Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1182/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 §2 pkt 1, art. 61 §3, art. 183 §2 pkt 3, art. 197 §2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń A. W. - syndyka masy upadłości H. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma H. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w T.- oraz H. W. i O. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 631/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A. W. - syndyka masy upadłości H. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma H. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w T. - oraz H. W. i O. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonego obowiązku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

A. W. syndyk masy upadłości H. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w T. w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. (nadanym 12 czerwca 2018 r.) złożył skargę na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata nakazu wykonania określonego obowiązku wpisując obok O. W. w miejsce H. W. syndyka masy upadłości H. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w T. - radcę prawnego A. W., w pozostałej zaś części utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], którą organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania z lokali usługowych na mieszkalne - zakwaterowania zbiorowego, znajdujących się, w części parteru oraz sutereny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, położonego w T. przy ul. S. [...].

W skardze tej został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.). W jego uzasadnieniu wskazano, iż wykonanie decyzji przed rozpoznaniem wniesionej skargi łączyłoby się z nieodwracalnymi skutkami, jak również niosłoby za sobą duże nakłady finansowe. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt. IV SA/Po 631/18.

Skargę na powyższą decyzję WWINB w P. w piśmie z dnia 13 czerwca 2018 r. (nadana 14 czerwca 2018 r.) wnieśli także O. W. i H. W. Domagając się wstrzymania wykonania tej decyzji w części dotyczącej O. W. wskazali, że nieruchomość jest przedmiotem współwłasności i doprowadzenie do przymusowego wykonania decyzji w stosunku do niej z pominięciem drugiego współwłaściciela (w miejsce którego wszedł syndyk), w stosunku do którego nie wydano prawomocnej decyzji związane byłoby z nieodwracalnymi szkodami w konstrukcji budynku oraz znacznymi startami finansowymi. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 632/18.

Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. postanowił o połączeniu ww. spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Połączone sprawy postanowiono prowadzić pod sygn. akt. IV SA/Po 631/18.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając wniosek syndyka oraz wniosek H. W. i O. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., odmówił wstrzymania jej wykonania. Wskazano, że skarżący nie wykazali istnienia przesłanek warunkujących skuteczne domaganie się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ogólnikowe sformułowanie o spodziewanych znacznych stratach (nakładach) finansowych związanych z wykonaniem obowiązku, a także o spowodowaniu bliżej nieokreślonych "nieodwracalnych skutków" tudzież "nieodwracalnych szkód w konstrukcji budynku" (jakie nie wiedzieć czemu miałoby pociągnąć za sobą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania), nie zostało poparte żadnymi konkretnymi argumentami ani dowodami.

Skarżący wnieśli odrębne zażalenia na powyższe postanowienie. Syndyk zaskarżył je w całości domagając się jego uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie gdy tymczasem postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uznać należało za bezprzedmiotowe wobec faktu skierowania przez skarżącego żądania wstrzymania decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. do organu II instancji i wobec wydania przez WWINB postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., na mocy którego wykonanie zaskarżonej decyzji zostało w całości wstrzymane.

W uzasadnieniu wskazano, że wobec wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez organ administracji, do którego wniosek był adresowany, postępowanie przed sądem administracyjnym w tej kwestii uznać należało za bezprzedmiotowe. Postanowienie powinno zostać więc uchylone. Skoro art. 61 § 2 P.p.s.a. nie określa przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, to nietrafiony jest argument Sądu o braku uprawdopodobnienia przez stronę przesłanek ustawowych do uzyskania przez stronę pozytywnego orzeczenia dotyczącego wstrzymania wykonalności decyzji.

Według syndyka wykazał on przesłanki wstrzymania. Nieodwracalność skutków łączy się bezpośrednio z zakresem prac, które zgodnie z decyzją WWINB strona winna wykonać by przywrócić stan zgodny z prawem. Rozebranie ścian działowych, jak również dokonanie zmian w instalacji elektrycznej rodzi dla masy ogromne koszty, które w razie uchylenia decyzji przez Sąd nie zostaną do tej masy zwrócone, co powoduje, że wierzyciele w prowadzonej upadłości zostaną zaspokojeni w mniejszym stopniu. Wykonanie decyzji, która następnie może zostać zmieniona bądź uchylona rodzi szkodę po stronie masy upadłości, a co za tym idzie również dla wierzycieli upadłego.

H. W. i O. W. w zażaleniu wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów, wskazanych w uzasadnieniu. Dowodzą oni, że naruszone zostały przepisy postępowania poprzez wadliwe uznanie, że nie wykazano znacznych i nieodwracalnych szkód przywrócenia budynku do stanu poprzedniego i strat finansowych, podczas gdy w treści skargi znajduje się argumentacja odnosząca się do obecnego wykorzystania budynku i braku zasadności przywracania budynku do stanu poprzedniego jak również obecnego dochodu z dzierżawy i wynajmowania lokali, które po zmianie wykorzystania budynku zostaną utracone.

