Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 52/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego Miasta L. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., NR 98, poz.1071 ze zm., zwanego dalej kpa), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 113,poz.872, zwanej dalej u.r.a.p.) oraz art.128,129 ust.1 i 130, 132 ust.1a,2,3,4 i art.134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004r, Nr 261, poz.2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w pkt I decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] ustalił na rzecz E. i S. O. odszkodowanie w łącznej kwocie 40.452 zł za prawo własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb L., arkusz mapy [...]działka nr [...] o pow.... ha zapisanej w Kw nr [...] prowadzonej przez SR P. S. M. w P., która z dniem [...] stycznia 1999r. stała się własnością Miasta L., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. W pkt II wspomnianej decyzji zawarto zapis, że ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Miasto L. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość zostało wszczęte na wniosek E. i S. O.. Organ I instancji podał, że zgodnie z art.73 ust.1 u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Dowodem przejścia prawa własności na powyższej podstawie jest ostateczna decyzja wojewody.

Starosta wskazał, że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] orzekł, że wyżej opisana działka z dniem [...] stycznia 1999r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta L., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji podał m.in., że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. była we władaniu Miasta L.,

Starosta podniósł, iż zgodnie z art.73 ust.5 u.r.a.p. podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. z dnia 29 października 1998r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W myśl art.73 ust.4 u.r.a.p. do należnego odszkodowania stosuje się przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a więc art.128 i nast. u.g.n. oraz art.149-159 u.g.n. Dalej Starosta podał, iż zgodnie z art.130 u.g.n. odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości z daty decyzji ustalającej odszkodowanie.

Starosta podkreślił, że wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego (opinii) z dnia [...] maja 2009r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłą) E.B., która zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień 29 października 1998r. oraz wg cen z dnia [...] maja 2009r. na kwotę [...] zł. Biegła zastosowała w tym przypadku dla określenia wartości rynkowej działki nr [...] § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem). Jak zauważył Starosta, biegła w swym operacie wskazała, że transakcje dotyczące dróg publicznych były sporadyczne i nie nosiły one znamion wolnorynkowych, dlatego wartość nieruchomości wyliczono w oparciu o § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia. Dalej Starosta szczegółowo opisał wspomniany operat szacunkowy. Starosta podkreślił, że biegła prawidłowo sporządziła istotny w sprawie operat szacunkowy, w szczególności dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Starosta powołał się także na art.134 ust.23 i 3 oraz art.151 u.g.n.

Organ wskazał, iż Miasto L. oraz E. i S. O. nie zawarli ugody na wyznaczonej rozprawie administracyjnej. Biegła E. B. na rozprawie administracyjnej odpowiadając na pytanie dlaczego w przedmiotowej wycenie zastosowała § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia wyjaśniła, że przeanalizowała transakcje na terenie Gminy L. nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Analiza wykazała, że nie są to transakcje wolnorynkowe, gdyż wartość terenów przejmowanych pod drogi jest z góry określana w wysokości 75 zł/m.kw. Dlatego w ocenie biegłej niemożliwe było zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Starosta P. przyjął operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz E. i S. O.. Wskazał, że ustalona w w/w operacie kwota realizuje zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawo własności. W ocenie Starosty operat ów był zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania oraz wskazywał i uzasadniał metodę zastosowaną do wyceny, a także uwzględniał nieruchomości występujące na rynku regionalnym. Konkludując organ wskazał, że wartość przedmiotowej działki ustalona przez biegłą wskazuje najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości po uwzględnieniu cen transakcyjnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta L. (zwany dalej także skarżącym) zarzucając, że biegła wyceniając wartość nieruchomości powinna była zastosować § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponieważ tego nie uczyniła w ocenie skarżącego sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Burmistrz zakwestionował też, twierdzenie, że transakcje zawierane przez Miasto L. w zakresie wykupu gruntów pod drogi nie są transakcjami wolnorynkowymi. Podkreślił, że umowy te zawierane są na zasadach pełnej dobrowolności i swobodnego ustalania przez strony ceny transakcyjnej bez stosowania przez którąkolwiek ze stron przymusu.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji. Szczegółowo opisał przepisy mające tu zastosowanie, a także wskazał m.in., że rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek zastosowania - dokonując tej wyceny – podejścia porównawczego i je zastosował. Biegła zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Ponieważ w okresie 2 lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierano umowy notarialne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w ocenie Wojewody biegła prawidłowo zastosowała § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ II instancji podkreślił, że biegła w swym piśmie z [...] listopada 2009r. (stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody) wyjaśniła, iż ustaliła w analizowanym okresie na terenie miasta L. brak wystarczającej ilości transakcji spełniających definicję nieruchomości podobnej. Ponadto na rozprawie administracyjnej biegła podała, że analizowane transakcje na terenie Gminy L. dotyczące gruntów przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi nie są transakcjami wolnorynkowymi. Z tych względów biegła prawidłowo zastosowała § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda uznał to wyjaśnienie za wyczerpujące.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o zawarciu w latach 2007 – 2009 54 transakcji dotyczących nabycia działek prywatnych pod drogi publiczne bez wywierania jakichkolwiek nacisków Wojewoda podkreślił, że sam fakt zawarcia takich transakcji nie oznacza, że mogą one zostać przyjęte do porównań, gdyż nie każde "działki drogowe" mogą być brane pod uwagę. W spektrum zainteresowania są bowiem jedynie działki "zajęte" pod drogi, a jednocześnie spełniające wymóg "nieruchomości podobnych".

