Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1395/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8 par 1, 9 10 par 1, 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 1, art. 18(1) ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 października 2020 r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 181 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2277, dalej jako: "ustawa") oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2020 r. Nr [...] orzekającą o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C tj. o zawartości alkoholu powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, dla [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna, z siedzibą w K., ul. [...] lok. [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 lutego 2020 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna, z siedzibą w K. (dalej: "strona skarżąca") złożyła wniosek o wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych kat. ABC, tj. o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% oprócz piwa oraz powyżej 18%, dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę. Do wniosku dołączono tytuł prawny do przedmiotowego lokalu.

Postępowanie administracyjne w sprawie w/w wniosku było poprzedzone dwoma innymi postępowaniami.

W dniu 24 lipca 2019r. skarżąca spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji zlokalizowanej w K., ul. [...]. W dniu 11 września 2019 r. wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania, m. in. z powodu nieprzedłożenia pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż napojów alkoholowych (problem z uzyskaniem zgody mieszkańców budynku).

W dniu 14 sierpnia 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynęło zapytanie od osoby prywatnej, mieszkańca budynku przy ul. [...] w K. o działalność klubu mieszczącego się pod tym adresem. W swoim piśmie wskazał on, że obecnie lokal przechodzi remont i nowy przedsiębiorca ma tam prowadzić działalność dyskotekową, klub go-go czynny 24 godziny na dobę, co będzie uciążliwe dla mieszkańców.

W dniu 4 września 2019 r. strona skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę. Decyzjami z dnia 28 października 2019 r. Prezydent Miast orzekł o odmowie wydania zezwoleń. Decyzje są ostateczne.

Pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. (znak: [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazał do Urzędu Miasta obywatelski sygnał dotyczący sprzedaży alkoholu pomimo braku zezwolenia na jego sprzedaż w restauracji "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w K. W piśmie tym wskazano, że restauracja nie posiada zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a mimo to alkohol jest tam sprzedawany na podstawie zezwolenia wydanego dla innej firmy.

Prezydent Miasta, mając na uwadze powyższy stan faktyczny, wydał w dniu 29 czerwca 2020 r. decyzję o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C, tj. o zawartości alkoholu powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, dla strony skarżącej.

W ocenie organu I instancji zgromadzony materiał wskazuje, że osoby odpowiedzialne za działania ww. spółek prowadzą przy ul. [...] w K. lokal gastronomiczny restaurację, w której podawany do spożycia jest alkohol bez uzyskania wymaganych zezwoleń gastronomicznych. Przedsiębiorca nie uzyskał zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż napojów alkoholowych i to jest powodem, dla którego nie może on otrzymać stałego zezwolenia gastronomicznego. Zdaniem organu I instancji dla upozorowania legalnej sprzedaży i podawania alkoholu czasami w takich sytuacjach wykorzystywane są tzw. zezwolenia cateringowe. Wówczas lokal rzekomo prowadzi imprezy zamknięte, a w rzeczywistości są obsługiwani przypadkowi klienci, nie mający nic wspólnego z imprezą zamkniętą. Tego rodzaju praktyki stanowią naruszenie obowiązujących przepisów i stanowią zagrożenie dla praworządności. Taka działalność nie ma nic wspólnego z cateringiem, czy organizacją imprez zamkniętych, a prowadzenie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w restauracji wymaga uzyskania stałego zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych wydawanego na podstawie art. 18 ustawy. Nadto organ I instancji stwierdził, że zawarte w treści art. 18 ust. 4 ustawy sformułowanie: "zezwolenia mogą być wydane" przedsiębiorcom, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, wskazuje na pewną dozę uznaniowości przyznaną organowi w ramach wydawania tych zezwoleń.

Okoliczności przedstawione powyżej, w szczególności prowadzenie restauracji z ofertą alkoholi w budynku, w którym przedsiębiorca nie uzyskał zgody na sprzedaż alkoholu - w ocenie organu I instancji - wskazują, że strona skarżąca nie daje gwarancji rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, a przede wszystkim zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zezwoleń.

