Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 456/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134,   art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi W. D. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jeziora Zwiniarz oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozporządzeniem Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]" został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy Jeziora "[...]".

Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]". Zgodnie z zapisem § 1 tego aktu, w rozporządzeniu nr "[...]" wprowadzono zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia § 5 tego aktu, zaś dotychczasowy § 5 otrzymał oznaczenie jako § 6. Stosownie do treści nowego § 5 "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia oraz do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". W § 2 rozporządzenia zmieniającego zapisano natomiast, iż akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia "[...]".

Pismem z "[...]" W. D. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu rozporządzenia nr "[...]" z naruszeniem prawa. Zarzucił rozporządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wykroczenie z treścią aktu poza sferę przekazaną organowi do uregulowania a wynikającą z upoważnienia ustawowego, oraz niedopuszczalną regulację tym rozporządzeniem zagadnienia należącego do materii ustawowej, art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez faktyczne doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrody na części istniejącego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego przy braku podstaw do takiego działania oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji, w tym zakazu retroaktywności prawa.

W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda pismem z dnia "[...]" nr "[...]" wyjaśnił, iż rozporządzenie nr "[...]" nie zmienia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz nie znosi ochrony prawnej wobec terenów położonych w granicach tego zespołu. Umożliwia natomiast realizację czynności założonych w dokumentach planistycznych, które przygotowano jeszcze przed objęciem wskazanego terenu ochroną prawną w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wyjaśniono, iż przesłanką do wydania tego aktu była próba pogodzenia potrzeb ochrony przyrody z zaspokojeniem oczekiwań społeczności lokalnej, przy czym rozporządzenie to jest wynikiem zorganizowanego w dniu "[...]" spotkania w miejscowości "[...]", którego uczestnikiem był także skarżący. W trakcie spotkania zapoznano obecnych z projektem zmiany rozporządzenia nr "[...]" i uczestnicy nie wnieśli uwag do jego zapisów. Poinformowano także, iż wiosną "[...]" planowane jest przeprowadzenie wizji terenu połączonej z inwentaryzacją obszaru objętego ochroną oraz terenów okolicznych, na podstawie której zostaną podjęte ustalenia dotyczące m.in. powiększenia tej formy ochrony przyrody.

W dniu "[...]" W. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozporządzenie Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]", w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości w trybie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia reprezentującego go radcy prawnego. Zarzucono rozporządzeniu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza zakres spraw przekazanych do uregulowania wojewodzie, a określonych w upoważnieniu ustawowym oraz niedopuszczalną regulację w rozporządzeniu kwestii należących do materii ustawowej,

- art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrodniczej na części istniejącego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przy braku wystąpienia określonych w ustawie przesłanek koniecznych do podjęcia takich działań prawnych,

- art. 2 Konstytucji RP i zasad przyzwoitej legislacji, w tym zakazu retroaktywności prawa oraz szeregu zasad techniki prawodawczej.

Uzasadniając naruszenia przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody skarżący wskazał na okoliczność wykroczenia przez Wojewodę poza zakres spraw przekazanych mu do uregulowania aktem o utworzeniu tej formy ochrony przyrody wynikających z upoważnienia ustawowego, gdyż zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenie powinno określać: nazwę zespołu, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, ustalenia dotyczące czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla danego obiektu. Rozporządzenie nr "[...]" wprowadza natomiast nieprzewidzianą ustawą względną formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Jeziora, której zakres zdaniem Wojewody ma być modyfikowany postanowieniami obowiązujących oraz projektowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz bliżej nie określoną kategorią "decyzji" w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Zignorowano fakt, iż ustawa nie przewiduje możliwości jakichkolwiek form ochrony przyrody różniących się pod względem istoty lub zakresu od określonych jednoznacznie w ustawie o ochronie przyrody. Rozporządzenie nr "[...]" tworzące zespół przyrodniczo - krajobrazowy Jeziora "[...]" nie zawierało żadnych przepisów o charakterze zmieniającym lub uchylającym, w związku z tym nie sposób jest obecnie ustalić w związku z zapisem skarżonego rozporządzenia zbioru przepisów dotychczasowych, które powinny znaleźć zastosowanie w tych sprawcach. Nadto nie wyjaśniono, czy nakaz stosowania przepisów dotychczasowych oznacza wyłącznie zastosowanie przepisów nowelizowanego rozporządzenia.

