Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1394/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art 77 § 1 i 80 kpa, art. 15 kpa w zw. z art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. T. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2014 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania H. T. – utrzymał w mocy – na podstawie art. 138 § pkt 1 kpa - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) nakazującą H. T. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku gospodarczo-mieszkalnego z gołębnikiem przy ul. [...] w [...], tj. 1. części mieszkalnej wzdłuż zachodniej granicy działki (rozbudowa parter) o wymiarach 9,27 m x 5 m i wysokości 3 m; 2. wiatrołapu (rozbudowa parter) o wymiarach 3 m x 2,43 m i wysokości 2,63 m; 3. gołębnika (nadbudowa - I piętro) o wymiarach 6,40 m x 4,75 m i wysokości 2,15 m - 2,53 m - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy PINB wydał ww. decyzję z dnia [...] marca 2014 r. podając, że analiza zgromadzonej dokumentacji i porównanie zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozwala zauważyć, że parter ww. budynku istniał w zbliżonej do obecnej formie architektonicznej już w 1992 r. Jednak z pisma Urzędu Gminy [...] - Biura Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] lipca 1997 r. oraz protokołu oględzin przeprowadzonych ok. 1997 r. wynika, że musiała nastąpić całkowita rozbiórka drewnianej części budynku wzdłuż zachodniej granicy działki i rozpoczęto budowę murowanego budynku o zwiększonej długości i szerokości. Powyższe znajduje również potwierdzenie – zdaniem organu - w protokole z [...] sierpnia 2013 r., w którym sama inwestorka oświadczyła, że w 1997 r. budynek wydłużono i poszerzono. W ocenie organu ganek - wiatrołap powstał natomiast później. Nadbudowy o tzw. "gołębnik" wykonano, zgodnie z oświadczeniem w protokole nr [...] między 1993 r. a 1994 r., co potwierdza zdjęcie lotnicze z 1992 r., na którym nie ma nadbudowy oraz szkic z protokołu z [...] czerwca 1997 r., na którym gołębnik opisano jako część już istniejącą. Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, że samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku powstała w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., wobec czego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nałożono na H. T. obowiązek złożenia wymaganych dokumentów, a z uwagi na fakt, iż nie zostały one złożone, zgodnie art. 48 ust. 4 ww. ustawy, nakazał rozbiórkę w opisanej części.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego.

Wskazał, że data wykonania robót budowlanych była już wyjaśniona w decyzji z dnia [...] września 2013 r., a zatem słusznie organ I instancji przywołał treść protokołu z kontroli z [...] czerwca 1997 r., która jednoznacznie wskazuje, iż w tej dacie prowadzono roboty budowlane. W ocenie [...]WINB nie można uznać za wiarygodne twierdzenia inwestorki, iż rozbudowę i nadbudowę zakończono w 1994 r., gdyż jeszcze w 1997 r. prowadzono roboty budowane, postępowanie należało zatem prowadzić na podstawie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Skarżąca dokonała rozbudowy i nadbudowy budynku w warunkach samowoli. W związku z tym organ powiatowy słusznie zastosował art. 48 Prawa budowlanego, skoro inwestor nie dopełnił nałożonego obowiązku w celu zalegalizowania obiektu.

Organ stwierdził, że z rejestru gruntów wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] są: H. T., D. T. i A. W.. Zasadnie więc nie dopuszczono do postępowania E. T..

W skardze skarżąca zaskarżyła ww. decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie całego postępowania pod nieobecność, a nawet w przypadku prawdopodobnej śmierci osoby wpisanej do rejestru gruntów jako współwłaściciela, tj. A. W. bez ustalenia dla niego kuratora, ani następcy prawnego,

2. art. 10 k.p.a. poprzez nie poinformowanie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3. art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że prace budowlane zakończono w 1997 r. a nie w 1994 r., a także nieinformowaniu, iż strona może składać wnioski dowodowe, w szczególności o przesłuchanie świadków, którzy zeznaliby, kiedy rzeczywiście zakończyły się roboty,

4. prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., z uwagi na to, że prace budowlane zakończono przed 1995 r.,

5. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze kontrolnym, odnoszącej się do zarzutów, a nie rozpatrującej sprawy na nowo.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza także jej interes prawny ze względu na to, że nakazuje jej rozbiórkę budynku będącego jej własnością, który został wzniesiony i jest użytkowany zgodnie z prawem.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżąca podniosła, że choć w ewidencji gruntów wpisane są inne osoby oprócz niej tj. D. T. i A. W. i choć uważa się ona za wyłączną właścicielkę, to formalne D. T. i A. W. są wpisani do ewidencji a A. W. nie był powiadomiony o postępowaniu i nie był ustanowiony kurator ani następcy prawni, bo prawdopodobnie nie żyje.

Ponadto, organ nieprawidłowo ustalił, że roboty nie że zakończyły się przed 1995 r., o czym świadczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Gdyby w 1997 r. kontrola stwierdziła samowolną budowę, to wówczas nakazano by ich wstrzymanie. W 1997 r. miał miejsce jedynie remont. Po drugie skoro ustalono, że gołębie były na działce w latach 80-tych, to i gołębnik musiał być w tych latach. Skarżąca podniosła, że chciała powołać świadków na te okoliczność, ale nie wiedziała, że takie wnioski może złożyć, bo nie była o tym informowana, podobnie nie była informowana o zakończeniu postępowań obu instancji, a także możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Ponadto, niewystarczające i lakoniczne są uzasadnienia organu dlaczego nie dał wiary dowodom skarżącej odnośnie zakończenia prac i nie spełniają wymogów k.p.a. w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej organ powinien rozpoznać sprawę na nowo, a nie odnieść się do jej zarzutów. Choć organ II instancji pisze, że rozpoznaje sprawę na nowo, to takiego rozpoznania nie widać w uzasadnieniu, które jest kompilacją skopiowanych decyzji I instancji, nawet pół decyzji w cudzysłowie, a reszta wprost odnosi się jedynie do zarzutów.

