Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 812/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. S. i J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. i J. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

Tą ostatnią organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wznowieniu postępowania z wniosku T. i J. S. w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego ze szczelnym szambem, na dz. nr ewid. [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w gminie [...] (dla [...] i [...] Sp. z o.o.), orzekł o stwierdzeniu wydania ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. z naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i orzekł w pkt 1: o wydaniu z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...], w pkt 2: o nieuchyleniu tej decyzji, o której mowa w pkt 1 z powodu upływu 5 lat od daty jej doręczenia (art. 146 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał na następujący przebieg postępowania w sprawie, a mianowicie podał, że Starosta [...] decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego ze szczelnym szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], ul. [...], gm. [...], na rzecz inwestora - [...] i [...] Sp. z o.o. w [...]. Pełnomocnik T. i J. S. złożył w dniu [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Starosta [...], po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku biurowo-magazynowego ze szczelnym szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], ul. [...], gm. [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i J. S., decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. T. i J. S. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Jednocześnie skarżący złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku z dnia 18 kwietnia 2011 r. T. i J. S. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważności ww. decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Powyższa decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12, oddalającym skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, uchylającego decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/12, stwierdził, że cyt.: "(...) nie można było podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. skarżący wywodzili z treści przepisu art. 285 § 1 k.c. wskazując, że sporna nieruchomość pozbawi ich prawa korzystania z ww. służebności. Zaznaczyć w tym miejscu należy - choć rozważania w tej kwestii organ przedstawił jedynie na marginesie - że stosownie do art. 290 § 2 k.c. bez wzglądu na to, czy przedmiotem podziału jest nieruchomość władnąca, czy obciążona, służebność gruntowa nie wygasa wskutek podziału, lecz obciąża wszystkie, nowo powstałe w wyniku takiego podziału, nieruchomości. Ustawodawca bowiem przyjął zasadą kontynuacji istniejących służebności, z uwzględnieniem wielości nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. E. Gniewek (w:) System Prawa Prywatnego, t. 4, 2007, s. 468) ". Z treści pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r., znak: [...] wynika, że jego decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewoda [...], po podjęciu postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawieszonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] nową decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. znak: [...].

Przedstawiając własną ocenę sprawy Wojewoda [...] wskazał, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 151 § 1 (zamiast: 2) w związku z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczył treść tych przepisów podnosząc jednocześnie, że Starosta [...] ograniczając się wyłącznie, w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., do stwierdzenia wydania własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. z naruszeniem prawa, a tym samym pomijając wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, nie wykonał dyspozycji art. 151 § 2 k.p.a., zobowiązującego organ administracji zarówno do orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa jak i wskazania okoliczności, z powodu których odstąpiono od jej uchylenia. Organ odwoławczy dodał, że w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] stwierdził, iż cyt.: "W cenie organu w niniejszej sprawie doszło do zbiegu przepisów art. 146 § 1 i 2", a także, że cyt.: "Wobec powyższego należy stwierdzić, co przesądziły sądy administracyjne, że Pani T. S. i Pan J.S. są legitymowani do kwestionowania w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 roku Nr [...], znak: [...] ". W końcowej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził natomiast, że cyt.: "W ocenie organu, wskazane powyżej uchybienia proceduralne (brak uczestnictwa skarżących, w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dot. pozwolenia na budowę nie miały wpływu na ostateczną treść decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Odległość 36,67 m pomiędzy projektowanym budynkiem, a granicą z dz. nr ew. [...] w żaden sposób nie utrudnia skarżącym egzekwowania przysługujących im praw nabytych w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w Postanowieniu Sądu Powiatowego dla [...] - [...] z 1964 roku ustanawiającym, cyt. "każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] służy prawo korzystania z drogi prywatnej, biegnącej wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] ... do szosy, oraz ... każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] ... służy prawo korzystania z drogi prywatnej, biegnącej od działki nr [...] wzdłuż granicy działki nr [...], do działki nr [...]..." Powyższe stwierdzenie wskazuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Starostę [...], w wyniku którego organ ten doszedł do przekonania, że brak udziału T. S. i J.S. nie miał wpływu na treść decyzji z dnia [...] września 2009 r., a co za tym idzie decyzja ta jest prawidłowa, o czym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że sentencja decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. pozostaje w opozycji do jej uzasadnienia.

Wojewoda [...] podał dalej, że w niniejszym przypadku, co podnosi organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., zarówno Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny wskazały, że państwo S. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego ze szczelnym szambem na dz. nr ew. [...] obr. [...], ul. [...], gm. [...], na rzecz inwestora - [...] i [...] Sp. z o.o.