Odnośnie naruszenia art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody skarżący stwierdził, iż wydanie skarżonego aktu w zasadzie zniosło wprowadzoną wcześniej formę ochrony przyrody na części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora "[...]".

Zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP podniesiono, iż skarżony akt narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę nie działania prawa wstecz. Powołano się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wielokrotnie podkreślano, iż złamanie zasady nieretroaktywności prawa możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, zaś pojęcie "szczególnych okoliczności" winno być rozumiane jako "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej, bądź znajdującej oparcie w przepisach konstytucji RP" (K. 15/91, por. też orzeczenia: K 4/92, K18/92 i K 7/93). Podkreślono, iż w tej sprawie nie istnieją żadne tego rodzaju nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby niezbędność - z punktu widzenia interesu ogólnego - naruszenia zakazu wstecznego działania prawa. Uznano, że rozporządzenie nr "[...]" godzi także w realizację wymienionej w art. 74 Konstytucji zasady stanowiącej, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Skarżący wskazał też, iż skarżone rozporządzenie narusza zasady techniki prawodawczej skodyfikowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które na mocy przepisu § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Końcowo skarżący uzasadnił swój interes prawny do wystąpienia ze skargą na akt prawa miejscowego wyjaśniając, iż jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora "[...]" i jest żywotnie zainteresowany sposobem dopuszczalnego zagospodarowania jego terenu oraz nieruchomości sąsiadujących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie jest uprawniony do złożenia skargi w tej sprawie, co wynika z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, przy czym interes ten winien wynikać z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Interes prawny oznacza, że strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi opierać się na przepisie prawa, musi być zatem przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia, zaś w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż skarżący ma wyłącznie interes faktyczny na co wskazuje treść skargi. W ocenie organu nie doszło także do zarzucanych przez stronę naruszeń prawa. W rozporządzeniu Nr "[...]" Wojewoda określił nazwę obszaru i jego położenie (§ 1 rozporządzenia), sprawującego nadzór (§ 4), szczególne cele ochrony (§ 2) oraz wybrano zakazy, właściwe dla obszaru, spośród zakazów, wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (§ 3). Wojewoda uzasadniał, iż rozporządzenie to zostało zmienione skarżonym rozporządzeniem Nr "[...]", którym zmieniono rozporządzenie z "[...]" w zakresie daty jego wejścia w życie w określonych w rozporządzeniu zmieniającym przypadkach. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z mocą obowiązującą od dnia "[...]"., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Nr "[...]" z "[...]", przy czym zastosowano tutaj konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy. Odrzucając zarzuty skargi organ podał, iż celem zmiany rozporządzenia było umożliwienie realizacji gminnych planów zagospodarowania przestrzennego obrębu "[...]" uchwalonych przed wydaniem przedmiotowego rozporządzenia lub planów, co do których podjęto procedurę ich uchwalania, a także realizacji inwestycji, co do których wydano na podstawie tych planów nieostateczne decyzje administracyjne - tj. dochowanie reguł obowiązujących w momencie wszczęcia postępowania, a tym samym zapewnienie obywatelom stabilności działania prawa. Zmiana ta nie oznacza w ocenie organu, iż prawo działa wstecz, a wręcz przeciwnie odracza w czasie jedynie wejście w życie rozporządzenia Nr "[...]" w przypadkach, określonych w rozporządzeniu Nr "[...]". Nadanie temu przepisowi mocy obowiązującej od dnia wejścia w życie rozporządzenia Nr "[...]" ("[...]") jest niezbędne dla zachowania jednolitości aktu i z całą pewnością nie powoduje zarzucanych w skardze naruszeń Konstytucji. Jest też zgodne z postanowieniami art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w myśl którego przepisy tej ustawy dotyczące wejścia w życie aktów normatywnych nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Nadto zapisy analogiczne do zapisów zamieszczonych w skarżonym rozporządzeniu zawierają przepisy art. 85 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zawarte w przepisach przejściowych ustawy służące stabilności i pewności prawa. W ocenie Wojewody nie ma podstaw zarzut skarżącego, że efektem wydania zaskarżonego rozporządzenia Nr "[...]" jest zniesienie formy ochrony przyrody, utworzonej na mocy rozporządzenia Nr "[...]". Zmiana dotyczy wyłącznie daty wejścia w życie rozporządzenia w określonych okolicznościach i z przyczyn wskazanych powyżej. W myśl zaś powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody - to wojewoda decyduje o powołaniu formy ochrony przyrody, decydując jednocześnie o dacie jej powołania, co też miało miejsce w przypadku poruszanych rozporządzeń.

