Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2053/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, ust. 3 i  ust. 4, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1277
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 1, art. 289
journal: Dz.U. 2018 poz 771
law: Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 28, art. 106
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 15 § 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 152 § 1, art. 168 § 1, art. 206, art. 207 § 2, art. 269
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 45  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych B.S., Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1521/16 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Krakowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1521/16, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Krakowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r., umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz Izby Komorniczej w Krakowie zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania B. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie przez Sąd, że Rada Izby Komorniczej jest stroną w sprawie w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w ww. postępowaniu;

2. art. 269 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie wykładni prawa zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. II GPS 1/14, w sytuacji, gdy ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu, uchwały takie mają charakter jedynie interpretacyjny i nie stanowią źródeł prawa;

3. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.k.s.e.) w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że samorząd komorniczy posiada interes prawny do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, w sytuacji gdy z art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez uznanie przez Sąd, że ewentualne naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy ewentualny udział izby komorniczej w postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego nie miał by wpływu na treść decyzji.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył w niniejszej sprawie również Minister Sprawiedliwości, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na braku odniesienia się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących różnic w statusie prawnym komorników sądowych i notariuszy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia kontrolę kasacyjną poglądu wyrażonego przez Sąd, iż tezy zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, dotyczącej statusu strony izby notarialnej w postępowaniu dotyczącym powołania notariusza można odnieść także do przedmiotowej sprawy.

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm., dalej: u.k.s.e.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

b) art. 106 k.p.a. z związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z 11 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rada izby komorniczej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego może występować jednocześnie jako organ współdziałający w postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. oraz jako strona tego postępowania.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości złożyła Izba Komornicza w Krakowie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 5 czerwca 2017 r. Izba Komornicza w Krakowie złożyła również odpowiedź na skargę kasacyjną B. S., wnosząc o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty obu skarg kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter i sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich wzajemne powiązanie powodowały konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępnie należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. (w skardze kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości powiązany z art. 28 k.p.a. oraz w związku z 11 ust. 1 i ust. 3 u.k.s.e., a w skardze kasacyjnej B. S. powiązany z art. 11 ust. 4 u.k.s.e.). W tym zakresie w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii prawidłowości skonstruowania przez profesjonalnych pełnomocników wskazanych zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 106 k.p.a. Należy zauważyć, że zarówno w petitum obu skarg kasacyjnych jak i w ich uzasadnieniu jej autorzy nie wskazali jednostki redakcyjnej art. 106 k.p.a., który to przepis zawiera sześć paragrafów. Podobna sytuacja dotyczy sformułowanego w skardze kasacyjnej B. S. zarzutu naruszenia art. 269 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na niewłaściwą redakcję i błąd skargi kasacyjnej w sformułowaniu zarzutu naruszenia ww. przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem jednostki redakcyjnej art. 269 p.p.s.a. poprzez określenie paragrafu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera trzy paragrafy. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej braku tego nie eliminuje poprzez doprecyzowanie zarzucanych przepisów i wskazanie uch pełnej jednostki redakcyjnej. W uzasadnieniu zarzutu brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 106 k.p.a. i art. 269 p.p.s.a. , co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów.

Jako kolejny należy rozpatrzyć najdalej idący zarzut procesowy skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, należy stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony merytorycznego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżący organ nie wykazał, aby ewentualne naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o komornikach. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując wywody dotyczące zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponownie podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania tego przepisu, gdyż zawiera ono wszystkie istotne elementy określone w ww. przepisie, w tym również przytoczenie zarzutów strony skarżącej i stanowisko organu wraz z jego argumentacją, a ponadto wyjaśnienie szczegółowe podstawy prawnej i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu z wniosku o powołanie na stanowisko komornika.

Uzasadnienie tego stanowiska i argumentacja Sądu I instancji nawiązywała prawidłowo do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/14 przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłącznie argumentacja, gdyż przede wszystkim Sąd I instancji właściwie przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, prawidłowo zastosował przepis art. 93 ust. 1 pkt 2, 3 tej ustawy, dokonując pełnej jego wykładni, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie np. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., II GSK 1313/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu odnosząc się do skargi kasacyjnej sformułowanej przez Ministra Sprawiedliwości należy zauważyć, iż skarga ta została oparta w zasadniczej części na zarzutach procesowych, a jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na przepis art. 28 k.p.a. mówiący o interesie prawnym strony w występowaniu w postępowaniu administracyjnym oraz na art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach dotyczący współdziałania organu samorządu komorniczego w podejmowaniu decyzji o powołaniu na stanowisko komornika sądowego. Natomiast w skardze kasacyjnej B. S. zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oznaczony został jako zarzut procesowy.

Omawiając powyższe zagadnienie prawne legitymacji procesowej Izby Komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji powołał się również na wykładnię konstytucyjną art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach dotyczących również komorników w sprawach o sygn. akt K 5/02, K 2/07, K 21/08, SK 26/03.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe poglądy zawarte w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, zarówno co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy sięgający również do naboru do tego zawodu realizowanego w ramach art. 11 ustawy o komornikach, nie może być przez Ministra Sprawiedliwości kwestionowany.

Wyrazem powierzenia tej pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach z dnia: 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska organu samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (M. Stahl: Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.).

Odnosząc się zatem do obu skarg kasacyjnych należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o komornikach i egzekucji, a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego przekonania, jak uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną tego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Absolutnie nie może stać temu na przeszkodzie wykładnia przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach, gdyż - jak już zaznaczono wyżej - z mocy art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach i egzekucji, brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. Dlatego też nie można było przyjąć, że zgodnie z treścią przepisu art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy nie mamy w tej sprawie współdziałania i współkompetencji w podejmowaniu decyzji wg reguł przewidzianych w art. 106 k.p.a. i w konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje.

W związku z powyższym niezasadny jest również sformułowany w skardze kasacyjnej B. S. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s,a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenie przez

organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w

sytuacji, gdy ewentualny udział izby komorniczej w postępowania w przedmiocie

powołania na stanowisko komornika sądowego nie miał by wpływu na treść decyzji. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł więc odnieść pożądanego przez kasatora skutku.

Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości (s. 8) wywodów dotyczących regulacji wynikających z art. 12 ust 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. 2018, poz. 771), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. W tym kontekście należy więc zauważyć, iż wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć jednak wpływu na ocenę skargi kasacyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny nie zastępuje organu, nie wykonuje czynności administracyjnych i dlatego ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzana przez sąd kontrola może nastąpić wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Następuje ona również na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie a nie w dniu orzekania (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie bowiem uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpoznający sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpoznawanej sprawy i w razie konieczności je uwzględnić przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych zarzutów, należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy – a zwłaszcza to, że skarżąca w pierwszej instancji Izba Komornicza wskazała, iż w związku ze zmianą stanu prawnego, nie jest już zainteresowana dalszym prowadzeniem postępowania w tej sprawie, a uczestnik postępowania (w świetle pisma Ministra Sprawiedliwości) zrezygnował z ubiegania się o stanowisko komornika.