Odwołanie w ustawowym terminie od ww. decyzji wniosła strona skarżąca, reprezentowana przez komplementariusza [...] Sp. z.o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – P. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji odmówieniu na jego podstawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C, tj. o zawartości alkoholu powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 6 w zw. z 7, 8, 12, 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a. Nadto strona skarżąca podniosła, że organ przy wydaniu decyzji powinien poruszać się w sferze faktów i prawa, a nie plotek krążących w mieście. W tym kontekście strona skarżąca nie zgodziła się z organem I instancji, iż zasłyszane plotki i list od anonimowego mieszkańca, czy tzw. obywatelskie sygnały jakoby w lokalu spółka sprzedawała rzekomo bez zezwolenia alkohol, stanowić by miały wystarczający dowód, aby stwierdzić, iż w klubie przy ul. [...] Spółka zamierza prowadzić klub nocny czy jest nielegalnie sprzedawany alkohol. Podkreśliła, iż jedynym zamiarem jest prowadzenie lokalu gastronomicznego, jak i czynności z wykorzystaniem cateringu. Zaprzeczyła jakoby w jej lokalu miał być bez wymaganego zezwolenia sprzedawany alkohol.

Zdaniem strony skarżącej uznaniowość w wydania decyzji nie oznacza dowolności, przeciwnie, decyzja taka winna być szczegółowo wyważona i uzasadniona. Na poparcie swojego stanowiska, strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, ewentualnie o wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

Następnie organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r., znak: [..] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K., a także pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z 24 lipca 2020 r., znak: [...], [...], [...] w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K. Dokumentacja ta potwierdza, że spółki kontrolowane przez P. S. oraz P. H. wykorzystują nielegalnie tzw. zezwolenia cateringowe do prowadzenia sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w restauracji "[...]" przy ul. [...] w K.

Opisaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C, tj. o zawartości alkoholu powyżej 18 % dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, dla strony skarżącej, albowiem istnieje uzasadnione podejrzenie, że strona skarżąca prowadziła sprzedaż alkoholu bez wymaganego zezwolenia w restauracji "[...]", zlokalizowanej przy ul. [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że materiał dowodowy przy wydaniu decyzji przez organ I instancji miał w tym zakresie charakter poszlakowy, jednakże organ II instancji orzeka w zgodzie z zasadą aktualności, w związku z czym, przy wydawaniu niniejszej decyzji wzięty został pod uwagę zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z dnia wydania niniejszej decyzji.

Pomimo iż organ odwoławczy dostrzegł pewną wadliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, to jednak mając na uwadze następcze uzupełnienie materiału dowodowego należy uznać to uchybienia za nieistotne i nie mające wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie nie skutkuje to wystąpieniem przesłanek pozwalających na uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K., a także pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z 24 lipca 2020 r., znak: [...], [...], [...] w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K.

Jak wynika z pisma Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K. "w dniu 9 sierpnia br. o godzinie 15:10 w ww. lokalu ([...] - przyp. Kolegium) strażnicy z tutejszego Oddziału ujawnili sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Nadto lokal ten zmienił nazwę na "[...]" i posiadał zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu w tym piwa związana z dostarczaniem żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta w oparciu o zawartą umowę. W trakcie kontroli strażnicy stwierdzili, że lokal był ogólnodostępny dla każdego, nie odbywała się tam żadna zamknięta impreza. W ogródku przed lokalem klienci spożywali zakupiony tam alkohol. Ponadto na półkach za barem oraz w przeszklonej lodówce znajdował się oferowany do sprzedaży alkohol w postaci piwa.

W związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa polegającego na sprzedaży alkoholu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem sprawa została przekazana do Komisariatu I Policji przy ul. [...]w K. celem przeprowadzenia dalszych czynności. Powyższe ustalenia dają pełne podstawy do uznania, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C, tj. o zawartości alkoholu powyżej 18 % dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, z zamiarem obejścia prawa i docelowej sprzedaży alkoholu każdemu klientowi, bez względu na to, czy bierze on udział w imprezie zamkniętej, czy też nie.

