Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 1-4, art. 11 ust. 1 -6
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 9, 10, 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dn. [...] grudnia 2019r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dn. [...] marca 2019r. znak: [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej przedłożonego przez [...] sp. z o.o. zgłoszenia uznania za produkt uboczny ścinek surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*).

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan sprawy:

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wyrażenie opinii w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., złożonego przez [...] Sp. z o.o., dotyczącego zgłoszenia uznania przedmiotów (w tym ścinków płyt HDF w ilości ok. 47 500 Mg/rok), za produkt uboczny.

W w/w zgłoszeniu wskazano, iż ścinki płyt HDF (surowych i lakierowanych), kwalifikowane jako odpady o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*) powstają w zakładzie [...] Sp. z o.o. przy ul. [...] w [...], na linii produkcyjnej działu formowania płyt. Płyty po sklimatyzowaniu obcinane są według wymagań klienta, po czym wyrównywane są ich krawędzie. Do cięcia używa się pił zaopatrzonych w zęby z nakładkami z węglików spiekanych. Gotowe płyty po przycięciu do żądanych wymiarów na formatyzerkach kierowane są do dalszych obróbek (według wymagań klienta, np. wycinanie otworów, faltowanie, obcinanie narożników itp.) lub do magazynu wyrobów gotowych, gdzie są składowane i przygotowane do wysyłki. Ścinki płyt przenoszone są natomiast za pomogą taśmociągu do kontenerów [...], a następnie kierowane na plac magazynowy lub transportem wewnętrznym do drugiego zakładu.

We wniosku zawarto informację, iż przedmiotowe ścinki posiadają właściwości bardzo zbliżone do naturalnego drewna, a tym samym kwalifikują się jako biomasa.

Ścinki wykorzystywane mają być do zasilania nowej ekologicznej kotłowni biomasowej na terenie zakładu. Cała deklarowana ilość, tj. 47 500 Mg/rok, z uwagi na ich właściwości energetyczne oraz duże zapotrzebowanie zostanie wykorzystana do spalenia w kotle biomasowym.

Podniesiono, iż zakwalifikowanie w/w odpadów jako produktów ubocznych znacznie wpłynie na poprawę środowiska poprzez zniwelowanie transportu samochodowego - zredukowanie emisji spalin do powietrza oraz zmniejszenie placów magazynowych.

0. Do zgłoszenia dołączono "Opinię ekspercką nt. możliwości uznania ocenianych resztek pozostałości materiałów drzewnych jako biomasy paliwowej oraz posiadania przez te materiały cech produktu ubocznego w oparciu o stosowne przepisy", opracowaną przez dr. hab. inż. W.C., profesora Instytutu [...] w [...] na zlecenie [...] Sp. z o.o. w grudniu 2018 r. W opinii zawarto stwierdzenie, iż poddane ocenie materiały drzewne stanowiące resztki i pozostałości płyt drewnopochodnych, należące do [...] Sp. z o.o. posiadają cechy paliwa z biomasy (biopaliwa stałego z biomasy drzewnej), tzn. są biomasą w rozumieniu:

- normy [...] Biopaliwa stałe - Specyfikacje paliw i klasy - Część 1; Wymagania ogólne;

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych, (Dz.Urz. UE L 334/17), 17.12.2010 PL;

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2193 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania (Dz.Urz. UE L 313/1), 28.11.2015 PL;

- Rozporządzenia Komisji (UE) NR 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 30), przywołanym przez ustawę z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1223);

- ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1223);

- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania i współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 680) (zwanego dalej "rozporządzeniem sprawie standardów emisyjnych (...)

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od [...] do [...] lutego 2019 r. przeprowadził kontrolę w [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...], podczas której ustalono, iż podmiot prowadzi działalność polegającą na produkcji, uszlachetnianiu i dystrybucji cienkich, wysoko uszlachetnionych płyt drewnopochodnych MDF i HDF.

Wnioskowane do uznania za produkt uboczny ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF mają być wykorzystywane jako biomasa paliwowa do spalania w kotle biomasowym bez jakiegokolwiek przetwarzania. Są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego.

