Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1713/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 14614 (czternaście tysięcy sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalny" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we [...] (dalej: "Dyrektor Regionalny" lub "organ I instancji") z [...] maja 2019 r., nr [...], [...], ustalającą spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 379.651,48 zł, w związku ze stwierdzeniem wyłączenia gruntów leśnych o pow. 0,4969 ha, stanowiących własność wyżej wskazanej spółki, znajdujących się na działce o nr ewid. [...] , obręb ewidencyjny [...] , gmina [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Na skutek zawiadomienia złożonego w dniu 31 lipca 2017 r. przez Starostę Powiatu [...] o dewastacji lasu popełnioną przez skarżącą poprzez zasypywanie wskazanego terenu odpadami budowalnymi, Dyrektor Regionalny wszczął z urzędu postępowanie o czym powiadomił Strony postępowania zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r.

II.2. Dyrektor Regionalny decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] , [...] , ustalił skarżącej opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 379.651,48 zł w związku ze stwierdzeniem wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: "ustawa o ochronie") przez spółkę, gruntów leśnych o pow. 0,4969 ha, stanowiących własność tej spółki, wchodzących w skład działki ewidencyjnej o nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że o wspomnianym procederze zawiadomił Dyrektora Regionalne Starosta Powiatu [...] poprzez przekazanie informacji, że las jest zasypywany odpadami budowlanymi oraz poinformował, że właścicielem przedmiotowego gruntu jest skarżąca. Organ I instancji przeprowadził oględziny wspomnianej nieruchomości, na której znajdował się gruz i inne odpady budowalne, nawieziona została hałda ziemi, stwierdzono lukę w drzewostanie o pow. 0,0600 ha, przewrócone 5 szt. drzew, których wycinkę potwierdził podczas oględzin przedstawiciel właściciela. Kolejne oględziny, przeprowadzone w 25 stycznia 2018 r. wykazały, że na przedmiotowe grunty został nawieziony dodatkowy substrat składający się ziemi, gruzu, betonu, cegieł, teren został wyrównany oraz odnowiony gatunkami roślin drzewiastych. Dodatkowo, Regionalny Dyrektor ustalił, że dla przedmiotowego terenu został ustalony leśny i wodny kierunek rekultywacji o czym Marszałek Województwa [...] poinformował w piśmie z 30 października 2017 r., [...] , poprzez przekazanie kopii Decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1986 r., [...] ustalającej kierunek rekultywacji oraz kopię decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2012 r., [...] w sprawie przekazania spółce praw i obowiązków wynikających z przywołanej ww. decyzji z 1986 r. Ponadto dla skarżącej Marszałek Województwa [...] wydał zezwolenie nr [...] z 20 maja 2016 r., [...] na przetwarzanie odpadów, polegające na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych, powstałych w związku z wydobyciem iłów ceramiki budowlanej złoża [...], na terenie objętym koncesją. Dodatkowo, organ I instancji wskazał, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2015 r., zgodnie z którym jest on przeznaczony pod tereny lasów, oznaczone na rysunku planu symbolem "ZL.2". Nadto, Marszałek Województwa [...] w ramach doprecyzowania przekazanych informacji, w piśmie z 20 maja 2016 r. wskazał, że skarżąca dopuściła się naruszenia warunków nałożonych w decyzji regulującej składowanie i przetwarzanie odpadów poprzez składowanie odpadów poza wskazanymi w decyzji działkami o nr ewid. [...] i [...] , obręb [...] , a zatem nie była do tego celu wskazana działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Dyrektor Regionalny wskazał, że bezspornym jest, iż przedmiotowe grunty leśne zostały wyłączone z produkcji leśnej, w wyniku składowania odpadów. Za bezsporne organ I instancji uznał również, przedmiotowy grunt był gruntem leśnym. Za datę wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przyjęto rok 2017, zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności zawiadomieniem o dewastacji lasu z 31 lipca 2017 r. oraz Kartą Składowania Odpadów z 17 sierpnia 2017 r. Organ I instancji wskazał, że wyłączenie gruntów leśnych z produkcji - w rozumieniu zaniechania ich leśnego wykorzystania - jest dopuszczalne po przeznaczeniu ich w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennego na cele nieleśne i po uzyskaniu decyzji określającej warunki wyłączenia. W przeciwnym razie wyłączenie gruntów z produkcji jest samowolne i zagrożone między innymi dolegliwością w postaci wymierzenia dwukrotnej należności sprawcy wyłączenia. Dwukrotną należność, Dyrektor Regionalny ustalił na podstawie przepisów powołanej ustawy o ochronie z tym, że typ siedliskowy lasu, przyjęto na podstawie aktualnej Inwentaryzacji Stanu Lasu, sporządzonej na zlecenie Starosty Powiatu [...] . Organ I instancji wskazał, że do wyliczenia należności przyjęto obowiązującą w dacie zrealizowania nielegalnych działań (rok 2017) cenę drewna ogłoszoną przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim [...] z [...] października 2016 r., tj. średnią cenę sprzedaży drewna wynoszącą 191,01 zł za 1 m3.

