Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1436/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1 art. 93 ust.1, art. 36, art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 13 czerwca 2016 r. nr XVII/126/2016 w przedmiocie statutu sołectwa Janowiec Kościelny stwierdza nieważność § 22 ust. 3 i § 25 Statutu Sołectwa Janowiec Kościelny stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/126/2016 Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 13 czerwca 2016 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Janowiec Kościelny.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy, przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, wynika, że uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Rady Gminy J, powołując się na art. 18 ust.2 pkt.7, art. 35 oraz art. 40 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 t.j.) (powoływanej dalej jako u.s.g.) nadała statut sołectwu J, stanowiący załącznik do tej uchwały (dalej zwany statutem).

Prokurator Rejonowy w N wnosząc skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sformułował zarzut:

- naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie § 22 ust. 3 i 6, § 25 i § 29 statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a także poprzez wprowadzenie w treści §25 statutu wymogu obecności co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności wyboru Sołtysa i Rady sołeckiej oraz odesłanie do §14 ust.2 statutu odnośnie dalszych zasad związanych z kworum podczas podejmowania uchwał przez Zebranie Wiejskie.

Mając powyższe na uwadze prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności postanowień § 22 ust. 3 i 6, § 25 oraz §29 statutu w zakresie sformułowania "podczas Zebrania Wiejskiego".

W uzasadnieniu skargi prokurator przytoczył treść § 25 statutu w brzmieniu "dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest na Zebraniu Wiejskim obecność co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zasady wynikające z §14 ust.2 stosuje się odpowiednio". Stwierdził następnie, iż przepis statutu jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które to przepisy wymieniają organ uchwałodawczy - Zebranie Wiejskie oraz organ wykonawczy – Sołtysa, a dodatkowo określają sposób wyboru sołtysa i członków Rady Sołeckiej, ale w żadnym wypadku nie wymieniają "Zebrania Wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Jak dalej wywodził Prokurator powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem Wiejskim" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to mimo wszystko nie wolno używać (wobec gremium wyłaniającego Sołtysa i Rade Sołecką) sformułowania "Zebranie Wiejskie" przypisanego ustawowo do organu uchwałodawczego. Nic zresztą nie stoi na przeszkodzie żeby w odróżnieniu od posiedzeń Zebrania Wiejskiego, posiedzenie elekcyjne nazwać "zebraniem Wyborczym. Gdyby bowiem ustawodawca chciał aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało "Zebranie Wiejskie to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust.2 u.s.g. poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Prokurator wskazał, także na stanowisko Wojewody W, który w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia "[...]"r. sygn. "[...]", wywodził, że nie należy stosować ograniczenia dopuszczenia do Zebrania Wiejskiego jedynie mieszkańców uprawnionych do głosowania jak przewiduje przepis art. 36 ust.2 u.s.g. w odniesieniu do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, co oznacza istnienie różnic pomiędzy gremium uchwałodawczym a wyborczym. Prokurator za niedopuszczalne uznał także przyjęcie wymogu obecności co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania podczas wyborów sołtysa. Argumentował, że w treści art. 36 ust. 2 u.s.g. jest mowa o "stałych mieszkańcach sołectwa uprawnionych do głosowania". Ustawa nie wprowadza dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej żadnego kworum czyli minimalnej liczby osób uprawnionych do głosowania obecnych podczas wyborów, a zatem należy przyjąć, że każde wybory bez względu na frekwencję będą ważne i wyłonią Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. W tej sytuacji odesłanie zawarte w §25 Statutu do zasad wynikających z jego §14 ust.2 jest bezprzedmiotowe. W opinii Prokuratora zapis §25 statutu jest całkowicie zbędny. Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej są w sposób całkowity uregulowane w przepisach u.s.g. Odnosząc się do §29 ust.1 statutu wskazano, że zawarte tam sformułowanie "podczas Zebrania Wiejskiego" uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ pierwsze lub uzupełniające wybory Sołtysa lub Rady Sołeckiej są dokonywane nie przez organ uchwałodawczy lecz gremium elekcyjne. W końcowej części uzasadnienia prokurator stwierdził, że postanowienia ust. 3 i 6 §22 statutu są w świetle przedstawionych wyżej argumentów niekonsekwentne. Należy bowiem albo przyjąć uprawnienie Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa I Rady Sołeckiej (ust.3 § 22) albo przy odwołaniu ww. podmiotów zdecydować się na tryb i zasady obowiązujące podczas ich wyboru (ust. 6 §22).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J wniósł o oddalenie skargi w całości. Wójt ocenił zarzuty skargi jako bezzasadne. Wskazał, że istotnie w §25 i §29 Statutu użyto sformułowań z przyimkami "podczas Zebrania Wiejskiego" czy "na Zebraniu Wiejskim". Stwierdził, iż tak zredagowane przepisy, miały jedynie dookreślić miejsce dziania się czegoś, a nie nadać Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia elekcyjne. Organ gminy wywiódł, że zaskarżone przez Prokuratora zapisy są regulacjami o charakterze technicznym. Stwierdzał również, że czynności wyborcze podejmowane są na zebraniu i nie mają na celu nadanie Zebraniu Wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, lecz jedynie wskazują, że decyzje te będą podejmowane przez mieszkańców wspólnie na ich zebraniu. Organ powołał się w tej kwestii na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 712/15. Wójt odnosząc się do kwestii określenia, iż dla ważności wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania, stwierdził, że trudno przyjąć, iż każde wybory bez względu na frekwencję będą ważne.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017r. Prokurator Prokuratury Okręgowej