Podał też, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający). Na tym etapie organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zakres badania obejmuje ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, (z wykluczeniem przypadku, gdy wskazaną przesłanką wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy zachowano termin do złożenia żądania, (o którym mowa w art. 148 k.p.a.) i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia. Drugi etap zwany "właściwym" obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji oraz brak przesłanek negatywnych takich jak upływ terminu wzruszenia orzeczenia (art. 146 k.p.a.). Wskazał także, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a., m. in. może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo stwierdzenia podstaw uzasadniających jej uchylenie, jeśli nastąpiło przedawnienie dopuszczalności uchylenia ( art. 146 § 1) lub z okoliczności sprawy wynika, że w razie uchylenia mogłaby zapaść jedynie taka sarna decyzja (art. 146 § 2). Organ podniósł przy tym, że art. 146 § 1 określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a z czynnością organu (doręczenie lub ogłoszenie decyzji). Po upływie pięciu lat od tej czynności art. 146 § 1 k.p.a. wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W przypadku zaistnienia jednej z wymienionych sytuacji (lub obu) organ prowadzący wznowione postępowanie ogranicza się tylko do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie można było decyzji dotychczasowej uchylić (art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienia do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym przypadku decyzja Starosty [...] nr [...], znak: [...], udzielająca pozwolenie na budowę na dz. nr ew. [...] obr. [...], ul. [...], gm. [...], na rzecz inwestora - [...] i [...] Sp. z o.o., została wydana w dniu [...] września 2009 r., a decyzja Starosty [...] nr [...], znak: [...] w dniu [...] grudnia 2014 roku, co oznacza to, że od dnia wydania skarżonej decyzji Starosty [...] nr [...], znak: [...], upłynęło 5 lat i 3 miesiące. Jest to równoznaczne z koniecznością zbadania kwestii doręczenia powyższej decyzji stronom postępowania z uwagi na upływ czasu pięciu lat wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, dołączonych do ostatecznej decyzji nr [...] wynika, iż przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 2 października 2009 r. Tym samym decyzja Starosty [...] zapadła po upływie pięciu lat nie tylko od dnia wydania decyzji, ale także po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania. Wypełnia to dyspozycję zawartą w art. 146 § 1 w k.p.a.

Jednocześnie, powołując się na wyroki zapadłe w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, a dotyczącym ww. decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r. (tj. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 231/12 i wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2811/12), Wojewoda [...] stwierdził, że jak wynika z ww. wyroków, T. i J. S. przysługiwał przymiot strony. Podniósł przy tym, że jak ustalił, nazwisko T. S. i J.S. nie figuruje w żadnym z dokumentów pozostających w aktach sprawy, znak: [...], zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Jest zatem bezsporne, że T. i J. S. nie brali udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego i nie otrzymali ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uchyleniu decyzji w oparciu o wskazaną przesłankę istnieją jednak ograniczenia czasowe, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Uchylnie decyzji w oparciu o wskazaną przesłankę nie może bowiem nastąpić po upływie pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. W takim przypadku organ jest zobowiązany do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania przyczyn, dla których nie może uchylić decyzji. Wojewoda [...] podsumowując dokonane ustalenia stwierdził w konsekwencji, że mimo istnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej.

W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., skarżący – T. i J.S. wnieśli o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

-art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń faktycznych w sprawie, prowadzących organ II Instancji do wniosku, że od dnia doręczenia decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] upłynęło 5 lat,

-art. 8 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, i podważenie w ten sposób zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

-art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa do czynnego udziału stron w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań,

-art. 139 Kodeksu postępowania cywilnego (zamiast: Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez orzeczenie o nieuchylaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., z uwagi na upływ terminu, co oznaczało pogorszenie sytuacji odwołujących się.

Tak postawione zarzuty zostały następnie rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Skarżący podnieśli, iż wydając decyzję Wojewoda miał naprawić uchybienia organu I instancji. Tymczasem decyzja wydana na skutek ich odwołania nie tylko nie doprowadziła do rozpoznania istoty sprawy ale sprawiła, że ich sytuacja w wyniku jej wydania ulegała pogorszeniu.

Wskazali m. in., iż Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. zapadła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji, o której uchylenie wnosili. Jednakże organ ten nie zweryfikował czy i ewentualnie kiedy ww. decyzja z dnia [...] września 2009 r. została im doręczona jako stronom postępowania (co przesądziły Sądy orzekające w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę), a zatem nie podjął niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Konsekwencją opisanego naruszenia prawa było niewłaściwe ustalenie daty początkowej biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Skarżący wskazali też, że organ II instancji zaniechał rozpatrzenia istoty sprawy, którą było nie tylko wznowienie postępowania i dokonanie badania, czy było ono prowadzone i zakończone zgodnie z prawem, "ale także orzeknięcie co do jego uchylenia lub utrzymania w mocy". Organ miał obowiązek zbadania merytorycznego waloru ostatecznej decyzji, a przepis, na który powołał się, tj. art. 146 § 2 k.p.a., nie stoi temu na przeszkodzie. Mimo wskazanego obowiązku, organ II instancji w ogóle nie odniósł się do postawionych w odwołaniu zarzutów merytorycznych. Ponadto dokonał on krytyki uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014 r. uznając, że Starosta nie miał prawa badać czy wydanie pozwolenia na budowę na rzecz [...] i [...] miało wpływ na prawa i obowiązki skarżących.

