Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3960/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1 pkt 1 art. 97 §  1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych C. S.A. z siedzibą w W., A. sp. z o.o. z siedzibą w W., Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 963/18 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lutego 2018 r. nr 83/I/2018 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części 1. odrzuca skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w W., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 3. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz C. z siedzibą w W. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. zasądza od H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 5. zwraca A. sp. z o.o. z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 963/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka H.) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 lutego 2018 r., nr 83/I/2018, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 19 stycznia 2018 r., nr 13/WŁO/2018, stwierdził wygaśnięcie w części własnej decyzji nr 193/WŁO/14 z 2 czerwca 2014 r. wydanej dla Spółki H. (inwestor) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi, zlokalizowanych przy ul. [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numerami [...], wraz z sieciami kanalizacyjnymi i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] z obrębu [...] i z osiedlową siecią ciepłowniczą zlokalizowaną na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...] - stanowiących II etap zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych "[...]" wraz z infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] na teren działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] (powstałych w wyniku podziału dz. nr ew. [...]), nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] w Dzielnicy Włochy w Warszawie, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. Stwierdzenie wygaśnięcia źródłowej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę uzasadniano utratą uprawnień przez inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...].

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 963/18 kolejno wskazano, że Spółka H. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, a Wojewoda Mazowiecki powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 19 stycznia 2018 r. wydaną w I instancji.

Sąd pierwszej instancji przywołał zasadnicze motywy decyzji organu odwoławczego, który wskazał, że Spółka H. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie porozumienia z C. S.A. zawartego 30 kwietnia 2012 r., które to prawo utraciła z dniem 4 grudnia 2014 r. Oznacza to, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek wskazanych w decyzji I instancji. Zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 2 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę w stosunku do działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w W. stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie w powyższej części leży w interesie ich użytkownika wieczystego oraz nie koliduje z zamierzeniem inwestycyjnym Spółki H., która jednakże stoi na stanowisku, że nadal przysługuje jej prawo do dysponowania wymienionymi działkami na cele budowlane.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 963/18 przywołano, że Spółka H. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 lutego 2018 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji, która powinna zostać uchylona, a postępowanie I instancji umorzone;

2. art. 61a § 1 K.p.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie, w której istniały uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte i organ powinien odmówić jego wszczęcia;

3. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania wszczętego w niniejszej sprawie i rozpoznanie wniosku C. S.A., pomimo że pierwsza sprawa tocząca się w tym samym zakresie z wniosku tego samego podmiotu została zakończona decyzją administracyjną;

4. art. 162 § 1 K.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu i wygaszenie w części źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania;

5. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wskazano (s. 3), że "Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego" (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, chodzi o organ II instancji – Wojewodę Mazowieckiego – uwaga Sądu) pismem z 13 kwietnia 2018 r. wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił uchylając decyzje obu instancji.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd wojewódzki zwrócił jednocześnie uwagę, że ocena bezsporności utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która jest istotnym elementem stanu faktycznego tej sprawy, nie należy do organów architektoniczno-budowlanych. Powyższe jest bowiem prerogatywą sądu powszechnego. W wyroku zauważono ponadto, że w sprawie rozpoznania wniosku C. S.A. o stwierdzenie wygaśnięcia całej źródłowej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 3 października 2018 r., VII SA/Wa 1913/18, wskazał, że "Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę prawidłowo stwierdził, że w przypadku istnienia sporu stron, co do tej kwestii, wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść inwestora, który w dniu udzielania pozwolenia na budowę dysponował tytułem do nieruchomości". Sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że WSA w Warszawie w przywołanym wyroku uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego, uchylającą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu istnienia sporu co do kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku kompetencji do jego rozwiązania, wskazywał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda powinien wziąć pod uwagę istotny dla rozstrzygnięcia fakt wynikający z akt sprawy, że nie leży w kognicji organu administracji rozstrzyganie sporu o charakterze cywilnym, jakim jest spór pomiędzy skarżącą a wykonawcą dotyczący tytułu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 uPb, z którego strona wywodzi swoje prawo do dysponowania tym gruntem na cele budowlane.

