Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2971/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 804/12 w sprawie ze skargi M.A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu postanawia 1. otworzyć na nowo zamkniętą rozprawę; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdu z drogi) za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa, stosuje się przepisy uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.)?"; 3. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.


UZASADNIENIE

Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. M.A. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie przejętego na rzecz Skarbu Państwa pojazdu m-ki Fiat 126p.

Po rozpoznaniu wniosku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], przyznał M.A. wynagrodzenie za czynności związane z usunięciem z drogi, i wykonywanie dozoru do dnia przejścia na własność Skarbu Państwa pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. [...] w łącznej kwocie 366,50 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 102 § 2 i § 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.). Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł m.in., że wnioskodawca nie wskazał faktycznych kosztów utrzymania parkingu i zażądał wynagrodzenia opierając się wyłącznie na stawkach wynikających z uchwały Rady Powiatu w O. W konsekwencji organ administracji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Za podstawę wyliczeń żądanego przez stronę wynagrodzenia przyjęto poziom stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą o profilu zbliżonym do działalności wnioskodawcy (do analizy włączono umowy z 2004 r., zawarte z Tomaszem Rozwadowskim dotyczące świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych). Przy zastosowaniu metody porównawczej, wykazano, iż stawki wskazane przez stronę wykazują dużą dysproporcję w stosunku do stawek stosowanych przez innych przedsiębiorców. Naczelnik wskazał, iż stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu w O. odbiegają od przyjętych w stosunkach danego rodzaju oraz podkreślił, iż nie znajdują zastosowania w przypadku Skarbu Państwa, ponieważ odnoszą się one do pierwotnych właścicieli pojazdów, a ich wysokość stanowi sankcję za nieodebranie porzuconego pojazdu w wyznaczonym terminie. Dodatkowo argumentował, iż po analizie dowodów uzyskanych w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że profil działalności gospodarczej M.A. jest w znacznej mierze zbieżny z działalnością T.R. - podmioty te świadczą usługi o podobnych charakterze, w zakresie usuwania oraz przechowywania pojazdów. Z uwagi na powyższe, zdecydowano o zastosowaniu stawek określonych w umowach zawartych w 2004 r. z T.R. wobec czego uznano, iż stawki zaproponowane ( w chwili zawierania umowy tj. w 2004 r.) przez T.R. są odpowiednie i mogą zostać zastosowane do usług świadczonych przez M.A. Naczelnik wskazał również, iż usługi innych przedsiębiorców zorientowane są na krótkoterminowe przechowywanie pojazdów (ujmowane w miesiącach). Natomiast w sprawie, przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonywane było w sposób długotrwały. W konsekwencji jednostkowa stawka była niższa, niemniej jednak zlecenie długoterminowe postrzegane było jako korzystniejsze dla przedsiębiorcy, zapewniając mu popyt na usługi na określonym poziomie przez dłuższy okres. Tym samym M.A. przyznano kwotę 366,50 zł netto, ustalając zwrot kosztów jako: załadunek i rozładunek: 2,00 zł netto, transport pojazdu poza granicami O.: 60 km x 1,50 zł netto = 90 zł, przechowywanie pojazdu: 1,50 zł netto x 183 dni = 274,50 zł (w okresie od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r.). Zdaniem organu zastosowane stawki były adekwatne do poniesionych nakładów wynikających z konkretnych czynności i zawierały w sobie przyjęte w danych stosunkach wynagrodzenie. Konkludując Naczelnik podkreślił, iż żądane przez stronę wynagrodzenie w sugerowanej kwocie 1460,00 zł netto w sposób znaczący przewyższa wartość rynkową dozorowanego pojazdu (określoną przez biegłego skarbowego na 300,00 zł - wycena techniczna nr 3/72/2007).