Powyższe stanowisko potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z dnia 24 lipca 2020 r., w przedmiocie kontroli prowadzonej w lokalu "[...]" przy ul. [...] w K. W dniach 5 grudnia 2019 r., 3 czerwca 2020 r. oraz 25 czerwca 2020 r. organ ten przeprowadził kontrolę przedsiębiorców [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą: [...] K., ul. [...], nr [...], lok. [...] oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą: [...] K., ul. [...], nr [...], lok. [...]. W wyniku tych kontroli ujawniono, że w lokalu "[...]" w K., ul. [...], lok. [...] prowadzona jest sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu bez wymaganego zezwolenia. Kontrolerzy dokonali zakupu kontrolnego, w ramach którego zamówiono z karty menu podanej przez kelnerkę (D. P.): 3 rodzaje napojów alkoholowych, tj.: 1 piwo butelkowe Tyskie Gronie, 1 lampkę wina czerwonego Canyon Road Merlot oraz 1 kieliszek wódki Russian Standard, na zakup których wydano paragon fiskalny, na którym widniały m.in. dane "[...] Sp. z o.o. ul[...] lok. [...], [...] K., [...]". Ponadto, jak wynika z przedmiotowego pisma "przed wejściem do lokalu, promotorka (E. K.) prezentując jego ofertę, zawartą w karcie menu, na pytanie inspektorów o to, czy w dniu 5 grudnia 2019 r. odbywa się w restauracji impreza zamknięta zaprzeczyła, informując, iż obsługiwani są w niej wszyscy klienci. Nie było również takiej informacji w żadnej innej formie, np. przy drzwiach wejściowych do klubu lub w jego wnętrzu.

W swoich rozważaniach organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że prowadzenie restauracji z ofertą alkoholi w budynku, w którym Przedsiębiorca nie uzyskał zgody na sprzedaż alkoholu, wskazują, że strona skarżąca nie daje gwarancji rzetelnego i zgodnego z prawem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, a przede wszystkim zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zezwoleń. W ocenie organu odwoławczego jest to wystarczająca i uzasadniająca przesłanka do odmowy wydania żądanego zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a uchybienia procesowe nie miały charakteru istotnego i nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Ponadto, postępowanie dowodowe zostało uzupełnione w toku prowadzenia postępowania drugoinstancyjnego i niniejsza decyzja zawiera kompletne uzasadnienie w tym zakresie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 1 w zw. z art.181 ust. 4 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji odmówieniu na jego podstawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C tj. powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 6 w z w. z 7, 8, 12, 80 oraz art. 75 §1 k.p.a.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania w całości przez organ administracji publicznej i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o wydanie orzeczenia co do istoty poprzez wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych kat. C tj. powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę. Nadto strona skarżąca wniosła o zwolnienie od kosztów sądowych w całości.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, że nie można w kontekście wydanej decyzji brać pod uwagę okoliczności, które miały miejsce po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia 29 czerwca 2020 roku. Faktem jest, bowiem, iż na dzień wydania decyzji odmawiającej wydanie zezwolenie do żadnych naruszeń ze strony skarżącej spółki nie doszło. Zatem powoływanie się przez organ odwoławczy na pismo Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020 roku czy pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej z 24 lipca 2020 r., nie powinno wywierać żadnych skutków w kontekście przedmiotowej decyzji. Ponadto czego nie dostrzegł organ odwoławczy ewentualne naruszenie - jeśli w ogóle miały miejsce - dotycząc innej spółki bo [...] Sp. z.o.o. a nie spółki [...] sp. z o.o. S.K.A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020r, a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2020r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2020r., którą to odmówiono skarżącej spółce [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna reprezentowana przez komplementariusza [...] Spółka z o.o., wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholów kat. C, tj. o zawartości alkoholu powyżej 18% dla przedsiębiorców, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta w oparciu o zawartą z nim umowę.

Zgodnie z art. 181 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.2021.1119, zwanej dalej u.w.t.p.a.) przedsiębiorcom, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane na okres do dwóch lat. Do zezwoleń nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 2-4, ust. 7 pkt 4, 5 i 7, ust. 9, ust. 10 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 3 u.w.t.p.a. Na podstawie wyżej wymienionego przepisu należy więc zastosować do wydawania zezwoleń art. 18 u.w.t.p.a. z wyłączeniem jego ściśle określonych jednostek redakcyjnych. Tak więc, w wyżej wymienionym przypadku, konieczne jest uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, które jest wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie to jest wydawane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. We wniosku muszą być zawarte ściśle określone dane, a więc:

1) oznaczenie rodzaju zezwolenia;

2) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adres zamieszkania;

3) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile przedsiębiorca taki numer posiada, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);

4) przedmiot działalności gospodarczej;

5) adres punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego).

