Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 870/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3, art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi W.K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr SKO.4151.22-23.2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr SKO.4151.22-23.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r., nr DPRG-UA -VI.162.P.2021, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej [...] z rur [...], przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Ł., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej [...] z rur [...], przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na wymienionych działkach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.K. i W. K., wnosząc o jej uchylenie, wskazali, że nie mieli możliwości zapoznania się z mapą, o którą wnioskowali w toku postępowania. Na podstawie mapy udostępnionej przez organ w dniu 6 lipca 2021 r. zarzucili, że zaplanowana inwestycja nie spełnia warunków i zasad, o których mowa w punkcie II ppkt 1, 2, 3 i 4, narusza przepisy i zawiera niezgodne ze stanem faktycznym dane w jej w uzasadnieniu. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku (działki nr [...],[...] i [...]). Gazociąg według załączonej mapy miałby przebiegać w pobliżu kabla energetycznego doprowadzającego prąd do budynku, co zarówno przy jego budowie, naprawach, jak i eksploatacji mogłoby skutkować niebezpieczeństwem katastrofy. Ponadto, planowane roboty i ewentualne późniejsze naprawy byłyby prowadzone przy wejściu i wjeździe do budynku i garażu, co wiązałoby się z zakurzeniem, hukiem, zapyleniem, tj. czynnikami niekorzystnymi, utrudnieniami oraz ze zniszczeniem i zakurzeniem elewacji, a możliwa jest lokalizacja gazociągu bez tych niekorzystnych oddziaływań. Zaplanowany przebieg w gazociągu niszczyłby również teren zielony, m.in. drzewo, krzewy. Odwołujący zakwestionowali także zawarte w decyzji stwierdzenie, że teren inwestycji jest terenem "bez planu zagospodarowania przestrzennego", bowiem początkowy odcinek gazociągu ma przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, a zatem w obszarze zurbanizowanym.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 4 ust. 2 i art. 2 ust. 5 u.p.z.p., jak i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") wyjaśnił, że planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego. Przebieg sieci gazowej planuje się tak, aby możliwe było objęcie jej zasięgiem wszystkich możliwych obiektów położonych na trasie jej przebiegu. Zdaniem Kolegium, istnienie potencjalnej możliwości przyłączenia do sieci i dystrybucji gazu istniejących i planowanych obiektów, położonych wzdłuż linii przebiegu projektowanej sieci, ma zatem wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego.

Następnie organ odwoławczy, wskazując na treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p., podkreślił, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów, czyli analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). W sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie Prezydent Miasta Łodzi uznał, że planowane zamierzenie jest dopuszczalne na terenie wskazanym we wniosku. W decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zasady zagospodarowania, które muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzeniu inwestycji, oraz jakie warunki musi inwestor spełnić, aby do tego doprowadzić. Organ pierwszej instancji przeprowadził także postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stron postępowania.

Kolegium podkreśliło przy tym, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w sprawie Prezydent Miasta Łodzi nie był zobowiązany do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1 000 stanowiąca załącznik do decyzji pierwszej instancji, na której pokazano granice terenu inwestycji. Granice te obejmują działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], co pozostaje w zgodzie z treścią wniosku inwestora z dnia 13 kwietnia 2021 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło zaś, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie rodzi praw inwestora do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może on podejmować żadnych czynności związanych z budową. Decyzja pierwszej instancji, stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zawiera informację, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zasada nienaruszania cudzych praw (czy to rzeczowych czy obligacyjnych), związanych z nieruchomością, wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dołącza się żadnych dokumentów związanych z udowadnianiem prawa do nieruchomości (art. 52 u.p.z.p.). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, poprzez wykładnię systemową treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. należy odnieść także do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, organ rozstrzygający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i lokalizacji planowanego zamierzenia. Podnoszona zaś w odwołaniach kwestia zanieczyszczenia i hałasu związanego z budową sieci, czy też zagrożeń dla bezpieczeństwa wynikających z faktu, że sieć gazowa będzie zlokalizowana w pobliżu innych sieci przesyłowych, nie jest rozstrzygana w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż warunki te poddawane są analizie dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (art. 56 u.p.z.p.). W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje cel publiczny, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną. Oznacza to, że Prezydent Miasta Łodzi, rozpatrując wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji w której projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronom zapoznania się z treścią dokumentów w sprawie, w tym w szczególności z mapą zawierającą opis przebiegu planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 25 maja 2021 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wskazał możliwe sposoby uzyskania niezbędnych informacji w sprawie. Nie było zatem przeszkód, aby strony postępowania, realizując uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożyły ewentualne zastrzeżenia w tej kwestii. W sprawie istotnie, przesłanie części dokumentów nastąpiło już po wydaniu decyzji, jednakże miało to miejsce przed upływem terminu do złożenia przez strony odwołania. Strony miały zatem możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym także z treścią mapy z naniesionym projektowanym przebiegiem sieci gazowej i granicami obszaru objętego wnioskiem. Treść odwołania wskazuje na fakt, że dane te były znane odwołującym przed wniesieniem odwołania.

