Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 215/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 9, art. 14 ust. 1, art.14 ust. 2, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 6 lit. a, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 9, art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 12, art. 18 ust. 1, art. 27, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 29, art. 39 ust. 1, art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f, art. 53, art. 54 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3, art. 74a ust. 2, art. 74a ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 72 ust. 1, art. 72 ust. 4, art. 73 ust. 3, art. 73 ust. 3a, art. 73 ust. 4, art. 96
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 12 pkt 3, § 12 pkt 4, § 12 pkt 10, § 12 pkt 11, § 12 pkt 16
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. F. na uchwałę Rady Gminy Kawęczyn z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr XLV/298/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dalszej treści niniejszego uzasadnienia Sąd przywoływać będzie regulacje szeregu aktów prawnych o rozbudowanych nazwach oraz uchwał Rady Gminy Kawęczyn (zwanej dalej "Radą"). W związku z tym, w celu nadania tekstowi cech przejrzystości i zwięzłości, akty prawne i uchwały będą określane skrótowo w następujący sposób:

- "u.p.z.p.": ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w początkowym etapie procesu planistycznego opublikowana jako tekst jednolity w Dz. U. 2018 r., poz. 1945, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 503),

- "u.s.g.": ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w początkowym etapie procesu planistycznego tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.),

- "u.u.i.ś.": ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w początkowym etapie procesu planistycznego opublikowana jako tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.),

- "P.o.ś.": ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.),

- "P.g.g.": ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 z późn. zm.),

- "K.c.": ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.),

- "u.d.p.": ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1693).

- "Konstytucja": Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.),

- "r.ws.zakr.proj.2003": rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

- "r.ws.zakr.proj.2021": rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404),

- "r.ws.p.z.w.": rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

- "u.o.g.r.l.": ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.),

- "r.w.t.": rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.),

- "r.w.t.drog.": rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.),

- "uchwała XLV/298/2022", "plan XLV/298/2022" lub "plan": uchwała Rady z dnia 28 stycznia 2022 r., XLV/298/2022 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Marianów-Kolonia – Strefa inwestycyjna" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r. poz. 1066),

- "uchwała VIII/64/2019" lub "uchwała przystąpieniowa": uchwała Rady z dnia 30 kwietnia 2019 r., VIII/64/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Marianów-Kolonia – Strefa inwestycyjna,

- "uchwała XXXV/188/2013" lub "studium XXXV/188/2013": uchwała Rady z dnia 10 września 2013 r., XXXV/188/2013 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kawęczyn, zmieniona uchwałą Rady z dnia 26 kwietnia 2018 r., XL/274/2018.

1. Przedmiot skargi

Przedmiotem skargi jest uchwała XLV/298/2022. Podjęto ją w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt planistycznych.

2. Uchwała przystąpieniowa

Dnia 30 kwietnia 2019 r. Rada na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 i 2, art. 27 u.p.z.p. podjęła uchwałę VIII/64/2019 (zob. I. "Dokumenty związane z podjęciem prac planistycznych"). Zaznaczyła, że przeprowadzona analiza wykazała potrzebę aktywizacji gospodarczej i utworzenia strefy inwestycyjnej dla terenu charakteryzującego się wysokim potencjałem rozwojowym, mogącym stanowić całość funkcjonalną na cele inwestycyjne. Wybrany obszar położony jest przy istniejącej drodze krajowej zapewniającej dogodne połączenie komunikacyjne. Uznano też, że projektowany plan miejscowy przyczyni się do rozwoju działalności gospodarczej w zakresie lokalizacji obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej. Pozwoli na racjonalne i harmonijne inwestowanie, zapewniając perspektywy dalszego rozwoju przestrzennego i gospodarczego gminy.

Za uchwałą do akt planistycznych włączono wypis i wyrys ze studium XXXV/188/2013 dla działek [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. [...] i [...].

3. Procedura planistyczna

1. Ogłoszenia i obwieszczenia

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 29, art. 39 ust. 1 i art. 54 ust. 2 u.u.i.ś. obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kawęczyn od dnia 11 maja 2020 r. do 11 czerwca 2020 r., w prasie dnia 12 maja 2020 r. oraz dnia 11 maja 2020 r. umieszczono ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Kawęczyn (zob. II. "Dokumenty sporządzone w toku opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości M.-K. – Strefa Inwestycyjna").

2. Zawiadomienia

O podjęciu uchwały VIII/64/2019 na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. i art. 29, art. 39 ust. 1 i art. 54 ust. 2 i 3 u.u.i.ś. Wójt Gminy Kawęczyn (zwany dalej "Wójtem") pismem z dnia 11 maja 2019 r., [...] zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W aktach utrwalono zwrotne potwierdzenia odbioru (§ 12 pkt 3 r.ws.zakr.proj.2003).

3. Utrwalenie wniosków i sporządzenie wykazów

W aktach utrwalono nadesłane odpowiedzi instytucji i organów na zawiadomienia.

