Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1691/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. J. Prezydent Miasta K.:

1. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na dz. nr [...] obr. [...] z infrastrukturą techniczną (woda, prąd, gaz) na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.,

2. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanymi garażami na dz. nr [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną (woda, prąd, gaz) na dz. nr [...] obr [...] i dz. nr [...], obr. [...] oraz budową zjazdu z ul. [...] dz. nr [...] obr. [...] przez dz. nr [...] obr. [...] na dz. nr [...] obr. [...] wraz z budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Decyzją z dnia 5 maja 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003. Nr 164. poz. 1589) Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na dz. nr [...] i [...] obr. [...] (na działce [...] jeden budynek, na działce [...] dwa budynki), z infrastrukturą techniczną (woda, prąd, gaz) na dz. nr [...]. [...] obr. [...] i dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu z ul. Z. dz. nr [...] obr. [...] przez dz. nr [...] obr. [...] na dz. nr [...] obr. [...] wraz z budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...]. [...]. [...], [...], [...]\[...] obr. [...] przy ul. Z. w K..

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym nie ma działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy o niskiej intensywności, w którym dominują tereny zielone: w większości są to tereny otwarte, użytkowane rolniczo. Udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest bardzo wysoki. Budynki z towarzyszącą zabudową uzupełniającą (garaże, budynki gospodarcze) zlokalizowane są wyłącznie wzdłuż ul. Z. , tworząc wyraźny ciąg zabudowy. Budynki te, w zależności od wielkości gospodarstwa, są usytuowane w odległości od około 13 m (zabudowa na terenie działki nr [...]) do około 73 m (działka nr [...]) od granicy z działkami drogowymi nr [...] ulicy Z. i [...],[...] - ul. B. . Zabudowa w obszarze analizowanym kształtuje pas zainwestowania wzdłuż ul. Z. i B. , na głębokość, którą określa najgłębiej położony budynek gospodarczy na działce nr [...]. Poza pasem zainwestowania kubaturowego rozciągają się wielohektarowe tereny otwarte zieleni naturalnej, w większości użytkowane rolniczo i wolne od jakiejkolwiek zabudowy. Planowana inwestycja będzie kontynuowała rodzaj i funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dla planowanej zabudowy na działce nr [...], z uwagi na brak występującej wykształconej i regularnej linii zabudowy tworzącej zabudowę pierzejową, wyznaczono linię nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako linię nieprzekraczalną zgodnie z § 4. ust. 1 w/w rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] tj.: od strony ul. Z. w odległości 13 m od granicy dziatki drogowej nr [...]. Dla planowanej zabudowy na działce nr [...] analiza wykazała, że przy zachowaniu tak ukształtowanej głębokości pasa zabudowy wzdłuż ul. Z. , który wynika z cech istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w danym obszarze, nie można wyznaczyć linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...].

Przeprowadzona analiza wykazała, że nie można ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] dla planowanej zabudowy. O ile bowiem wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla dz. nr [...] to ok. 3,5 % i wskaźnik ten mieści się w parametrach zabudowy wstępującej w obszarze analizowanym, o tyle planowany wskaźnik dla dz. nr [...] to ok. 10%. Wskaźnik ten nie mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym, bowiem kształtuje się on w przedziale od 2 do 7 %. Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, to liczona z tolerancją 20% wynosi ona od 10, 4 m do 15,6 m. Tymczasem Inwestor określił szerokości elewacji frontowych planowanych budynków jednorodzinnych do 22 m. Skoro planowane budynki winny nawiązywać skalą i charakterem do budynków okolicznych, wskazane jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowych planowanych trzech budynków jednorodzinnych zgodnie z parametrami występującymi w analizowanym obszarze. Szerokość elewacji frontowej dla każdego z trzech planowanych budynków należy więc wyznaczyć od 11m do 18 m. Z kolei wysokości elewacji frontowych planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych inwestor określił do 8 m - mierzonych do okapów. W związku z powyższym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu należy wyznaczyć od 5 m do 7 m - w przypadku, gdy główna kalenica przebiega równolegle do frontu działki- mierzone do górnej krawędzi elewacji frontowej – okapu oraz od 8 m do 10 m - w przypadku, gdy główna kalenica przebiega prostopadle do frontu działki - mierzone do głównej kalenicy.