Ponadto podnoszoną w odwołaniu sprawę dotycząca ewentualnych zniszczeń powstałych w wyniku realizacji inwestycji organ uznał za przedwczesną. Z treści art. 58 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (w tym polegające na obniżeniu wartości nieruchomości) właściciel może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Kwestia odszkodowań za powstałe szkody może być przedmiotem ewentualnych roszczeń, ale dopiero po zrealizowaniu inwestycji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję E.K. i W. K. wskazali na naruszenie:

1. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nierozważenie poprowadzenia planowanego gazociągu od nitki głównej pasem drogowym ulicy [...] od gazociągu już istniejącego,

2. art. 56 u.p.z.p. przez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że zwalnia on organ z oceny stanu faktycznego sprawy, wyłączając dokonanie analizy zgodnie z wymaganiem przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. lub usprawiedliwiający jej brak,

3. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. wydanie przez Kolegium decyzji nieopartej na przepisach prawa,

4. art. 107 § 3 i art. 11 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do braku doręczenia istotnych dla rozstrzygnięcia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, za których doręczenie została uiszczona opłata i pominięcie milczeniem zarzutów co do stanu faktycznego sprawy w zakresie utrudnień, które dla zdrowia, bezpieczeństwa i prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości spowoduje lokalizacja inwestycji oraz pominięcie możliwości lokalizacji inwestycji w sposób nienieruszający żywotnych interesów skarżących,

5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Kolegium decyzji, na których nie widnieje w nagłówku informacja, kogo dotyczy decyzja, każdego małżonków z osobna czy dwojga razem, z której treści można wnioskować, że decyzja jest kierowana do małżonków, natomiast na piśmie w nagłówku brak jest informacji, do kogo pismo jest kierowane, pisma były przesłane w 2 różnych kopertach. Decyzja Prezydent Miasta również nie zawierała danych personalnych, brak też nazwisk w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi E.K. i W.K. wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości w obrębie działek nr [...],[...] i [...]. Organ drugiej instancji nie odniósł się w adekwatnym zakresie do zgłoszonych przez nich zarzutów dotyczących decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność, że skarżący otrzymali mapę po wydaniu decyzji pierwszej instancji jest bezsporna, a fakt ten został zbagatelizowany. Nie zostały przesłane inne dokumenty dotyczące tej sprawy, o które skarżący wnosili i za które została uiszczona opłata. Brak możliwości zapoznania się z dokumentami stanowi naruszenie przepisów prawa do zapoznania się strony z dokumentami sprawy i podniesienia dalszych zarzutów.

