Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 572/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 36a ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 i 5, art. 60. art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] art. 138 § 1 pkt 1 art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływana dalej jako: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z [...] lutego 2020 r., nr [...], którą organ powiatowy nakazał A. M. i J. M. rozbiórkę części budynku mieszkalnego z garażem od strony południowo-wschodniej znajdującej się w odległości mniejszej niż 3.00 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (dawniej [...]) położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] - w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zakres częściowej rozbiórki obejmuje rozbiórkę wszystkich elementów budynku znajdujących się w odległości mniejszej niż 3.00 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (dawniej [...]). Pozostałą część budynku mieszkalnego z garażem w zakresie konstrukcyjnym i architektonicznym należy dostosować do stanu wynikającego z częściowej rozbiórki obiektu oraz ścianę zewnętrzna budynku od strony działki nr [...] wykonać jako ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych, sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2020 r. ([...]).

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. (k. 1) M. R. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności zabudowy działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Dnia [...] czerwca 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę na terenie w/w działki. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika (k. 9 I n.), że znajdujący się na działce budynek mieszkalny został wykonany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2003 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem. Budowa została formalnie zakończona zawiadomieniem o zakończeniu budowy z [...] października 2006 r. PINB stwierdził, że nie zostało wybudowane pomieszczenie gospodarcze (nr [...]) zlokalizowane bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Aktualnie budynek jest usytuowany w odległości ok. 1,15 m - 3,4 m od ogrodzenia nieruchomości. W łazience zamiast luksfer o wym. 25x25 cm zostało wykonane okno. Odległość przedmiotowego otworu okiennego od granicy z działką nr [...] wynosi ok 2,18 m.

Pismem z [...] czerwca 2018 r., [...] PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego z garażem w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i przepisach.

Następnie, pismem z [...] czerwca 2018 r., [...] PINB wezwał kierownika budowy w/w obiektu do złożenia wyjaśnień dotyczących niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym (tj. niewybudowania części obiektu objętego pozwoleniem na budowę oraz wykonania okna zamiast luksferów w odległości 2,18 m od granicy z działką sąsiednią).

W odrębnych pismach z [...] czerwca 2018 r., [...] organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami z prośbą o wskazanie kiedy został zinwentaryzowany lub ujawniony w zasobach geodezyjnych budynek mieszkalny położony na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz do geodety o złożenie wyjaśnień w sprawie wykonania inwentaryzacji przedmiotowego obiektu.

W piśmie z [...] lipca 2018 r., [...] Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało PINB, że dokumentacja geodezyjna z inwentaryzacji przedmiotowego budynku została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lipca 2006 r.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., [...] PINB wezwał J. M. do złożenie wyjaśnień w sprawie.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. J. M. poinformował PINB, że brak pomieszczenia gospodarczego został zaznaczony na mapie inwentaryzacyjnej przekazanej wraz z dokumentami dotyczącymi zakończenia budowy.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r., [...] PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Z protokołu sporządzonego przez PINB dnia [...] września 2018r. ([...], k. 54) wynika, iż PINB dokonał analizy i porównania projektu zagospodarowania działki nr [...] w [...], mapy inwentaryzacyjnej budynku oraz mapy działki dostępnej na stronie internetowej [...]

PINB ustalił, iż budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany niezgodnie z projektem zagospodarowania działki: przekroczono linie zabudowy i zmniejszono odległość budynku od północnej granicy działki; odwrócono budynek o kilka stopni; zbliżono budynek do granicy z działką nr [...] (odległości aktualnie wynoszą ok 1 m - 3,3 m, natomiast projektowano budynek częściowo w granicy i częściowo w odległości ok 1,84 m - 5,5 m od granicy z działką nr [...]). Nadto nie wybudowano pomieszczenia gospodarczego w granicy z działką nr [...] (co powoduje jednocześnie odstąpienie w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego) oraz wybudowano taras większy niż przewiduje projekt.

PINB stwierdził, że w związku z przekroczeniem linii zabudowy budynek mieszkalny narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2003 r., [...]

W odrębnych pismach z [...] września 2018 r., [...] PINB zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o przekazanie decyzji o pozwoleniu na budowę w/w budynku mieszkalnego wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz do Urzędu Miejskiego w [...] z wnioskiem o przekazanie uwierzytelnionej kopii decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2003 r., [...]

