Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 444/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") – po rozpatrzeniu odwołania D.P. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej: MOPS), działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] Nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jej ciotkę – M.L., decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach odnotował, że w dniu [...] D.P. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad jej ciotką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...], wydanym przez Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K., mocą którego M.L. zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie wskazano, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ponadto – jak podniósł organ odwoławczy – w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, że opiekę nad nią sprawuje strona, która jest siostrzenicą niepełnosprawnej.

W dalszych motywach zaakcentował, że organ pierwszej instancji odmówił D.P. udzielenia pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad M.L., z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem ciotki. Wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a ustawy świadczenie pielęgnacyjne – w jego ocenie – stronie nie przysługuje.

Organ odwoławczy odnosząc poczynione w sprawie ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 583, ze zm., dalej także: Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym – na co zwrócił uwagę – stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Równocześnie organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny został zdefiniowany w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei zgodnie z art. 129 Krio – obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - bliższych stopniem przed dalszymi. Jedną z najistotniejszych cech obowiązku alimentacyjnego jest jego ściśle osobisty charakter. Nie można bowiem obciążać nim innej osoby niż ta, którą wskazuje kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie przechodzi on też na spadkobierców zobowiązanego.

W przedmiotowej sprawie – jak zaznaczył – organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że strona mimo, iż opiekuje się ciotką – M.L., to nie jest z nią spokrewniona w linii prostej, a co za tym idzie nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu.

W jego ocenie należy się zgodzić z oceną i argumentacją przedstawioną przez organ pierwszej instancji. W sprawie bezspornym jest, że:

po pierwsze – wobec ciotki wnioskodawczyni orzeczono na stałe znaczny stopień niepełnosprawności oraz, że

po drugie – wnioskodawczyni jest siostrzenicą M.L., czyli krewną w linii bocznej.

Kolegium zauważyło także, że "postawa odwołującej się, która sprawuje opiekę nad osobą, wobec której nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny zasługuje na największe uznanie".

Wskazując na przesłanki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego skonstatowało, że brak pokrewieństwa w linii prostej pomiędzy nią a ciotką – M.L. jest przesłanką, która w myśl przywołanych już wcześniej przepisów przesądza jednoznacznie, że nie spełnia ona ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej ciotką. Podniósł, że art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 Krio określają jednoznacznie skonkretyzowany katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez odwołanie się do kryterium pokrewieństwa (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka). Rolą Kolegium jest zaś ocena zgodności decyzji w kontekście obowiązującego prawa, a nie ocena słuszności poszczególnych świadczeń (tu świadczenia pielęgnacyjnego).

Podsumowując wyjaśnił, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od ich łącznego wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczył przy tym, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 345/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na zakończenie wyraził przy tym zrozumienie i uznanie, co do sytuacji strony i jej postawy, jednakże odwołując się do regulacji stwierdził, że organy odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciotką – M.L., nie działały – gdyż nie mogły – w ramach uznania administracyjnego lecz kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi, których strona odwołująca nie spełnia.

Odpowiadając na zarzuty strony podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji faktycznego sprawowania opieki nad ciotką, nie ma możliwości włączenia strony do katalogu osób mogących się ubiegać o przedmiotowe świadczenie. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ważnym jest bowiem fakt sprawowania opieki przez jedną z osób wskazanych przez ustawodawcę w art. 17 ustawy i jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. W związku z tym okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, gdyż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych wyraźnie określił warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję, strona – co do istoty – zarzucając organom administracji publicznej naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną i niekonstytucyjną jego wykładnię i uznanie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne na ciotkę wniosła o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz przyznanie jej przedmiotowego świadczenia.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazała, że M.L. ma [...] lat jest wdową, osobą bezdzietną, a rodzeństwo jej nie żyje, zamieszkującą ze stroną, a także osobą bardzo schorowaną, leżącą, pampersowaną wymagającą pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach życiowych, takich jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie, karmienie, podawanie leków, wizyty lekarskie i inne związane z codziennym życiem. W stosunku do niej jest siostrzenicą, gdyż jest to siostra jej matki, która nie żyje. Nadto ciotka została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie wydane na stałe).

W jej ocenie przepis ustawy wykluczający osoby niezobowiązane do alimentacji do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niesprawiedliwy i sprzeczny z Konstytucją, ponieważ, świadczenie to jest rekompensatą, swoistym wynagrodzeniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązywać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami, a co za tym idzie, ponosić wysokie koszty np utrzymania w domu pomocy społecznej. Należy mieć na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie spełnia przesłanki do nabycia prawa, w tym dla – jak w jej sytuacji – siostrzenicy. Zaznaczyła, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (...) ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przepis ten można rozumieć, mając na uwadze właśnie konstytucyjną zasadę równości, w ten sposób, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie, faktycznie sprawująca opiekę.

W motywach skargi podniosła, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Krio, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1 ustawy. Zaakcentowała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 wyraźnie wypowiedział się przeciwko ograniczeniu kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego prowadzącego do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. To orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – jak zaznaczyła – przyjmuje, że sformułowania zawarte w przepisach art. 17 ust. 1 i ust. 1a wykładane w zgodzie z konstytucją pozwalają rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się członkiem rodziny spokrewnionym w dalszym stopniu, i z którym tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie.

Podobny pogląd, na co zwróciła uwagę, podzielają także liczne wyroki Naczelnych Sądów Administracyjnych m.in.: z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1407/12 czy z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1873/10. W wyrokach tych Sąd stwierdził, że "omawiane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda spokrewniona, będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie".