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. A. wskazał na naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit.c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Podniósł, iż naruszenie dotyczy nieprzyznania przez organ wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu w wysokości przez niego żądanej, tj. według stawek wynikających z uchwały Rady Miasta O. Argumentował, iż wynagrodzenie, jakie zostało mu przyznane jest rażąco zaniżone, w sytuacji, gdy powoływana przez niego uchwała jest aktem prawa miejscowego i stanowi obiektywny miernik, który winien znaleźć swoje zastosowanie w orzeczeniu organu pierwszej instancji. Poszukiwanie uśrednionych stawek byłoby uzasadnione wyłącznie w sytuacji gdyby stawki gminne nie istniały. Natomiast w przypadku, gdy stawki takie ustalono uchwałą rady powinny zostać przez organ zastosowane. Wskazał, iż nie do przyjęcia jest określanie wysokości wynagrodzenia w oparciu o stawki stosowane przez innych przedsiębiorców, ponieważ posiadają oni odmienne koszty własne oraz motywacje do zawierania umów, szczególnie w sferze zamówień publicznych. Dodał również, iż sfera uprawnień osoby realizującej zadania publiczne nie może być uzależniona od dowolności działań organu.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 18 i art. 102 § 2 u.p.e.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał m.in., iż w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, w sytuacji braku umowy łączącej strony oraz przy jednoczesnym braku wskazania przez M.A. kosztów utrzymania parkingu, przeprowadził postępowanie dowodowe we własnym zakresie. W konsekwencji ustalił stawkę obowiązującą w stosunkach danego rodzaju, w myśl art. 836 Kodeksu Cywilnego. Organ uzyskał dane od podobnych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą oraz dokonał porównań tych stawek, ze stawką zaproponowaną przez skarżącego, a efekt tych porównań szczegółowo uzasadnił. Ponadto, organ pierwszej instancji dokonał rzetelnej analizy poziomu stawek stosowanych przez przedsiębiorców zajmujących się usługami parkingowymi, dlatego też słusznie postąpił nie akceptując stawki sugerowanej przez stronę. Naczelnik Urzędu Skarbowego należycie wywiązał się z nałożonego na niego zadania ustalenia odpowiedniego wynagrodzenia w sytuacji, gdy jego wysokość nie została określona w umowie. Zatem w sprawie prawidłowo przyjęto, iż w tego typu przypadkach winien znaleźć zastosowanie art. 836 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo argumentował, że na wysokość wynagrodzenia "przyjętego w danych stosunkach" mają wpływ okoliczności takie jak: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy oraz ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Nie można zatem w powyższej sytuacji przyznać stronie wynagrodzenia za świadczone usługi, w wysokości, która kilkukrotnie przewyższa wartość dozorowanego pojazdu. Pojazd ten według sporządzonej oceny technicznej odpowiadał wartością użytkowemu złomowi, a jego stan techniczny był zły. Tym samym przedsiębiorcę obciążało stosunkowo niewielkie ryzyko związane z przechowaniem, jak również nieznaczna odpowiedzialność za przechowywanie przedmiotu w stanie niepogorszonym. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż pomimo skierowanego wezwania (pismo z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]), skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów oraz nie przedstawił faktów, które uzasadniałyby przyznanie wynagrodzenia we wnioskowanej przez niego wysokości. Jedynie pismem z dnia [...] marca 2012 r. ponowił żądanie przyznania wynagrodzenia za dozór, jednak zawarta w treści pisma kalkulacja odzwierciedlała wyłącznie poziom stawek uchwalonych przez radę powiatu i nie zawierała konkretnych wydatków, ani sposobu ich obliczenia, jak również uzasadnienia, które dawałoby podstawę do przyjęcia, iż stawki we wskazanej wysokości są należne, jako adekwatne do wykonanych usług. Konkludując Dyrektor podniósł, iż nie podziela poglądu strony wskazującego, że do przechowawców świadczących usługi z zakresu przechowywania pojazdów zastosowanie winny obligatoryjnie znaleźć stawki ustalane uchwałami rad powiatu (rad miasta). Stawki te nie mają bowiem zastosowania do Skarbu Państwa. Opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami powyższej ustawy. Opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu, z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a przedmiotowej ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.A.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały Rady Miasta O. za okres od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r. Wskazał, iż podnoszona przez organy obydwu instancji argumentacja, jak i orzecznictwo odnoszące się do zasad ustalania wysokości wynagrodzenia strony pozostają nieaktualne od dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W powyższej uchwale NSA wyraził między innymi pogląd, iż "wskazane okoliczności dotyczące wysokości opłat powinna uwzględniać rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie". Podniósł, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego poszukując rozmaitych mierników mających uzasadniać przyznanie wynagrodzenia stronie w wysokości rażąco zaniżonej pominął, iż uchwała jest także aktem prawa miejscowego ustalającym stawki wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych czynności. Jest zatem obiektywnym miernikiem odnoszącym się do warunków lokalnych, uwzględniającym w swej wysokości sytuację miejscową, uśrednione koszty i wszelkie inne parametry wpływające na wysokość ustalonych kwot. Stawka taka ustalona została nie tylko w interesie strony obowiązanej do ponoszenia kosztów, lecz także w interesie strony uprawnionej do otrzymania wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych czynności. Stąd też pogląd, iż stawki określone uchwałą nie mają zastosowania do obowiązku jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jest chybiony i nie znajdujący jakiegokolwiek potwierdzenia zarówno w samym akcie prawa miejscowego, jak i w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Argumentował, że poszukiwanie uśrednionych stawek za poszczególne czynności w praktyce rynkowej byłoby zasadne, gdyby nie istniał lokalny zobiektywizowany miernik w postaci stawek gminnych. Jeżeli zaś takie stawki istnieją, winny znaleźć swoje zastosowanie w orzeczeniu, o ile strona nie złoży innego zestawienia kosztów przechowywania i wysokości wynagrodzenia w zakresie objętym art. 102 § 2 u.p.e.a. Z kolei strona będąca przedsiębiorcą i wykonująca zadania publiczne ma pełne prawo wiedzieć, w jakiej wysokości otrzyma odpłatność za wykonanie zadania, już w chwili podjęcia się jego wykonania w interesie publicznym. Gdyby zaś strona miała być uzależniona w swych prawach od uznaniowych przesłanek władczych organu władzy publicznej, nie podejmowałaby się wykonywania zadań publicznych, w szczególności gdyby zastosowane stawki wynagrodzenia miałyby nawet nie pokrywać kosztów własnych. Jest zatem oczywiste, że poszukiwanie uśrednionych stawek w obrocie na lokalnym rynku mogłoby mieć miejsce jedynie, gdyby stawki gminne nie istniały. Reasumując wskazał, iż co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciążają właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel pojazdu nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Ponieważ należne wynagrodzenie obejmuje zarówno samą zasadę jego otrzymania, jak i określoną wysokość, strona ma prawo żądać wynagrodzenia według stawek gminnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ol 804/12 – oddalił skargę.

Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedził wskazaniem, że w uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 47/07 (publ. LEX Nr 270447), Sąd Najwyższy zastanawiał się nad kwestią czy Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, czy też strony związane są stosunkiem prawnym uregulowanym przepisami prawa publicznego. Rozważając tę kwestię SN uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanej uchwały stwierdził także, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Stwierdzenie to Sąd Najwyższy odniósł jednak do przekształcenia strony podmiotowej wspomnianego stosunku administracyjnoprawnego oraz do okresu, za jaki Skarb Państwa obciążony jest obowiązkiem uiszczenia opłaty za parkowanie.

W świetle obowiązujących regulacji prawnych brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela pojazdu w stosunek prawnoadminiostracyjny powstały na skutek usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, przejmuje w całości uprawnienia i obowiązki poprzedniego właściciela. Wbrew zarzutom skargi zgodzić należy się tutaj ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej, że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym nie odnoszą się do Skarbu Państwa lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a cytowanej ustawy (v: wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r., sygn. I OSK 1184/05, publ. LEX nr 321159, a także w innych wyrokach tego Sądu z dnia 15 maja 2007 r., sygn. I OSK 1768/06, publ. LEX nr 347847 oraz z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. I OSK 1795/06, publ. LEX nr 344505 i z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 464/10, publ.: www.orzeczenia.nsa .gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, za bezsporne WSA uznał, że przedmiotowy samochód - Fiat 126p o nr rej. [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa i pozostawał pod dozorem skarżącego. Stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Między skarżącym, a organem egzekucyjnym istniał zatem stosunek: dozorca – organ egzekucyjny.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami administracji, które wskazują, że należy w tym zakresie posiłkować się art. 836 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Jak wskazał WSA, zadaniem organów było ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia za dozorowanie przedmiotowego pojazdu we wskazanym okresie, przy uwzględnieniu faktu, że skoro wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie została określona w umowie, to dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Na wysokość tego wynagrodzenia mają wpływ następujące okoliczności:

- czas przechowywania (w sprawie niniejszej od dnia 27 kwietnia 2006 r. do dnia 27 października 2006 r.),

- właściwości i wartość rzeczy przechowywanej (wartość rynkowa dozorowanego pojazdu określona została przez biegłego skarbowego na 300,00 zł, a cena sprzedaży wyniosła 101 zł),

- wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy,

- ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

Zadaniem Sądu kontrolującego zaskarżone postanowienie nie jest ustalanie wysokości opłaty, lecz badanie, czy ustalenie tej wysokości nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy wywiązały się ze swego zadania prawidłowo, zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla uznania, że zachowały obiektywizm i należycie ustaliły istotne okoliczności w sprawie.

Kwota wskazana przez organy, jako podstawa do ustalenia wynagrodzenia jest stosowana przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą (w toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do osiemnastu podmiotów prowadzących działalność o profilu zbliżonym do działalności skarżącego o podanie wysokości średnich stawek), nie można więc podzielić poglądu skarżącego, że stawka objęta postanowieniem ma charakter uznaniowy. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego jako materiał porównawczy wykorzystał umowę z 2004 r., zawartą z T.R., dotyczącą świadczenia usług polegających na załadunku, rozładunku oraz przewozie ruchomości, w tym samochodów osobowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji badanie poziomu nakładów na parking, czy kosztów jego utrzymania nie powinno mieć miejsca. Wywody skarżącego w tym zakresie są bezzasadne. Należało zbadać jedynie, jakie stawki były zwykle stosowane przez tego i innych przedsiębiorców. Organy sięgnęły zatem do metody porównawczej i ustaliły, na ile mogły, poziom stawek innych przedsiębiorców zajmujących się tego rodzaju działalnością. Jest to podejście prawidłowe, jako zmierzające do ustalenia wynagrodzenia za usługę "przyjętą w danych stosunkach" zgodnie z art. 836 § 1 Kodeksu cywilnego.

WSA zwrócił także uwagę, że wartość przechowywanego pojazdu – porzuconego, całkowicie zużytego i unieruchomionego, do którego nikt nie rościł pretensji – odpowiadała wartości złomu, a tym samym i ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie dozorowanego przedmiotu było znikome. Zgodnie zaś ze słuszną tezą z wyroku NSA z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. I SA/Wr 2390/97 (publ. w ONSA 2000/1/28), przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa wart. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również to, że czas przechowywania był znaczny. Inaczej są kalkulowane stawki przy usłudze jedno – czy kilkudniowej, inaczej zaś przy stałych zleceniach, w dodatku świadczonych obok innych zleceń pochodzących od tego samego podmiotu. Tym bardziej zastrzeżenia skarżącego nie wydają się usprawiedliwione i trudno dopatrzyć się jego pokrzywdzenia działaniami organu.

