Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2021 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Burmistrza W. decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmówił nakazania właścicielom działek o nr geod [...] i [...] położonym w W. gm. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr geod. [...] w W., gm. W.. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, po decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] kwietnia 2021 r., przeprowadzono uzupełniające postępowanie odwodowe i zwrócono się do biegłego celem złożenia wyjaśnień do sporządzonej w sprawie opinii.

W odwołaniu od tej decyzji W. T. zarzucił przewlekłość postępowania, naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla jego działki nr [...]. W ocenie odwołującego organ nie wziął pod uwagę jego argumentów, że strona przeciwna poprzez kilkuletnie nawożenie zmieniła biegu cieku stanowiącego własność prywatną działek dewelopera. Ciek ten został w konsekwencji przesunięty na działkę odwołującego. W związku z tym ponosi on negatywne konsekwencje działań dewelopera poprzez obniżenie wartości jego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawach naruszenia stosunków wodnych prawidłowo ustalony pierwotny stan stosunków wodnych należy porównać z aktualnym stanem tych stosunków, a następnie należy ustalić czy nastąpiła ewentualna zmiana, na czym ta zmiana polegała i czy doprowadziła do powstania szkód na działce sąsiedniej. Należy więc wziąć pod uwagę to, jaki stan wody na gruncie należy uznać za pierwotny, skoro można przyjąć, że już wcześniej nastąpiła ingerencja w ten stan.

Wskazano, że wniosek odwołującego z [...] grudnia 2019 r. odnosi się do "Dewelopera" który przez stopniowe podnoszenie swego terenu w sposób świadomy przesunął bieg rowu (urządzenia wodnego). W skutek tego wzdłuż planowanej drogi (działka [...]) następuje spiętrzenie i stopniowe zalewanie wodą posesji. Strona we wniosku nie wskazała, które z działek chciałaby objąć postępowaniem, posłużyła się tyko ogólnym zwrotem "działek należących do Dewelopera". W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ dokonał korekty ustalonych stron postępowania i wskazał, że właścicielem działki [...] jest Antoni P., zaś właścicielem działki [...] jest Y. Sp. z o.o. z siedzibą w B.

Określając, czy postępowanie dotyczy naruszenia stosunków wodnych, czy też jest objęte zakresem odnoszącym się do urządzeń wodnych, organ pierwszej instancji zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. od którego otrzymał informację, że na terenie działek nr geod. [...], [...], [...], [...] w W. nie figurują urządzenia melioracji wodnej. Na podstawie Mapy Podziału Hydrograficznego Polski stwierdzono, że na powyższych działkach występują obiekty sieci wodnej, dla których nie wyznaczono zlewni w podziale hydrograficznym a stanowiące uzupełnienie obrazu całości sieci wodnej określanej jako "cieki niewyróżnione".

Następnie w trakcie przeprowadzenia oględzin w terenie dniach [...] marca 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. stwierdzono, że od poprzedniej wizji w terenie na dz. nr geod. [...] i [...] w W. została wykonana droga z odprowadzeniem wody do wpustów ulicznych (studzienek ściekowych). Droga ma swoje zakończenie na granicy dz. nr geod. [...] w W.. Działka nr geod. [...] została oczyszczona z krzaków i drzewostanu oraz zostały wykopane rowy, pierwszy od strony dz. nr geod. [...], [...] i [...], drugi po zachodniej stronie dz. nr geod. [...] w W.. Oba rowy łączą się przy granicy wybudowanej drogi i jednym strumieniem płyną w kierunku północnym.

Kolegium podniosło, że co do zasady, by móc stwierdzić fakt dokonania przez właściciela nieruchomości zmiany stanu wody na gruncie, konieczna jest wiedza specjalistyczna, której organ administracji nie posiada. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. (aktualnie 234 u.p.w.), wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga bowiem wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych.

W toku rozpatrywania sprawy niniejszej organ pował biegłego. W opinii opisano stan historyczny stosunków wodnych. W ocenie biegłego stosunki wodne we fragmencie tej części Wysoczyzny B. obejmującym działkę nr [...] związane były z doliną cieku, którego źródła znajdowały się o ok. 1 m wyżej niż południowa granica działki. Prawie cała powierzchnia działki znajdowała się w lewobrzeżnej części zlewni cieku. Ciek przecinał północno wschodni narożnik działki, a odcinana część działki znajdowała się na prawobrzeżnej części zlewni. W górnym biegu ciek przepływał przez dwa niewielkie stawy znajdujące się na działkach nr [...] i [...]. Ciek był odbiornikiem spływów powierzchniowych z całej działki.

