Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 949/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Goleszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 950/07 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

|UZASADNIENIE |

| |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Gl 950/07 uchylił decyzję Samorządowego |

|Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] września 2007r., orzekającą o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Goleszów z dnia [...] |

|lipca 2007r. w pkt 1 i ustalającą dla C. C. wysokość jednorazowej opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako parcela |

|nr [...], położonej w G. spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego wsi Goleszów – w kwocie 4 400 zł. Decyzja organu I instancji w pkt 2 |

|ustalała termin uiszczenia opłaty do 30 dni od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. |

|W uzasadnieniu wyroku podano, iż jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 36 ust. 4 oraz art.|

|37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przedmiotowa nieruchomość, |

|położona w G., oznaczona jako działka Nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi Goleszów, uchwalonym przez Radę |

|Gminy Goleszów uchwałą z dnia 25 stycznia 2005r. Nr XXVII/249/2005 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 51 z dnia |

|29.IV.2005r.), która weszła w życie 13 maja 2005r. położona jest na terenach mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej |

|(przeznaczenie podstawowe) oraz agroturystyki, rzemiosła i usług komercyjnych (przeznaczenie uzupełniające) i oznaczona symbolem TMN 2. |

|Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. na zasadzie art. 87 ust.|

|3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w okresie od 1 stycznia 2004r. do 12 maja 2005r. na terenie wsi Goleszów nie|

|obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie |

|nowego planu należało przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na stwierdzeniu (założeniu) rzeczoznawcy |

|majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy, że "jako faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje |

|się stan opisany w notatce z dnia 21 maja 2007r. – ogrodzony teren zieleni – łąka z drzewami owocowymi", przy czym nie wynika z treści |

|tego operatu, na czym owo wykorzystanie miało polegać. Z opisu nieruchomości wynika natomiast, że parcela jest położona bezpośrednio przy |

|skrzyżowaniu ulic Szerokiej i Różanej, w odległości ok. 400m od skrzyżowania z ulicą Grabową, jest ogrodzona, w pobliżu znajduje się |

|wodociąg, gaz, dostęp do energii elektrycznej, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi. |

|Sąd I instancji podniósł, że przy tak poczynionych ustaleniach organy mogły bez trudu zauważyć, że sam fakt, iż działka nie jest |

|zabudowana nie świadczy o tym, że jest ona użytkowana (wykorzystywana w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy) jako łąka z drzewami owocowymi. |

|Sąd wskazał, że w tym zakresie należało poczynić odpowiednie ustalenia, rozważyć czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być ona |

|faktycznie zabudowana, tzn. czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 |

|ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w wyniku takich ustaleń okazałoby się, że teren spełniał warunki do wydania |

|decyzji o warunkach zabudowy, to nie można było przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu li tylko jako |

|łąka i w takim przypadku należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy|

|polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy (działka budowlana). |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w związku z naruszeniem przez organy|

|orzekające art. 7 i art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. |

| |

|Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Goleszów, reprezentowana przez radcę prawnego D. M., zarzucając wyrokowi: |

|1/ naruszenie prawa materialnego |

|poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu |

|przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), polegające na przyjęciu hipotetycznych ustaleń, co do sposobu wykorzystania działki i |

|możliwości jej zabudowania, skutkujących zniesieniem obowiązku zapłaty opłaty planistycznej, |

|2/ naruszenie prawa procesowego |

|poprzez podniesienie zarzutów naruszenia przez Wójta Gminy Goleszów art. 7 i art. 77 kpa, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik |

|sprawy, co nie miało miejsca. |

|Wskazując na te zarzuty skarżąca Gmina Goleszów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. |

|W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Goleszów uzasadniając swój interes prawny wskazała, że "wyrok w sposób jednoznaczny naruszył jej |

|uprawnienia, pozbawiając Gminę dochodów ustawowo zagwarantowanych, opłata planistyczna bowiem stanowi ustawowy dochód Gminy, stąd też |

|skarżącej przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu". |

|Zdaniem skarżącej nie znajduje uzasadnienia zarzut Sądu o naruszeniu przez Wójta art. 7 i art. 77 kpa, gdyż w trakcie postępowania |

|wyczerpująco zebrano dowody i wyjaśniono stan faktyczny niezbędny do wydania decyzji, zastosowano prawidłowo przepisy oraz wynikający z |

|nich interes Gminy. Kompletność materiału nie obligowała Wójta do przeprowadzenia dalszych dowodów, które niosłyby za sobą zwiększenie |