Dnia [...] października 2018 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika (k. 76), że budynek został wybudowany niezgodnie z projektem zagospodarowania stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Przekroczono linię zabudowy określoną w projekcie (która stanowiła przedłużenie linii zabudowy garażu na sąsiedniej działce). PINB wskazał, że dokonane pomiary oraz porównanie projektu zagospodarowania działki z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą świadczą o zmianie kąta usytuowania budynku w stosunku do projektowanej linii zabudowy oraz zbliżeniu budynku do granicy z ul. [...] oraz do granicy działki nr [...]. Ponadto nie wybudowano części budynku stanowiącej pomieszczenie gospodarcze i zmieniono kształt dachu - zadaszenia nad tarasem od strony północno-wschodniej.

Pismem z [...] października 2018 r., [...] PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Decyzją z [...] października 2018 r., [...] PINB nałożył na A. M. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmującego budynek mieszkalny z garażem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] do dnia [...] maja 2019r.

W terminie prawem przewidzianym J. M. odwołał się od tej decyzji PINB. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., [...] [...]WINB utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Starosta [...] uchylił własną decyzję z [...] września 2003 r. nr [...], znak [...] udzielającą A. M. i J. M. pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny z garażem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...], ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W piśmie z [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się do PINB z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wraz z pismem z [...] września 2019 r. A. M. i J. M. przedłożyli projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z garażem przy ul. [...] w [...].

Dnia [...] października 2019 r. PINB sporządził protokół z czynności służbowej (k. 149). Z protokołu wynika, że przedłożony projekt zamienny posiada braki i nieprawidłowości między innymi jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obiekt przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy, jest wykonany w niewłaściwej odległości od granicy działki, narożnik jest bezpośrednio w granicy z działką nr [...].

Postanowieniem z [...] października 2019 r., [...] PINB odmówił wyjaśnienia co do treści własnej decyzji z [...] października 2018 r., [...] Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., [...] [...]WINB utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Z kolei WSA w Poznaniu, wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 73/20 oddalił skargę J. M. wniesioną na w/w postanowienie organu II instancji.

Następnie PINB postanowieniem z [...] października 2019 r., [...] nałożył na A. M. i J. M. obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym wskazując, iż:

- projekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- projekt zagospodarowania działki nr [...] w projekcie zamiennym jest niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi);

- całość projektu należy skorygować z uwzględnieniem nieprawidłowości określonych w punktach 1 i 2 z uwzględnieniem wymogów kompletności projektu budowlanego zamiennego określonego w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W piśmie z [...] listopada 2019 r. (k. 165 akt) J. M. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Do powyższego wniosku załączona została decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r., [...] ustalająca warunki zabudowy dla A. M. i J. M. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w m. [...] przy ul. [...] na działce nr [...] ark. mapy [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., [...] PINB zwrócił J. M. podanie z [...] listopada 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie [...] Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., [...] [...]WINB utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Następnie, pismem z [...] stycznia 2020 r., [...] PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., [...] k. 182 PINB nakazał A. M. i J. M. rozbiórkę części budynku mieszkalnego z garażem od strony południowo-wschodniej znajdującej się w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (dawniej [...]) położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] - w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zakres częściowej rozbiórki obejmuje rozbiórkę wszystkich elementów budynku znajdujących się w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (dawniej [...]. Pozostałą część budynku mieszkalnego z garażem w zakresie konstrukcyjnym i architektonicznym należy dostosować do stanu wynikającego z częściowej rozbiórki obiektu oraz ścianę zewnętrzną budynku od strony działki nr [...] wykonać jako ścianę bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186 dalej Prawo budowlane) w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest jasny i polega on na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane roboty budowlane, zarówno te, które były objęte pierwotnie zatwierdzonym projektem - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

PINB wskazał, że właściciel wprawdzie przedstawił projekt zamienny, ale opracowanie to nie zawierało rozwiązań techniczno-budowlanych umożliwiających doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem (w tym również z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). W ocenie PINB inwestor nie wykonał obowiązku przedstawienia projektu zamiennego nakazanego decyzją PINB w [...] z [...] października 2018 r. (utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB znak: [...] z [...] stycznia 2019 r.). Dostarczony do organu projekt zamienny posiadał braki i nieprawidłowości, które do dnia wydania decyzji nie zostały usunięte. Zatem w tym stanie projekt zamienny (z brakami i nieprawidłowościami) nie kwalifikuje się do zatwierdzenia.