II.3. Na skutek wniesionego odwołania, Dyrektor Generalny zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Regionalnego Dyrektora z [...] maja 2019 r., nr [...] , [...]. Organ II instancji formułując swoje uzasadnienie wskazał, że bezsprzeczne jest, że składowanie gruzu, betonu czy cegieł, uniemożliwia leśne użytkowanie gruntu. Przedmiotowe grunty leśne zostały pozbawione leśnego sposobu ich użytkowania poprzez zagospodarowanie ich jako utwardzony teren, co bezsprzecznie jest wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji bez uprzedniego, wymaganego zezwolenia na ich wyłączenie z produkcji, wydanego przez Dyrektora Regionalnego, a zatem niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności, jeżeli spełnione zostały przesłanki art. 28 ustawy o ochronie, nawet w przypadku błędów popełnionych przy pomiarach geodezyjnych lub złej interpretacji przepisów, nawet, jeśli były niezawinione przez sprawcę wyłączenia, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność z wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Również usunięcie przez sprawcę składowanego materiału, zasadzenie sadzonek, nie dają podstaw prawnych do odstąpienia od naliczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.pa. oraz art. 107 § 6 k.p.a., Dyrektor Generalny stwierdził, że działanie Dyrektora Regionalnego należy uznać za prawidłowe. Zdaniem Dyrektora Generalnego, organ I instancji zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i właściwie, jednoznacznie ocenił dokumentację potwierdzającą nielegalne wyłączenie gruntów leśnych z produkcji (przedstawione fakty pozwalają na poznanie rzeczywistych przyczyn podjętej decyzji), jednocześnie prawidłowo ustalając opłaty w wysokości dwukrotnej należności.

III.1. Pismem z 9 lipca 2020 r., skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z [...] czerwca 2020 r., [...] zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

1a. art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, niewyjaśnienie całości okoliczności spornych oraz niedokonanie własnych ustaleń w przedmiocie sprawstwa wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a przez to wydanie decyzji w oparciu o ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, jak również poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji leśnej jest skarżąca,

1b. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i braku wszechstronnego wyjaśnienia wątpliwości dotyczących podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.,

1c. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co ostatecznie doprowadziło do błędnego uznania, że sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji leśnej jest skarżąca;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

2a. art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkując nałożenie sankcji w postaci dwukrotności opłaty za domniemane wyłączenie gruntów z produkcji leśnej de facto na skarżącą jako właściciela nieruchomości, a nie sprawcę wyłączenia,

2b. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie poprzez błędne ustalenie wysokości opłaty nałożonej na stronę skarżącą, w sytuacji, gdy treść art. 28 ustawy o ochronie nie wyłącza stosowania art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie, a co za tym idzie wymierzona opłata powinna zostać pomniejszona o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych w danej miejscowości w dniu domniemanego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości oraz o zobowiązanie organu administracji publicznej do zwrotu skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej orzeczenie Dyrektora Generalnego jest niesłuszne i nie zasługuje na utrzymanie w mocy, a dokonane przez organ II instancji ustalenia świadczą o całkowicie dowolnej ocenie zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów, a także naruszają przepisy procesowe jak i materialnoprawną, podstawę zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ II instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, aby nie powiedzieć, że nie zrobił tego w ogóle, sprawstwa skarżącej. Zdaniem spółki stało się to wynikiem nie podjęcia przez organ II instancji wszelkich niezbędnych czynności dla zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także zbyt dużą dowolnością w ich ocenie. Jak podniosła skarżąca, okoliczności niniejszej sprawy nie dają natomiast podstaw do przyjęcia ponad wszelką wątpliwość, że to właśnie skarżąca