Nadto sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest także do uwzględnienia faktu, że C. S.A. złożyła dwa wnioski obejmujące żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – w całości oraz w części.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli C. S.A. z/s w Warszawie, A. sp. z o.o. z/s w W., Skarb Państwa – Prezydent m. st. Warszawy.

W skardze kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi z powołaniem na okoliczność sporu między skarżącą Spółką H., a uczestnikiem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości co do prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę lub zawieszenie sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej objętych źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę działek ew. nr [...] i [...], w szczególności nie wystąpił spór w zakresie dysponowania prawem do ww. nieruchomości, o którym mowa w uzasadnieniu wyroku, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji znajduje nadto uzasadnienie w braku zgodności dopuszczonego nią zamierzenia inwestycyjnego z celem, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczność uprzedniego wszczęcia i prowadzenia sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia w całości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy z uwagi na różny przedmiot postępowania oraz stan faktyczny dotyczący zakresów obu, okoliczność prowadzenia sprawy o sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia w całości decyzji nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, tj. wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej objętych decyzją działek ew. nr [...] i [...], a nadto poprzez brak rozważania celu użytkowania wieczystego ww. działek oraz związanej z tą okolicznością niezgodności zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z pozwolenia na budowę, które na skutek zaskarżonego wyroku pozostaje w całości w obrocie prawnym,

b) art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustalenia o sporze między skarżącą a uczestnikiem - użytkownikiem wieczystym nieruchomości co do prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem w niniejszej sprawie, tj. nieruchomością stanowiącą działki ew. nr [...] i [...] na cele budowlane, podczas gdy taka okoliczność nie wynika ani z treści skargi skierowanej do sądu pierwszej instancji ani z akt postępowania administracyjnego, w toku którego sama skarżąca w piśmie z 25 października 2017 r. przyznała, że wykonanie prac na ww. działkach ewidencyjnych "nie jest potrzebne inwestorowi", który "w związku z rezygnacją z elementów infrastruktury na działkach [...] i [...] złożył wniosek o zmianę" decyzji nr 193/WŁO/14 "usunięcie z jej zakresu wszystkich elementów znajdujących się na ww. działkach";

Podnosząc powyższe w tej skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

3) stosownie do art. 176 § 2 Ppsa oświadczono, że Skarb Państwa zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia źródłowej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] lub uzasadniające zawieszenie postępowania w takim zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że istnienia takich przesłanek upatruje sąd pierwszej instancji w okoliczności sporu między skarżącą a uczestnikiem – wnioskodawcą stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji – C. S.A. Tymczasem, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swych wyroków (II OSK 2[...]1/15), warunkująca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę okoliczność utraty prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma być bezsporna "w świetle prawa cywilnego" - nie zaś jedynie w zakresie twierdzeń strony, nie popartych, jak w niniejszej sprawie, żadnymi dokumentami. Po drugie, trudno uznać, aby faktycznie zaistniał spór między inwestorem a uczestnikiem – wieczystym użytkownikiem nieruchomości, takiej tezy nie potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym stanowisko wyrażone przez skarżącą w toku postępowania przed organem II instancji. Wreszcie, skarżący kasacyjnie Skarb Państwa – jako właściciel nieruchomości składającej się z ww. działek ew. nr [...] i [...] – zauważa, że wyeliminowanie z obrotu prawnego źródłowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajduje uzasadnienie i w tej okoliczności, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją pozostaje w sprzeczności z warunkami określonymi w decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...]z 28 maja 1996 r. dotyczącymi celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Powyższe przekłada się ma na pierwotny brak dysponowania prawem do nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11) uPb.

Wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, z uwagi na różny przedmiot oraz stan faktyczny dotyczący zakresów obu postępowań tj. postępowania prowadzonego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia w całości źródłowej decyzji oraz postępowania prowadzonego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w części, organy obu instancji mogły i powinny orzec w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 czerwca 2014r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. w części dotyczącej objętych decyzją działek ew. nr [...] i [...].