Kontrolujący stwierdził, iż ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF są odpadami, a nie produktami ubocznymi, ponieważ nie odpowiadają cechom produktu "naturalnego, w tym przypadku drewna czystego. Nie spełniają one warunku zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, gdyż nie można uznać, że ich wykorzystanie w sposób wskazany przez kontrolowanego nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko. Ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF nie spełniają zatem przesłanek uznania ich za produkt uboczny, określonych w art. 10 ustawy o odpadach.

Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] podpisanym w dn. [...] lutego 2019r. przez kontrolujący organ. Kontrolowany odmówił podpisania protokołu, a następnie pismem z dn. [...] lutego 2019r. wniósł uwagi do niniejszego dokumentu.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 kpa oraz art. 11 ust. 4, ust. 4b i ust. 4e ustawy o odpadach negatywnie zaopiniował zgłoszenie [...] Sp. z o.o. w sprawie uznania za produkt uboczny ścinek surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*).

W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż powstające na terenie zakładu ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF (odpady o kodzie 03 01 05) nie spełniają przesłanek do uznania ich za produkt uboczny, określonych-w art. 10 ustawy o odpadach. Ścinki te nie są bowiem odpadami drewna, a odpadami drewnopochodnymi, z uwagi na zawartość, oprócz czystego drewna, także sztucznych substancji chemicznych, niewystępujących w biomasie. Nie mieszczą się one w zakresie definicji biomasy zawartej w dyrektywie 2010/75/UE i powinny być traktowane jako odpady. Ich spalanie wymaga zatem przestrzegania przepisów dotyczących termicznego przekształcania odpadów.

Organ I instancji podkreślił, że niespełniona została przesłanka zawarta w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, ponieważ nie można uznać, że wykorzystanie w/w odpadów drewnopochodnych w sposób wskazany przez stronę nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzi. Podczas spalania tego typu materiałów w warunkach nieprzystosowanych do termicznego przekształcania emitowane są szkodliwe substancje, niekorzystnie wpływające na środowisko, zdrowie i życie ludzi.

Pismem z dnia 27 marca 2019 r. strona złożyła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie na powyższe postanowienie, które zostało uzupełnione pismem z dnia 31 lipca 2019 r.

Orzekając, po rozpatrzeniu zażalenia, o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał i powołał następująca argumentację:

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska spełnione zostały warunki określone w art. 10 pkt 1, 2 i 3 ustawy o odpadach, tj. dotyczące pewności wykorzystania zgłoszonych przedmiotów, możliwości ich wykorzystania bezpośrednio, bez dalszego przetwarzania innego, niż normalna praktyka przemysłowa, a także faktu ich produkowania jako integralnej części prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. Nie został natomiast spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, dotyczący spełnienia wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi.

Z uwagi na występujący w ścinkach surowych i lakierowanych płyt HDF dodatek substancji syntetycznych brak jest możliwości uznania, iż wykorzystanie ich do spalenia w zakładowym kotle biomasowym nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi.

W ocenie organu odwoławczego strona nie przedstawiła szczegółowego opisu procesu, w jakim zamierza zagospodarować produkt uboczny, a także charakterystyki kotła, jaki zainstalowany jest w zakładzie. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach, nie przedstawiono informacji oraz wyników badań dotyczących związków chemicznych, jakie powstawać mogą w procesie spalania w/w ścinków, zatem nie można stwierdzić, iż nie będą wywierać one negatywnego wpływu na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi.

Należy zaznaczyć, iż zgodnie przepisami art. 2 pkt 6 lit. c) ustawy o odpadach "przepisów ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej, wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi".

Z uwagi na brak spełnienia kryteriów powyższej definicji biomasy, zarówno ze względu na fakt, iż ścinki z obróbki płyt drewnopochodnych HDF nie stanowią "naturalnych substancji", a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, biorąc pod uwagę w/w przepis przedmiotowe ścinki należy traktować jako odpad, nie zaś biomasę.

