Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2880/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 170, art. 106 par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6,8,12, art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 6,9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 102 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. skargi kasacyjnej Rady Miasta Wisły od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 164/10 w sprawie ze skarg P. P. i Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r. nr XLVII/397/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 164/10 po rozpoznaniu skarg P. P. i Wojewody Ś. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r. nr XLVII/397/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Po przeprowadzeniu procedury przewidzianej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwaną dalej u.p.z.p. albo ustawą), uchwałą z dnia 16 maja 2006 r. nr XLVIII/379/2006 Rada Miasta Wisły uchwaliła plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Wisły.

Pismem z dnia 8 listopada 2009 r. P. P. wezwał Radę Miasta Wisły do usunięcia naruszenia prawa w związku z zawartymi w tym planie definicjami "wysokości zabudowy" i "maksymalnej wysokości zabudowy". Uzasadniając to żądanie stwierdził, że w definicjach tych zawarto odmienną niż w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych) definicję mierzenia wysokości budynku, co narusza treść art. 94 Konstytucji RP, gdyż do wprowadzenia takiej odmiennej definicji Rada nie została upoważniona. Stwierdził też, że w związku z kwestionowanymi definicjami napotyka problemy w załatwianiu spraw związanych z realizacją budynku na nieruchomości gruntowej położonej w Wiśle, której jest właścicielem.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta Wisły uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] uznała je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdziła, że kwestionowane definicje "wysokości zabudowy" i "maksymalnej wysokości zabudowy" nie są tożsame z definicją wysokości budynku, zawartą w § 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych i tym samym nie naruszają obowiązujących przepisów. Rada miała uprawnienie do sformułowania tych definicji, a to zgodnie z art. 12 pkt 16 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r.). Za wprowadzeniem kwestionowanych definicji przemawiały zdaniem Rady warunki lokalne związane z położeniem Miasta Wisły na terenach "o znacznych spadkach" oraz konieczność spełnienia w takich warunkach przez plan zagospodarowania przestrzennego wymagań ładu przestrzennego i ochrony środowiska.

We wniesionej dnia 22 stycznia 2010 r. skardze do sądu administracyjnego P. P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Wisły z 16 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zawartych w nim definicji "wysokości zabudowy" i "maksymalnej wysokości zabudowy", jako naruszających jego zdaniem treść art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi powołał w ogólnym zarysie argumentację zawartą wcześniej w sformułowanym dnia 8 listopada 2009 r. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Wisły wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniosła, że zaskarżona uchwała była już kontrolowana pod względem jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 4/07 skarga na tę uchwałę została oddalona. W takim zaś przypadku nie jest dopuszczalna ponowna kontrola takiej uchwały w następstwie wniesienia skargi przez inny podmiot. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wnosząc o oddalenie skargi Rada zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), koniecznym wymogiem zasadnego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy i jej uwzględnienia jest wykazanie, że kwestionowany akt lub poszczególne jego zapisy naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Naruszenia takiego skarżący nie wykazał, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzją Starosty C. z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielono mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w Wiśle. Dalej powtórzyła argumenty zawarte wcześniej w uzasadnieniu uchwały Rady z dnia [...] grudnia 2009 r., stanowiącej odpowiedź na skierowane do niej przez P. P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. P 11/01 podniosła, że definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia i nie można ich traktować jako wiążące w całym systemie prawnym.

Skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r. wniósł również Wojewoda Ś. domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Uzasadniając skargę stwierdził, że jego zdaniem podstawową wadą kwestionowanej uchwały jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W uchwale tej Rada Miasta nie ustaliła bowiem stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla terenów: MW – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; RM – tereny zabudowy zagrodowej i gospodarstwa agroturystyczne; P – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Z tego należy wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty. Wyklucza to m. in. określenie zerowej stawki procentowej. Treść art. 15 ust. 2 ustawy kształtuje obligatoryjną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien normować wszystkie wskazane tym przepisie kwestie, jako elementy planu o charakterze obowiązkowym. Brak w planie w tych kwestiach stosownej regulacji powoduje zaś sprzeczność z prawem całego aktu jako pozbawionego obligatoryjnych elementów. To jednocześnie uzasadnia przyjęcie, że do podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania doszło z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Skutkuje to zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy nieważnością całej uchwały. Dalej Wojewoda Ś. zarzucił, że zaskarżona uchwała zawiera szereg nieprawidłowości oraz naruszeń obowiązujących przepisów regulujących kwestie związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 29 uchwały określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, nie ustalając jednocześnie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia jednym ze standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak w planie określenia kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego powoduje dowolne usytuowanie kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego, niezgodnie z intencją ustawodawcy.

Z naruszeniem treści § 4 pkt 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. "a" zaskarżonej uchwały nieprecyzyjnie określono wysokość projektowanej zabudowy, tym bardziej, że możliwość lokalizacji budynków o wysokości powyżej 14 m uzależniona została od uzyskania bliżej nieokreślonego dokumentu – "studium bezkolizyjnego wpisania się tego obiektu w krajobraz".

