Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1034/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 51 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 9.czerwca 2009r. przez M. i M. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika na ścieki na terenie nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 26 (dz. nr [...] w obrębie [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego ustalono, że na terenie, na którym została przeprowadzona analiza urbanistyczna znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i obiektami gospodarczo-garażowymi. Pozwala to na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka o numerze ewidencyjnym [...], leżąca przy ul. A 26 przylega do pasa drogowego ulicy A, zatem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu może być wystarczające dla zamierzenia budowlanego:

- projektowane jest przyłącze do sieci miejskiej elektroenergetycznej oraz do sieci wodociągowej, inwestor planuje odprowadzenie nieczystości bytowych do szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości lub przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, przewidziano również indywidualne ekologiczne ogrzewanie projektowanego budynku mieszkalnego.

Działka nr [...], będąca terenem inwestycji składa się z gruntów sklasyfikowanych jako budowlane (b) i leśnych (LSV) i zajmuje powierzchnię 0,6728 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3.lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody wojewody po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został zatem spełniony.

Ponadto, będący w trakcie opracowywania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie ulic B, C. i D. oraz południowej granicy miasta określa teren, na którym znajduje się działka przy ul. A 26 jako lasy i uprawy leśne. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Z treści § 3.1 wspomnianej uchwały wynikają zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczno-krajobrazowwego. Jednym z nich jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Wspomniany zakaz został określony w oparciu o zapis zawarty w art. 45 ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Za prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu można uznać inwestycję budowlaną, również tę polegającą na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec tego, w ocenie organu I instancji, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie będzie zgodne z przepisami odrębnymi.

Regulacja art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do zapewnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy łączne spełnienie wszystkich warunków w tym przepisie określonych. Okoliczność, ze choćby jeden z powyższych warunków nie został spełniony, skutkuje niemożnością ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu I instancji, nie zostały spełnione dwa warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Dodatkowo wskazano również, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. tereny te były chronione. Mimo więc, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje a nowy nie został jeszcze uchwalony, nie można, w ocenie organu I instancji, pomijać tych ustaleń w kompleksowym spojrzeniu na charakter inwestycji i terenu, gdzie ma być ona realizowana.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. S. i M. S. podnieśli, iż należąca do nich działka częściowo ma charakter budowlany (o powierzchni 1554 m2) częściowo zaś leśny. Planowania inwestycja dotyczy jedynie części sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako budowlana, nie zmieni się zatem przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Odnosząc się natomiast do tezy o niespełnieniu przezeń warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, odwołujący podnieśli, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A. Bezpodstawne zawieszenie postępowania przez organy oraz opóźnienie w rozpatrzeniu ich wniosku stanowiło, o ocenie odwołujących, celowe działanie organów, zmierzające do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo odwołujący podnieśli, iż żaden z przyjętych przez Radę Miejską w Ł. w powołanej uchwale zakazów nie dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, brak jest zatem uzasadnienia do wywodzenia z nich podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołując się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20.lipca 2009r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 520/09 podnieśli, iż dokonana przez organ I instancji interpretacja uchwały jest wadliwa. Tak długo bowiem jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), art. 9 ust.4 i ust.5, art.60 ust.1, art.61 ust. 1 i art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43, art.44 ust.1 i ust.2, art. 45 ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazało, iż mając na uwadze zebrany materiał dowodowy podziela pogląd organu I instancji, iż przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniona, co wobec faktu, że wystarczającym jest niespełnienie jednej z przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się bowiem do kwestii spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy Kolegium wywiodło, iż w złożonym odwołaniu inwestorzy faktycznie ograniczyli teren inwestycji jedynie do tej części działki nr [...], która ma charakter budowlany, przez co przesłanka zawarta w tej normie jest spełniona. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B. Skoro więc część działki nr [...] jest terenem mieszkaniowym i ten teren jest terenem inwestycji, to teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, bowiem nie jest gruntem leśnym.

Analizując natomiast szczegółowo kwestę niespełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. W art. 43 powołanej ustawy stanowi się, że zespołami przyrodniczno-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo- krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (art.44 ust. 1 ustawy).

W art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi się, że w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;

4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Rada Miejska w Ł. skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A.

W § 2 ust. 1 powołanej uchwały stanowi się, iż celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka [...] oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno-błotnych a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych w dolinach rzecznych i ich utrzymania we właściwym stanie (§ 2 ust. 2 uchwały).

