Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 672/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust, 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2008r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: wyrażenia zgody na zawarcie na czas nieoznaczony kolejnej umowy dzierżawy, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Zgodnie z § 1 tej uchwały dotyczyła ona wydzierżawienia stanowiącej własność Gminy P. przeznaczonej na cele rolne nieruchomości, o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w P. przy ulicy [...]. Uchwała ta została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g. ) oraz art. 23 ust. 1 pkt 7a i art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej uchwały uznając jej niezgodność z art. 37 ust. 1 i ust 4 u.g.n. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabywania zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z tym przepisem uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Organ nadzoru wskazał następnie, że przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3 sprzedawać nieruchomości bądź oddawać je w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Do tego przepisu odsyła art. 37 ust. 4 tej ustawy, który – w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218) – stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z redakcji powołanych przepisów wynika, zdaniem Wojewody, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta zaś w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego jest możliwe tylko w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających warunki ustawowe. Katalog przypadków, kiedy może to nastąpić ma zatem, w ocenie Wojewody, charakter zamknięty oparty wyłącznie na odpowiednim stosowaniu art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w ust. 2 tego artykułu zawarcie umowy następuje w trybie bezprzetargowym. Tym samym, skoro w przypadku kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w P. nie zachodziła sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia przez Radę zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, to zasadnym i koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na wykładnię art. 37 u.g.n. zamieszczoną w kilku wyrokach WSA w Gliwicach, a to : z dnia 23 października 2006 r. II SA/Gl 605/06; z dnia 29 listopada 2006 r. II SA/Gl 770/06 ( nie publ.) oraz z dnia 24 października 2007 r. II SA/Gl 459/07 [w:] LEX Nr 459/07 i na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. I OSK 756/05 [ w:] LEX Nr 209189. Wskazał jednocześnie, że przywołana wyżej nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. nie miała wpływu na aktualność zawartej w tych wyrokach wykładni.

Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina P. zastępowana przez radcę prawnego A. K., działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone mu przez Burmistrza Miasta. W skardze zarzuciła wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w oparciu o błędną wykładnię art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. polegającą na uznaniu, że odpowiednie stosowanie ust. 1 tej normy oznacza możliwość odstąpienia od przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy tylko w razie materializacji przesłanek z ust. 2 i ust. 3 art. 37 cyt. ustawy. Zdaniem Gminy P. skarżone rozstrzygniecie Wojewody narusza także art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 3 i art. 8 ust.1, ust. 2 i ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. ( Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) poprzez sprawowanie kontroli administracyjnej w oparciu o instrumenty prawne inne niż przewiduje Konstytucja oraz ustawodawstwo zwykłe, co doprowadziło do nadmiernej ingerencji w samodzielność Gminy P. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera dwie jednostki redakcyjne. W pierwszym zdaniu ustawodawca dał wyraz zasadzie prymatu przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu i dzierżawy. W drugim zdaniu wprowadza wyjątek od powołanej zasady, umożliwiając zawarcie tych umów z pominięciem postępowania przetargowego, z tym zastrzeżeniem, że na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania tych umów, w przypadku mienia komunalnego, winna zostać wyjednana zgoda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca podniosła, że ustawodawca nowelizując ten przepis kierował się troską o wprowadzenie transparentnych form władania nieruchomościami publicznymi umożliwiając ich właścicielom uczestnictwo w obrocie nieruchomościami w sposób wolny od niejasności i wątpliwości interpretacyjnych. Kontroli organu stanowiącego, udzielającego zgody na zbycie bądź oddanie nieruchomości w posiadanie zależne, podlega zaś w szczególności ocena celowości zadysponowania nieruchomością w określonym kierunku. Wyrazem tych dążeń ustawodawcy było wprowadzenie do art. 23 ust. 1 u.g.n. pkt-u 7a, który przeciął dywagacje, co do konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego w zakresie rozporządzania mieniem bądź jego oddawania we władztwo zależne w dłuższej perspektywie czasowej. Dodany omawianą nowelizacją zapis – zdaniem skarżącej - zapobiega sytuacjom, w których nieruchomości były oddawane tym samym kontrahentom na czas krótszy niż 3 lata na kolejne następujące po sobie okresy, ale także do rangi ustawowej prawodawca podniósł zasadę racjonalności i samodzielności w zakresie gospodarki mieniem publicznym. Zdaniem Gminy analogiczne motywy kierowały ustawodawcą podczas określania formuły legislacyjnej art. 37 ust. u.g.n., na co wskazuje, w jej ocenie, uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Praktyczną konsekwencją tej nowelizacji jest zaś- zdaniem Gminy - złagodzenie zasady przetargowego trybu zawierania umów zobowiązujących (z wyłączeniem użytkowania) poprzez możliwość wyjednania zgody organu stanowiącego na odstąpienie od przetargowego trybu wyłaniania kontrahentów. Nie ulega wątpliwości, że odesłanie do ust. 1 zawarte w ust. 4 art. 37 u.g.n. wprowadza regułę przetargowego trybu zawierania tych umów. Wątpliwości te powstają jednak na tle sformułowania z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ogniskują się one wokół dwóch zagadnień, a mianowicie: czy do umów zobowiązujących stosować przesłanki umożliwiające pominięcie postępowania przetargowego, jak w odniesieniu do umów zobowiązująco-rozporządzających oraz jaki jest zakres odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3 do ust. 4 art. 37 u.g.n. Zważyć należy, że różna jest specyfika obu tych rodzajów umów, co zdaniem skarzacej, powoduje, iż właściciel nieruchomości powinien mieć większą swobodę w wyborze kontrahenta w odniesieniu do umów zobowiązujących aniżeli umów zobowiązująco-rozporządzających. Realia ekonomiczne i konieczność zapewnienia uczestnictwa właściciela mienia publicznego w grze rynkowej nie powinny też pozostać bez znaczenia dla dokonania oceny o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów zobowiązujących. W szczególności decyzja o wyborze dotychczasowego kontrahenta może zostać podjęta wobec rysującej się konieczności zwrotu nakładów poczynionych w czasie poprzedniej umowy dzierżawy w razie oddania nieruchomości innemu kontrahentowi wybranemu w postępowaniu przetargowym.

