Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1346/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołań I. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych; V. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Wa 1346/19

U Z A S A D N I E N I E

Gmina [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skargą na przewlekłość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Drogi [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] do połączenia z ul. [...] w [...]". Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia tego odwołania oraz wydania decyzji w terminie 1 miesiąca, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że postępowanie odwoławcze jest prowadzone przez GDOŚ od października 2016 r. Pismami z 5.01.2017r., 28.08.2018r., 15.10.2018r., 22.11.2018r., 17.01.2019r. oraz 30.01.2019r., Skarżąca bezskutecznie zwróciła się do GDOŚ z prośbą o przyspieszenie procedury rozpatrzenia odwołania. Wyjaśniła, że oczekiwana Droga [...] przejmie ruch z drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od skrzyżowania z [...] do skrzyżowania z [...]. Pozwoli na sprawne skomunikowanie [...],[...],[...], a także [...] (miasto subregionalne) z autostradą [...] (włączenie w węzeł w [...]), co ma szczególne znaczenie dla rozwoju całego [...] Województwa [...]. Wyjaśniła, że podstawowymi celami budowy Drogi [...] są: 1. zapewnienie ciągłości ruchu pomiędzy głównymi ośrodkami subregionu; 2. poprawa standardów techniczno-funkcjonalnych regionalnego układu drogowego; 3. dostosowanie sieci drogowej do znacznie wzrastającego ruchu kołowego; 4. poprawa warunków ruchu zarówno pod względem jego płynności, czasu przejazdu jak i bezpieczeństwa oraz zmniejszenie kosztów społecznych; 5. dostosowanie standardów podróży do współczesnych wymogów europejskich; 6. ułatwienie i przyspieszenie restrukturyzacji regionu; 7. skomunikowanie terenów przeznaczonych dla celów inwestycyjnych; 8. budowa drogi pełniącej funkcję obwodnicy dla miast [...],[...],[...] oraz gmin [...] i [...];