Ponadto biomasą, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie [ standardów emisyjnych (...), są produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących i| z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii. Do odpadów z drewna nie zalicza się: odpadów z płyt wiórowych, pilśniowych, MDF lub HDF, w tym np. trocin, wiórów lub pyłu z obróbki płyt, a także odpadów poddanych procesom wstępnego przetwarzania np. brykietowania.

Należy także nadmienić, iż biomasa oraz produkt uboczny nie stanowią tożsamych pojęć, wobec czego fakt uznania przez stronę, iż przedmiotowe trociny, wióry i pyły zalicza się do biomasy nie powoduje jednoczesnego zakwalifikowania ich jako produktu ubocznego.

Organ odwoławczy podniósł, że spalanie w/w ścinków może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów. Minimalne warunki eksploatacji instalacji określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 21 styczna 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu (Dz. U. z 2016 r., poz. 108). Na podstawie § 3 tego rozporządzenia spalarnie odpadów muszą być eksploatowane w taki sposób, aby zawartość całkowitego węgla organicznego w żużlach i popiołach paleniskowych była niższa niż 3% lub ich strata w czasie zapłonu była niższa niż 5% suchej masy. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, spalarnie i współspalarnie odpadów muszą być projektowane, wyposażane, budowane i eksploatowane w ten sposób, aby można było

podnieść w kontrolowany i jednorodny sposób temperaturę gazu powstającego w trakcie spalania, po ostatnim doprowadzeniu powietrza spalania, nawet w najbardziej niesprzyjających warunkach, do temperatury co najmniej 850°C, przez co najmniej dwie sekundy. Jeśli spalane lub współspalane są odpady niebezpieczne, zawierające powyżej 1% związków chlorowcoorganicznych, przeliczonych na chlor, temperatura wymagana do osiągnięcia zgodności z akapitem pierwszym i drugim powinna wynosić co najmniej 1100°C. Podczas prowadzenia procesu, w komorze spalania lub komorze dopalania, przeprowadza się ciągły pomiar temperatury gazów spalinowych, mierzonej w pobliżu ściany wewnętrznej, w sposób eliminujący wpływ promieniowania cieplnego płomienia, zawartości tlenu w gazach spalinowych i ciśnienia gazów spalinowych. W w/w rozporządzeniu określono ponadto wymagania dotyczące wyposażenia spalarni czy współspalarni (palniki pomocnicze w poszczególnych komorach spalania, urządzenia wstrzymujące podawanie odpadów w określonych sytuacjach). Jednocześnie w § 5 rozporządzenia określono wymóg odzyskiwania produkowanego ciepła, a o ile jest to technologicznie możliwe, a także zasady postępowania z pozostałościami po spalaniu. Zawarte zostały w nim również wymagania, jakie muszą zostać spełnione przy organizacji odbioru i dostarczania odpadów.

Wskazać należy, iż odpady drewnopochodne w tych samych warunkach spalania emitują wiele szkodliwych zanieczyszczeń, które nie występują podczas spalania czystego drewna, z uwagi na termochemiczny rozkład syntetycznych substancji chemicznych wykorzystywanych jako kleje czy modyfikatory powierzchni. Substancje te w warunkach niepełnego spalania lub zbyt niskiej temperatury procesu uwidaczniają się głównie w postaci związków organicznych określanych jako TOC, który nie jest przedmiotem monitoringu emisyjnego dla typowych paliw biomasowych. Z tego powodu odpady drewnopochodne, zawierające syntetyczne substancje chemiczne oraz odpady drzewne zawierające związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, a także odpady drewnopochodne klasyfikować należy jako odpady podczas ich spalania, zarówno w zakresie wymagań emisyjnych dla instalacji, jak i warunków prowadzenia samego procesu spalania/współspalania.

Według organu odwoławczego istnieje zatem konieczność zachowania wyjątkowej ostrożności przy spalaniu odpadów płyt drewnopochodnych zawierających syntetyczne substancje chemiczne, nawet jeżeli nie zawierają związków chlorowcoorganicznych czy dużej ilości metali ciężkich, co podnosi strona.