W sprzeczności z art. 4 ust. 1 oraz z art. 15 ust. 2 ustawy pozostaje zdaniem organu nadzoru treść § 2 ust. 8 kwestionowanej uchwały dopuszczająca możliwość m. in. zmniejszenia odległości zabudowy od krawędzi jezdni dróg klasy dojazdowej KDD, o ile wyrazi na to zgodę zarządca drogi. Taki zapis planu stanowi zdaniem Wojewody niedopuszczalną normę otwartą niedookreśloną pozwalającą poszczególnym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu zagospodarowania. W tym względzie powołał się skarżący na poglądy zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/06 i WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 522/09.

Z naruszeniem treści § 4 pkt 6 rozporządzenia zdaniem skarżącego Rada Miasta Wisły nie określiła w planie wymaganych parametrów dróg ustalając w § 18 ust. 2 planu dla dróg opisanych symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD, KDX i KW jedynie minimalną szerokość terenów w liniach rozgraniczających. Dla uzasadnienia tego zarzutu powołał się Wojewoda Ś. na wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1560/08.

Zdaniem organu nadzoru w kwestionowanym planie nieprawidłowo ustalono przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami literowymi ZE – tereny użytkowań na obrzeżach kompleksów leśnych. Powyższe pojęcie nie jest zgodne z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W przedmiotowym załączniku nie występuje symbol literowy ZE.

Nieprawidłowo określono również w § 4 ust. 2 pkt 3 lit. "c" zaskarżonej uchwały udział terenu biologicznie czynnego. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia powinien on być określony w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu a nie w odniesieniu do powierzchni zabudowy.

Za niezgodne z zasadami sporządzenia planu miejscowego uznał Wojewoda zapisy § 5 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 uchwały dopuszczające możliwość realizacji na działce nr [...] zabudowy wielorodzinnej o wysokości 3 kondygnacji oraz poddasza, zaś na działce nr [...] możliwość adaptacji istniejących obiektów na pensjonaty i usługi gastronomii, w sytuacji gdy zapisy te nie odnoszą się do całości terenu oznaczonego w planie symbolem E23MNZ, na terenie którego działki te są położone.

Dalej Wojewoda zarzucił, że zapis § 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalną, bo odbiegającą od treści art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), definicję tymczasowych obiektów budowlanych.

Za niezgodną z prawem uznał organ nadzoru przewidzianą w § 15 ust. 2 pkt 1 lit. "h" uchwały możliwość rozbudowy do 50 % dotychczasowej kubatury istniejących budynków mieszkalnych i innych nieuciążliwych dla środowiska z możliwością ich adaptacji na cele usług gastronomii, handlu, turystyki, pensjonatów oraz dla celów mieszkaniowych, w sytuacji gdy takie przeznaczenie dopuszczalne nie jest spójne z przeznaczeniem podstawowym. Tereny z takim dopuszczalnym przeznaczeniem powinny stanowić odrębne tereny co do sposobu zagospodarowania, oddzielone od pozostałych liniami rozgraniczającymi.

Niedopuszczalny, bo wykraczający poza określony w art. 15 u.p.z.p. zakres (przedmiot) planu, uznał Wojewoda zawarty w § 23 ust. 3 pkt 3 lit. "c" zaskarżonej uchwały nakaz wyposażenia w kosze uliczne wymienionych tam terenów. Nakaz taki zdaniem organu nadzoru może być przewidziany jedynie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, uchwalonym w oparciu o delegację zawartą w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).

W ocenie organu nadzoru za niezgodne z prawem, a mianowicie z zasadami prawidłowej legislacji, należy też uznać regulacje zawarte w § 3 pkt 2 i pkt 16 kwestionowanej uchwały, które stanowią w rzeczywistości powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym, z jednoczesną ich modyfikacją. Zawierają one bowiem odmienne definicje niż tożsame pojęcie "wysokości budynku" zdefiniowane w § 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. W tym względzie powołał się Wojewoda na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 lipca 2008 r. II SA/Sz 379/08.

Zarzucił też Wojewoda Ś., że w § 7 ust. 2 lit. "e" zaskarżonej uchwały dwa razy powtórzono warunek możliwości jednorazowej rozbudowy.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewody Rada Miasta Wisła wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o odrzucenie skargi P. P. Wnosząc o oddalenie skargi podniosła w pierwszej kolejności, że w związku z upływem 1 roku od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 u.s.g. sąd może orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem. Dalej odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez Wojewodę pod adresem zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wisły uznała je za niezasadne. Odnośnie podstawowego zarzutu skargi dotyczącego braku stawek procentowych związanych ze wzrostem wartości nieruchomości, służących naliczeniu renty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., Rada powołując się na wyroki WSA w Gliwicach stwierdziła, że obowiązek ustalenia takich stawek nie istnieje w odniesieniu do nieruchomości których wartość nie wzrosła w następstwie uchwalenia planu. Należy wziąć przy tym jej zdaniem pod uwagę, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przeznaczenie danego terenu w poprzednio obowiązującym planie. Zdaniem Rady wymóg określenia w planie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego wyczerpuje przewidziany w § 29 pkt 1 lit. "a" uchwały wymóg kształtowania działek prostokątnych lub zbliżonych do prostokątnych.