Biegły wyjaśnił, że na dotychczasowe stosunki wodne występujące na powierzchni działki wpłynęło kilka istotnych zmian. Dotyczyły one zmian w otoczeniu i na samej działce. Wzdłuż wschodniej granicy, na działkach nr [...], [...] i [...]powstał staw, który zmienił bieg koryta cieku. Praktycznie ciek kończy swój bieg w stawie. Odpływ ze stawu istnieje tylko teoretycznie ponieważ znajduje się powyżej zwierciadła wody. Mimo tego w dniu wizji odpływ wody za stawu odbywał się w różnych miejscach wąskimi strużkami pokonując betonowe ogrodzenie działki. Usypana na działce nr [...] droga, grobla stanowi pewną barierę dla spływu wody ale w wielu miejscach powoduje jej rozmywanie. Sytuacja ta trwa od dłuższego czasu co widoczne jest w postaci znacznych ubytków i zniszczenia betonowego ogrodzenia stawu sąsiadującego z działką nr [...]. Woda przesącza się przez ogrodzenie na odcinku kilkunastu metrów. Spływające wody na działkę nr [...] odprowadzane są wykopanym rowem wzdłuż grobli i ul. [...] do pierwotnego koryta cieku. Pierwotne koryto cieku nie prowadzi wody i pozostało po nim tylko widoczne podmokłe zagłębienie terenu ze stagnującą miejscami wodą.

Przebieg koryta cieku przez działkę nr [...] biegły ustalił na podstawie pomiarów i rzeźby terenu. Biegły podkreślił, że przebieg koryta cieku w dolnym biegu tuż przy skarpie ul. [...] jest problematyczny, ciek na odcinku ok. kilkunastu metrów przebiegał równolegle do jeszcze nie istniejącej ulicy. Pewne jest tylko to, że miejsce w którym ciek opuszcza działkę nr [...] i przekracza ul. [...] pozostaje bez zmian. Ciek płynie po tej samej stronie słupa energetycznego, pełniącego funkcję odnośnika dla jego położenia. Zmiany nastąpiły też w północno zachodnim fragmencie działki nr [...] gdzie w osi spływów wykonano rów odwadniający łączący się z ciekiem ze wschodniej części działki. Ponadto z północnej części działki usunięto drzewa i krzaki.

W podsumowaniu biegły stwierdził, że zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] i w jej otoczeniu wiąże się z przebiegiem cieku naturalnego wypływającego z krawędzi Wysoczyzny B. Od źródeł do stawów na działkach nr [...] i [...] płynie on naturalnym słabo wykształconym korytem. Przepływ przez te stawy, a zwłaszcza przez staw trzeci na działkach nr [...], [...] i [...]powinien być regulowany pozwoleniem wodnoprawnym. Wypływ z ostatniego stawu zaprzecza istnieniu takiego pozwolenia lub nie jest ono przestrzegane. Ma to dalsze konsekwencje związane z przebiegiem cieku na działce nr [...]. Pierwotne koryto zapewniające liniowy przepływ wody zostało zastąpione rowem zbierającym rozproszony odpływ ze stawu. Kilkanaście metrów koryta przed wypływem cieku z działki zostało przesunięte o kilka metrów na południe przez skarpę ul. [...].

W ocenie biegłego naruszenie art. 234 u.p.w. ma miejsce w części dotyczącej zmiany kierunku odpływu ze źródeł. Tym odpływem jest ciek naturalny przepływający przez wymienione wyżej działki. Warunkiem takiego naruszenia jest wynikająca z tego szkoda. Widoczną szkodą dla działki nr [...] nie jest przesunięcie cieku przez skarpę ul. [...], a wypływ cieku ze stawu na działkach nr [...], [...] i [...]. W konkluzji biegły podkreślił, że właściciel stawu na działkach nr [...], [...] i [...]narusza art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo Wodne z 20 lipca 2017 r. w stosunku do właściciela działki nr [...].

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na uwagi odwołującego, biegły podniósł, że podnosi on problem szkody wynikającej z naruszenia stosunków wodnych przez właściciela ul. [...] - podczas gdy on wskazuje na podobne naruszenia ze strony właściciela działek [...],[...],[...], które stanowi rzeczywisty problem jaki ma miejsce na działce [...]. Biegły stwierdził, że "nieznaczne naruszenie art. 234 u.p.w. przez właściciela ul. [...] nie przynosi wymiernych szkód na działce [...]".

W decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2021 r. Kolegium podnosiło, że przedstawione wywody biegłego nie pozwalały na jednoznaczną ocenę tego, czy właściciel ul. [...] dopuścił się naruszeń czy też nie - skoro biegły wskazywał na podobne naruszenia właścicieli działek (zarówno właściciela ul. [...] jak i właścicieli działek [...], [...] i [...]). Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia. W konkluzjach opinii stwierdza się także, że "(...) Kilkanaście metrów koryta przed wypływem cieku z działki zostało przesunięte o kilka metrów na południe przez skarpę ulicy [...]". Skoro przesuniecie rowu nastąpiło, to budziło wątpliwość czy spowodowało to naruszenie art. 234 u.p.w.? Być może działania podjęte przez właściciela działek [...], [...] i [...], jako główny determinant naruszenia stosunków wodnych, spowodowały, że bez znaczenia i wpływu na zaistniałą sytuację miały działania podejmowane przez "Dewelopera", a z kolei ów "Deweloper" samodzielnie nie jest w stanie tego rodzaju negatywnych konsekwencji powstrzymać? Kolegium podnosiło również, że istotne jest określenie tego, jakiego rodzaju szkoda występuje (wystąpiła) na działkach odwołującego (czy taka szkoda faktycznie ma miejsce).

W odpowiedzi z [...] maja 2021 r. biegły jednoznacznie wskazał, że działania właściciela ul. [...] nie spowodowały naruszenia stosunków wodnych w stosunku do właściciela działki [...]. Stwierdzenie zawarte w opinii o przesunięciu cieku na granicy z ul. [...] nie stanowi naruszenia art. 234 u.p.w. Przesunięcie to nie niesie ze sobą skutków w postaci szkody na działce [...], a to jest warunkiem wynikającym z przywołanej normy u.p.w. Szkody nie były zgłaszane w trakcie wizji terenowej. Zmiana końcowego (dolnego) biegu cieku przez dewelopera nie naruszyła stosunków wodnych i nie spowodowała szkód na działce [...]. Przy czym biegły w opinii zwrócił uwagę na potencjalne szkody na działce odwołującego - takie szkody nie są i nie były jednak zgłaszane przez samego właściciela działki [...].

Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły. Innymi słowy, działanie, w wyniku którego powstaje naruszenie stosunków wodnych musi być dokonane, a nie hipotetyczne. W trybie art. 234 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.w. nie ustala się przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych.

Odwołujący w sprawie niniejszej podnosi, że szkoda polega na tym, że obniżyła się wartość jego nieruchomości jednak w ocenie Kolegium konkluzje opinii biegłego są jednoznaczne, tzn. przesunięcie cieku wodnego nie spowodowało szkód na działce [...]. W ocenie Kolegium za szkodę taką nie może być uznane potencjalne obniżenie wartości nieruchomości i nakłady jakie być może będzie zobowiązany ponieść odwołujący, np. co do zbudowania przepustu. Zagospodarowanie działki w celu jej wykorzystania pod ewentualne inwestycje zazwyczaj wiąże się z koniecznością poniesienia nakładów w postaci niwelacji, wybudowania przepustów celem zapewnienia zjazdów itp. Odwołujący nie wykazał w żaden sposób, że przesunięcie cieku wodnego wiąże się z nakładami innymi niż, np. w sytuacji braku tego cieku. Z opinii biegłego nie wynika także, by przesuniecie tego cieku wpływało na kierowanie wód z terenu działek [...] i [...] na działkę [...]. Biegły nie wskazał, by przesunięcie cieku wodnego powodowało konieczność realizacji nakładów celem użytkowania nieruchomości o nr geod. [...]. Wręcz przeciwnie biegły wyraźnie wskazał, że widoczną szkodą dla działki [...] nie jest przesunięcie cieku wodnego przez skarpę ul. [...], a wypływ cieku ze stawu na działkach [...], [...] i [...](szkodę stanowi zabagniona cześć działki [...]) - te nieruchomości nie były objęte jednak wnioskiem odwołującego i zakresem toczącego się postępowania. Możliwe jest rozważenie złożenia przez stronę odrębnego wniosku względem właścicieli tych działek, bądź też wszczęcie przez organ z urzędu stosownego postępowania administracyjnego. Chociaż w tym przypadku pierwotnie należałoby podjąć działania w celu określenia posiadania przez właścicieli działek [...], [...] i [...]pozwolenia wodnoprawnego - ew. przestrzegania warunków posiadanego pozwolenia.

Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, że sporządzona opinia zawiera wszelkie elementy formalno - prawne, a prezentowany w opinii wywód (uwzględniając jednoznaczne konkluzje zawarte w piśmie z [...] maja 2021 r.) jest spójny i logiczny. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgoda z prawem i jako taka powinna zostać utrzymana w mocy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W. T. i zarzucił:

- brak precyzyjnej analizy zmiany stosunków wodnych przez biegłego oraz błędnej przez to interpretacji prawnej przez organy;

- naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a po części zaniechanie zgromadzenia w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego. Co więcej, decyzja SKO nie zawiera należycie sporządzonego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy dopuściły się wielu nieprawidłowości, a mianowicie:

1. bezsporne jest, że na działkach nr geod. [...] i [...] podnoszony był poziom gruntu. Świadczą o tym choćby dokumenty zgromadzone w toku wydawania pozwolenia na budowę oraz dokumenty będące w posiadaniu Gminy W.;

2. art. 35 ustawy - Prawo budowlane wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji z [...] lipca 2021 r. użyto stwierdzenia, że "obszar działki nr geod. [...] jest w trakcie przygotowywania pod budowę budynków wielorodzinnych z wyraźnie podniesionym poziomem gruntu". W związku z powyższym Burmistrz W. "zawiadomił strony postępowania o możliwości zawarcia pisemnej ugody". Zdaniem skarżącego pozwala to stwierdzić, że już na etapie przygotowywania inwestycji Burmistrz wiedział o problemie, czego nie zauważył organ wydający pozwolenie na budowę budynków wielorodzinnych. Według Burmistrza należało zawrzeć już kilka lat temu ugodę, do której jednak nie doszło, bo właściciel działki [...] nie widział podstaw do jej zawarcia. W konsekwencji już na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie odniesiono się do zmian jakie zostały spowodowane, czy mogły zostać spowodowane poprzez niewątpliwie "wyraźnie podniesiony grunt na działce [...]". Podniesienie terenu niewątpliwie skutkuje naruszeniem stosunków wodnych na działkach sąsiednich, jeżeli na podnoszonym terenie jest jakikolwiek - ewidencjonowany lub nie - ciek wodny. Rodzi to nie tylko konsekwencje dla działek sąsiednich, ale przełoży się to również na obowiązek wykonania przepustu na drodze ul. [...]. Zdaniem skarżącego to deweloper podnosząc teren już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę powinien wskazać rozwiązanie problemu;

3. obecne "przerzucanie" problemu nie tylko w kwestii zmiany biegu cieku, innego użytkowania terenu niż pierwotnie, a w konsekwencji zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego, ale również "znalezienie" innego winnego tj. właściciela stawu, istniejącego tam od lat pozwala utwierdzić się w przekonaniu, że opinia biegłego jest niepełna i stronnicza. Skarżący podniósł, że dodatkowym elementem, jest to kto poniesie nakłady na dalszą część drogi w postaci wykonania przepustu, bo w konsekwencji podniesienia poziomu gruntu na działce [...], został przesunięty ciek wodny przechodzący przez działkę, która w najbliższym czasie otrzyma kwalifikację "dr". Nie będzie to już problem dewelopera tylko problem Gminy;

4. w ocenie skarżącego Gmina nie zadbała o swoje interesy w sposób właściwy, albowiem to Gmina ponosić będzie dodatkowe koszty związane z przesunięciem tego cieku przepływającego przez drogę, tj. obecnie działkę, która nie posiada statusu drogi, ale kiedyś tą drogą się stanie;