Następnie sporządzono wykaz odpowiedzi instytucji i organów do planu złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 pkt 4 r.ws.zakr.proj.2003. Odrębnie sporządzono też wykaz dotyczący wniosków osób prywatnych na ogłoszenie i obwieszczenia, jednak wykaz ten pozostał pusty (wniosków nie złożono).

4. Uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko

Pismami z dnia 30 czerwca 2019 r., [...] Wójt, na podstawie art. 53 u.u.i.ś., skierował projekt planu do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Turku co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko.

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu uzgodnił w stanowisku z dnia 22 lipca 2020 r., [...], natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Turku w stanowisku z dnia 17 lipca 2020 r., [...]

5. Opracowanie ekofizjograficzne

W listopadzie 2020 r. na podstawie art. 72 ust. 1 i 4 P.o.ś. przygotowano opracowanie ekofizjograficzne na potrzeby planu.

6. Projekt planu

W sierpniu 2021 r. przygotowano projekt planu.

7. Prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych

W aktach planistycznych utrwalono także przygotowaną w lipcu 2021 r. prognozę oddziaływania planu na środowisko wraz z oświadczeniem autora, o którym mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f u.u.i.ś. o spełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 i 3 u.u.i.ś.. Dalej włączono do akt planistycznych sporządzoną w sierpniu 2021 r. prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.

8. Opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej

Pismem z dnia 17 maja 2021 r., [...] Wójt zwrócił się do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o zaopiniowanie projektu planu. Na posiedzeniu odbytym 27 maja 2021 r. Komisja zaopiniowała plan pozytywnie, nie wnosząc uwag (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 u.p.z.p.).

9. Etap opiniowania i uzgadniania planu

Sporządzony projekt planu wraz z prognozą środowiskową poddano następnie uzgodnieniom i zaopiniowaniu stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. oraz art. 54 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 i art. 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Pismami z dnia 7 września 2021 r., [...] Wójt zwrócił się do właściwych jednostek o zaopiniowanie (art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.) i uzgodnienie (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.) projektu planu, a także, powołując się na art. 54 ust. 1 u.u.i.ś., zwrócił się o zaopiniowanie go wraz z prognozą do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Turku.

Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji opiniujących oraz uzgadniających i przygotowano wykazy stosownie do § 12 pkt 10 i 11 r.ws.zakr.proj.2003. Warto zaznaczyć, że projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w opinii z dnia 12 października 2021 r., [...]

Negatywnie zaopiniował plan natomiast Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w opinii z dnia 4 października 2021 r., [...] Zwrócił uwagę, że w projekcie planu nie ma odniesienia do art. 73 ust. 3, 3a i 4 P.o.ś. oraz § 10 ust. 10 r.ws.p.z.w. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia 29 października 2021 r., [...], po uprzednim negatywnym stanowisku, ostatecznie pozytywnie zaopiniował projekt planu, zastrzegając, że wyklucza się możliwość wykorzystywania istniejących zjazdów z drogi krajowej do obsługi terenu [...]

10. Wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wnioskiem z dnia 4 listopada 2021 r., [...] Wójt zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego – na podstawie u.o.g.r.l. – u udzielenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych objętych planem na cele nieleśne.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego wyraził zgodę na przeznaczenia objętych planem gruntów leśnych na cele nieleśne.

11. Wyłożenie planu do publicznego wglądu

Równolegle prowadzono czynności związane z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Dnia 9 listopada 2021 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 u.u.i.ś.). Obwieszczenia ukazały się w prasie, a także wywieszono je od 9 listopada do 24 grudnia 2021 r. w Urzędzie Gminy, 9 listopada 2021 r. zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i przekazano sołtysowi Marianowa-Kolonii do rozwieszenia (obwieszczenie wywieszono na tablicy sołectwa w okresie od 9 listopada do 24 grudnia 2021 r.)

12. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami

Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniu 29 listopada 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna. W dyskusji tej uczestniczył radca prawny S. C., jako przedstawiciel B. F., obecnie skarżącej. W trakcie dyskusji ujawnił się spór dotyczący projektowanej drogi 1KDD, która otacza teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Pełnomocnik skarżącej podał w wątpliwość przyczyny, dla których drogę wytyczono dookoła terenu o głównym przeznaczeniu. Autorka planu zaznaczyła, że niezbędne było zapewnienie dostępu działek budowlanych do drogi publicznej, a drogę tą wyznaczono od jedynego możliwego zjazdu z drogi krajowej. Zaznaczono też, że projektowana droga nie będzie przebiegać przez działkę ([...]) B. F..

13. Uwagi do projektu planu i ich rozpatrzenie

W piśmie z dnia 21 grudnia 2021 r. uwagi do planu złożyła B. F..

Zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2022 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. rozpatrzył uwagi B. F. i nie uwzględnił ich. Wszystko to znalazło także wyraz w wykazie sporządzonym na podstawie § 12 pkt 16 r.ws.zakr.proj.2003.