dopuściła się wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Czynności podejmowane przez organy prowadzące niniejsze postępowanie zmierzały jedynie do ustalenia właściciela przedmiotowej działki nr ewid. [...], a nie sprawcy wyłączenia gruntów. Dyrektor Generalny wydając swoją decyzję oprał się na materiale dowodowym zgromadzonym przez Dyrektora Regionalnego oraz dokumentów załączonych przez skarżącą do odwołania. Na podstawie aktów notarialnych Dyrektor Generalny ustalił, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest storna skarżąca, co jest okolicznością bezsporną. Następnie Dyrektor Generalny za dowód świadczący o sprawstwie spółki przyjął karty przekazania odpadów, z których wynikało, że posiadaczem odpadów składowanych na przedmiotowej działce był podmiot [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] . W ocenie skarżącej przyjęte przez organ II instancji wnioskowanie jest nielogiczne i wbrew treści kart przekazania odpadów. W kart przekazania odpadów z dnia 17 sierpnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że odpady w postaci starych opon oraz betonu i gruzu, zostały przekazane odpowiednio do firmy [...] R. D. z siedzibą we [...] oraz spółce [...] S.A. z siedzibą we [...] . Dokumenty te mogą co najwyżej świadczyć o tym, że skarżąca była w posiadaniu tych odpadów, natomiast nie wynika z nich w żaden sposób, iż skarżąca składowała owe odpady na gruntach leśnych na działce nr ewid. [...] . W konsekwencji, spółka wskazała, że odnoszenie się przez Dyrektora Generalnego do karty przekazania odpadów w kontekście ustalenia sprawstwa skarżącej jest błędne. Skarżąca podniosła równie, że Dyrektor Generalny powołuje się również na pismo prokurenta spółki z dnia 13 września 2018 r., w którym wykazał, że wszystkie prace dokonane na spornej działce skarżąca wykonała we własnym zakresie. Pismo prokurenta strony skarżącej było odpowiedzią na wezwanie Dyrektora Regionalnego, w którym zwrócił się on wskazanie, kto wykonał prace na działce objętej niniejszym postępowaniem, nie precyzując jednocześnie o jakie prace chodzi. Prokurent skarżącej udzielając odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Regionalnego miał na uwadze prace związane z uporządkowaniem terenu, na którym odkryte zostało "dzikie składowisko odpadów budowlanych", a na który to teren strona nigdy nie nawoziła ziemi. Skarżąca jedynie wyrównała teren i dokonała nasadzeń, których obecność stwierdzono również podczas oględzin spornego miejsca dnia 12 grudnia 2018 r., co potwierdza sporządzona i załączona do akt postępowania notatka. Dodatkowo, skarżąca oświadczyła, że organ II instancji odmówił wiarygodności dowodom zaoferowanym przez stronę skarżącą, która w oświadczeniach składanych zarówno pisemnie, odpowiadając na wezwania organu jak i ustnie, w trakcie dokonywania oględzin spornego terenu wskazywała, że po pierwsze to nie ona dokonała wskazanego naruszenia, a po drugie teren na którym odkryto przedmiotowe naruszenie jest terenem ogólnodostępnym i problem z nielegalnym składowaniem odpadów przez osoby trzecie istnieje już od kilkudziesięciu lat. Jak wskazała skarżąca zmiany na gruntach leśnych przedmiotowej działki zostały w części zastane już przez stronę skarżącą, a w części są konsekwencją nielegalnej działalności osób trzecich. Z tej samej drogi dojazdowej przy której znajduje się sporny grunt korzysta również bowiem [...] Przedsiębiorstwo Oczyszczania [...] S.A. z siedzibą we [...] , które zajmuje się między innymi odbiorem odpadów w postaci betonu, gruzu czy innych odpadów pobudowlanych. [...]S.A. odbierała takie odpady również od strony skarżącej. Zatem w sytuacji, w której do przedmiotowego gruntu ma dostęp niezliczona ilość osób trzecich, w tym podmioty zajmujące się odbiorem odpadów w postaci betonu i gruzu, kiedy to teren ten był terenem przemysłowym, nieoczyszczonym przed zmianą jego przeznaczenia w MPZP na teren leśny, nie można uznać, że sprawcą jest właściciel gruntu. W rezultacie, skarżąca podniosła, że stanowisko Dyrektora Regionalnego, iż powyższe okoliczności i dowody jednoznacznie wskazują, że to właśnie skarżąca jest sprawcą wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z zapisami art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie, jest zatem chybione i świadczy o dowolność organu w ocenie zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powołane przez organ dowody świadczą jedynie, iż spółka jest właścicielem działki przedmiotowej działki nr ewid. [...], nie wskazują natomiast, że sprawcą wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej jest strona skarżąca. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych przepisów, albowiem została ona wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, który nie wyjaśnia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a także wyciągnięte z nich wniosku wydają się przeczyć zasadom logicznego rozumowania. Kończąc, skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Generalnego, że w przypadku sankcji z art. 28 ustawy o ochronie nie ma zastosowania art. 12 ust. 6 tejże ustawy. Zdaniem spółki bez postanowień art. 12 (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy o ochronie. A zatem w celu ustalenia dla sprawcy wyłączenia z produkcji opłaty w wysokości dwukrotnej należności o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie, należy wyliczoną należność pomniejszyć o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

III.2. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że skarżąca jest podmiotem, który winien ponieść opłatę w wysokości podwójnej należności, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że doszło do bezprawnego wyłączenia części działki nr [...] o powierzchni 0,4969 ha z produkcji leśnej, skoro na tym terenie stwierdzono składowanie gruzu, betonu czy cegieł (zob. art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2261/14, CBOSA). Rzecz jednak w tym, że przedmiotowa opłata w wysokości podwójnej należności, stanowiąca w istocie sankcję administracyjną w postaci kary administracyjnej, może być nałożona na – verba legis – "sprawcę" bezprawnego wyłączenia. W ustawie o ochronie brak jest definicji sprawcy bezprawnego wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej. Należy tu zatem w pierwszej kolejności odwołać się do słownikowego pojęcia sprawcy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, sprawcą jest "ten, kto coś sprawił, dokonał czegoś, był przyczyną czegoś" (https://sjp.pwn.pl/sjp/sprawca;2523348). Już z tego powodu sam fakt bycia właścicielem spornego lasu nie jest jeszcze równoznaczny z posiadaniem statusu sprawcy bezprawnego wyłączenia gruntu z leśnego użytkowania (aczkolwiek jest to okoliczność bardzo istotna w ramach czynienia ustaleń faktycznych, o czy będzie jeszcze mowa niżej). Po drugie, przeciwko utożsamianiu status właściciela ze sprawcą wyłączenia przemawia wykładnia historyczna. Otóż w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), która to ustawa została uchylona na mocy ustawy o ochronie, w razie stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego 52 wymierza właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotną należność na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych lub Funduszu Leśnego oraz wyznacza termin podjęcia na tych gruntach produkcji rolniczej lub uprawy leśne. Na opisaną wyżej zmianę sposobu określenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej za bezprawne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej zwrócono uwagę w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA z 11 listopada 1998 r., II SA 767/98, LEX nr 41809 oraz z 6 lutego 2015 r., II OSK 1646/13, CBOSA). Po trzecie, przedmiotowemu zrównaniu statusu "sprawcy wyłączenia" z właścicielem lasu sprzeciwia się również wykładnia systemowa, tj. odwołanie się do art. 26 ust. 1 ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o.p."). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.p., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei w myśl art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: "p.o.ś.") władający powierzchnią ziemi to właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Odwołanie się do wspominanej regulacji zawartej w ustawie o odpadach w realiach niniejszej sprawie jest zasadne również z tego powodu, że Dyrektor Generalny ustalając odpowiedzialność skarżącej odwołał się właśnie do dokumentów związanych z procedurą usuwania odpadów z działki o nr ewid. [...]