Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 47/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 20 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie zwykłe "A" z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu (dalej także: organ lub OWIF), skargę – jak określiło – na bezczynność tego organu w załatwieniu jego wniosku z 21 czerwca 2020 r., kierowanego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) dalej: ustawa lub "u.d.i.p.", i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie.

Autor skargi wskazał, że organ naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Formułując ten zarzut wniósł o:

zobowiązanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 czerwca 2020 r. w terminie 7 dni od wydania wyroku;

stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej;

uznanie, że bezczynność i przewlekłość postępowania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

wymierzenie grzywny Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: Ppsa, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6;

zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przypisanych.

W jej motywach przedstawił przebieg zdarzeń począwszy od złożenia wniosku, w tych ramach odnotował, że wnioskiem z 21 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie zwykłe "A" z siedzibą w [...] przy ulicy [...] w gminie [...] zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji w kwestii: czy podmioty:

"1. B. zarejestrowany w rejestrze Wojewody Opolskiego pod numerem [...], NIP [...], Regon [...];

2. C. zarejestrowany w Okręgowej Radzie Lekarskiej w [...] pod numerem [...] wykonujące działalność leczniczą w [...] na ulicy [...] uzyskały zgodę wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N i III-N lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P na podstawie art.42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przeciwdziałaniu narkomanii?".

Następnie autor skargi wskazał, że 2 lipca 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Opolu (dalej: organ lub OWIF) wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji. Pismem z 11 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu, który nie przesłał odwołania wraz z aktami sprawy do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także: GIF) i tym samym – jak uznał – naruszył art. 133 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "Kpa".

W dalszych motywach zaznaczył, że zamiast tego, 27 sierpnia 2020 r. OWIF działając, jak ocenił, "rzekomo" na podstawie art. 132 § 1 Kpa wydał jeszcze jedną decyzję, w której uwzględnił odwołanie Stowarzyszenia od decyzji z 2 lipca 2020 r. w ten sposób, że postanowił rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia z 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej dopiero po przedłożeniu dokumentu obejmującego umocowanie do działania Przedstawicielki w imieniu Stowarzyszenia.

Od tej decyzji Stowarzyszenie pismem z 1 września 2020 r. wniosło odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Decyzją z dnia 7 października 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu stwierdził rażące naruszenie prawa poprzez wzruszenie decyzji przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 Kpa. Następnie pismem z 1 listopada 2020 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie do GIF. Dopiero to działanie spowodowało, że OWIF przesłał organowi odwoławczemu odwołanie Stowarzyszenia z 11 lipca 2020 r. od własnej decyzji z 2 lipca 2020 r.

Kontynuując prezentację zdarzeń, autor skargi wskazał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 26 listopada 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie autora skargi oznacza to, że od 26 listopada 2020 r. OWIF pozostaje w bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, co wobec tak długiego okresu (prawie 7 miesięcy wobec ustawowych 14 dni) bezspornie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Na zakończenie wyjaśnił, że "odpowiedź na zapytanie skierowane przez Stowarzyszenie dotyczyć ma stanu na dzień 21 czerwca 2020 r."

Mając to na uwadze autor skargi wniósł jak w jej petitum.

Odpowiadając na skargę organ wniósł – w istotnym dla przedmiotu sprawy zakresie – o oddalenie skargi oraz "obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych". Argumentując – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, analogicznie jak skarżące Stowarzyszenie według chronologii zdarzeń – wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 21 czerwca 2020 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] zwróciło się do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji w kwestii. Wniosek został złożony przez K. P., wskazaną w jego treści jako przedstawicielkę stowarzyszenia. Został on zarejestrowany przez organ pod znakiem sprawy [...]

Organ – jak potwierdził – 2 lipca 2020 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kpa odmówił udostępnienia informacji publicznej. Ustalił bowiem, iż przedmiot żądania nie stanowi informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., chyba że byłby rozumiany jako udostępnienie decyzji organu w w/w przedmiocie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, czyli dotycząca działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a) u.d.i.p. informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