4. Uchwalenie planu

18 stycznia 2022 r. Wójt sporządził projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu.

W dniu 28 stycznia 2022 r. Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwaliła plan XLV/298/2022.

Z uwagi na fakt, że B. F. zaskarżyła powyższy akt w oparciu o legitymację wynikającą z prawa własności działek znajdujących się przy wschodniej granicy planu zwrócić należałoby przede wszystkim uwagę na fakt, że projektowany obszar planu zasadniczo przeznaczono na cele obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług 1.PU (zob. § 4 ust. 5 lit. a planu), natomiast teren ten otacza od południa i wschodu droga publiczna dojazdowa 1.KDD (zob. § 4 ust. 5 lit. c planu). Szczegółowe uregulowania dotyczące obu wskazanych wyżej obszarów zawarto w § 10 i 12 planu.

5. Skarga

Skargę na uchwałę XLV/298/2022 złożyła B. F., zaskarżając ten akt w całości i zarzucając następujące naruszenia:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 i 144 K.c. poprzez przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń, gdy tymczasem uchwała ogranicza właścicielowi korzystanie i rozporządzanie nieruchomością (co skądinąd jest źródłem naruszenia interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g.),

- art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do uchwalenia planu w warunkach, gdy było to niemożliwe z uwagi na brak dokonania raz w ciągu kadencji analizy aktualności studium i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- art. 17 ust. 6 lit. a tiret 4 w zw. z art. 95 ust. 1 P.g.g. polegające na braku wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska i Klimatu w związku z istnieniem na terenie objętym planem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych o numerze 151 oraz na zaniechaniu wskazania istnienia tego zbiornika w planie,

- art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez pozorne dokonanie uzgodnienia włączenia do drogi krajowej z zarządcą tej drogi, wobec rzeczywistego zamiaru obsługi terenu planu wyłącznie poprzez realizację budowy drogi gminnej dojazdowej w miejscowości M.-K. i założenie wykonania drogi gminnej (odcinek B) w relacji północ południe do połączenia z drogą gminną 649541P i właśnie przez nią włączenie sieci dróg gminnych do drogi krajowej, co jest sprzeczne z uzgodnieniem dokonanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i związaną z nim umową,

- art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie udostępnienie informacji o podjęciu uchwały przystąpieniowej w sposób zwyczajowo przyjęty,

- art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że można kontynuować proces planistyczny, w szczególności wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu, jeżeli nie uzyskano jeszcze zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. i § 4 pkt 9 r.ws.zakr.proj.2003 przez błędne przyjęcie, że kompetencja do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie wymaga jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej, co powoduje, że sieci te mogą być prowadzone w sposób dowolny, określony w projekcie technicznym; ponadto w § 13 ust. 3 pkt 6 lit. a i b planu wadliwie wpisano z jednej strony "nakaz zasilania za pomocą sieci kablowych i napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV", a dopiero jako możliwe "dopuszczenie zasilania w energię elektryczną w oparciu o odnawialne źródła energii". Tymczasem w prognozie oddziaływania na środowisko jako pierwszoplanowy określono wymóg ekologicznych źródeł pozyskiwania ciepła i energii. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo też w planie terminami "ekologiczne" i "odnawialne",

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 96 P.o.ś. poprzez naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez wprowadzenie zapisu niezgodnego z przepisami odrębnymi (nakazanie pokrycia zapotrzebowanie cieplnego obiektów przez stosowanie paliw i technologii ekologicznych),

- art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie określenie obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wymagających zmiany przeznaczenia, a objętych planem,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.ws.zakr.proj.2003 poprzez nie wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz ich nie wyznaczenie ze wszystkich stron planu,

- art. 73 ust. 3, 3a i 4 P.o.ś. poprzez niewykluczenie w planie budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, o co występował Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w Turku w opinii z dnia 4 października 2021 r., [...],

- art. 15 ust. 1 polegające na błędnym ustaleniu przyjętej wysokość budynków na poziomie 15 m, które to ustalenie oparto na błędnych i nieprawdziwych założeniach z innych dokumentów planistycznych przy braku rzetelnej analizy krajobrazowej.

Wskazując na powyższe B. F. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały XLV/298/2022 oraz zasądzenie od Rady na jej rzecz kosztów postępowania. Wystąpiła także do dopuszczenie jako dowodów dołączonych do skargi dokumentów.

6. Odpowiedź na skargę

W odpowiedzi na skargę Wójt działający na rzecz Rady (stosownie do interpretacji przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013r. nr 2, poz. 21 – uw. Sądu), wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Organ obszernie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi (k. [...] akt sądowych), odpierając je (Sąd odstąpił od relacjonowania w tym miejscu całości obszernego wywodu Wójta, będzie się natomiast do niego odnosić w części merytorycznej niniejszego uzasadnienia).

