Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1750/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spr.), Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz, Protokolant - Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), z dniem 31 maja 2005 r. zwolnił nadkom. M. B. ze służby w Policji, specjalistę w 8 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,37 kwoty bazowej wynoszącej 1438, 27 zł i z dodatkiem służbowym 1150 zł miesięcznie, uprawnionego do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 i 117 ustawy oraz nagrody rocznej za rok 2005 w wysokości 5/12 miesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu podał, że wyżej wymieniony funkcjonariusz złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 maja 2005 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych i w tej sytuacji zdecydowano, jak w sentencji.

W odwołaniu z dnia 25 maja 2005 r. od powyższego rozkazu personalnego do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie lub o jego zmianę w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego. Jak wskazał, Komendant Główny Policji anulował ograniczenie podwyższania dodatków służbowych w związku z przejściem na emeryturę i mając na uwadze jego 37 letni staż służby w Policji, wnosi o podwyższenie mu dodatku służbowego do wysokości 1300 zł miesięcznie.

W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2005 r. uzupełniającym odwołanie skarżący podał, że jego odwołanie winno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji o zwolnieniu na zasadzie art. 130 § 2 k.p.a. do czasu rozpatrzenia odwołania.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2005 r. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w dniu 25 lutego 2005 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie go ze służby z dniem 31 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], podwyższył z dniem 1 kwietnia 2005 r. wymienionemu funkcjonariuszowi, na wniosek jego bezpośredniego przełożonego, dodatek służbowy do kwoty 1000 zł miesięcznie. Następnie, uwzględniając kolejny wniosek przełożonego, Komendant Wojewódzki Policji w. W. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], podwyższył ponownie skarżącemu dodatek służbowy z dniem 1 maja 2005 r. do kwoty 1150 zł i powyższą decyzję uzasadniono oceną wykonywanych przez skarżącego zadań służbowych. Wobec wniosku skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w W. zaskarżonym rozkazem personalnym zwolnił go ze służby, gdzie wskazano również przysługujące mu składniki uposażenia. Jako podstawę zwolnienia wskazano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Podstawa ta umożliwia do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 117 ustawy, tj. pobierania co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast, stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy, policjant pełniący służbę na stanowisku innym, aniżeli kierownicze lub samodzielne, za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Zgodnie z brzmieniem § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony i jego wysokość, stosownie do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia, nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, stanowiącej sumę należnego uposażenia zasadniczego, bez jego zwiększenia z tytułu wysługi lat oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego, odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Ponadto jego wysokość jest uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek ten może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Zatem decyzja w przedmiocie ustalania owego dodatku, jest decyzją uznaniową i leży w gestii przełożonego. Reasumując, dodatek przyznany skarżącemu w wysokości 1150 zł miesięcznie, został udzielony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy jednak zważyć – zdaniem organu – na fakt, że wysokość dodatku w zaskarżonym rozkazie personalnym została podana jedynie informacyjnie, ponieważ – co już wyżej przedstawiono – dodatek ten został przyznany odrębnym rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r., którego skarżący nie zaskarżył w administracyjnym toku instancji. Kończąc wskazał, że wniesienie odwołania dotyczy rozkazu w części odnoszącej się do wysokości dodatku służbowego, zatem jego wniesienie nie wstrzymuje rozkazu w pozostałym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i w uzasadnieniu podał, że organ, wspominając o uznaniowości w kwestii przyznania dodatku służbowego nie uwzględnił, iż nie polega ona na dowolności, a na działaniu w granicach prawa z uwzględnieniem stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji. On sam zaś nie był karany służbowo, lecz wielokrotnie wyróżniany z tytułu wzorowego wywiązywania się z obowiązków służbowych. Ponadto w ostatnim okresie służby wykonywał on faktycznie obowiązki Kierownika Zamiejscowego Stacji Obsługi Samochodów w W., nie otrzymując z tego tytułu żadnego dodatkowego wynagrodzenia, chociaż powinien otrzymać dodatek funkcyjny w wysokości 70% podstawy wymiaru. Niezależnie pod powyższego przełożony obiecywał mu przyznanie dodatku w pełnej wysokości przed przejściem na emeryturę. Reasumując, z akt osobowych nie wynika jakakolwiek przeszkoda do przyznania mu dodatku służbowego w pełnej wysokości i to tym bardziej, że anulowano ograniczenia w zakresie przyznania tego dodatku.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, a alternatywnie o oddalenie i wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne oraz prawne stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny dotyczy jedynie zwolnienia i nie rozstrzyga o wysokości dodatku służbowego. Kwestia owa została rozstrzygnięta w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], od którego skarżący nie odwoływał się, a umieszczenie w zaskarżonym rozkazie kwoty tego dodatku służy jedynie do celów ewidencyjnych. Zatem skarga ta jest niedopuszczalna, bowiem została wniesiona na decyzję nierozstrzygającą o wysokości dodatku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podane w skardze. Stosownie bowiem do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, Sąd zobligowany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa.