W konsekwencji taki też będzie kąt położenia granic tych działek do pasa drogowego. Zdaniem Rady zgodny z prawem jest też zapis § 10 ust. 2 pkt 3 lit. "a" planu gdyż stanowi on wykorzystanie przez Radę przysługujących jej możliwości zapisania w planie zasad zagospodarowania terenu oraz wprowadzenia w nim konkretnych nakazów oraz dopuszczeń co do sposobu zagospodarowania. Nadto stanowi ten zapis doprecyzowanie wymogu zawartego w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie podzieliła też Rada zarzutu naruszenia zapisami § 2 ust. 8 planu, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W planie jednoznacznie określono bowiem tereny przeznaczone pod drogi publiczne w liniach rozgraniczających. Możliwość zmniejszenia w poszczególnych sytuacjach odległości zabudowy od krawędzi jezdni za zgodą zarządcy drogi jest zgodna z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym takiego odesłania nie można uznać za zdarzenie przyszłe i niepewne.

Wbrew stanowisku organu nadzoru Rada stwierdziła, że zostały ustalone w kwestionowanym planie parametry dróg. Zawarto w nim bowiem odpowiednią ich klasyfikację (klasy poszczególnych dróg) oraz minimalne linie rozgraniczające. Są to wystarczające zapisy umożliwiające modernizację, rozbudowę i budowę układu komunikacyjnego miasta. Maksymalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających wynikają zaś z rysunków planu, stanowiących zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały, jej integralną część. Pozwalają zatem (biorąc pod uwagę skalę planu – rysunków) na odczytanie szerokości terenów przeznaczonych w liniach rozgraniczających pod drogi.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do nieprawidłowości ustalenia przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych w planie symbolem ZE – tereny użytkowań na obrzeżach kompleksów leśnych, Rada Miasta Wisły stwierdziła, że wprowadzenie takiego oznaczenia literowego dla tej strefy planu znajduje oparcie w § 9 ust. 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem Rady treść § 4 ust. 2 pkt 3 lit. "c" planu nie narusza treści § 4 pkt 6 rozporządzenia gdyż istnieje możliwość ustalenia powierzchni biologicznie czynnej również w stosunku do powierzchni terenu a nie tylko powierzchni działki.

Za niezasadny uznała też Rada zarzut skargi w zakresie dopuszczenia możliwości dodatkowego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] (zapis § 5 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 planu). Możliwość wprowadzenia do planu takich dodatkowych dopuszczeń wynika zdaniem Rady z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia. Takie dopuszczenia nie są równoznaczne z innym przeznaczeniem tych działek w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Ustalenie w przypadku takich dopuszczeń dla poszczególnych działek oddzielnych stref planu w liniach rozgraniczających jest zdaniem Rady w przypadku większych obszarów nierealne i niezgodne z ustawowym wymogiem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Za zgodne z treścią § 4 pkt 10 rozporządzenia uznała Rada, wbrew odmiennemu stanowisku organu nadzoru, zapisy § 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" zaskarżonej uchwały, które jej zdaniem nie zawierają definicji obiektów tymczasowych, a tym bardziej definicji odmiennej niż zawarta w Prawie budowlanym.

Zdaniem Rady kwestionowany w skardze zapis § 15 ust. 2 pkt 1 lit. "h" planu nie narusza obowiązującego prawa i wynika ze specyfiki terenów których dotyczy. Zapisy dotyczące terenów na obrzeżach kompleksów leśnych, stanowiących bardzo duży obszar i linię ekotonową, wymagały bowiem zastosowania ustaleń planu, które z jednej strony przeciwdziałać będą powstaniu nowych siedlisk i urbanizacji tych terenów, a z drugiej strony będą pozwalały na zachowanie i rozwój zabudowy już na tych terenach istniejącej.

Zgodziła się natomiast Rada z Wojewodą, że zapis § 23 ust. 3 pkt 3 lit. "e" planu, zawierający nakaz wyposażenia terenów w kosze uliczne, wykracza poza przedmiot planu. Podniosła jednak, że zapis ten został wprowadzony jako nakaz wynikający z postanowienia Wojewody uzgadniającego projekt planu.

Co do naruszenia prawa definicjami "wysokości zabudowy" i "maksymalnej wysokości zabudowy" (§ 3 pkt 16 i pkt 2 planu) Rada Miasta Wisły powtórzyła w ogólnym zarysie stanowiska zawarte w odpowiedzi na skargę P. P., zaś co do zarzucanego w skardze naruszenia prawa treścią § 7 ust. 2 lit. "e" planu Rada stwierdziła, że Wojewoda nie sprecyzował na czym polega nieprawidłowość tego zapisu.

Rada nadto ogólnie stwierdziła, że jej zdaniem Wojewoda nie wskazał w swojej skardze żadnego uchybienia o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podane uchybienia i zastrzeżenia nie wskazują na naruszenie zasad sporządzania kwestionowanego planu ani też na naruszenie trybu jego sporządzania. Stanowią swoistą interpretację przepisów ustawy oraz ingerencję we władztwo planistyczne Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty oraz argumentacje są zasadne.