W toku postępowania sądowoadministracyjnego wpłynął wniosek Wójta o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. [...] akt sądowych). Nie mógł on jednak zostać uwzględniony, gdyż w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2022 r. B. F. zażądała przeprowadzenia rozprawy (k. [...] akt sądowych). Rozprawę wyznaczono na 13 lipca 2022 r. (k. [...] akt sądowych).

W toku rozprawy sądowej skarżącą reprezentował radca prawny J. K., który zgłosił się jako pełnomocnik. Przedstawił on obszerne wyjaśnienia na poparcie skargi. Na wstępie zaznaczył, że zarzuty skargi 1 i 2 stanowią odpowiedź na stanowisko organu. Pełnomocnik akcentował, że po stronie B. F. istnieje interes prawny, gdyż z uwagi na planowany przebieg drogi publicznej, związana z nią infrastruktura powstać będzie musiała na gruntach skarżącej. Radca prawny J. K. przypomniał dalej, że o przystąpieniu do sporządzenia planu nie obwieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty. Następnie zwrócił uwagę na fakt, że zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskano dopiero w grudniu 2021 r., podczas gdy zasadnicza część procedury planistycznej trwała do listopada 2021 r. Uzupełniając argumentację dotyczącą linii zabudowy pełnomocnik wyjaśnił, że linie zabudowy określono jako nieprzekraczalne, a powinna być to linia obowiązująca. Zastrzeżenia budzi także nakaz stosowania "paliw ekologicznych". Wreszcie radca prawny J. K. argumentował, że skoro na obszarze planu doszło do zmiany przeznaczenia gruntów, to powinno być to przewidziane w studium. Ostatnią kwestią, na którą zwrócił uwagę, to niejasność terminologiczna dotycząca zakazu z § 6 pkt 11 planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga B. F. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd chciałby odnieść się do żądania organu, który domagał się odrzucenia skargi, podważając legitymację skargową skarżącej. Żądnie to nie jest uzasadnione.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W kontekście tak ukształtowanej ustawowo legitymacji do zaskarżenia uchwał organów gminy ustalenie uprawnień procesowych skarżących w przypadku planów miejscowych budzi szereg problemów prawnych, zwłaszcza, gdy skarżący upatruje źródła swojego (mającego doznać uszczerbku) interesu prawnego w prawie rzeczowym (z reguły własności) do nieruchomości znajdującej się poza obszarem planu. Zagadnienie to jest przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, które poddawano także analizie w piśmiennictwie (zob. J. Szuma, Rozdrobnienie planów miejscowych a prawo do ich zaskarżenia [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, red. Z. Duniewska, M. Stahl, Warszawa 2012, s. 644; P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PPP 2016, nr 3, s. 64-76).

W tym miejscu można skrótowo wyjaśnić, że w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych odmawiano legitymacji skargowej podmiotom nie legitymujących się prawem rzeczowym do nieruchomości na obszarze kwestionowanego planu miejscowego. Stanowisko to było prostą konsekwencją założenia, że plan nie może regulować sytuacji prawnej osoby, która nie ma praw do nieruchomości w obrębie jego granic. Wraz jednak z procesem rozdrobnienia planów miejscowych i pojawianiem się coraz to bardziej widocznych napięć społecznych wobec planistycznej lokalizacji zwłaszcza przedsięwzięć, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało (na ten temat zob. przywołane wyżej opracowanie J. Szumy, Rozdrobnienie) w kierunku dopuszczenia możliwości skarżenia planów przez osoby posiadające prawa do nieruchomości poza granicami planu, z tym, że dotyczyło to sytuacji, gdy możliwe był ustalenie, że plany te oddziałują na ich przedmiot własności.

W tym miejscu należałoby zasygnalizować, że to szersze spojrzenie na legitymację skargową nieuchronnie prowadziło także do rewizji poglądów, co do tego, czy plan bezpośrednio czy pośrednio powinien oddziaływać na prawo własności. Gdyby przyjmować, że plan miejscowy może naruszać czyiś interes prawny lub uprawnienie tylko wprost, to oznaczałoby to de facto powrót do koncepcji wąskiej legitymacji skargowej. Trudno sobie bowiem logicznie wyobrazić, aby nakazy lub zakazy zawarte w planie miejscowym automatycznie i bezpośrednio wpływały na prawa podmiotów poza jego granicami (są tu tylko nieliczne wyjątki, takie jak na przykład lokalizacja elektrowni wiatrowych, które z mocy ustawy otoczone zostają strefą z ograniczeniami zabudowy, czy cmentarzy, które zgodnie z przepisami otacza strefa sanitarna). Z opisanych powodów obecnie w orzecznictwie często przyjmuje się pogląd, który Sąd w tym składzie także wyraża, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą zaskarżyć osoby posiadające prawa do nieruchomości poza granicami takich planów, a naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. mogą wykazać "pośrednio". Innymi słowy, aby zaskarżyć plan, należy wskazać na takie jego przepisy, które choć nie regulują bezpośrednio sposobu korzystania z przedmiotu własności skarżącego, to jednak charakteryzują się taką oto cechą, że jeżeli zostaną zastosowane, to spowodują uszczerbek w prawach skarżącego.