Skarżący stwierdzili w efekcie, że treść uzasadnienia decyzji organu II instancji świadczy o lekceważącym stosunku organu do wnoszących odwołanie. Skarżący korzystając z prawa do odwołania od decyzji organu I instancji, liczyli na profesjonalne załatwienie sprawy i wszechstronne odniesienie się do przedstawionych przez nich argumentów. Brak rozpatrzenia istoty sprawy i rozpatrzenia zarzutów odwołujących się stanowi rażące naruszenie zasady pogłębionego zaufania i reguł rządzących postępowaniem dowodowym. Nie ma podstaw uzasadniających uchylenie się organu II instancji od merytorycznego rozpatrzenia decyzji. Nie jest nim na pewno art. 146 § 2 k.p.a. W związku z tym uchybienie Wojewody powinno skutkować uchyleniem wydanej przez ten organ decyzji.

Podsumowując skarżący stwierdzili, że Wojewoda [...] popełnił szereg błędów i zaniechań w trakcie wydawania decyzji, naruszając przepisy procesowe. Organ ten w sposób arbitralny zdecydował o zaniechaniu merytorycznego rozpatrywania zarzutów odwołujących się, nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a rozstrzygnięcie oparł jedynie na budzących wątpliwości ustaleniach faktycznych, nadto - uniemożliwił czynny udziału w postępowaniu wnioskodawcom, a (na skutek ich odwołania) zakończył postępowanie decyzją pogarszającą faktycznie ich sytuację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Niemniej, zdaniem Sądu, uchybienia popełnione przez organ odwoławczy uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia tego organu.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżących, którzy powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w dniu 22 lipca 2010 r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego ze szczelnym szambem, na dz. nr ewid. [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w gminie [...]. (dla [...] i [...] Sp. z o.o. w [...]). Wnosząc jak powyżej skarżący wskazali na to, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją Starosty a powinni, bowiem działka inwestycyjna obciążona jest służebnością drogi koniecznej na rzecz ich nieruchomości. Podnieśli w efekcie, że projektowana inwestycja pozbawi ich nieruchomość dostępu do drogi. Organ I instancji wznowił postępowanie z ww. wniosku uznając, iż podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. W konsekwencji, organy obu instancji procedowały dalej w tej sprawie (orzekając kilkakrotnie), a spór w sprawie jaki wówczas występował, wiązał się z oceną statusu prawnego wnioskodawców w tym postępowaniu (i podstawą wznowienia). Kwestia ta została jednak ostatecznie przesądzona w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. W sprawie tej zapadły bowiem wyroki Sądów obu instancji, w których to wskazano, iż T. i J. S. posiadają interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2009 r. (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/12 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2811/12). Przyjęto bowiem, iż przymiot strony przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora z tytułu ochrony związanej z wykonywaniem służebności gruntowej. NSA w wyroku zapadłym we wskazanej sprawie (prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności) podniósł m. in., iż "Wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, że warunki realizacji inwestycji nie mogą ograniczać cywilnoprawnych uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności muszą być brane pod uwagę, przy ustalaniu kręgu podmiotów mających status stron w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Jeżeli zatem obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa rzeczowe właściciela sąsiedniej nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania, to taki właściciel ma przymiot strony na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego." W konsekwencji, orzekając w trybie wznowienia w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r., która to nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (v. decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę), obowiązkiem organów orzekających (a to na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) było uwzględnienie ww. oceny dotyczącej przymiotu strony T. i J. S.. Należało przyjąć, iż kwestia ta kształtuje się tak, jak zostało to ostatecznie ocenione w postępowaniu z wniosku tych osób o stwierdzenie nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Choć Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę ww. wyroki, a w konsekwencji przyjął, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak bez żadnego uzasadnienia prawnego odstąpił od dokonania oceny merytorycznej w sprawie, czym dopuścił się naruszenia nie tylko przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe, ale też art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie tego organu nie mogło się ostać.

Przed rozwinięciem powyższej oceny należy zauważyć, iż przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny.

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznego oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja wydana w trybie wznowienia, stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, może zatem zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Dopiero więc po pełnym przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia organ ten przechodzi do analizy przesłanek negatywnych uregulowanych w art. 146, w tym w § 1. Na wcześniejszym etapie omawianego postępowania, uczynić tego nie może.