W obszarze analizowanym występują dachy połaciowe dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45ş. Wnioskowane wysokości budynków mierzone do głównych kalenic nie mieszczą się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W związku z powyższym dla projektowanej zabudowy, trzech planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy ustalić geometrię dachu w następujący sposób: układ połaci dachowych: dach wielospadowy; kąt nachylenia: od 25° do 45°; wysokość budynku mierzona do głównej kalenicy: od 8 m do 10 m; doświetlenie użytkowego poddasza: okna połaciowe, a także facjatki i/lub lukarny z obniżoną kalenicą względem głównej kalenicy budynku o 1 m mierzony w pionie, powierzchnia lukarn i facjat: nie więcej niż 30% powierzchni dachu głównego.

Z analizy wynika, ze proponowany sposób usytuowania trzech nowych budynków w stosunku do ulicy Z. wewnątrz terenu otwartego, użytkowanego rolniczo (grunty klasy R lllb, R lVa i Ł III) o znacznych walorach krajobrazowych, -- stanowiłby dysonans w tym otoczeniu i byłby sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego, jak również stanowiłoby to złamanie zasady dobrego sąsiedztwa. Na terenie analizowanym nie istnieje zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Działka, nr [...] i większa część działki nr [...] znajdują się poza pasem istniejącej zabudowy. Planowana zabudowa nie będzie uzupełniała istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym i stanowiłby odrębną enklawę zabudowy o znacznym oddziaływaniu w przestrzeni terenów niezabudowanych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby więc do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci kompleksu zabudowy w głębi terenów otwartych.

Z analizy danego obszaru wynika również, że w sąsiedztwie dz. nr [...] nie występuje działka zabudowana, która pozwoliłaby na wyznaczenie parametrów tj. linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. To oznacza, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor-K. J., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego 96 m, podczas gdy ze względu na charakter istniejącej zabudowy – rozproszenie i niska intensywność uzasadnionym było powiększenie obszaru analizowanego;

- art. 7 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, mimo iż projektowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy występującej w obszarze;

- art. 6 kpa w zw. z § 4 rozporządzenia polegającej na wyznaczeniu linii zabudowy od strony terenów otwartych;

- art. 6 kpa poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie sprzeczności planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 upzp, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy spełnione są przesłanki z art, 61 ust. 1 upzp.

Decyzją z dnia 2 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W badanej sprawie, jako teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową wskazane zostały działki nr [...] i [...], zaś infrastruktura techniczna ma być realizowana na dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Taki sposób sformułowania przedmiotu inwestycji poprzez objęcie nim wskazanych powyżej działek, szczególnie łącznie działki nr [...] i [...], zdeterminował treść rozstrzygnięcia. Obszar analizowany wyznaczono wokół terenu budowlanego, którego dotyczył wniosek, a granice jego wyznaczono w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki wynoszącej 90 m.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Stwierdził, że

opisany w analizie stan wykazuje na możliwości ustalenia warunków zabudowy, ale parametry: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu odbiegają od tych, które wnioskowane są przez Inwestora. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy o takich parametrach, jakich oczekuje Inwestor.

Wskazany do zainwestowania teren ma bardzo specyficzny, wydłużony kształt, którego długość wynosi ok. 300 m. Tak znaczne rozmiary terenu inwestycji spowodowały, że tylko jego fragment położony przy ul. Z. znajduje się w sąsiedztwie terenów, na których występuje zabudowa. Natomiast dalsza część położna w oddaleniu, w kierunku prostopadłym do ulicy, leży w terenach niezabudowanych, oznaczonych jako rola (R), gdzie nie występuje żadne sąsiedztwo jakiejkolwiek zabudowy, i to nie tylko w wyznaczonym obszarze analizowanym, ale też poza granicami obszaru. Taki stan faktyczny powoduje, że teren inwestycji położony jest w dwóch, bardzo czytelnych układach urbanistycznych - jeden stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej zabudową gospodarczą, drugi układ- to tereny niezabudowane, otwarte, zielone.