W ocenie Sądu B. F. udowodniła, że plan XLV/298/2022 narusza jej prawa. Skarżąca wykazała, przedstawiając dokumenty dołączone do skargi, zwłaszcza operat wodnoprawny "Wykonanie urządzeń wodnych – rowów przydrożnych w ramach realizacji zadania Budowa drogi gminnej w miejscowości M.-K. dla obsługi terenów inwestycyjnych", że droga publiczna 1.KDD wyznaczona w planie XLV/298/2022 ma taką oto charakterystykę (szerokość), że aby mogła powstać, będzie musiała posiadać związane z budowlą drogową rowy przydrożne, które powstaną równolegle, wprost na działkach skarżącej [...] i [...] Rozwiązanie to nie jest tylko hipotetyczne – wynika ono bezpośrednio z założeń wspomnianego operatu wodnoprawnego, gdzie uzupełniające drogę urządzenia zaplanowano właśnie na obszarze jej nieruchomości, zresztą wymieniając skarżącą z imienia i nazwiska (zob. s. [...] i [...] operatu wodnoprawnego znajdującego się w kopercie na k. [...] akt sądowych). Ponadto zauważyć też trzeba, że B. F. jest właścicielką działki [...], a ta z kolei graniczy z terenem planu o symbolu [...] Przy granicy planu nie ustanowiono linii zabudowy, co oznacza, że potencjalny inwestor mocą samego planu uzyska prawo do lokalizacji zabudowy w zbliżeniu do granicy działki z zastrzeżeniem zachowania wymogów wynikających tylko ze stosownych przepisów techniczno-budowlanych (między innymi § 12, 13, 60 r.w.t.). Co więcej, w planie dopuszczono nawet sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (§ 10 ust. 2 pkt 4 planu). W miejscu, gdzie plan graniczy z działką [...] nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to powoduje, że 15 metrowe (§ 10 ust. 3 pkt 1 planu) budynki teoretycznie mogą zostać wybudowane przy nieruchomości B. F.. Innymi słowy plan XLV/298/2022 skutecznie ustanawia dla inwestora uprawnienia do zabudowy, a korelatem tych praw jest naruszenie interesu prawnego (wynikającego z prawa własności) skarżącej, na której prawo własności przyszła zabudowa będzie oddziaływać. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, że B. F. – mimo posiadania przedmiotu własności poza granicami planu – jest osobą, której interes prawny został naruszony uchwałą XLV/298/2022 i ma ona wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do jej zaskarżenia.

Stosownie do powyższe Sąd chciałby zaznaczyć, że przystąpił do badania zaskarżonego planu ze świadomością, iż plan ma wpływ na prawa skarżącej oraz, że ma ona pełne prawo wyrażać niezadowolenie z podjętego aktu i żądać jego weryfikacji.

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały XLV/298/2022 rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem podstaw prawnych czynności), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Wójt (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 i 144 K.c. poprzez przyjęcie, że władztwo planistyczne gminy nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń. Plan XLV/298/2022 nie zawiera, a Sąd weryfikował go w całokształcie, żadnych takich regulacji, które naruszałyby istotę prawa własności i mogły być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Tym bardziej do takiego nadużycia nie doszło w odniesieniu do praw B. F.. Jej prawa, jak zaznaczono, doznają pewnego uszczerbku w związku z hipotetyczną możliwością realizacji w granicach jej nieruchomości elementów związanych z odwodnieniem planowanej drogi, czy w związku z możliwością powstania zabudowy w zbliżeniu do działki [...], jednak żadne z tych okoliczności nie świadczą o naruszeniu obowiązującego prawa oraz nadużyciu władztwa planistycznego.

Zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do uchwalenia planu w warunkach, gdy – zdaniem skarżącej – miało to być niemożliwe z uwagi na brak dokonania raz w ciągu kadencji Rady analizy aktualności studium i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. "W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 u.p.z.p., oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27".

W ocenie Sądu skarżąca błędnie odczytuje art. 32 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje organowi wykonawczemu gminy czuwać nad aktualnością aktów planistycznych i ewentualnie inspirować, przy udziale rady, stosowne działania w kierunku zmian polityki przestrzennej gminy (zmian planów, studium). Przepis ten nie ma jednak odwrotnego skutku, który zdaje się sugerować B. F.. Nie jest tak, że określone wyniki analiz z art. 32 u.p.z.p., a nawet brak tych analiz, w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości wszczynania i prowadzenia procedur planistycznych. Skądinąd Sąd zauważa, że uchwała VIII/64/2019, czyli uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości M.-K. – Strefa inwestycyjna inspirowana była przeprowadzoną wcześniej analizą potrzeb planistycznych (tak wynika z jej uzasadnienia).