. W szczególności chodzi tu karty przekazania odpadów wystawione na rzecz spółki oraz pismo prokurenta spółki z dnia 13 września 2018 r., w którym prokurent stwierdził, że wszystkie prace dokonane na spornej działce skarżąca wykonała we własnym zakresie. W tym miejscu należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary administracyjnej przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie organ powinien poczynić jednoznaczne ustalenia co do sprawcy wyłączenia. Poczynienie takich ustaleń może nastąpić w oparciu o wszelkie środki dowodowe (art. 75 § 1 k.p.a.). Równocześnie nie można tracić z pola widzenia, że z uwagi na charakter przedmiotowego deliktu administracyjnego, gdzie w wielu przypadkach polegających, tak jak w niniejszej sprawie, na składowaniu odpadów, w tym budowalnych, na gruntach leśnych, uzyskanie dowodów bezpośrednich sprawstwa może być niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. W takich przypadkach możliwe jest poczynienie przez organ ustaleń w oparciu o dowody pośrednie, a także posłużenie się domniemaniami faktycznymi (co do dopuszczalności w postępowaniu administracyjnym tego rodzaju środków dowodowych zob. np. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 39 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy zebrany materiał dowodowy pozwalał niewątpliwie na sformułowanie domniemania faktycznego, że to skarżąca była sprawcą wyłączenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Przede wszystkim w piśmie Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatu [...] z 31 lipca 2017 r. stwierdzono, że "Oględziny wykazały nawożenie przez właścicieli przedmiotowej działki odpadów (gruz, ziemia, opony, folie)" – uwagi co do oceny tego dokumentu zawarte są w dalszej części uzasadnienia. Ponadto, wynika to m. in. z faktu, że przedmiotowe odpady były zlokalizowane na terenie należącym do skarżącej, przy czym istotne jest również to, że teren ten znajduje w bliskim sąsiedztwie zakładu skarżącej. Skarżąca miała zatem realną możliwość bieżącego monitorowania stanu zagospodarowania tego terenu. Co istotne, to wobec skarżącej, a nie innego podmiotu, organy ochrony środowiska prowadziły działania związana z realizacją obowiązku usunięcia przedmiotowych odpadów z terenu lasu należącego do skarżącej. Brak jest również dowodów na to, aby to skarżąca zawiadomiła stosowane organy o nielegalnym składowaniu odpadów na należącym do niej terenie leśnym. Z akt sprawy wynika, że działania organów ochrony środowiska zostały tu podjęte na skutek anonimowego zawiadomienia. Z istoty domniemania faktycznego wynika jednak równocześnie, że jest to domniemanie obalalne stosownym przeciwdowodem. Ciężar dowodu w takim przypadku spoczywa jednak na tym podmiocie, który kwestionuje to domniemanie (zgodnie z ogólną zasadą dowodzenia, że dowód ma przeprowadzić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat). Wbrew twierdzeniem organu, wspominane wyżej oświadczenie prokurenta skarżącej nie może być rozumiane jako przyznanie, że to skarżąca nawiozła przedmiotowe odpady. Oświadczenie to dotyczy czynności związanych z usunięciem odpadów zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Tych dwóch reżimów odpowiedzialności nie można utożsamiać. Innymi słowy, to że władający gruntem usunął odpady z terenu lasu poprzez przekazanie ich podmiotowi zajmującemu się gospodarką odpadami, nie jest tożsame z przyjęciem, że władający jest sprawcą wyłączenia gruntu leśnego z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od początku postępowania kwestionowała swoje sprawstwo w zakresie nawiezienia spornych odpadów, m. in. wskazując, że najprawdopodobniej odpady te zostały porzucone przez podmioty zajmujące się zawodowo odbiorem odpadów, które to podmioty prowadzą działalność w okolicy spornego lasu. Również samo oświadczenie Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatu [...] z 31 lipca 2017 r., jakkolwiek stanowi istotny dowód, to nie ma charakteru przesądzającego. Do pisma tego nie dołączono bowiem wspominanego w nim protokołu oględzin. Z kolei znajdujący się w aktach protokół z 3 lipca 2017 r., niezależnie od tego, że nie jest jednoznaczne, czy dotyczy oględzin, o których mowa w piśmie Starostwa 31 lipca 2017, to nie został podpisany. Nie wynika z niego zresztą, że to skarżąca nawiozła przedmiotowe odpady. Podobnie protokół oględzin, tym razem podpisany, sporządzony w dniu 24 sierpnia 2017 r., nie zawiera oświadczenia przedstawiciela skarżącej przyznającego, że to skarżąca nawiozła sporne odpady. Dalej trzeba wskazać, że w odwołaniu skarżąca sformułowała wnioski dowodowe z przesłuchania świadków mających dowieść, że to nie skarżąca jest sprawcą inkryminowanego wyłączenia. Dyrektor Generalny odmawiając przeprowadzenia tych dowodów naruszył m. in. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z 78 k.p.a. niejako a priori uznał, że dowody te nie doprowadzą do poczynienia ustaleń mogących wyłączyć odpowiedzialność skarżącej. Trudno też te wnioski dowodowe uznać za zmierzające w sposób oczywisty do przewleczenia postępowania (co mogłoby stanowić podstawę odmowy ich przeprowadzenia w oparciu o art. 12 § 1 k.p.a.). Oczywiście, obalenie opisanego wyżej domniemania faktycznego w realiach niniejszej sprawy nie może polegać tylko na twierdzeniu, że przedmiotowe odpady mogły być nielegalnie składowane na terenie leśnym przez osoby trzecie. Skuteczne obalenie tego domniemania musi polegać na przeprowadzeniu przez skarżącą przekonującego dowodu na okoliczność, kto konkretnie dane odpady bezprawnie zdeponował na jej działce. O obaleniu takiego domniemania można mówić m. in. również wówczas, gdy zostanie wykazane przez skarżącą, że nawiezienie odpadów miało miejsce bez wiedzy i zgody skarżącej, a nadto skarżąca nie miała realnych możliwości takim działaniom osób trzecich zapobiec pomimo dochowania należytej staranności. W tym drugim przypadku istotne jest jednak - dla skuteczności obalenia przedmiotowego domniemania - ustalenie, czy skarżąca z własnej inicjatywy podjęła natychmiast i dobrowolnie działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Szeroka koncepcja sprawstwa przyjęta w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie obejmuje bowiem również sprawstwo postaci świadomego tolerowania (godzenia się) przez właściciela lasu na stan w postaci wyłączenia gruntu leśnego z produkcji na skutek składowania na gruncie leśnym odpadów, w tym odpadów budowlanych, przez osoby trzecie. Teza ta znajduje wsparcie m. in. w zasadzie, że właściciel lasu jest nie tylko uprawniony do pobierania z niego pożytków, ale przede wszystkim ciąży na nim obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym przede wszystkim obowiązek ochrony lasu (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. – Dz. U. z 2020 r., poz. 1463).

IV.3. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie poprzez błędne ustalenie wysokości opłaty nałożonej na stronę skarżącą. Innymi słowy, zdaniem skarżącej przedmiotowa opłata powinna zostać pomniejszona o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych w danej miejscowości w dniu domniemanego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Odnosząc się tego zarzutu trzeba wskazać, że w utrwalonym już orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedmiotowe pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12, a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji i nie może być rozciągane na sytuację, w której chodzi sankcje za działanie bezprawne (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 985/15, CBOS oraz wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1307/11, CBOSA). W tym samym kierunku wypowiada się doktryna (zob. np. J.Bieluk, D.Łobos-Kotowska, w: Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015, Nb 4 do art. 28 i cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela te poglądy orzecznictwa i doktryny.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Generalny będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych w szczególności wynika, że organ odwoławczy winien umożliwić skarżącej zgłoszenie dowodów zmierzających do obalenia przedmiotowego domniemania faktycznego, nie wyłączając dowodów ze źródeł osobowych. W tym celu organ winien wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin na złożenie takich wniosków, a następnie rozstrzygnąć, które dowody należy przeprowadzić. Organ winien również rozważyć przesłuchanie osób, które miały brać udział w oględzinach, o których mowa w powołanym wyżej piśmie Starostwa z 31 lipca 2017 r. (zwłaszcza, że jak wskazano wyżej, do pisma tego nie dołączono protokołu z oględzin, a protokół z 3 lipca 2017 r. nie jest podpisany). Dopiero po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego oraz dokonaniu wszechstronnej oceny zebranego materiału organ podejmie decyzję co do istoty, kierując się wskazaną wyżej wykładnią prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie. Do oceny Dyrektora Generalnego należy, że dowody ze źródeł osobowych przeprowadzi samodzielnie, czy zleci ich przeprowadzenie organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na koszty te składają się wpis od skargi (3797) zł, wynagrodzenie radcy prawnego (10 800 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.