Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 398/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 § 3, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1066
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" S. Spółki Komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 21 grudnia 2020 r. nr [...] ; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" Spółki Komandytowej z siedzibą w [...] 2017 (dwa tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. nakazuje ściągnąć od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonej części wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z o.o. "B" Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 11 lipca 2020 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...], przeprowadzili kontrolę sanitarną w Klubie Muzycznym "C" przy al. [...] w [...], w wyniku której stwierdzono prowadzenie działalności dyskotekowej. Spośród 149 przebywających w czasie kontroli w klubie gości, około 30 z nich tańczyło do muzyki zapewnionej przez DJ’a. Ustalenia z kontroli zostały zapisane w protokole, który po odczytaniu i omówieniu jego treści bez wniesienia uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego został podpisany przez przedstawiciela zakładu w dniu kontroli.

W związku ze stwierdzeniem nieprzestrzegania zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych, ujętego w § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w dniu 17 sierpnia 2020 r.,

organ wszczął postępowanie administracyjne wobec Spółki oraz wezwał stronę,

w trybie art. 50 § 1 k.p.a., do złożenia wyjaśnień w sprawie naruszenia przedmiotowego zakazu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu 24 sierpnia 2020 r. otrzymał pismo strony z informacją, że pracownicy zostali szczegółowo poinformowani o zasadach postępowania w tym szczególnym okresie. W piśmie wyjaśniono ponadto że zakład nie prowadził działalności dyskotekowej, nie zatrudniał DJ’a, w klubie grana była muzyka, która nie prowokowała do tańca, w miejscu przeznaczonym do tańczenia umieszczone były stoliki i kanapy, personel klubu informował gości o zakazie tańczenia, a forma graficzna tego zakazu znajdowała się w zakładzie. Liczba odwiedzających rejestrowana była przez pracownika przy wejściu do obiektu za pomocą urządzenia zliczającego. Zakład działał od czwartku do soboty.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu 26 sierpnia 2020 r. decyzję nr [...] o nałożeniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, decyzją z dnia 7 października 2020 r. znak [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wsakzując, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ art. 10 § 2 k.p.a. i uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, załatwienie przedmiotowej sprawy nie stanowiło bowiem przypadku niecierpiącego zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wykonał zalecenia organu odwoławczego i decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. znak: [...] nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że poza sporem pozostaje, że przedmiotowy zakład był w dniu 11 lipca 2020 r. kontrolowany przez pracowników organu i funkcjonariuszy policji. W zakładzie ujawniono udostępnienie części jego powierzchni do celów tanecznych, poprzez organizację przestrzeni polegającą na rozmieszczeniu na sali miejsc siedzących wzdłuż jej obwodu z pozostawieniem niezagospodarowanej jej części środkowej, a także tańczących gości do muzyki zapewnianej przez DJ’a, operującego na wydzielonym stanowisku.

Organ wskazał, że zakaz ustanowiony rozporządzeniem stanowi o zakazie prowadzenia dyskotek i klubów nocnych bez bliższego określenia i zdefiniowania powyższych pojęć. Nie zmienia to jednak faktu, że przedmiotowe terminy funkcjonują powszechnie w języku polskim, a ich znaczenie jest zrozumiałe dla każdego przeciętnego obywatela. Wobec braku normatywnej definicji pojęć "dyskoteka" lub "klub nocny" organ posłużył się ich definicją słownikową. Organ stwierdził , ze nie ma wątpliwości, iż w lokalu w czasie kontroli przeprowadzonej w godzinach nocnych odtwarzana była muzyka, do której część z gości tańczyła. Ponadto organ w toku postępowania ustalił, że działania zakazujące tańczenia strona podjęła dopiero po przeprowadzeniu kontroli. Według organu, celem ustanowionego zakazu było zapobieganie gromadzeniu się większej ilości osób pozostających ze sobą w bezpośrednim kontakcie a umożliwienie grupie osób tańczenia, nie realizuje tej funkcji.

Organ wskazał, że wziął pod uwagę, iż strona podjęła działania mające na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa np. poprzez kontrolę liczby wpuszczanych gości i wywieszenie informacji graficznej o zakazie tańczenia. Wymierzenie kary pieniężnej jest jednak konieczne dla zaprzestania u strony działalności dyskotekowej. Jednocześnie wymierzenie kary w tym wymiarze jest wystarczające dla zrealizowania funkcji prewencyjnej i represyjnej oraz stanowi minimalne obciążenie strony przewidziane art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ stwierdził, że kontynuowanie działalności dyskotekowej może prowadzić do narażenia życia i zdrowia ludzkiego z uwagi na epidemię.

