Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2405/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielce z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 239/20 oddalającego sprzeciw B. G. i R. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 239/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oddalił sprzeciw B. G. i R. G. (skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] odmawiającą - w wyniku wznowieniu postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i nakładającej na inwestorów B. G. i R. G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z powodu interwencji W. W. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] na budynek mieszkalny organ podjął działania w sprawie zbadania legalności budowy obiektu. Po uzyskaniu ze Starostwa Powiatowego w [...] przez organ I instancji zgłoszeń dokonanych przez inwestorów, przeprowadzono [...] marca 2015 r. oględziny na działce nr [...] dotyczące budowy budynku mieszkalnego, w trakcie których ustalono, że zrealizowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości ok. 6,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] należącą do W. W. Następnie PINB pismem z [...] marca 2015 r. poinformował W. W., że ze względu na takie usytuowanie przedmiotowego budynku względem granicy z jego działką, zgodnie z art. 28 k.p.a., nie jest stroną w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. PINB zawiadomił, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] i nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzji tej W. W. nie otrzymał.

Do akt sprawy PINB załączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., wodociągową i elektryczną oraz budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z projektowanym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i 1 miejsca parkingowego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w [...].

Następnie [...] listopada 2018 r. organowi I instancji wpłynął wniosek W. W., który na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wniósł o: wznowienie postępowania z uwagi na to, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Do wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] kwietnia 2018 r. doszło na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 162/19 postanowienia ŚWINB z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] orzekającego o odmowie wznowienia postępowania z wniosku W. W. z dnia [...] listopada 2018 r., a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ I Instancji w pierwszej kolejności doprowadzi do ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, następnie zaś wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem poczynionych uwag dotyczących tego, kto może być uznany za stronę postępowania.

Przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. W. W. złożył w organie I instancji pismo zdjęcia przedstawiające budowę oczyszczalni ścieków na działce inwestorów z wygenerowaną elektronicznie oryginalną datą ich wykonania - [...] października 2018 r. Następnie B. G. [...] września 2019 r. wyjaśniła, że roboty budowlane związane z wykonaniem przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowano w oparciu o projekt budowlany [...] października 2018 r., jednocześnie oświadczyła, że instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków, której eksploatacja nie wymaga zezwolenia zgłoszona została [...] grudnia 2018 r. w Gminie [...], na dowód czego przedłożyła zgłoszenie wraz z załącznikami. PINB [...] września 2019 r. ponownie przeprowadził kontrolę na działce, która potwierdziła wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, której element według wykonanego na mapie szkicu oddalony jest od ogrodzenia na granicy działki z działką W. W. o 17,65 m.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. W piśmie z [...] października 2019 r. W. W. podniósł, że oczyszczalnia nie może być użytkowana, gdyż nie jest zapewniony dostęp pojazdu asenizacyjnego w celu okresowego, przewidzianego przepisami i technologią opróżniania odstojnika osadów. Ponadto [...] września 2019 r. w siedzibie PINB W. W. podniósł, że obawia się uszkodzeń swojego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...], w związku z szerokością drogi dojazdowej - gospodarczej, tj. działki ewid. [...], po której wozy asenizacyjne będą musiały jeździć celem obsługi przydomowej oczyszczalni ścieków. Wniósł, aby obsługa komunikacyjna nie odbywała się tą drogą, zaś tak jak dopuszcza alternatywna wersja wskazana w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]. Inwestorzy zadeklarowali, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się tak jak strona przeciwna wnosi, w tym celu ustanowią służebność przejazdu przez działkę ewid. [...].

PINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Następnie podczas kontroli [...] grudnia 2019 r. na działkach [...], [...] i [...] pracownicy organu I instancji wykonali zdjęcia i spisali oświadczenie inwestorów, że z drogi wewnętrznej (gospodarczej- gminnej), tj. z działki [...] nie korzystają w ogóle. Dojazd do ich działki [...] jest realizowany z drogi gminnej - działki [...] poprzez działkę [...], której współwłaścicielką jest B. G. W północnej części działki nr [...] znajduje się brama wraz z furtką umożliwiającą swobodną komunikację z ich działką [...].