Powyższe spowodowało, iż organ I Instancji uznał, że dla oddalonej od ulicy części terenu inwestycji brak jest działki, która byłaby działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 upzp. Ta właśnie część terenu, zdaniem organu I instancji, znajduje się w całkiem innym układzie urbanistycznym, który cechuje się brakiem jakiejkolwiek zabudowy, bowiem jest to teren zielony, otwarty, wykorzystywany rolniczo, a więc zabudowa tego terenu nie jest możliwa, bowiem nie ma tu możliwości kontynuowania występujących cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącej, jak też wprowadzenie tam realizacji zabudowy nie spowoduje uzupełnienia istniejącego tu układu urbanistycznego, a wręcz odwrotnie - dojdzie do zaburzenia układu stanowiącego obszary niezabudowane .

Ponadto tak dużych rozmiarów teren oraz projektowane zamierzenie inwestycyjne determinują również wielkość parametrów jakie należałoby ustalić dla przyszłej zabudowy. Wymagania wniosku są większe i nie mieszczą się w ustalonych na podstawie rzetelnie sporządzonej analizy, wskaźnikach i gabarytach istniejącej zabudowy.

Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Jest też sprawą oczywistą, iż w ramach decyzji wz nie należy dokonywać znacznych, odmiennych od istniejących zmian w zagospodarowaniu terenu. To zadanie pozostawione być winno planom zagospodarowania przestrzennego. Badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma zagwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 upzp .

Ponadto, jak to omówiono powyżej, próba ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla całego, liczącego przeszło 7 000 m2 terenu w efekcie wykazała, iż projektowane i wskazane we wniosku parametry, gabaryty i wskaźniki nowej zabudowy, nie mieszczą się w parametrach, gabarytach i wskaźnikach zabudowy wynikających z analizy urbanistycznej. To wskazuje, że w obszarze analizowanym brak działki sąsiedniej, która odpowiadała by wymaganiom dla tych ustaleń zawartych we wniosku.

W sytuacji gdyby wniosek Inwestora dotyczył tylko terenu inwestycji składającego się z działki [...], zabudowa tej działki byłaby możliwa. Ponieważ jednak Inwestor jako teren zabudowy wskazał cały bardzo rozległy obszar składający się także z działki nr [...], która należy już do innego, otwartego i niezabudowanego układu urbanistycznego, to organ I instancji musiał potraktować wniosek jako jedną sprawę, co spowodowało wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w związku z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem.

Na powyższe rozstrzygnięcie K. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- § 3 ust. i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej o minimalnym zakresie (96 metrów), z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy, jej niskiej intensywności oraz rozproszenia, co uzasadnia powiększenie analizowanego obszaru ponad minimalną wartość;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu tyczy się każdej z działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym osobno, w sytuacji, gdy decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego tyczy się niepodzielnie całego terenu inwestycji;

- art. 7, 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa. oraz 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej, jednostronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na niekorzyść skarżącego, bez jego dogłębnej i wszechstronnej analizy, a także bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, a także z pomięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w złożonym w dniu 6 grudnia 2016 roku odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj:

a. wykreślenia granic analizowanego obszaru w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działki, tj. przecina działkę (a nawet posadowione na ich terenie budynki), pozostawiając te zabudowania poza obszarem analizy;

b. nieuwzględnieniu zabudowań istniejących na działce [...], pomimo iż znajdują się w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji i w podobnej odległości od pasa drogowego;

- art. 61 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię i odmowę wyrażenia zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy występującej na tym obszarze i jest zgodne z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w powyższym przepisie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że w odniesieniu do niniejszej sprawy, granica obszaru analizowanego została wytyczona na w odległości 96 metrów od granic działki będącej przedmiotem wniosku, co odpowiada trzykrotności szerokości frontu objętej wnioskiem pomimo, iż teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy o niskiej intensywności. Wyznaczenie w tych okolicznościach minimalnego obszaru analizowanego było działaniem nietrafnym, zwłaszcza, że nieznaczne poszerzenie granic obszaru analizowanego pozwoli na objęcie analizą również działki numer [...], gdzie znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co planowana inwestycja.