Należy przy tym podkreślić, że art. 181 u.w.t.p.a. został dodany do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na podstawie art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U.2001.60.610 ) i był w międzyczasie dwa razy zmieniany. Ma on charakter uznaniowy, ponieważ ustawodawca wyraźnie w przepisie stwierdza, że zezwolenia mogą być wydawane przedsiębiorcy, a nie że zezwolenia wydaje się. Należy przy tym zauważyć, że ani w art. 181 u.w.t.p.a., ani w art. 18 u.w.t.p.a., które się stosuje w sytuacji wydawania takich zezwoleń nie wprowadzono jakichkolwiek dalej idących kryteriów. Nie można bowiem uznać za takie kryterium sformułowania "przedsiębiorcom, których działalność polega na dostarczaniu żywności na imprezy zamknięte organizowane w czasie i miejscu wyznaczonym przez klienta, w oparciu o zawartą z nim umowę". Należy przyjąć, że sformułowanie to odnosi się do przedmiotu działalności danego przedsiębiorcy określonego zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), Dz. U. poz. 1676 z późn. zm.), która wyróżnia usługi przygotowywania żywności dla odbiorców zewnętrznych (katering). Nie jest bowiem logiczne, wymaganie przedłożenia do akt sprawy administracyjnej, w sprawie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 181 u.w.t.p.a., uprzednio zawartej umowy z podmiotem, na rzecz którego miałby być dostarczany taki katering. Powyższy wniosek wynika także z przepisu wskazującego na dane, które mają być zawarte we wniosku. Jedną z nich jest "przedmiot działalności gospodarczej".

Zostały z kolei wprowadzone ściśle określone kryteria, kiedy takie zezwolenie może zostać cofnięte oraz kiedy ono wygasa.

Z uwagi na fakt, że zarówno art. 18 u.w.t.p.a., jak i art. 181 u.w.t.p.a. dają administracji uprawnienie do wydania bądź niewydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, mówi się w tym wypadku o uznaniowości decyzji administracyjnej. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasady celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cechy stanu faktycznego (zob. ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7, 8, 11, 15 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości co do prawa.

Co do kwestii uznaniowości decyzji administracyjnej podejmowanej z kolei na podstawie art. 18 u.w.t.p.a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można spotkać dwa odmienne stanowiska.

Pierwsze stanowisko przewiduje, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego (Uchwała NSA(5n) w Warszawie z 18.09.1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Następnie teza ta jest powtórzona w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych Przykładowo Wojewódzkie Sąd administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, wydawane w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi u.s.d.g. (Wyrok WSA w Białymstoku z 12.10.2016 r., I SA/Bk 252/16, LEX nr 2146846).

Drugie stanowisko zakłada brak uznaniowości decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydanej na podstawie art. 18 u.w.t.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaniowość decyzji musi bowiem znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi na np. cele ustawy. W stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisach, m.in. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy pozwalającego przyjąć, że organ wydający zezwolenie wyposażony został w luz decyzyjny, w sytuacji gdy wnioskodawca złoży wniosek odpowiadający wymogom prawa, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II GSK 23/06; publ. CBOSA)" (Wyrok NSA z 30.06.2017 r., II GSK 2923/15, LEX nr 2339971.).

W samym art. 181 ust. 4 u.w.t.p.a. brak jest natomiast kryteriów (poza kryterium świadczenia określonych usług, które ma charakter ściśle formalny, gdyż wynika z rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Towarów i Usług), których realizacja nakładałaby na wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta obowiązek wydania stosownego zezwolenia. Jednak niewątpliwie ustawodawca dał organom administracyjnym możliwość wyboru następstwa prawnego aktu administracyjnego. Stosując więc kryteria przewidziane w art. 7 k.p.a. należy uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, przy wydawaniu takiego zezwolenia. Należy także mieć na uwadze sytuacje, gdy takie zezwolenie należy cofnąć. Skoro bowiem w określonych sytuacjach zezwolenie należy cofną, to tym bardziej nie należy go udzielać, jeżeli zachodzi stan faktyczny uprawniający do jego cofnięcia. Przypadki te zostały określone w art. 18 ust. 10 u.w.t.p.a. z tym, że do zezwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 4 u.w.t.p.a. nie stosuje się jedynie jego pkt 3. Tak więc na potrzeby art. 181 ust. 4 u.w.t.p.a. zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku:

1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności:

a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw,

b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4;

2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych;

4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł;

5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4;

6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie;

7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Przepis ten należy więc mieć na uwadze także w sytuacji udzielania zezwoleń.