Odnośnie zaś twierdzenia, że skarżonym rozporządzeniem organ określił relacje walidacyjne pomiędzy poszczególnymi kategoriami aktów prawa miejscowego Wojewoda stwierdził, ze nie ma ono żadnych podstaw, gdyż skarżony akt wydany został w oparciu o delegację ustawową i w ramach obowiązujących przepisów prawa. Użycie w zaskarżonym rozporządzeniu zwrotu, iż "stosuje się przepisy dotychczasowe" oznacza zaś w przedmiotowej sprawie jedynie to, że stosuje się w zaistniałych tam okolicznościach ogólne przepisy prawa bez ograniczeń wynikających z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

W piśmie procesowym z "[...]" skarżący wskazał na przepisy prawa tj. art. 140 Kc oraz art. 2, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP jako podstawę uzasadniającą interes skarżącego we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody nr "[...]". Podkreślono, iż w konsekwencji wydanego aktu możliwe jest dokonanie dowolnej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych sąsiadujących z gruntami rolnymi i hodowlanymi skarżącego, z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przywołano wyrok NSA w Warszawie z 8 marca 2005r. sygn. OSK 682/04 wskazując, iż rozporządzenie umożliwia wydanie decyzji i aktów prawa miejscowego tak kształtujących stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości tj. skarżącego. Dodatkowo skarżący podaje, iż Wojewoda będący organem właściwym w sprawach ochrony przyrody w odpowiedzi na skargę nie odnosi się do zadań, jakie przydziela mu w tym zakresie ustawa o ochronie przyrody, a jedynie powołuje się na względy ekonomiczne i społeczne, chce uniknąć komplikowania pracy urzędom gminy, pomijając zupełnie rozważenie tego aspektu, na ile wprowadzona zmiana prawa odbije się na przyrodzie, o ochronie której wcześniej sam zdecydował powołując zespół przyrodniczo- krajobrazowy.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wyjaśniła, iż w dacie podjęcia uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Jeziora "[...]" w dniu "[...]" na terenie objętym tym zespołem nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast gmina "[...]" podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obrębu "[...]", natomiast odniesienie się w § 5 rozporządzenia do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia miało na uwadze wydane już decyzje i pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 lipca 2008r. (sygn. Akt II SA/Ol 317/08) stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego jeziora "[...]". Sąd przyjął, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi i znajduje on swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości wchodzących w skład zespołu przyrodniczo- krajobrazowego jeziora "[...]". Zatem zdaniem tego Sądu, to art. 140 kodeksu cywilnego stanowi przepis przesądzający o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi. Sąd przyjął też, że skoro zaskarżonym rozporządzeniem Wojewoda zniósł de facto na części terenu zespołu ograniczenia w jego zagospodarowaniu to skarżący może mieć interes prawny w ograniczeniach dotyczących zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących, na których po zniesieniu zakazu określonego zagospodarowania może zostać dopuszczone inne niż dotychczas, rolnicze lub hodowlane wykorzystywanie nieruchomości sąsiadujących z jego nieruchomościami. Ponadto Sąd ten stwierdził, że Wojewoda wykroczył poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie tej nie zachodziła bowiem sytuacja, o której mowa w art. 44 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym następuje zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust.1. Działanie Wojewody jest de facto równoznaczne z dopuszczeniem innego sposobu zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono formę ochrony przyrody, niż przewidziano w zakazach przewidzianych art. 45 ust.1 ustawy. Sąd podzielił też zarzut skargi o złamaniu zaskarżonym rozporządzeniem zasady nieretroaktywności prawa oraz zarzuty dotyczące zasad przyzwoitej legislacji.