ŚWINB w wyniku rozpoznania odwołania W. W. wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 162/19 organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Tym samym słusznie postanowieniem z [...] września 2019 r. organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czyli postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pochodzi od strony posiadającej interes prawny.

Organ ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] wskazał, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywać się będzie z drogi powiatowej [...] poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu Gminy na zasadach posiadania samoistnego oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] lub z drogi powiatowej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] oraz poprzez działkę nr [...] po ustanowieniu stosownej służebności, bowiem dojazd do działki nr [...] nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. szerokości nie mniejszej niż 5,0 m. Podkreślił, że droga wewnętrzna nr [...] posiada szerokość od 3,0 do 4,8 m, umożliwia dostęp do pól, ale służy również do obsługi komunikacyjnej wszystkich znajdujących się przy niej działek. Wskazał także, że dostosowanie tej ogólnodostępnej drogi gminnej do przepisów, jakie obowiązują dla dróg publicznych leży tylko w gestii jej właściciela - Gminy [...]. Przypomniał, iż zgodnie z oświadczeniem B. G. właściciele działki nr [...] nigdy nie korzystali z drogi nr ewid. [...], bowiem ich bezpośredni dostęp do drogi publicznej - powiatowej [...] odbywa się poprzez: drogę gminną nr [...], działkę nr ewid. [...] oraz w poprzek działki nr ewid. [...] będącej drogą gminną. W ocenie organu obsługa komunikacyjna działki nr [...] z wykluczeniem korzystania przez jej właścicieli z dojazdu przez działkę nr [...], zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu, będzie realizowana zgodnie z deklaracją B. G. do czasu, kiedy działka nr [...] będzie jej współwłasnością i do kiedy nie zmieni się stan prawny działki nr [...], np. w przypadku jej sprzedaży, zatem aby obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] tak zadeklarowana i realizowana przez właścicieli tej działki była zgodna z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r., tj. zapewniona tylko z drogi powiatowej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] oraz poprzez działkę nr [...] konieczne jest ustanowienie służebności dla tej działki do obsługi działki nr [...]. Nieustanowienie takiej służebności sprawia natomiast, że wątpliwym jest zatwierdzenie projektu budowlanego przez PINB, bowiem niewątpliwie istnieje potencjalna możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią.

Organ stwierdził, że, pomimo iż budynek mieszkalny swym usytuowaniem nie ogranicza w żaden sposób zabudowy obecnej i przyszłej działki sąsiedniej nr [...], to ze względu na takie jedynie czasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] należy uznać, że działka nr [...] oddziaływuje na działkę nr [...]. Tym samym W. W., z uwag na obawę zmiany istniejącej obecnie sytuacji prawnej działek nr [...] i nr [...] oraz możliwości korzystania z działki nr [...] jako jedynego dojazdu do działki [...], ma interes prawny w tej sprawie i są podstawy do uznania go za stronę w sprawie, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zaś tak, to decyzja PINB z [...] listopada 2019 r. nie jest zgodna z prawem.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli B. G. i R. G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 14 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 162/19 Sąd uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania i odmówił wznowienia postępowania z wniosku W. W. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. Końskie, i nakładającą na B. i R. G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz postanowienie organu I instancji. Tym samym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Sąd podniósł, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił, iż krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wymienia art. 52 Prawa budowlanego oraz że materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zwrócił uwagę, że w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Zaakcentował, iż ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (czy w postępowaniu legalizacyjnym) zawiera element potencjalności, stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Sąd stanął na stanowisku, iż organy niesłusznie uwzględniły wyłącznie jeden element, tj. odległość legalizowanego budynku od granicy i związany z tym ewentualny wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Nadto za przedwczesne Sąd uznał również twierdzenie organu, że niemożliwym było ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zwrócił uwagę, że skarżący uprawdopodobnił w jakiej dacie powziął informację o decyzji, która nie została mu doręczona. Podniósł, że na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe stanowisko Sądu oraz zawarte w nim wytyczne nie zostało przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji wzięte pod uwagę. Wskazał, iż zasadnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez W. W. z zachowaniem ustawowego terminu. Wyjaśnił, że organ zobowiązany był następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego wydaną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego pochodzi od strony posiadającej interes prawny. Organ ustalił zatem, że projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2017r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy oraz że zarówno budynek jak i przydomowa oczyszczalnia ścieków nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Jednakże w decyzji z [...] listopada 2019 r. brak jest rozważań w zakresie, kwestii związanej z dostępem działki inwestorów do drogi publicznej, ograniczając się do stwierdzenia, że usytuowanie budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce [...] nie ogranicza w żaden sposób przyszłej zabudowy działki [...] ani sposobu korzystania z tej działki, a zatem nie powoduje to naruszenia uzasadnionych interesów prawnych właścicieli tej działki. Obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestorów. Powyższe przesądziło o przyjęciu, iż W. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie wziął pod uwagę zarzutów odnoszących się do postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, nie zajął się zastrzeżeniami w zakresie użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach inwestycji na działce [...].

