Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 735/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 162 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "K." na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] marca 2011 r. o odmowie wygaszenia decyzji z [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - rozbudowy drogi krajowej nr [...] (odcinek [...] – skrzyżowanie z drogą krajowa nr [...]) i budowy obwodnicy [...] na drodze nr [...].

Uzasadniając decyzję organ drugiej instancji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji toczyło się z urzędu, w związku z wnioskiem organizacji społecznej Stowarzyszenie [...], która uczestniczyła w nim przed organem pierwszej instancji na prawach strony. (Organ mylnie wskazał, iż postępowanie toczyło się na wniosek Stowarzyszenia ale nie miało wpływu na wynik sprawy).

Organ odwoławczy wskazał, że brak jest przesłanek do wygaszenia decyzji środowiskowej, bowiem może ona nadal być przedłożona, jako wymagany dokument przy uzyskiwaniu stosownej decyzji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym, a inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nadal jest zainteresowany realizacją przedsięwzięcia (pismo z 28 października 2011 r.). Pomimo eliminacji z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji drogi, inwestor może zrealizować przedsięwzięcie występując o kolejną decyzję – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Poinformował on, iż 9 września 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji dla części zadań składających się na to przedsięwzięcie, a nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Skoro decyzja nie jest bezprzedmiotowa nie ma znaczenia czy spełnione są inne przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 kpa skoro muszą one występować kumulatywnie. Jednocześnie oceniono, iż także te warunki nie zachodziły. Wskazano również, iż kwestie zgodności z prawem decyzji środowiskowej wykraczają poza granice niniejszej sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...], sformułowano zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- art. 162 § 1 i 2 kpa przez błędne uznanie, iż nie istniały przesłanki do wygaszenia decyzji,

- art. 6, art. 8, i art. 9 kpa przez nierozważenie i brak oceny w uzasadnianiu wszystkich istotnych elementów sprawy,

- art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy,

- art. 107 § 3 kpa przez błędne uzasadnienie – brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] lutego 2007 r. o lokalizacji drogi (rozbudowa drogi krajowej nr [...] i budowa obwodnicy [...]) oczywistym jest, iż decyzja środowiskowa dla tego przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowa; cel wynikający z decyzji środowiskowej nie może być osiągnięty gdyż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia w przebiegu ustalonym tą decyzją.

Dla zrealizowania przedsięwzięcia niezbędne jest wydanie decyzji – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w myśl aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w decyzji może być ustalony inny przebieg drogi, a jej wydanie musi poprzedzać uzyskanie decyzji środowiskowej w myśl art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ocenach; w obecnej chwili potrzebne jest przeprowadzenie postępowań w oparciu o nowe przepisy prawa.

Skarżący wskazali, że za wygaszeniem decyzji przemawia interes społeczny, gdyż trudno uznać, aby mieściła się w nim realizacja drogi, co do której wyeliminowano z obrotu decyzję o lokalizacji. Ponadto dla potrzeb wydania decyzji środowiskowej z 2007 roku przeprowadzono ograniczony zakres oceny oddziaływania na środowisko, w związku z treścią art. 52 ust. 1d ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie analizowano mianowicie wariantów przebiegu drogi - skoro wyeliminowano z obrotu decyzje lokalizacyjne raport bezzasadnie nie zawierał informacji o wariantach przebiegu drogi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn.akt IV SA/Wa 580/12) uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r.