W § 3 ust. 1 powołanej uchwały stanowi się, ,że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;

4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

W ust. 3 § 3 powołanej uchwały stanowi się, że zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 i 10 nie dotyczą stref oznaczonych jako A,B,C,D,E wskazanych na mapie, stanowiącej załącznik do uchwały.

Wskazana wyżej uchwała powtórzyła zatem w § 3 w istocie uregulowania, zawarte w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, określając jednocześnie wyjątki.

Działka nr [...] położona w Ł., przy ul. A 26 znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo-krajobrazowy A i nie jest usytuowana w strefach oznaczonych literami A,B,C,D,E. W ocenie Kolegium, nie budzi zatem wątpliwości, że teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A i ustalenia zawarte w tej uchwale mają doń zastosowanie, przy czym stanowią wraz z powołaną wyżej ustawą o ochronie przyrody przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro zaś istotą ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na wartości estetyczne i widokowe a realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, wodno-błotnych i utrzymywania ich we właściwym stanie a na terenie zespołu zabrania się:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru,

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

należało, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmówić ustalenia warunków zabudowy. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i konieczną infrastrukturą powoduje przekształcenie obszaru, wymaga wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie SKO, w przypadku normy zawartej w § 2 i § 3 uchwały, koniecznym jest dokonanie jej wykładni systemowej i uwzględnienie faktu, iż normodawca wyraźnie stwierdza, że jedynie na tym obszarze dopuszczalne są inwestycje celu publicznego – a contrario nie dopuszcza się "zwykłych" inwestycji, wymagających ustalenia warunków zabudowy.

Przyjęcie założenia, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dopuszczalna wszelka działalność inwestycyjna, zakładałaby bowiem, że normodawca jest nieracjonalny, zaś ochrona obszaru byłaby iluzoryczna a celowość tworzenia tego typu obszarów – pozbawiona jakichkolwiek podstaw. Po to ustawodawca a następnie uchwałodawca tworzą obszary podlegające ochronie, aby zachować status quo tych obszarów, aby nie podlegały one nieograniczonym przemianom, zaś zakres tych przeobrażeń był jedynie konsekwencją stanów wręcz nadzwyczajnych, związanych z ochroną tego obszaru i realizacji celów publicznych po uzyskaniu stosownego uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów skarżących SKO wskazało, iż oczywistym jest, że norma art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody a następnie uchwała Rady Miejskiej w Ł. nie zawierają zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na chronionym obszarze, ale nie można wszakże dokonywać wykładni tych norm w oderwaniu od celów ochrony w nich określonych. Skoro bowiem celem ustanowienia zespołu przyrodniczno-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka [...] oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe, a realizacja celów wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych etc. to trudno przyjmować, że taka ochrona ma miejsce przez realizację wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej. Zachodzi zatem konieczność powiązania celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, sposobów realizacji celów ochrony z zakazami oraz wyjątkami określonymi przez normotwórcę. Dopiero takie łączne dokonanie wykładni daje skuteczną podstawę do wydania koniecznego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wskazano również, iż jakkolwiek organowi odwoławczemu znany jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 29.września 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 952/08, że zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, poglądu tego nie podziela, tym bardziej, iż nie został on w sposób prawidłowy uzasadniony we wspomnianym wyroku.

W ocenie Kolegium trudno uznać, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wspiera sukcesję naturalną w celu formowania ekosystemu leśnego, a taki zakres ochrony czynnej obszaru określony został w § 3 pkt 1 lit a powołanej uchwały. W sprawie ma zaś miejsce realizacja nowej zabudowy, nie zaś jak podnoszą wnioskodawcy "zabudowa w ramach wymiany istniejącego budynku mieszkalnego ". Gdyby zaś inwestor miał zamiar w miejsc dotychczas istniejącego budynku mieszkalnego zrealizować nowy budynek czy też dotychczasowy odbudować, byłby w ocenie SKO władny to uczynić albowiem nie nastąpiłoby naruszenie zakazów określonych w przywołanych wyżej przepisach.

Odnosząc się do przywołanego przez odwołujących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23.września 2009r., sygn.akt II SA/Łd 520/09, SKO wskazało natomiast, iż wyrok wspomniany jest nieprawomocny, ponadto odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego. Dodatkowo zaś organy administracji nie są władne, jak uczynił to sąd w powołanym wyroku, odmówić stosowania aktu prawnego rangi podustawowej z uwagi na jego sprzeczność z normą ustawową.