Następnie Sąd wyjaśnił, iż droga wewnętrzna nr [...] posiada szerokość od 3,0 do 4,8 m i umożliwia dostęp do pól, ale również służy do obsługi komunikacyjnej wszystkich znajdujących się przy niej działek, w tym między innymi działki skarżących i działki W. W., który zgłosił obawy o uszkodzenie jego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...] w związku z szerokością drogi dojazdowej urządzonej na działce nr ewid. [...], po której wozy asenizacyjne będą musiały jeździć celem obsługi przydomowej oczyszczalni ścieków. Przypomniał, że bezspornym jest, iż na datę wydania zaskarżonej decyzji oraz na datę rozstrzygania sprawy przez PINB, nie została ustanowiona formalnie na rzecz żadnego z właścicieli działki [...] służebność gruntowa przejazdu przez działkę [...], zaś organ odwoławczy wyjaśnił, że dostęp działki [...] do drogi publicznej na obecnych zasadach będzie możliwy do momentu, kiedy działka [...] będzie współwłasnością B. G. i do kiedy nie zmieni się stan prawny działki [...], np. w przypadku jej sprzedaży. Ze względu na jedynie czasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki [...], organ odwoławczy uznał, że działka nr [...] oddziaływuje na działkę nr [...]. Zatem z uwagi na możliwość zmiany istniejącej obecnie sytuacji prawnej działek [...] i [...] oraz możliwości korzystania z działki nr [...] jako jedynego dojazdu do działki [...] W. W. ma interes prawny w tej sprawie i są podstawy do uznania go za stronę w sprawie, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Sąd stanął na stanowisku, iż rację ma organ odwoławczy, że kwestia związana z dostępem działki nr [...] do drogi publicznej miała istotne znaczenie dla oceny, czy W. W. powinien zostać uznany w sprawie za stronę postępowania. Wskazując na treść wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 162/19 przypomniał, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ów element potencjalności w ustalaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyduje o tym, że ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy również przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy istniejącej. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą nie może ponadto sprowadzać się tylko do oceny zachowania warunków technicznych, bowiem o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu I instancji słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, iż podstawę jego oceny stanowiła kwestia związana z dostępem działki nr [...] do drogi publicznej, gdyż organ I instancji niesłusznie ponownie pominął kwestie związane z oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie przedmiotowej inwestycji ze względu na zaprojektowany dostęp do drogi publicznej. Zwrócił uwagę, że z jednej strony organ aprobuje rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym - zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. i stanowiącym załącznik do tej decyzji - zgodnie z którym inwestorzy w ramach stanu zagospodarowania terenu zaprojektowali obsługę poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...] z drogi powiatowej [...], z drugiej strony, pomija okoliczność, że W. W. właśnie z uwagi na niezapewnienie - jego zdaniem - zgodnego z przepisami dostępu do drogi publicznej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. uzasadniał swój interes prawny i konieczność uznania go za stronę postępowania.