Należy także zaznaczyć, iż z uwagi na powyższe Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgadza się z opinią zawartą w dołączonej do wniosku strony Opinii Eksperckiej opracowanej przez Instytut [...] w zakresie możliwości zaliczenia w/w odpadów drzewnych do biomasy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o przedstawione przez stronę i informacje i dokumenty dokonał, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz trafnie uznał, iż nie spełnione zostały wszystkie z kryteriów I określonych w art. 10 ustawy o odpadach, umożliwiających uznanie wnioskowanych przedmiotów za produkty uboczne.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę treść wniosku przedłożonego przez stronę do Marszałka Województwa [...] wraz z załącznikami, a także informacje zebrane podczas postępowania prowadzonego przez organ I instancji i argumenty zawarte przez stronę w zażaleniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, podtrzymując tym samym stanowisko organu I instancji, iż w/w nie został spełniony warunek określony w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego naruszenia art. 106a kpa poprzez nieuzasadnione nieprzeprowadzenie posiedzenia, o które strona wnioskowała pismem z dnia 13 marca 2019 r. organ odwoławczy podniósł następującą argumentację:

Zgodnie z art. 106a § 1 kpa "organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania)". Wskazać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżone postanowienie w dniu [...] marca 2019 r., zaś wniosek strony o przeprowadzenie niniejszego posiedzenia wpłynął do organu w tym samym dniu. Zatem przeprowadzenie posiedzenia stało się w ocenie organu II instancji bezzasadne. Konstrukcja przepisu art. 106a kpa stanowi ponadto, iż organ może (ale nie jest bezwzględnie zobligowany) do zwołania przedmiotowego posiedzenia, jeśli przyczynić się to może do przyspieszenia zajęcia stanowiska. Kwestia ta pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Pismem z dn. 17 stycznia 2020r. [...] sp. z o.o. ( dalej jako: "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez:

1/ naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.) poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że w odniesieniu do zgłaszanego produktu ubocznego nie są spełnione warunki uznania za produkt uboczny,

2/ naruszenie art. 17 i 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez dążenie przez Organ I i II instancji do powstawania odpadów oraz nadmiernego zużywania zasobów środowiska,,

3/ art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek uznania za produkt uboczny,

4/ art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości na korzyść strony,

5/ art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw,

6/ art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady informowania strony i oparciu rozstrzygnięcia na nieznanej stronie opinii Instytutu [...],

7/ art. 15 w zw. z 132 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez udzielanie przez Organ II instancji wytycznych odnośnie sposobu i kierunku działania organom I instancji,

8/ art.79a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o:

1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego,

2/ wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Organ II instancji,

3/ w przypadku odmowy wstrzymania wykonania przez organ II instancji wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez Sąd z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w odmiennym przypadku Marszałek Województwa będąc związany postanowieniem wyda decyzję odmowną co zobowiąże Spółkę do odmiennego niż zamierzone gospodarowania powstającym produktem ubocznym,

4/ zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedkładając akta sprawy, wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu podkreślając, że w przypadku uznania wnioskowanych przedmiotów ( tj. ścinek surowych i lakierowanych płyt HDF kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 –trociny, wióry, ścinki drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04*), za produkt uboczny, które tym samym nie byłyby traktowane jako odpady, spalanie ich w kotle zakładowym w celu odzysku ciepła byłoby procesem analogicznym do odzysku dokładnie tych samych ścinków surowych i lakierowanych płyt HDF, nieuznanych za produkt uboczny, stanowiących odpad o kodzie 03 01 05, który w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z przyczyny możliwości wystąpienia zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi nie może być zgodnie z prawem dokonywany.

Skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w piśmie procesowym z dn. 19 marca 2020r. dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zbiorczej informacji za rok 2015 o liczbie otrzymanych zgłoszeń przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wyrażonych sprzeciwów oraz o przypadkach uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz ich masie w województwie [...] za rok sprawozdawczy 2015 na okoliczność, iż Skarżący zgłosił pozytywnie w roku 2015 ten sam produkt uboczny i zgłoszenie to zostało przyjęte.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do przedłożenia odpisu pisma tego organu z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] skierowanego, do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska w sprawie bezwzględnego stosowania opinii w zakresie nieuznawania za produkt uboczny trocin, zrzyn, zrębki oraz pyłu drzewnego powstającego podczas produkcji płyt meblowych na okoliczność pogwałcenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie rozważań prawnych Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 tej ustawy sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanego aktu lub czynności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy.