5. skarżący wskazał przykłady, które maja świadczyć o niedokładności, braku precyzji i lakonicznych stwierdzeniach biegłego, które nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji i tak:

a) biegły w opinii nie określił w sposób precyzyjny pierwotnego przebiegu cieku przez działki dewelopera. Skarżący wielokrotnie przytaczał podczas kilkukrotnych wizji lokalnych pierwotny bieg cieku. Nadto sam wielokrotnie przeprowadzał kwerendę biegu cieku w latach 70-tych, 80-tych i późniejszych. W związku z tym skarżący wniósł o dołączenie do akt dokumentacji w postaci map geodezyjnych spornego terenu z lat poprzednich lub/i przesłuchanie go w charakterze świadka na powyższe okoliczności. Nadto wniósł o dołączenie szkicu – zał. 1 do skargi, na którym zaznaczono pierwotny bieg cieku (kolorem czerwonym) i obecny bieg cieku (kolorem zielonym). Ma to, zdaniem skarżącego, przełożenie na obszar "zajętości" działki [...] wraz z terenem przyległym;

b) biegły posłużył się jedynie lakonicznym stwierdzeniem, że "kilkanaście metrów koryta przed wypływem cieku z działki zostało przesunięte o kilka metrów na południe przez skarpę ulicy [...]" lub "nieznaczne naruszenie art. 234 u.p.w przez właściciela ul. [...] nie przynosi wymiernych szkód działce [...]". Są to jedynie lakoniczne stwierdzenia zaistnienia faktu dokonanego;

c) stwierdzenia biegłego, ze "sytuacja ta trwa od dłuższego czasu", a dotyczy stawu pozwalają utwierdzić się w przekonaniu, że biegły nie odniósł się do zagadnienia podniesienia poziomu terenu na działce [...] i konsekwencji z tego wynikających;

d) biegły nie odniósł się również do tego, że art. 35 ustawy - Prawo budowlane wskazuje jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku stwierdzenia braków, nałożyć obowiązek ich usunięcia;

e) biegły pominął kwestię tego czy było prowadzone postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodno-prawnych, jeżeli tak to skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy stosownej dokumentacji na ten temat. Jeśli takich dokumentów nie ma - taka informacja powinna być również dołączona do akt niniejszego postępowania.

6. skarżący podzielił tezę wyroku WSA w Warszawie z 29 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1729/19 zgodnie z którą "postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły" ale podniósł, że zmiany/szkody te należało przewidzieć już na etapie projektowania;

7. gdyby biegły wnikliwie przeanalizował zmiany dokonane przez dewelopera, to z całą pewnością stwierdziłby, że ciek został przesunięty na działkę skarżącego na długości nie kilkunastu, a co najmniej kilkudziesięciu metrów oraz określiłby zakres oddziaływania tego cieku obecnie. Ciek zupełnie odciął skarżącego od dostępu do istniejącej drogi publicznej. Na podstawie błędów w operacie biegłego nie został uwzględniony przez organ pierwszej. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, jest również kwestia faktycznego użytkowania działki [...] i utrudnień spowodowanych takim stanem rzeczy. Ten stan rzeczy powinien mieć przełożenie na właściwą ewidencję gruntów gminnych.

Zdaniem skarżącego dopiero zgromadzenie szerszej dokumentacji pozwoli na właściwą ocenę tego zagadnienia, bowiem zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny, a wydana opinia niezwykle stronnicza i nieobiektywna. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto decyzja SKO nie zawiera należycie sporządzonego uzasadnienia. Przede wszystkim nie zawiera należytego ustalenia stanu wcześniejszego, a ponadto nie zawiera wskazania choćby drogi rozwiązania problemu, a mianowicie w szczególności ewentualnego urządzeń zapobiegającym szkodom na działce [...], ale również urządzeń, np. przepustów na działce stanowiącej drogę dojazdową.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W zakresie błędnej analizy stosunków wodnych wyjaśniono, że Kolegium uprzednio uchyliło decyzję organu pierwszej instancji wskazując na szereg wątpliwości związanych z treścią sporządzonej opinii. W toku ponownego rozpatrywania sprawy biegły złożył stosowne wyjaśnienia. Nie uzasadniony jest więc zarzut niewystarczającej analizy stosunków wodnych. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że szkoda polega na obniżeniu wartość jego nieruchomości Kolegium podniosło, że konkluzje opinii biegłego są jednoznaczne, że przesunięcie cieku wodnego nie spowodowało szkód na działce [...]. Kolegium ponownie wskazało, że za szkodę taką nie może być uznane potencjalne obniżenie wartości nieruchomości i nakłady jakie być może będzie zobowiązany ponieść skarżący-np. co do zbudowania przepustu.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. skarżący odnosząc się do stanowiska organu podniósł, że jego zarzuty są w pełni uzasadnione. W szczególności zasadny jest zarzut braku precyzyjnej analizy zmiany stosunków wodnych oraz zarzut braku zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że problem będzie wracał w przyszłości, bowiem nie ulega wątpliwości i pozostaje to bezsporne, że na obszarze działki nr [...] grunt został "wyraźnie podniesiony", co stwierdził organ gminy. Podniesiony poziom gruntu pociąga za sobą określone konsekwencje dla działek sąsiednich.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postaci załączonego do skargi rysunku i oddalenie skargi. Materiał ten stanowi bowiem manipulację skarżącego. Na bazie kserokopii fragmentu mapy zasadniczej wrysował on linią koloru czerwonego pierwotny przebieg cieku wodnego, który znacznie odbiega od ustalonego pierwotnego przebiegi cieku wodnego przez biegłego hydrologa. W aktach administracyjnych znajduje się ekspertyza hydrologiczna sporządzona przez uprawnionego hydrologa M. D. która zawiera załącznik graficzny nr 3 obrazujący pierwotny przebieg cieku, który nie biegł przez działkę nr [...] jak i działkę [...]. Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonymi decyzjami wniosek dowodowy winien podlegać oddaleniu.