W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia dostępu do drogi publicznej miała kluczowe znaczenie.

Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2017 r. w kwestii dostępu do drogi publicznej wskazała na możliwe alternatywne rozwiązanie bądź z drogi powiatowej [...] przez drogę wewnętrzną będącą we władaniu Gminy na zasadach posiadania samoistnego oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], bądź z drogi powiatowej nr [...] przez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...] - po ustanowieniu stosownej służebności. Wyjaśnił, że organ, ustalając warunki zabudowy, wskazał, że droga na działce nr [...] stanowi dojazd do pól i nie jest przewidziana do odśnieżania w ramach zimowego utrzymania dróg oraz uwzględniona w planach rozwoju sieci drogowej, zatem dojazd do działki nr [...] nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zwrócił także uwagę, iż w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego na działce [...][...], gm. [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., której uchylenia odmówił PINB, organ wskazał, że droga wewnętrzna oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca dojazd w rozumieniu przepisów § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. łączący działkę nr [...] z drogą publiczną nie spełnia wymogów zawartych w tym w rozporządzeniu. Ponadto stwierdził, ze skarżący są świadomi faktu, że droga wewnętrzna nie spełnia warunków określonych w przepisach, dlatego przedstawili alternatywne rozwiązanie dojazdu do zrealizowanej nielegalnie inwestycji. W tej samej decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdza, że na wysokości działek nr [...] i nr [...] szerokość drogi wynosi 3,0 m - 3,5 m, zatem zachowana jest wymagana minimalna szerokość jezdni wynikająca z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważył również, że w toku postępowania skarżący oświadczyli, iż chcą ustanowić służebność przejazdu przez działkę nr [...], by w ten sposób umożliwić dostęp ich nieruchomości do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, w kontekście podniesionych okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji pominął jednak kwestię istnienia interesu prawnego po stronie W. W. ze względu na możliwy wpływ inwestycji zrealizowanej na nieruchomość skarżących na działkę nr [...], akceptując jednocześnie przewidziany decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. dostęp działki skarżących do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...].

Ponadto Sąd wyjaśnił, że z § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie wynika, że przepisy te nie znajdują zastosowania do drogi wewnętrznej oznaczonej jako [...], która nie jest droga publiczną.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

1. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie koniecznym jest dokonanie przez organ pierwszej instancji wnikliwej analizy, czy dostęp do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji odpowiada przepisom prawa w kontekście oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie podczas gdy:

a) działka skarżących przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej nr [...] w wyniku czego za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej;

b) ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej a zatem nie ma przeszkód by dojazd był realizowany alternatywnie również przez działkę nr [...] bez konieczności obciążania jej stosowną służebnością