Sąd poddał zaskarżone postanowienie kontroli merytorycznej, po przeprowadzeniu której doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa, a podniesione w skardze zarzuty są chybione. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie stanowi po pierwsze rezultat prawidłowych ustaleń faktycznych związanych bezpośrednio z okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa procesowego, po drugie przy jego wydaniu organ nie uchybił jakimkolwiek zasadom i przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, po trzecie – postanowienie to jest rezultatem prawidłowego zastosowania przepisów prawa procesowego, i w końcu po czwarte – organ przeprowadził prawidłową wykładnię zastosowanych przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie wydania negatywnej opinii dotyczącej przedłożonego przez skarżącą spółkę zgłoszenia uznania za produkt uboczny ścinek surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 – trociny, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 -04*).

W zakresie uznania danego produktu za produkt uboczny zastosowanie znajduje powołana ustawa z dn. 14 grudnia 2012r. o odpadach ( t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 992, dalej jako "ustawa o odpadach"). W obowiązującym porządku prawnym nie ma obecnie konkretnych uregulowań prawnych dotyczących możliwości zakwalifikowania resztek i pozostałości materiałów drzewnych jako biomasy paliwowej oraz posiadania przez te materiały cech produktu ubocznego w oparciu o stosowne przepisy. Wymaga ona wnikliwej analizy konkretnego przypadku, co spoczywa na organach administracji. W ustawie o odpadach znajduje się definicja odpadu i produktu ubocznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpad - to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Stosownie do art. 10 tej ustawy, przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;

2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;

3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Z powyższego wynika, że produkt uboczny nie jest odpadem. Zarówno odpad jak i produkt uboczny są przedmiotem lub substancją. Odpad może być pozostałością procesu produkcyjnego (ale nie tylko), a produkt uboczny zawsze jest pozostałością procesu produkcji, której celem nie jest jego produkcja.