Ustalenie zakresu funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie tyczy się poszczególnych działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, a odnosi się do całości terenu objętego przyszłą inwestycją, wskazaną przez wnioskodawcę we wniosku o ustalenie warunków planowanej zabudowy. Dlatego też błędne jest dokonywanie analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu osobno dla każdej z działek ewidencyjnych, podawanych przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego tyczy się niepodzielnie dla całego terenu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przeprowadzona według powyższych reguł kontrola zaskarżonej decyzji nie dostarczyła argumentów mogących uzasadniać jej uchylenie. Nie oznacza to jednak, że motywy zaprezentowane w uzasadnieniu tej decyzji Sąd w całości podziela lub też, że nie podziela Sąd w całości racji skarżącego.

Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wskazały w sposób jednoznaczny przyczyny, dla której uznały za zasadną odmowę ustalenia warunków dla określonego we wniosku zamierzenia. W uzasadnieniach swych decyzji organy zreferowały ustalenia i wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności podkreślając otwarty, rolny charakter znacznej części obszaru objętego granicami obszaru analizowanego. Na tym tle organ I instancji doszedł do (podzielonego następnie przez organ II instancji) przekonania, że proponowany sposób usytuowania trzech nowych budynków w stosunku do ulicy Z. wewnątrz tego, otwartego terenu, stanowiłby dysonans i byłby sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego, jak również stanowiłby złamanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organów planowana zabudowa nie będzie uzupełniała istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym, a stanowiłaby odrębną enklawę w przestrzeni terenów niezabudowanych.

Rzecz w tym, że taka ocena nie może stanowić samodzielnej i jedynej przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003m r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawy), jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń w tym zakresie opisuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588). Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia.

Stosownie zaś do art. 52 ust. 2 (mającym zastosowanie w zw. z art. 64) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Z regulacji powyższych wynika, że przedstawione we wniosku dane mają służyć jednoznacznemu określeniu charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma - co do zasady - służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej". Ustalenie tych wymagań należy jednak do organu. W tym zakresie organ nie jest związany oczekiwaniami wnioskodawcy. Stąd też istniejąca ewentualna rozbieżność pomiędzy tymi oczekiwaniami, a wynikami analizy sama w sobie nie może stanowić odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stąd też nie jest możliwe zaakceptowanie stanowiska organów, które fakt, że "projektowane i wskazane we wniosku parametry, gabaryty i wskaźniki nowej zabudowy, nie mieszczą się w parametrach, gabarytach i wskaźnikach zabudowy wynikających z analizy urbanistycznej" zdają się postrzegać jako samodzielną przyczynę odmowy ustalenia warunków.

Co do zasady podzielić trzeba też podnoszony przez skarżącego zarzut o braku podstaw do "dzielenia" przez organ wskazanego we wniosku terenu i dokonywania odrębnych ocen co do każdej z tak wydzielonych części.

Powyżej przedstawione uwagi dotyczą generaliów sprawy o ustalenie warunków zabudowy i sprowadzają się do tezy, że ani ogólna opinia organu o zagrożeniu naruszenia ładu przestrzennego, ani rozbieżność pomiędzy oczekiwanymi a ustalonymi na podstawie analizy wymaganiami dla nowej zabudowy, nie mogą stanowić samoistnych podstaw dla negatywnego rozstrzygnięcia.

Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja, pomimo pewnych ułomności jej uzasadnienia, nie jest zgodna z prawem.

Kierunek postępowania w tej sprawie nadał sam wnioskodawca określając granice terenu inwestycji.

Jak wyżej już podano, stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Organ zatem nie może granic tego terenu określać odmiennie, w szczególności dokonywać jego podziału lub zawężenia. Konsekwencją tego, formalnego "związania" organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach. Związanie to nie jest jednak jednoznaczne z zakazem merytorycznej kontroli sposobu określenia "terenu".