|kosztów i byłyby nieuzasadnione. |

|Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd prawa materialnego skarżąca wskazała, że Sąd dokonał dowolnej oceny faktów, przekraczając zakres |

|swobodnej oceny dowodów. Ocena ta stoi w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i |

|zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Sąd winien był przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości, |

|bez stosowania jakichkolwiek przypuszczeń. |

| |

|Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

| |

|Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. |

|Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 |

|ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów |

|postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania konkretnych przepisów ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o |

|postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. |

|Jednak przed dokonaniem oceny zasadności tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddanie analizie okoliczności |

|dotyczących interesu prawnego podmiotu wnoszącego w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Stosownie bowiem do przepisów p.p.s.a. /art. 50/ |

|postępowanie przed sądem administracyjnym i to zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione |

|wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Na to, że sąd |

|administracyjny poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego |

|wskazano w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. OPS 1/04 (ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62). |

|Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w |

|postępowaniu administracyjnym. |

|Decyzję ustalającą w niniejszej sprawie opłatę w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego |

|planu zagospodarowania przestrzennego wydał Wójt Gminy Goleszów, jako organ I instancji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, rozpatrującego odwołanie strony od tej decyzji wniosła Gmina Goleszów. |

|Należy zauważyć, że powszechnie akceptowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowisko, że podmiotem uprawnionym |

|do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak również do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego od wyroku sądu I instancji nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji, i to bez względu na przedmiot |

|sprawy oraz jego rzeczywisty związek z interesem gminy. |

|Jak podniesiono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03 (LEX nr 79089) rola jednostki samorządu terytorialnego|

|jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może ona występować w postępowaniu administracyjnym jako osoba prawna i wówczas w razie |

|dysponowania w konkretnej sprawie interesem prawnym organy jednostki samorządu terytorialnego, reprezentując ją w postępowaniu |

|administracyjnym będą działać w ramach wykazanego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych przynależnych stronie |

|postępowania administracyjnego. W razie jednak, gdy ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji |

|publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, to wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach |

|właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do |

|orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w |

|drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy |

|też sądowo-administracyjnego. |

|Włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej |

|sprawie wywołało konsekwencje w zakresie uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych, znacznie ograniczając zakres ich |

|uprawnień procesowych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie |

|jest on (ani żaden z organów danej jednostki samorządu terytorialnego) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego |

|jako interes osoby prawnej. Taki też pogląd został wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1017/04 (LEX |

|171164), wyroku NSA z 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 521/05 (LEX 189858). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten |

|jest aktualny. |

|Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego nie ma |

|legitymacji skargowej na gruncie art. 50 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w |

|tej sprawie, jak również do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi|

|znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z |

|zakresu administracji nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. |

|W niniejszej sprawie skarga dotyczy świadczenia pieniężnego, który ma charakter publicznoprawny, stanowi dochód gminy. Zgodnie z art. 36 |

|ust. 4 ustawy z dnia 27.III.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo |

|jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - wójt, burmistrz albo prezydent |

|miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z treści |

|przepisu nie wynika istnienie interesu prawnego gminy i uznać należy, że w takiej sprawie gmina ma interes faktyczny w ustaleniu |

|przedmiotowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości. |

|Podnieść należy, że status strony postępowania sądowo-administracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek |

|podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć w sprawie niniejszej, że skarga kasacyjna została wniesiona skutecznie, ponieważ Wojewódzki |

|Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiadomił Gminę Goleszów o terminie rozprawy, a następnie skutecznie doręczył jej odpis wyroku z |

|uzasadnieniem. Tylko bowiem podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed |

|sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I instancji, czy Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyżej wskazano stroną |

|postępowania sądowo-administracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję w pierwszej|

|instancji; jej rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia), |

|skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt|

|I OSK 460/06, LEX nr 193976). |

|Powyższa okoliczność, tzn. fakt dopuszczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skarżącej do udziału w postępowaniu przed |

|tym Sądem powoduje, że skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot niemający interesu prawnego. Gdyby skarżąca Gmina Goleszów |

|nie brała udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji, jej skarga kasacyjna podlegałaby odrzuceniu. |

|Ustalenie, iż wnosząca skargę kasacyjną nie ma w sprawie interesu prawnego (nie posiada legitymacji materialnoprawnej) powoduje, że |

|Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w tej skardze. W takim bowiem |

|przypadku skargę kasacyjną należy ocenić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie |

|określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. |

|Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny badając z urzędu, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę uznał, że |

|Gmina Goleszów nie jest stroną postępowania i orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 ppsa. |

| | |