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2009r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w odniesieniu do kwestii dotyczących posiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że skarżący jest właścicielem działek znajdujących się nad jeziorem "[...]", ale tylko w niewielkim zakresie jedna z nich jest objęta utworzonym zespołem a dwie tylko graniczą z jeziorem i linią wytyczającą obszar tego zespołu. W tej sytuacji gdy skarżący wcześniej nie kwestionował zmienionego rozporządzenia i swoje działanie uzasadniał m.in. tym, że w konsekwencji wydanego aktu możliwe będzie dokonanie dowolnej zmiany przeznaczenia gruntów sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego, a ukształtowanie stosunków na sąsiednich nieruchomościach będzie mogło rzutować na wykonywanie przez niego prawa własności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanej powyżej. Dalej wywiódł, że nawet gdyby przyjąć, iż interes prawny skarżącego ( choćby w niewielkim zakresie ) ale ma źródło w prawie własności, to nie sposób wskazać by zaskarżony akt ten interes prawny naruszał. Przepis art. 44 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001r., Nr 80, poz. 827 ze zm.) przyznawał prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów administracji rządowej temu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie to musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Skarżący uznając, że zaskarżone rozporządzenie znosi ustanowioną wcześniej formę ochrony przyrody i domagając się przywrócenia stanu pierwotnej ochrony przyrodniczej, nie wykazywał by to rozporządzenie naruszało w dacie wniesienia skargi – jego konkretny interes prawny. Dalej Sąd ten przyjął, że na terenie ustanowionego zespołu przyrodniczo krajobrazowego nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a podjęte prace planistyczne dotyczyły niewielkiego obszaru zespołu i to obszaru niegraniczącego z nieruchomościami skarżącego. Zatem stwierdził, że także z tego względu istnienie po stronie skarżącego "naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia" staje się wątpliwe. Wskazanie na naruszone, zdaniem skarżącego, przepisy prawa w sytuacji gdy naruszenie to, nawet obiektywnie występujące, nie prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dawało podstaw do wniesienia skargi. Także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena "zniesienia" zaskarżonym rozporządzeniem ustanowionego zespołu, może być uznana za ocenę wynikającą z błędnej wykładni art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Pismem z dnia "[...]" skarżący podtrzymał skargę, dodatkowo wnosząc o przeprowadzenie dowodu na okoliczność wzajemnego usytuowania działek należących do skarżącego i obszaru objętego pracami planistycznymi oraz granic zespołu przyrodniczo krajobrazowego jeziora "[...]". W piśmie tym wskazał na nieścisłości w stanie faktycznym, na którym oparł się NSA, twierdząc, iż Sąd ten w co najmniej dwóch kwestiach oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych tj. błędnie oszacował skalę objęcia gruntów skarżącego przez zespół oraz pomylił się co do faktu, że grunt skarżącego nie graniczy z gruntem objętym pracami planistycznymi. Podniósł też, że spełnił przesłanki do wniesienia skargi bo naruszony został jego interes prawny a także ponownie uzasadnił merytoryczne podstawy skargi. W oparciu o to stwierdził, że WSA może orzec w kwestii interesu skarżącego inaczej niż wcześniej uczynił to NSA, pomimo związania wykładnią prawa dokonaną przez ten Sąd, gdyż etapem procesu stosowania prawa, który zaważył na treści wyroku tego Sądu, była nie wykładnia prawa, ale odmienna interpretacja dokumentacji stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Jednak z uwagi na to, że sprawa jest rozpoznawana ponownie, Sąd na podstawie art. 190 p.p.s.a związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii posiadania bądź nie przez skarżącego interesu prawnego do zaskarżenia rozporządzenia Wojewody nr "[...]". Przepis art. 44 ust. 1 obowiązującej w chwili wnoszenia skargi ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r., Nr 80 poz. 827 ze zm.) przyznawał prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów administracji rządowej temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Przy badaniu posiadania interesu prawnego skarżącego należy się posiłkować dorobkiem judykatury i doktryny. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, przy czym mogą to być przepisy należące do każdej dziedziny prawa nie tylko prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2001r. OPK 19/01 i w wyroku z 24 listopada 2004r. OSK 919/04 opub. w OSP 2005, z.11 poz. 128 z glosą W. Chróścielewskiego, tamże s. 579 i nast.). Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 247/06 Sąd ten wskazał, że pojęcie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Nie można pominąć jednakże okoliczności, iż skarżący musi posiadać w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004r. , OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21).