W dalszych motywach odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podnosząc, że stanowi się w nim, iż decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże po usunięciu znajdujących się w treści tej decyzji danych osobowych. Na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył wyroki NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, oraz z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1/20, (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Decyzja administracyjna stanowi bowiem informację publiczną, albowiem jej treść stanowi oświadczenie woli podpisane przez funkcjonariusza publicznego — jeśli jednak w treści dokumentów znajdują się jakieś dane podlegające ochronie (np. dane osobowe) — obowiązkiem organu jest zanonimizowanie tych danych, po czym informację należy udostępnić (art. 5 ust. 2 udip). Po czym skonstatował, iż "fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej, nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną". Równocześnie uznał, że także "sam fakt umieszczenia w nich określonego dokumentu nie uzasadnia żądania udostępnienia go na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Wyjaśnił, że przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną – wynika to, jak stwierdził – ze wstępnej części przepisu art. 3 ust. 1 oraz z art. 1 i 2 u.d.i.p. Następnie wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych (i tylko taka informacja) stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Tak samo art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, dotyczący udostępniania treści dokumentów urzędowych, należy interpretować w powiązaniu z art. 1 i 2 u.d.i.p. Tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument urzędowy traktowany jest jako informacja publiczna. Decyzje administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy obywateli, te sprawy nie dotyczą (przynajmniej nie zawsze) spraw publicznych.

Kontynuując zauważył, że decyzja administracyjna niewątpliwie jest zatem dokumentem urzędowym, ale to nie jest wystarczająca przesłanka do udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 Kpa i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą podlegać udostępnieniu, jeżeli będą się odnosiły do sfery życia publicznego – tak: wyrok NSA z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 155/01, OSP 2002/6/78; wyrok NSA w Gdańsku z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przenosząc te wywody na grunt przedmiotowej sprawy przypomniał, że 15 lipca 2020 r. K. P. wniosła odwołanie od w/w decyzji, wskazując, iż działa jako przedstawicielka Stowarzyszenia "A". Zarzuciła w odwołaniu, co zacytował, że "zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. (...) członkowie Stowarzyszenia wnioskują, że OWIF wbrew temu, co napisał w pierwszym zdaniu drugiego akapitu uzasadnieniauznał jednak, że jest to informacja publiczna, lecz wyłączył dostęp ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i stąd odmowa w formie decyzji, choć oczywiście nie mamy takiej pewności. Realizując bowiem odmowę udostępnienia informacji w związku ze stwierdzeniem, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, organ powinien sprawę zakończyć czynnością materialno-techniczną w drodze poinformowania wnioskodawcy pismem, że złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu w oparciu o ustawę. Art. 16 ust. 1 ustawy nakłada bowiem na organ obowiązek wydania decyzji, ale wyłącznie wtedy, kiedy odmowa dotyczy informacji publicznej. Takie działanie otworzyłoby wnioskodawcy możliwość złożenia skargi na bezczynność Inspektora do WSA".

Następnie OWIF wskazał, że wezwaniem z 20 lipca 2020 r. wezwał K. P. do wykazania umocowania do reprezentowania wnioskodawcy, przez przedłożenie dokumentu obejmującego zakres umocowania jako przedstawiciela stowarzyszenia, pod rygorem uznania, iż odwołanie z 11 lipca 2020 r. zostało wniesione przez skarżącą w imieniu własnym, na podstawie art. 32 i 33 § 3 Kpa. Wezwana nie udzieliła odpowiedzi na nie w zakreślonym 7-dniowym terminie.

Tym samym, co także przypomniał OWIF, decyzją z 27 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 28 i art. 132 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 41 a ustawy z dnia 17 kwietnia 2019 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 713 ze zm.), dalej także: pr. stow., uwzględnił w całości odwołanie z 11 lipca 2020 r. od jego decyzji z 2 lipca 2020 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając podał, że zgodnie z art. 132 § 1 Kpa, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.