Jak wynika z akt sprawy w piśmie procesowym z 25 marca 2019 r. zatytułowanym jako: "Wniosek o dopuszczenie uczestnika do udziału w sprawie wraz ze skargą kasacyjną" A. sp. z o.o. z/s w W. (Spółka A.) zgłosiła swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie i wniosła o jej dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, a ponadto na podstawie art. 173 § 1 i 2 Ppsa, zaskarżyła w całości wyrok VII SA/Wa 963/18 skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka A. zarzuca:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1[...] Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 uPb, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji motywowane błędnym ustaleniem sądu, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentu porozumienia rozwiązującego z 27 listopada 2014 r. i aktualnej treści księgi wieczystej nr [...], nie wynika bezsporna utrata prawa inwestora (Spółki H.) do dysponowania nieruchomością na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. na cele budowlane, w związku z czym utrata tego prawa miałaby być sporna, podczas gdy należało przyjąć, że taki spór w sprawie nie występuje, treść porozumienia rozwiązującego jest jasna i nie wymaga dalszego potwierdzenia, a inwestor tej treści nie kwestionuje, zarzucając wadliwość zaskarżonej decyzji z zupełnie innych przyczyn;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1[...] Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 3 pkt 11 i art. 4 uPb, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, motywowane błędnym stwierdzeniem, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, w zakresie okoliczności utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagające zawieszenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy należało przyjąć, że zagadnienie wstępne w sprawie nie występuje, ponieważ brak jest sporu co do utraty powołanego wyżej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 7 Ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawierającego niejednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa), tj. art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art [...] ust. 4 uPb w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci konieczności ustalenia bezspornej przez inwestora utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez sąd powszechny, występuje także w sytuacji, gdy do akt postępowania administracyjnego zostanie złożony dokument umowy rozwiązującej stosunek zobowiązaniowy, z którego inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i gdy prawdziwość i skuteczność ww. umowy nie jest kwestionowana przez inwestora.

Mając powyższe na uwadze, Spółka A. wnosi o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie;

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) na podstawie art. 210 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 Ppsa - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej spółki A. rozwinięto jej podstawy.

Z kolei w skardze kasacyjnej C. S.A. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1[...] Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 uPb, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji motywowane błędnym ustaleniem sądu, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności dokumentu porozumienia rozwiązującego z 27 listopada 2014 r., aktualnej treści księgi wieczystej nr [...], nie wynika bezsporna utrata prawa inwestora (Spółki H.) do dysponowania nieruchomością na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie na cele budowlane, w związku z czym utrata tego prawa miałaby być sporna, podczas gdy należało przyjąć, że taki spór w sprawie nie występuje, treść porozumienia rozwiązującego jest jasna i nie wymaga dalszego potwierdzenia, a inwestor tej treści nie kwestionuje, zarzucając wadliwość zaskarżonej decyzji z zupełnie innych przyczyn;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1[...] Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 3 pkt 11 i art. 4 uPb, poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, motywowane błędnym stwierdzeniem, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, w zakresie okoliczności utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagające zawieszenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy należało przyjąć, że zagadnienie wstępne w sprawie nie występuje, ponieważ brak jest sporu co do utraty powołanego wyżej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 7 Ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawierającego niejednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa), tj. art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. [...] ust. 4 uPb w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci konieczności ustalenia bezspornej przez inwestora utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez sąd powszechny, występuje także w sytuacji, gdy do akt postępowania administracyjnego zostanie złożony dokument umowy rozwiązującej stosunek zobowiązaniowy, z którego inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i gdy prawdziwość i skuteczność ww. umowy nie jest kwestionowana przez inwestora.

W skardze kasacyjnej C. S.A. wnosi się o:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie;

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) na podstawie art. 210 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 Ppsa - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie C. S.A. nie są uzasadnione twierdzenia sądu pierwszej instancji, że w sprawie istnieje spór między inwestorem, a użytkownikiem wieczystym nieruchomości co do utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora (s. 6 uzasadnienia wyroku), w związku z którym spór dotyczy innych przesłanek zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz relacji niniejszego postępowania z odrębnym wnioskiem C. S.A. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Spór co do prawa do gruntu nie został nawet zasygnalizowany, a co dopiero wykazany.