W ocenie PINB właściwym rozwiązaniem jest wydanie nakazu rozbiórki części budynku od strony południowo-wschodniej znajdującej się w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (dawniej [...] - w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor J. M. pismem z [...] lutego 2020 r. odwołał się od ww. decyzji, wskazując że postepowanie prowadzone jest w niewłaściwym trybie i wydana w sprawie decyzja jest przedwczesna, z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. II SA/Po 73/20 (k. 2 akt II instancji). Ponadto wskazał że do dnia [...] marca 2020 r. powinna zostać załatwiona przez [...]WINB sprawa odstępstw od przepisów, która ma kluczowe zdaniem strony znaczenie w sprawie.

[...]WINB po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną we wstępie decyzję z dnia [...] maja 2020 r. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] września 2003 r., [...]

Analiza protokołów sporządzonych w toku kontroli przeprowadzonych na działce nr [...] oraz projektu zatwierdzonego projektu budowlanego i inwentaryzacji budynku sporządzonej po zakończeniu jego budowy oraz map dostępnych na portalu [...] potwierdza, że realizując przedmiotowy budynek: przekroczono linie zabudowy i zmniejszono odległość budynku od północnej granicy działki, odwrócono budynek o kilka stopni; zbliżono budynek do granicy z działką nr [...], nie wybudowano pomieszczenia gospodarczego w granicy z działką nr [...] , wybudowano taras większy niż przewiduje projekt. Powyższe organ zakwalifikował jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

[...]WINB zaznaczył, że odstępstwa nie dotyczą jedynie projektu zagospodarowania działki ale obiektu jako całości, nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie uzasadnione byłoby wykonanie projektu zamiennego jedynie w zakresie projektu zagospodarowania działki, jak to wskazywał pełnomocnik skarżącego. Organ dodał, że skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy nie stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po wydaniu przez PINB decyzji z [...] października 2018r. ([...]), którą PINB nałożył na A. M. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych obejmującego budynek mieszkalny z garażem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] do dnia [...] maja 2019 r., A. M. i J. M. przekazali do PINB projekt budowlany zamienny sporządzony w sierpniu 2019 r. przez mgr inż. M. W..

Wobec powyższego, po otrzymaniu wymaganych dokumentów i ich analizie postanowieniem z [...] października 2019 r. ([...]) PINB nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Inwestorzy obowiązku określonego w powyższym postanowieniu nie wykonali.

Organ wskazał, że w przypadku projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Projekt musi spełniać zarówno wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) jak i wymogi zawarte w art. 35 prawa budowlanego.

W ocenie PINB przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny nie zawiera rozwiązań techniczno-budowlanych umożliwiających doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że narożnik południowo- wschodni budynku mieszkalnego znajduje się w granicy z działką nr [...] (wcześniej: [...] oraz na długości 3,265 m znajduje się w granicy z tą działką. Pozostała część ściany znajduje się w odległości min. 1,84 m od granicy z tą działką.

W toku prowadzonego postępowania do akt PINB dołączono dwie decyzje o warunkach zabudowy dotyczące przedmiotowego budynku:

- pierwotnie wydaną decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2003 r., [...], na podstawie której powstał pierwotny projekt budowlany budynku. W powyższej decyzji wskazano, iż "do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd, zgodnie z § 14 oraz zachować odległości zabudowy od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 12 (pkt 2.2 decyzji). Z kolei z pkt 4 decyzji i załącznika graficznego do decyzji wynika, że narożnik południowo-wschodni budynku mieszkalnego winien być usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią.

- decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r., [...] ustalająca warunki zabudowy A. M. i J. M. dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w m. [...] przy ul. [...] na działce nr [...] ark. mapy [...]. W pkt 2.la decyzji wskazano, że "linia zabudowy została oznaczona na rysunku stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji; doprowadzając wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem należy zachować przewidziane w przepisach szczegółowych odległości przedmiotowego budynku od istniejących budynków oraz od granic działek sąsiednich". W załączniku nr [...] do decyzji wskazano, że ustalona linia zabudowy znajduje się w odległości 12 m od granicy działki przy ul. [...].

Organ wskazał, że z analizy dokumentacji przedmiotowego budynku, decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego budynku oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, iż budynek narusza wymagania określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż został wykonany w granicy działki zamiast w odległości min. 3 m od granicy działki dla ściany bez otworów okiennych lub 4 m dla ściany z otworami okiennymi. W związku z powyższym budynek narusza także ustalenia pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej w czasie prowadzonego przez PINB postępowania naprawczego, które wyraźnie wskazują na konieczność spełnienia wymagań określonych w przepisach szczegółowych.