w O podtrzymała skargę modyfikując jej zarzuty w ten sposób, że podtrzymała stanowisko dotyczące zarzutu o stwierdzenie nieważności § 25 oraz § 22 ust. 3 Statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r. , poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Rady Gminy J w sprawie nadania statutu sołectwu G.

W skardze na powyższą uchwałę (Statut) Prokurator, uwzględniając modyfikację skargi na rozprawie przed tutejszym Sądem, wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 3 i § 25 Statutu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że do zaskarżonego Statutu jako aktu prawa miejscowego odnosi się zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej jako: Konstytucja RP, zgodnie z którą, akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g., kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. W świetle tego przepisu, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa.

Analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Samorząd terytorialny nie stoi bowiem ponad Państwem i stanowionym przez nie prawem. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2911/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko Prokuratora w zakresie sprzeczności z prawem § 22 ust. 3 Statutu. Przepis ten stanowi, że "Zebranie Wiejskie może odwołać Sołtysa i Radę Sołecką przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia niniejszego Statutu i uchwał Zebrania". Z redakcji przywołanej normy prawnej wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 u.g.n., w sołectwie jest zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji. Przy czym w ocenie Sądu, nie jest możliwe inne rozumienie takiego postanowienia Statutu, w szczególności podniesione przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że przepis ten ma charakter techniczny i oznacza, iż to czynności wyborcze będą podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika wcale aby prawo do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. W treści tego przepisu, odmiennie niż np. w § 16, czy § 29 ust. 1 Statutu, nie określono, że to "na zebraniu wiejskim" lub "podczas zebrania wiejskiego" rozstrzygana będzie kwestia odwołania sołtysa lub rady sołeckiej.

W tym miejscu pozostaje zwrócić szczególnie uwagę, że pojęcie zebrania wiejskiego w ramach uchwalonego Statutu pojawia się w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organ uchwałodawczy, gdzie poprzez zapis art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. organ stanowiący Gminy posiada kompetencję do uregulowania i wprowadzenia w ramach organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej pojęcia frekwencji przy podejmowaniu uchwał w zakresie kompetencji uchwałodawczych takiego zebrania wiejskiego oraz występuje w drugiej roli jako ogół mieszkańców uprawnionych do glosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej z uwagi na zapis art. 36 ust. 2 u.s.g. W przypadku tej drugiej roli brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej bowiem art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Poza tym w § 22 ust. 3 Statutu rozstrzyga się o uprawnieniu do odwołania sołtysa i rady sołeckiej przed upływem kadencji, jednakże nie budzi żadnej wątpliwości Sądu okoliczność, że odwołanie tych organów winno odbywać się w takim samym trybie jak ich powołanie, a to oznacza, że stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. winno nastąpić w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Nadto wskazać pozostaje, że w zapisach § 8 Statutu wskazano kompetencje Zebrania Wiejskiego i nie należy do nich odwołanie sołtysa i rady sołeckiej. Postanowienia § 22 ust. 3 nie znajdują więc żadnego uzasadnienia prawnego. Odnosząc się zaś do przedstawionego w odpowiedzi na skargę argumentu, iż w przytoczonym wyroku Sąd potwierdził prawidłowość działania organu Gminy wyjaśnić pozostaje, że przedstawiony wyrok tut. Sądu dokonywał oceny przepisu o innej konstrukcji, niż zawarty w skarżonej uchwale.

Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało, z uwagi na wcześniejsze wywody, także § 25 Statutu, w którym podano, że "dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest na Zebraniu Wiejskim obecność, co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Zasady wynikające z § 14 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Słuszny pozostaje zarzut, że cytowany przepis jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.