Strona przytoczyła następnie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i podniosła, że za zakończenie budowy w rozumieniu ww. przepisu przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowe niewykonanie robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze. Brak posadzek, tynków w niektórych pomieszczeniach oraz brak przyłączy wodno-kanalizacyjnego i gazowego, jak również nie otynkowanie dwóch elewacji nie świadczy o tym, że są wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. II OSK 1338/2007).

Skutkiem ustalenia, że budowę ww. budynku ukończono w 1994 r. jest stosowanie do ewentualnej rozbiórki przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Celem tej ustawy jest legalizacja samowoli budowlanej, która winna być wszechstronnie, a nie pobieżnie rozważona. Skarżąca przytoczyła art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r. z powołaniem się na orzecznictwo. Stwierdziła, że nie zachodziły przesłanki nakazujące rozbiórkę z art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wskazała, że na tle tego uregulowania, w orzecznictwie wywodzi się, że do jego zastosowania nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, ale organ obowiązany jest wykazać, że akceptowanie funkcjonowania samowoli mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (wyrok WSA w Opolu z dnia 6 maja 2010 r. II SA/Op 216/2010).

Zauważyła, że zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wymaga wykazania, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z czterech wymienionych stanów (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2008 r. II SA/Rz 494/2007).

Skarżąca stwierdziła, że w tejsprawie, o ile niewystąpienie pierwszej z przesłanek można poddawać w wątpliwość, o tyle brak drugiej jest bezsporny, w związku z czym niewątpliwym jest, iż organ nie miał prawa nakazać rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Poddaną kontroli Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę opisanej samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku gospodarczo-mieszkalnego przy ul. [...] w [...] wraz z gołębnikiem.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i art. 15 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego co najmniej przedwcześnie, w zakresie wszystkich samowolnie rozbudowanych i nadbudowanych części ww. obiektu zaaprobował tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane zastosowany przez organ pierwszej instancji.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że rozbudowy i nadbudowy w omawianym zakresie skarżąca dokonała w warunkach samowoli budowlanej, gdyż zarówno pod rządami "starej", jak i obowiązującej ustawy na ich przeprowadzenie wymagane było pozwolenie na budowę.

Przypomnieć na wstępie trzeba, że przepis intertemporalny - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się do stanów zaistniałych w dniu wejścia w życie nowej ustawy (tj. 1 stycznia 1995r. ), które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Regulacja ta dotyczy bowiem obiektów, których budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, nawet gdyby postępowanie w sprawie pierwszej samowoli zostało wszczęte przed datą wejścia w życie przepisów nowej ustawy. W takiej sytuacji również wymagane jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych.

W związku z powyższym rzeczą organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było jednoznaczne ustalenie, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czy do legalizacji opisanej samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno - gospodarczego zastosowanie znajduje art. 48 obowiązującej ustawy, czy też art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. została wykonana.

Pomimo wskazania szeregu dokumentów, na których organ oparł swoje stanowisko, w tym protokołów i zdjęć lotniczych, nie można było jednak jednoznacznie stwierdzić, który z reżimów prawnych, do której z części przeprowadzonych robót budowlanych, a w szczególności w zakresie wiatrołapu i gołębnika, winien mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Organ odwoławczy wprawdzie podał, że kwestia daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych była już wyjaśniona na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2013r. i powołując się na protokół kontroli z dnia [...] czerwca 1997r. stwierdził, że z jego treści wynika, iż prowadzone były roboty budowlane w domu mieszkalnym z gołębnikiem polegające m.in. na wykonywaniu tylnej ściany i ściany wschodniej o podanych w protokole wymiarach. Niemniej, z powyższego zapisu nie można wyprowadzić wniosku, że w tej samej dacie prowadzono roboty budowlane również przy budowie wiatrołapu i wspomnianego gołębnika. W toku postępowania skarżąca podnosiła zaś, że wiatrołap powstał w latach 1993 -1994r., a gołębnik w 1994r. (protokół z dnia [...] grudnia 2013r. oraz z dnia [...] sierpnia 2013r.). Podobnie w protokole z oględzin z dnia [...] lutego 2012r. skarżąca poinformowała, że nadbudowa poddasza nastąpiła pod koniec lat 80-tych ub. wieku. W aktach sprawy znajduje się pismo M.D. współwłaścicielki działki przy ul. [...], w którym wskazuje się, że "w poprzednich latach Państwo T. pobudowali piętrowy dom...Obecnie budują następny dom", niemniej z jego treści nie wynika, czy ganek i gołębnik wybudowano jednocześnie z rozbudową głównej części budynku, opisaną w ww. protokole z dnia [...] czerwca 1997r.

Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu oraz dokumentacji fotograficznej złożonej na rozprawie wg. oświadczenia skarżącej sporządzonej w 1983r.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawał natomiast zarzut nieustalenia kręgu stron postępowania, w związku z faktem, że A. W. prawdopodobnie zmarł przed wszczęciem postępowania, bowiem okoliczność ta stanowi przesłankę do ewentualnego wszczęcia postepowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i przysługuje wyłącznie następcom prawnym A. W..

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekła jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)