WSA podniósł także, że skarżący mimo wezwania organu nie przedstawił zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, związanych z prowadzeniem parkingu. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów. Organ nie miał bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organy ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. trafnie zastosowały ten przepis, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób wyczerpujący i przekonywujący bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Na marginesie WSA wspomniał, że w dniu 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 1/10, w której przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). W uchwale tej jednakże nie została zawarta odpowiedź na pytanie w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu, natomiast mogą stanowić one jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.A., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił w niej naruszenie przez WSA szeregu przepisów:

1) naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46 poz. 237) w szczególności przez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia strona nie jest uprawniona do przyznania jej świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały stanowiącego samorządu lokalnego, tj. Rady Gminy i Rady Powiatu;

2) naruszenie art. 130a ust. 5b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 836 k.c. przez pominięcie, że ustalanie wynagrodzenia w "danych stosunkach przyjętego może obejmować" jedynie usługi wykonywane w ramach art. 130a, nie zaś wszelkie usuwanie pojazdów z drogi przez jakiekolwiek podmioty, a także art. 836 k.c. przez pominięcie, że miernikiem wynagrodzenia przechowawcy jest przede wszystkim jego cennik stosowany w obrocie rynkowym, uwzględniający sumę kosztów własnych i uczciwego zysku przy uwzględnieniu konieczności sprostania istniejącej konkurencji;

3) naruszenie art. 130a ust. 5b Prawa o ruchu drogowym przez pominięcie, że ustawodawca zawarł szczególne warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca wykonujący czynności usuwania z drogi pojazdów, ich holowania i przechowywania, a co za tym idzie jego wynagrodzenie musi uwzględniać także czynnik wyższych od przeciętnych nakładów i poziomu kosztów własnych;

4) naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre z podmiotów na obszarze ich działania, w szczególności nie dotyczą jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jako właściciela pojazdu nieodebranego w terminie;

5) bezzasadne przyjęcie, iż wartość pojazdu usuwanego, holowanego, bądź przechowywanego ma jakikolwiek wpływ na wysokość należnego wynagrodzenia przedsiębiorcy wykonującego w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym czynności w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została zwięzła argumentacja, mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. Podniesiono m.in., że strona będąca przedsiębiorcą i wykonująca zadania publiczne ma pełne prawo wiedzieć, w jakiej wysokości zapłatę otrzyma za wykonanie zadania już w chwili podjęcia się jego wykonania w interesie publicznym. Jak zaznaczył skarżący kasacyjnie, gdyby strona miała być uzależniona w swych prawach od uznaniowych przesłanek władczych organu władzy publicznej, nie podejmowałaby się wykonywania zadań publicznych, w szczególności gdyby zastosowane stawki wynagrodzenia miałyby nawet nie pokrywać kosztów własnych, mając na uwadze szczególne kwalifikacje jakie musi spełniać, aby wykonywać powierzane czynności.

Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w sprawie wystąpiło wskazane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Na konieczność sformułowania przedstawionego w sentencji postanowienia pytania, wskazuje także pewnego rodzaju rozbieżność do jakiej doszło w orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9) stwierdził, że w uchwale składu 7-miu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r. w sprawie o sygn. I OPS 1/10 nie została zawarta odpowiedź na pytanie, w jaki sposób należy obliczyć stawki za parkowanie pojazdu. W uchwale tej NSA stwierdził bowiem co następuje: "Przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art.102 § 2 u.o.e.a. należy więc uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Wskazane wcześniej okoliczności powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust.1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Nie znajduje w tej sytuacji uzasadnienia w przywołanej uchwale twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę powiatu, natomiast mogą one stanowić jeden z elementów ustalania kwoty za dozór pojazdu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono jednak, pod rządami obecnie obowiązujących przepisów, kilkakrotnie pogląd odmienny i stwierdzono, że stawki opłat uchwalone przez radę powiatu mogą być stosowane do właściciela pojazdu, a nie obowiązują natomiast w stosunku do Skarbu Państwa (zob. wyroki NSA z dnia 23.10.2013 r. w spr. I OSK 788/12, z dnia 28.01.11 r. w spr. o sygn. I OSK 464/10 ). Istnieje zatem rozbieżność w orzecznictwie uzasadniająca przedstawienie składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

W pierwszej jednak kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy obecnie podstawą orzekania o kosztach związanych z usunięciem pojazdu z drogi i z dozorem nad pojazdem, który przeszedł z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 130 ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu przed nowelizacją, powinien być art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy też przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art.130 a) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 20 sierpnia 2010 r.), która weszła w życie 4 września 2010 r.

