Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 267/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155 art. 156  ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] skierowanym do Urzędu Gminy w C. skarżący W. P. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na dobudowie budynku gospodarczego do budynku istniejącego na działce nr [...] w miejscowości M., obręb M., gmina C., poprzez określenie, że przedmiotowa dobudowa budynku gospodarczego do budynku istniejącego ma nastąpić w zabudowie siedliskowej.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), orzekł o częściowej zmianie swojej decyzji z dnia [...], w ten sposób, że w treści decyzji z dnia [...] wprowadził następujące zmiany:

1. zmiana nazwy inwestycji w całej treści decyzji i nadanie jej brzmienia: "dobudowa budynku gospodarczego do budynku istniejącego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] w miejscowości M. (obręb ewidencyjny M.), gmina C." ;

2. zmiana treści pkt 1. 1) b) i nadanie mu brzmienia: "Przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa";

3. treść decyzji w punkcie 3. 8) i nadanie mu brzmienia: "Inwestycja położona jest na działce o nr ewid. [...] w obrębie M., która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów według stanu rejestru z dnia [....] stanowi grunty orne R klasy II o pow. [...] ha oraz użytki rolne zabudowane B-RII o pow. [...] ha. Całkowita powierzchnia działki [...] ha"

a) właściciele przedmiotowej działki są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w miejscowości K. Planowany budynek przeznaczony zostanie na cele prowadzonej produkcji rolnej,

b) przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią, że grunty rolne pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, są gruntami rolnymi. W związku z powyższym, nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,

c) teren lokalizacji inwestycji spełnia wymogi art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późno zm.)."

Odnośnie pozostałej treść ostatecznej decyzji z dnia [...] oraz załącznika graficznego do decyzji Wójt Gminy C. orzekł, że pozostają one bez zmian.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] W. P. zwrócił się do niego o częściową zmianę decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], że w związku z tym wszczął postępowanie w sprawie i zgodnie z art. 61 § 4 kpa zawiadomił o tym pismem z dnia [...] strony postępowania, umożliwiając im zapoznanie się z aktami sprawy. Organ podkreślił, że wnioskowana zmiana decyzji dotyczy zmiany nazwy inwestycji i przeznaczenia podstawowego. Wskazał, iż właściciele działki są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w K. w gminie C., że planowany budynek zlokalizowany zostanie w ramach zabudowy siedliskowej i służyć będzie prowadzonej produkcji rolnej i, że zatem ulega zmianie kwalifikacja przeznaczenia podstawowego oraz ustalenia dotyczące spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - "odrolnienie lub odlesienie". Parametry planowanego budynku oraz pozostałe ustalenia decyzji nie ulegają natomiast zmianie.

Organ stwierdził, że przeprowadzona w niezbędnym zakresie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i że w związku z tym można wprowadzić zmiany w ostatecznej decyzji z dnia [...]. Jednocześnie wskazał, że przemawia za tym słuszny interes strony i, że wprowadzone zmiany zostały dokonane za zgodą zainteresowanych stron. Zaznaczył też, że zakres zmian nie wymaga przeprowadzenia procedury ponownych uzgodnień w zakresie wynikającym z art. 53 ust 4 pkt 1-9, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślając, że z art. 155 kpa wynika, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, organ zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie nie wpłynęły wnioski ani uwagi, które miałyby wpływ na redakcję decyzji. Zdaniem organu w świetle powyższego oraz okoliczności, że zmiana decyzji jest zgodna z przepisami prawa i uwzględnia politykę przestrzenną gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., należało dokonać wnioskowanej zmiany.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. L. i A. Wi. domagając się jej uchylenia.

W jednobrzmiących odwołaniach J. L. i A. W. podnieśli, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż projektowany budynek gospodarczy zlokalizowano w odległości 30 cm od granicy z działkami [...], bez zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zarzucili, że organ I instancji błędnie przyjął, iż planowana dobudowa będzie miała miejsce w ramach zabudowy siedliskowej. Gospodarstwo rolne o pow. [...] ha wraz z istniejącą tam zabudową siedliskową znajduje się bowiem w miejscowości K., zaś planowana inwestycja ma być realizowana w innej miejscowości (M.) i na innej nieruchomości (działka nr [...]). W ocenie odwołujących nie jest możliwa realizacja inwestycji budowlanej na gruntach rolnych R klasa II bez wcześniejszej zgody Ministra Rolnictwa na odrolnienie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO), w oparciu o art. 155 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa należy do nadzwyczajnych sposobów weryfikowania decyzji ostatecznych, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, a także że prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa wymaga więc zdaniem organu uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, która to ma miejsce w sytuacji gdy w sprawie występują te same podmioty, gdy sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] wszczęte zostało na wniosek inwestora – W. P., że organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń, oraz że strony postępowania nie skorzystały z przysługujących im uprawnień procesowych. W tym kontekście organ stwierdził, że przesłanka "zgody strony" z art. 155 kpa nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji w których jedna strona nabyła prawo, że w przypadku, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron, a także że zgoda stron, o której mowa w art. 155 kpa, udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi.

Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy SKO stwierdziło, że o ile w odniesieniu do inwestora zgoda na zmianę decyzji zawiera się w jego żądaniu zmiany decyzji, o tyle w odniesieniu do pozostałych stron organ I instancji zobowiązany był do uzyskania stosownej zgody od tych podmiotów, w tym i od odwołujących. W aktach sprawy przedstawionych organowi odwoławczemu brak jest zaś oświadczeń czy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji organu I instancji.

Ponadto SKO zaznaczając, że możliwość zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniona jest od istnienia tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, stwierdziło, że choć w sprawie nie uległy zmianie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nastąpiła zmiana stanu prawnego mająca wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., poz. 1205).

W tym starzenie rzeczy SKO uznało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zmianę decyzji z dnia [...].

Na powyższą decyzję SKO W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że do wydanej dla niego decyzji o warunkach zabudowy nikt z sąsiadów nie składał uwag i zastrzeżeń. Wskazał, że mając prawomocną decyzję oraz akceptację sąsiadów co do planowanej dobudowy, przystąpił do dalszych prac związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W związku z tym, że jest rolnikiem, w uzyskanej już decyzji chciał skorzystać z zapisu, że rozbudowa może nastąpić w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] w M., gmina C. Z racji bowiem posiadania działki siedliskowej, na której są grunty klasy II, nie musi on posiadać zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zaznaczył przy tym, że jest rolnikiem gdyż płaci podatek rolny oraz posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha w K, Gmina C., z siedzibą gospodarstwa w miejscu zamieszkania tj. w M., Gmina C. Dlatego też, jak wyjaśnił, w dniu [...] wystąpił do Urzędu Gminy o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana ta polegać miała na dobudowie budynku gospodarczego do budynku istniejącego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] położonej w M., czyli tam, gdzie jest siedziba jego gospodarstwa. Zaznaczył, że wniósł o taką zmianę, ponieważ budynek gospodarczy, który planuje dobudować, chce przeznaczyć na potrzeby gospodarstwa, które prowadzi, a ponadto wnioskowana zmiana jest mu potrzebna celem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednoczenie podkreślił, że o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy został zawiadomiony zarówno on, jak i jego sąsiedzi, którzy nie zgłosili żadnych wniosków i zastrzeżeń do planowanej dobudowie. Ponadto skarżący wskazał, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła tylko zmiany zapisu o realizacji dobudowy na działce siedliskowej. Nie zmieniane zostały zaś parametry budynku i odległości od granic w stosunku do pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, które to wówczas sąsiadom nie przeszkadzały. Stwierdził, że jako rolnikowi przysługuje mu prawo do budowy na gruntach klasy II budynków gospodarskich, bez potrzeby uzyskiwania zgody o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zdaniem skarżącego stanowi nadinterpretacja przepisów stanowisko SKO, iż sąsiedzi skarżącego powinni wyrazić zgodę na piśmie, zwłaszcza że w toku postępowania nie złożyli oni żadnych zastrzeżeń do wnioskowanej zmiany. W jego ocenie takie stanowisko organu koliduje z jego uprawnieniami wynikającymi z prawa własności do gruntu. Poza tym skarżący stwierdził, że powołana przez SKO okoliczność zmiany przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, go nie dotyczy, gdyż jest on rolnikiem. Reasumując skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wnikliwej analizy jego sprawy, jest dla niego niezrozumiała, pobieżna, bardzo krzywdząca i blokująca rozwój jego gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż objęta kontrolą sądową decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Wójta Gminy C. z dnia [....] nie odpowiadają prawu w sposób rażący, i w efekcie skutkujący koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja SKO z dnia [....] mocą której organ II instancji uchylił wydaną w trybie art. 155 kpa decyzję organu I instancji z dnia [...] o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] o warunkach zabudowy, oraz umarzył postępowanie pierwszej instancji.

W postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Zgodnie bowiem z uregulowaną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, co oznacza ze uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zatem jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej. Tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 kpa. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przytoczony przepis dopuszcza zatem możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, z tym że jedynie w sytuacji gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki, tj.: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika, że organ powinien dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej właśnie w oparciu o wymienione w art. 155 kpa przesłanki. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest bowiem ustalenie zaistnienia w sprawie ww. przesłanek, a nie ponowne merytoryczne jej rozpoznanie (wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95, Lex nr 26991). Tyko stwierdzenie przez organ wystąpienia w sprawie wszystkich tych przesłanek, uprawnia go do podjęcia decyzji z art. 155 kpa. Jeżeli więc strona zainteresowana wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a organ uzna, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i, że uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, może on uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. Niemniej jednak aby móc to zgodnie z prawem uczynić, musi on dokładnie zbadać czy w danym przypadku wystąpiły wszystkie przesłanki określone w art. 155 kpa, a wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 kpa.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 155 kpa, było uzyskanie zgody stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, jako jednej z obligatoryjnych przesłanek możliwości podjęcia rozstrzygnięcia z art. 155 kpa. Zgoda, o której mowa w tym przepisie, wbrew stanowisku skarżącego, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona w sposób niebudzący wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., syng. akt I OSK 896/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 327/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09; - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 874/11, publ. lex nr 1153793). W orzecznictwie podkreśla się także, że zgoda na zmianę lub uchylnie decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 327/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 461/08; - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Brak takiej zgody lub uzyskanie jej w sposób wadliwy, dyskwalifikuje zatem wydaną w trybie art. 155 kpa decyzję.

Odniesienie poczynionych uwag do przedmiotu sprawy oznacza, że Wójt Gminy C. podejmując w oparciu o art. 155 kpa decyzję z dnia [...] o częściowej zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązany był uzyskać jednoznaczną i wyraźną zgodę wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną o ustalenie warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, w tym odwołujący, wyraziły zgodę na zmianę decyzji Wójta Gminy C. Okoliczność, że podmioty te zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie oraz, że nie zgłosiły żadnych uwag i zastrzeżeń w toku postępowania, nie świadczy, że wyraziły one zgodę na podjęcie decyzji w trybie art. 155 kpa. Jak podkreślono to wcześniej, zgoda strony na podjęcie decyzji w trybie art. 155 kpa musi być wyraźna i jednoznaczna, a nie dorozumiana czy wywnioskowana z okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.

W tym stanie rzeczy należy zdaniem Sądu uznać za prawidłowe stanowisko SKO o braku uzyskania przez Wójt Gminy C. wymaganej zgodny stron postępowania (poza inwestorem) na podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa. W aktach sprawy nie ma bowiem ani dowodów wskazujących, iż strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną o warunkach zabudowy wyraziły zgodę na podjęcie takiego rozstrzygnięcia, ani też dowodów potwierdzających że organ I instancji zwracał się do nich o wyrażenie takiej zgody. Zakwestionowana przez SKO decyzja organu I instancji, wydana w trybie art. 155 kpa, podjęta została zatem bez spełnienia podstawowej i obligatoryjnej przesłanki określonej w tym artykule, tj. bez uzyskania zgody stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej. Taka wadliwość decyzji kwalifikuje decyzję wydaną w trybie art. 155 kpa, jako decyzję rażąco naruszającą prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesowa, służąca eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z "kwalifikowanych" wad z art. 156 § 1 kpa, w tym wady rażącego naruszenia prawa. W praktyce orzeczniczej oraz doktrynie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki, tj.:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w tym przepisie;

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą);

- skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze) nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto w orzecznictwie utrwaliło się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r. – III SA 565/95 – Lex 28661), gdy zachodzi bezprawie, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać (wyroki NSA z 4 lipca 1996 r. II SA 1621/95 i z 31 stycznia 1994 r. II SA 771/93 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 22 października 1987 II CRN 314/87 i 16 luty 1994 r. III ARN 1/94). Z powyższego wynika, iż dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych i ustrojowych.