W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy brak było zdaniem Sądu podstaw do odrzucenia skarg, o co wnosiła w pierwszej kolejności Rada Miasta Wisły. W tym względzie odnośnie skargi Wojewody Ś. Sąd stwierdził, że art. 101 ust. 2 u.s.g. nie ma do niej w ogóle zastosowania. Skarga organu nadzoru wnoszona jest bowiem na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 tej ustawy, statuujących dla tego organu odrębną od art. 101 ust. 1 podstawę zaskarżenia. Odnośnie skargi P. P. Sąd zwrócił uwagę, że ostatnio w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego (zob. wyroki NSA sygn. akt OSK 1437/04 i II OSK 978/08). Tym samym pomimo wcześniejszego wyroku sądu oddalającego skargę możliwe jest późniejsze wniesienie skargi opartej na treści art. 101 ust. 1 u.s.g. przez inny podmiot z powołaniem się na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego. Rozpoznając tę kolejną skargę na ten sam akt organu gminy sąd orzekający będzie zatem związany tylko tymi ocenami poprzedniego wyroku oddalającego skargę na akt, które odnoszą się wprost do ustaleń i obowiązków ogółu jego adresatów (zob. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 737/09). Taka konstatacja koresponduje przy tym z treścią art. 170 p.p.s.a. Niezależnie od tego przy innej interpretacji przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o którego zgodności z Konstytucją orzekł przecież Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK 2003 nr 8, poz. 84) byłby przepisem "martwym" i zbędnym, co kłóciłoby się z zasadą racjonalności prawodawcy.

W konsekwencji biorąc pod uwagę treść uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 4/07, oddalającego skargę wniesioną przez inny podmiot na tą samą uchwałę Rady Miasta Wisły, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do ich odrzucenia z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g. oraz art. 170 p.p.s.a. Poza odniesieniem się do naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, WSA w Gliwicach w poprzednim wyroku nie zawarł bowiem jednoznacznych i przesądzających ocen odnoszących się do części planu dotyczących ogółu jego adresatów, które stanowią przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zawarte w tamtym wyroku ogólne stwierdzenie, że kwestionowany plan zawiera obligatoryjne postanowienia o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym jedynie w ten sposób, że w planie tym jest mowa o wszystkich tych obligatoryjnych elementach planu. W poprzednim wyroku nie przesądzono zatem ze skutkiem wynikającym z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 170 p.p.s.a., że elementy te zostały sformułowane w sposób wyczerpujący i prawidłowy, które to zarzuty stanowią podstawę obecnie rozpatrywanych skarg.

Przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w rozpatrywanych skargach Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących dopuszczalne jest zdefiniowanie w miejscowym planie zagospodarowania pojęcia "wysokość zabudowy". Co więcej, skoro zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia planu dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać m.in. ustalenia co do wysokości projektowanej zabudowy, to potrzeba wprowadzenia takiej definicji nie może budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu z żadnego przepisu prawa nie wynika przy tym zakaz posłużenia w takiej definicji w pewnym zakresie zmodyfikowanymi (przystosowanymi do szerszego pojęcia jakim jest wysokość zabudowy) elementami definicji wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Definicja ma jednak dotyczyć pojęcia wysokości zabudowy a nie wysokości budynku. Nadto, jak to zasadnie wskazano w odpowiedziach na skargi, a co wynika wprost z treści § 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zawarta w tym przepisie definicja wysokości budynku służy do przyporządkowania budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Nie została bowiem sformułowana na użytek jakichkolwiek innych przepisów całego systemu prawnego. Takie też stanowisko zawarł w tym względzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. P 11/01, na który zasadnie powołano się w odpowiedziach na skargę.

Orzekając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ustalił jednak, że kwestionowane przepisy § 3 pkt 2 i pkt 16 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazuje się "pkt 6") zaskarżonej uchwały naruszają prawo, ale z innych względów, a mianowicie dlatego, że w rzeczywistości nie definiują dotyczących ich pojęć. Faktycznie definiują bowiem pojęcie wysokości budynku i maksymalnej wysokości budynku, skoro nawiązują jedynie do najwyżej położonego elementu dachu budynku i ściany budynku. W oparciu o te definicje nie można zatem określić wysokości innych obiektów budowlanych poza budynkami mimo, iż takie obiekty mogą być realizowane na poszczególnych obszarach kwestionowanego planu i będą stanowiły zabudowę w rozumieniu § 4 pkt 6 rozporządzenia. Na podobną wadę w definicji wysokości zabudowy zwrócił uwagę NSA w powoływanym przez skarżących wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08, uznając za zasadne wyeliminowanie takiej definicji z obrotu prawnego.

