Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98a ust. 2; art. 24f; art. 43;
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383;
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Małgorzata Rębacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 30 maja 2022 r., nr PN-II.4131.1.1.2022 Wojewoda Lubelski na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. G. K..

Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z 27 listopada 2021 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w B. M. S. zwrócił się do Wojewody Lubelskiego o rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do radnego G. K.. Wyjaśnił, że w dniu 15 października 2021 r. wpłynął do niego wniosek radnego B. S. o wyjaśnienie czy Przewodniczący Rady Miejskiej w B. radny G. K. narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym poprzez korzystanie z mienia gminnego.

Wojewoda Lubelski przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy w przypadku skarżącego G. K. doszło do naruszenia przepisu art. 24f u.s.g. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 u.s.g., jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 z późn. zm.).

W dniu 9 grudnia 2021 r. Burmistrz B. przedłożył Wojewodzie Lubelskiemu zestawienie faktur za zakupy artykułów biurowych dokonane przez Gminę B. i jej jednostki organizacyjne w Sklepie Wielobranżowym T. , prowadzonym przez skarżącego G. K.. Organ nadzoru poprzez system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że skarżący jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolami PKD: 47.61.Z - sprzedaż detaliczna książek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.62.Z - sprzedaż detaliczna gazet i artykułów piśmiennych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.64.Z - sprzedaż detaliczna sprzętu sportowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.65.Z - sprzedaż detaliczna gier i zabawek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.78.Z - sprzedaż detaliczna pozostałych nowych wyrobów prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach.

Dokumentacja przedłożona organowi nadzoru przez Burmistrza B. za pismem z dnia 14 lutego 2022 r. potwierdziła, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zaopatrywał w artykuły biurowe, papiernicze, piśmienne i księgarskie Gminę B. oraz jej jednostki organizacyjne: Miejsko-Gminną Bibliotekę Publiczną w B. , Miejski Dom Kultury, Szkołę Podstawową w K. , Szkołę Podstawową w C. , Szkołę Podstawową w M., Szkołę Podstawową w B., Szkołę Podstawową Nr 1 w B.. Na rzecz wymienionych jednostek organizacyjnych podmiot ten wystawił 105 faktur VAT na łączną kwotę 26.932,65 zł, z czego w trakcie trwania bieżącej kadencji Rady Miejskiej w Be. na kwotę 24.614,88 zł.

W trakcie prowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego skarżący przedłożył oświadczenie z dnia 12 grudnia 2021 r., z którego wynika, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w formie Sklepu Wielobranżowego [...]-z zaopatrywał jednostki organizacyjne Gminy B. oraz, że współpraca ta trwa od początku prowadzenia przez skarżącego działalności. Jednocześnie skarżący oświadczył, że większość zakupów, jakich dokonywały jednostki organizacyjne Gminy, nie miała charakteru cyklicznego, za wyjątkiem zakupów dokonywanych przez Szkołę Podstawową Nr 1 w B. oraz, że współpraca z jednostkami organizacyjnymi Gminy B. stanowi kontynuację działalności prowadzonej przez rodziców skarżącego.

Wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda Lubelski podniósł, że w świetle dokonanych ustaleń nie budziło wątpliwości, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek oraz że w ramach tej działalności sprzedawał towary jednostkom organizacyjnym Gminy B.. Organ podkreślił, że z chwilą zakupu rzeczy przez jednostkę organizacyjną gminy roszczenie o zapłatę obciąża majątek gminy. Zatem finansowa realizacja wyżej wymienionych faktur VAT, wystawionych w związku z zawartymi umowami kupna-sprzedaży obciążało majątek Gminy B., zaś sprzedawca wymienionych w poszczególnych fakturach towarów, będący jednocześnie radnym, otrzymał z tego tytułu korzyść materialną.

Organ wskazał, że dla stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., konieczne jest ustalenie, czy zapłata dokonywana przez jednostki organizacyjne Gminy B. za towar sprzedawany w Sklepie Wielobranżowym [...]-z w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, mieściła się w pojęciu "wykorzystywania mienia gminy". Pojęcia mienia gminy dotyczy art. 43 u.s.g., w myśl którego mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mając także na względzie definicję pojęcia "mienia" wyrażoną w art. 44 kodeksu cywilnego, organ uznał, że mieniem gminy jest cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Zatem, zdaniem organu, zapłata za towary sprzedawane gminie, w tym także jej jednostkom organizacyjnym, stanowi mienie gminy, o którym mowa w art. 43 u.s.g.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w obecnej kadencji Rady Miejskiej w B. skarżący był członkiem trzech komisji: Komisji Edukacji, Kultury, Sportu, Zdrowia i Spraw Społecznych; Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów; Komisji Mienia Komunalnego, Rolnictwa i Środowiska. Sprawując mandat radnego i zasiadając w komisjach Rady Miejskiej skarżący reprezentował interes wspólnoty, a prowadząc działalność gospodarczą, polegającą m.in. na sprzedaży artykułów gminie i jej jednostkom organizacyjnym, otrzymywał środki pieniężne stanowiące mienie gminy B. , co prowadziło do konfliktu interesów.