Z uwagi na powyższe w ocenie [...]WINB zasadnie organ I instancji orzekł o nakazie rozbiórki części obiektu.

[...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w [...] dnia [...] grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. 2. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. 3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2 w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę." [...]WINB podzielił pogląd, iż możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu naprawczym i w postępowaniu legalizacyjnym nie mają kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego, kompetencje takie nie wynikają również z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. [...]WINB stwierdził, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dają organom nadzoru budowlanego kompetencji do zwrócenia się do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze zakres stwierdzonych naruszeń przepisów obowiązkiem organu powiatowego było wydanie na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego z garażem od strony południowo wschodniej (nie istnieje inny zakres robót, który mógłby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem). W zaskarżonej decyzji PINB prawidłowo wskazał zakres nakładanych obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniesionym w sprawie odwołaniu WINB wskazał, że postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2019 r. ([...]), którym organ wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie PINB w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści jego wcześniejszej decyzji jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Ponadto WSA w Poznaniu, wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 73/20 oddalił skargę J. M. wniesioną na w/w postanowienie organu II instancji.

Nadto ostatecznym postanowieniem z [...] marca 2020r. ([...]) [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dot. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

W wyniku postępowania odwoławczego [...]WINB ustalił, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie i nie istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę skarżonej decyzji.

W skardze do WSA reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. M. zaskarżył decyzję [...]WINB w całości, wniósł o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] lutego 2020 r.

Nadto wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] października 2018 r. Skarżący zawarł też wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Decyzji [...]WINB z [...] maja 2020 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz prawa materialnego art. 35 ust 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż wymagania PINB wobec projektu budowlanego zamiennego były nieadekwatne do zakresu zmian oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne rozumienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz bezprawne nakazanie wykonania robot innych niż rozbiórkowe. W uzasadnieniu skargi jako na naruszony wskazano także na przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano wreszcie, iż w ocenie jej autora zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegająca na wydaniu jej w zakresie nałożenia obowiązku wykonania ściany od strony działki nr [...] bez otworów okiennych lub drzwiowych, polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 10 września sygn. II SA/Po 572/20 tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie zasługiwały na uwzględnienie wszelkie podniesione w niej zarzuty.

W szczególności nie sposób podzielić zarzutu skargi jakoby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Zebrany przez organy materiał dowodowy był bowiem kompletny, a wszystkie zgromadzone dowody zostały ocenione przez organy ocenione w ich całokształcie, co skutkowało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie sposób przypisać zatem organom naruszenia tak zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 K.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 K.p.a. jak też postawić im zarzutu, że dokonana na ocena miała charakter dowolny i wykraczała poza podlegająca ochronie wynikającej z art. 80 K.p.a. ocenę swobodną.

Znamiennym jest, iż także w samej skardze jak i jej uzasadnieniu nie wskazano na błędy w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy, nie wskazano jakie dowody zostały przez organ pominięte w procesie ustalania stanu faktycznego, jak też nie wskazano w czym miałoby się wyrażać ewentualne naruszenie art. 80 K.p.a. Nie wskazano wreszcie jakie inne, nowe dowody winny być zdaniem strony skarżącej przeprowadzone, co wyraźnie wskazuje iż zgłoszenie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. miało charakter gołosłowny.

W sprawie nie zaistniały także naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wszystkie wymagane przez art. 107 § 1 K.p.a. elementy, a ich uzasadnienia odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.

Podkreślić trzeba, iż przepis art. 107 § 3 K.p.a. ma charakter procesowy i wskazuje jedynie na to jakie elementy winno zawierać uzasadnienie decyzji, zaś jego naruszenia nie sposób dopatrywać się w tym, że strona nie zgadza się z poglądami prawnymi organu. Merytoryczna trafność, względnie wadliwość decyzji lub jej uzasadnienia nie ma bowiem wpływu na ocenę czy odpowiada ona kryteriom formalnym wskazanym w art. 107 § 1, zaś odnośnie uzasadnienia w art. 107 § 3 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi organy nadzoru budowlanego wyraźnie określiły jakie przepisy obowiązujące tak w dacie wzniesienia budynku, jak i obecnie obiekt ten narusza wskazując, że chodzi w tym zakresie o regulacje techniczno-budowlane dotyczące usytuowania obiektu względem granicy z nieruchomością sąsiednią.