Koncentrując się na istotnej dla sprawy pozostałości procesu produkcyjnego (w sprawie ścinki płyt HDF surowych i lakierowanych) uznać należy, że cechą zasadniczą pozwalającą na odróżnienie odpadu od produktu ubocznego jest pozbycie się ich. Odpad jest bowiem przedmiotem lub substancją, którego/ej posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub, do którego/ej pozbycia się jest zobowiązany. Natomiast produkt uboczny jest przedmiotem lub substancją, którego dalsze wykorzystanie jest pewne. Ustawodawca mając na uwadze przede wszystkim ostrożne obchodzenie się z pozostałościami poprodukcyjnymi, ochroną środowiska, życia i zdrowia ludzi nie zezwala na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi. Zasadniczo traktuje je jako odpady. Z uwagi jednak na fakt, że pozostałości poprodukcyjne mogą być bez szkody dla chronionych wartości środowiskowych, zdrowotnych ponownie wykorzystane, ustawodawca dopuścił w ściśle określonych wypadkach uznanie ich nie za odpad, lecz za produkt uboczny. Kryteria te wskazane są w art. 10 ustawy o odpadach i muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia jednej z tych przesłanek powoduje, że dana pozostałość procesu produkcyjnego jest odpadem, a nie produktem ubocznym. Zasadniczo, jak już wyżej wspomniano produktem ubocznym może być jedynie przedmiot lub substancja, która powstaje w wyniku procesu produkcyjnego, ale nie jest jego celem (art. 10 zdanie pierwsze tej ustawy). Nie jest więc przedmiotem lub substancją powstającym/cą celowo w wyniku produkcji czy modyfikacji procesu produkcji. Dalsze wykorzystanie tego przedmiotu lub substancji musi być pewne (art. 10 pkt 1 ustawy o odpadach). Chodzi tu nie tylko o pewność i możliwość technologicznego dalszego wykorzystania, ale również o faktyczne dalsze wykorzystanie. Okoliczności te mogą być wykazane, np. umowami potwierdzającymi wykorzystanie przedmiotów lub substancji do określonych celów lub opisem procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja i procesu, w którym zostaną one wykorzystane (art. 11 ust. 2 pkt 5 i art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach). Jego dalsze wykorzystanie winno nastąpić bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa (art. 10 pkt 2 tej ustawy), co oznacza, że przedmioty lub substancje winny być dalej wykorzystane w zasadzie w takiej postaci w jakiej powstały. Kolejna niezbędna przesłanka wskazuje na to, by dany przedmiot lub substancja były produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego (art. 10 pkt 3 powołanej ustawy). Ta przesłanka zakłada istnienie ciągu produkcyjnego związanego zarówno z powstaniem produktu ubocznego w wyniku procesu, którego nie był celem, jak i przygotowaniem do dalszego pewnego wykorzystania. Ma się to odbywać przy integracji zadań w ramach głównego procesu produkcyjnego, a nie w ramach zupełnie innego, odrębnego od procesu produkcji, w którym przedmiot powstaje. Nie musi się to odbywać u tego samego przedsiębiorcy pod warunkiem, że inny przedsiębiorca wykonuje zadania zintegrowane z procesem produkcji wytwórcy przedmiotu. Ostatnią przesłanką jest wymóg, by dana substancja lub przedmiot spełniały wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi (art. 10 ust. 4 powołanej ustawy). Wykazanie tej okoliczności budzić może najwięcej trudności, szczególnie przy produktach, których właściwości przy określonym zastosowaniu nie są oczywiste, szczególnie jeżeli chodzi o ich wpływ na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Przy tej przesłance widoczny jest priorytet, jakim jest ochrona tych wartości. Wystarczy bowiem uznanie, że wykorzystanie produktu doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań (a nie ściśle określonych przekroczeniach norm) na środowisko, życie i zdrowie ludzi, a dany produkt nie będzie mógł być uznany za produkt uboczny. Wykazaniu braku takich negatywnych oddziaływań służyć mają, wskazane w szczególności jako dowód w art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach wyniki badań wykonanych przez uprawnione podmioty, tj. laboratoria, które mają być dołączone do wniosku, a nie przeprowadzane na wniosek organu.

Procedura dotycząca uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny uregulowana jest w art. 11 tej ustawy. Zgodnie z nią to wytwórca przedmiotu lub substancji, co do których wnosi o uznanie ich za produkty uboczne jest obowiązany do przedłożenia właściwemu marszałkowi województwa zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W przepisie art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach wskazano wymagania dla takiego zgłoszenia. Są nimi: podanie nazwy podmiotu i siedziby (imię, nazwisko, adres) zgłaszającego, numery NIP i REGON, o ile został nadany, określenie miejsca wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny, wskazanie przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny oraz ich masy, opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja i procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy do zgłoszenia dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 ust. 6 ustawy o odpadach nie zostały wydane akty prawne w zakresie szczegółowych kryteriów dotyczących uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, kierując się względami ochrony środowiska, życia lub zdrowia ludzi.

Dokonanie zgłoszenia w trybie art. 11 ustawy o odpadach wszczyna postępowanie administracyjne. Specyfika uregulowań w tym przepisie wskazuje jednak, że postępowanie to doznaje wielu ograniczeń w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To na zgłaszającym ciąży prawidłowe dokonanie zgłoszenia i podanie danych wskazanych w art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Na zgłaszającym ciąży ciężar wykazania, że dany przedmiot lub substancja spełnia warunki do uznania go za produkt uboczny przez przedłożenie dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 tej ustawy oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Ustawodawca wskazał, że o ile będą składane wyniki badań potwierdzające właściwości danego przedmiotu winny być one dokonane przez ściśle określone w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska laboratoria. Zgodnie z art. 147a tej ustawy:

1. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub

2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Z powyższego wynika, że to na zgłaszającym ciąży obowiązek prawidłowego sporządzenia zgłoszenia i wykazania zasadności swoich twierdzeń, tj. obalenia domniemania uznania danego produktu lub substancji będącej pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji za odpad i uznania go za produkt uboczny. Z uwagi na taką konstrukcję nie można uznać, jak twierdzi skarżąca, że organ w tym wypadku jest obligowany zgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowaniu administracyjnego art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art.10 oraz art. 79a kpa, do wzywania zgłaszającego o dołączenie dodatkowych dowodów potwierdzających spełnienie warunków z art. 10 ustawy o odpadach, czy wskazywania jakie dokumenty czy dowody w danej sprawie winny być złożone. Z uwagi na fakt, że zasięgnięcie opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji nie jest postępowaniem głównym, lecz postępowaniem wpadkowym, prowadzonym w ramach postępowania głównego, wojewódzki inspektor ochrony środowiska jedynie współuczestniczy w wydaniu decyzji administracyjnej przez marszałka województwa w przedmiocie uznania albo odmowy uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, poprzez wydanie opinii. Organ opiniujący zgłoszenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz wydaje opinię na podstawie materiału dowodowego jakim dysponuje w oparciu o dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty a przekazane mu przez marszałka województwa do zaopiniowania.

Na wojewódzkim inspektorze ochrony środowiska ciąży więc jedynie obowiązek dokonania analizy pod kątem ustalenia czy przekazane mu przez marszałka województwa dokumenty złożone przez wnioskodawcę rzeczywiście potwierdzają, że dany produkt lub substancja mogą być uznane za produkt uboczny. Nie można bowiem przy specyfice tego postępowania i brzmieniu art. 11 ustawy o odpadach uznać, że na wojewódzkim inspektorze ochrony środowiska ciążą dodatkowe obowiązki wskazujące na konieczność informowania czy pouczania strony jakie winna dowody przedłożyć bądź też prowadzenia postępowania dowodowego. Tym bardziej, że ustawodawca w zakresie dowodów jakie winny być do zgłoszenia złożone jest precyzyjny i nawet wskazuje jakie dowody w szczególności winny być do takiego zgłoszenia złożone (umowy, wyniki badań). W art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach wyraźnie wskazano, że dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, dołącza się do zgłoszenia i nie jest to obowiązek fakultatywny, lecz warunek obligatoryjny wynikający ze sformułowania "dołącza się".

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały oceny dołączonej do zgłoszenia "Opinii eksperckiej nt. możliwości uznania ocenianych resztek i pozostałości materiałów drzewnych jako biomasy paliwowej oraz posiadania przez te materiały cech produktu ubocznego w oparciu o stosowne przepisy". W przebiegu postępowania opiniującego zgłoszenie organ I instancji przeprowadził także kontrolę w zakładzie produkcyjnym skarżącej. Powyższe czynności oraz ich ocena doprowadziły organy do stwierdzenia, że zgłoszone ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF są odpadami, a nie produktami ubocznymi ponieważ nie odpowiadają cechom produktu naturalnego, w tym przypadku drewna czystego. Nie spełniają one warunku zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, gdyż nie można uznać, że ich wykorzystanie w sposób wskazany przez skarżąca spółkę nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko.

Tym samym nie można uznać, by skarżąca spełniła łącznie wszystkie warunki z art. 10 ustawy o odpadach i wykazała, że ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF można uznać za produkt uboczny.

Reasumując, skarżąca spółka nie wykazała, że zgłoszone ścinki surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 – trociny, wióry, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*)stanowiły produkt uboczny, nie spełniają bowiem łącznie wszystkich warunków z art. 10 ustawy o odpadach. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego art. 10, art. 17, art. 18 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie nie naruszyły także zarzuconych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, organy nie pominęły istotnych dowodów, wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy i nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów.

I wreszcie w odniesieniu do wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej spółki z dn.19 marca 2020r., Sąd nie uwzględnił tego wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 §3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wynikająca z art. 106§3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1883/17). W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego ww. piśmie procesowym.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, stwierdzić należy, że zarzuty skargi jako niezasadne, nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, które odpowiada prawu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.