Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, wjazdem i instalacją gazową, na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w W..

W dniu 13 sierpnia 2019 r. odwołanie od ww. decyzji wniosły Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej jako "skarżące", "Wspólnoty"). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania.

Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. Wspólnoty złożyły kolejne odwołanie od ww. decyzji, jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia ww. odwołania. Wspólnoty złożyły skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn.. akt VII SA/Wa 601/20 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3074/20 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnota Mieszkaniowej [...] w W., powołując przesłankę z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyły wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...].

Skarżące wskazały na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako "p.b.") - sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez niezgodność projektowanej inwestycji z § 19 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] przyjętego przez Radę Miasta [...] W. uchwałą z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (dalej jako m.p.z.p.). Podniosły, że działka inwestycyjna przy ul. [...] położona jest na terenie obszaru mieszkaniowego, oznaczonego w m.p.z.p. symbolem [...]. Analizując § 19 m.p.z.p. należy dojść do wniosku, że w sposób jednoznaczny został opracowany katalog możliwych działań i ingerencji na nieruchomościach, które nie są objęte ochroną konserwatorską (budynek i działka łącznie), ale są położone w strefach KZ1 i Z2. Z zapisów wynika, że na terenie strefy Z2 nowo projektowana zabudowa jest jedynie dopuszczalna na działkach dotychczas niezabudowanych przy spełnieniu określonych warunków szczegółowych z działu II. Niedopuszczalna jest zatem zabudowa nowo projektowana na terenie działki dotychczas zabudowanej, tj. na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] znajdującej się na obszarze strefy Z2. Niewątpliwie nieruchomość przy ul. [...] spełnia przesłankę nieruchomości dotychczas zabudowanej, bowiem znajduje się na niej dom jednorodzinny, co wynika m.in. z treści decyzji nr [...] oraz map ewidencyjnych. Zdaniem skarżącej Prezydent dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa - nie dokonał bowiem sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodności z m.p.z.p.. W konsekwencji organ z rażącym naruszeniem prawa udzielił inwestorowi prawa do zabudowy dz. ew. [...] przy ul[...].

Ponadto skarżące wskazały, że w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy § 14 pkt 8 m.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2 m.p.z.p., zaplanowana zabudowa na dz. ew. [...] jest zabudową nowo projektowaną. Błędnie jednak w kwestionowanej decyzji organ wywodzi - pomijając zupełnie art. § 19 ust. 1 m.p.z.p. - że jedyne ograniczenia w zakresie zabudowy działki nr ew. [...] są określone w § 106 Dziale II przedmiotowego m.p.z.p. i zabudowa zgodnie z przedłożonym projektem spełnia warunki szczegółowe, tym samym jest dozwolona. Przepisy Działu II m.p.z.p. - § 106, istotnie jako szczególne przepisy mają pierwszeństwo zastosowania przed zapisami ogólnymi MPZP dla [...], w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Jednakże nie sposób pominąć, że ustalenia szczegółowe stanowią doprecyzowanie unormowań ogólnych m.p.z.p. dla stref ochrony konserwatorskiej KZ-1 oraz stref ograniczonych przekształceń zabudowy Z2. Jednak, aby nastąpiło przejście do etapu zastosowania warunków szczegółowych z Działu II m.p.z.p. dla mającego powstać nowo projektowanego budynku, konieczne jest spełnienie warunków ogólnych zawartych m.in. w § 19 ust. 1 m.p.z.p.. W przypadku braku spełnienia ogólnych warunków, nie można zastosować przepisów szczególnych.

Zdaniem skarżących zastosowanie wprost uregulowań szczegółowych (Dział II) do nieruchomości w obszarze, dla którego obowiązuje m.p.z.p. ma miejsce, w myśl § 15 tego planu, jedynie do obszarów znajdujących się poza strefami objętymi ochroną konserwatorską KZ-1 i ograniczonych przekształceń zabudowy Z2. Zatem nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zabudowę nowo projektowaną dla działki nr ew. [...] położonej w strefie Z2 w oparciu jedynie o przepisy szczegółowe z § 106 m.p.z.p. Taka zabudowa jest dopuszczona jedynie dla działek dotychczas niezabudowanych.