Brak definicji wysokości zabudowy w odniesieniu do innych obiektów budowlanych skutkuje przyjęciem, że nie będzie możliwe określenie w oparciu o obowiązujący plan ich wysokości. To zaś musi prowadzić do wniosku, że w tym zakresie kontrolowany plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów wymienionego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Jako przykład konsekwencji braku właściwej definicji wysokości zabudowy Sąd wskazał na treść § 9 ust. 2 pkt 3 lit. "a" kwestionowanego planu gdzie utożsamiano wysokość zabudowy z wysokością budynków, nie wskazując dopuszczalnej wysokości innych obiektów, których realizacja na tym terenie w świetle chociażby treści ust. 2 pkt 1 tego przepisu jest niewątpliwie dopuszczalna (np. elewatorów (zbiorników) na pasze lub zboże w gospodarstwach rolnych).

Zdaniem Sądu niezrozumiałe i naruszające zasady poprawnej legislacji jest też sformułowanie w planie w § 3 pkt 2 i pkt 16 odrębnych definicji "maksymalnej wysokości zabudowy" i "wysokości zabudowy", w sytuacji gdy jak się wydaje definicje te niczym się nie różnią. Trudno bowiem przyjąć, że istnieje różnica w odległości pomiędzy najwyżej położonym elementem dachu i "najniżej położonym punktem terenu przy ścianie zewnętrznej budynku" a odległością pomiędzy "najwyżej położonym elementem dachu i terenem położonym najniżej przy ścianie budynku". Nawet gdyby przyjąć, że te dwie definicje wytyczają różne wielkości to różnica jest całkowicie nieczytelna i niezrozumiała, co w przypadku przepisów prawa jest niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, skarżący P. P. miał przy tym prawo kwestionować powyższą definicję, gdyż ma działkę na terenie objętym planem, a treść tych definicji, z przyczyn wskazanych wyżej, może mu w określonych sytuacjach uniemożliwić czy też ograniczyć jej zagospodarowanie (np. gdyby chciał realizować inny niż budynek obiekt budowlany).

Sąd wskazał, że skoro wadliwość tych definicji skutkuje brakiem w planie obligatoryjnych elementów odnoszących się w zasadzie do całego terenu objętego planem to już tylko z tego powodu istniały podstawy do przyjęcia istotnej wadliwości całej uchwały (zobacz w tym względzie np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 373/08 – LEX nr 499887 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 178/08 – LEX nr 459359) i to ze skargi zarówno Wojewody Ś. jak i P. P.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi Wojewody odnoszący się do braku określenia w zaskarżonym planie stawek opłaty planistycznej dla terenów oznaczonych w tym planie symbolami MW, RM i P. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę Wojewody, że obowiązek określenia w planie przedmiotowych stawek dla każdej jednostki planistycznej planu nie jest obowiązkiem bezwzględnym. Obowiązkowość ta jest bowiem uzależniona od warunków faktycznych panujących na poszczególnych jednostkach (strefach) planu. Nie występuje zatem np. gdy plan nie przewiduje w ogóle zabudowy danych terenów. Plan miejscowy musi zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające takie ustalenia. Tylko wtedy brak takich ustaleń stanowi o niezgodności planu z prawem (zobacz m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 736/06). Okoliczności wskazujące na brak potrzeby takich ustaleń nie powinny jednak budzić zdaniem Sądu wątpliwości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności nie została przez Radę Gminy zdaniem Sądu wykazana. Nie wynika też w jakikolwiek sposób z dotyczących zaskarżonego planu dokumentów planistycznych. Przede wszystkim powinna ona wynikać z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, który to dokument żadnych rozważań, a tym bardziej ustaleń w tym względzie nie zawiera. Nie jest też absolutnie wystarczające powoływanie się w tym względzie jedynie na dołączone do złożonego na rozprawie sądowej pisma procesowego Burmistrza Miasta Wisły z dnia 21 września 2010 r. i mapy, które wymagałyby szczegółowej i pracochłonnej analizy przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę części tekstowej zarówno zaskarżonego planu jak i poprzedniego planu zagospodarowania obowiązującego od 1985 r. Przeprowadzenie takiej analizy w postępowaniu sądowym wykracza zdaniem Sądu poza ramy dopuszczalnego postępowania dowodowego, określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., a nadto prowadziłoby do czynienia w tym postępowaniu nowych ustaleń faktycznych.

Sąd podzielił zarzut Wojewody, że z naruszeniem wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia nie określono, przy ustalaniu zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych planem, kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, co może spowodować dowolne usytuowanie tych działek w stosunku do pasa drogowego. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę wymóg w tym względzie nie został zrealizowany przez sformułowanie w planie wymogu kształtowania działek prostokątnych lub zbliżonych do prostokątnych. Wymóg ten rozstrzyga bowiem o kształcie działek a nie o kącie usytuowania ich granic w stosunku do pasa drogowego.