9. poprawa warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego; 10. zmniejszenie emisji spalin i hałasu oraz poprawa warunków środowiska w korytarzach transportowych. Poza tym przedmiotowa inwestycja znajduje się na liście projektów kluczowych przewidzianych do realizacji w ramach Regionalnego Programu Województwa [...] na lata 2014-2020. Natomiast łącznie procedura uzyskania ostatecznej decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji jest prowadzona od 2012 r. Po kolejnym rozpoznaniu tej sprawy, Skarżąca uzyskała aktualną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].08.2016 r. nr [...]o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Drogi [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] do połączenia z ul. [...] w [...]", od której wpłynęły kolejne odwołania. Pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że projekt budowy Drogi [...] prowadzony jest przez Skarżącą na mocy porozumień zawartych z Województwem [...], jak również Powiatem [...] oraz miastami: [...],[...] a także gminami [...] i [...]. Mając na uwadze znaczenie społeczno-gospodarcze planowanego przedsięwzięcia, w szczególności dla poprawy sieci transportowej w południowej części województwa śląskiego, Gmina wnioskowała o przyspieszenie procedury i rozpatrzenia odwołania, w tym o utrzymanie w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].08.2016 r. Wobec braku rozpatrzenia odwołania przez GIOŚ, pismem z 4.03.2019 r. wniosła ponaglenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 29 maja 2019 r. poinformował, iż niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy wynika z przyczyn niezależnych od Organu (przede wszystkim braku dostępu do akt). Ponadto wskazano, że GDOŚ zobowiązany jest do rozpatrywania spraw wg kolejności ich wpływu. Prowadząc liczne postępowania dotyczące spraw z całego kraju, wśród których większość stanowią sprawy obszerne, o dużym stopniu skomplikowania, ich zakończenie w krótszym terminie nie jest często możliwe. Niemniej GDOŚ postara się dołożyć wszelkich starań w celu niezwłocznego załatwienia sprawy. Organ ograniczył się również do poinformowania Skarżącej, że w ramach samokontroli uwzględniono jego zastrzeżenie dotyczące prowadzonego postępowania, przy czym nie wskazano w jakim terminie nastąpi załatwienie sprawy. Wobec tego, zważywszy, że do chwili obecnej Organ odwoławczy nie wydał decyzji, ani nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy, konieczne stało się wniesienie skargi na przewlekłość. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wyjaśnił, że z uwagi na zaskarżenie nadania decyzji I. instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, toczyło się w tym przedmiocie odrębne postępowanie administracyjno-sądowe. Zakończyło się ostatecznie wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3357/17, którym NSA oddalił skargę kasacyjną tyczącą owego rygoru. Prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. wraz z aktami sprawy został doręczony GDOŚ 18 czerwca 2018 r. i wówczas Organ odwoławczy rozpoczął kontynuację analizy akt sprawy. GIOŚ podkreślił poza tym, że w trakcie postępowania Strony są na bieżąco informowane o wyznaczaniu nowych terminów zakończenia postępowania, w wyniku czego analizowane postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Sprawa ta jest szczególnie skomplikowana, zgromadzono obszerną dokumentację, która na bieżąco poddawana jest szczegółowej analizie przez GDOŚ, w trakcie toczącego się postępowania. Organ wyjaśnił, że obecnie podejmuje działania polegające na merytorycznej analizie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Określenie zaś m. in. warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i użytkowania przedsięwzięcia stanowi zadania bardzo czasochłonne. Wymagają one specjalistycznej wiedzy z zakresu różnych dziedzin nauki, a niejednokrotnie zaangażowania kilku pracowników Urzędu. Postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, cechujące się bardzo dużą złożonością zagadnień merytorycznych i prawnych oraz obszernym materiałem wymagającym przeanalizowania, trwają dłużej niż przewidują to przepisy prawa, co nie oznacza, że organ działa opieszale lub przewlekle. Zapoznawanie się przez pracowników prowadzących daną sprawę z aktami oraz ich analiza, nierzadko nie znajdują odzwierciedlenia w postaci konkretnej czynności technicznej, aż do momentu końcowego, tj. przygotowania projektu rozstrzygnięcia. W późniejszym piśmie procesowym GIOŚ poinformował, że na początku stycznia stwierdził konieczność uzupełnienia raportu i to w znacznym zakresie, przez co termin wydania decyzji jeszcze się odsunął. Jest to jednak konieczne do załatwienia tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że przewlekłość organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z faktem prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a., a jeśli to możliwe – krótszych. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym zaś - a jego niniejsza sprawa dotyczy – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że przewlekłość posiada charakter materialny i ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności mającej charakter formalny, gdzie zasadnicze znaczenie ma dochowanie wymogów z art. 36 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie GIOŚ przyznaje, że dysponował całością akt administracyjnych sprawy po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Drogi [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] do połączenia z ul. [...] w [...]". Jak potwierdził GIOŚ miało to miejsce po przesłaniu mu przez WSA całości akt administracyjnych tej sprawy, po wyroku oddalającym skargę kasacyjną przez NSA (wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3357/17, tyczący zasadności nadania owego rygoru decyzji środowiskowej I. instancji – RDOŚ). Organ odwoławczy dysponował zatem całością tych akt począwszy od 18 czerwca 2018 r., kiedy to doręczono mu prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. wraz z aktami sprawy. Od tego czasu zatem upłynęło ponad półtora roku. Sąd podziela opinię GDOŚ, że niniejsze postępowanie jest bardzo skomplikowane i wielowątkowe. Wymaga szeregu ekspertyz i połączonej wiedzy fachowej wielu specjalistów. Nie można jednak pominąć faktu, że wydanie wyczekiwanej decyzji jest niezbędne dla inwestora. Bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność, że oczekiwana Droga [...] przejmie ruch z drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od skrzyżowania z [...] do skrzyżowania z [...]. Pozwoli zatem na sprawne skomunikowanie [...],[...],[...],[...], a także [...] (miasto subregionalne) z autostradą [...] (włączenie w węzeł w [...]), co ma szczególne znaczenie dla rozwoju całego [...] Województwa [...]. Dotyczy więc bardzo istotnego i wyczekiwanego rozwiązania komunikacyjnego. Przez co znalazła się na liście projektów kluczowych, przewidzianych do realizacji w ramach Regionalnego Programu Województwa [...] na lata 2014-2020. Niewątpliwie zasada przezorności wymaga, aby kwestie środowiskowe przy jej realizacji zostały rozważone w taki sposób, by jej realizacja w jak najmniejszym stopniu wpłynęła negatywnie na środowisko. Stąd konieczność uwzględnienia szeregu kompensacji i rozważenia możliwych sposobów jej realizacji. Jednakże mimo niewątpliwego ogromu pracy przy tego rodzaju zagadnieniach, nie uzasadnia to prowadzenia postępowania odwoławczego przez ponad półtora roku i dalszego braku wydania decyzji. W ocenie Sądu, nic nie wskazuje na to, by wezwanie do uzupełnienia owego raportu nie mogło mieć miejsca znacznie wcześniej. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie przyczyny uniemożliwiły mu wystosowanie tego wezwania co najmniej kilka miesięcy wcześniej. Na marginesie jedynie podkreślić należy, że znacząca ilość spraw trudnych podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, jakkolwiek stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów, to jednak w żadnym razie nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia postępowania odwoławczego przez ponad półtora roku. Z tego względu należało stwierdzić przewlekłość GIOŚ w prowadzeniu tego postępowania odwoławczego – mając na uwadze powinność Organu prowadzenia postępowania nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i podejmowania niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu danej sprawy oraz konieczności zapewnienia właściwej organizacji pracy Urzędu. W tym kontekście nie można odmówić racji Skarżącej, że prowadzone przez ponad półtora roku postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie, w sposób rażący narusza prawo w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt. II oraz III sentencji wyroku). Mając to na względzie, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu Organowi grzywny w wysokości 400 zł, uznając, że jest adekwatna do powstałego naruszenia (pkt. IV sentencji wyroku). Mając natomiast na uwadze, że do czasu wyrokowania decyzja II. instancji nie została jeszcze wydana, a wręcz przeciwnie wezwano Inwestora do uzupełnienia w znacznym zakresie raportu, konieczne stało się udzielenie GIOŚ 3 miesięcznego terminu na wydanie rozstrzygnięcia, począwszy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt. I sentencji wyroku). O kosztach postępowania - w pkt. V sentencji wyroku - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w łącznej kwocie 580 zł składał się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, którego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygnął jak w sentencji.