Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 582/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. ze sprzeciwu W. G. od decyzji Wojewody z dnia 6 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji; oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Dnia 8 marca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 08 listopada 2018 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. G. pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku usługowo-mieszkalnego, na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb W. , jednostka ewid. [...]_W. . Wraz ze sprzeciwem został złożony wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu na podstawie art. 186 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przywołaną decyzją ostateczną oraz wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 § 1 Kpa.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Starosta [...] postanowił wznowić z urzędu postępowanie sprawie.

Kolejno, w dniu 9 kwietnia 2019 r. organ zakończył wznowione postępowanie decyzją nr [...] na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 8 listopada 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż nie znalazł przepisu prawa, którego istnienie powodowałby wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w tym należących do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, spowodowanych przebudową konstrukcji dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie w ocenie organu obszar oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice działki.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Prokurator oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa. Prokurator zarzucił:

1. naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego i wnikliwego zbadania sprawy zgodnie z dyrektywami wskazanymi w naruszonych przepisach prawnych, w konsekwencji czego organ I instancji blednie ustalił, iż Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego;

2. naruszenie art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia oraz nie zawiera rozumowania organu odnoszącego się do istoty rozstrzygnięcia, a więc tego czy w świetle zgromadzonych dowodów Spółdzielni Mieszkaniowej można przyznać status strony postępowania administracyjnego;

3. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane) poprzez niewłaściwą interpretację, konsekwencją której było niezasadne uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej z dnia 8 listopada 2018 r. z powodu nieprzyznania Spółdzielni Mieszkaniowej statusu strony postępowania administracyjnego.

Odwołując się od decyzji z dnia 09 kwietnia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła, że budynki wielorodzinne należące do Spółdzielni położone są w bezpośrednim sąsiedztwie remontowanego budynku, a co za tym idzie remont budynku bezpośrednio oddziałuje na budynki będące w zasobach Spółdzielnie, położone przy ul. [...] oraz przy ul. [...] we W..

Decyzją z dnia 06 czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ szeroko omówił instytucję wznowienia postępowania, a następnie wskazał, że Prokurator wniósł za zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej sprzeciw, którego podstawą jest naruszenie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem organu kwestią wymagającą przeanalizowania w pierwszej kolejności było zatem ustalenie czy Spółdzielni rzeczywiście przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w którym została go pozbawiona. W tej mierze organ wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Organ szeroko omówił problematykę instytucji interesu prawnego podkreślając, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 28 Kpa, interes prawny może wywodzić się z różnych dziedzin prawa.

W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, będącym lex specialis (przepisem szczególnym) w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podniósł, że definicja strony przyjęta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości) oraz przedmiotowego (położenie nieruchomości w obrębie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu). Aby uznać zatem właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ wskazał także, iż należy rozróżnić "oddziaływanie na nieruchomość" od "oddziaływania na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". W ocenie organu tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W celu uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (bądź postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym) wymagane jest zatem spełnienie obu elementów definicji przedstawionych powyżej.

Reasumując organ argumentował, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę), tak rozumiany interes prawny ustala się zatem w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem wyżej przywołanego art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi podstawę do ustalenia czy wnioskodawcom przysługuje status strony postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy organ podniósł, że analiza dokumentów wskazuje, że budynki wielorodzinne należące do Spółdzielni Mieszkaniowej położone są w bezpośrednim sąsiedztwie remontowanego budynku, a jeden z nich bezpośrednio do niego przylega aż po sam dach. Jak wynika z opisu zakresu prac objętych zatwierdzonym projektem, prace będą obejmowały przebudowę konstrukcji dachowej polegającej na powiększeniu istniejących lukarn dachowych oraz na montażu 11 okien połaciowych od strony wschodniej. Dodatkowo przewidziano wykonanie deskowania całej połaci dachowej, przełożenie pokrycia dachowego oraz naprawę obróbek blacharskich. W trakcie prowadzenia prac przewiduje się także wzmocnienie i wymianę uszkodzonych lokalnie elementów więźby dachowej oraz przemurowanie końcowych odcinków kominów. W tym kontekście, powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Na tym tle Wojewoda stwierdził, że w nie można z góry założyć, że prace remontowo-konserwatorskie objęte udzielonym pozwoleniem na budowę będą negatywnie oddziaływały na nieruchomość należącą do Spółdzielni. Z uwagi jednak na posadowienie budynków w ścisłej granicy działek nie jest wykluczone, że prace te mogą mieć wpływ na nieruchomość sąsiednią, w związku z czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta winien wziąć pod uwagę wszystkie rozważania zawarte w decyzji i z należyta starannością i z poszanowaniem wszystkich zasad Kpa przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz ponownie ocenić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony i zakończyć je wydaniem decyzji, o której stanowią przepisy Kpa w zakresie wznowienia. Organ wskazał także, że decyzję administracyjną winna cechować pełna argumentacja, poparta obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek ten wynika z art. 107 Kpa. Ponadto na podstawie art. 7 oraz 77 § 1 Kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach Kpa.