Nadto z urzędu Sąd stwierdził, że w zaskarżonym planie szczegółowe zasady i warunki scalenia zostały określone jedynie do terenu oznaczonego symbolem MNZ. Nadto, ogólnie już tylko, jest w tym przedmiocie mowa o terenie oznaczonym symbolem U. Żadnych zaś zasad i warunków nie ustalono co do pozostałych stref planu, co niewątpliwie prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowany plan co do tych terenów (stref) nie zawiera obligatoryjnego elementu wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 8 i § 4 pkt 8 rozporządzenia. Wymogów w tym przedmiocie nie można bowiem wyprowadzić z § 29 ust. 1 uchwały, który jest mało zrozumiały i mało precyzyjny, a nadto jak się wydaje nawiązuje do obszarów o jakich mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, które w planie nie zostały w wyraźny sposób określone. Jakkolwiek treść art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 pkt 1 i w zw. z art. 22 ustawy oraz w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia może budzić pewne wątpliwości (gdy weźmie się dodatkowo pod uwagę treść przepisów Rozdziału 2 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), to z uwagi na treść art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ust. 2 tej ostatniej ustawy należy zdaniem Sądu przyjąć, że szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości powinny być sformułowane w planie miejscowym w stosunku do wszystkich terenów objętych tym planem (w których podział i scalenie lub tylko podział jest dopuszczalny i nie został przez zapisy planu wykluczony), z wyjątkiem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Wskazuje na to przede wszystkim treść art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w którym jest mowa o nieruchomościach objętych planem miejscowym, a nie o nieruchomościach wyznaczonych w planie jako wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 991/09). W przeciwnym przypadku nie byłoby możliwe przeprowadzenie chociażby scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych (art. 120 ust. 2 u.g.n.). W konsekwencji należy przyjąć, że kontrolowany plan nie zawiera tego obligatoryjnego elementu w odniesieniu do jego wszystkich stref, z wyłączeniem terenów oznaczonych w tym planie symbolami MNZ (został określony, jakkolwiek w niedostateczny sposób) oraz R i ZL (dla których określenie tych wymagań byłoby bezprzedmiotowe). Również to naruszenie musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (ewentualnie pozostawiony plan tylko dla terenów R i ZL byłby bowiem planem "szczątkowym").

W świetle orzecznictwa NSA, Sąd podzielił zarzut Wojewody, że w § 18 ust. 2 planu nie określono w wystarczający sposób parametrów dróg. Wbrew stanowisku Rady o maksymalnej szerokości tych dróg nie może przesądzać sam rysunek planu skoro nie koresponduje on z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu (tak NSA w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1560/08 i z dnia 6 lipca 2010 sygn. akt II OSK 871/10).

Sąd zgodził się z Wojewodą, że w § 4 ust. 2 pkt 3 lit. "c" planu niewłaściwie, bo sprzecznie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia, określono udział terenu biologicznie czynnego. Wbrew stanowisku Rady z tego przepisu rozporządzenia wynika, że udział ten powinien być określony w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu a nie w stosunku do powierzchni zabudowy tej działki lub terenu.

WSA podzielił zarzut organu nadzoru co do tego, że zapis § 23 ust. 3 pkt 3 lit. "e" zaskarżonej uchwały, zawierający nakaz wyposażenia w kosze uliczne wymienionych tam terenów, wykracza poza zakres planu określony w art. 15 u.p.z.p., co przyznała nawet Rada Miasta Wisły w odpowiedzi na skargę. Niewątpliwie przepis ten dotyczy materii, która powinna być uregulowana w innym akcie prawa miejscowego, a mianowicie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, uchwalonym w oparciu o delegację zawartą w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę nakaz co do sformułowania w planie kwestionowanego obowiązku nie wynika z postanowienia Wojewody z dnia [...] marca 2006r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zaskarżonego planu.

Pozostałych zarzutów zawartych w skardze Wojewody Sąd I instancji nie podzielił, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.

Sąd uznał, że wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, głównie gdy idzie o zawartość jego obligatoryjnych uregulowań, musiały skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Wisły, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. nieważność postępowania – art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez orzekanie w sprawie skarg, pomimo iż w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1/ art. 28 § 1 u.p.z.p. w związku z przepisami:

a/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że przepisy § 3 pkt 2 i pkt 6 (faktycznie chodzi o pkt 16) zaskarżonej uchwały naruszają prawo, ponieważ nie definiują wysokości zabudowy, lecz faktycznie wysokość budynków, co powoduje brak definicji wysokości zabudowy w odniesieniu do innych obiektów budowlanych, podczas gdy w planie - w § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 6 ust. 2 pkt 3, lit. a i w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a - ustalono dla poszczególnych rodzajów przeznaczenia terenów maksymalną wysokość zabudowy, która dotyczy wszystkich budynków, obiektów i budowli zlokalizowanych na tych terenach (poza obiektami i budowlami o wysokości powyżej 14,0 m, które wymagają innego postępowania zapisanego w planie), a zatem możliwe jest określenie na podstawie przepisów planu wysokości budynków, obiektów i budowli, w związku z czym nie naruszono zasad sporządzania planu,

b/ art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu, ponieważ nie określono w niej wysokości opłaty planistycznej dla terenów oznaczonych symbolami MW, RM i P, a wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta Wisły nie wykazała, że brak było podstaw do ustalenia w planie stawek opłaty planistycznej dla tych terenów, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest wymagane określenie stawki planistycznej dla terenów gdzie wzrost wartości nie występuje, co wykazane zostało w sporządzonych dla potrzeb planu materiałach planistycznych w formie analizy przeznaczenia terenów w nieobowiązującym już planie miejscowym oraz prognozie skutków finansowych uchwalenia planu, które zostały sporządzone zgodnie z § 11 ww. rozporządzenia i wyczerpują jego zakres.