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 1 P.g.g. polegającego na braku wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska i Klimatu w związku z istnieniem na terenie objętym planem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych o numerze 151 oraz na zaniechaniu wskazania istnienia tego zbiornika w planie. Nieprawdą jest, że Wójt nie wystąpił o opinię Ministra Środowiska i Klimatu. Uczynił to pismem z dnia 7 września 2021 r., [...] na podstawie art. 17 ust. 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p., a zwrotne potwierdzenie odbioru utrwalono w aktach planistycznych (przesyłka [...]). Fakt istnienia na obszarze planu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych został też ujawniony stosownie do art. 95 ust. 1 P.g.g. Stosowną informację "Cały obszar planu znajduje się w granicach udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] Turek-Konin-Koło" zawarto pod legendą, na rysunku planu.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez rzekome "pozorne dokonanie uzgodnienia" włączenia do drogi krajowej z zarządcą tej drogi, wobec rzeczywistego (zdaniem B. F.) zamiaru obsługi terenu planu wyłącznie poprzez realizację budowy drogi gminnej dojazdowej w miejscowości M.-K. i założenie wykonania drogi gminnej (odcinek B) w relacji północ południe do połączenia z drogą gminną [...] Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że ma świadomość, iż gmina Kawęczyn być może (na to wskazują przedłożone do skargi dokumenty – operat wodnoprawny – załącznik 1B, rysunek 2.2.) planuje rozbudowę gminnej sieci drogowej, w tym także przedłużenie drogi 1.KDD nowym odcinkiem w kierunku południowym, od południowo zachodniego narożnika obszaru planu do innej istniejącej drogi gminnej. Kwestia ta pozostaje poza granicami kontroli prowadzonej przez Sąd w niniejszej sprawie. Skarga dotyczy planu XLV/298/2022, w którym przebieg drogi 1.KDD wyznaczono w sposób jednoznaczny, w kształcie litery "L". Jest to publiczna droga dojazdowa zapewniająca jedno dopuszczone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad połączenie z drogą krajową 83. Rozwiązanie to zaopiniował ten ostatni organ i potwierdził także umową. Jeżeli natomiast skarżąca uważa, że projektowany perspektywicznie układ drogowy przeniesie ruch pojazdów projektowaną (już poza planem) drogą w kierunku południowym, a jej zdaniem jawi się to jako niezgodne z założeniami obsługi komunikacyjnej terenu [...], to może ona w tej kwestii zawiadomić właściwych zarządców dróg.

Zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie udostępnienie informacji o podjęciu uchwały przystąpieniowej w sposób zwyczajowo przyjęty nie jest zasadny, a w każdym razie nie sposób uznać zaniechania Wójta, nawet jeżeli traktować w kategoriach uchybienia prawu, za "istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). B. F. ma rację, że faktycznie o przystąpieniu do sporządzenia planu nie obwieszczono w sołectwie M.-K., w odróżnieniu od zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które przekazano sołtysowi do wywieszenia. Niemniej należy pamiętać, że o przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 29, art. 39 ust. 1 i art. 54 ust. 2 u.u.i.ś. obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kawęczyn od dnia 11 maja 2020 r. do 11 czerwca 2020 r., w prasie dnia 12 maja 2020 r. oraz dnia 11 maja 2020 r. umieszczono ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Kawęczyn (zob. II. "Dokumenty sporządzone w toku opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości M.-K. – Strefa Inwestycyjna"). Może być oczywiście przedmiotem dyskusji, czy obwieszczanie o działaniach Wójta w sołectwach jest "zwyczajowo przyjęte" w gminie Kawęczyn. Zdaniem Sądu nie ma to jednak znaczenia, gdyż informację o przystąpieniu do sporządzania planu wystarczająco rozpropagowano. Co jednak najbardziej istotne z punktu widzenia praw B. F. – skarżąca brała udział w procedurze planistycznej, składała uwagi i jej pełnomocnik uczestniczył w dyskusji publicznej. Wszystkie jej uwagi były przez organ rozważone. Skoro więc skarżąca brała czynny udział w bardziej zaawansowanym etapie procedury planistycznej i miała możliwość przedstawić swoje stanowisko ustnie i pisemnie, to oznacza że brak obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sołectwie, nawet jeżeli uznać to za zaniechanie Wójta, nie miał dla przebiegu procedury planistycznej istotnego znaczenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że można kontynuować proces planistyczny, w szczególności wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu, jeżeli nie uzyskano jeszcze zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

Sąd zwraca uwagę, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie jest opinią ani uzgodnieniem w rozumieniu art. 17 pkt 6 u.p.z.p., a tylko zmiany wynikające z opinii i uzgodnień (jeżeli takie są konieczne) uwzględniania w projekcie, który podlegać ma wyłożeniu do publicznego wglądu. Zgoda z art. 7 u.o.g.r.l. jest wymagana tym przepisem, a także w myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Zgoda ta nie musi być jednak uzyskana przed wyłożeniem planu (publicznie udostępnia się projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a nie całą dokumentację), ale najpóźniej przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie Wójt, przed przedstawieniem projektu planu Radzie, pozyskał decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 grudnia 2021 r., [...] o wyrażeniu zgody na przeznaczenia objętych planem gruntów leśnych na cele nieleśne.

