Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 104/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...]; III. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wydanej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego nakazał M. i Z. S. rozbiórkę ganku o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 1.84 m x 5,47 m wysokości od około 2,20 m do około 2,60 m stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w L. nr [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe organu nadzoru budowlanego zostały podjęte w związku z wnioskiem T. K. z dnia 23 maja 2011r., który zwrócił się o zbadanie legalności dobudowy ganku do budynku mieszkalnego w L. nr [...], na terenie działki nr [...], AM-2, gmina Ś..

W dniu 12 października 2011r. – po wcześniejszym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o terminie przeprowadzenia dowodu – organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że: na terenie działki nr [...], AM-2 w L. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, do którego dobudowany jest ganek o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 1,84m x5,47m i wysokości od około 2,20m do około 2,60m. Dach jednospadowy kryty płytą bitumiczną falowaną. Ganek wykonany w konstrukcji drewnianej, obity płytami g-k i płytami OSB. Na powierzchnię użytkową ganku składają się dwa pomieszczenia tj. pomieszczenie gospodarcze o wymiarze 1,70mx1,40m oraz wiatrołap o wymiarze 1,63m x 3,76m, wysokość pomieszczeń wewnątrz wynosi około 2,05m. Dobudowany ganek jest niepodpiwniczony. Posadzka obłożona płytkami ceramicznymi. W pomieszczeniach ganku wykonano instalację elektryczną. W pomieszczeniu wiatrołapu zamontowane są trzy okna PCV oraz drzwi zewnętrzne. W pomieszczeniu gospodarczym zamontowane jest jedno okno PCV oraz drzwi wewnętrzne. Grubość ściany zewnętrznej około 0,15m (w tym konstrukcja + 4cm styropianu). Ganek posiada orynnowanie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia 21 listopada 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ś. o przekazanie informacji o zgodności budowy ganku na terenie działki nr [...], AM-2 w L. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L..

W dniu 8 grudnia 2011 r. Wójt Gminy Ś. poinformował organ nadzoru budowlanego o braku dla obrębu L. obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, wskazując jednocześnie, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ś. z dnia [...] roku, teren działki nr [...] w L. nr [...] przeznaczony był pod zabudowę zagrodową (teren oznaczony na rysunku planu symbolem MR). Zgodnie z wyżej wymienionym planem na terenach zainwestowania dopuszczało się możliwość remontów modernizacji i budowy nowych obiektów których funkcja nie była sprzeczna z funkcją określoną w planie. Ponadto, nowo wznoszone obiekty skalą, gabarytem, formą architektoniczną powinny były nawiązywać do charakteru obowiązującej zabudowy i nie naruszać wartości kulturowych środowiska oraz zachowywać wyznaczone linie rozgraniczające. Na terenach zainwestowania według wyżej wskazanego planu dopuszczalna była modernizacja, rozbudowa, przebudowa lub budowa "plombowa" nowych budynków na uprzednio określonych warunkach.

W dniu 16 grudnia 2011 r. w siedzibie organu M. i Z. S. złożyli zeznania pod odpowiedzialnością karną oświadczając, że są Inwestorami przedmiotowej budowy ganku w L. nr [...]. Strony zeznały, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach około 1993-1994, zaś roboty budowlane polegające na montażu nowych drzwi zewnętrznych i dociepleniu ganku zostały wykonane w latach 2007-2009.

Ponadto, inwestorzy nie wylegitymowali się przed organem nadzoru budowlanego w Ś. pozwoleniem na budowę przedmiotowego ganku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestorów przedmiotowych robót do przedłożenia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2012 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w L..

Organ orzekający wyjaśnił ponadto w uzasadnieniu, że wobec zakwestionowania przez T. K. ustalonej w toku postępowania daty wykonania przedmiotowego obiektu i twierdzenia, że był on zrealizowany w 2010 roku, przeprowadzone zostały dodatkowe czynności wyjaśniające (przesłuchanie świadków wskazanych przez strony postępowania), które potwierdziły ustaloną wcześniej przez organ datę wybudowania ganku.