Inwestor nie zaprzecza okoliczności, że umowa z 30 kwietnia 2012 r. (źródło prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) została rozwiązana. Umowa ta została zatem zawarta bezspornie, a zgodnie z jej prostą i zrozumiałą treścią, umowa na podstawie której inwestor dysponował w przeszłości prawem do gruntu na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. została rozwiązana (z dniem 4 grudnia 2014 r.). Uznanie powyższej okoliczności nie wymaga przeprowadzenia postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia nieistnienia stosunku prawnego w trybie art. 189 K.p.c.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 963/18, WSA w Warszawie dopuścił A. Sp. z o.o. z/s w Warszawie do udziału w postępowaniu sądowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki A., Spółka H. działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 179 Ppsa wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie tej skargi kasacyjnej, oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie spółki A. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zwraca uwagę, że spółka A. złożyła swoją skargę kasacyjną w dniu 25 marca 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie jej jako uczestnika postępowania. W dacie tej skarżąca kasacyjnie nie była uczestnikiem postępowania (wcześniej nie zgłaszała bowiem swojego udziału w sprawie), a nadto do dnia złożenia tej skargi kasacyjnej spółce A. nie doręczono odpisu zaskarżonego orzeczenia z uzasadnieniem, co wynika z akt niniejszego postępowania. Spółka A. została uznana za stronę postępowania dopiero w dniu 11 kwietnia 2019 r. W konsekwencji skarga kasacyjna jest niedopuszczalna, jako złożona przed doręczeniem spółce A. uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji winna zostać odrzucona.

Spółka H. złożyła także odpowiedź na skargę kasacyjną C. S.A., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od C. S.A. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca podnosi, że C. S.A. nie jest już użytkowniczką wieczystą nawet części nieruchomości, na której zaplanowana była inwestycja objęta spornym pozwoleniem na budowę – w dniu 14 grudnia 2018 r. spółka ta zbyła na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej pow. 17.456 m² położonej w Warszawie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW [...].

Spółka H. złożyła także odpowiedź na skargę kasacyjną Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od tego skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka H. nie zgadza się z wywodem strony skarżącej kasacyjnie, jakoby nie było sporu co do istnienia prawa do dysponowania oznaczonymi działkami na cele budowlane. Inwestor dysponował prawem do nieruchomości w dacie udzielania pozwolenia na budowę, a Skarb państwa nie miał co do tego zastrzeżeń w dacie udzielania takiego pozwolenia. W dalszej treści odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarbu państwa skarżąca naprowadza o toczących się dwóch postępowaniach, które za przedmiot miały wygaśnięcie źródłowego pozwolenia na budowę, z tym, że jedno, pierwsze postępowanie dotyczyło wygaśnięcia źródłowej decyzji całości, a drugie – także uruchomione na wniosek C. S.A. – dotyczyło wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę w części.

W dniu 18 września 2019 r. wpłynęły do WSA w Warszawie wnioski spółki A., P. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o. o zawieszenie postępowania, wniosek taki w dniu 21 października 2019 r. złożyła C. S.A. z powołaniem się na art. 126 Ppsa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki A. wyjaśnił, że spółka stała się wieczystym użytkownikiem działek [...] i [...] z obrębu [...] w W. na mocy umowy sprzedaży tego prawa użytkowania wieczystego przed wydaniem zaskarżonego wyroku i wniosła skargę kasacyjną bez uprzedniego doręczania jej tegoż wyroku, ale w terminie jaki przysługiwał spółce C. S.A. Następnie wskazał, że spółka A. została dopuszczona do udziału w postępowaniu przez WSA w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r. Spółka A. wnosi o nieuwzględnianie wniosku spółki H. o odrzucenie jej skargi kasacyjnej. Pełnomocnik spółki A. dalej wyjaśniał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę dla Spółki H. orzekał Wojewoda Mazowiecki decyzją z 3 lipca 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 2 listopada 2017 r., z kolei ta decyzja Wojewody była przedmiotem skargi Spółki A., zaś WSA w W-wie wyrokiem z 2 września 2020 r., VII SA/Wa 1952/19, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie działek nr [...] i [...] oraz uchylił tę decyzję w pozostałej części. Wyrok ten jest nieprawomocny.