Wskazał także, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 ustawy (zob. wyroki NSA w Warszawie z: 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02 oraz z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07). Niezależnie jednak od powyższego, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ponadto – jak także zaznaczył dalej OWIF – wnosząca odwołanie od zaskarżonej decyzji K. P. wskazała jedynie, iż działa jako przedstawicielka Stowarzyszenia "A", bez jednoczesnego wykazania umocowania do działania w imieniu Stowarzyszenia. Wobec tego, wezwaniem z 20 lipca 2020 r. (data doręczenia: 23 lipca 2020 r.), wezwał ją do przedłożenia dokumentu obejmującego zakres umocowania jako przedstawiciela Stowarzyszenia. Przedmiotowe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Przedstawiając regulacje prawne wskazał, że zgodnie z art. 41 a ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, uchwalony przez założycieli stowarzyszenia zwykłego regulamin działalności określać powinien m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Stosując alternatywę rozłączną, ustawodawca przewidział dla założycieli możliwość wyboru tylko jednego z tych dwóch sposobów reprezentacji stowarzyszenia zwykłego. Z art. 40 ust. 3 ustawy wynika, że w przypadku stowarzyszenia zwykłego, które zamierza mieć zarząd, w regulaminie działalności należy określić tryb wyboru zarządu, uzupełnienia jego składu, kompetencje, warunki ważności uchwał zarządu oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego. W przepisach ustawy Prawo o stowarzyszeniach w sposób wyraźny zarząd stowarzyszenia zwykłego określa się organem stowarzyszenia (np. w art. 40b ust. 1 pkt 2 pr. ustawy). W związku z tym przyjął, że w zależności od treści regulaminu działalności stowarzyszenia zwykłego jest ono reprezentowane przez przedstawiciela ustawowego albo przez organ, mając na uwadze odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o osobach prawnych (art. 38 w zw. z art. 331 § 1 Kc). W przypadku przedstawicielstwa, jak podał, mamy zatem do czynienia z samodzielnym działaniem osoby przedstawiciela (jako osoby trzeciej, posiadającej zdolność prawną), które wywołuje skutki prawne dla reprezentowanego podmiotu, zaś w przypadku reprezentacji przez organ w postaci zarządu działania osób wchodzących w skład organu są działaniami reprezentowanego podmiotu. Określając zakres umocowania przedstawiciela albo zarządu stowarzyszenia zwykłego, art. 41 a ust. 2 ustawy stanowi, że "podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności".

Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma zatem ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe, zgodnie z art. 41 a ust. 2 pr. stow., jest uprawniony do samodzielnego podejmowania czynności zwykłego zarządu, zaś dla czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagane jest udzielenie przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego pełnomocnictwa.

W jego ocenie prowadzi to do wniosku, że jeśli chodzi o reprezentację stowarzyszeń zwykłych, możemy mieć do czynienia z trzema odmiennymi podstawami prawnymi, a tym samym reżimami prawnymi reprezentacji: reprezentacją przez przedstawiciela ustawowego (art. 95 i n. k.c.), w sytuacji gdy stowarzyszenie zwykłe jest reprezentowane przez przedstawiciela w zakresie czynności zwykłego zarządu; reprezentacją przez organ (art. 38 w zw. z art. 331 § 1 k.c.), w sytuacji gdy stowarzyszenie zwykłe jest reprezentowane przez zarząd w zakresie czynności zwykłego zarządu, jak również reprezentacją przez pełnomocnika lub pełnomocników (art. 98 i n. k.c.), w przypadku dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W niniejszym postępowaniu K. P. pomimo wezwania nie przedłożyła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jej umocowanie do działania w imieniu stowarzyszenia. Dokumentem takim, jak wynika z powyższego, może być przy tym uchwalony przez założycieli stowarzyszenia zwykłego regulamin działalności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy albo zaświadczenie o wpisie do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, o którym mowa w art. 40b ustawy.

Jednocześnie podkreślił, że "ewidencja stowarzyszeń zwykłych, na dzień 27 sierpnia 2020 r., prowadzona przez Starostę Opolskiego, nie zawierała przy tym informacji o formie reprezentacji Stowarzyszeniaani danych osób uprawnionych do jego reprezentacji".

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnym w jego opinii stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej po wezwaniu wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu obejmującego umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia - pod rygorem uznania, iż stroną w postępowaniu jest K. P., a nie Stowarzyszenie.

W dniu 4 września 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie K. P. od decyzji z 27 sierpnia 2020 r. z wnioskiem o "stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa".

W dniu 8 września 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu.