Ponadto zdaniem skarżących Prezydent [...] W. rażąco uchybił również przepisom prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w zakresie sprawdzenia zgodności projektowanej zabudowy z zapisami § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. poprzez wydanie pozwolenia i uznania, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego. Planowana inwestycja, jak wynika z analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora, znacząco wpłynie przede wszystkim na układ przyrodniczy występujący na przedmiotowym terenie. Zmiana układu przyrodniczego wynika z zaplanowanych działań w zakresie wycinki drzew i krzewów na nieruchomości o nr. ew. dz. [...]. Powyższe potwierdza projekt budowlany i załączona do niego inwentaryzacja zieleni, która zakłada wycięcie ok. 85% zieleni na nieruchomości, w tym zieleni wysokiej znajdującej się w rejonie pierzei ulicy [...]. Inwentaryzacja sporządzona przez prywatną firmę wykonana na zlecenie inwestora określa drzewa i krzewy w przeważającej części jako zagrażające bezpieczeństwu lub zamierające. Brak jest jakiejkolwiek konstatacji Prezydenta w zakresie możliwości negatywnego wpłynięcia na zmianę układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego w kwartale [...], w związku z planowaną wycinką zieleni na nieruchomości nr ew. dz. [...], stanowi naruszenie wykładni zapisów m.p.z.p. jako niezgodną z zapisaną w nim zasadą zachowania układu przestrzennego, w szczególności przyrodniczego, stanowi podstawę do uchylenia decyzji.

Ponadto skarżące wskazały na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. - sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno- budowlanymi.

Wskazały, że obecne usytuowanie na dz. ew. [...] nowo projektowanego budynku zostało przez inwestora określone w minimalnej odległości wynikającej z obowiązujących przepisów dotyczących usytuowania budynków (art. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2019, poz. 1065, dalej jako "rozporządzenie techniczne"), tj. w odległości 4,04 m od sąsiadującego budynku posadowionego na działce ew. nr [...]. Zbliżenie zaplanowane dla nowego budynku jest dopuszczalne w przypadkach spełnienia warunków dla jego usytuowania wynikających z rozporządzenia technicznego, obejmującego wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie warunki ww. rozporządzenia nie zostały spełnione na dzień wydania decyzji zezwalającej na budowę.

Wspólnoty podniosły, że budynek usytuowany na działce ew. nr [...] w miejscu "sąsiadowania" ściany od strony południowo-wschodniej z mającą powstać nową zabudową posiada ścianę, która nie spełnia wymogów odporności ogniowej wystarczającej dla możliwości zbliżenia nowo projektowanej zabudowy w odległościach minimalnych (4,04 m). Ściana przedmiotowego budynku na dz. ew. [...] posiada otwory okienne, które wykluczają ustalenia dla niej właściwych parametrów odporności ogniowej wynikającej z przepisów. Już z tej przyczyny zezwolenie na zabudowę dz. ew. [...] w zbliżeniu 4,04 m od sąsiedniego budynku nie powinno zostać przez organ zaakceptowane. Właściwym w tym przypadku jest określenie usytuowania budynku w odległości minimalnej 8 m. Dopuszczalne jest (przy uwzględnieniu przepisów dot. usytuowania przeciwpożarowego) usytuowanie nowego budynku w zbliżeniu minimalnym 4 m od ściany "sąsiadującego" budynku posiadającego otwory okienne. Jednakże konieczne jest spełnienie warunku odporności ogniowej wypełnienia tego otworu (art. 232 ust. 6 rozporządzenia technicznego). W niniejszej sprawie brak jest również spełnienia tego warunku, bowiem wypełnienia otworów okiennych na sąsiadującej ścianie w budynku na dz. ew. [...] nie posiadają odporności ogniowej jako wypełnienie bezklasowe.

W ocenie skarżących nie wpływa na powyższą okoliczność fakt, iż w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora do organu, zostały wskazane deklaracje inwestora doprowadzenia ściany "sąsiadującej" w budynku na dz. ew. [...] do standardów ognioodpomości wynikających z wymogów usytuowania przeciwpożarowego. Inwestor wskazał, że w bliżej nieokreślonej przyszłości zamuruje otwory okienne lub wymieni okna na spełniające wymogi odporności na ogień. Inwestor w żaden sposób nie uprawdopodobnił takiego zamierzenia, nie określił czasu wykonania dostosowania ściany budynku, przede wszystkim jednak nie wykazał na jakiej podstawie dokona dostosowania. Brak jest jakiekolwiek dokumentacji wykazującej prawo do dysponowania nieruchomością o nr ew. dz. [...] w tym celu, ewentualnie zawartego porozumienia z obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości w tym zakresie.