Organy wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie mogły przy tym już w decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wskazać jakie konkretnie roboty budowlane winny być uwzględnione w projekcie i wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, albowiem to do inwestora należał wybór odnośnie tego czy zamierza obiekt dostosować do regulacji wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 1 czy też z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ujmując rzecz nieco kolokwialnie to do inwestora należał wybór, czy w ścianie budynku od strony działki nr [...] chce on posiadać otwór okienny lub drzwiowy, który to wybór determinował z kolei konieczność odsunięcia ściany budynku od tej działki na jedną z odległości wskazanych w § 12 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. zauważyć nadto trzeba, iż przepis ten dzieli się na dziewięć punktów wskazujących poszczególne konieczne elementy decyzji, zaś autor skargi nie wskazał, którego z tych elementów w decyzji zabrakło.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 35 ust 1 i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nie budzi w sprawie wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wzniesiony z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na zmianie usytuowania budynku na działce poprzez przesunięcie go w kierunku frontu działki oraz w kierunku działki sąsiedniej oraz poprzez inne zorientowanie budynku względem frontu działki i jej granic, także wykonanie okna w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...].

Powyższe wyraźnie widoczne także na dokumentach dołączonych do skargi. Zatwierdzony projekt przewidywał bowiem budowę budynku o froncie równoległym (stanowiącym przedłużenie) frontu budynku garażowego na działce nr [...] (k. 13 akt sądowych), zaś budynek zrealizowany (k. 14 akt sądowych) nie ma już frontu równoległego do linii wyznaczanych przez zabudowę na tej samej działce sąsiedniej (aktualny nr [...]), a ponadto został przesunięty w kierunku frontu działki. Powyższe niewątpliwie zwiększyło dolegliwość wzniesionej zabudowy w stosunku do działki sąsiadującej, albowiem zmiana sposobu usytuowania budynku względem, tak frontu działki, jak i granicy działki sąsiedniej spowodowała, że na dłuższym odcinku ściana tegoż budynku zbliżona jest na odległość poniżej 3 metrów do granicy z działką sąsiednią, niż wynikało to z pierwotnego, zatwierdzonego projektu, od którego realizacji inwestor w sposób istotny odstąpił. Nadto w tej na dłuższym odcinku zbliżonej do granicy działki sąsiedniej ścianie inwestor wykonał nieprzewidziane zatwierdzonym projektem okno łazienki.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela pogląd, iż sposób wykonania przedmiotowego budynku stanowił istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem odstępstwo to dotyczyło projektu zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Uwagi powyższe mają przy tym charakter jedynie porządkujący wywód, albowiem zakwalifikowania odstępstwa jako istotnego dokonano w ostatecznej decyzji WINB z [...] stycznia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] października 2018 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta nie została w terminie prawem przewidzianym zaskarżona do sądu administracyjnego, co oznacza iż uzyskała także przymiot prawomocności i nie może – wbrew postulatom strony skarżącej – być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy. Granice sprawy wyznaczane są zaś przez poddany kontroli sądowoadministracyjnej akt. W sytuacji gdy prawodawca szeroko rozumiane postępowanie naprawcze dotyczące inwestycji zrealizowanej istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę rozdzielił na etapy rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi uznać należy, iż zagadnienia podlegające badaniu i stanowiące istotę rozstrzygnięcia w uprzednich decyzjach nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowej w sprawach ze skarg na decyzje wydawane na kolejnych etapach procedury naprawczej. Odmienny, a sugerowany przez autora skargi sposób zakreślenia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie prowadziłby bowiem do obejścia przepisów dotyczących terminów składania skarg, jak też czyniłby fikcją trwałość decyzji ostatecznych, które podlegały zaskarżeniu do sądu, a nie zostały przez stronę zaskarżone.

Z tych też powodów (to jest zarówno wobec ich nietrafności, jak i przede wszystkim wobec niedopuszczalności ich zgłaszania w niniejszym postępowaniu) nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku argumenty dotyczące rzekomo jedynie nieistotnego odstępstwa zrealizowanej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego decyzją ostateczną istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego spowodowało orzeczenie przez Starostę [...] decyzją z [...] maja 2019 r. o uchyleniu decyzji własnej z [...] września 2003 r. nr [...], znak [...] udzielającą A. M. i J. M. pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny z garażem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...].

Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji ma zaś taki skutek, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji przestał w obrocie prawnym funkcjonować jakikolwiek zatwierdzony projekt budowlany.