2. § 14 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przepisy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy droga wewnętrzna oznaczona nr [...] nie jest drogą publiczną.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że dla przyjęcia, ze działka posiada dostęp do drogi publicznej wystarczające jest jej położenie przy drodze wewnętrznej. W ich ocenie ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu (droga, ścieżka). Podnieśli, że dla oceny czy teren inwestycji posiada wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia szerokości drogi wewnętrznej na poszczególnych odcinkach nie ma znaczenia. Ponadto wskazali, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, zatem nie ma do niej zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Podnieśli także, że dojazd realizowany przez działkę nr [...] nie ogranicza w żaden sposób zabudowy obecnej i przyszłej działki nr [...] i stanowi stałe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] a zatem nie można uznać, ze działka nr [...] oddziałuje na działkę nr [...]. Jednocześnie wskazali, że jeżeli przejazd urządzeń sanitarnych obsługujących działkę skarżących przez działkę nr [...] byłby utrudniony lub niemożliwy to nie ma żądnych przeszkód aby przejazd odbywał się również przez działkę nr [...] - jednakże bez konieczności ustanawiania jakiejkolwiek służebności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że niniejsza sprawa poddawana była już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której dokonano w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 162/19. Tym samym stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym również Naczelny Sąd Administracyjny jest z mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wydanym w rozpoznawanej sprawie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Tym samym pojęcie to obejmuje zarówno ocenę zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ich celem jest uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Wskazać należy, że we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał oceny prawnej działań organów oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania, tym samym słusznie, w przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonana być powinna przez pryzmat wytycznych zawartych w wyroku z 17 kwietnia 2019 r.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego skarżący upatrują w błędnym przyjęciu przez Sąd, że w sprawie koniecznym jest dokonanie przez organ I instancji wnikliwej analizy, czy dostęp do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji odpowiada przepisom prawa w kontekście oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie wskazać należy, że nie mógł on okazać się uzasadniony.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa sposoby zapewnienia nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Pierwszym z nich jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, drugim zaś dostęp przez drogę wewnętrzną. Przy czym zaznaczyć należy, że dostęp do drogi publicznej w świetle przepisu art. 2 pkt 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. m.in. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18).

Z treści decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że organ uznał że droga wewnętrzną ozn. jako działka nr [...] nie może być uznana za dojazd do działki nr [...] w rozumieniu § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie. Wskazano m.in. że droga ta nie będzie odśnieżona w ramach zimowego utrzymania dróg oraz że stanowi dojazd do pól. W tych okolicznościach skarżący przedstawili alternatywny dojazd do działki poprzez działkę [...], oświadczając, iż chcą ustanowić służebność przejazdu przez działkę [...]. Organ w tej samej decyzji stwierdza również, że droga wewnętrzna spełnia wymagania wynikające z § 14 ust. 1 tego rozporządzenia oraz że jej szerokość wynosi 3 m - 3,5 m na wysokości działek [...] i [...]. Stanowiska te wykluczają się, zatem uznać należało, że słusznie uznał Sąd I instancji, że wyłącznie przeprowadzenie wnikliwej analizy – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Ke 162/19 – pozwoli na ustalenie czy inwestycja zlokalizowana na działce [...] oddziaływać będzie na działkę [...]. Podkreślenia bowiem wymaga, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Takiej analizy jednak organ I instancji nie przeprowadził, tym samym zasadne było rozstrzygnięcie organu II instancji. Nie sposób bowiem uznać, że organ dokonał oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomość ozn. jako działka [...] z punktu widzenia dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce [...].

Skarżący kwestionowali również konieczności ustanowienia służebności w zakresie dojazdu do działki nr [...] wskazać należy, że kwestia ta była już podnoszona na wcześniejszych etapach postępowania. Skarżący sami wskazali jako alternatywę dla dojazdu działką [...] możliwość ustanowienia służebności na działce [...]. Konieczność jej ustalenia wynika również, z decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nie można uznać za słuszne stanowiska skarżących, ze dojazd do działki [...] może być realizowany przez działkę [...] bez konieczności ustanawiania służebności.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie, gdyż droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny również w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa parametry jakie spełniać mają dojazdy i dojścia do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nimi związanych, jednakże nigdzie w treści tego przepisu ustawodawca nie zawarł wskazania, że przepisu tego nie stosuje się do dróg wewnętrznych. Skoro zaś w żadnym z ustępów § 14 tego rozporządzenia nie zawarto takiego wyjątku to przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było zapewnienie dojazdów i dojść do budynków spełniających parametry określone w ust. 1 i 2 § 14 niezależnie od tego czy będą one realizowane poprzez bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też przez drogę wewnętrzną.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.