Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 549/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16, art. 97, art. 145,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 122, art. 187, art. 191, art. 240,
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/18 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/18 na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 litera c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.(dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR" "Prezes", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2018r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej też: "DM ORiMR", "Dyrektor MOR ARiMR") z [...] sierpnia 2016r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych po wznowieniu postępowania, orzekając o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 8 lipca 2011r. Grupa złożyła w Mazowieckim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011r. do 30 czerwca 2011r. (I półrocze 2 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania, dalej: " PDU").

Decyzją z [...] sierpnia 2011r., nr [...] , Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 100.194,96 zł oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 13 228.480,97 zł. Łączna kwota pomocy finansowej wynosiła 13 328.675,93 zł. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 27 października 2015r. powołał biegłego celem oceny kosztorysów powykonawczych dostarczonych przez stronę.

Postanowieniem z 14 lipca 2016r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, wskazując za podstawę art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2011r.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 2011r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018r. Prezes ARiMR, wskazując za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił w zaskarżonej części decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2016r. stwierdzającą wydanie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2011r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011r. do 30 czerwca 2011r. (I półrocze 2 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) z naruszeniem prawa, - uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z [...] sierpnia 2011r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 489.638,25 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 489.638,25 zł za I półrocze 2 roku realizacji PDU.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE.L. 157 z 15 czerwca 2011r., str. 1, dalej: "rozporządzenie 543/2011"), zgodnie z którym "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. W ocenie organu odwoławczego powyższa instytucja zawieszenia płatności, jak wynika z ust. 1 art. 115 rozporządzenia nr 543/2011, jest wypadkową w stosunku do głównego postępowania. Natomiast nie rozstrzyga ona w żadnym wypadku merytorycznie sprawy. Za wypadkowym charakterem tej instytucji (zawieszenia płatności) przemawia konieczność wydania określonych merytorycznych rozstrzygnięć wskazanych w ust. 1 art. 115 rozporządzenia 543/2011, w sytuacji gdy popełnienie oszustwa zostanie potwierdzone przez właściwy do tego organ. Następnie zauważył, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z 5 maja 2017r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008r. i nie później niż w grudniu 2016r., w W. przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302.659,77 zł, poprzez przedłożenie przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302.659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. Organ II instancji podkreślił, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE obowiązuje bezpośrednio i ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności. Jak wskazał czytelna treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. wyraźnie wskazuje już na samo podejrzenie popełnienia przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie w sprawie wyroku przez Sąd. Prezes ARiMR podkreślił, że zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 30 rozporządzenia nr 966/2012 oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Dokonując zatem oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając o zasadności postępowania przygotowawczego, zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w przedmiotowej sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w W., a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 listopada 2018r., Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uwzględnił skargę.

Na wstępie stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Wskazał, że kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z [...] sierpnia 2011r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu I instancji w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Podkreślił, że dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Wskazał, że organ I instancji postanowieniem z 14 lipca 2016r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2011r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Przypomniał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że kosztorys powykonawczy "Sortownia owoców z chłodniami i częścią socjalno-biurową (etap II)" na etapie pierwotnego postępowania został zweryfikowany w zakresie zakwalifikowania poszczególnych pozycji kosztorysu do refundacji kosztów weryfikowanego kosztorysu. Obecnie jednym z obszarów przeprowadzanych re-kontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" w ramach planu działań naprawczych, jest weryfikacja, czy koszt wybudowanej przez grupę producentów budowli związanej z przechowywaniem, magazynowaniem oraz przygotowaniem owoców i warzyw do sprzedaży, który dotychczas nie podlegał ocenie rzeczoznawcy majątkowego lub uprawnionego kosztorysanta, nie przekracza wartości rynkowej. Organ I instancji podniósł także, że wskazana przez niezależnego uprawnionego kosztorysanta kwota do odliczenia w łącznej wysokości 1 986.184,33 zł jest faktem wynikającym z przedstawionych uwag i jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie. Okoliczność ta istniała w momencie wydania decyzji z [...] sierpnia 2011r., tym samym zaistniały przyczyny z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania i wydanie nowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nowe fakty wynikające z oceny, przeprowadzonej przez biegłego powołanego przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, kosztorysów powykonawczych dla inwestycji polegającej na budowie sortowni owoców z chłodniami i częścią socjalno-biurową (dostarczonej do organu I instancji w dniu 8 lipca 2016r.) mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Wyjaśnienie natomiast na podstawie otrzymanych opinii, czy takie okoliczności występowały powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 1 lutego 2012r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 2154/10, z którego wynika, że sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.