Ponadto Wojewoda argumentował, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Wobec tego kontrola legalności decyzji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepis prawa materialnego, zbadanie czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem przepisu art. 138 § 2 Kpa. W tej mierze Wojewoda wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według Wojewody zaistniały w omawianej sprawie stan faktyczny oraz prawny zdeterminował zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, zaś rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze okoliczności wskazane w decyzji organu odwoławczego.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. G. (zwany dalej: skarżący), działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wywodził, iż przepis art. 138 § 2 nakazuje organowi odwoławczemu, w pierwszej kolejności, wydać decyzję merytoryczną (art. 138 § 1 Kpa). Organ odwoławczy decydując się na wydanie decyzji kasatoryjnej musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych wart. 138 § 2 Kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne, na podstawie art. 138 § 1 Kpa, przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 Kpa możliwości uzupełnienia tego materiału. Zarzucono, iż wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Zdaniem skarżącego działania organu są naruszają dyspozycje art. 138 § 2 Kpa. W opinii skarżącego skoro organ ll instancji uznał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, powinien to uczynić w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 136 Kpa. Samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Według skarżącego wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie strony skarżącej żadna z okoliczności wskazanych w uzasadnień zaskarżonej decyzji nie stanowi przestanki przemawiającej za koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie skarżącego nie bez znaczenie jest fakt, iż w materiale dowodowym znajdował się projekt budowlany oraz wyjaśnienia jakie składał inwestor w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dot. m.in. zakresu inwestycji i obszaru oddziaływania. Podkreślono, że z opisu technicznego wynika, iż zakres oddziaływania projektowanej inwestycji zawiera się w granicach działki geodezyjnej nr [...]. Powyższe ustalono na podstawie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm).

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo w tym stanie faktycznym i prawnym przeprowadził postępowanie dowodowe, odmawiając Spółdzielni Mieszkaniowej przymiotu strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: Ppsa) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.

W myśl art. 64e Ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa).

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa, stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy – art. 15 Kpa.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 Kpa, wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 08 listopada 2018 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. G. pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku usługowo-mieszkalnego, na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb W., jednostka ewid. [...]_W. .

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa oraz art. 145a § 1 Kpa i art. 145b § 1 Kpa. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa, art. 145a § 1 Kpa, art. 145b § 1 Kpa oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 Kpa. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 Kpa, które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie Starosta wydał w dniu 21 marca 2019 r. wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 08 listopada 2018 r., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ wznowił postępowanie z urzędu po otrzymaniu sprzeciwu Prokuratora. W ocenie Prokuratora obszar oddziaływania inwestycji na budynki będące z zarządzie Spółdzielni jest na tyle poważny, że Spółdzielnia powinna być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę.

Zgodnie z art. 151 § 1 Kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 Kpa. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 Kpa polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w Kpa podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b Kpa i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że materiał dowodowy potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji, którą uchylono wadliwą procesowo decyzję organu pierwszej instancji, sprawę kierując do ponownego rozpoznania. Starosta bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, podjął inicjatywę zmierzającą do wykazania istnienia przesłanki wznowienia, to jest w niniejszej sprawie, ustalenia, czy Spółdzielnia, jako podmiot, w którego zarządzie znajduje się budynek bezpośrednio graniczący z terenem inwestycji, miała interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie o pozwolenie na przebudowę dachu budynku.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji, podobnie jak i w przypadku ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037).

Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do zweryfikowania, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 Kpa, istnienia wskazanej przesłanki wznowienia i doszedł do wniosku, że nie znalazł przepisu prawa, którego istnienie powodowałby wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w tym należących do Spółdzielni. Te ustalenia stały się podstawą do stwierdzenia, że wskazana podstawa wznowienia nie istnieje, z czym nie zgodził się Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję.