Na tej samej rozprawie pełnomocnik Spółki H., jeśli chodzi o skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy zmodyfikował swój wniosek zawarty w odpowiedzi na tę skargą kasacyjną i wniósł o jej odrzucenie wywodząc, że została złożona po terminie. Wniesiono także o odrzucenie skargi kasacyjnej C. S.A.

Pełnomocnik spółki A. w replice wywodził, że w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej przez C. S.A. spółka ta była użytkowaniem wieczystym działek nr [...] i [...].

Pełnomocnik Skarbu Państwa wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej tego podmiotu uznał za nieuzasadniony, w ocenie tego pełnomocnika skarga kasacyjna Skarbu Państwa wniesiona została z zachowaniem terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Skarga kasacyjna spółki A. podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 177 § 1 Ppsa skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Niesporne jest, że spółce A. wyroku w sprawie VII SA/Wa 963/18 wraz z jego uzasadnieniem nie doręczano, przeto wniesienie skargi kasacyjnej przez tę spółkę było niedopuszczalne. Skarga kasacyjna nie może być wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie wyroku zainteresowanej stronie (uczestnikowi na prawach strony) wraz z uzasadnieniem. W judykaturze trafnie wskazuje się, że strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 59/11, LEX nr 992606; por. także uzasadnienie postanowienia NSA z 1 marca 2005 r., II GZ 9/05, ONSAiwsa 2005/5/9).

B. Skargi kasacyjne Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy oraz C. S.A. zasługują na uwzględnienie. Nie jest przy tym uprawniony wniosek pełnomocnika Spółki H., jakoby skarga kasacyjna Skarbu Państwa została wniesiona z uchybieniem terminu, termin ten – uwzględniając przepisy Ppsa odnoszące się do jego obliczania – został zachowany. Na skutek braku zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy przez Skarb Państwa mimo reklamacji (k. 179 akt sądowych), sąd wojewódzki ustalił, że wyrok ten z uzasadnieniem został doręczony w Biurze Mienia Miasta Ii Skarbu Państwa w dniu 21 lutego 2019 r. (k. 192 akt sądowych), co uprawniało do stwierdzenia, że zachowany został termin do wniesienia przez Skarb Państwa skargi kasacyjnej.

C. Wymaga w pierwszej kolejności uwypuklić, że sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że w sprawie z wniosku C. S.A. o stwierdzenie wygaśnięcia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie istnieje spór między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości odnoszący się do istnienia tytułu prawnego do ich wykorzystania na cele inwestycyjne. W istocie takiego sporu – jak trafnie w obu tych skargach kasacyjnych wskazano – brak. Z akt sprawy, w szczególności z dokumentu porozumienia rozwiązującego z 27 listopada 2014 r., wynika jednoznacznie, że inwestor – Spółka H. – utraciła prawo do dysponowania powyższymi działkami na cele inwestycji objętej źródłowym pozwoleniem na budowę. Zachodziła przeto okoliczność ujęta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 czerwca 2014 r. w części określonej w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego.

D. Skuteczne są również w konsekwencji te zarzuty kasacyjne skarg kasacyjnych, w ramach których podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1[...] Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zachodziła podstawa zawieszenia postępowania poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie zachodziło zagadnienie wstępne związane z potrzebą rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