Zdaniem Sądu I instancji jak wynika z powyższego, organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że decyzja ostateczna z [...] sierpnia 2011r. została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazał, że z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2011r. uchylonej w części zaskarżoną decyzją wynika, że w postępowaniu zwyczajnym, organ uznał przedstawione przez stronę dowody m.in. kosztorys powykonawczy dotyczący budowy sortowni owoców z chłodniami i częścią socjalno-biurową - etap II podpisany przez kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego, a także faktury i rachunki potwierdzające wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów inwestycji, za w pełni wiarygodne. W uchylonej decyzji organ wskazał, że przeprowadził również kontrolę administracyjną wniosku oraz kontrolę na miejscu, które nie wykazały nieprawidłowości skutkujących redukcją kwoty pomocy finansowej. Powyższe dowody zostały przez organ w postępowaniu zwyczajnym ocenione jako w pełni wiarygodne. Na ich zaś podstawie organ dokonał ustalenia, że wykazywane przez stronę koszty inwestycji, zostały przez nią poniesione i są w pełni rynkowe i kwalifikowane. Organ I instancji przyjął, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest kwota do odliczenia wynikająca z odmiennego oszacowania przez kosztorysanta wartości inwestycji zrealizowanej przez stronę. W ocenie Sądu I instancji nową okolicznością w rozumieniu ww. przepisu, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (wyrok NSA z 27 października 1998r., III SA 1165/97, Lex nr 36900, wyrok NSA z 9 stycznia 2001r., I SA 1788/99, Lex nr 75514, wyrok NSA z 29 marca 2006r., II OSK 633/05, Lex nr 198333, wyrok NSA z 20 lipca 2006r., II OSK 1009/05, Lex nr 265671, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr 2097107). W ocenie Sądu I instancji nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2016r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr 2055504). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016r., III SA/Łd 276/16, Lex nr 2106022). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014r., II GSK 20/13, oba publ. cbosa).

Według WSA organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega też wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (wyrok NSA z 12 maja 2016r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. Natomiast w ocenie Sądu I instancji organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne. Prezes ARiMR w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Nie wypowiedział się w zakresie "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Prezes ARiMR akceptując zasadność wznowienia, nie odniósł się co do wskazanej w postanowieniu podstawy wznowienia - wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. W związku z powyższym, WSA w pierwszej kolejności uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. oraz w zw. z błędnym zastosowaniem art. 151 § 2 k.p.a. Przypomniał, że organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jak wskazał z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowieniem z 5 maja 2017r., sygn. akt [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Tymczasem w opinii WSA powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. WSA w pełni podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z 24 czerwca 2015r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu I instancji, nie dotyczy płatności już wypłaconej (w przedmiotowej sprawie kilka lat temu). Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas, czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Według WSA organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2011r. co do kwoty 1 489.638,25 zł. W tym zakresie jednak Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od rzetelnej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję ostateczną uchyla się bowiem na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Dalej WSA wskazał, że przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem 1 czerwca 2017r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1). WSA podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z 14 lipca 2016r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. W konkluzji WSA stwierdził, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z [...] sierpnia 2011r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, w szczególności jeszcze raz zbadać i uzasadnić w sposób dokładny i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, dalej: rozporządzenie 543/2011), w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

b) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające owej "nowości".

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z 5 października 2022r., sygn. I GSK 3020/18 oraz 5 stycznia 2022r., sygn. I GSK 2735/18 - dostępne w internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie 543/2011), w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut zasadny.

Naruszenie wskazanego przepisu może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Aądu (wyrok NSA z 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Prezes ARiMR zarzucając WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011 sam zastosował przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakichkolwiek rozważań co do dopuszczalności jego zastosowania w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi Sądu w tym zakresie. Również przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, w stanie sprawy jest niezasadny, bowiem WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14, wskazujące, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia. To, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.

Na tle powyższego przede wszystkim zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji zasadnie WSA uchylił decyzje i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji uznał, że w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Słuszność powyższego ustalenia potwierdza zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że "(...) inwestycje budowlane posiadają wartość rynkową, więc wykazywanie tego jest zbędne. Natomiast w zakresie ustalenia, czy wartość rynkowa inwestycji była znana organowi, należy zauważyć, że w decyzji ostatecznej nie podano wartości rynkowej inwestycji. W postępowaniu zwyczajnym przedstawiono tylko zestawienie kosztów budowy (kosztorys). Natomiast nie było ono weryfikowane względem zgodności z wartością rynkową inwestycji" (str. 9). W tym kontekście zauważyć także trzeba, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wskutek przeprowadzonej weryfikacji kosztorysu powykonawczego inwestycji, która wykazała inną (niższą) wartość niż zgłoszona we wniosku do kosztów kwalifikowalnych inwestycji. Weryfikacja ta zaś miała nastąpić w oparciu o kalkulację szczegółową oraz oferty cenowe na wykonanie wskazanych przez organ pozycji kosztorysu. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) faktycznie dokonały ponownej oceny danych okoliczności (wartości inwestycji), która była im znana w postępowaniu zwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017r., II FSK 1840/15, wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministacyjnym. W wyroku z 27 września 2006r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014r., II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018r., II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie wskazać należy, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania, ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której jak w rozpoznawanej sprawie organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego, co sugeruje skarżący kasacyjnie jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Ponownie należy podzielić stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14.

Niezasadny jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie już przyznanej płatności jak również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, stanowisko WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Podkreślić też należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to wskazać należy, że ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Również szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Skoro też instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania, ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter jak określa to organ "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.