Powyższe oznacza, że konkretny podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" tylko wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa, przy czym nie chodzi tutaj tylko o przepis prawa materialnego, jak to podnosi Wojewoda, lecz o każdy przepis prawa, w tym przepis procesowy lub ustrojowy. Od wykazania związku pomiędzy chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego popartego wyjaśnieniami stron wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr. "[...]" której fragment ok. "[...]" położony jest w granicach Zespołu przyrodniczo krajobrazowego jeziora "[...]" i działki nr. "[...]" o powierzchni "[...]" stanowiącej grunt pod częścią jeziora "[...]" i niewielki obszar gruntu przyjeziornego, która także znajduje się na terenie Zespołu przyrodniczo krajobrazowego jeziora "[...]". Ponadto skarżący jest właścicielem działki nr "[...]" położonej poza zespołem. Ze złożonych w sprawie map geodezyjnych jednoznacznie wynika, że działka skarżącego nr "[...]" na odcinku około "[...]" graniczy z działką nr "[...]", która to została objęta uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". Terenu objętego tą uchwałą dotyczy zaskarżone rozporządzenie zmieniające Wojewody. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącego we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody nr "[...]" wskazać należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, stanowi przepis prawa przesądzający o interesie prawnym skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wpływ na zakres zagospodarowania nieruchomościami skarżącego ma niewątpliwie zarówno rozporządzenie Wojewody nr "[...]" dotyczące ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego Jeziora "[...]", jak i rozporządzenie nr "[...]", w którym dokonano ograniczenia w zastosowanym sposobie zagospodarowania terenów objętych tym zespołem. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości Sądu okoliczność, iż to właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej przewidzianej możliwości zagospodarowania gruntów sąsiadujących z jego nieruchomością.

Jednak jak wynika z wyżej cytowanego art. 44 ust 1 ustawy o administracji rządowej w województwie do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy posiadanie interesu prawnego. Jak to już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie, prawo do zaskarżania aktów prawa miejscowego to uprawnienie o doniosłym ustrojowym znaczeniu, pozwala bowiem na zaskarżanie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu ustawodawca zaostrzył, w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej rygory związane z wnoszeniem skarg. Należy dodatkowo wykazać naruszenie interesu prawnego, nie tylko naruszenie takich przepisów z których interes prawny skarżącego wynika. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w powołanym artykule musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i co należy podkreślić, nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Skarżący uznając, że zaskarżone rozporządzenie znosi ustanowioną wcześniej formę ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo krajobrazowego, domagając się przywrócenia stanu pierwotnej ochrony przyrodniczej, na etapie wnoszenia skargi nie wskazywał by to rozporządzenie naruszało jego konkretny interes prawny. Skarżący powoływał się przede wszystkim na naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP oraz na naruszenie art. 44 ust. 4 powołanej ustawy, przez doprowadzenie do zniesienia ochrony przyrodniczej na części istniejącego zespołu i naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasad dobrej legislacji. Kwestię naruszenia uprawnień właścicielskich i naruszenia art. 2, 31 ust 3, i art. 64 Konstytucji podnosił już na dalszych etapach postępowania.