W ocenie Sądu decyzja środowiskowa (wydana w 2007 r.) stała się bezprzedmiotowa w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie może ona być już podstawą orzekania w sprawie aktów poprzedzających realizację inwestycji, a za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia wzgląd na potrzebę pewności prawa. Dodał, że w interesie publicznym leży zapobieżenie sytuacji, w której – wobec istnienia odrębnego trybu weryfikacji, organ właściwy w sprawie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia musiałby oceniać, czy przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa spełnia przewidziane prawem warunki. Podniósł, że sporna decyzja środowiskowa została wydana na podstawie nieobowiązujących już regulacji zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Dodał, że zgodnie z art. 155 ustawy o ocenach, po zmianie przepisów decyzje takie zachowują moc obowiązującą i mogą stanowić podstawę m.in. do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach). Uznał jednak, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie wykładni gramatycznej art. 155 ustawy o ocenach jest niewystarczające do oceny, czy także sporna decyzja środowiskowa zachowuje moc obowiązującą. Przyjął bowiem, że wykładnia ta pozostaje w sprzeczności z zasadą skuteczności prawodawstwa UE. Stwierdził, że prawidłowe odkodowanie znaczenia normy prawnej, zawartej w art. 155 ustawy o ocenach, możliwe jest jedynie przy odwołaniu się do reguł wykładni systemowej (założenia spójności prawodawstwa stanowionego na poziomie wspólnotowym i kraju członkowskiego), jak i celowościowej – zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego.

Zdaniem Sądu przy przyjęciu tych rodzajów wykładni, przepis art. 155 ustawy o ocenach powinien być odnoszony wyłącznie do decyzji środowiskowych wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania w pełnym zakresie. Nie może mieć natomiast zastosowania do decyzji środowiskowej, której wygaśnięcie było przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, gdyż decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu ograniczonej procedury oceny. Sąd uznał, że zastosowanie art. 155 ustawy o ocenach, także do takiej decyzji, pozostawałoby w sprzeczności z (obowiązującą na dzień wydania zaskarżonej decyzji) dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.). Decyzja ta dotyczy bowiem przedsięwzięcia, dla którego kwestie wyboru wariantu jego realizacji nigdy nie były badane z zachowaniem wymagań przewidzianych w tej Dyrektywie.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonując wadliwej wykładni art. 155 ustawy o ocenach, mylnie uznał, że decyzja środowiskowa, wydana po przeprowadzeniu niepełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko (w związku z treścią art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska), może stanowić dokument przedkładany dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w związku z treścią w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach. Za zasadny uznał przy tym zarzut skargi naruszenia przez organ art. 6, art. 8 i art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Jako nieuzasadniony ocenił natomiast zarzut naruszenia przez organ art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 kpa wskazując, że przepisy te nie znajdują zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż sporna decyzja środowiskowa nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku. Ponadto, zdaniem Sądu nie wykazano, z czego miałoby wynikać naruszenie art. 9 kpa. Jako nietrafne Sąd zakwalifikował także zarzuty dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy (to jest naruszenia art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa), uznając, że kwestii tej nie można utożsamiać z dokonaniem błędnej wykładni prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego orzeczenia (elementy stanu faktycznego istotne w sprawie nie są sporne).

Za uprawniony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa wskazując na lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia organu, gdy chodzi o analizę stanu prawnego, z której wywiedziono konkluzję, iż decyzja środowiskowa, wydana w myśl nieobowiązującej już przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, może być zawsze skutecznie przedłożona dla potrzeb uzyskania dalszych decyzji w świetle ustawy o ocenach (nie przywołano nawet art. 155 tej ustawy). Dodał, że nie odniesiono się wprost do zarzutu, iż ocena oddziaływania na środowisko była niepełna – przeprowadzona na mocy regulacji szczególnej (art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska), wobec uprzedniego uzyskania prawomocnej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, a więc nie może stanowić podstawy orzekania, gdy akt o lokalizacji wyeliminowano z obrotu prawnego – odpadła uprzednia causa dla ograniczenia zakresu oceny.