Zdaniem Sądu nie naruszono także art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. i § 4 pkt 9 r.ws.zakr.proj.2003 przez błędne przyjęcie, że kompetencja do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie wymaga jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej. W tym miejscu należy zaznaczyć dla porządku, że r.ws.zakr.proj.2003 już nie obowiązuje, niemniej zgodnie z § 12 ust. 1 r.ws.zakr.proj.2021 "Do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe". Zgodnie z § 4 pkt 9 r.ws.zakr.proj.2003 "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". W ocenie Sądu w planie miejscowym nie określa się, a nawet nie można tego czynić, precyzyjnego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Jak wprost stanowi powyższy przepis, plan miejscowy określa "układ" sieci, jej parametry, warunki powiązań i wskaźniki techniczne. Szczegółowy przebieg sieci infrastruktury technicznej ustala się na etapie projektowania.

Sąd nie zgadza się też, że w § 13 ust. 3 pkt 6 lit. a i b planu wadliwie wpisano – jak twierdzi skarżąca – z jednej strony "nakaz zasilania za pomocą sieci kablowych i napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV", a dopiero jako możliwe "dopuszczenie zasilania w energię elektryczną w oparciu o odnawialne źródła energii". Ma to być niezgodne z prognozą oddziaływania na środowisko, gdzie jako pierwszoplanowy określono wymóg ekologicznych źródeł pozyskiwania ciepła i energii. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo też w planie terminami "ekologiczne" i "odnawialne".

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby projektowanego planu na stronie 30, punkt 11, podpunkt 3, tiret 3 zawiera zalecenie "Zaleca się ograniczenie emisji niskiej poprzez stopniowe przechodzenie na stosowanie proekologicznych źródeł energii i energii ze źródeł odnawialnych". Zdaniem Sądu nie budzi więc zastrzeżeń wprowadzenie nakazu zasilania w energię elektryczną z sieci kablowych i napowietrznych, uzupełnione o dopuszczenie źródeł odnawialnych (§ 13 ust. 3 pkt 6 lit. a i b planu).

Gdy chodzi natomiast o terminy "ekologiczne" i "odnawialne", to zdaniem Sądu ich użycie trudno traktować jako naruszenie prawa, względnie nieprawidłową legislację (miejscową). Słowo "ekologiczne" użyto w § 6 pkt 7 planu w odniesieniu paliw dla zapotrzebowania cieplnego. Jest to słowo adekwatne w obecnym stanie rozwoju technologii, gdzie zapotrzebowanie na ciepło z reguły może być tradycyjne (paliwa stałe) lub bardziej "proekologiczne" (np. gazowe kotły kondensacyjne), ale rzadko jest "odnawialne". Z kolei termin "odnawialne" jest adekwatny w odniesieniu do źródeł energii elektrycznej i tak też się nim posłużono – zob. § 13 ust. 3 pkt 6 lit. b planu).

Niezasadny jest zarzut uchybienia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 96 P.o.ś. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez wprowadzenie zapisu niezgodnego z przepisami odrębnymi (nakazanie pokrycia zapotrzebowanie cieplnego obiektów przez stosowanie paliw i technologii ekologicznych).

Sąd w tym miejscu zaznacza, że jest świadomy, iż relacja pomiędzy uprawnieniami planistycznymi rady gminy, dotyczącymi ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), a uprawnieniami sejmiku województwa dotyczącymi "ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw" (art. 96 P.o.ś.) może być przedmiotem dyskusji prawniczej. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że uprawnienia organów wojewódzkich do wydania uchwał antysmogowych zostały współcześnie doprecyzowane, a zagadnienie to jest obecnie często publicznie nagłaśniane. Tym niemniej należy pamiętać, że podobne uprawnienia organy na szczeblu województwa (wcześniej wojewodowie) miały od wielu lat – od początku obowiązywania P.o.ś. Mimo to w orzecznictwie na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie kwestionowano ogólnych uprawnień gmin do regulacji w planach zagadnień dotyczących emisji, to jest zagadnień w obszarach ochrony środowiska, zarazem dotyczących infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p.).

Odnosząc się do zawartego w planie XLV/298/2022 nakazu "zapewnienia pokrycia zapotrzebowania cieplnego obiektów poprzez stosowanie paliw i technologii ekologicznych" Sąd wskazuje, że jest to nakaz ogólnie umocowany w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Warto także zwrócić należy uwagę na art. 72 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Art. 72 P.o.ś. potwierdza tylko, że jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone ogólne, "miękkie" nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska (jak "nakaz zapewnienia pokrycia zapotrzebowania cieplnego obiektów poprzez stosowanie paliw i technologii ekologicznych"). Podważyć można tylko przepisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Przedstawione wyżej stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1598/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie w pełni je podziela.