Wskazał również, że w dniu 15 listopada 2012r. przedłożona została przez inwestora "Ekspertyza budowlana dotycząca poprawności wykonania robót budowlanych zgodnie z przepisami budowlanymi", opracowana przez uprawnioną osobę. Z jej treści wynika, że aby spełniać warunki określone w §136 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (obowiązujące w okresie budowy przedmiotowego ganku) należy przebudować zadaszenie ganku w taki sposób, aby średnia wysokość pomieszczenia zlokalizowanego w ganku wynosiła 2,5 m, a minimalna wysokość tego pomieszczenia nie była mniejsza niż 2 m., po wykonanej przebudowie należy wykonać badania przeciwporażeniowe instalacji elektrycznej w dobudowanym ganku. Jednocześnie autor Ekspertyzy stwierdził, że elementy konstrukcji spełniają warunek nie przekroczonych stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania. Dobudowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i w żadnym zakresie nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co sprawia, że spełnione są warunki określone w przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]nakazał M. i Z. S. - inwestorom dobudowy ganku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości dz. nr [...] w L. nr [...], wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. przebudowę zadaszenia ganku w taki sposób, aby średnia wysokość pomieszczenia zlokalizowanego w ganku wynosiła 2,5 m, a minimalna wysokość tego pomieszczenia nie była mniejsza niż 2 m oraz wykonać badania przeciwporażeniowe instalacji elektrycznej w dobudowanym ganku. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. K.. W wyniku rozpoznania odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewłaściwą ocenę dokonanych w toku postępowania ustaleń w zakresie daty budowy przedmiotowego obiektu oraz na konieczność oceny zgodności przedmiotowej budowy zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ustalił na podstawie informacji udzielonej przez Urząd Gminy w Ś., że zgodnie z zapisem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ś. teren działki nr [...] w L. zakwalifikowano w części jako tereny zabudowy wiejskiej wielofunkcyjnej (zagrodowe, mieszkaniowej, usługowej). Do pisma dołączono wyrys z załącznika graficznego Studium.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż przedmiotowy obiekt został wykonany w latach 1993-1994, zaś roboty budowlane polegające na montażu nowych drzwi zewnętrznych i dociepleniu ganku zostały wykonane w latach 2007- 2009 organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji w celu zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. W wyznaczonym terminie żądana dokumentacja nie została doręczona organowi nadzoru budowlanego.

Uwzględniając ustalony w sprawie stan faktyczny i obowiązujący stan prawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. podjął orzeczenie opisane we wstępie.

Dodatkowo w zakończeniu jego uzasadnienia zwrócił uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych w obiekcie wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej nie zalegalizowanej przez wykonaniem tych robót jest kontynuacją samowoli budowy obiektu lub jego części. Z tego względu- zdaniem organu orzekającego w stosunku do przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek będzie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wnieśli M. i Z. S., którzy wyjaśnili, że nie złożyli w terminie stosownej dokumentacji, ponieważ uszło to ich uwadze z powodu trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie odwołujący się poinformowali, że wszystkie roboty budowlane, związane z podniesieniem zadaszenia ganku zostały wykonane zgodnie z poprzednią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Do odwołania załączone zostały badania przeciwporażeniowe.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił , że stosownie do regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. dla zbadania, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stosowania przepisów ustawy z 1974 r. konieczne było wykazanie, że budowa obiektu z jakim mamy do czynienia na moment orzekania, zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Istotne w tym względzie jest, że przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest przede wszystkim aktualnie istniejący obiekt budowlany. Podstawowe znaczenie ma więc aktualny jego stan, na który składają się roboty budowlane wykonywane w nim od momentu jego powstania z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały w obiekcie dokonane w następstwie wykonywania tych robót. W konsekwencji dla wykazania, czy zaistniały przesłanki do stosowania w sprawie przepisów ustawy z 1974 r. konieczne było ustalenie czy budowa obiektu z jakim organy mają do czynienia obecnie, zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. Wyjaśnienia winny zmierzać do wykazania - w sposób nie budzący wątpliwości - jaki był stan obiektu na dzień 1 stycznia 1995 r., które konkretnie roboty budowlane wykonane zostały po dniu 1 stycznia 1995 r.

Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy ganek powstał w roku 1993-1994, następnie były w nim w latach 2007-2009 prowadzone roboty budowlane.

Jak wynika z oświadczenia inwestorów oraz świadków w roku 2007-2009 dokonano zmiany lokalizacji drzwi wejściowych do rzeczonego ganku (ze ściany od strony budynku gospodarczego na frontową), oraz roboty budowlane polegające na dociepleniu ganku.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny, uznać należy iż jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1993-2009), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania inwestorów przez organy, nadzoru budowlanego (vide orzeczenia NSA: z dnia 18 maja 2007 r., sygn.akt II OSK 782/06; z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1139/12).

