Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 102/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 143 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce stanowiącej własność Gminy S. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. . .


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 104, art. 154 § 2, art. 155 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) wydał decyzję nr 93/2005, którą odmówił zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...]z dnia [...]r. nakazującej E. K. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na stanowiącej własność Gminy S. działce nr [...], oznaczonej na mapie jako droga.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ostateczną decyzją nr [...]z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, Burmistrz Miasta i Gminy w S. nakazał skarżącemu rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na stanowiącej własność Gminy S. działce nr [...]oznaczonej na mapie jako droga, w terminie do dnia [...] r.

Podczas odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie samowolnej budowy garażu na stanowiącej własność Gminy S. działce nr [...]w S., dokonanej przez J. K., ustalono, że E. K. nie wybudował odrębnego garażu na wspomnianej działce. Był on współinwestorem garażu wybudowanego wspólnie z J. K.. Wybudowany budynek garażowy o powierzchni zabudowy 6,00 m x 9,00 m posiada ściany zewnętrzne murowane z cegły pełnej grubości 25 cm oraz stropodach żelbetowy, wylewany na mokro wsparty na wyżej wymienionych ścianach. Wewnątrz budynku, jak ustalono, znajduje się ścianka działowa grubości 12 cm, dzieląca obiekt na dwa boksy garażowe, każdy z oddzielnym wjazdem. Skarżący nie odwołał się od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...]z dnia [...]r., gdyż jak oświadczył do protokołu przyjęcia ustnego wyjaśnienia, złożonego w dniu [...]r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S., sprawa dotyczyła tego samego obiektu, stanowiącego konstrukcyjnie nierozerwalną całość, a on uznał, że nie musi się odwoływać, skoro odwołał się współinwestor – J. K., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...]z dnia [...]r. nakazującej wyżej wymienionemu rozbiórkę garażu przez niego wybudowanego. Z akt sprawy wynika także, zdaniem organu I instancji, że skarżący nie wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o odroczenie terminu wykonania rozbiórki, tak jak postąpił współinwestor – J. K..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzelinie zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku J. K. stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora i na postawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., decyzją nr [...]z dnia [...]r. odroczył do dnia [...]r. wykonanie rozbiórki garażu i zezwolił na jego czasowe wykorzystanie na potrzeby magazynu wody mineralnej, w związku z prowadzonym przez inwestora przedstawicielstwem handlowym wody w systemie dużych opakowań. Ponadto po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji D. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją nr [...]z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]r., którą to decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy.

Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...]r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wpłynęły dwa wnioski – wniosek J. K. i wniosek skarżącego.

Współinwestor wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]z dnia [...]r., wydanej na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nakazującej jemu rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...]w S. oznaczonej na mapie jako droga.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż przesłanką do wydania wyżej wymienionej decyzji było zrealizowanie przedmiotowego garażu na gruncie przeznaczonym w obowiązującym w 1993 r. planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi. Organy zajmujące się niniejsza sprawą skorzystały z delegacji ustawowej zawartej również w art. 37 i odroczyły obowiązek rozbiórki do dnia [...] r. Obowiązujące w roku [...] Prawo budowlane dawało możliwość legalizacji popełnionej samowoli, o ile jej lokalizacja nie zaruszała ustaleń planu zagospodarowania. Obowiązujące w chwili składania wniosków przepisy Prawa budowlanego również pozwalają na zalegalizowanie obiektu wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995 r., delegując czynności organu podejmowane w dniu złożenia wniosków do przepisów ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Uchwała Rady Miejskiej S. nr XXXII/276/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 40, poz. 895 z dnia 7 marca 2005 r. przyjęła jako obowiązujący nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu nazwanego umownie S.-Z.. Plan ów, jak wskazano we wniosku, zakłada pozostawienie zrealizowanego garażu oraz zakłada realizację drogi w sposób niekolidujący z wybudowanym garażem. W związku z tym wniesiono o zmianę pierwotnej decyzji dotyczącej rozbiórki samowolnie wybudowanego garaży i wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji mającej na celu doprowadzenie do legalizacji przedmiotowego garażu w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ wskazał, iż takiej samej treści wniosek złożył skarżący.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., uwzględniając powyższe wnioski, wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne. W toku postępowania zakończonego niniejszą decyzją organ nadzoru budowlanego wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień na okoliczność rozbieżności pomiędzy wnioskiem złożonym w dniu [...]r., a stanem faktycznym sprawy zakończonej inną, ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i gminy w S. nr [...]z dnia [...]r., nakazującą skarżącemu także rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...]S.. Decyzją, która nie była poddana weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, ani weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym jej wzruszeniem inną decyzją ostateczną. W dniu [...]r. skarżący ustnym wyjaśnieniem złożonym do protokołu, skorygował wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku garażowego, lecz dotyczący decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. nr [...].

Po analizie wniosku skarżącego, organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ I instancji stwierdził, iż z powyższego wynika, że istnieje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. określa przesłanki, które muszą wystąpić, aby organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w sprawach nadzoru budowlanego, orzekł o obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Podstawową przesłanką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, przez co rozumie się także budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanką orzeczenia o nakazaniu przymusowej rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanki te zostały stwierdzone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...]z dnia [...]r. Przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r – Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Przepis ten bowiem stanowił sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obligował on właściwy organ do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na terenie przeznaczonym w obowiązującym w tamtym czasie planie zagospodarowania przestrzennego pod innego rodzaju zabudowę. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Ustawodawca przewidział, jak to zaznaczył organ I instancji, w przepisach prawa materialnego, jakim jest Prawo budowlane z 1974 r., jedyne złagodzenie restrykcyjności art. 37 tej ustawy, jako szczególne unormowanie dotyczące rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną. Jest nim ściśle wiążący się z art. 37 przepis art. 39 stanowiący, iż jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu, przewidziane w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., odnosi się wyłącznie do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie ubiegał się o odroczenie terminu rozbiórki w trybie powołanego powyżej artykułu.