Ponadto Wspólnoty wskazały, że brak jest spełnienia wymogów wynikających z przepisów ochrony przeciwpożarowej w zakresie odporności ogniowej konstrukcji dachu budynku sąsiadującego. Z analizy przepisów rozporządzenia technicznego wynika, że przekrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego (z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1 rozporządzenia) w pasie o szerokości 8 m od tej ściany powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz w tym pasie:

a) konstrukcja dachu powinna mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R 30;

b) przekrycie dachu powinno mieć klasę odporności ogniowej co najmniej RE 30.

Warunek powyższy nie jest spełniony, bowiem konstrukcja dachu budynku na działce ew. [...] i jego przekrycie nie spełniają norm odporności ogniowej przyjętej w ww. przepisach. Zatem posadowienie budynku na działce nr ew. [...], z uwagi na niespełnienie warunku, nie mogło w sposób odpowiadający prawu zostać uznane za prawidłowe przez organ. W przypadku braku spełnienia warunku usytuowania, oddalenie budynku powinno być ustalone w odległości nie mniejszej niż 12 m od istniejącego budynku. Zdaniem skarżących nie wpływa na powyższą okoliczność fakt, iż w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora do organu zostały wskazane deklaracje inwestora doprowadzenia stanu przekrycia dachu i jego konstrukcji w budynku na dz. ew. [...] do standardów ognioodpomości wynikających z wymogów usytuowania przeciwpożarowego. Inwestor wskazał, że w bliżej nieokreślonej przyszłości wymieni konstrukcje dachu i przekrycie na spełniające wymogi odporności na ogień. Inwestor w żaden sposób nie uprawdopodobnił czasu w jakim wykona zamierzone dostosowanie, nie wskazał również prawa do dysponowania nieruchomością o nr ew. dz. [...], ewentualnie zawartego porozumienia z obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości w tym zakresie.

Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania z ww. wniosku.

Pismem z dnia 31 marca 2020 r. obszerne stanowisko wobec ww. wniosku złożył inwestor.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], powołując się na art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr[...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. tj. sprawdzenia zgodności z projektu budowlanego z ustalenia m.p.z.p., Wojewoda wskazał, że budowę budynku wielorodzinnego poprzedzać ma, zgodnie z projektem, rozbiórka istniejącego budynku jednorodzinnego. W jej wyniku mamy do czynienia z działką niezabudowaną, na której, pod warunkiem zgodności z przepisami szczegółowymi planu dla danego obszaru, lokalizacja nowej zabudowy jest jak najbardziej dopuszczalna. Gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na rozbiórkę w odrębnym postępowaniu i zrealizował ją przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego, kwestia ta nie budziłaby wątpliwości. W żadnym punkcie plan nie zabrania bowiem dokonywania rozbiórki na przedmiotowym terenie. Połączenie tych dwóch części inwestycji, tj. rozbiórki i budowy w jednym postępowaniu, z logicznego punktu widzenia powinno mieć zatem taki sam skutek, jak w przypadku uprzedniego zrealizowania samej rozbiórki, a następnie złożenie wniosku o pozwolenie na budowę.

Zdaniem organu I instancji zawarte we wniosku twierdzenie, że "przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2 MPZP" stanowi kwestię interpretacji przepisów planu. Ani bowiem zawarty w: § 3 uchwały słownik użytych pojęć, ani żadne przepisy prawa budowlanego nie definiują, czym jest, a czego z pewnością nie można zaliczyć do kategorii wymiany zabudowy. W związku z tym, potraktowanie inwestycji przez organ wydający pozwolenie na budowę jako takiej wymiany, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli skarżący z taką interpretacją się nie zgadzają.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez inwestycję § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. poprzez istotną zmianę układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego w związku z zaplanowaną wycinką drzew, organ wskazał, iż kwestia ta została poddana ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. [...] zezwolił na realizację przedmiotowego zamierzenia, uznając przy ty m. że jest ona zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Prezydent [...] W. oparł się na opinii organu ochrony konserwatorskiej w tym względzie, przyjmując, iż skoro projekt stanowiący załącznik do ww. decyzji konserwatorskiej przewiduje m. in. likwidację części drzew, to również wycinka jest zgodna z ustaleniami planu i należy uznać, że nie wpłynie na istotną zmianę układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego. Ponadto, z zawartej w projekcie budowlanym inwentaryzacji zieleni wynika, iż przeznaczenie części drzew na działce nr [...] do wycięcia podyktowane jest ich złym stanem oraz względami bezpieczeństwa. Wszystkie drzewa w dobrym i średnim stanie przeznaczono do zachowania. Organ administracji nie jest zaś. w świetle przepisów prawa, kompetentny do weryfikacji ustaleń poczynionych w tej inwentaryzacji.