Zdaniem uczestników postepowania skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Z wydawanych decyzji wynika bowiem, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, którego celem było ustalenie czy właściciele działek nr [...] i [...] w istocie dokonali zmiany stosunków wodnych na swoim gruntach i czy te zmiany spowodowała szkodę dla gruntów skarżącego jako gruntu sąsiedniego. W trakcie tego postępowania ustalono fakty dokonania określonych zmian na tych działkach. Jednak przy pomocy wiadomości specjalnych biegłego hydrologa który dokonał oceny zmian stosunków wodnych na działkach uczestników ustalono, że te zmiany nie spowodowały szkody na gruncie skarżącego. Zatem zastosowanie w stosunku do uczestników sankcyjnego przepisu z art. 234 w celu doraźnej ochrony wód na gruncie nie ma uzasadnienia.

Skarżący odnosząc się do tego stanowiska w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. wyjaśnił, że może nanieść podpis na każdej z dołączonych map z zaznaczonym pierwotnym przebiegiem cieku.

Nadto skarżący na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. złożył pismo procesowe stanowiące załącznik do protokołu, w którym zawarto jego oświadczenia i wnioski oraz wskazane w tym piśmie dokumenty w postaci odpowiedzi Burmistrza W. na wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] listopada 2021 r. i spis zawartości teczki z dokumentami formalno- prawnymi złożonymi przez dewelopera w 2019 r. w Starostwie Powiatowym, z którego to spisu wynika, że nie dołączano żadnej dokumentacji wodnoprawnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że będąc osobiście w siedzibie Wód Polskich widział piktogram pokazujący przebieg spornego cieku wodnego, który mniej więcej miał przebieg jak na szkicu dołączonym przez niego do akt oznaczony kolorem czerwonym. Nie wie dlaczego Burmistrz W. od Wód Polskich otrzymał odpowiedź o braku piktogramu. Przebieg spornego odcinka cieku skarżący zna stąd, że mieszka około 200 metrów dalej przez kilkadziesiąt lat. Od lat 80-tych rodzice zamieszkiwali w pobliżu i skarżący razem z nimi. Ciek wodny zasilał rzekę S. i przebiegał tam gdzie teraz stoją bloki na działce nr [...], co zostało zaznaczone czerwoną linią na szkicu. Teren został podniesiony najpierw na działce [...], a potem na obszarze działki przeznaczonej pod ul. [...]. Przedłużenie ul. [...] na spornym odcinku nadal jest własnością dewelopera. Gmina W. nie przejęła jeszcze ul. [...] pod swój zarząd. Ulica [...] jest utwardzona kostką brukową. W tej chwili ciek wodny biegnie przez działkę skarżącego i skręca w dawne rozlewisko za ul. [...]. W tej chwili bez wykonania przepustów nie będzie możliwe skomunikowanie okolicznych działek. Obecnie działka skarżącego ma status ziemi rolnej. Skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla swojej działki z przeznaczeniem pod budowę parkingu na jej części. Pełnoprawnym właścicielem działki skarżący stał się w połowie 2019 r. i dopiero wtedy mógł formalnie uczestniczyć w procedurach. Zmiany stosunków wodnych obserwował już w latach 2012 – 2015. Właściciel stawu sukcesywnie naprawia ubytki w murze oddzielającym jego nieruchomość od działki skarżącego. Skarżący wykopał rów i dzięki temu uregulował bieg cieku, żeby nie robić rozlewiska i zlikwidować bagno. Po wykopaniu rowu ciek biegnie równo nie tworząc rozlewiska. Skarżący podniósł, że nie miał innego wyjścia i sam uregulował stosunki wodne na własny koszt. Deweloper nie wykazywał dobrej woli ugodowego załatwienia sprawy chociażby przez wykonanie zjazdów na jego działkę. Skarżący wykopał około 40 metrów rowu wzdłuż ul. [...]. W chwili obecnej podnosi teren swojej działki tj. robi niwelację terenu do poziomu nie wyższego niż poziom ul [...]. Prace skarżącego nie wymagają zgłoszenia czy pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny zasadności zmiany stanu wody na działce skarżącego o nr [...] wskutek podniesienia gruntu na działkach sąsiednich o nr [...] i [...], położonych w W..