Z § 1 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że dotychczasowe przepisy (obowiązujące przed wejściem w życie zmienianego rozporządzenia tj. "[...]") mają zastosowanie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu "[...]" w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed "[...]" oraz do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed "[...]". Bezspornym w sprawie jest, że "[...]" na terenie objętym zespołem nie obowiązywały żadne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wojewodzie nie wiadomo jest a skarżący nie wskazał aby w tej dacie toczyły się jakiekolwiek sprawy w których mogłyby mieć zastosowanie przepisy związane z utworzeniem zespołu. Skarżący swoje obawy wiąże z mogącym powstać miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o procedurę wszczętą uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" tj. przed wejściem w życie zmienianego rozporządzenia. Przy czym należy tu zaznaczyć, że podjęte prace planistyczne dotyczą bardzo niewielkiego obszaru zespołu, który tylko na krótkim odcinku graniczy z nieruchomością skarżącego, stanowiącą część jeziora i przybrzeżny pas gruntu nim nie pokryty. Skarżący twierdzi , że już z chwilą wejścia w życie z mocą wsteczną od "[...]" zaskarżonego rozporządzenia, teren objęty powyższą uchwałą nie będzie objęty ochroną przyrodniczą, bo rozporządzenie spowoduje zniesienie zakazu zanieczyszczania gleby, dokonywania zmian stosunków wodnych, wylewania gnojowicy. Nie sposób się z tym zgodzić, bowiem przepisy dotyczące ochrony utworzonego zespołu nadal obowiązują na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy "[...]", a ewentualnie rygory dotyczące zespołu mogłyby być pominięte w uchwalonym w przyszłości planie. Obawy skarżącego są więc przyszłe i niepewne. Skarżący tylko domniemywa, że przyszły plan może doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntu z którym sąsiaduje jego działka (tylko na niewielkim odcinku), że pogorszeniu może ulec stan środowiska szczególnie jeziora (na którym jak twierdził prowadzi gospodarstwo rybackie a co nie potwierdziło się) . To jak wyżej wskazano nie wystarcza aby nabyć legitymację skargową, ponieważ wymagane jest wykazanie konkretnie naruszonego indywidualnego interesu prawnego już w chwili wnoszenia skargi.

Ponadto zdaniem Sądu, zaskarżone rozporządzenie nie może mieć zastosowania do tworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy "[...]" Nr "[...]" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to bowiem wynika z § 1 rozporządzenia aby do takiego planu stosować przepisy dotychczasowe wymagane jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przed "[...]", a także zawiadomienie przed tą datą o terminie wyłożenia tego planu, co jak podał Wojewoda nastąpiło po tej dacie. Ponadto Wojewoda stwierdził nieważność tego planu rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" (znak "[...]") z powodu uchybień formalnych, polegających na błędach w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (pismo procesowe Wojewody karta 81 akt sądowych). W tej sytuacji procedura planistyczna począwszy od zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu musi zostać powtórzona. Zatem drugi z podanych warunków nie został spełniony, bowiem warunek ten powinien być spełniony w dacie wejścia w życie rozporządzenia zmienianego ("[...]") co jak wskazano wyżej nie miało miejsca. Dlatego także z tego powodu nie można uznać, że skarżący wykazał, iż zaskarżone rozporządzenie w dacie wniesienia skargi tj. "[...]" naruszało jego interes prawny.

Na zakończenie powyższych wywodów należy podnieść za Naczelnym Sądem administracyjnym, że wskazanie na naruszone, zdaniem skarżącego, przepisy prawa w sytuacji gdy naruszenie to, nawet obiektywnie występujące, nie prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego nie dawało podstaw do wniesienia skargi

Mając na uwadze powyższe , Sąd z braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.