W konsekwencji radny, który prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której otrzymuje takie środki, narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Natomiast w przypadku, gdy rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, organ nadzoru wzywa do jej podjęcia w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu – po powiadomieniu właściwego ministra do spraw administracji publicznej – wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w B. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec powyższego, organ nadzoru pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. wezwał Radę Miejską w B. do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania.

Wezwanie do podjęcia uchwały zostało doręczone 8 kwietnia 2022 r. W dniu 29 kwietnia 2022 r. projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego G. K. znalazł się w porządku obrad sesji Rady Miejskiej w B.. Z zapisu transmisji obrad wynika, że w przeprowadzonym w tej sprawie głosowaniu oddano 5 głosów "za", 5 głosów "przeciw", 3 głosy "wstrzymujące się", zaś 2 radnych nie brało udziału w głosowaniu. Uchwała nie została podjęta.

Pismem z 13 maja 2022 r. Wojewoda Lubelski poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w związku z bezskutecznym upływem terminu do podjęcia przez Radę Miejską w B. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego G. K.. Wojewoda podniósł, że skarżący będący radnym Rady Miejskiej w B. prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy B..

W dniu 30 maja 2022 r. Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie w stosunku do skarżącego mandatu radnego Rady Miejskiej w B.

G. K. wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w całości. Przedmiotowemu zarządzeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 24f ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię przyjmującą, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, w związku z czym Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze wygaszające mandat radnego,

2) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej i tym samym zaszły przesłanki uzasadniające wygaszenie mandatu radnego, w sytuacji, gdy przesłanki takie nie zaistniały,

3) art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuwzględnienia złożonych wyjaśnień w zakresie rodzaju i specyfiki prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, zasad nabywania towarów przez pracowników m.in. szkoły, a także faktu, że działalność prowadzi od wielu lat i klienci mają pełną swobodę w dokonywaniu zakupów artykułów w jego sklepie, co skutkowało tym, że Wojewoda nie mógł dokonać obiektywnej oceny istotnej okoliczności, jaką w sprawie jest rodzaj i charakter prowadzonej przez skarżącego od 1998 r. działalności gospodarczej do dnia wydania zarządzenia zastępczego,

4) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy według wymienionego przepisu kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić, podczas gdy w przedmiotowej sprawie niewykonywanie osobistej działalności gospodarczej przez skarżącego powinno mieć kluczowe znaczenie dla złamania zakazu, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g.,

5) art. 98a ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zwrot "nie podejmuje uchwały" należy rozumieć w ten sposób, że Rada Miejska w B. nie stwierdza wygaśnięcia mandatu skarżącego w drodze podjętej uchwały, która nie uzyskała wymaganej większości głosów podczas, gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że Rada Miejska w B. w ogóle nie proceduje nad projektem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie wprowadza go do porządku obrad, nie debatuje nad nim oraz nie przeprowadza głosowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd jest właściwy do rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a, stosownie do którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z 30 maja 2022 r., nr PN-II.4131.1.1.2022 stwierdzające wygaśnięcie w stosunku do skarżącego mandatu radnego Rady Miejskiej w B.. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 § 1 - § 5 Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje między innymi w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przypadku gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 24f ust. 1a u.s.g.).

Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają generalny zakaz używania przez radnego gminy mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego osobiście działalności gospodarczej, czy też działalności gospodarczej, którą zarządza i to bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

1) prowadzeniu działalności gospodarczej osobiście (na własny rachunek) lub wspólnie z innymi osobami lub zarządzaniu taką działalnością, a także obejmuje bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w takiej działalności oraz

2) wykorzystaniu przy tej działalności mienia gminy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarżący będąc radnym Rady Miejskiej w B. jednocześnie prowadził działalność gospodarczą pod firmą Sklep Wielobranżowy T.-z B.. Z systemu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza obejmowała następujące kody działalności PKD: 47.61.Z - sprzedaż detaliczna książek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.62.Z - sprzedaż detaliczna gazet i artykułów piśmiennych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.64.Z-sprzedaż detaliczna sprzętu sportowego prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.65.Z - sprzedaż detaliczna gier i zabawek prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, 47.78.Z - sprzedaż detaliczna pozostałych nowych wyrobów prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w formie jednoosobowej mógł decydować o zasadniczych jej kierunkach, podejmować decyzje finansowe co do majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządzał prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEIDG.