W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji, mając na uwadze przede wszystkim istotny interes państwa i słuszny interes obywateli, jakim jest przeciwdziałanie skutkom związanych z wystąpieniem stanu epidemii, podjął działania na podstawie przeprowadzonej kontroli sanitarnej. Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Jej działaniem fundamentalnym jest szeroko pojęta ochrona ludzkiego zdrowia, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom

i chorobom zakaźnym, zapobieganie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, do których zalicza się chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2.

Organ wskazał, że na podstawie art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne

są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym

dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Jednocześnie, zgodnie z art. 46a ustawy

z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych

przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Przepis art. 46b pkt 2 ustawy stanowi ponadto, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić

(...) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Na podstawie powyższych przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi, w czasie wystąpienia stanu epidemii, wprowadzono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1066 zez zm.) ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19 w tym czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności, między innymi dyskotek i klubów nocnych.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, niestosowanie się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł. Jest to minimalna kwota przewidziana powyższym przepisem, którą mógł nałożyć Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało

w ramach delegacji ustawowej zawartej w wymienionych przepisach,

2) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej mogło nastąpić w drodze rozporządzenia,

3) art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie,

że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy (art. 46b pkt 2)

oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 22 i art. 92 ust. 1), w związku z czym jest niekonstytucyjne, a jego naruszenie nie może stanowić podstawy do nałożenia

na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z postanowieniami art. 46b pkt 2 ustawy, w rozporządzeniu Rada Ministrów mogła ustanowić jedynie czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Tymczasem rozporządzenie zawiera nie czasowe, a na czas nieoznaczony ("do odwołania") i nie ograniczenie, a zakaz, prowadzenia określonych zakresów działalności gospodarczej, w tym zakaz prowadzenia dyskotek i klubów muzycznych. Przepisy rozporządzenia zawierają więc regulacje szersze niż pozwala ustawa, na podstawie której zostało wydane. Stanowi do naruszenie nie tylko ustawy, ale również art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa zawiera, w artykułach 46a i 46b zarówno upoważnienie, o którym stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i określa zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Rada Ministrów wydając rozporządzenie wykroczyła poza zakres spraw przekazanych do uregulowania

w ustawie. Skarżąca wskazała, że w świetle art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenie, w zakresie w jakim wprowadza zakaz prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, jest niekonstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są uzasadnione.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r. poz. 1066), które w § 6 ust. 2 ustanowiło - do odwołania - zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą Spółkę na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Zdaniem organów orzekających w sprawie zakaz ustanowiony w cytowanym rozporządzeniu na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy, został przez skarżącą Spółkę naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Podkreślić należy, że Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podustawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania). Wskazać należy, że nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (i w konsekwencji uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El).

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. IV SA/Po 825/21).

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone w wydanych przez sądy administracyjny wyrokach, w których wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 765/20, WSA w Opolu z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20). Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na przypisaniu Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). W myśl art. 2 tej ustawy stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Konstytucyjnie dopuszczalne było w tej sytuacji wprowadzanie ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie regulacji przewidzianej w dotyczących stanu klęski żywiołowej art. 228 ust. 5 Konstytucji RP. Prawodawca nie mógł naruszyć istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i zobligowany był zachować wszelkie zasady dotyczące relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku wydania rozporządzenia na podstawie prawidłowego upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Doprowadziło to do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2021 r, sygn. III SA/Gd 349/21).

Należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają po pierwsze - jedynie ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, po drugie - wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w rozporządzeniu, a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia działalności gospodarczej Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków, bądź w pewnym zakresie) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza w ogóle nie może być prowadzona). Wskazać także należy, że wprowadzony w rozporządzeniu zakaz ma charakter bezterminowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe uprawniało prawodawcę do określenia w rozporządzeniu jedynie ograniczenia o charakterze czasowym.

Należy podkreślić, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia miały w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę słuszny cel, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej.

Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP, dotyczącą podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 2.017 zł składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata (1.800 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć od organu na rzecz Skarbu Państwa kwotę 200 zł tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi., który zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. poz. 2193) winien wynosić 400 zł.