Decyzją z 7 października 2020 r., znak:[...], Główny Inspektor Farmaceutyczny po jego rozpatrzeniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, wskazując jednocześnie, iż w dalszej kolejności organ odwoławczy w odrębnym postępowaniu może rozpoznać odwołanie Stowarzyszenia z 11 lipca 2020 r. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 2 lipca 2020 r. i wydać kolejną decyzję na podstawie art. 138 Kpa w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z 5 listopada 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przekazał Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu wraz z aktami sprawy odwołanie z 11 lipca 2020 r. od decyzji z 2 lipca 2020 r., jednocześnie informując, iż organ nie skorzystał z możliwości zastosowania przepisu art. 132 § 1 Kpa. Stwierdzając, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, wskazując iż w związku z decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 7 października 2020 r., znak sprawy [...]. w przedmiocie: uchylenia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 27 sierpnia 2020 r. uwzględniającej w całości odwołanie z 11 lipca 2020 r. (data wpływu do organu: 15 lipca 2020 r.) od decyzji z 2 lipca 2020 r. (znak: [...]) wydanej przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i uchylającej zaskarżoną decyzję całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości koniecznym jest przekazanie odwołania z 11 lipca 2020 r. (data wpływu: 15 lipca 2020 r.) od decyzji z 2 lipca 2020 r. znak: [...] wraz z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

Decyzją z 26 listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 2 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, gdyż wydanie decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Organ drugiej instancji wskazał, iż w następstwie złożonego wniosku z 21 czerwca 2021 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny powinien był dokonać weryfikacji treści wniosku w obszarze zakresu wniosku, w związku z przetwarzanym przez organ zasobem informacyjnym i następczej kwalifikacji co jest przedmiotem wniosku: dostęp do akt postępowania, dostęp do decyzji administracyjnej czy informacja o czynnościach podjętych przez organ nadzorczy wobec podmiotów nadzorowanych. Jeżeli zaś Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przyjął kwalifikację, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej, powinien był w formie zwykłego pisma powiadomić o przyjętej kwalifikacji Stowarzyszenie, wyjaśniając podstawy przyjętej kwalifikacji, która podlegałaby kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi na działanie organu.

Decyzja ta, Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 26 listopada 2020 r., ze względu na treść jej rozstrzygnięcia, kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, prowadzone w przedmiocie wniosku z 21 czerwca 2020 r., znak [...]. Zgodnie bowiem z art. 138 Kpa, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze; albo organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ pierwszoinstancyjny powtórzył, że Główny Inspektor Farmaceutyczny przedmiotową decyzją uchylił jego decyzję i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa – nie skorzystał natomiast z możliwości zastosowania art. 138 § 2 Kpa, na podstawie którego mógł przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co obligowałoby Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do podjęcia dalszych czynności, zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji.

Podsumowując wyjaśnił także, że osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Obecnie – na co zwrócił uwagę – nie budzi wątpliwości, w związku z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, dopuszczalne jest umorzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w całości lub w części w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Po obszernej prezentacji stanowisk judykatury i doktryny zaznaczył, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy i powinna być oddalona na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy bowiem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc element obiektywny wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cii). Biorąc zaś pod uwagę, iż decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 26 listopada 2020 r., ze względu na treść jej rozstrzygnięcia kończy postępowanie administracyjne prowadzone przez Opolskiego Wojewódzkiego inspektora Farmaceutycznego, prowadzone w przedmiocie wniosku z 21 czerwca 2020 r., znak [...] oraz iż stała się ona ostateczna i prawomocna w związku z brakiem wniesienia przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania pozostaje bezzasadna.

Tym samym jego zdaniem nie naruszył prawa, co czyni skargę nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: Pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04.

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08; z 19 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentowaniu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

W sprawie poza sporem jest, że strona w skardze zarzuciła organowi – jak wskazano na wstępie – bezczynność w załatwieniu jej wniosku z 21 czerwca 2020 r. kierowanego do niego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Nie jest sporne także, że organ w reakcji na żądanie strony decyzją z 2 lipca 2020 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność w załatwieniu wniosku z 21 czerwca 2020 r. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że tut. Sąd wyrokiem z 26 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 56/20 oddalił skargę strony z 19 sierpnia 2020 r. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 czerwca 2020 r. Sąd wskazał, że okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 2 lipca 2020 r. powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z 21 czerwca 2020 r. Nie wnikając przy tym w merytoryczną i procesową poprawność wydanych przez organy orzeczeń Sąd uznał, że skoro wniosek strony datowany na dzień 21 czerwca 2020 r., został załatwiony decyzją z 2 lipca 2020 r., której treść jest jasna i klarowna, gdyż dowodzi tego nie tylko treść, ale także odczytanie jej przez stronę skarżącą, która wniosła od niej odwołanie, to brak jest podstaw do uznania bezczynności w załatwieniu wniosku strony. W przedmiotowej sprawie organ, co do istoty, załatwił sprawę strony w terminie ustawowym. Z uwagi na zarysowany w sprawie spór – w tym mając na uwadze uruchomione wywiedzionymi przez stronę środkami zaskarżenia postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne – stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli wyłącznie postępowanie organu w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia 21 czerwca 2020 r.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz sposób i konkretyzację podejmowanych przez organ czynności, Sąd stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu.