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia technicznego, szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej w związku z odległością między projektowanym obiektem a budynkiem istniejący m na sąsiedniej działce ew. nr [...] wynoszącą 4.04 m, Wojewoda stwierdził, że wydając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, organ wziął pod uwagę, że projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez zastrzeżeń. Za wystarczające w tym względzie uznano również oświadczenie Inwestora o doprowadzeniu ściany sąsiedniego budynku do zgodności zobowiązującymi standardami, w porozumieniu z właścicielem działki ew. nr [...] (stosowna umowa, zawarta w dniu 19 lutego 2020 r. została dołączona do akt niniejszego postępowania przy piśmie inwestora z dnia 31 marca 2020 r.). Kwestionowanie ustaleń rzeczoznawcy, który uzgodnił projekt, jako spełniający wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie jest rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przyjęte rozwiązania projektowe, poparte stosownym oświadczeniem projektanta i uzgodnieniem rzeczoznawcy, należało więc ocenić jako prawidłowe. Ewentualne wątpliwości stron w tym zakresie mogłyby wprawdzie zostać wzięte pod rozwagę tutejszego organu w postępowaniu odwoławczy m, nie uzasadniają jednak uznania zaskarżonej decyzji za naruszającą prawo w stopniu rażącym.

Ponadto zdaniem organu I instancji kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziły się Wspólnoty, pismem dnia 4 stycznia 2021 r. wnosząc odwołanie od decyzji I instancji.

Postawiły zarzuty naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]W. z dnia [...] lipca 2019 r. podczas gdy ww. decyzja zezwala inwestorowi na zabudowę nowoprojektowaną nieruchomości wbrew zapisom art. § 19 m.p.z.p., co powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...] W., tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w konsekwencji być podstawą wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] W., podczas gdy ww. decyzja zezwala inwestorowi na dokonanie istotnych zmiany w układzie przestrzenno-ulicznym i przyrodniczym ponad dopuszczalne zmiany ustalone zapisami § 14 ust. pkt 1 m.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...] W., tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i w konsekwencji być podstawą wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podczas gdy ww. decyzja zezwala Inwestorowi na zrealizowanie zabudowy na nieruchomości przy braku spełnienia przez Inwestora obowiązków wynikających z rozporządzenia technicznego obejmującego wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...] W., tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. i w konsekwencji być podstawą wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego

W uzasadnieniu skarżące powtórzyły argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Pismami z dnia 19 marca 2021 r. i 4 maja 2021 r. obszerne stanowisko wobec odwołania przedłożył inwestor.

Decyzją z dnia września 2021 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do argumentacji skarżących, którzy w odwołaniu podnosili, że "zabudowa mająca powstać na nieruchomość o nr ew. działki [...] przy ul. [...], nie jest dopuszczalna. Rozbiórka istniejącego budynku spowoduje, co prawda skutek w postaci uwolnienia nieruchomości od istniejącej zabudowy jednakże nie zmienia okoliczność, że nieruchomość nie spełnia kryteriów wskazanych w MPZP dopuszczających nowoprojektowaną zabudowę jedynie na dotychczas niezabudowanych nieruchomościach. (...) zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy § 14 pkt 8 MPZP dla [...]. Przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2 MPZP (...). Zaplanowana zabudowa na dz. ew. [...] jest zabudową nowoprojektowaną.(...) zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie, nie będą miały zastosowania przepisy § 14 pkt 8 MPZP dla [...]. Przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2 MPZP", należy dokonać oceny czy przedmiotowa inwestycja nie uchybia w sposób rażący przepisom ww. planu miejscowego dotyczącego przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

GINB, przytaczając treść § 14 ust. 8 i § 19 ust. 1 i ust. 2, zauważył, że przepis § 14 ww. planu miejscowego dotyczy wyłącznie terenu oznaczonego symbolem Z2, na którym to terenie znajduje się nieruchomość inwestycyjna. Natomiast przepis § 19 ww. planu miejscowego odnosi się do terenu oznaczonego symbolem Z2 jak i terenu oznaczonego na planie symbolem KZ1. Obiekt przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) nie został wymieniony w wykazie obiektów będących w ewidencji właściwych służb ochrony zabytków (§ 17 ust. 1 ww. planu miejscowego), ani też w wykazie obiektów objętych ochroną prawną dóbr kultury będących w rejestrze Służb Ochrony Zabytków (§16 ust. 1 pkt 1 ww. planu miejscowego). Ma to o tyle istotne znaczenie, że przepis § 14 ust. 8 oraz przepis § 19 ust. 2 ww. planu miejscowego dopuszczają "wymianę obiektów" nie będących w ewidencji i rejestrze, o których mowa powyżej.