Konkludując, granice postępowania wznowieniowego wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ w tym postępowaniu ma więc obowiązek ustalić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest dotknięte jedną z wad wyczerpująco wymienionych w przepisach, m. in. w art. 145 § 1, a w razie pozytywnego wyniku, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (z uwzględnieniem stwierdzonej wady). Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 Kodeksu. Decyzję wymienioną w art. 151 § 2, orzekającą o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazaniu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, organ wydaje również po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak zauważa się bowiem w doktrynie, tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Dlatego też wystąpienie przesłanki negatywnej, w postaci przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia nie daje podstaw do uchylenia się organu od rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 12 wydanie. C. H. Beck, str. 583, 589).

Do takiego zaś uchybienia doszło w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł bowiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, a następnie -na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.- w pkt 1 orzekł o wydaniu decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, a w pkt 2 - o nieuchylaniu tej decyzji z powodu upływu 5 lat od daty jej doręczenia. Orzekając w ten sposób stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale uchylenie decyzji ostatecznej jest niemożliwe z uwagi na upływ terminu z art. 146 § 1 Kodeksu, od daty jej doręczenia stronom. W uzasadnieniu tej decyzji organ poczynił ustalenia jedynie w ww. kwestiach. Zaniechał tym samym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ustalił bowiem jak wskazane powyżej uchybienie proceduralne, do jakiego doszło w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę, wpłynęło na wynik tej sprawy. Pominął zatem jedną z faz postępowania wznowieniowego. Wydał tym samym wadliwe rozstrzygnięcie, bo oparte na niepełnym postępowaniu wyjaśniającym, czym dopuścił się naruszenia m. in. art. 149 § 2 k.p.a., jak i art. 151 tej ustawy. W konsekwencji nie dokonał merytorycznej oceny w sprawie. Nie odniósł się także do zarzutów skarżących podniesionych w tym zakresie w odwołaniu.

W tym też kontekście Sąd podzielił zarzuty podniesione w skardze, zgadzając się ze skarżącymi, iż upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, wyznaczonym treścią art. 149 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że zachowanie organu, polegające na ograniczeniu postępowania w sprawie wznowienia tylko do ustalenia podstawy wznowienia z wyłączeniem rozstrzygnięcia istoty sprawy, pomimo ustalenia, iż podstawa wznowienia wystąpiła, oceniane jest w doktrynie jako rażące naruszenie prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny Sąd stwierdza jednocześnie, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż wniosek o wznowienie spełnia wymogi formalne oraz, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia w nim przywołana. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] września 2009 r. nr [...], a powinni z tej przyczyny, iż działka inwestycyjna (powstała z podziału działki o nr [...]), obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci prawa korzystania z drogi prywatnej biegnącej wzdłuż jej zachodniej granicy na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (po podziale której powstała m. in. działka nr [...] stanowiąca własność skarżących). To zaś oznacza, iż w sprawie należało przystąpić do kolejnego etapu, tj. oceny merytorycznej. Takiej oceny dokonał organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Natomiast organ odwoławczy zaniechał ustaleń w tym zakresie.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Przede wszystkim Sąd zauważa (a to w kontekście art. 139 Kodeksu, przywołanego w skardze), iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wskazał na zbieg przesłanek negatywnych z art. 146 Kodeksu, i orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (bez podania w sentencji okoliczności, z powodu której odstąpił od uchylenia tej decyzji). Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie tego organu, jak i zaskarżone a wydane przez Wojewodę [...], nie sposób zdaniem Sądu dopatrzeć się naruszenia w sprawie art. 139 k.p.a. regulującego zakaz reformationis in peius. Nie sposób bowiem stwierdzić, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. pogarszała sytuację odwołujących się. Stąd też Sąd nie podzielił zarzutu podniesionego w tym zakresie.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwego postepowania organu odwoławczego w zakresie ustalania, czy wystąpiła przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a., poza zastrzeżeniami co do tego, na jakim etapie organ czynił ustalenia w tej materii. Art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nie precyzuje adresata wymienionego w nim doręczenia, jednak przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. Takim też prawidłowym rozumieniem ww. artykułu kierował się Wojewoda orzekając w sprawie, stąd też Sąd również i w tej kwestii nie podzielił zarzutów skargi.

Uznając jednak, iż sprawa nie została w pełni rozpatrzona, z przyczyn powyżej przedstawionych a związanych z granicami postępowania wznowieniowego, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponownie orzekając w sprawie Wojewoda [...] obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Powinien więc uzupełnić postępowanie dokonując merytorycznej oceny w sprawie, wobec stwierdzonej podstawy wznowienia, i wyjaśnić tym samym, czy jedyną okolicznością uzasadniającą odstąpienie od uchylenia decyzji ostatecznej jest upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty organ winien w konsekwencji uzależnić końcowy wynik postępowania.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.