Oznacza to ,że przesłanką do zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. jest istnienie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Wykonywanie robót określonych jako rozbudowa, przebudowa, nadbudowa albo remont w obiekcie samowolnie wzniesionym w sensie prawnym stanowi kontynuację budowy, co także uniemożliwia zastosowanie art. 103§2 ustawy.

Inwestorzy kontynuowali w latach 2007-2009 roboty budowlane, wymagające uzyskania uprzednio zgody właściwego organu tj. wykonanie drzwi w innym miejscu oraz docieplenie ganku , a to uprawniało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji przy zastosowaniu przepisów ustawy- Prawo budowlane z 7 lipca 1994r.

Zgodnie z brzmieniem art. 48 tej ustawy "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 powinien wydać postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie.

W postanowieniu powyższym organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie określonych ustawowo dokumentów.

Niewykonanie przez inwestora orzeczonych postanowieniem obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjnie wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49.

Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów pozwalających na przeprowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a to stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ganku stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w L. [...]. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazują iż w sytuacji gdy inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika wprost z art 48 ust. 4 przywołanej ustawy ( zob. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wr 2081/08).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w opisanej powyżej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie działa w warunkach uznania administracyjnego i nie może uwzględniać przy orzekaniu sytuacji rodzinnej samowolnego inwestora, czy powodów, dla których popełnił samowolę budowlaną.

M. i Z. S. wnieśli na opisana powyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zakwestionowali stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ drugiej instancji, stwierdzając, że postępowanie dowodowe wykazało, iż zakończenie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego – ganku nastąpiło przed 1 stycznia 1995 roku, a skarżący użytkowali ten obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem przez wiele lat. Późniejsza zmiana umiejscowienia drzwi wejściowych i docieplenia ganku nie była zdaniem skarżących kontynuacją samowoli budowlanej lecz praktyczną zmianą wynikającą z potrzeb domowników podyktowaną względami praktycznymi i nie miała – jak oświadczyli skarżący – nic wspólnego z samowolnymi działaniami, zakończonymi w 1994r.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 lutego 2015r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty zawarte w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie w toku postepowania instancyjnego rozstrzygnięć. W dniu 3 czerwca 2015r. dołączone zostało do akt sprawy pismo T. K., oznaczone jako wniosek, w którym uczestnik postępowania zwrócił się o włączenie do materiału sprawy fotografii, nie uwzględnionych przez organy nadzoru budowlanego oraz dodatkowych fotografii, przedstawiających stan obecny. T. K. podtrzymał też w uzasadnieniu wniosku swoje twierdzenie o wybudowaniu przedmiotowego ganku po 1 stycznia 1995r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga-, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia oraz przy uwzględnieniu przepisu art. 134§1 powoływanej poprzednio ustawy procesowej, stanowiącego, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy- Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61§1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone na wniosek ma swoją specyfikę (np. podanie może zostać pozostawione bez rozpoznania, postępowanie może ulec zawieszeniu, jeśli wystąpi o to strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte, na wniosek strony tak określonej organ może też umorzyć postępowanie. Istotne też jest, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie treść jej wniosku wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest tym żądaniem związany. Treść i istota żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.

Zauważyć też należy, że art. 61§1 kpa nie oznacza dowolności organu na wszczynaniu postępowania z urzędu lub na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania organowi lub stronie , albo obu tym podmiotom , a jeżeli tej kwestii nie regulują wówczas uznaje się, że postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków jest wszczynane na zasadzie oficjalności (z urzędu), a postępowanie prowadzące do przyznania uprawnień na zasadzie skargowości. (na żądanie strony).

Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów powinno być wszczynane z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/OI 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu).

Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że postępowanie w przedmiotowej sprawie, czyli w sprawie legalności dobudowy ganku w L. nr [...] na działce [...] zostało wszczęte na wniosek T. K. z dnia 23 maja 2011r. Wskazuje na to wprost treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego skierowanego do stron postępowania w trybie art. 61§4 kpa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu [...]r.