Reasumując organ II instancji podał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany zgodnie z treścią art.175 ust. u.g.n. i spełniał warunki określone w art. 156 ust.3 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Burmistrz Miasta L. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego odszkodowanie zostało zawyżone wskutek wadliwej wyceny rzeczoznawcy. W jego ocenie zarówno Wojewoda, jak i Starosta, błędnie uznali, że możliwe w tym przypadku było zastosowanie § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący wskazał, że w okresie lat 2007-2009 na terenie L. zawarto co najmniej 54 transakcje nabycia od osób fizycznych nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Cena 1 m.kw. we wspomnianych transakcjach nie przekraczała 75 zł, a w.w. decyzje ustaliły odszkodowanie na poziomie 205,33 zł za 1 m.kw., co rażąco odbiega od cen transakcyjnych. Niedopuszczalne było zdaniem skarżącego zastosowanie w tym przypadku § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż bezzasadnie przyjęto, że na rynku lokalnym wystąpiła zbyt mała ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg. Na dowód powyższego skarżący załączył do skargi poświadczone za zgodność kserokopii 20 aktów notarialnych.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w trakcie postępowania przed organem I i II instancji Burmistrz nie przedstawił aktów notarialnych załączonych do skargi. Tak więc nie stanowiły one dowodów w oparciu o które wydawane były przedmiotowe decyzje. Nawet jednak gdyby zostały one dołączone, to organ nie byłby kompetentny do oceny, czy transakcje te mogą stanowić podstawę do wyceny niniejszej nieruchomości. Jedynie rzeczoznawca majątkowy posiadający wiedzę specjalną jest kompetentny do dokonania takiej analizy. Biegła w swym piśmie z [...] listopada 2009r. wyjaśniła, że na terenie L. i gmin ościennych w analizowanym okresie brak było wystarczającej ilości transakcji dotyczących działek pod istniejącymi drogami spełniających definicję nieruchomości podobnej. Nadto Wojewoda zarzucił, że skarżąca Gmina nie przedłożyła innego operatu szacunkowego bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem oceny Sądu była prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania należnego za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rację miał zarówno organ I, jak i II instancji, przyjmując, że działka nr [...] z dniem 01 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta L., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Miasto L. nabyło bowiem prawo własności tej działki na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia [...]maja 2008r. nr [...].

Ponadto z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w przewidzianym do tego terminie. Zatem ziściły się przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęta działkę.

Zasadne było zatem ustalenie na rzecz poprzednich właścicieli tej działki E. i S. O. odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (działki wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. Wysokość takiego odszkodowania ustala się odpowiednio według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy).

Przy czym wskazać należy, że do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 tegoż rozporządzenia.

Stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Jak wynika z analizy akt sprawy oraz wniesionej skargi, istota sporu sprowadza się do sposobu wyliczenia należnego E. i S. O. odszkodowania, a w konsekwencji do ustalenia jego kwoty.

Sąd orzekający przyjął, że załączone przez Burmistrza do skargi poświadczone za zgodność kserokopie aktów notarialnych są dowodami. Zasadniczo podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Podkreślić jednak należy, że aktami sprawy w rozumieniu przepisu art.133 § 1 Ppsa są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, jak i sądowe. Pojęcie akt sprawy nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi wraz ze skargą, gdyż obejmuje także materiał dowodowy zebrany przez sąd. Zasadą jest, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art.106 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia dowodowego w tej kwestii. Istotne jest to, czy dane dowody Sąd brał pod uwagę wydając rozstrzygnięcie.

Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącego kserokopii wspomnianych aktów notarialnych spowodowało zaistnienie istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie spór dotyczył bowiem w dużej mierze kwestii istnienia w Gminie L. rynku transakcji dotyczących działek pod istniejącymi drogami spełniających definicję nieruchomości podobnej. Ze złożonych dokumentów wynika ewidentnie prawdopodobieństwo istnienia takiego rynku. Wskazuje na to treść aktów notarialnych znajdujących się na kartach: 4-7,12-15,16-19,20-24,25-30,50-53,54-57,62-65,66-68,81-84 akt sądowych, które dotyczą transakcji nieruchomości zajętych już uprzednio pod drogi publiczne. Dlatego też załączone do skargi poświadczone kserokopie aktów notarialnych Sąd potraktował jako dowody. Należy podkreślić, że zastosowane rozwiązanie nie narusza dyspozycji art.106 § 3 Ppsa, gdyż nie spowodowało ono nie tylko nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, lecz nie spowodowało żadnego przedłużenia postępowania z uwagi na fakt, że dokumenty te złożono wraz ze skargą. Mając na uwadze powyższe oraz obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej, a także przez sądy administracyjne, zasady tzw. prawdy obiektywnej (art.7 kpa) Sąd orzekający stanął na stanowisku, że konieczne było uwzględnienie w rozważaniach faktu zawarcia umów wynikających ze złożonych przez skarżącego kserokopii aktów notarialnych.

W ocenie Sądu orzekającego już sam fakt – choć nie tylko - istnienia transakcji wynikających z wspomnianych wyżej kserokopii aktów notarialnych musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zarówno bowiem Sąd, jak i organy administracji publicznej, nie posiadają wiedzy specjalnej pozwalającej na ocenę, czy i jaki wpływ mogły mieć w/w transakcje na ustalenie wysokości odszkodowania należnego E. i S. O.. W tej sytuacji zaistniała konieczność sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego kolejnego operatu odnoszącego się również do transakcji określonych w kserokopiach aktów notarialnych załączonych do skargi. Jest to konieczne ponieważ biegła w ogóle nie ustaliła istnienia wskazanych przez skarżącego umów notarialnych i tym bardziej się do nich nie odniosła. A przynajmniej nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności ze sporządzonego operatu. Biegła ograniczyła się w operacie jedynie do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że w analizowanym okresie na terenie L. i S.nie znalazła wymaganej ilości transakcji, które mogłyby stanowić podstawę zastosowania § 36 ust.1 rozporządzenia. Biegła nie wskazała, jakie akty notarialne – które nie zawierały poszukiwanych transakcji – analizowała. Tym samym nie wiadomo, czy biegła wiedziała o istnieniu aktów notarialnych, których kserokopie złożył skarżący, a także, czy brała je pod uwagę formułując wnioski swego operatu szacunkowego. Już tylko choćby z tego względu zaistniała konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Istnieje bowiem potrzeba sporządzenia nowej opinii w celu odniesienia się do transakcji wynikających z dokumentów załączonych do skargi.

Należy podkreślić, że kluczowy dla niniejszej sprawy przepis § 36 wspomnianego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012r. wydanym w sprawie K 4/10 TK stwierdził, że § 36 ust.1 i 4 rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał przedstawił pogląd, że "w wyniku zmian legislacyjnych w otoczeniu prawnym kwestionowanych przepisów, w szczególności zaniku umownego trybu nabywania nieruchomości, ziszczenie się hipotezy § 36 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny w kwestionowanym brzmieniu stało się praktycznie niemożliwe. Konsekwencją tego spostrzeżenia nie jest jednak negatywna ocena konstytucyjnoprawna, lecz stwierdzenie faktu, że – mimo obowiązywania przepisu – przewidziany w nim (jako dyspozycja) sposób określania wartości gruntów nie powinien być stosowany przez rzeczoznawców."