Organ I instancji podał ponadto, że w omawianej sytuacji nie ma znaczenia wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej S. Nr XXX/276/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. obowiązujący nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się garaż, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, zakładający pozostawienie tego obiektu i realizację drogi w sposób z nim niekolidujący.

Powiatowy Inspektor wskazał także na jeszcze jedną istotną przesłankę zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., a mianowicie, iż konieczna jest tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie poprzez stosowne oświadczenie złożone przez strony organowi administracji publicznej. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie strony postępowania takiego oświadczenia nie złożyły.

Od powyższej decyzji E. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny.

W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję nr 1971/2005, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie złożone przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji zaznaczył, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Przede wszystkim decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, lecz decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji.

Kwestionowanie przez skarżącego, zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu dotyczącym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. istnienia podstaw prawnych do nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego jest bezprzedmiotowe, ponieważ ten tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany jest do decyzji prawidłowych, a ich uchylenie lub zmianę uzasadnia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ administracyjny orzekający na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest zatem władny ani do oceny zgodności z prawem, ani tym bardziej do pozbawienia mocy prawnej decyzji, która objęta jest wnioskiem strony o jej uchylenie lub zmianę z przyczyn wskazanych w art. 155 k.p.a.

Wniosek zgłoszony w trybie art. 155 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, w wypadku braku przesłanek określonych w tym przepisie. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w I instancji i od tej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przysługuje stronie odwołanie.

Na powyższą decyzję E. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nie wyjaśnienie stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie oraz art. 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębienia zaufania do organów Państwa. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 155 kpa stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że przepisowi art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące.

Pogląd, że strona nabywa prawa również z decyzji zobowiązującej od dawna jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (wyrok NTA z dnia 27 stycznia 1932 r., L.rej. 7168/29, zgodnie z którym "przez prawa nabyte w rozumieniu art. 99 Post. Adm. rozumieć należy wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek. Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej"; wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, w którym stwierdzono, że: "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a." (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 260; J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 690). Należy mieć przy tym na uwadze, że powyższy podział decyzji na uprawniające i zobowiązujące jest konwencjonalny, bowiem w praktyce mogą pojawiać się decyzje o charakterze mieszanym, tj. decyzje ostateczne uprawniająco-zobowiązujące (A.Wróbel: Komentarz do art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach podkreślał, że pojęcie "nabycia praw" na gruncie art. 155 kpa należy rozumieć szeroko. Znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 – LEX nr 48251; z dnia 13 grudnia 1985 r. III SA 1003/85, OSPiKA 1985 r. nr 7-8, poz. 163).

"Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 kpa rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01 – M.Prawn.2003/14/627).

Każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Konsekwencją powyższego jest, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa, jednakże zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 23 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 1515/96 – LEX nr 53442).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano także, iż nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 21 marca 1995 r. sygn. akt SA/Po 2119/94 - OSP 1996/4/77).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 kpa bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 kpa (wyrok NSA z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97 - LEX nr 47797).

Podzielając poglądy zawarte w przytoczonych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, uznać należy, iż nie jest prawidłowe stanowisko organów administracyjnych orzekających w rozpatrywanej sprawie, że w jej realiach unormowanie z art. 155 kpa nie może być zastosowane.

Zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie – jak twierdzi skarżący – zachodzą okoliczności, o jakich mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97, gdyż przed wykonaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...]r. nr [...], nakazującej na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) rozbiórkę przedmiotowego garażu, nastąpić miała zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiająca legalizację tego obiektu budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przywoływane przez organ nadzoru budowlanego stanowisko, iż stosowanie przepisu art. 155 kpa w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe, ponieważ decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, lecz decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji, wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, odnosiło się do stanu prawnego obowiązującego pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż przepis art. 48 tej ustawy od wejścia jej w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r. poza nakazaniem rozbiórki nie dawał organom administracyjnym innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, w niniejszej sprawie zastosowanie mają unormowania zawarte w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, które nie były tak kategoryczne i pozwalały w określonych okolicznościach na zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że przywoływany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97 odnosił się do stanu prawnego obowiązującego pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i stanowisko w nim zawarte jest w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Oceniając zgodność z prawem podjętych w niniejszej sprawie decyzji zauważyć trzeba, że składając wniosek o zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] r. skarżący nie wskazywał, w jakim trybie wnioskowana zmiana miałaby nastąpić. Chodziło mu jedynie o wyeliminowanie z obrotu prawnego nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu. Podnosił przy tym, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana pod rządami przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., która w art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 przewidywała możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli nie znajdował się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Wskazywał, że przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę było stwierdzenie, iż przedmiotowy garaż został zrealizowany na terenie przewidzianym w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga. Podał, że uchwała Rady Miejskiej S. nr XXXII/276/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. przyjęła jako obowiązujący nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakładający pozostawienie przedmiotowego garażu i realizację drogi w sposób niekolidujący z tym obiektem.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był rozważyć, czy – ponieważ skarżący wskazywał na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest że obecnie nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – istnieją możliwości zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] r.

Przyjmując, że ewentualna zmiana miałaby nastąpić w trybie art. 155 kpa, uznać należy, iż skoro w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie z 1994 r., zastosowanie tego trybu było dopuszczalne, a w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego – w świetle stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97 – wręcz uzasadnione, o ile spełnione byłyby wszystkie przesłanki wymagane przez ustawę.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego w ogóle nie badały, czy zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa, gdyż uważały, że przepis ten nie może być w niniejszej sprawie stosowany.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i art. 155 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.