Nie wdając się jednak w dalsze teoretyczne rozważania nad przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne dopuściły się szeregu naruszeń zasad postępowania administracyjnego w takim stopniu, że pozbawiły skarżącą spółkę jednej instancji, jak i możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, a więc czynnego udziału w postępowaniu. Zasadniczo organ I instancji w ogóle żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadził, a negatywną decyzję oparł na anonimach oraz artykule opublikowanym w Gazecie Wyborczej, a pochodzących z 2019, a więc sprzed dnia złożenia wniosku przez skarżącą spółkę. Naruszony więc został art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero w ramach postępowania przed organem II instancji, organ I instancji dosłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kopię dokumentacji przesłanej przez Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej oraz kopię pisma Straży Miejskiej Miasta z dnia 11 sierpnia 2020r. Należy przy tym podkreślić, że w decyzji organu I instancji brakuje jakiegokolwiek odniesie do w/w dokumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja organu I instancji miała charakter poszlakowy, a Kolegium orzeka zgodnie z zasadą aktualności, a więc wzięło pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z §1 art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z uwagi na fakt, że żadne postępowanie dowodowe przez organ I instancji nie zostało przeprowadzone, nie było także dopuszczalne uzupełnienie tego postępowania o dokumenty zebrane w toku postępowania przed organem II instancji. Należy bowiem podkreślić, że Kolegium w zaskarżonej decyzji oparło się wyłącznie na dowodach dostarczonych po wydaniu decyzji przez organ I instancji, tj. piśmie Straży Miejskiej Miasta z 11 sierpnia 2020r., w przedmiocie ujawnienia sprzedaży alkoholu bez zezwolenia w lokalu znajdującym się pod adresem ul. [...] w K., oraz aktach Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej. Co więcej organ II instancji nawet nie zawiadomił skarżącej spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie.

Konkludując doszło do naruszenia:

- art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na anonimach i artykule prasowym oraz brak zebrania przez organ I instancji wiarygodnego materiału dowodowego, na którym może on oprzeć swoje rozstrzygnięcie. "Przepis art. 6 określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji)" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 6.).

- art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. "Zgodnie z unormowaną w art. 7 (w brzmieniu do dnia 11.04.2011 r.) zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA w Warszawie z 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1, poz. 45)."( A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 7).

- art. 8 § 1 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W przypadku oparcia postępowania na donosach i artykule prasowym nie można mówić o postępowaniu organu, które ma budzić zaufanie stron. W tym wypadku bowiem nie jest spełniona zasada bezstronności organu, który poddał się presji nieokreślonych, anonimowych informatorów oraz mediów, które co do zasady (art. 6 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, Dz.U.2018.1914 t.j.) mają wprawdzie obowiązek prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk, jednak jest to tylko obowiązek dążenia do tego skutku i nie sposób przyjąć, że ustalenia w artykule prasowym są faktycznie prawdziwe. Strona postępowania administracyjnego nie może również w takim przypadku racjonalnie ustosunkować się do stawianych zarzutów. Nie sposób więc przyjąć, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe było prowadzone w sposób budzący zaufanie strony.

- art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wbrew temu obowiązkowi organ II instancji nie zawiadomił skarżącej spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Doprowadziło to do sytuacji, że strona nie miała jakiejkolwiek możliwości ustosunkowania się do zebranych w toku II instancji dowodów.

- art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), na podstawie którego Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W trakcie postępowania przed II instancją nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, skarżąca spółka nie mogła więc brać czynnego udziału w sprawie.

- art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przypadku postępowania w sprawie przyznania zezwolenia na podstawie art. 181 ust. 4 u.w.t.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne. W pierwszej instancji decyzję podejmuje właściwy wójt, burmistrz lub prezydenta miasta, a w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. "W świetle przepisów Kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej – dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania "organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego"(wyrok NSA z 26.04.2018 r., II OSK 1029/18, LEX nr 2497032). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (utrwalone orzecznictwo, zob. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). W niniejszej sprawie zasada ta została naruszona poprzez wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o postępowanie dowodowe, które jedynie zostało przeprowadzone przed tym organem. Jak już było wielokrotnie podkreślane nie sposób uznać zebranego w I instancji materiału za materiał dowodowy. W ten sposób skarżąca spółka została pozbawiona jednej instancji postępowania administracyjnego.

Z uwagi na daleko idące naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd w niniejszej sprawie odstępuje od merytorycznego ustosunkowania się do decyzji podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a więc czy zgodnie z prawem odmówiono skarżącej spółce udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. art. 181 u.w.t.p.a.. Taka ocena może bowiem nastąpić jedynie w stosunku do decyzji wydanej po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z tych powyższych przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.