Autor skargi ponadto szeroko omówił problemy, jakie nastręcza odpowiednie stosowania przepisów zamieszczonych w art. 37 ust 2 u.g.n. do umów zobowiązujących. W konsekwencji prowadzi to – w jego ocenie - do rezultatów sprzecznych z wolą ustawodawcy, do powstawania skomplikowanych hybryd prawnych, a wreszcie naruszenia przepisów szczególnych zawierających autonomiczne uregulowania prawne odnoszące się do zawierania umów zobowiązujących z niektórymi podmiotami wymienionymi w tym przepisie.

Skarżąca Gmina powołując się na reguły wykładni historycznej podniosła także, że w jej ocenie umowa dzierżawy nieruchomości rolnej może zostać zawarta w trybie bezprzetargowym, o czym ma świadczyć treść art. 30 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), mocą którego ustanowiono przywilej bezprzetargowego zawierania umów względnych, mających za przedmiot nieruchomości rolne, na rzecz dotychczasowego dzierżawcy., który dzierżawił lub wynajmował grunt przez okres co najmniej 10 lat.

Uzasadniając zarzut naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym przepisów Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego Gmina podniosła, że skarżony akt nadzoru prowadzi do nadmiernej ingerencji w samodzielność gminy. Narusza on także zasadę zezwalającą organom kontrolnym na ingerowanie w działalność społeczności lokalnych w sposób oraz przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub ustawie. Organ nadzoru tymczasem w drodze wykładni przepisów faktycznie ogranicza samodzielność decyzyjną gminy w zakresie gospodarki mieniem, co odbiega od modelu powinnego zachowania określonego przepisami rangi konstytucyjnej oraz zasygnalizowanych w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu o zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. uznał go za chybiony zauważając, że przepis art. 37 ust. 1 może być stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, gdyż nie wszystkie przypadki ustawowe wymienione w ust. 2 mogą dotyczyć umów użytkowania, najmu i dzierżawy. Podał też, że zastosowana przez niego interpretacja jest zgodna z orzecznictwem NSA i WSA w Gliwicach. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Wojewoda wskazał, że kwestie nadzoru nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 u.s.g. Nadzór ten jest też sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zaskarżone rozstrzygnięcie zatem miało prawidłowe oparcie w przepisach ustawy, a tym samym pogląd, że wykonywanie przez wojewodę nadzoru nad działalnością gminną jest sprzeczny z Konstytucją prowadziłby do zakwestionowania postanowień ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.

Kontrolując legalność zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że zakwestionowaną uchwałą Rada Miejska w P. zajęła stanowisko w dwóch kwestiach. Po pierwsze udzieliła Burmistrzowi tego miasta zgody na dalsze wydzierżawienie na czas nieoznaczony na rzecz F. P., stanowiącej mienie komunalne, nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele rolne, o powierzchni [...] ha. Po drugie Rada udzieliła zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy opisanej wyżej nieruchomości.