Zdaniem skarżących, organ ma obowiązek rozważenia, czy linia gazociągu zagraża szeroko rozumianemu interesowi właścicieli nieruchomości sąsiednich i czy gazociąg może być wybudowany w innym miejscu uwzględniającym dotychczasowy stan zabudowy. Prezydent Miasta Łodzi błędnie ustalił, że działka nr [...] jest zurbanizowanym terenem niezabudowanym. Działka ta jest terenem zabudowanym, bo stoi na niej ogrodzenie betonowo-metalowe. Nadto, według decyzji gazociąg ma przebiegać w pobliżu działek nr [...] i [...], na których stoi budynek oraz w bezpośrednim sąsiedztwie kabla energetycznego. Kolegium nie odniosło się do tych faktów. Zurbanizowanie i zabudowanie terenu musi być uwzględnione w decyzji o lokalizacji inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Naruszenie tego przepisu jest oczywiste, bowiem Prezydent Miasta nie wykonał obowiązku ustawowego, a Kolegium błędu tego nie dostrzegło.

Skarżący podkreślili, że regulacja art. 56 u.p.z.p. nie może być traktowana jako przepis zwalniający organ z oceny stanu faktycznego sprawy, wyłączający dokonanie analizy zgodnie z wymaganiem przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. lub usprawiedliwiający jej brak. Wymagania ładu przestrzennego podlegają uwzględnieniu w równym stopniu, jak walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Obowiązkiem gminy jest wyważenie interesu społecznego i interesu obywateli. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W sytuacji gdy gazociąg może być wybudowany od gazociągu już istniejącego, biegnącego w głównej linii ulicy [...], dalej pasem drogowym, a nie bezpośrednio pod posesją skarżących oraz bez narażenia ich, jako właścicieli działek nr [...],[...],[...] na utrudnienia i niebezpieczeństwo, to ta okoliczność winna być rozważona przez organy obu instancji. W odwołaniu skarżący podkreślili, że ulica [...] jest ulicą, od której odchodzą "odnogi" o tej samej nazwie. Od ponad 20 lat w głównej ulicy jest gazociąg, od którego przedłużenie można prowadzić pasem drogowym od nitki głównej gazociągu, czego żądają, bez narażania ich na niebezpieczeństwo na etapie budowy i później oraz bez zniszczeń, czy utrudnień. Wystarczy zaplanować początkowy przebieg gazociągu pasem drogowym tak, jak to zaplanowano w dalszym przebiegu tego gazociągu, tj. poprowadzić gazociąg w pasie drogowym w pobliżu działki [...] i [...] (numery na podstawie przysłanej mapy) w przepisowej odległości od kanalizacji drogowej, bowiem jest tam wystarczająco dużo miejsca dla planowanej inwestycji. Brak rozważenia tej kwestii przesądza o tym, że obie decyzje dotknięte są wadą prawną, co uzasadnia wniosek o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Pismami z dnia 5 września 2022 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wnieśli o uwzględnienie skargi oraz o zmianę przebiegu gazociągu na przebieg wzdłuż niezabudowanych działek [...] i [...] do głównej nitki gazociągu w ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym wystąpili zgodnie skarżący i organ, uczestnik postępowania w powyższym terminie nie zażądał zaś przeprowadzenia rozprawy, stąd też sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu w trybie uproszczonym w drodze zarządzenia z dnia 3 sierpnia 2022 r.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej [...] z rur [...], przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na wskazanych powyżej działkach.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234). Należy przy tym zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 2 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej [...] z rur [...], przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ul. [...] na wskazanych powyżej działkach ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Podkreślić przy tym należy, że planowana sieć gazowa, jak wskazano w decyzji, stanowić będzie nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, jako uzupełnienie uzbrojenia terenu podnoszący standard i umożliwiający zaspokojenie potrzeb zaopatrzenia w energię gazową istniejących i planowanych obiektów. Tym samym istnienie potencjalnej możliwości przyłączenia do sieci i dystrybucji gazu istniejących i planowanych obiektów położonych wzdłuż linii przebiegu projektowanych uznać należy za okoliczność przesądzającą o prawidłowości zaliczenia przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów, do których należą: analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych regulacji znajdujących w niej zastosowanie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym niezbędnym zakresie, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane zamierzenie jest dopuszczalne na terenie wskazanym we wniosku inwestora. Decyzja zawiera przy tym podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazuje zasady zagospodarowania, które muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu inwestycji oraz jakie warunki musi spełnić inwestor, aby do tego doprowadzić.