W jej ocenie stosując przepisy ustawy zasadniczej, rozumiane jako współstosowanie norm (zasad) konstytucyjnych oraz odpowiednich norm przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przepisy tej ostatniej rozumieć w kontekście zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz przepisów art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji akcentujących ochronę rodziny. Podkreśliła, iż ustawa zasadnicza posługując się pojęciem rodziny w znaczeniu szerszym nie ogranicza kręgu osób spokrewnionych, które ze względu na stopień pokrewieństwa mogą być zaliczone do rodziny. Uprawnionym jest więc takie rozumienie rodziny, które nie odpowiada definicji wymienionej w art. 3 pkt 16, lecz mieści się w pojęciu rodziny rozumianej szerzej, której ochronę podniesiono do jednej z zasad konstytucyjnych.

Ponadto podniosła, że zgodnie z art. 190 Konstytucji, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ drugoinstancyjny powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu doszło do nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do niego przepisów prawa materialnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budzą wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. W konsekwencji powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności w tej części uzasadnienia jego ponownego powielania.

Kluczowym stało się rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

Przechodząc do istoty sporu na wstępie należy zauważyć, że na tle zarysowanego zagadnienia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały – na co zwróciła uwagę także strona przytaczając w uzasadnieniu skargi wyroki sądów administracyjnych – nader istotne rozbieżności, które doprowadziły do podjęcia w dniu 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której stwierdzono, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu uchwały Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W kolejnych regulacjach prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Sąd wywodził, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym – ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Z kolei wuj (czy analogicznie jak w sprawie – ciotka) nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym ani – jak wskazano powyżej – w linii prostej.

W dalszej kolejności Sąd akcentował, że art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.

Zdaniem tegoż Sądu, z którym utożsamia się skład orzekający w przedmiotowej sprawie, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Poza tym, co także aprobuje skład orzekający, Sąd uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy oraz ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie obowiązującym w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Ponieważ materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie orzeczeń był art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, powtórzyć należy, że stanowi on, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce lub ojcu;

2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny;

3. opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 1a wskazanego przepisu osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w ust. 1.

Obowiązek alimentacyjny, jak wskazano powyżej, jest regulowany przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 Krio –obowiązek alimentacyjny, to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie natomiast do treści art. 617 § 1 i § 2 Krio krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Zaznaczyć należy, że wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną, do której należą rodzice, dziadkowie, pradziadkowie oraz linię zstępną do której należą między innymi: dzieci, wnuki, prawnuki.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych – M.L. (siostra matki strony) jest ciotką skarżącej, a zatem nie należy do kręgu osób, na których zgodnie z wyżej przytoczoną regulacją ciąży obowiązek alimentacyjny – nie jest wszak jej krewną w linii prostej. Jak słusznie wskazały organy orzekające stosunek wiążący skarżącą z jej ciotką jest stosunkiem pokrewieństwa w linii bocznej, a nie prostej, a ta linia ma w konsekwencji decydujące znaczenie dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istniejący w sprawie stosunek pokrewieństwa, czyli siostrzenica – ciotka, to bezspornie stosunek pokrewieństwa w linii bocznej, i to trzeciego stopnia (pomiędzy ciotką, a jej siostrzenicą występują bowiem trzy urodzenia: urodzenie rodzica danej osoby, jej siostry i dziecka siostry).

Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany przez skarżącą. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych strona opiekuje się M.L., będącą siostrą jej matki. Zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozstrzygnięcia, czy w świetle jej przepisów osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy.

Uwzględniając zatem przedstawioną powyżej argumentację, stwierdzić należało, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów przywoływanej ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.

Tymczasem skarżąca, będąc siostrzenicą ciotki M.L., którą się na co dzień opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Na skarżącej nie ciąży wobec ciotki obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, nie zostały przez nią spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie z uwagi na zarysowany w sprawie spór zaznaczenia wymaga, że wobec treści ust. 1 pkt 4 tego przepisu sprawowanie opieki nad osobą ubezwłasnowolnioną nie możne zastępować istnienia przesłanki obowiązku alimentacyjnego. Jakkolwiek więc zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja życiowa skarżącej, to trzeba podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy administracji odmawiając przyznania wnioskowanego przez nią prawa, kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działały w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej i prawnej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza bowiem możliwość rozszerzenia przez organ administracji publicznej kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej, czy systemowej. Ponadto sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o zgodności z Konstytucją rozwiązania ustawodawczego, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Nie posiadają także kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni. Powyższe nie stoi w opozycji z tym, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją, a przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 oraz z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, i że w następstwie ich wydania ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że: "zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 (...) ma cechy dyskryminacji skarżącej". Stanowisko zbieżne z prezentowanym, poza już przywołanymi powyżej, wyraziły Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 09 października 2015 r., sygn. akt I OSK 612/14 i z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 75/14 oraz wojewódzkie sądy administracyjne, jak np.: WSA w Opolu w wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 399/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 450/14.

Wobec powyższego, Sąd w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Na marginesie podkreślenia wymaga także, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.) w sposób jednoznaczny, unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi. Wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Tym samym organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konsekwencji prawidłowo uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania wnioskowanego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoją ciotką. Jak już wyżej wskazano istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie rodzinne jest przesłanką konieczną od której wystąpienia uzależnione jest przyznanie świadczenia

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.