Natomiast w sprawie sporne jest, czy została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 24f ust. 1 u.s.g., to jest czy skarżący prowadząc opisaną wyżej działalność gospodarczą wykorzystywał mienie komunalne gminy. Szczegółowego rozważenia wymaga więc, co należy rozumieć pod pojęciem "mienia komunalnego gminy", a także jak należy interpretować użyty w tym przepisie zwrot "z wykorzystaniem".

Definicję ustawową "mienia komunalnego gminy" zawiera art. 43 u.s.g., nie jest zatem zasadne odwoływanie się do słownikowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jest to pojęcie zbieżne z określeniem mienia w przepisach kodeksu cywilnego, którego art. 44 definiuje mienie jako własność i inne prawa majątkowe. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje także środki pieniężne gminy, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17). Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny wykonując swój mandat w gminie m.in. przez podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż inne osoby nieposiadające statusu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 530/15 oraz z 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07).

Przechodząc do wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia gminy" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie owym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubelski trafnie odwołał się do powyższego stanowiska wyrażonego między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z 24 lipca 2018, sygn. II OSK 1642/18 oraz z 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20. Sąd orzekający w niniejszej sprawie także podziela to stanowisko, które prezentowane jest także w aktualnym orzecznictwie innych wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).

Koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" znajduje także aprobatę w doktrynie, w której wskazuje się, że takie rozumienie wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (tak A. Wierzbica Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym Oficyna Wolters Kluwer business Warszawa 2008).

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący bowiem jako radny miejski w B. prowadził jednocześnie działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy B.. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy znajduje potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy B.. Należą do nich faktury wystawione w latach 2018-2021 na rzecz następujących podmiotów:

- Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w B. (Nr 144/2019, Nr 358/2019, Nr 359/2019, Nr 360/2019, Nr 372/2019, Nr 418/2019, 246/2020, Nr 267/2020, Nr 268/2020, Nr 269/2020, Nr 141/2021, Nr 172/2021, Nr 238/2021, Nr 259/2021, Nr 260/2021);

- Miejskiego Domu Kultury w B. (Nr 109/2021, Nr 128/2021, Nr 133/2021);

- Gminy B. (Nr 50/2018, Nr 77/2018, Nr 78/2018, Nr 134/2018, Nr 367/2018, Nr 425/2018, Nr 451/2018, Nr 458/2018, Nr 481/2018, Nr 484/2018, Nr 19/2019, Nr 25/2019, Nr 75/2019, Nr 105/2019, Nr 115/2019, Nr 123/2019, Nr 133/2019, Nr 246/2019, Nr 294/2019, Nr 380/2019, Nr 22/2020, Nr 23/2020, Nr 245/2020, Nr 298/2020, Nr 1/2020, Nr 26/2021, Nr 132/2021, Nr 186/2021, Nr 214/2021);

- Szkoły Podstawowej w K. (Nr 352/2019, Nr 426/2019, Nr 228/2020, Nr 297/2020, Nr 305/2020, Nr 317/2020);

- Szkoły Podstawowej w C. (Nr 477/2018, Nr 499/2018, Nr 423/2019, Nr 388/2019);

- Szkoły Podstawowej w M. (Nr 449/2018, Nr 496/2018, Nr 396/2019, Nr 111/2019, Nr 242/2020);

- Szkoły Podstawowej w B. (Nr 341/2019, Nr 311/2019, Nr 312/2019, Nr 283/2019, Nr 421/2019, Nr 238/2020, Nr 296/2020);

- Szkoły Podstawowej Nr 1 w B. (Nr 431/2018, Nr 426/2018, Nr 413/2019, Nr 297/2019, Nr 194/2019, N 176/2019, Nr 23/2019, Nr 49/2019, Nr 87/2019, Nr 89/2019, Nr28/2020, Nr 65/2020, Nr 93/2020, Nr 119/2020, Nr 138/2020, Nr 167/2020, Nr 168/2020, Nr 185/2020, Nr 219/2020, Nr 234/2020, Nr 258/2020, Nr 280/2020, Nr 281/2020, Nr 285/2020, Nr 315/2020, Nr 63/2021, Nr 87/2021, Nr 119/2021, Nr 139/2021,Nr 198/2021, Nr 205/2021, Nr 217/2021, Nr 234/2021, Nr 246/2021, Nr 262/2021, 289/2021).