Zauważyć zaś należy, iż że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy, (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

W sytuacji gdy uchylono decyzje o pozwolenie na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje zaś stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Skoro zaś w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, to powoduje to tak swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu, także tych których nie dotyczyły zaistniałe odstępstwa jak i niemożność zrealizowania obowiązku ustawowego wynikającego z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego.

Co za tym idzie ewentualna decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo, a także roboty budowlane, które muszą dopiero zostać wykonane dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego albo 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno.

Nie znajduje zatem jakiegokolwiek uzasadnienia zawarta w skardze (s. 5), a stanowiąca oś argumentacji teza, iż wystarczającym byłoby wykonanie projektu zamiennego zagospodarowania działki, jak tez teza, że skoro projekt zatwierdzony pierwotnym pozwoleniem na budowę nie uwzględniał odległości 3 i 4 metrów od granicy, to i projekt zamienny takich odległości nie musiał uwzględniać.

Znamiennym jest przy tym, że dla poparcia tego – kluczowego dla sposobu załatwienia sprawy – poglądu autor skargi nie odwołuje się do jakichkolwiek przepisów, a jednocześnie popada w wewnętrzną sprzeczność, albowiem na tej samej stronie skargi, wskazuje, że celem prowadzenia postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, co oznacza, iż organ winien ustalać czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze.

Odnosząc się do regulacji ustawowych Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego celem postępowania naprawczego jest doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem rozumianym jako materialne prawo administracyjne, a nie do stanu zgodnego z wyeliminowanym już z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie działając z urzędu Sąd nie odnalazł jakiegokolwiek przepisu, z którego można by wyprowadzić normę nakazującą w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego działań zmierzających do doprowadzenia budynku pobudowanego z takim naruszeniem przepisów Prawa budowlanego do zgodności z uchylonym pozwoleniem na budowę, a nie z przepisami prawa materialnego.

Inaczej rzecz ujmując to inwestor dokonujący istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego musi liczyć się z tym, że obligatoryjnym następstwem tego rodzaju działania jest wydanie najpierw decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, a następnie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Żadna z tych decyzji nie ma charakteru uznaniowego, a ich wydanie jest obowiązkiem organów w sytuacji, gdy spełnią się przesłanki wskazane w hipotezach tych norm.

W następstwie wydania decyzji o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, z obrotu prawnego eliminowane jest pozwolenie na budowę, co oznacza, iż przy ocenie zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji inwestor nie może się już powoływać na postanowienia tej decyzji, jak też na rozwiązania zawarte w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym, który utracił przymiot projektu obowiązującego, w następstwie zatwierdzenia go ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej wskazać należy, iż skoro celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem, to nie można uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Oznacza to, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Także na etapie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie tylko jego kompletności.

Obowiązkiem projektanta jest w tej sytuacji opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia.

Wymogom tym orzekające w sprawie organy sprostały prawidłowo wskazując w postanowieniu z [...] października 2019 r. oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w jakim zakresie przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom ze względu na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i zlokalizowanie obiektu w zbyt malej odległości od granicy z działką nr [...] (pkt 2 postanowienia), to jest z naruszeniem wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ocenę tą w całości podziela orzekający w sprawie Sąd wskazując dodatkowo, iż w projekcie budowlanym zamiennym nie przewidziano likwidacji okna w ścianie od strony działki nr [...]. Nie stanowi bowiem likwidacji okna ogólnikowy zapis o zastąpieniu go naświetlem określonej klasie odporności, w sytuacji gdy naświetle w języku polskim oznacza okno w ścianie wewnętrznej lub oszkloną część skrzydła drzwiowego umożliwiające pośrednie oświetlenie pomieszczenia (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, dostępny na stronie https://sjp.pwn.pl/doroszewski). Wadliwość tego projektu wyraża się także w określeniu obszaru oddziaływania obiektu jako ograniczonego wyłącznie do działki inwestora (nr [...]), co stoi w sprzeczności z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest oczywiście błędne w stosunku do obiektu zlokalizowanego najbliższym punktem około metra od granicy działki sąsiedniej.

Dalej wskazać należy, iż niewykonanie obowiązku wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa.