Podkreślić należy, że dla sądu wiążąca jest jedynie sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie jego uzasadnienie. W tym przypadku Sąd zobligowany jest do zaakceptowania zgodności z Konstytucja przepisu § 36 ust.1 rozporządzenia. Natomiast Sąd nie w podziela przytoczonego wyżej poglądu Trybunału zawartego w uzasadnieniu orzeczenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko wyrażone przez Trybunał dotyczy stanu faktycznego, a nie prawnego. Pamiętać należy, że zasadniczą kompetencją Trybunału jest ocena konstytucyjności przepisów prawa. W tym wypadku w omawianym zakresie ocena Trybunału w istocie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że okoliczności faktyczne w postaci braku rynku transakcji niezbędnych do stosowania § 36 ust.1 rozporządzenia uniemożliwiają jego zastosowanie. W ocenie Sądu to, czy norma § 36 ust. 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie zależy od specyfiki danego rynku lokalnego, czy też regionalnego, na którym funkcjonuje dana nieruchomość. To, że na danym rynku lokalnym nie występują transakcje umowne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub już zajętych pod drogi nie musi oznaczać, że nie może istnieć sytuacja odmienna na innym rynku lokalnym. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie, a generalizacja stanu faktycznego wskazana przez Trybunał Konstytucyjny może prowadzić do wydawania orzeczeń sprzecznych z prawem w sytuacji, gdy w danym przypadku wspomniany rynek istnieje. Ponadto należy uwzględnić fakt, że roszczenia odszkodowawcze dotyczą różnych okresów czasu, co też wpływa na istnienie - bądź nie - na danym lokalnym rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Reasumując ten wątek Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować w pełni § 36 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy miał obowiązek zbadać, czy w omawianym przypadku istniał rynek lokalny umożliwiający zastosowanie § 36 ust.1 rozporządzenia.

Istota problemu w niniejszym przypadku sprowadzała się do oceny, czy rzeczoznawca majątkowy mógł w tym przypadku dokonać wyceny w oparciu o § 36 ust.2 rozporządzenia, czy też miał obowiązek zastosowania w tym przypadku § 36 ust.1. Sąd podziela bowiem stanowisko, że nie jest zasadny pogląd, iż w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109); vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn.I OSK 1468/11, publ. LEX nr 1113245.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w sprzeczności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 7, 77 i 80 Kpa.

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa wartość dowodową operatu szacunkowego

W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, w świetle argumentów i dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy orzekania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd miał przy tym na uwadze, że – jak już wspomniano - §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., wyrokiem TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, został uznany za zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ugn, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie TK, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia z 2004 r. odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

W omawianym przypadku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że brak jest możliwości oszacowania nieruchomości w oparciu o § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w okresie 2 lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne obejmujące transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a ponadto co do zasady nie są to transakcje rynkowe. Z pisma rzeczoznawcy z dnia [...] listopada 2009r, wynika, że rzeczoznawca w niniejszym przypadku zastosował § 36 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W piśmie z dnia [...] listopada 2009r. rzeczoznawca wskazał, że nie znalazł wystarczającej ilości transakcji spełniających definicję nieruchomości podobnej. Wskazał też, że dokonał analizy gmin ościennych bez podania jej rezultatu. W rezultacie biegła uznała, że ilość transakcji jest zbyt mała dla prawidłowego przeprowadzenia procesu wyceny. Biegła jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. Biegła podkreśliła, że tzw. transakcje drogowe w jej ocenie nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla prymat metody porównawczej przewidzianej w § 36 ust.1 rozporządzenia, jednakże stosowanie tej metody jest warunkowane istnieniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Sąd w pełni podziela pogląd, że jeżeli rzeczoznawca uzasadni brak odpowiedniego materiału porównawczego (§36 ust.1) właściwe jest ustalenie odszkodowania na podstawie § 36 ust.2. Tą właśnie zasadą kierował się Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd w pełni podziela także ugruntowany już pogląd, że opinia biegłego rzeczoznawcy jest dowodem podlegającym weryfikacji dokonywanej przez organy administracji, a w dalszej kolejności w razie potrzeby przez sąd administracyjny. Obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego dotyczy zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest więc zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny.

W ocenie Sądu operat szacunkowy w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą zawiera istotne uchybienia. Jak już wspomniano biegła w swym operacie wskazała, że w okresie 2 lat poprzedzających wycenę jedynie sporadycznie zawierano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Podkreślić należy, że obowiązkiem biegłego jest dokładne zbadanie rynku nieruchomości pod kątem występowania w/w transakcji. Biegła w opinii winna wskazać konkretnie jaką ilość tego typu transakcji stwierdziła i dlaczego w jej ocenie ich ilość jest zbyt mała. Powinna skonkretyzować te transakcje i się do nich odnieść argumentując dlaczego mogły one stanowić rynek niezbędny w niniejszym przypadku, bądź dlaczego nie mogły stanowić takiego rynku. Co więcej, biegła winna wskazać jakie czynności podjęła w celu zbadania lokalnego rynku nieruchomości. Tymczasem biegła ograniczyła się w operacie do ogólnikowego i enigmatycznego stwierdzenia, że tego rodzaju transakcje były zawierane sporadycznie. Również w swym piśmie z dnia [...] listopada 2009r. biegła użyła samych ogólników odnosząc się do danych z rynku lokalnego. Wskazała też, że dokonała analizy gmin ościennych bez podania jej rezultatu. W rezultacie uznała, że ilość transakcji jest zbyt mała dla prawidłowego przeprowadzenia procesu wyceny. Biegła jednak w żaden sposób nie wskazała jakie konkretnie transakcje poddała analizie. Biegła wskazała, że tzw. transakcje drogowe nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych. Nie wskazała jednak jakie konkretnie transakcje ocenia. Z uwagi na ogólnikowość i brak konkretów w zakresie analizy rynku lokalnego twierdzeń biegłej nie można było poddać rzeczowej weryfikacji. Jest to uchybienie na tyle istotne w omawianym przypadku, że podważa rzetelność opinii i prawidłowość jej wniosków. To samo dotyczy twierdzeń biegłej na rozprawie administracyjnej, że przeanalizowane przez biegłą transakcje drogowe na terenie Gminy L. nie miały charakteru wolnorynkowego.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że lakoniczne stwierdzenie, iż "transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych" nie zostało w operacie potwierdzone żadnymi konkretnymi danymi.