Łącznie w wyżej wymienionym okresie na rzecz wymienionych jednostek organizacyjnych gminy zostało wystawionych w Sklepie Wielobranżowym T. 105 faktur VAT na łączną kwotę 26.932,65 zł, z czego w trakcie trwania bieżącej kadencji Rady Miejskiej w B. na kwotę 24.614,88 zł. Przy tym osobiście skarżący wystawił następujące faktury VAT: Nr 50/2018, Nr 77/2018, Nr 78/2018, Nr 376/2018, Nr 451/2018, Nr 477/2018, Nr 481/2018, Nr 105/2019, Nr 115/2019, Nr 123/2019, Nr 133/2019, Nr 246/2019, Nr 341/2019, Nr 380/2019, Nr 1/2020, Nr 23/2020, Nr 28/2020, Nr 93/2020, Nr 119/2020, Nr 185/2020, Nr 234/2020, Nr 238/2020, Nr 246/2020, Nr 258/2020, Nr 267/2020, Nr 268/2020, Nr 269/2020, Nr 280/2020, Nr 296/29020, Nr 63/2021, Nr 109/2021, Nr 132/2021, Nr 133/2021.

Faktury wystawione na rzecz Gminy B. i jej jednostek organizacyjnych dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. książek, gier, materiałów biurowych i piśmiennych) znajdujących się w ofercie Sklepu Wielobranżowego T. prowadzonego przez skarżącego. Bezsprzecznie środki na realizację faktur, to jest zapłatę ceny za sprzedane towary, pochodziły z budżetu gminy. Środki te stanowiły zatem mienie Gminy B. .

Bez znaczenia dla oceny naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że prowadzona przez skarżącego w ramach działalności gospodarczej w formie Sklepu Wielobranżowego T. sprzedaż towarów dla podmiotów publicznych, odbywała się w oparciu o powszechność dostępu i powszechnie dostępne cenniki, bez preferencji cenowych dla poszczególnych klientów, w tym klientów instytucjonalnych.

W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że w sprawie istotna jest nie powszechna dostępność towarów w sklepie skarżącego, ale dostępność dla skarżącego mienia komunalnego gminy, z którego skarżący korzystał. Podkreślić też należy, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to czy wykorzystanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe, bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy nie. Nie ma przy tym podstaw do badania, czy radny rzeczywiście osiągnął jakąkolwiek korzyść finansową, bądź czy taką korzyść osiągnęła zarządzana przez niego firma. Wygaśnięcie mandatu radnego nie jest bowiem uzależnione od osiągnięcia zysku, czy jakiejkolwiek korzyści z używania mienia komunalnego, rozstrzygający jest bowiem sam fakt korzystania z tego mienia.

Zauważyć też trzeba, wbrew temu co twierdzi skarżący, że niektóre z wystawionych faktur potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy. Przykładowo chodzi tu o udzielenie rabatu wymienionym jednostkom na zakup towarów w sklepie prowadzonym przez skarżącego, odroczenie terminu płatności, czy też zakup na podstawie zamówienia, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych, (np. k.78,81,82,86,87,89,92,96,173 - faktury dotyczące udzielenia rabatu i k. 43,46,47,48,51,54,57,60,61,63,65,66,69,71,72,73,76,84,88,90,173 – faktury dotyczące odroczenia terminu płatności oraz k. 145,153,166,184,190,193 – faktury dotyczące sprzedaży na podstawie zamówienia). Powyższe wskazuje, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie.

W tym względzie nie mogły więc odnieść skutku argumenty skarżącego podnoszącego, że ze względu na specyfikę prowadzonej przez niego działalności nie można mówić o jakimkolwiek zagrożeniu transparentności funkcjonowania rady miejskiej czy innych instytucji, z uwagi na zasady sprzedaży obowiązujące w sklepie.

Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie musi obejmować analizy czy miałoby to wpływać na korzystne dla radnego rozporządzenie tym mieniem przez płacące za sprzedaż towaru jednostki organizacyjne gminy. Jak to wyżej wykazano, środki pieniężne uzyskane przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku sprzedaży towarów jednostkom organizacyjnym gminy, są mieniem komunalnym gminy. Środki te zostały wypłacone z budżetu gminy, należy zatem uznać, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).

Zdaniem Sądu przyjęcie takiego rozumienia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., jak chce skarżący, prowadziłoby do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych, ograniczając ich stosowanie tylko do sytuacji, kiedy radny osiąga korzyści zarządzając działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Tymczasem wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz ma na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy gminą i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwość co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Sama bowiem okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i przez to dodatkowo potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi osobami warunków czy częstotliwości korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia gminy, jest objęta zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Słusznie organ nadzoru podniósł w zaskarżonym zarządzeniu, że omawiany zakaz ustawowy obejmuje również sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Takie stanowisko jest tym bardziej zasadne mając na uwadze okoliczność, że skarżący jako radny Rady Miejskiej w B. był jednocześnie członkiem trzech komisji: Komisji Edukacji, Kultury, Sportu, Zdrowia i Spraw Społecznych; Komisji Rozwoju Gospodarczego i Finansów; Komisji Mienia Komunalnego, Rolnictwa i Środowiska i miał realny wpływ na ich działalność. Jak podnosi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 102/17, przepis art. 24f ust. 1 w zw. z ust. 1a u.s.g., nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Chodzi więc nie tylko o to, aby funkcjonariusz publiczny nie realizował prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

Nie ma również racji skarżący argumentując w skardze, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania do jego sytuacji, ze względu na fakt, że prowadzony przez niego sklep jest sklepem rodzinnym, istniejącym od prawie 25 lat, a więc jeszcze przed objęciem przez niego mandatu radnego. Kwestię tę wyjaśnił bowiem Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2005 r., sygn. K 41/04 (OTK-A 2005, nr 6, poz. 68) stwierdził że przepisy ustaw samorządowych nie różnicują sytuacji radnych w zależności od tego, czy nabyli mienie lub prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, jeszcze przed rozpoczęciem kadencji, czy też zdarzenia takie zaszły już po jej rozpoczęciu.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ nadzoru nie naruszył prawa uznając, że zapłata środków pieniężnych na rzecz skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w formie sklepu, z tytułu zawieranych umów sprzedaży towarów na rzecz jednostek organizacyjnych gminy, stanowi "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym prawidłowe było dalsze postępowanie organu nadzoru wzywające Radę Miejską w B. do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Z uwagi na niepodjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały w tym zakresie i upływ 30-dniowego terminu, organ nadzoru był zobowiązany, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. powiadomić właściwego ministra do spraw administracji publicznej - co wykonał pismem z dnia 13 maja 2022 r., a następnie wydać zarządzenie zastępcze, - co uczynił w dniu 30 maja 2022 r.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ nadzoru był zobowiązany wydać zarządzenie zastępcze w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., bez względu na to, czy rada nie podejmując stosownej uchwały pozostawała w bezczynności, czy też jak w przedmiotowej sprawie, zajmowała się tym zagadnieniem, jednakże z uwagi na rozkład głosów w radzie, uchwały takiej nie podjęła. Celem zarządzenia zastępczego jest bowiem dokonanie czynności, do której pierwotnie był zobowiązany organ samorządu terytorialnego. Podnieść należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadzało się do obowiązku Rady Miejskiej w B. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. W przypadku niewykonania tych prerogatyw przez radę, obowiązek wydania odpowiedniego aktu został przeniesiony na organ nadzoru. Jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia, obowiązkowi temu Wojewoda Lubelski sprostał, wydając zarządzenie zastępcze na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez nieuwzględnienie wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny (wyroki TK z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/1997, OTK 1998/2/13, z 13 lipca 2004 r., sygn. K 20/03, OTK 2004/7/63) sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu wypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób pełniących te funkcje również w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel godzi się na utratę pewnych uprawnień w zamian zyskując inne, które są związane z pełnioną funkcją. Z kolei w wyroku z 23 czerwca 1999 r. sygn. K 30/98, OTK 1999/5/101, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 4 pkt 3, 5 i 6 i art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił, że nie chodzi o ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych, lecz o rozwiązanie dotyczące pewnej grupy, odpowiadającej kryterium sprawowania funkcji publicznej. Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, ze względu na konieczność zapobieżenia angażowaniu się takich osób w sytuacje, które mogą poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, a także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa.

W ocenie Sądu, podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g.

Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a..