczy sprawy administracyjnej tożsamej przedmiotowo ze względu na odmienny stan faktyczny, wydana bowiem została postępowaniu prowadzonym w sprawie przysługiwania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 1998. Natomiast z materiału sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...] złożył organowi wniosek mieszkaniowy w celu ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2011. Oceniając to działanie przez pryzmat rozważań zamieszczonych powyżej, potraktować je należy za jednoznaczne z wszczęciem sprawy o ustalenie uprawnienia do przyznanie równoważnika pieniężnego za rok wymieniony w złożonym wniosku.

Obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku, a na wstępie ustalenie, czy obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, czy też, jak zostało dokonane w decyzji organu I instancji, należało umorzyć postępowanie wobec braku po stronie emerytowanego funkcjonariusza policji w postępowaniu o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego cech strony.

Niesporne w sprawie jest, iż w chwili wystąpienia skarżącego do organu nie istniała obowiązująca norma prawna pozwalająca na przyznanie żądanego przez niego uprawnienia emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji. Ponadto stwierdzić trzeba, iż przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego w roku 1998r., co miało miejsce na podstawie przepisu rangi podustawowej, nie stworzyło po jego stronie sytuacji zasługującej na ochronę konstytucyjną. Przez prawa nabyte można bowiem rozumieć prawa nabyte słusznie. Podstawą przyznania prawa podmiotowego jednostce może być tylko przepis rangi ustawowej, a w przypadku skarżącego norma taka nie istniała, co we wcześniejszych wywodach zostało wyraźnie wykazane. Regulacja podustawowa obowiązująca do 31 grudnia 2005r., a to § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może w żadnym zakresie wpływać na ocenę uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego począwszy od 1 stycznia 2006r. W konsekwencji powyższego skarżący nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. wywodzącego się z prawa podmiotowego dającego jednostce konkretny instrument prawny pozwalający na domaganie się (roszczenie) uzyskania od władzy określonej korzyści odpowiadającej treści prawa podmiotowego. Jedynie wtedy, gdy na podstawie przepisów prawa materialnego organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania o sytuacji prawnej adresata, adresat ten dysponuje interesem prawnym kwalifikującym go, jako stronę postępowania.

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski Komentarz, wyd. C.H.Beck 2005r., s. 486-487). Podkreślić trzeba, że decyzja organu I instancji zapadła przed nowelizacją procedury administracyjnej z mocą obowiązującą od 11 kwietnia 2011r. i brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego prowadzić musiał do umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, iż decyzja organu odwoławczego wydana została już pod rządem obowiązywania art. 61a k.p.a,. Jednakże ze względu na fakt, iż postępowanie w sprawie na skutek złożonego przez skarżącego wniosku zostało wszczęte przed wprowadzeniem w życie tej regulacji, Sąd uznał, iż utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wobec braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy nie stanowiło uchybienia proceduralnego, które mogłoby mieć wpływ na ostateczne załatwienie sprawy.

Rozpoznający sprawę Sąd reprezentuje nadto pogląd, iż dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, a tylko w razie gdy jest oczywiste, że żądający wszczęcia postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego, organ mógłby załatwić sprawę postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Jak w pełni zatem zasadnie przyjął w organ, w stanie faktycznym i prawnym sprawy słusznym było umorzenie postępowania

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę orzekając, jak w sentencji, po myśli art. 151 p.p.s.a.