Taka sytuacja niewykonania obowiązku zaistniała w kontrolowanej sprawie, albowiem inwestor przedstawił projekt zamienny, który ze względu na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wymogu zgodności projektu z decyzją ustalającą warunki zabudowy nie mógł zostać zatwierdzony, a następnie mimo wezwania go do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie wezwania tego nie wykonał w całości, konwalidując jedynie (i to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, acz skutecznie) nieprawidłowości dotyczące braku zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy poprzez przedłożenie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, dopuszczającej linię zabudowy działki faktycznie wytyczoną przez przedmiotowy budynek.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów dotyczących braku wystąpienia przez organy nadzoru budowlanego z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego zauważyć należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie bowiem, art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., a więc w czasie prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją stanowił, iż to organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynikało zatem, iż tego rodzaju kompetencji prawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego, czemu dał wyraz dokonując z dniem [...] stycznia 2017 r. zmiany jego treści poprzez zastąpienia sformułowania właściwy organ sformułowaniem organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten kierunek wykładni został przez ustawodawcę zaaprobowany przy kolejnej nowelizacji Prawa budowlanego, kiedy to do art. 9 dodany został ust. 5 stanowiący, iż odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a, to jest postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż pomimo wskazania w zarzutach skargi jako wzorca kontroli art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, tak w samym zarzucie jak i uzasadnieniu skargi nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 35 ust. 1, która zdaniem skarżącego została naruszona, jak też nie powiązano zarzutów kierowanych pod adresem zaskarżonej decyzji i zaskarżanego w jej ramach postanowienia z [...] października 2019 r. z treścią wskazywanych jako wzorce kontroli przepisów, a jedynie zakwestionowano wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ..

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie i trafnie oceniły, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i nie dopuściły się w tym zakresie naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, w tym wskazywanych w zarzucie stanowiącym tiret drugie skargi.

Zasadnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Jak wskazano w skardze przepis ten nie daje podstawy do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych poza robotami rozbiórkowymi, w tym nałożenia obowiązku pobudowania w budynku ściany w określonym miejscu ściany bez okien.

Wskazany przepis stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Już wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, iż nie może on stanowić podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych innych niż częściową bądź całkowita rozbiórka, względnie przywrócenie stanu poprzedniego. Nakazanie wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr [...] w odległości 3 metrów od tej ściany nie może być przy tym uznane za doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego skoro takowa i tak usytuowana ściana nigdy nie istniała.

Poza argumentami natury językowej Sąd pragnie nadto wskazać na zupełnie pominięte przez organy przy wykładni i stosowaniu tego przepisu względy celowościowe i funkcjonalne.

W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego odnosi się do wykonywania wszelkich podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych, a więc zakresem swego stosowania obejmuje zarówno budowę obiektu od podstaw, jak i jego rozbudowę i nadbudowę, a także przebudowę o ile wymagałaby ona dla konkretnej inwestycji uzyskania pozwolenia na budowę.

Oczywistym jawi się przy tym, że sankcja w postaci nakazu rozbiórki, czy też ujmując rzecz szerzej usunięcia substancji budowlanej zrealizowanej z naruszeniem prawa polegającym na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, których nie udało doprowadzić się do stanu zgodnego z prawem, nie może obejmować obiektów zrealizowanych legalnie.

Stąd też pośród obowiązków możliwych do nałożenia na inwestora prawodawca wskazał rozbiórkę obiektu lub jego części, tak by nakazane działania rozbiórkowe ograniczyć jedynie do tej części obiektu która powstała nielegalnie (czyli z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego) obejmującego rozbudowę, lub nadbudowę obiektu.

Nie ma natomiast podstawy prawnej do orzekania na podstawie tego przepisu o obowiązku rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego, który wznoszony był od podstaw w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone ze względu na realizację budowy z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wobec uchylenia decyzji zatwierdzającej jedyny projekt budowlany dotyczący takiego obiektu budowlanego, orzeczenie następnie jedynie o rozbiórce go w części nie powodowałoby przywrócenia stanu zgodnego z prawem, albowiem w dalszym ciągu istniałby wymagający pozwolenia obiekt budowlany (część nie objęta nakazem rozbiórki) co do którego brak byłoby pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i co za tym idzie zatwierdzonego projektu, która to sytuacja faktyczna niewątpliwie nie byłaby zgodna z przepisami Prawa budowlanego.