Fakt zaś, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przed wejściem w życie omawianej uchwały pozostaje, zdaniem Kolegium, bez wpływu na konieczność jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem nie zawiera ona przepisów przejściowych a w takim przypadku obowiązuje zasada następczego stosowania nowego prawa.

W ocenie SKO odwołanie małżonków S. nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego pozostaje natomiast bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. S. i M. S. powtórzyli zarzuty zawarte w złożony uprzednio odwołaniu, wskazując na nietrafność poglądów organów o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez nich inwestycji w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].

Obszernie polemizując z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnieśli, iż wśród zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody oraz w przywołanej uchwale nie ma zakazu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa we wniosku. Tak długo zaś jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza normy prawa materialnego w stopniu określonym w przywołanym wyżej przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż działka o numerze geodezyjnym [...], położona w Ł., przy ulicy A 26, na której części planowana jest inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą techniczną, jest położona na obszarze Zespołu Przyrodniczno - Krajobrazowego A, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest w strefie ochrony Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], stanowiącą akt prawa miejscowego. W strefie tej wprowadzono szereg zakazów, określonych w § 3 uchwały, które to zakazy, stanowiąc przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny podlegać analizie przy ocenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie zaś wniosek inwestorów pozostaje w sprzeczności z zapisami § 3 ust. 1 pkt 1,2,7 powołanej uchwały, które zabraniają niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż chwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego A ma charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela wszakże oceny, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z płynącymi zeń zakazami. Doceniając bowiem obszerność i sugestywność argumentacji, zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sposób podzielić konkluzji, iż zawarte w powołanej uchwale zakazy wykluczają możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Skoro bowiem organ odwoławczy trafnie przyjął, iż budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą prowadzona ma być na tej części działki skarżących, która ma w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako budowlana, na której dodatkowo znajdują się pozostałości po istniejącym niegdyś budynku mieszkalnym to nie do przyjęcia jest teza, iż projektowana budowa doprowadzi do zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, lub też trwale zniekształci albo też zmieni sposób użytkowania ziemi. Godzi się bowiem podkreślić, że celem ustanowienia zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Ochronie podlegają zatem: krajobraz naturalny i kulturowy oraz przylegający do niego kompleks leśny. Skoro więc część działki, przeznaczonej pod zabudowę ma charakter budowlany (i dodatkowo zabudowany) nie ma podstaw by twierdzić, że planowana budowa zniekształci, uszkodzi czy przekształci tenże obszar lub też zmieni sposób jego użytkowania, zaś wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu. Na marginesie wskazać też należy na niekonsekwencję organu odwoławczego, dla którego remont czy też odbudowa budynku zlokalizowanego na wspomnianej działce jest dopuszczalna zaś budowa obiektu nowego na terenie o tym samym przeznaczeniu i chronionemu na tej samej podstawie już nie. Dla skuteczności ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego oraz kompleksu leśnego (§ 2 ust.1 uchwały) nie ma znaczenia czy planowana inwestycja jest odbudową czy budową sensu stricto. Żadna z nich nie zniekształci, nie uszkodzi, nie przekształci tego obszaru ani też nie zmieni sposobu jego użytkowania, trudno zaś domniemywać, że wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu, skoro nie zostało nawet ustalone jak rzeźba to się przedstawia (a jak wspomniano działka w części zajętej pod planowaną inwestycję ma charakter budowlany).

Zwrócić należy też uwagę na fakt, iż przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Wszelkie zatem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie organy dokonały twórczej interpretacji zapisów uchwały, wprowadzającej zakazy o dużym stopniu ogólności (będące w istocie kalką przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), wiążące się nadto z koniecznością dokonywania ocen, dla których w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego brak jest stosowanego materiału do jej dokonania (np. ustalenie "rzeźby" terenu i potencjalnej możliwości jej zniekształcenia). Projekt decyzji nie został nawet skonsultowany z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, choć przepis art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 nakłada obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wszelkie zatem rozważania, dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami powołanej uchwały mają charakter nieuprawnionych spekulacji, dla których próżno szukać uzasadnienia w racjonalności ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowania organy winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżących inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

K.O.