Art.102 § 2 w/w ustawy stanowi, że organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art.101 § 1ustawy. Z kolei paragraf 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) stanowił, że przepisy działu II rozdziału 6 (a więc m.in. art. 102 § 2 ustawy ) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 wskazano, że fakt nieodebrania pojazdu przez właściciela przez okres 6 miesięcy można traktować jako porzucenie w rozumieniu art.180 kodeksu cywilnego, z zamiarem wyzbycia się własności. Pojazd staje się w tej sytuacji rzeczą niczyją i znajduje do niego zastosowanie powołany przepis rozporządzenia. Organami orzekającymi w sprawie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi byli wówczas naczelnicy urzędów skarbowych i dyrektorzy izb skarbowych orzekający jako organy II instancji.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. P 4/06 uznał, że art. 130 ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art . 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. i w związku z tym, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw znowelizowano m. in. art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustęp 10 wskazanej normy otrzymał brzmienie "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust.1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Okres ten może być, zgodnie z art. 130a ust. 10d ustawy przedłużony do 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, jeżeli nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności. Art. 130a ust. 10 h ustawy stanowi z kolei, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia wskazanych wcześniej kosztów (art. 130a ust. 10 i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących przed nowelizacją, konieczna jest analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizacyjnej.

Art. 11 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art.1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust.1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust.10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 w/w ustawy dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11 co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Z treści norm zawartych w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Nie ma w tej sytuacji potrzeby posiłkowania się art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące.

Druga z wątpliwości jakie mogą pojawić się na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym dotyczy tego, kto powinien w pewnych okolicznościach ponosić koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania.

Zgodnie z art. 130a ust. 10h koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Solidarnie, do pokrycia tych kosztów, jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu (art.130a ust. 10i ustawy). Zgodnie z kolei z art. 13 ustawy nowelizującej Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art.130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Intencją ustawodawcy było w tym wypadku umożliwienie uzyskania zapłaty za przechowanie pojazdów w tym okresie, w którym poprzednio nie istniała ku temu podstawa prawna, bo dotychczasowe przepisy w tej materii zostały wyeliminowane przez Trybunał Konstytucyjny.

Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, w znowelizowanym brzmieniu, nie wskazuje jednak, kto ponosi koszty o których mowa w art. 130 a ust. 10 ustawy w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie właściciela pojazdu lub osoby dysponującej nim w oparciu o inny niż własność tytuł prawny lub też nie zachodzi sytuacja, o której mowa w powołanym wyżej art. 13 ustawy nowelizującej. Z pewnością w obecnie obowiązującym stanie prawnym na pełną akceptację zasługuje pogląd wyrażony w powołanej wcześniej uchwale składu siedmiu sędziów NSA, gdzie stwierdzono, że nie można uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazdy z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór lub usunięcie pojazdu tylko z tego względu, że pojazd nie zostanie odebrany przez właściciela. Należy wobec tego przyjąć, że skoro właścicielem pojazdu po orzeczeniu sądu cywilnego o jego przepadku, w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 ustawy staje się powiat – to powiat powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Jeżeli natomiast własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, to Skarb Państwa powinien być obciążany tymi kosztami.

Ostatnią z kwestii, która domaga się rozstrzygnięcia w tej sprawie jest sposób obliczania wynagrodzenia za parkowanie pojazdu. Wymaga to odpowiedzi na pytanie, czy koszty te powinny być obliczane według stawek wskazanych w art. 130 a ust. 6a ustawy, czy też, jak przyjął to sąd I instancji, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w stosunkach danego rodzaju.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć zarówno orzecznictwo Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy wskazał m.in., że ponieważ celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest ochrona dobra o istotnym publicznym znaczeniu t.j. bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, to należy uznać, że chodzi o stosunek publicznoprawny a nie cywilnoprawny. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub powiatu – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (postanowienie SN z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. II CSK 284/08 LEX nr 483286). Również w przywołanej przez Sąd I instancji uchwale z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. III CZP 47/07 Sąd Najwyższy uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. SN stwierdził ponadto, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu , jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywoływanej już uchwały z dnia 29 listopada 2008 r. stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.