Ponadto, Sąd wskazał, że uchybieniem przepisom postępowania, które nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nawet o ile organ administracji trafnie uznałby brak przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jest utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o wadliwie sformułowanej sentencji. Zauważył bowiem, że kontrolowane postępowanie, choć zainicjowane przez Stowarzyszenie, wszczęte zostało z urzędu (art. 31 § 2 zd. drugie kpa). Stąd też, stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji winno skutkować umorzeniem postępowania w tym przedmiocie, a nie – tak jak w decyzji organu pierwszej instancji, odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, organ podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, to jest:

▪ art. 134 § 1 ppsa poprzez rozpoznanie sprawy poza granicami postępowania administracyjnego, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją i dokonanie de facto kontroli sądowej postępowania zakończonego decyzją środowiskową (podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem skargi), przy wydawaniu której Sąd wskazuje na brak wariantowania przedsięwzięcia;

▪ art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 162 § 1 kpa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnego wyjaśnienia, na czym polega interes społeczny i brak odniesienia, a tym samym rozważenia, przesłanki interesu strony postępowania, która nabyła prawo na podstawie decyzji, której stwierdzenia wygaśnięcia domagało się Stowarzyszenie oraz brak wyjaśnienia kwestii bezprzedmiotowości decyzji.

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

▪ art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegającej na ocenie ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej (kwestionowaniu prawidłowości jej wydania oraz podważaniu skutków prawnych) w postępowaniu sądowo-administracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji organu wydanej w innej sprawie;

▪ art. 162 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia uzasadnione jest interesem społecznym oraz dodatkową przesłanką, to jest zasadą pewności prawa, przy jednoczesnym pominięciu i nie wzięciu pod uwagę przesłanki interesu strony korzystającej z praw nabytych decyzją środowiskową;

▪ art. 155 ustawy o ocenach, poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania do wszystkich decyzji środowiskowych wydanych przed dniem 15 listopada 2008r., to jest datą wejścia w życie ustawy o ocenach, z uwagi na to, że przepis ten winien być stosowany z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej, a nie wykładni językowej.

Z tych też powodów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ podniósł, że wbrew regulacji art. 134 § 1 ppsa kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie zamknęła się w granicach sprawy administracyjnej i decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej, lecz skupiła się na temacie zgodności decyzji środowiskowej z prawem wspólnotowym. W ocenie organu, doprowadziło to do nieuprawnionego zarzucenia mu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 155 ustawy o ocenach, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organ w kontrolowanej sprawie. Podniósł, że granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznacza norma prawna, która determinuje treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. W kontrolowanej sprawie normą tą był art. 162 § 1 kpa. Dodał, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 155 ustawy o ocenach prowadzi do wniosku, że organ w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej uprawniony jest do oceny prawidłowości wydania tej decyzji, czyli de facto postępowanie to mogłoby zastąpić postępowanie odwoławcze, czy też któryś z trybów nadzwyczajnych, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zauważył, że także art. 155 ustawy o ocenach statuuje trwałość wcześniej wydanych decyzji środowiskowych, co nieuprawnionym czyni dokonywanie wykładni tego przepisu innej niż wykładnia literalna.

Ponadto, w kontekście regulacji art. 141 § 4 ppsa za niewystarczające organ uznał rozważania Sądu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące istnienia w kontrolowanej sprawie podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Nie podzielił przy tym stanowiska Sądu pierwszej instancji, jakoby interes społeczny, przemawiający za stwierdzeniem jej wygaśnięcia, wynikał z potrzeby uniknięcia sytuacji, w której organy musiałby oceniać, czy przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa spełnia przewidziane prawem warunki.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, organ podał, że art. 155 ustawy o ocenach gwarantuje podmiotom, które wcześniej uzyskały decyzję środowiskową, prawo do skutecznego posługiwania się nią i nie ma w tym zakresie potrzeby ani sięgania do innych niż gramatyczna rodzajów wykładni tego przepisu ani dokonywania oceny poprawności tej decyzji przez inne organy. Zdaniem organu, ocena taka nie może być także dokonywana w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej, gdyż celem tego postępowania nie jest weryfikacja poprawności tej decyzji. Ponadto, organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony oparł swoje orzeczenie wyłącznie na jednej przesłance – interesu społecznego, przyjmując, że uzasadnia on stwierdzenie wygaśnięcia decyzji środowiskowej. W ocenie organu, prawidłowe zastosowanie art. 162 § 1 kpa wymagało wszechstronnego zbadania wszystkich przesłanek powołanych w tym przepisie, również tej dotyczącej interesu strony (inwestora) oraz bezprzedmiotowości decyzji. Podał, że z jego ustaleń wynika, że inwestor korzysta z decyzji środowiskowej do części przedsięwzięcia, dla którego wystąpił 9 września 2011 r. o wydanie zezwolenia na jego realizację. W ocenie organu, fakt ten wyklucza bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej.

