Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1244-1288/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 98 ust. 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Interes prawny upoważniający do zaskarżenia uchwały rady gminy podjętej w sprawi odwołania przewodniczącego tej rady ma wyłącznie odwołany przewodniczący.

TEZY

Interes prawny upoważniający do zaskarżenia uchwały rady gminy podjętej w sprawi odwołania przewodniczącego tej rady ma wyłącznie odwołany przewodniczący.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Arkadiusza K., Andrzeja P. i Marcina K.

na uchwały Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r.

- (...) w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Gminy N.,

- (...) w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy N.,

- (...) w sprawie zmian w Statucie Gminy N.,

- (...) w sprawie zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy N.:

w sprawie ze skargi Arkadiusza K.

1. Stwierdza niezgodność z prawem uchwały wymienionej w punkcie 1/.

2. Umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach ze skarg na uchwały wymienione w punkcie 3/ i 4/.

3. W pozostałym zakresie skargi oddala.

4. Zasądza od Gminy N. na rzecz skarżących: (...).


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 30 sierpnia 2000 r. Rada Gminy N. podjęła m.in. cztery uchwały: (...) w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady, (...) w sprawie wyboru Przewodniczącego, (...) w sprawie zmian w statucie Gminy i (...) w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu.

Skarżący wezwali w dniu 3 października 2000 r. Radę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wspomnianymi uchwałami. Rada uchwałą (...) odrzuciła ich wezwanie.

W dniu 29 stycznia 2001 r. Arkadiusz K., Andrzej P. i Marcin K. zaskarżyli uchwały z dnia 30 sierpnia 2000 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazali przy tym, iż XXI sesja Rady Gminy N. na której podjęto kwestionowane uchwały była zwołana z naruszeniem prawa. Do jej zwołania i prowadzenia uprawniony był bowiem jedynie przewodniczący Arkadiusz K., który w tym czasie wykonywał swoje obowiązki. Tymczasem sesję tę zwołała i prowadziła wiceprzewodnicząca rady pani Iwona E.-J. Jej wybór na tę funkcję został unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody z dnia 30 maja 2000 r., co podtrzymał swym wyrokiem z dnia 31 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny /II SA 1741/00/.

Ponadto skarżący zarzucili, iż wspomniane uchwały zapadły bez wymaganych prawem opinii komisji merytorycznych.

Uzasadniając swój interes prawny wskazali, iż uchwały naruszają ich interesy jako radnych, mieszkańców gminy, jej podatników i właścicieli nieruchomości do zgodnego z prawem stanowienia przepisów.

W odpowiedzi Rada Gminy N. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podkreśliła, iż w dniu 30 sierpnia 2000 r. sesja została zwołana przez wiceprzewodniczącą rady, gdyż przewodniczący pan Arkadiusz Koper zaprzestał wykonywania swoich obowiązków. Co prawda jej wybór został unieważniony rozstrzygnięciem nadzorczym, jednakże zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne dopiero z momentem oddalenia skargi przez sąd. Nastąpiło to w dniu 31 października 2000 r. Wiceprzewodnicząca mogła więc zwołać sesję w dniu 30 sierpnia 2000 r.

Rada zaprzeczyła pozostałym zarzutom dotyczącym braku opinii merytorycznych komisji. Zakwestionowała też interes prawny skarżących. Wskazała, iż nie można rozstrzygać za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub ich grupami o kształt uchwał zamiast stosowania mechanizmów przedstawicielskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą wniesionej skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Zgodnie z nim, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunkiem wniesienia takiej skargi jest więc nie tylko naruszenie prawa spowodowane uchwałą spełniająca powyższe warunki, ale wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, czy uprawnienia. Interes ten powinien mieć podstawę w przepisie prawa materialnego. Oznacza to, iż winien zachodzić związek normatywny pomiędzy interesem prawnym danego podmiotu lub jego obowiązkiem a podjętą uchwałą. Nie starczy przy tym interes faktyczny, albowiem skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis.

W odniesieniu do skargi na uchwałę (...) w sprawie odwołania przewodniczącego rady gminy, Sąd dopatrzył się konkretnego interesu prawnego jedynie w odniesieniu do skargi Arkadiusza K., który pełnił te funkcję na podstawie art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy o samorządzie gminnym.

Rozpatrując jego skargę na uchwałę (...) Sąd stwierdził naruszenie prawa. Uchwała ta zapadła na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną. W dniu 31 października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 maja 2000 r. w przedmiocie wyboru Iwony E.-J. na wiceprzewodniczącą Rady Gminy N. /II SA 1741/00/.

Rada błędnie interpretuje w przedmiotowej sprawie treść art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego artykułu rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, iż od tego dnia rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i wywołuje skutki prawne. Skutki te są jednak uzależnione od charakteru rozstrzygnięcia. W przypadku nieważności oznacza to, iż następują one ex tunc z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały. Dlatego w wyniku oddalenia skargi w dniu 31 października 2001 r. powstała sytuacja, iż wybór Iwony E.-J. na funkcję wiceprzewodniczącej stał się nieważny od samego początku.

Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ustawy o samorządzie gminnym.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak stwierdzić nieważności uchwały, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stosuje się do przedmiotowej skargi na podstawie art. 101 ust. 4, po upływie roku od dnia podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jest ona aktem prawa miejscowego.

Te ostatnie sytuacje nie zachodzą w sprawie, a upłynął rok od podjęcia uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny mógł więc stwierdzić jedynie jej niezgodność z prawem.

Ponieważ sprawa została wszczęta przed dniem 29 maja 2001 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U nr 45 poz. 497 ze zm./, przeto na podstawie jej art. 14 ust. 1 do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 1 pkt 60b ustawy i mimo stwierdzenia niezgodności z prawem, uchwała zaskarżona nie traci mocy prawnej z dniem orzeczenia lecz pozostaje w obrocie prawnym.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w tej sprawie na podstawie art. 24 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 101 powoływanej ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do skarg Andrzeja P. i Mariusza K. na wspomnianą uchwałę Sąd skargi oddalił, z uwagi na brak ich interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący ani w skardze ani na rozprawie nie sprecyzowali na czym polega ich interes prawny naruszony wspomnianymi uchwałami. Tymczasem nie wystarczy w tym przypadku interes faktyczny, ani powoływanie się na konieczność prawidłowego wykonywania mandatu radnego.

Z tych też względów Sąd oddalił skargi wszystkich skarżących na uchwałę (...) w sprawie powołania przewodniczącego rady nie dopatrując się w niej naruszenia ich interesu prawnego czy uprawnienia.

Stąd orzekł na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 53 ust. 2 powoływanej ustawy o NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponieważ na rozprawie skarżący cofnęli skargi na uchwały (...), a sprawa stała się bezprzedmiotowa w związku z rozstrzygnięciem jej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2001 r. II SA 730-731/01, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 46 ust. 1 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

O kosztach we wszystkich tych sprawach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1, art. 46 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.