Na zakończenie podkreślił, że sam fakt niezadowolenia, czy to z treści pisma organu, czy sposobu wyrażenia woli organu i jej skonkretyzowania nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego były zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce, czy bezczynności. Zwłaszcza, że – jak wskazano także szerzej powyżej – z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie kończy postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Tymczasem, jak wskazano na wstępie, w skardze z 20 czerwca 2021 r. objętej niniejszym postępowaniem, strona skarżąca skarży "przewlekłość postępowania prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej".

Mając tak zakreślony spór należy wyjaśnić, iż prezentowany zgodnie przez strony ciąg zdarzeń po złożeniu wniosku dowodzi, tj. tak Stowarzyszenie jak i OWIF, że organ podejmował działania, które każdorazowo poddawane były weryfikacji w ramach Kpa. Nie jest sporne, że adresat wniosku z 21 czerwca 2020 r. decyzją z 2 lipca 2020 r. załatwił go, okoliczność ta nie jest kontestowana. Zgodnie na ten fakt powołują się organ oraz Stowarzyszenie. Poddawany w wątpliwość i kwestionowany zdaje się jest – co do poprawności i legalności – na ten czas, sposób jego załatwienia, tryb i forma. Tymczasem właśnie z uwagi na ich tryb i formę zarówno decyzja pierwszoinstancyjna z 2 lipca 2020 r., notabene wyeliminowana z obrotu prawnego w administracyjnym trybie, jak i kolejne wydawane w tym przedmiocie, szczegółowo opisane powyżej, nie są poddawane ocenie merytorycznej w tym postępowania. Dla przypomnienia od tej decyzji pismem z 11 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu.

Decyzją z 27 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 28 i art. 132 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 41 a ustawy Prawo o stowarzyszeniach organ pierwszoinstancyjny uwzględnił w całości odwołanie z 11 lipca 2020 r. od jego decyzji z 2 lipca 2020 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Od tej decyzji (z 27 sierpnia 2020 r.) strona złożyła odwołanie, które wpłynęło do organu 4 września 2020 r. z wnioskiem o "stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Decyzją z 7 października 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Pismem z 5 listopada 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przekazał Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu wraz z aktami sprawy odwołanie z 11 lipca 2020 r. od decyzji z 2 lipca 2020 r., jednocześnie informując, iż organ nie skorzystał z możliwości zastosowania przepisu art. 132 § 1 Kpa. Stwierdzając, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, wskazując iż w związku z decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 7 października 2020 r., znak sprawy [...]. w przedmiocie: uchylenia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 27 sierpnia 2020 r. uwzględniającej w całości odwołanie z 11 lipca 2020 r. (data wpływu do organu: 15 lipca 2020 r.) od decyzji z 2 lipca 2020 r. (znak:[...]) wydanej przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i uchylającej zaskarżoną decyzję całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości koniecznym jest przekazanie odwołania z 11 lipca 2020 r. (data wpływu: 15 lipca 2020 r.) od decyzji z 2 lipca 2020 r. znak: [...] wraz z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

Decyzją z 26 listopada 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 2 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, gdyż wydanie decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Tym samym w ocenie Sądu organy tak pierwszej jak i drugiej instancji w toku zainicjowanego przez stronę postępowania podejmowały działania w ustawowym terminie kształtując prawno-procesową sytuację strony w prawne ramy działania – tu dowodzą tego wydawane decyzje.