c/ art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez:

- przyjęcie, że nie określono, przy ustalaniu zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości objętych planem, kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, co może spowodować dowolne usytuowanie tych działek w stosunku do pasa drogowego, podczas gdy zamieszczenie w treści planu wymogu kształtowania "działek prostokątnych lub zbliżonych do prostokątnych" jest ustaleniem automatycznie określającym kąt położenia granic tych działek w stosunku do pasa drogowego,

- przyjęcie, że w zaskarżonym planie szczegółowe zasady scalania zostały określone jedynie do terenu oznaczonego symbolem MNZ, podczas gdy zapisano w planie możliwości przeprowadzenia takiej procedury tylko dla terenów wymagających szczególnych zasad zagospodarowania i zabudowy (ustalenia § 29 ust. 1 tekstu planu). Ustalenia dla terenów wymagających szczególnych zasad zabudowy i zagospodarowania zapisane zostały w § 22 ust. 3 i ust. 4 uchwały, natomiast dla pozostałych terenów objętych planem, również przeznaczonych do zabudowy, nie ustalono możliwości przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, co w świetle nieobligatoryjności ustaleń planu dotyczących wyznaczania granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu,

d/ § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że w § 18 ust. 2 planu nie określono w wystarczający sposób parametrów dróg, podczas gdy parametry dróg zostały określone w planie w części graficznej, która koresponduje z zapisami części tekstowej planu i stanowi jego integralną część, a więc nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu,

e/ § 4 pkt 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że w § 4 ust. 2 pkt 3 lit. c planu niewłaściwie określono udział terenu biologicznie czynnego, ponieważ jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, udział ten powinien być określony w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a nie w stosunku do powierzchni zabudowy tej działki lub terenu, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami aktów wykonawczych powierzchnia biologicznie czynna nie odnosi się tylko do powierzchni działki lub terenu i można ją określać również w innych parametrach np. w proporcji do terenu zabudowanego budynkiem, a zatem taki zapis nie stanowi zasad sporządzania planu,

2/ art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżącemu P. P. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, podczas gdy skarżący nie wykazał, że uchwała nr XLVII/397/2006 Rady Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta Wisły narusza jego interes prawny lub uprawnienie,

3. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie jako dowodu z dokumentu, załączonych do pisma procesowego organu samorządu terytorialnego z dnia 21 września 2010 r. "materiałów roboczych" w postaci map w skali 1:10000 z naniesieniem jednostek strukturalnych planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z roku 2006 r. na mapę z obowiązującym od 1985 r. planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, z których wynikała ocena wartości nieruchomości służąca za podstawę ustalenia stawek procentowych opłaty planistycznej i przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta Wisły nie wykazała, że dla terenów oznaczonych symbolami MW, RM, P nie nastąpił wzrost wartości, podczas gdy materiały te stanowiły dokument uzasadniający stanowisko Rady Miasta Wisły, a uwzględnienie tego dowodu nie prowadziłoby do czynienia w postępowaniu nowych ustaleń faktycznych.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 189 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności przesłanka z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, ponieważ zaskarżona uchwała była już badana przez sąd administracyjny pod względem jej zgodności z prawem i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/GI 4/07 skargę oddalił.

Wobec tak podniesionego zarzutu wskazać należy, że zasadnie przyjął Sąd I instancji, że brak było podstaw do odrzucenia skarg z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g. oraz art. 170 p.p.s.a. Przede wszystkim, podkreślenia wymaga, że podstawy prawne zaskarżenia uchwały dla Wojewody Ś. i P. P. były różne. Wojewoda wnosił skargę jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie miał do niej zastosowania. P. P. skarżył zaś uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wprawdzie z mocy art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, lecz szeroki zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów powoduje, że nie można automatycznie wykluczyć skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. W konsekwencji, z przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g., przy uwzględnieniu charakteru skargi określonej przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., wynika, że w sytuacji, gdy o legalności danego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że sąd rozpoznając kolejną skargę na tą samą uchwałę musi przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Wobec tego, powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. winna być oceniana na podstawie konkretnych okoliczności danej sprawy.