W skardze M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], wskazując na nieprawidłowe ustalenie przez organ wysokości dodatku służbowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawarto katalog naruszeń prawa, których ciężar implikuje konieczność stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego dotkniętego wymienionymi wadami. Do tego katalogu ustawodawca zaliczył wydanie decyzji:

1. z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą,

7. zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżony przez M. B. rozkaz personalny jest w ocenie Sądu dotknięty wadą nieważności. Nie wynika ona jednak z błędnego ustalenia przez organ wysokości dodatku służbowego, co zarzuca skarżący, lecz niewłaściwego działania organu drugiej instancji w zakresie postępowania odwoławczego, co wiąże się ściśle z charakterem prawnym rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o zwolnieniu nadkom. M. B. ze służby w Policji.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (teks jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Z kolei stosownie do § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać grupę zaszeregowania, ostatnio zajmowane stanowisko służbowe oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy. W świetle § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek służbowy. Na podstawie § 9 tegoż rozporządzenia, dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego, bez jego zwiększenia z tytułu wysługi lat oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Przedmiotowy przepis reguluje przesłanki przyznawania dodatku służbowego oraz warunki jego podwyższania, obniżania i cofania. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków a także realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach określonych stawek w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, dodatek służbowy podlega obniżeniu, natomiast cofa się go przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej oraz na okres pełnienia obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym.

Niezależnie od uwag dotyczących zasad przyznawania i cofania dodatku służbowego oraz ustalania jego wysokości należy stwierdzić, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] o zwolnieniu nadkom. M. B. ze służby w Policji nie stanowi decyzji administracyjnej, mocą której przyznano skarżącemu dodatek służbowy. W rozkazie o zwolnieniu M. B. ze służby, Komendant Wojewódzki Policji w W. zobligowany był jedynie do podania wysokości dodatku służbowego już przyznanego skarżącemu inną decyzją, czym wypełnił dyspozycję powołanego wyżej § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W konsekwencji część rozkazu, objęta odwołaniem M. B. do Komendanta Głównego Policji, czyli dotycząca wysokości dodatku służbowego, ma wyłącznie charakter informacyjny i w tym zakresie nie jest w ogóle decyzją administracyjną, lecz jedynie aktem wewnętrznym, ewidencyjnym, wydanym na użytek organów Policji. Konstytutywną decyzją przyznającą M. B. dodatek służbowy w określonej wysokości, jest natomiast rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]r., od którego skarżący się nie odwołał i który stał się ostateczny. Jedynie ten rozkaz stanowi decyzję administracyjną wywołującą określone skutki w sferze zewnętrznej, natomiast rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], od którego odwołał się M. B. w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego, był w tym zakresie wydany wyłącznie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych i porządkowych.

W kontekście prowadzonych rozważań Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego odnoszącego się do wstrzymania wykonania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, ponieważ w świetle art. 130 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. zaskarżenie decyzji jedynie w części dotyczącej dodatku służbowego oznaczało, że w pozostałym zakresie, tzn. zwolnienia ze służby w Policji, z określonym dniem stała się ona ostateczna i po upływie 14 dni do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji podlegała wykonaniu. Ponadto, jak wskazano już wyżej, rozkaz personalny w części objętej odwołaniem w ogóle nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie obligatoryjny element decyzji o zwolnieniu i to wyłącznie o charakterze informacyjnym oraz porządkowym. W konsekwencji przepisy dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, nie miały zastosowania w odniesieniu do tej części rozkazu personalnego.

Zatem przyjmując, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego nie był decyzją administracyjną i nie rozstrzygał sprawy tego dodatku, organ drugiej instancji powinien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Tymczasem Komendant Główny Policji, działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., rozpoznał merytorycznie odwołanie M. B., czym naruszył art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie to ma charakter ciężkiej wady powodującej nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art.152 i 131 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.