Analogicznie sankcja przywrócenia stanu poprzedniego dotyczyć może jedynie tego rodzaju wykonywanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu robot budowlanych, które zrealizowane zostały uprzednio istniejącym, legalnie wzniesionym obiekcie budowlanym, w którego przypadku wskazać można zgodny z prawem wcześniejszy stan faktyczny obiektu budowlanego, do którego obiekt ten można przywrócić.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż skoro w obrocie prawnym brak decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zastępczy to nałożenie obowiązku rozbiórki jedynie części obiektu wzniesionego z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę nie usuwałoby stanu niezgodnego z prawem, a jednocześnie rodziłoby nieakceptowalne systemowo skutki prawne polegające na istnieniu budynku którego wzniesienie nie ma oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji budowlanej, w tym zatwierdzonym projekcie budowlanym. Projekt pierwotny wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego utracił bowiem przymiot projektu zatwierdzonego, a projekt zamienny ze względu na swoją sprzeczność z prawem nie został zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego, który co należy podkreślić nie ma kompetencji do zatwierdzania projektu w części nie naruszającej przepisów, a może jedynie zatwierdzić go, bądź odmówić jego zatwierdzenia.

Co za tym idzie w przypadku budowy obiektu budowlanego od podstaw, w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę i następnie ustalenia w toku postępowania naprawczego, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie nadaje się z jakichkolwiek przyczyn do zatwierdzenia, a jego braki nie zostały mimo wezwania usunięte przez inwestora organ nadzoru budowlanego może orzec jedynie o nałożeniu obowiązku rozbiórki obiektu w całości. W tego rodzaju sytuacji faktycznej i prawnej tylko takie rozstrzygnięcie doprowadzi bowiem do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a nie do utrwalenia istnienia naruszeń, wyrażających się chociażby w istnieniu częściowo rozebranego budynku co do którego nie brak wymaganej dokumentacji budowlanej.

Za przyjęciem powyższej wykładni art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przemawia nadto uwzględnienie treści art. 51 ust. 4 tej samej ustawy. Skoro bowiem w przypadku przedstawienia przez inwestora zgodnego z prawem i spełniającego wszelkie wymogi projektu budowlanego zamiennego organ zatwierdza go i udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obligatoryjnie nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla premiowania inwestora, który nie przedłożył nadającego się do zatwierdzenia projektu budowlanego możliwością korzystania z obiektu, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a do tego sprowadzałoby się nałożenie na niego jedynie obowiązku wykonania rozbiórki obiektu w części oraz wykonania robot budowlanych doprowadzających ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez wzniesienie w nowym miejscu ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Nadto skoro decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, to analogicznie skonstruować należy rozstrzygnięcie decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest skierować je do całości zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wiec odpowiednio do całości budynku wybudowanego na jej podstawie względnie do części rozbudowanych bądź nadbudowanych na podstawie decyzji, od postanowień której w toku realizacji robót istotnie odstąpiono.

Z powyższą wykładnią współgra trafnie podnoszona w skardze niedopuszczalność nakładania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego obowiązków wykonania robót innych niż roboty rozbiórkowe, a do takich nie można zaliczyć robot nakazanych przez organy nadzoru budowlanego, które z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego należałoby zakwalifikować jako przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Skoro zaś ustawodawca przewidział w tym przepisie jedynie obowiązek realizacji robót charakterze rozbiórkowym, to zakres tych prac musi być zakreślony tak by w następstwie rozbiórki powstał stan zgodny z prawem. Nie sposób bowiem przyjąć by racjonalny prawodawca ustanawiał normy prowadzące do sytuacji, gdy – jak w kontrolowanej sprawie – w wyniku wykonania obowiązku jedynie częściowej rozbiórki w dalszym ciągu będzie istniał obiekt bez jednej ze ścian, co do którego brak zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, iż naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ miało charakter rażący, albowiem naruszenie to nie miało charakteru oczywistego i widocznego na pierwszy rzut oka. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, co w kontrolowanej sprawie nie zaistniało. Inaczej rzecz ujmując do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić oceny prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy wyrażającą się w uzyskaniu przez inwestorów nowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy organ szczebla powiatowego obowiązany będzie ponownie zobowiązać ich na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym poprzez dostosowanie go do wymogów dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej wynikających z właściwych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz uwzględnienie w nim robót budowlanych realizacja, których będzie niezbędna dla doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W zależności od reakcji inwestorów na powyższe zobowiązanie, organ o ile przedłożą oni projekt zamienny zgodny z wymogami prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych zastosuje art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeknie o jego zatwierdzeniu i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w zakresie wynikającym z projektu oraz nałoży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, względnie o ile inwestorzy nie przedłożą projektu, względnie przedłożą projekt zamienny nie nadający się do zatwierdzenia ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa orzeknie na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego o nakazie rozbiórki przedmiotowego domu jednorodzinnego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...],- zł w tym: [...],- zł – wpis, [...],- zł – opłata za czynności pełnomocnika oraz [...],- zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.