W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że biorąc pod uwagę treść uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 4/07, oddalającego skargę innego podmiotu na uchwałę Rady Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r., stwierdzić należy, że w wyroku tym Sąd poza zbadaniem kwestii naruszenia indywidualnego interesu skarżącej nie dokonywał oceny obligatoryjnych elementów planu, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem rygorów procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 14 – 20 u.p.z.p. i zawiera obligatoryjne postanowienia o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nie wypowiedział się natomiast co do kwestii stanowiących podstawę zarzutów wniesionych do Sądu I instancji skarg, a zatem, wobec braku jakichkolwiek rozważań w zakresie obligatoryjnych elementów planu, nie można uznać, że kwestie te zostały już ocenione i przesądzono, że elementy te zostały sformułowane w sposób prawidłowy. W takiej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że nie było możliwe wniesienie przez inny podmiot kolejnej skargi na powyższy akt prawa miejscowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z tych elementów, jest, stosownie do pkt 6 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. określenie wysokości zabudowy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uchwała Rada Miasta Wisły z dnia 16 maja 2006 r. nr XLVII/397/2006 tego obligatoryjnego elementu nie zawiera. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przepisy § 3 pkt 2 i pkt 16 zaskarżonej uchwały, mając na względzie ich treść, definiują w istocie pojęcie wysokości budynku i maksymalnej wysokości budynku. W oparciu o te definicje nie można zatem określić wysokości innych obiektów budowlanych poza budynkami, a takie obiekty mogą być realizowane na poszczególnych obszarach kwestionowanego planu. Stwierdzić należy, że zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków, a więc dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1549/08). Skarżąca kasacyjnie powyższej kwestii nie dostrzega, powołując w treści zarzutu przepisy § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 6 ust. 2 pkt 3, lit. a i w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały, na podstawie których, wobec braku prawidłowej definicji wysokości zabudowy, nie da się określić tego parametru dla znajdujących się na poszczególnych terenach obiektów budowlanych.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak określenia w planie miejscowym stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, powinny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10). O braku obowiązku określenia niniejszych stawek można mówić tylko w przypadku, w którym oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem planu. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej powinno to znaleźć swoje uzasadnienie w materiałach planistycznych.

Mając na względzie, że zaskarżony plan nie określa stawek opłaty planistycznej dla terenów oznaczonych symbolami MW, RM i P, a odstąpienie od określenie tych stawek nie znajduje uzasadnienia w materiałach planistycznych, za zasadny nie mógł być również uznany zarzut naruszenia art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Rzeczą sądu administracyjnego nie jest bowiem prowadzenie ustaleń co do okoliczności, które winny być rozważone i uzasadnione na etapie procedury planistycznej.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie zaś z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że z naruszeniem wymogu wynikającego z ww. przepisów w kwestionowanym planie nie określono kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Za spełnienie tego wymogu nie może być uznane sformułowanie w planie wymogu kształtowania działek prostokątnych lub zbliżonych do prostokątnych. Postanowienie planu w tym zakresie stanowi bowiem wyłącznie o kształcie działek, nie zaś o kącie położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W kwestionowanym planie określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości jedynie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MNZ. Plan nie określa natomiast, wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału w stosunku do pozostałych terenów. Wskazać należy, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. Brak określenia w planie zasad i warunków scalania i podziału powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Stosownie bowiem do art. 102 ust. 2 u.g.n., scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Niezasadnie podnosi zatem skarżąca kasacyjnie, że w świetle nieobligatoryjności ustaleń planu dotyczących wyznaczania granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości brak ustalenia dla pozostałych terenów objętych planem możliwości przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Wskazać należy, że rada gminy mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadniają to warunki faktyczne panujące na obszarze objętym planem. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie została wykazana.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 (w petitum skargi kasacyjnej powołano § 4 pkt 6, jednakże z jej uzasadnienia wynika, że chodzi o § 4 pkt 9) rozporządzenia przez przyjęcie, że w § 18 ust. 2 planu nie określono w wystarczający sposób parametrów dróg.

Należy zauważyć, że w powołanym zapisie planu ustalono dla dróg opisanych symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD, KDX i KW jedynie minimalną szerokość terenów w liniach rozgraniczających. W ust. 3 § 18 planu wskazano zaś, że dopuszcza się możliwość zmniejszenia i powiększenia linii rozgraniczających dróg w zakresie zgodnym z rysunkiem planu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, integralną częścią uchwały są rysunki planu, na których dla poszczególnych symboli klas jednoznacznie ustalono linie rozgraniczające dróg. Wskazuje, że rysunki planu są załącznikami do uchwały i obowiązują w takim zakresie jak ustalono to w tekście uchwały, w której podaje się również skalę rysunków. Zdaniem skarżącej umożliwia to odczytanie szerokości terenów w liniach rozgraniczających dróg. Tymczasem, należy zauważyć, że § 4 rozporządzenia wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z treści § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie wynika zatem wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu. Ponadto, należy zauważyć, że to tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. komentarz do art. 15 u.p.z.p. [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Warunek ten - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że w § 4 ust. 2 pkt 3 lit. c planu niewłaściwie określono udział terenu biologicznie czynnego. Przepis ten wyraźnie stanowi, że udział ten powinien być określony w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a nie w stosunku do powierzchni zabudowy.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżącemu P. P. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że P. P. ma działkę na terenie objętym planem, a wadliwe sformułowanie definicji "wysokości zabudowy" i "maksymalnej wysokości zabudowy" może mu w określonych sytuacjach uniemożliwić czy też ograniczyć jej zagospodarowanie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.