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn (zob. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. , sygn, akt II SA/Bd 1253/10, baza orzeczeń NSA). W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 97/10; baza orzeczeń NSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ugn.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że podziela pogląd judykatury zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 309/11. W orzeczeniu tym stwierdzono, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Na aprobatę zasługuje również zawarte w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie I OSK 98/11 (LEX nr 1110747) stanowisko, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109) jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2011r., sygn. I SA/Wa 1573/11 publ. LEX nr 1150731 oraz z dnia 08 listopada 2011 o sygn. I SA/Wa 1322/11 LEX nr 1150696)

Zgodzić się trzeba z tezą, że pogląd, iż przepis § 36 ust.1 rozporządzenia nie ma zastosowania, gdyż nie określa on ceny rynkowej jest nieprawidłowy. Jak już wspomniano szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie. Jeszcze raz podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09).

Reasumując sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy sporządzony przez E. B. nie spełnia wszystkich wymogów stawianych takiemu dowodowi oraz że niedopuszczalna jest w tym przypadku arbitralna odmowa sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyny dla której to uczyniono.

Sąd podziela również pogląd organów administracji, że operat szacunkowy, w myśl art.130 ust. 2 u.g.n., jest podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Z tego względu operat taki należy weryfikować szczególnie wnikliwie. W rozpoznawanym przypadku weryfikacja taka była w dużym stopniu niemożliwa z uwagi na duży poziom ogólności sformułowań zawartych w operacie. W sytuacji, gdy jest niemożliwa całościowa weryfikacja operatu szacunkowego w istocie rzeczy jest on nieprzydatny do prawidłowego rozpoznania sprawy.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że operat na którym oparto istotne w sprawie decyzje nie został prawidłowo sporządzony i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W rezultacie doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wyjaśniono w pełni, czy zaistniały przesłanki do zastosowania § 36 ust.2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto, o czym wcześniej, skarżący złożył wspomniane wcześniej kserokopie aktów notarialnych, do których w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy powinien się odnieść w swej opinii. Dlatego też z tego względu należało uchylić decyzję II i I instancji, po to, by został sporządzony prawidłowy i rzetelny operat i na jego podstawie organ I instancji wydał prawidłową decyzję.

W tym stanie rzeczy, wobec oparcia rozstrzygnięcia na dowodzie, który nie mógł stanowić z wyżej wskazanych przyczyn podstawy ustalenia odszkodowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego i w oparciu o nowy operat wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, że ponieważ Rada Ministrów w rozporządzeniu zmieniającym z 14 lipca 2011 r. określiła wyłącznie datę wejścia w życie nowych przepisów (§ 2 rozporządzenia), natomiast nie zawarła żadnej regulacji intertemporalnej, dalsze stosowanie kwestionowanego przepisu musi być ocenione z uwzględnieniem ogólnych reguł prawa międzyczasowego. Oznaczało to potrzebę ustalenia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych związanych z decyzją o inwestycji drogowej, wydaną przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny. To, że postępowania takie toczą się jeszcze, zostało potwierdzone na rozprawie.

Ustalenie, jakie przepisy należy stosować w sprawach wszczętych pod rządem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu, po jego zmianie, zależy od charakteru zmienionych przepisów i etapu postępowania. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, trzeba stwierdzić, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny – jako określający sposób ustalenia odszkodowania – jest przepisem materialnoprawnym, a nie proceduralnym. Nie ma więc do niego zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych. W przypadku zmiany regulacji o charakterze materialnoprawnym ocena jej skutków jest zróżnicowana. Dalej Trybunał wskazał, że jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem – z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowane przez doktrynę (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kpa, Lex/El oraz wyroki powołane przez autora).

ja