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1861/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ppsa w świetle którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie, jej granice wyznacza zaskarżona do Sądu decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2011r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. W celu rozstrzygnięcia tej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, czy wystąpiły, lub nie, przesłanki do wygaszenia tej decyzji w oparciu o art. 162 kpa.

Tymczasem kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie zamknęła się w zakreślonych powyżej granicach sprawy, lecz skupiła się na temacie zgodności decyzji środowiskowej z prawem wspólnotowym, podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem skargi. Doprowadziło to, po pierwsze, do nieuprawnionego zarzucenia organowi przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 155 ustawy o ocenach, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organ w kontrolowanej sprawie, po drugie zaś do naruszenia art. 16 § 1 kpa, w świetle którego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wzruszenie ostatecznej decyzji środowiskowej dopuszczalne jest zatem wyłącznie po wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego, którym nie jest jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie ponowne rozważenie wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa jedynie w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołany przepis wymaga zatem łącznego wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek, to jest: bezprzedmiotowości decyzji środowiskowej oraz jednej z okoliczności przemawiającej za stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji, którą w niniejszej sprawie miałby być ewentualnie interes społeczny. Niesporne bowiem jest, że żaden przepis prawa nie nakazuje wygaśnięcia tej decyzji, stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży także w interesie strony.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662). Z uwzględnieniem tych właśnie elementów Sąd pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powoduje bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej.

Ponadto podnoszony przez organ interes inwestora (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), który nie jest zainteresowany stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej i korzysta z tej decyzji w dalszym procesie inwestycyjnym, powinien być uwzględniony przy ocenie wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki interesu społecznego przemawiającego za ewentualnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ta dotyczy uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] (odcinek [...] – skrzyżowanie z drogą krajowa nr [...]) i budowie obwodnicy [...] na drogach krajowych nr [...]. Rozbudowa zaś sieci dróg publicznych leży przecież również w interesie społecznym. Dlatego też, także ta okoliczność musi być poddana właściwej analizie Sądu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wyznaczają przepisy regulujące dane postępowanie. W ocenianej decyzji granice te wyznacza przepis art. 162 § 1 kpa, który normuje postępowanie w trybie nadzwyczajnym i nie pozwala na objęcie tym trybem kwestii zastrzeżonych dla postępowania zwykłego. Celem instytucji uregulowanej w art. 162 § 1 kpa jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, a nie merytoryczne rozstrzyganie w sprawie, czy też rozstrzyganie w nowej sprawie wychodząc poza granice zakreślone przepisem art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W myśl art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Tak więc aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy stała się ona bezprzedmiotowa. A następnie, po stwierdzeniu istnienia tej przesłanki, pojawia się możliwość poszukiwania kolejnych przyczyn wygaśnięcia, gdyż przesłanki te (stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony) musza wystąpić kumulatywnie z bezprzedmiotowością.

W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Przechodząc do zagadnienia bezprzedmiotowości to należy zauważyć, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Stan bezprzedmiotowości zaistnieje np. w razie rezygnacji inwestora z realizacji przedsięwzięcia.

Konkludując uwagi wyżej przytoczone w odniesieniu do warunków zaistniałych w przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż inwestor (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) nie zrezygnował ze swoich uprawnień w zakresie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor - jak wskazano w zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - złożył w dniu 9 września 2011 r. wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla części zadań. W powyższej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...], skoro inwestor nie zrezygnował z uprawnień wynikających z tej decyzji.

Wobec powyższego uznania, że nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w związku z tym zbędne jest badanie czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony bowiem powyższe przesłanki nie zostałby i tak kumulatywnie spełnione.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.