Taki tryb wszczęcia postępowania, mimo policyjnej formuły działania organów nadzoru budowlanego, nie stanowiłyby jednak istotnego uchybienia, bowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego, niezależnie od granic żądania, przeprowadził postepowanie w zakresie jaki wynikał z okoliczności i potrzeb podjęcia czynności wyjaśniających w granicach przyznanych kompetencji. Istotne jednak jest, że przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie ma konsekwencje w sferze formalnoprawnej poprzez możliwość korzystania z przyznanych podmiotowi o takim statusie uprawnień i gwarancji procesowych, w tym prawie do czynnego udziału w postępowaniu czy prawie zaskarżania orzeczeń w określonych ustawowo warunkach zarówno w toku instancyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych.

Materiał sprawy wskazuje, że T. K. z uprawnień strony postepowania administracyjnego korzystał w sposób aktywny i akceptowany przez organy właściwe instancyjnie.

Wskazać jednak należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczące legalności dobudowy opisanego wcześniej ganku pozostaje postępowaniem administracyjnym, w którym krąg podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w charakterze strony ustala się – wobec braku odrębnej regulacji materialnoprawnej w tym zakresie- poprzez zastosowanie kryteriów określonych w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego w świetle przytoczonego przepisu jest zatem to, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie.

Jednolite jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że interes prawny strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Podkreśla się również, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/05, LEX nr 337323).

Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a więc może być stosowany tylko w związku z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania.

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Interes ten musi być osobisty, własny i aktualny a nie ewentualny. Od tak traktowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt VI SA/Na 2525/13, Lex nr 143 5883).

Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, a okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa. Legitymację procesową strony postępowania administracyjnego stwarza dla określonego podmiotu tylko przepis prawa materialnego. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach możliwości żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej, ale w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od podmiotu kwalifikowanego zgodnie z treścią art. 28 kpa następuje w decyzji wydanej w warunkach art. 104 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1874/11, Lex nr 1336332).

Istotne jednak jest, że tryb wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może determinować oceny tego, czy określona osoba posiada przymiot strony postępowania, bowiem o posiadaniu takiego przymiotu nie decyduje złożenie wniosku przez określony podmiot, ale konkretny przepis prawa materialnego pozwalający ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegająca na tym, że akt stosowaniu tej normy (decyzja administracyjna) może kształtować sytuację prawną tego podmiotu. W judykaturze administracyjnej wskazywano też, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (np. wyroki NSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012r., sygn. akt VI SA/ Na 1868/12, Lex nr 1291958, w Szczecinie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1287/12, Lex nr 1320920).

W tak określonych warunkach prawnych należy wskazać, że żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśnił motywów przyznania w tym postępowaniu wnioskodawcy T. K. statusu strony.

Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań czy oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., który taką pozycję procesową T. K. przyjął kreując go treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie na stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, ani też D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrującego merytorycznie wnoszone przez T. K. środki zaskarżenia w trybie art. 37 i art. 127 §1 kpa.

Z akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny również nie wynika podstawa faktyczna dla ustalenia interesu prawnego, zgodnie z koncepcją tego kryterium wypracowaną przez doktrynę i jurysdykcję administracyjną. Zważyć przy tym należy, że samo potwierdzenie tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-2, obręb [...], L. [...] a nie może być uznane za bezwzględny wyznacznik interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa bez jednoczesnego wskazania związku materialnoprawnego pomiędzy tym stanem, a sytuacją prawną wnioskodawcy, która w okolicznościach faktycznych istniejących w tej sprawie może kształtować orzeczenie dotyczące ganku stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w L. [...] (działka nr [...], AM-2), adresowane do M. i Z. S.. Należy przy tym zwrócić uwagę, że czynności procesowe podejmowane przez T. K. w toku postępowania jurysdykcyjnego w istotny sposób wpłynęły na jego przebieg oraz zakres i charakter działań dokonywanych przez organy orzekające w sprawie.

W ocenie Sądu bezwarunkowo uznanie T. K. za stronę przedmiotowego postępowania przez organy właściwe instancyjnie było nieuprawnione i nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że podjęte w sprawie orzeczenia wskazane w pkt I i II wyorku obarczone są wadliwością wymagającą ich wyeliminowania z obrotu prawnego, stosownie do przepisu art. 145§1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sadu zawarte w uzasadnieniu.

J.T.17.07.15r.