Pierwsze z podjętych rozstrzygnięć znajduje oparcie w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W sytuacji, gdy nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w części pierwszej tego przepisu, Burmistrz Miasta był zobligowany uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości na czas nieoznaczony ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. in fine). Wskazać należy, że podobne kwestie w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa regulują przepisy art. 23 ust. 1 pkt 7 i powołanego w skardze art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. Ten ostatni przepis nakazuje starostom w przypadkach, gdy w drodze umowy zawieranej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wydzierżawiają oni, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład tego zasobu, uzyskanie zgody wojewody. Zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Drugie z zawartych w kwestionowanej uchwale rozstrzygnięć w ocenie skarżącej Gminy znajdowało oparcie w przepisie art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 37 ust. 4 u.g.n. nakazuje jednak w zdaniu 1 stosować odpowiednio przy zawieraniu wskazanych wyżej umów ust. 1 stanowiący, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza więc generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W art. 37 ust. 2 u.g.n. ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości tych podmiotów są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 ustawodawca zaś umocował wojewodę - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

Odnosząc się do kwestii podstawowego zarzutu skargi związanego z nieprawidłową wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. dokonaną przez Wojewodę skład orzekający podzielił interpretację zdania 1 tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 756/05 [w:] LEX nr 209189). Sąd uznał także, że zmiana jego brzmienia wprowadzona art. 1 pkt 12 lit. b powołanej już wyżej ustawy zmieniającej z dnia 24 lipca 2007 r. polegająca na rozszerzeniu stosowania tego przepisu także do umów zawieranych na czas nieoznaczony, nie miała wpływu na aktualność wykładni zamieszczonej w tym wyroku. Zgodnie z nią odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata (a także na czas nieoznaczony) "ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Oczywiste jest, bowiem, na co zresztą wskazano w skardze jak i uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu, będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów dzierżawy (pkt 1, 5 i 9).

W kontrolowanym postępowaniu zasadnicza kwestia sprowadza się jednak do wykładni art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W ocenie Sądu odrzucić należy wariant interpretacyjny, w którym przepis ten nie wyłączałby zastosowania ust. 2 i ust. 3 tego artykułu obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach. Z językowego punktu widzenia musiałby on bowiem posiadać brzmienie: "wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3 , mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". W ślad za poglądem zajętym w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. , sygn. akt II SA/Gl 459/07[w:] LEX nr 340449 skład orzekający nie podzielił w szczególności stanowiska strony skarżącej, że norma prawna zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażania przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby, że zawarty w art. 37 ust. 1 u.g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2 nie miałyby zastosowania w przypadku zawierania umów dotyczących ich użytkowania, najmu czy dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do paradoksalnej sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie jej najmu bądź dzierżawy. Przykładowo zgody rady gminy wymagałoby wydzierżawienie nieruchomości komunalnej na rzecz osób fizycznych bądź prawnych wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. mimo, że podmioty takie mogą nabyć prawo własności tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oczywistym też jest, na co zwróciła zasadnie uwagę strona skarżąca, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu, będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów najmu czy dzierżawy (dotyczy to m.in. ust. 1, 5 i 9).

Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać podniesiony przez skarżącą Gminę zarzut niezastosowania się przez Wojewodę w toku wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. do reguł wykładni systemowej nawiązującej do swobody kształtowania przez strony treści stosunków cywilnoprawnych. Zauważyć w tej kwestii należy, że co prawda analizowane regulacje odnoszą się do zagadnień cywilnoprawnych, to jednak podmioty publiczne nie mogą swobodnie dysponować powierzonym im mieniem, co wynika wprost z szeregu przepisów u.g.n., czy przepisów prawa miejscowego ustanowionych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu z tych samych względów nie była zasadna także zgłoszona przez stronę skarżącą propozycja posłużenia się wykładnią omawianego przepisu odwołującą się do odmiennej treści umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy w zestawieniu z umowami sprzedaży czy oddania w użytkowanie wieczyste, a także propozycja posłużenia się regułami wykładni historycznej nawiązującej do przepisu zawartego w nieobowiązującej już i odnoszącej się do innych realiów ekonomicznych ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego należy stwierdzić, że udzielenie przez organ stanowiący gminy zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości komunalnej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony znajduje oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 3 tego aktu prawnego, przy czym rada gminy nie może udzielić przedmiotowej zgody, gdy o zawarcie takiej umowy ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy na uwzględnienie nie może zasługiwać także zamieszczony w petitum skargi zarzut naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisów art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 3 i art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zasadność tego zarzutu skarżąca uzasadniła sprawowaniem przez Wojewodę kontroli administracyjnej w oparciu o instrumenty prawne inne niż przewiduje Konstytucja oraz ustawodawstwo zwykłe, co doprowadziło, w jej ocenie, do nadmiernej ingerencji w samodzielność Gminy P. Zauważyć należy, że stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji R.P. działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu organami nadzoru są m.in. wojewodowie. W świetle zaś art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Tym samym skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę [...] w oparciu o przepis rangi ustawowej ( art. 91 ust. 1 u.s.g.) i stwierdzało nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. w związku z naruszeniem tym aktem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 1 i ust. 4), to z całą pewnością wydane ono zostało w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami Konstytucji R.P. oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Z przytoczonych powodów skarga Gminy P. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).