Zdaniem GINB przepis § 19 ust. 1 m.p.z.p. nie ma zastosowania w analizowanej sprawie, gdyż dotyczy on ściśle określonych rodzajów robót budowlanych, do których nie zalicza się sporna inwestycja polegająca na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] i budowie nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. działce. W ocenie GINB, w analizowanym przypadku zastosowanie ma przepis § 14 m.p.z.p. (dotyczy on wyłączenie terenu oznaczonego symbolem Z2, na którym znajduje się sporna inwestycja) oraz § 19 ust. 2 m.p.z.p.. Przepisy § 14 ust. 8 oraz § 19 ust. 2 ww. planu miejscowego posługują się pojęciami "wymiana obiektów" i "wymiana zabudowy", które nie zostały jednak zdefiniowane w żadnym z przepisów ww. planu miejscowego. Tym niemniej, dokonując wykładni językowej tego pojęcia należy mieć na względzie, że w języku potocznym słowo "wymiana" oznacza "zastąpienie jakieś rzeczy inną" (www.sjp.pwn.pl - słownik języka polskiego PWN).

W ocenie BINB powyżej wskazana inwestycja polegająca na rozbiórce budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] i budowie na tej działce nowego budynku, może być uznana za "wymianę zabudowy" w rozumieniu § 14 ust. 8 m.p.z.p. oraz rozumieniu przepisu § 19 ust. 2 m.p.z.p. Jak już wspomniano powyżej przepis § 14 ust. 8 planu miejscowego dopuszcza wymianę zabudowy pod warunkiem nawiązania nowoprojektowanej zabudowy do gabarytów i charakteru zabudowy likwidowanej na zasadach określonych w przepisach szczegółowych. Przepisy szczegółowe znajdują się w Dziale II planu miejscowego. Przepis § 106 ww. planu miejscowego zawiera szczegółowe ustalenia dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], który to kwartał obejmuje m. in. teren Z2, na którym położona jest nieruchomość inwestycyjna.

Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w przepisie § 106 pkt 5 m.p.z.p. wskazano, że "plan dopuszcza wymianę zabudowy na działce przy ul. [...] - dz. nr [...] i nr [...] obręb [...] (niebędącej w rejestrze lub ewidencji P.S.O.Z.)", to jednak, w ocenie GINB powyższy zapis nie jest równoznaczny z zakazem wymiany zabudowy na nieruchomościach położonych na terenie Z2, w tym na nieruchomości inwestycyjnej. Działka przy ul. [...] (o której mowa w przepisie § 106 pkt 5 ww. planu miejscowego) znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem KZ1. Gdyby uznać, że w całym kwartale [...] jedynie na ww. działce (położonej na terenie KZ1) dopuszczalna jest wymiana zabudowy, to przepis § 14 ust. 8 m.p.z.p. dopuszczający wymianę zabudowy na terenie Z2 w ogóle nie miałby zastosowania. W ocenie GINB taka interpretacja zapisów planu miejscowego jest nie do przyjęcia z punktu widzenia teorii racjonalnego tworzenia prawa, gdyż oznaczałoby to, ze uchwałodawca ustanowił "martwy" przepis (§ 14 ust. 8).