E. Sąd pierwszej instancji w argumentacji na rzecz uwzględnienia zaskarżonym wyrokiem skargi Spółki H. ograniczył się do przywołania części motywów wyroku WSA w Warszawie z 3 października 2018 r., VII SA/Wa 1913/18, nie wyprowadził jednak w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – z punktu widzenia przedmiotu skargi w sprawie, w której orzekano wyrokiem VII SA/Wa 963/18 – trafnego następczo rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Wypadnie przypomnieć, że wskutek wniosku spółki C. S.A. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 2 listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia w całości wygaśnięcia źródłowej decyzji własnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Od decyzji z 2 listopada 2017 r. C. S.A. wniosła odwołanie, zanim zostało ono rozpoznane, spółka ta wniosła odrębne żądanie ograniczające się do stwierdzenia wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę z 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. To podanie zostało rozpoznane odrębną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 19 stycznia 2018 r. (decyzja I instancji) uwzględniającą wniosek C. S.A., a od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka H., którego nie uwzględnił Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 23 lutego 2018 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Tę decyzję Wojewody mazowieckiego następnie zaskarżyła odwołująca się, a jej skarga została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 963/18. W tym czasie przed organem odwoławczym toczyło się także postępowanie z odwołania C. S.A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 2 listopada 2017 r., które zakończyło się dopiero decyzją Wojewody Mazowieckiego z 5 lipca 2018 r. Innymi słowy w dacie wydawania zaskarżonej w sprawie VII SA/Wa 963/18 decyzji Wojewody Mazowieckiego przed tym samym organem toczyły się dwa postępowania, wywołane dwoma wnioskami spółki C. S.A. za swój przedmiot mającymi źródłowe pozwolenie na budowę z 2 czerwca 2014 r., przy czym różniące się zakresowo co do tego, w jakim stopniu należało stwierdzić wygaśnięcie tej ostatniej decyzji. Wszystkie te ustalenia nie są kwestionowane, przeciwnie – znajdują potwierdzenie w treści skargi Spółki H.. Wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonej decyzji z 23 lutego 2018 r. nastąpiło wcześniej, niż podjęcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasatoryjnej z 5 lipca 2018 r., którą następnie uchylono wyrokiem VII SA/Wa 1913/18 na skutek sprzeciwu Spółki H.. W tych okolicznościach motywy powyższego wyroku, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku VII SA/Wa 963/18, z których wynikał nakaz Wojewodzie Mazowieckiemu przy rozpoznawaniu odwołania spółki C. S.A. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy ocenić zakres obu postępowań administracyjnych, w których rozpoznawano żądanie stwierdzenia wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę, nie muszą prowadzić tym samym już tylko z powodu wydania tegoż wyroku VII SA/Wa 1913/18 i jego uprawomocnienia w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji, do uwzględnienia skargi Spółki H.. Takiego wniosku nie niweczy także treść nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 2 września 2020 r., VII SA/Wa 1952/19, w którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę dla Spółki H. w zakresie działek nr [...] i [...], a pozostałym zakresie ją uchylono. W tym ostatnio przywołanym wyroku naprowadzano, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymując w mocy decyzję stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia na budowę w części działek nr [...] i [...].

F. Zasadnicze znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy dla oceny trafności stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie i prawidłowości utrzymania w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (w zaskarżonej decyzji błędnie określono tę podstawę prawną jako art. 138 § 1 "ust. 1" K.p.a. – uwaga Sądu) decyzji organu I instancji, jest kwestia trafności ustalenia, że inwestor utracił prawo do dysponowania tą właśnie nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia źródłowego pozwolenia na budowę dołączono dokument bezspornie wskazujący na rozwiązanie porozumienia, na podstawie którego inwestor posiadał prawo do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor na piśmie przedstawił swoje stanowisko, w którym potwierdził, że nie zamierza realizować żadnych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. W tych okolicznościach Wojewoda Mazowiecki słusznie przyjął odrębność postępowania z pierwotnego wniosku spółki C. S.A., w którym organ I instancji orzekał odmowną decyzją z 2 listopada 2017 r. W konsekwencji należy uznać nieskuteczność zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 61a § 1, art. 105 § 1 K.p.a. Nie mogły odnieść także skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i art. 11 K.p.a. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze w postępowaniu administracyjnym ustalono zasadnicze okoliczności faktyczne potwierdzone stosownymi dowodami, potwierdzającymi ziszczenie się przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., a prowadzące do wniosku o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę w oznaczonej części.

G. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa należało – uwzględniając skargi kasacyjne C. S.A. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy – uchylić zaskarżony wyrok w całości i oddalić skargę.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.

I. O zwrocie wpisu od odrzuconej skargi kasacyjnej spółki A. orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.