Skoro stosunek nawiązany między właścicielem pojazdu i jego następcami t.j. Skarbem Państwa lub powiatem, a podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdu i jego parkowania jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, uzasadniona staje się wątpliwość, czy do rozliczania powstałych z tego stosunku zobowiązań właściwe jest stosowanie przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 836 k. c. Wątpliwość ta jest tym bardziej uzasadniona, że przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie dotyczącym usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania nie zawierają odesłania do kodeksu cywilnego, a art. 1 tego kodeksu określający zakres regulacji stanowi, że kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. W nauce przyjmuje się, że na pojęcie prawa cywilnego składają się trzy elementy: podmioty działające w ramach prawa, przedmiot regulacji i metoda regulacji stosunków prawnych. Obydwa pierwsze elementy nie są traktowane jako decydujące o zaliczeniu lub niezaliczeniu konkretnego stosunku prawnego (konkretnej sprawy) do stosunków cywilnoprawnych. Podstawowe znaczenie przypisuje się trzeciemu z wymienionych elementów. Uznaje się powszechnie, że dla stosunków cywilnoprawnych, regulowanych prawem cywilnym, charakterystyczna jest zasada równości (równorzędności stron), co oznacza, że żadna ze stron, niezależnie od tego, czy jest osobą fizyczną czy też osobą prawną, nie jest podporządkowana drugiej stronie. W odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, w stosunkach administracyjnoprawnych o równości stron trudno mówić. Obowiązuje tutaj zasada, że jedna strona jest podporządkowana drugiej, czyli że w ramach konkretnego stosunku prawnego występuje nadrzędność jednej i podrzędność drugiej strony (zob. Komentarz do Kodeksu Cywilnego, Księga Pierwsza, Część ogólna, Stanisław Dmowski, Stanisław Rudnicki - Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o. - Warszawa 1998, str. 8). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie podmiot zajmujący się parkowaniem pojazdów usuniętych z drogi jest wyznaczany przez starostę a właściciel parkingu jest zobowiązany przechowywać pojazd do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie lub też do czasu sprzedaży bądź też zniszczenia pojazdu (art. 130a ust. 5c ustawy). Wreszcie o kosztach wymienionych w art.130a ust. 10h ustawy orzeka, w sposób władczy, decyzją administracyjną organ administracji.

Stosowanie do sposobu naliczania opłat, o których mowa, przepisów innych niż art. 130a ustawy (a więc art. 836 k.c., czy też art.102 par.2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wydaje się nieuzasadnione przy uwzględnieniu faktu, że przepis ten zawiera pełną regulację dotyczącą usuwania pojazdów, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz organu uprawnionego do wydawania decyzji o zapłacie kosztów. Zgodnie z art. 130a ust. 5f ustawy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań , o których mowa w ust. 1 - 2 art. 130a ustawy, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat. Wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat wskazana w ust. 6a art. 130a ustawy (art. 130a ust. 6 ustawy). Tak więc wyłącznie od organu administracji zależy, jakie stawki kwotowe za usunięcie i parkowanie pojazdu zostaną wskazane w uchwale rady gminy, albowiem jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest maksymalna wysokość tych stawek. Organ samorządu ma też możliwość, a nawet obowiązek, urealnienia wysokości opłat biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Nietrafny jest też argument, że właściciel parkingu uzyskuje nadmierną, nieuzasadnioną wielkością nakładów i wartością parkowanego pojazdu, korzyść przy długim okresie jego parkowania. Okres pozostawania pojazdu na parkingu, w przypadku nieodebrania go przez właściciela lub osobę nim dysponującą, określają przepisy art. 130a ust.10, 10a i 10d ustawy. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przez radę powiatu przy określaniu wysokości opłat za parkowanie pojazdów. Starosta powinien występować z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu niezwłocznie po upływie terminów wskazanych w ustawie mając na uwadze, że ich niezachowanie generuje zbyteczne koszty parkowania.