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia technicznego, GINB wskazał, że stosownie do treści § 271 ust. 1 tego rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m. Ty, samy z przepisu tego wynika, że wskazana w nim odległość nie ma zastosowania, jeżeli ściana jednego z budynków jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek został usytuowany w odległości 4,04 m od budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że "ściana budynku (istniejącego na działce nr ewid. [...]) usytuowana w granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...] "spełnia wymagania dla ściany oddzielenia ppoż. REI 120 jednak występują w niej trzy małe otwory okienne bezklasowe. Zgodnie z deklaracją inwestora w sąsiednim budynku otwory w przedmiotowej ścianie zostaną zamurowane do klasy odporności ogniowej ściany tj. EI120 lub wstawione otwory będą w klasie odporności ogniowej EI60 a także konstrukcja dachu zostanie wykonana w klasie R30 i przekrycie zostanie wykonane w klasie odporności ogniowej RE30). Ściany zewnętrzne w projektowanym budynku posiadają 65% powierzchni klasy odporności ogniowej El." (zob. proj. bud. TOM II, 3.12 Usytuowanie budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległości od obiektów sąsiadujących, str. 28). Do pisma inwestora z 19 marca 2021 r. dołączono kopię zgłoszenia inwestora wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dach, częściowej wymiany stolarki okiennej i remontu elewacji w budynku przy ul. [...] w W. usytuowanego na działce nr ewid. [...] oraz zaświadczenie Prezydenta [...] W. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], stwierdzające brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do złożonego przez inwestora zgłoszenia z 23 listopada 2020 r., wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę obejmujących remont budynku przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Poza tym, jak wskazuje inwestor w ww. piśmie z 19 marca 2021 r. "właściciel działki ew. nr [...] przekazał już Inwestorowi teren działki ew. nr [...] celem wykonania przedmiotowych prac". Ponadto rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - inż. W.W. (nr upr. [...]) stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag. (zob. proj. bud. Tom I Projekt zagospodarowania terenu rys. GEN-BUD-PZT-01.1-0.0, str. 114). Tym samym brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] W. została wydana z rażącym naruszeniem § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku sprawdzenia zakresu i konieczności planowanej wycinki, zachowania układu przestrzenno - przyrodniczego w strefie Z2, GINB wskazał, że w projekcie budowlanym znajduje się "Inwentaryzacja zieleni" sporządzona przez H.C. oraz inż. arch. kraj. A.K., z której wynika, że drzewa przewidziane do wycinki znajdujące się na działce nr ewid. [...] są w większości drzewami "zamierającymi", "zagrażającymi" oraz "niebezpiecznymi". Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są uprawnione do oceny stanu drzewostanu znajdującego się na działce budowlanej, ani też zasadności jego wycinki. Tym samym okoliczność planowanej wycinki drzew na działce inwestycyjnej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] W.. W przepisie § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., na który powołują się skarżące, jest mowa o "zakazie przekształceń zmieniających układ przestrzenny", co w ocenie GINB nie jest równoznaczne z zakazem wycinki drzew. Co więcej, powyższy zapis jest na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że choćby z tego powodu nie można przyjąć, że doszło do jego rażącego naruszenia.

Na koniec GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 7 października 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przewidzianych prawem.

Skarżące zarzuciły ww. decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i nie zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż zezwolenie Inwestorowi na zabudowę nowoprojektowaną na nieruchomości przy ul. [...], wbrew oczywistym zakazom wynikającym z zapisów art. § 19 ust. 1 m.p.z.p. nie narusza prawa w sposób rażący, co skutkowało utrzymaniem w mocy orzeczenia organu I instancji, kiedy oczywiste naruszenie zapisów m.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...] W. i w konsekwencji być podstawą uchylenia przez organ II instancji decyzji Wojewody odmawiającej wyeliminowania z obrotu jako wadliwej decyzji Prezydenta [...] W. o pozwoleniu na budowę;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji - Wojewody, w sytuacji gdy decyzja ta jest wadliwa w sposób istotny wobec ujawnionych naruszeń rażących prawa przez Prezydenta [...] W. przy wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i organ odwoławczy winien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2