W rozważanym aspekcie podzielić należy również stanowisko Kolegium, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie powyższe określa bowiem sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy (§ 1).

Trafnie więc organ odwoławczy wywiódł, że organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczenia w kontrolowanej sprawie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawidłowo Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do decyzji z dnia 9 czerwca 2021 r. nr DPRG-UA-VI.162.P.2021, na której pokazano granice terenu inwestycji. Granice te obejmują działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], co pozostaje w zgodzie z treścią wniosku inwestora z dnia 13 kwietnia 2021 r.

Nie sposób także nie podzielić stanowiska Kolegium odnośnie oceny zarzutów odwołania. Niewątpliwie decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie rodzi praw inwestora do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może on podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jak wynika z akt sprawy, decyzja I instancji w swej treści zawiera informację, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Spełnia zatem wymóg określony w art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Zgodzić się przyjdzie również z Kolegium, że zasada nienaruszania cudzych praw (czy to rzeczowych, czy obligacyjnych), związanych z nieruchomością, wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 52 u.p.z.p., określającego konieczną treść wniosku wszczynającego postępowanie. Nie załącza się do wniosku żadnych dokumentów związanych z udowadnianiem praw do nieruchomości. W tej sytuacji należało także uznać, że Kolegium prawidłowo wskazało, że porzez wykładnię systemową treść art. 63 ust. 2 powołanej ustawy należy odnieść także do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto zasadnie wskazało, że organ rozstrzygający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i lokalizacji planowanego zamierzenia.

Rację ma także Kolegium stwierdzając, że podnoszona w odwołaniu przez skarżących kwestia zanieczyszczenia i hałasu związanego z budową sieci, czy też zagrożeń dla bezpieczeństwa wynikających z faktu, że sieć gazowa będzie zlokalizowana w pobliżu innych sieci przesyłowych, nie jest rozstrzygana w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż warunki te poddawane są analizie dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia, a do tego niewątpliwie zamierzają skarżący w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela ten pogląd, w przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. II OSK 2437/14 dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną.

Na kanwie powyższych rozważań wskazać należy, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż Prezydent Miasta Łodzi rozpatrując wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji w której projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Kolegium prawidłowo oceniło zarzut dotyczący uniemożliwienia stronom zapoznania się z treścią dokumentów w sprawie, w tym w szczególności z treścią mapy zawierającej opis przebiegu planowanej inwestycji. W tym względzie zauważyć należy, że analiza akt sprawy dowodzi, że organ I instancji pismem z dnia 25 maja 2021 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wskazał możliwe sposoby uzyskania niezbędnych informacji w sprawie w okresie występującego stanu epidemii. Wychodząc z tych ustaleń Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w tej sytuacji nie było zatem przeszkód, aby strony postępowania, realizując uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożyły ewentualne zastrzeżenia w tej kwestii.

Jakkolwiek rację mają skarżący, że przesłanie części dokumentów nastąpiło już po wydaniu decyzji, jednakże miało to miejsce przed upływem terminu do złożenia przez strony odwołania. Prawidłowo więc organ odwoławczy przyjął, że strony miały możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym także z treścią mapy z naniesionym projektowanym przebiegiem sieci gazowej i granicami obszaru objętego wnioskiem. Treść odwołania nie pozostawia przy tym wątpliwości, że dane te były znane odwołującym się przed wniesieniem środka zaskarżenia.

Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, że podnoszenie w odwołaniu kwestii dotyczących ewentualnych zniszczeń powstałych w wyniku realizacji inwestycji należy uznać za przedwczesne. Jak wynika bowiem z treści art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (w tym polegające na obniżeniu wartości nieruchomości) właściciel może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Kwestia odszkodowań za powstałe szkody może być więc przedmiotem ewentualnych roszczeń, ale dopiero po zrealizowaniu inwestycji.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając fakt, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a – orzekł, jak w wyroku.

dc