W rozpoznawanej sprawie organy takiej, merytorycznej oceny w istocie dokonały, dostrzegając fakt zupełnie różnych uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych dla każdej z wyraźnie odrębnych "części" terenu inwestycji i wskazując na niemożność ustalenia dla nich jednolitych warunków. Taką ocenę organów Sąd w całości podziela

Pojęcie "terenu" inwestycji nie zostało ustawowo zdefiniowane. Termin ten, lub jemu podobny, pojawia się w różnych kontekstach w aktach prawnych regulujących zagospodarowanie przestrzenne, jak i w aktach innych, i w zależności od tego kontekstu jest, albo nie, opatrzony dookreśleniami.

W art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 w stosunku do "terenu" określono wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, zgody na zmianę przeznaczenia. Już jednak w ust. 7 pkt 2 ustawodawca nakazał odniesienie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W rozporządzeniu wykonawczym do tego przepisu ustawy (z dnia 26 sierpnia 2003 r.) zobowiązano zaś organ do wyznaczenia obszaru analizy wokół "działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Z kolei pojęcie "działki budowlanej zdefiniowano w ustawie (art. 2 pkt 12)) jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W dalszych regulacjach ustawy pojęcia "działki budowlanej" używa zasadniczo w kontekście przepisów dotyczących planowania przestrzennego.

Na tle powyższych spostrzeżeń stwierdzić trzeba, że pojęcia "terenu inwestycji" i "działki budowlanej" w odniesieniu do ustaleń warunków zagospodarowania, są traktowane przez prawodawcę jak równoważniki. Stąd też określony we wniosku "teren" postrzegać należy jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy i pod jakimi warunkami na tak rozumianym "terenie" możliwe jest zrealizowanie konkretnej inwestycji w zgodzie z wymaganiami ustawy. Ocena ta odnosić się musi do jednego "terenu" i jednej, mającej się w tym terenie znaleźć, inwestycji. Podlegający materialnoprawnej analizie "teren" nie może składać się z kilku "terenów", dla których ustalenie wspólnych i jednorodnych "mianowników" nie jest możliwe.

W rozpoznawanej sprawie określony we wniosku "teren" składa się z dwóch odrębnych części (połączonych jedynie planowaną drogą wewnętrzną), a każda z nich usytuowana jest w odrębnym kontekście archtektoniczno - urbanistycznym. Planowane na tych odrębnych częściach obiekty nie pozostają zaś ze sobą w funkcjonalnym związku. Tę odrębność podkreślił sam wnioskodawca opisując planowane zagospodarowanie osobno dla każdej z w/w części (jeden budynek na działce...., a dwa budynki na działce....) oraz wskazując drogę wewnętrzną jako część inwestycji. Obszar analizy został, stosownie do § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczony wokół określonego we wniosku terenu inwestycji, przy czym granice tego obszaru wyznaczono w odległości 96 m. (trzykrotnej szerokości frontu działki) "od granic przedmiotowej inwestycji". Obszarem tym objęto obie części "terenu", a także planowaną drogę. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizy (w kształcie nieforemnej, znacząco wydłużonej figury), został zdeterminowany określonymi we wniosku granicami "terenu". Nie sposób nie zauważyć, że faktyczna wielkość obszaru analizy nie pozostaje zasadniczo w związku z inwestycją kubaturową, dla której mają być ustalone warunki, lecz przede wszystkim w związku długością drogi mającej łączyć dwa odrębne tereny inwestycji. W tej sytuacji oczekiwanie skarżącego, aby obszar ten dalej powiększać po to, aby dla położonej w dalszej odległości od drogi publicznej części "terenu" odnaleźć odpowiednie sąsiedztwo, nie jest uzasadnione.

Na marginesie tylko odnotować należy, że – wbrew stanowisku organu – wyznaczony w sprawie obszar analizy nie jest obszarem "minimalnym". Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2015 r. II SA/Kr 334/15, zgodnie z którym odległość, o której mowa § 3 ust.1 jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". W wyroku tym Sąd wskazał, że "zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów". Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy i tak znacznie został poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego".

Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona jest tym, że określone we wniosku granice "terenu" obejmują dwa odrębne "tereny inwestycji", z których każdy – z uwagi na położenie – wymagałby wyznaczenia odrębnego obszaru analizy i odrębnych ustaleń. W tym znaczeniu nie można stwierdzić, aby w sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. pkt 1 ustawy.

Dlatego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.