Trzeba wreszcie wskazać, że z przepisu art. 130a ani też z żadnego innego przepisu ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wynika, że stawki o których mowa w art. 130a ust. 6a w/w ustawy dotyczą tylko właściciela pojazdu, a nie dotyczą Skarbu Państwa czy też powiatu. Nie jest przekonywujący argument, że stawki opłat wskazane w uchwale rady gminy mają charakter sankcji wobec osoby będącej właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia, bo sankcja taka skierowana do określonego adresata musiałaby wprost wynikać z przepisu ustawy. Jeżeli natomiast ustawodawca tak nie postąpił, dyskryminowanie jednego z podmiotów narusza podstawową zasadę państwa prawnego t.j. zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bez znaczenia jest też argument podniesiony w skardze kasacyjnej , dotyczący naruszenia wyrokiem Sądu I instancji art. 87 ust.2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że akt prawa miejscowego, a takim aktem jest uchwała rady powiatu, jest prawem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które prawo to ustanowiły. Kryterium podmiotowe nie decyduje zatem o zakresie obowiązywania tego prawa. Za przyjęciem poglądu o równości podmiotów przemawia także zasada pewności obrotu gospodarczego. Przedsiębiorca prowadzący parking powinien wiedzieć w dacie zaparkowania pojazdu, jakie wynagrodzenie otrzyma za świadczone usługi – i wysokość tego wynagrodzenia nie może zależeć od tego, czy ustalony zostanie właściciel pojazdu lub osoba nim dysponująca.

Trzeba jednak wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd odmienny. Wskazane przez Sąd I instancji wyroki w sprawach o sygn. I OSK 1184/05, I OSK 1768/06 i I OSK 1795/06 wydane zostały pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Prezentowany w nich pogląd co do tego, że stawki określone w uchwale rady powiatu nie dotyczą Skarbu Państwa są też podzielane w orzecznictwie wydanym na gruncie obecnego brzmienia ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23.10.13 r. w sprawie o sygn. I OSK 788/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , że skoro opłaty, o których mowa w art. 130a ust.5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130 a ust. 1 i 2 tej ustawy, to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciążą Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust.10 cyt. ustawy. Na marginesie tego stwierdzenia nasuwa się uwaga, że poza art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie wskazał, kto ponosi koszty parkowania pojazdu, w sytuacji gdy wskutek nieustalenia właściciela pojazdu, jego własność przechodzi na rzecz Skarbu Państwa a obecnie na rzecz powiatu. Natomiast w przywołanym wcześniej orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że podmioty te wchodzą zarówno w prawa, jak i obowiązki właściciela pojazdu. Zdaniem składu orzekającego we wskazanej sprawie o sygn. I OSK 788/12 nie doszło też do naruszenia zasady równości, bowiem Skarb Państwa i właściciel pojazdu nie są podmiotami podobnymi. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w sprawach o sygnaturach I OSK 464/10, 1768/06, 2238/12. W powołanym orzecznictwie stwierdza się przy tym, że uchwała z dnia 29.11.10 r. w sprawie o sygn. I OPS 1/10 nie przesądza tego, że stawki wskazane w uchwale rady powiatu wiążą Skarb Państwa. Stwierdzenie to może budzić wątpliwości w świetle przytoczonego wcześniej uzasadnienia uchwały, gdzie wyraźnie stwierdzono, że opłaty ustalone w uchwale rady powiatu mają zastosowanie także wtedy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym ustawą terminie. Formułowaniu zaś poglądu o tym, że Skarb Państwa i właściciel pojazdu są podmiotami różnymi z uwagi na cechy relewantne – i różnicowaniu w konsekwencji wynagrodzenia przechowawcy pojazdu – wydaje się sprzeciwiać art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tym samym wynagrodzenie przedsiębiorcy za tę samą materialnie czynność nie powinno być zróżnicowane tylko ze względu na podmiot, który ma je wypłacić.

Mając wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pytanie prawne, jak w sentencji postanowienia, w oparciu o przepis art. 187 § 1 ppsa.