Uzupełniająco i dla kontrastu Sąd wskazuje, że oczywiście w kontekście art. 96 P.o.ś. można sobie wyobrazić nadużycie przez radę gminy jej uprawnień. Gdyby przykładowo w planie miejscowym zakazano eksploatacji kotłów węglowych lub innych na paliwa stałe, to bez wątpliwości należałoby mówić o niedopuszczalnym działaniu w zakresie kompetencji sejmiku województwa uprawnionego do przyjęcia uchwały antysmogowej. Zdaniem Sądu ogólne sformułowanie, jak to zawarte w § 6 pkt 7 kwestionowanego planu ("stosowanie paliw i technologii ekologicznych") znajduje umocowanie w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 6 P.o.ś., gdzie nakazuje się gminie w planowaniu między innymi "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza". Nie prowadzi też do kolizji z art. 96 P.o.ś.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie określenie obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wymagających zmiany przeznaczenia, a objętych planem – jest bezzasadny. Prawdą jest, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się "obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". W regulacji tej chodzi o możliwość wyznaczenia terenów, gdzie dojść ma do kompleksowej zmiany przeznaczenia gruntów. Gdy tak postanowiono, wówczas zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. również plan miejscowy w wykonaniu studium będzie musiał mieć charakter kompleksowy. Regulacja ta nie działa jednak odwrotnie – nie jest tak, że w planach miejscowych nie można dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Dokonuje się tego na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem art. 7 u.o.g.r.l. Przenosząc to na okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że obszar kwestionowanego planu znajduje się na studialnym obszarze P/U i odpowiada temu przeznaczeniu określonemu w uchwale XXV/188/2013. Były na obszarze planu pewne grunty leśne i w stosownej procedurze zmieniono ich przeznaczenie na cele nieleśne.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 r.ws.zakr.proj.2003 poprzez nie wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz ich nie wyznaczenie ze wszystkich stron planu. Z rysunku planu wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono wszędzie, gdzie występują drogi publiczne wyznaczone planem albo wzdłuż planu. Zapewniono więc należyty porządek urbanistyczny względem osi przestrzennych, jakimi są drogi. Zdaniem Sądu powody, dla których w takim rozwiązaniu skarżąca doszukuje się naruszenia prawa są niezrozumiałe. Sąd przyznaje, że w planie nie ma linii zabudowy względem działek nie-drogowych, jednakże nie jest to wymagane. W praktyce, potwierdzonej orzecznictwem, przyjmuje się bowiem, że linie zabudowy kształtują zabudowę wzdłuż dróg i nie muszą być wyznaczane w innych miejscach.

Skarżąca nie ma racji przedstawiając zarzut naruszenia art. 73 ust. 3, 3a i 4 P.o.ś. poprzez niewykluczenie w planie budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, o co występował Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w Turku w opinii z dnia 4 października 2021 r., [...]. Zgodnie z § 6 pkt 11 planu, na jego obszarze "zakazuje się lokalizowania zakładów stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi". Nie ulega wątpliwości, że przepis ten dotyczy właśnie zakładów, o których mowa w art. 73 ust. 3 (jak też w ust. 3a i 4) P.o.ś. Są ona więc na obszarze planu zakazane, a regulacja ta jest jednoznaczna.

Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na błędnym ustaleniu przyjętej wysokość budynków na poziomie 15 m, które to ustalenie – w ocenie B. F. – oparto na błędnych i nieprawdziwych założeniach z innych dokumentów planistycznych przy braku rzetelnej analizy krajobrazowej. Sąd zwraca uwagę, że w procedurze planistycznej gmina kształtuje i kreuje zabudowę aktem normatywnym w przeciwieństwie do warunków zabudowy, gdzie zabudowę "odtwarza" się wedle wzorca zebranego w otoczeniu (obszarze analizowanym). Rada miała prawo ustanowić wysokość zabudowy na poziomie 15 m. Jest to parametr obiektywnie umiarkowany i w przyjęciu takiej wysokości trudno doszukiwać się naruszenia jakichkolwiek regulacji prawnych, jak również ogólnie rozumianego władztwa planistycznego.

Na marginesie Sąd nadmienia, że w płaszczyźnie pozaprawnej wyraża zrozumienie, gdy chodzi o niezadowolenie B. F. z powodu wprowadzenia skarżonego planu. Skład orzekający ma bowiem świadomość, iż każdy właściciel nieruchomości jest zainteresowany zapewnieniem najlepszych warunków jej użytkowania i chciałby uniknąć uciążliwego otoczenia. Skarżąca musi mieć jednak świadomość, że jej nieruchomości znajdują się w obszarze gminy Kawęczyn studialnie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny i zabudowę usługową. Jest to zapewne związane z istnieniem połączenia komunikacyjnego – drogi krajowej. Pewne przekształcenia otoczenia jej nieruchomości, takie jak dokonane skarżonym planem, mogą być zatem nieuniknione.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego B. F., biorąc pod uwagę podniesione w skardze zarzuty.