W uzasadnieniu Wspólnoty powtórzyły dotychczasowe stanowisko o niezgodności omawianego zamierzenia budowlanego z § 19 ust. 1 m.p.z.p. Ponownie wskazały, że § 19 ust. 1 m.p.z.p. w sposób jednoznaczny określa katalog możliwych działań i ingerencji na nieruchomościach, które są położone w strefach KZ1 i Z2. Mianowicie, że na terenie strefy Z2 zabudowa nowoprojektowana dopuszczalna jest jedynie na działkach dotychczas niezabudowanych przy spełnieniu określonych warunków szczegółowych z działu II. Z powyższego wynika niedopuszczalność zrealizowania zabudowy nowoprojektowanej na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], jako dotychczas zabudowanej budynkiem jednorodzinnym. W ocenie skarżących, GINB jest w błędzie co do konieczności stosowania skomplikowanej wykładni, tym samym braku oczywistości naruszenia prawa przez Prezydenta [...] W. oraz zakwalifikowania stosowania innych niż wskazane przez skarżące zapisów m.p.z.p. na obszarze planowanej inwestycji Z2 w kwartale [...]. Organ II Instancji wykluczył bowiem możliwość stosowania zapisów w § 19 ust. 1 m.p.z.p. (zakazujący lokalizowania nowoprojektowanej zabudowy na działkach dotychczas zabudowanych) wskazując, że zapis przedmiotowy odnosi się do stref KZ1 i Z2, a zapis § 14 ust. 8 (dopuszczający wymianę zabudowy) dotyczy jedynie strefy Z2, co ma rzekomo dowodzić, iż zapis § 19 ust. 1 m.p.z.p.nie może mieć zastosowania. Przepis § 14 ww. planu miejscowego dotyczy wyłącznie terenu oznaczonego symbolem Z2, na którym to terenie znajduje się nieruchomość inwestycyjna. Natomiast przepis § 19 ww. planu miejscowego odnosi się do terenu oznaczonego symbolem Z2 jak i terenu oznaczonego na planie symbolem KZ1 Niezrozumiałym jest wskazanie, że przepis § 19 ust. 1 m.p.z.p. nie ma zastosowania w analizowanej sprawie gdyż dotyczy robót budowlanych, do których nie zalicza się sporna inwestycja. Zdaniem skarżących przedmiotowa inwestycja na nieruchomości nie należy do kategorii wymiany zabudowy wskazanej w § 19 ust. 2.i § 14 ust. 8 m.p.z.p, co potwierdził w swojej decyzji Prezydent [...] W.. Planowana zabudowa na dz. ew. [...] jest określona jako zabudowa nowoprojektowana. Zatem nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zabudowę nowoprojektowaną dla działki nr ew. [...] położonej w strefie Z2, i nie jest uzasadnione jej zatwierdzenie w oparciu o przepisy § 14 pkt 8m.p.z.p. i w konsekwencji zastosowanie szczegółowych zapisów z § 106 uchwały (dział II), Zabudowa nowoprojektowana jest dopuszczona jedynie dla działek dotychczas niezabudowanych lub położonych poza strefą Z2. Inwestycja której dotyczy pozwolenie na budowę nie jest wymianą zabudowy a jednak została dopuszczona na działce dotychczas zabudowanej, co stanowi wadę kwalifikowaną decyzji organu architektoniczno budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 25 października 2021 r. inwestor złożył replikę do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji nie naruszyli przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, wjazdem i instalacją gazową, na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w W..

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie skarżące wnosiły o stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] W. w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko GINB zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do bezzasadności zarzutów naruszenia:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w zakresie sprawdzenia zgodności projektowanej zabudowy z zapisami § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. poprzez wydanie pozwolenia i uznania, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu przestrzenno-ulicznego i przyrodniczego;

- art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. - sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno- budowlanymi.

Skarżące nie zanegowały stanowiska GINB w tym zakresie w skardze, dlatego brak jest konieczności odnoszenia się do ww. zarzutów.

Natomiast sporna jest nadal kwestia zgodności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] W. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać należy, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] oraz [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] W. z [...] października 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ([...]) zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] W. z [...] stycznia 2011 r., w sprawie sprostowania błędów w uchwały nr [...] Rady [...] W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ([...]).

Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne zostało przewidziane na działce nr ewid. [...], położonej w kwartale oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...] oraz w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej symbolem Z2.

Stosownie do treści § 106 pkt 1 ww. planu miejscowego dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenie podstawowe to mieszkalnictwo, a przeznaczenie uzupełniające to usługi nieuciążliwe. A zgodnie z pkt 5 tego przepisu "plan dopuszcza wymianę zabudowy na działce przy ul. [...] - dz. nr [...] i nr [...] obręb [...] (niebędącej w rejestrze lub ewidencji P.S.O.Z.)".

Natomiast działka inwestycyjna nr ewid. [...] na której zaplanowano zjazd oznaczona jest w planie symbolem KUD - ulice.

Zgodnie z § 14 ust. 8 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem Z2 zlokalizowanych w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej w zakresie układu przestrzennego (jeśli przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej) plan: dopuszcza wymianę obiektów nie będących w rejestrze lub ewidencji Służb Ochrony Zabytków, pod warunkiem nawiązania nowoprojektowanej zabudowy do gabarytów i charakteru zabudowy likwidowanej na zasadach określonych w dalszych przepisach szczegółowych.

Z kolei przepis § 19 ust. 1 m.p.z.p. stanowi:

"W zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nie objętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1, lub w strefie ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej Z2 a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan: dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem utrzymania zasady:

- nawiązania projektowanym gabarytem (wysokością długością szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: h ≤ 12 m dla strefy KZ1, odpowiednio h ≤ 15÷18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła [...]), zgodnie z § 13 i § 14, jeśli przepisy szczegółowe - Dział II, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce;

- zachowania ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania proponowanych (projektowanych) elementów zagospodarowania na działce w kontekście tzw. rozwinięcia pierzei tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po 3 (trzy) elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach;"

Natomiast przepis § 19 ust. 2 ww. planu miejscowego stanowi, że plan miejscowy dopuszcza wymianę obiektów nie będących w rejestrze lub ewidencji Służby Ochrony Zabytków na warunkach określonych w dalszych przepisach szczegółowych - Dział II.