Zdaniem Sądu Wójt Gminy C. wydając w trybie art. 155 kpa decyzję z dnia [....] bez uzyskania zgody stron postępowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, we wskazanym powyżej rozumieniu. W sprawie bowiem miało miejsce oczywiste i wyraźne naruszenie przez Wójt Gminy C. przepisu art. 155 kpa, którego treść co do wymogu spełnienia przesłanek w nim określonych, nie budzi wątpliwości. Przepis ten dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jedynie w sytuacji gdy spełnione zostaną łącznie wymienione w nim przesłanki, w tym przesłanka wyrażenia przez stronę (strony) zgody na zmianę lub uchylenie decyzji. Skoro więc Wójt Gminy C. takiej wymaganej zgody nie uzyskał, oczywistym jest, że naruszył on w sposób rażący omawiany przepis, który w zakresie wymogu spełnienia określonych w nim przesłanek jest niewątpliwy i nie wymaga wnikliwej analizy. W takim stanie rzeczy, wobec rażącego naruszenia prawa tj. art. 155 kpa przez Wójta Gminy C., należało zatem stwierdzić nieważność podjętej przez niego w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...], jako decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Sądu decyzja Wójt Gminy C. dotknięta jest również innymi wadami. Zgoda stron, chociaż niezbędna, nie jest bowiem jedynym warunkiem legalności zmiany (uchylenia) decyzji w trybie art. 155 kpa. Wymagane jest również zaistnienie pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie, w tym zbadanie czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wydanej przez organ I instancji w trybie art. 155 kpa decyzji nie wynika natomiast, aby organ dokonał w sposób prawidłowy analizy tej przesłanki. Ocena w tym przedmiocie nie ogranicza się bowiem do samego stwierdzenia jej wystąpienia bądź też nie, lecz wymaga uzasadnienia i wyjaśnienia stanowiska organu w tym zakresie. Także więc i z tego powodu decyzja organu I instancji jest niezgodna z art. 155 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 kpa.

Ocena legalności decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa, poza wymogiem weryfikacji zaistnienia przesłanek wprost wymienione w art. 155 kpa, wiąże się też z koniecznością zbadania czy w danym wypadku w ogóle jest dopuszczane podjęcie decyzji w trybie art. 155 kpa. Decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może bowiem dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, publ. LEX nr 151421). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest bowiem ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym więc razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, publ. LEX nr 746810). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy. Decyzja ta dotyczyła przedsięwzięcia polegającego na dobudowie budynku gospodarczego do budynku istniejącego na działce nr [...] w miejscowości M. Tymczasem dokonana zmiana tej decyzji miała polegać na przyjęciu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia ma nastąpić w ramach zabudowy siedliskowej. Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania była również konieczność dokonania zmiany przeznaczania podstawowego terenu, z zabudowy mieszkaniowo-usługowej, na zabudowę zagrodową. Co istotne realizacja inwestycji w ramach zabudowy siedliskowej wiąże się też z innym reżimem prawnym, któremu podlega tego typu przedsięwzięcie. W przypadku bowiem gdy planowana inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym R klasy II, w aktualnym stanie prawnym, który uległ zmianie w stosunku do stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej, konieczne jest wcześniejsze uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, a sama zmiana przeznaczania gruntu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W sytuacji natomiast realizacji przedmiotowej inwestycji w ramach zabudowy siedliskowej taki wymóg nie istnieje.

W ocenie Sądu tak istotny zakres żądania zmiany decyzji ostatecznej w stosunku do żądania pierwotnego, wynikający z okoliczności zmiany stanu faktycznego (powołanie się na fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego w innej miejscowości) i prawnego, powoduje że wnioskowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczy kwestii nowych, które nie były rozstrzygane tą decyzją. Wydanie w ramach takich więc okoliczności decyzji w trybie art. 155 kpa, sanowi rażące naruszenie prawa z uwagi na brak tożsamości sprawy administracyjnej. Uzasadnia to w efekcie stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Nie zachodzą natomiast w takiej sytuacji podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego, jak nieprawidłowo stwierdziło to SKO w zaskarżonej do Sądu decyzji. Przedmiot sprawy bowiem, wbrew twierdzeniom SKO, istnieje, z tym że nie może on stanowić podstawy do wydania w oparciu o art. 155 kpa decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję, na mocy której storna nabyła prawo. Skoro w obrocie prawnym istnieje wniosek W. P. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy, a w sprawie nie ma warunków do jego uwzględnienia i wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, należało zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego o tym rozstrzygnąć, orzekając o istocie sprawy, tj. wydać decyzję odmowną, a nie stwierdzać bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. SKO takiego rozstrzygnięcia jednak nie podjęło, czym również rażąco naruszyło prawo tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.