Art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz.624 t.j.), dalej: P.w., stanowi, że: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpiła szkoda na gruncie sąsiednim oraz, czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174,21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Zestawienie ww. przesłanek prowadzi do wniosku, że celem postępowania prowadzonego w warunkach art. 234 ust. 3 P.w. jest eliminacja szkodliwego oddziaływania na grunty, do którego doszło na skutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. W związku zaś z tym, że sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu decyzją z art. 234 ust. 3 P.w. jest sprawą indywidualną, celem tego postępowania nie jest kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2013, II SA/Kr 101/12, CBOSA, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na szerszym obszarze nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 P.w. z 2001 r. w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów).

W sprawach o naruszenie stosunków wodnych, prowadzonych na zasadzie art. 234 ust. 3 P.w., zasadnicze znaczenie ma kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady, ani celowe ani zasadne, ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., II SA/Kr 315/13, CBOSA, a także wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, CBOSA, czy wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, CBOSA). Jeżeli doszło do powstania szkody na gruncie, to należy ustalić: jaki był wyjściowy stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany i czy ta zmiana wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedni (vide: wyrok WSA w Krakowie z 27.01.2021 r. – II SA/Kr 1404/20). Szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie oznacza, w świetle art. 234 P. w., że nie musi wystąpić konkretna szkoda ani nie ma potrzeby badania jej rozmiaru.

W orzecznictwie podnosi się, że oględziny są dowodem podstawowym i nieodzownym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Powinny one być pierwszym dowodem, jaki należy przeprowadzać w tego typu sprawach, na co wskazuje specyfika tych spraw (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., II SA/Kr 581/16, CBOSA). Następnym dowodem może być opinia biegłego hydrologa.

Podkreślić należy, że treści zawarte w opinii biegłego nie zastępują ustaleń faktycznych, do których samodzielnego poczynienia, obowiązane są organy administracji publicznej związane zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego swobodnej oceny muszą dokonać (art. 80 k.p.a.). Nie można również tracić z pola widzenia, że opinia biegłego (mimo jej doniosłości i co do zasady konieczności w sprawach o naruszenie stosunków wodnych), jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Tak jak każdy inny dowód, podlega ona ocenie organu, dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (por. m.in. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1252/12, CBOSA) oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., II SA/Kr 837/18, Lex nr 2568715). Z natury rzeczy bowiem biegli nie mogą znać pewnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które są konieczne z punktu widzenia prowadzonych przez nich analiz, w związku z czym, to po stronie organu istnieje obowiązek ich ustalenia za pośrednictwem innych dowodów.

Jak stanowi przy tym art. 75 § 1 k.p.a.: jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków oraz oględziny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie jest wyczerpujący i nie został właściwie oceniony. Zdaniem Sądu, wątpliwości organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej z dnia [...].04.2021 r. nie zostały wyjaśnione. Natomiast organy przyjęły treść opinii hydrologa za zasadniczy dowód tego, że przesunięcie cieku wodnego przez skarpę ulicy [...] nie jest przyczyną szkody na działce skarżącego lecz przesączanie wody ze stawu znajdującego się na działkach sąsiadujących po stronie wschodniej o nr [...], [...] i [...]. Według biegłego to powstały staw zmienił bieg koryta cieku, który praktycznie kończy swój bieg w stawie.