Wojewoda, w oparciu o informacje wynikające z przedłożonej dokumentacji projektowej, uznał, że kwestia ta nie została prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Starosta nie rozważył bowiem i nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanym rozstrzygnięciu, istotnych okoliczności faktycznych towarzyszących projektowanej inwestycji, które mogą mieć wpływ na ocenę interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę na terenie sąsiednim.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, w związku z czym uznał zastosowanie art. 138 § 2 Kpa za uzasadnione.

Starosta, przy ocenie legitymacji procesowej Spółdzielni, pominął istotne aspekty uwarunkowań projektowanej inwestycji oraz usytuowania zabudowań sąsiednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się tymczasem, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Starosta tym obowiązkom nie sprostał. Nie wyjaśnił wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, zarówno wynikających z uwarunkowań planowanej inwestycji przebudowy dachów, jak i związanych ze specyficznym sposobem zabudowy. Z akt sprawy wynika, że poza zakresem rozważań organu I instancji pozostały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla określenia statusu Spółdzielni w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę na działkach sąsiednich, kwestie związane z przewidywanym oddziaływaniem projektowanego budynku. Z dokumentacji projektowej wynika, że budynek znajdujący się w zarządzie Spółdzielni graniczy bezpośrednio z budynkiem objętym inwestycją. Budynek ten przylega bezpośrednio do budynku, który objęty jest inwestycją. Fakt, iż budynek, którego dotyczy pozwolenie na przebudowę nie jest obiektem wolnostojącym ma zdaniem Sądu znaczenie istotne dla oceny zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji. Konieczne byłoby zatem stwierdzenie, czy oba wskazane budynki stanowią odrębne i niezależnie od siebie konstrukcyjnie obiekty, jaki jest konstrukcyjny sposób ich połączenia i w związku z tym jaki może być sposób odziaływania wykonywanych robót na sąsiedni budynek (kwestie np. dylatacji pomiędzy budynkami, charakteru i substancji wspólnej łączącej je ściany i zasięgu pokrycia dachowego oraz np. spływu wód opadowych z dachu z uwzględnieniem sąsiedniego budynku). Roboty związane z wykonaniem pozwolenia na przebudowę przebiegać wszak będą na styku z elewacją i dachem budynku znajdującego się w zarządzie Spółdzielni.

W ocenie Sądu przy tak ukształtowanych warunkach inwestycyjnych nie można było stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości znajdującej się w zarządzie Spółdzielni. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody co do potrzeby ponowienia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na te budynki. Dopiero prawidłowe przeanalizowania kwestii położenia budynku, którego dotyczy inwestycja, względem budynku sąsiadującego, znajdującego się w zarządzie Spółdzielni, tj. ustalenie np. wymogów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa konstrukcji budynków sąsiednich w związku z ingerencją w poszycie dachowe oraz zachowania wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), pozwoli na prawidłową ocenę statusu prawnego Spółdzielni w kontrolowanym postępowaniu.

Podkreślić należy, że dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie chodzi o negatywne czy ponadnormatywne oddziaływanie obiektu, gdyż to nie ono decyduje o statusie strony postępowania, ale o to, ażeby stwierdzić wyłącznie fakt takiego oddziaływania, które mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2759/16, wyjaśnił, że "Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)" (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy interpretować w związku z nakazem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przy tym podkreślić należy, że przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących m.in. ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Wszystkie te aspekty pozostały poza zakresem analizy przeprowadzonej przez Starostę, której niedostatki w konsekwencji spowodowały potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji ze względu na wymogi zasady dwuinstancyjności.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny zgromadzonych dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, jak również naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 Kpa było w pełni uzasadnione, a art. 136 nie mógł znaleźć zastosowania. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 Kpa. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Odnosząc się jeszcze końcowo do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że wskazywana okoliczność, iż w materiale dowodowym znajdował się projekt budowlany oraz wyjaśnienia jakie składał inwestor w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dot. m.in. zakresu inwestycji i obszaru oddziaływania, dodatkowo obciąża organ w związku z brakiem ich analizy pod kątem wyznaczenia obszaru oddziaływania. Próżno bowiem analizy takiej szukać w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, oddalił sprzeciw jako bezzasadny.