Mając na uwadze ostateczne rozstrzygnięcie i umorzenie w tym przedmiocie postępowania brak jest podstaw do uznania, że organ działał przewlekle czy był bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony. Decyzja ostateczna kształtuje sytuacje strony ale i organu. O ile decyzje ostateczne mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, to musi to nastąpić w prawem określony sposób, z zachowaniem ustawowego terminu. Zasada sądowej kontroli decyzji ostatecznych stanowi rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego i realizację art. 77 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do skorzystania z drogi sądowej dla dochodzenia naruszeń prawa i wolności. Art. 184 Konstytucji RP, który daje prawo sądom administracyjnym kontrolowania działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie sporu o legalność zaskarżonej formy prawnej działania administracji publicznej. Nie może ona opierać się na innych kryteriach niż legalność. Sądownictwo administracyjne w Polsce zostało ukształtowane na zasadzie dwuinstancyjności. W pierwszej instancji orzekają – wojewódzkie sądy administracyjnej. W drugiej instancji – Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądów administracyjny określony został w art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy czym z uwagi na sposób rozstrzygnięcia należy wskazać również, że strona na każdym etapie może zwrócić się o udzielenie jej informacji z zakresu wywodzonego. Mając zaś na uwadze następujący po sobie ciąg zdarzeń i kolejnych decyzji wydanych w sprawie nie sposób przyjąć, jak chce tego strona skarżąca, że w sprawie wystąpiła przewlekłość czy bezczynność organu. Celem skargi na przewlekłość czy bezczynność jest – co wymaga podkreślenia – wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, które mniej lub bardziej właściwie zostały w tejże sprawie podjęte. Wniesienie skargi na takie zachowanie organu jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06; postanowienia NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08; z 19 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143. Uwzględniając skargę na przewlekłość czy bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ podejmując karkołomne niejako działania, mniej lub bardziej trafne reagował na wniosek strony. Jednocześnie – w tym miejscu – należy zauważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, o czym była już mowa na wstępie, lecz ma charakter wyłącznie procesowy.

Równocześnie mając na uwadze wydane rozstrzygnięcie z 26 listopada 2021 r., przez GINF, nie można tracić z pola widzenia, że w roku 2017 ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935) ustawodawca w zakresie postępowań odwoławczych wprowadził znaczne zmiany celem usprawnienia procedury odwoławczej, a także całego przebiegu postępowań. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy (nr projektu 1183) podano przesłanki, którymi kierowano się przy wprowadzaniu nowych regulacji, a także modyfikowaniu wcześniejszych regulacji, w tym jako jeden z głównych powodów wskazano konieczność przyspieszenia przebiegu procedury administracyjnej. Usprawnienie przebiegu postępowania miało się odbyć m.in. poprzez ograniczenie liczby wydanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych, czyli przekazujących sprawę ponownie organowi pierwszej instancji. Ograniczenie liczby wydanych orzeczeń uchylających decyzje pierwszoinstancyjne i przekazujące sprawę miało nastąpić poprzez zawężenie przesłanek pozwalających na wydanie takiego orzeczenia. Takim ograniczeniem miało być m.in. wprowadzenie postępowania wyjaśniającego w organie odwoławczym, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Działania organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winny polegać na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej przez organ pierwszej instancji, a zakres rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej winien być równy zakresowi orzekania przez organ pierwszej instancji (Adamiak, Borkowski, 2017, s. 720). W art. 138 Kpa zawarto zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Ponadto należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie jest upoważniony do wydania rozstrzygnięcia innego od wymienionego w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 Kpa (wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15).

Stosownie do treści art. 138 § 1 Kpa, rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy jest również uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 Kpa), co w sprawie nie wystąpiło.

Istotą z kolei zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, jest dokonanie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia sprawy, niż zostało to dokonane w danej sprawie przez organ pierwszej instancji – co wystąpiło w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów stwierdza, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie wykazuje uchybień w ustalonym stanie faktycznym i nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie przez organ pierwszej instancji lub też może takie postępowanie przeprowadzić we własnym zakresie, przy tym jednak kwestionuje rozstrzygnięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tych sytuacjach organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej. Ponadto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy jest uprawniony wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – tak też WSA w Opolu w wyroku z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 152/18. Wskazania wymaga także, że w judykaturze i doktrynie, które poglądy w pełni akceptuje skład orzekający, stwierdza się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Ponieważ art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowości postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość...,s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć, aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowoduje, że przestaje istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (Łaszczyca G. Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego LEX 2010 r.). Rozstrzygnięcie to – jak wynika z akt sprawy – zostało zaakceptowane przez Stowarzyszenie, albowiem nie zostało ono przez nie zaskarżone.

Rację ma organ uznając, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji:

a) została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe,

b) została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą,

c) dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku,

d) kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych.

Na tej podstawie, i tylko na niej, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji.

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis, na co zasadnie też wskazuje OWIF, może służyć temu organowi za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie, tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 1 marca 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.