Jeśli chodzi o charakter szkody powstałej na działce nr [...], to słusznie twierdzi organ odwoławczy, że nie można za taką uznać utraty wartości działki tzw. szkody hipotetycznej. Jednakże niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie organu, że szkoda nie wystąpiła. Jest nią zastoina wody na działce skarżącego (co stwierdził również biegły hydrolog) utrudniająca jej użytkowanie, która spowodowała konieczność wykopania, przez właściciela, rowu odwadniającego a tym samym pomniejszającego jednocześnie powierzchnię użytkową nieruchomości. Jak wyżej wskazano, nie ma potrzeby badania rozmiaru szkody. Wystarczy, że wskutek zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim nastąpił szkodliwy wpływ na działkę skarżącego.

Sąd podziela zarzuty skargi, iż organ I instancji nie dokonał zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, co mogło przełożyć się na jego ocenę, jak również na treść i wnioski zawarte w opinii hydrologicznej (naruszenie art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.).

W sprawie nie jest spornym, że doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ( stwierdza to także biegły hydrolog ), natomiast sporna pozostaje cały czas przyczyna takiego stanu na gruncie.

Należy zwrócić uwagę, że organ I instancji 2-krotnie przeprowadził oględziny z udziałem stron (bez udziału biegłego) w dniach [...].012020 r. i [...].06.2020 r. Z protokołów oględzin wynika, że działka nr [...] jest położona niżej o ok. 1,5 do 2 metrów niż działki nr [...] i [...] zakończone drogą nr [...], wskutek nawiezienia ziemi pod inwestycję mieszkaniową. Od strony zachodniej został wykopany rów, którym płynie woda w kierunku działki nr [...]. Oba rowy łączą się przy granicy dz. nr [...] i [...] i dalej płyną jednym strumieniem w kierunku północnym. Skarżący stwierdził, że musiał ten rów wykopać, aby udrożnić naturalny ciek, który został zepchnięty przez nasypanie ziemi na działkach [...] i [...]. Skarżący również twierdzi, że przed nasypaniem ziemi przez właścicieli działek nr [...] i [...] naturalny ciek przepływał przez te działki. Dla zobrazowania sytuacji skarżący dołączył szkic do akt sprawy sądowej.

Natomiast inny stan faktyczny wynika z opinii hydrologicznej. Biegły uważa, że naturalny ciek kończy swój bieg w stawach na działkach nr [...], [...] i [...]i następuje jego wypływ na działkę [...]. Należy zwrócić uwagę, co słusznie podnosi skarżący, że biegły nie ustalił pierwotnego przebiegu cieku, co jest punktem wyjściowym, aby mówić o zmianie jego przebiegu. Nie ustalono, kiedy wybudowano stawy (według skarżącego było to w latach 1978-1994), kiedy wystąpił problem podtapiania działki nr [...], czy podwyższenie terenu dość znaczne na działkach inwestora mogło mieć wpływ na zmianę przebiegu strumienia. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało skarżącego pismem z [...].03.2020 r., że nie posiada informacji o piktogramie z przebiegu cieku. Skoro brak jest dokumentu na tę okoliczność, organ winien dopuścić dowód z zeznań świadków. Powinien przesłuchać właściciela stawów, (ewentualnie innych wskazanych przez skarżącego), strony postępowania ewentualnie sięgnąć do dokumentacji budowlanej inwestycji (zagospodarowania terenu, robót ziemnych itp.) celem ustalenia, czy w istocie ciek wodny przebiegał przez działki inwestora i został niejako zlikwidowany. Nie ma przy tym znaczenia, czy zmiana naturalnego ukształtowania terenu np. poprzez nawiezienie ziemi, została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też nie, bowiem art. 234 ust. 1 P.w. ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie sąsiednim.

Wobec braku jednoznacznych ustaleń faktycznych, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, organ uwzględni powyższe wskazania, przeprowadzi raz jeszcze oględziny z udziałem stron, świadków (którzy wskażą pierwotny bieg strumienia) w obecności biegłego hydrologa. Następnie organ dopuści dowód z opinii hydrologicznej. Dopiero po ustaleniu, nie budzącego wątpliwości, stanu faktycznego będzie możliwe orzekanie o nałożeniu (bądź o odmowie nałożenia) obowiązków z art. 234 ust. 3 P.w.

Sąd uznał, że naruszono przepisy art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. Dlatego też uchyleniu podlegały decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. W skład kosztów sądowych wchodzi wpis sądowy w kwocie 300zł. uiszczony przez skarżącego.