Zdaniem Sądu podkreślić należy, że ww. przepisy m.p.z.p., odnoszące się do działki objętej omawianą inwestycją, mają nader skomplikowany i niejasny charakter. Ich wzajemne relacje wymagają wykładni, a ze względu na brak w uchwale definicji pojęcia "wymiany obiektów" czy też pojęcia "realizacji nowoprojektowanych obiektów", przepisy te w żaden sposób nie stanowią przepisów jasnych. W świetle powyższego brak jest możliwości jasnego określenia, czy rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę na jego miejscu nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego należy uznać za "realizację nowoprojektowanego obiektu na działce dotychczas nie zabudowanej" (zgodnie z § 19 ust. 1 m.p.z.p., jak chciałyby skarżące), czy też za "wymianę obiektów" (zgodnie z § 14 ust. 8 i § 19 ust. 1 m.p.z.p, jak wskazują organy). W ocenie Sądu bardziej przekonywująca jest wykładnia GINB, który podkreślił, że obiekt przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) nie został wymieniony w wykazie obiektów będących w ewidencji właściwych służb ochrony zabytków (§ 17 ust. 1 ww. planu miejscowego), ani też w wykazie obiektów objętych ochroną prawną dóbr kultury będących w rejestrze Służb Ochrony Zabytków (§16 ust. 1 pkt 1 ww. planu miejscowego). Inwestycja polegająca na rozbiórce budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] i budowie na tej działce nowego budynku, może być uznana za "wymianę obiektów" w rozumieniu § 14 ust. 8 m.p.z.p. oraz rozumieniu przepisu § 19 ust. 2 m.p.z.p.

Jednakże Sąd wskazuje, że także we przepisy, mimo że obydwa odnoszą się terenu Z2, nie są ze sobą skorelowane. Przepis § 14 ust. 8 dopuszcza wymianę obiektów pod warunkiem nawiązania nowoprojektowanej zabudowy do gabarytów i charakteru zabudowy likwidowanej na zasadach określonych w przepisach szczegółowych, natomiast przepis § 19 ust. 2 dopuszcza wymianę obiektów na warunkach określonych w dalszych przepisach szczegółowych. Takim przepisem jest § 106 planu, w którym brak jest nawiązania do konieczności nawiązania do charakteru zabudowy likwidowanej. Także do przepisu § 106 pkt 5 m.p.z.p. odnoszą się trudności interpretacyjne, jednakże należy przyznać rację GINB, że przepis ten nie jest równoznaczny z zakazem wymiany zabudowy na nieruchomościach położonych na terenie Z2, w tym na nieruchomości inwestycyjnej. Gdyby uznać, że w całym kwartale [...] jedynie na działkach wskazanych w tym przepisie (położonych na terenie KZ1) dopuszczalna jest wymiana zabudowy, to przepis § 14 ust. 8 m.p.z.p. dopuszczający wymianę zabudowy na terenie Z2 w ogóle nie miałby zastosowania.

Sąd podziela stanowisko organu, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 14, § 19 oraz § 106 ww. planu miejscowego. Skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec odmiennej interpretacji ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez GINB, Prezydenta [...] W. oraz skarżących, nie można uznać, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] W. z [...] lipca 2019 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę z powodu naruszenia prawa w sytuacji, gdy wstępują wątpliwości co do sposobu interpretacji przepisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak precyzji czy też niejasność tego planu. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Sąd podziela pogląd GINB, że skoro przepisy § 14 ust 8 oraz § 19 ust. 2 ww. miejscowego planu dopuszczają wymianę obiektów niebędących w rejestrze lub ewidencji służb ochrony zabytków, a do takich obiektów zalicza się obiekt istniejący na działce nr ewid. [...], zaś przepis § 106 ww. planu miejscowego dopuszcza zabudowę mieszkaniową (bez określenia czy chodzi o zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną), to nie można uznać, że rozbiórka istniejącego budynku i budowa budynku wielorodzinnego (wymiana zabudowy) na działce nr ewid. [...] stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w związku z przepisami m.p.z.p. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że § 19 ust. 1 m.p.z.p. w sposób jednoznaczny określa katalog możliwych działań i ingerencji na nieruchomościach, które są położone w strefach KZ1 i Z2. Skarżący pominęli w swoich wywodach wykładnię § 14 ust. 8 oraz § 19 ust. 2 m.p.z.p. oraz możliwość zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do spornej inwestycji.

Ponadto w ocenie Sądu kwestionowana decyzja Prezydenta [...] W. nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.