W uzasadnieniu wskazano, że przywrócenie stanu poprzedniego budynku skutkować będzie jego przebudową w szerokim zakresie (zmiana konstrukcji budynku na dwóch poziomach z powrotem na otwartą przestrzeń usługową). Przebudowa skutkować będzie znaczną szkodą w postaci konieczności poniesienia kosztów robocizny, kosztów demontażu utworzonych, wydzielonych pomieszczeń pokoi, kuchni i łazienek, w tym ich wyposażenia, zamontowanych instalacji i ścian działowych, poniesienia kosztów wszystkich usuwanych elementów zabudowy i wyposażenia. które poniesiono na ich zakup i montaż w budynku. Uwzględnienie skargi w razie uprzedniego wykonania decyzji spowoduje konieczność ponownego poniesienia wskazywanych kosztów, które liczone będą w setkach tysięcy złotych. Brak finansowania tych prac może spowodować upadek i niewypłacalność przedsiębiorstwa, do którego w części budynek należy oraz niewypłacalność Olgi Wielgosz jego współwłaścicielki, która nie jest w stanie ponieść kosztów przywrócenia stanu poprzedniego, nie mówiąc o kosztach ponownego przebudowania na cele mieszkaniowe. Przywrócenie stanu poprzedniego spowoduje także brak dochodu z wynajmu lokali mieszkalnych firmie K. Sp. z o.o. Umowę posiada syndyk. Nieodwracalne skutki to zrujnowanie budynku, który dzisiaj przynosi dochód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu z uwagi na nieważność postępowania sądowego dotyczącego rozpoznania wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

Instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności reguluje art. 61 P.p.s.a. Zasadniczo wniesienie skargi nie powoduje wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (§ 1 ). W ramach wyjątku od tej zasady przewidziano możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ administracyjny (art. 61 § 2 P.p.s.a.) lub przez sąd administracyjny po przekazaniu mu skargi wniesionej za pośrednictwem organu (art. 61 § 3 P.p.s.a.).

W pierwszym wypadku jest to dozwolone w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. do czasu przekazania skargi sądowi, w drugim – od chwili wpływu akt do sądu. Adresatem zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności w zależności od podstawy prawnej będzie albo organ, albo sąd. Jeżeli w podstawie powołano art. 61 § 2 P.p.s.a., wniosek powinien rozpoznać organ. Rozpoznanie wniosku przez sąd w takiej sytuacji jest możliwe po wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Jeżeli jako podstawę wniosku strona podała art. 61 § 3 P.p.s.a., jego adresatem jest sąd. Organ może w takim przypadku wstrzymać wykonanie aktu lub czynności z urzędu. Brak rozstrzygnięcia organu powoduje, że wniosek rozpozna sąd bez potrzeby jego ponawiania.

Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ w pierwszym lub drugim wypadku czyni postępowanie przed sądem administracyjnym w tej kwestii bezprzedmiotowym (por. postanowienie NSA z 18.06.2004 r., FZ 143/04, niepubl.), chyba że wniosek adresowany do sądu organ rozpoznał tylko w części.

Bezprzedmiotowość takiego wniosku skutkuje jego oddaleniem, a nie umorzeniem postępowania. Ustawa P.p.s.a. podstawę umorzenia postępowania wskazuje w ściśle określonych przepisach (art. 118 § 2, art. 130 § 1, art. 161, 189, 282 § 2), wśród których nie ma odwołania do art. 61. Wskazane w ustawie wypadki odnoszą się do całkowitego umorzenia postępowania sądowego, podczas gdy postępowanie o ochronę tymczasową jest postępowaniem incydentalnym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone zażaleniem postanowienie WSA w Poznaniu należało uchylić albowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, na co zwrócił uwagę w syndyk w swoim zażaleniu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. WWINB nr [...], w związku z wnioskiem syndyka zawartym w skardze, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wstrzymał w całości wykonanie decyzji WWINB z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], czyli decyzji zaskarżonej niniejszą skargą do sądu administracyjnego. Postanowienie to zostało wydane jeszcze przed przekazaniem skargi sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, co nastąpiło 2 lipca 2018 r.

W tej sytuacji bezprzedmiotowe było rozpatrywanie przez Sąd wniosków o wstrzymanie zaskarżonej decyzji autorstwa syndyka oraz H. W. oraz O. W. Sąd miałby kompetencje do rozpoznania tych wniosków jeżeli organ nie zająłby w ogóle stanowiska w tej kwestii bądź odmówiłby wstrzymania a strona domagałaby się wstrzymania w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a.

W związku z powyższym niecelowe było badanie zarzutów zażaleń wskazujących na wadliwość argumentacji sądu w zakresie braku wykazania przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skoro decyzja została wstrzymana w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdzie ustawodawca nie określił pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Wskazał jedynie, że wstrzymywanie jest niedopuszczalne jeżeli zachodzi możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie, to organy administracji mogą w ramach uznania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności. Brak przesłanek pozytywnych udzielenia ochrony tymczasowej oznacza, że w zakresie swojego uznania organ może wziąć pod uwagę wszelkie racje i argumenty wskazane przez skarżącego. O wstrzymaniu całkowitym lub częściowym bądź odmowie wstrzymania organ rozstrzyga postanowieniem, na które nie służy żaden środek zaskarżenia.

Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ wywiera takie same skutki prawne jak wstrzymanie przez sąd a zatem do czasu prawomocnego oddalenia skargi lub wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę skarżący nie są zobowiązani do jej wykonania.

Należy zatem uznać, że Sąd prowadził postępowanie incydentalne w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdy kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta przez organ administracji. Wobec tego zachodzi przesłanka nieważności postępowania w kwestii wstrzymania zaskarżonej decyzji z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.(sprawa taka została już prawomocnie osądzona).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art.61 § 3 w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.