Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3175/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G.-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 832/14 w sprawie ze skargi E. G.-D. na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 31 marca 2004 r. nr XXIII/338/04 w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 832/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E.G.-D. na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 31 marca 2004 r., nr XXIII/338/04 w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 czerwca 2014 r. E.G.-D. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z dnia 11 marca 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej jako u.s.g.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr XXIII/338/04 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych, żądając stwierdzenia jej nieważności. Zakwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z przepisów Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. jej brat T. G. kupił od Gminy Olsztyn mieszkanie przy ul. [...], a w dniu 19 września 2007 r. darował przedmiotowe mieszkanie skarżącej. Skarżąca zbyła przedmiotowy lokal w dniu 30 kwietnia 2008 r. W związku z tym Prezydent Miasta Olsztyna wezwał ją do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej przy kupnie mieszkania. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w Olsztynie zasądził od skarżącej na rzecz Gminy Olsztyn kwotę 2.000 zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu części roszczenia wynikającego z obowiązku zwrotu bonifikaty udzielonej przy zakupie mieszkania. Kolejnym zaś wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. Sąd Rejonowy w O. zasądził od skarżącej na rzecz Gminy Olsztyn kwotę 61.640,81 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 2 stycznia 2010 r. do dnia zapłaty tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty równej pozostałej części udzielonej bonifikaty. Dalej podniosła, że zakwestionowana uchwała była immanentną częścią podstawy roszczenia Gminy Olsztyn i w konsekwencji doprowadziła do zasądzenia zwrotu od skarżącej części bonifikaty, a tym samym naruszyła jej konstytucyjnie chronione prawo własności i inne prawa majątkowe, co w konsekwencji oznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej. Skoro bowiem uchwała stała się podstawą do udzielenia bonifikaty przy zakupie mieszkania T. G., a następnie umożliwiła żądanie zwrotu kwoty równej tej bonifikacie, to powyższy akt ograniczył możliwość rozporządzania przez skarżącą nabytym przez nią prawem własności i spowodował uszczerbek w jej majątku, czego dowodem są stwierdzone prawomocnymi wyrokami, zasądzone na rzecz Gminy Olsztyn kwoty. Zarzucając niezgodność zaskarżonej uchwały z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazała, że zgoda na udzielenie bonifikaty dotyczy spraw indywidualnych i nie mogła być udzielona aktem o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego – a takim jest zakwestionowana uchwała - bowiem do wydania takiego aktu jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Rada Miasta Olsztyna nie ma uprawnień do ustanawiania norm regulujących w sposób generalny kwestii udzielania nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Podniosła, że w jej ocenie w celu przyznania bonifikaty Prezydent Miasta Olsztyna był zobowiązany do wystąpienia do Rady Miasta o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty. Skoro zaskarżona uchwała wyrażająca zgodę na bonifikatę, posiada charakter generalny, nie zaś indywidualny, to jest niezgodna z prawem i dlatego naruszyła interes prawny skarżącej. Wskazała przy tym, że sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały może być wyłącznie przedmiotem kontroli przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Jeśli bowiem taka uchwała nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to wiąże ona sądy cywilne. W ocenie skarżącej udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości należy każdorazowo do organu wykonawczego, a nie do organu uchwałodawczego. Wprawdzie zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miasta Olsztyn Nr XXV/448/12 z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie udzielania bonifikaty przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Olsztyn (§ 4 tej uchwały), lecz nadal wywiera skutki prawne, a w związku z tym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, której stwierdzenia nieważności się domaga, bowiem to nie ona nabyła od gminy mieszkanie z bonifikatą ustaloną w skarżonej uchwale, ani też z tej uchwały nie wynikał obowiązek zwrotu przez nią bonifikaty. Wskazał, że z wyroków sądowych dołączonych do skargi wynika, że to zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała obowiązek zwrotu bonifikaty przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd zobowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ocena legitymacji procesowej skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącej na skuteczne jej zaskarżenie, gdyż nie legitymuje się ona interesem prawnym do wniesienia skargi.

Przedstawiając argumentację na poparcie tego stanowiska Sąd podał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 2007 r. T. G. kupił lokal mieszkalny przy ul. [...] od gminy Olsztyn, przy nabyciu którego udzielono mu bonifikaty w wysokości 60.970 zł, z zastrzeżeniem że w przypadku zbycia lokalu przed upływem 5 lat od dnia zawarcia umowy lub wykorzystania lokalu na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty zobowiązany będzie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty udzielonej bonifikaty. Określono, że nie dotyczy to zbycia lokalu na rzecz osoby bliskiej. W dniu 19 września 2007r. T. G.darował przedmiotowy lokal mieszkalny siostrze E. G., a E. G. sprzedała go w dniu 30 kwietnia 2008 r.

Sąd wskazał następnie, że skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z faktu, że zaskarżona uchwała naruszyła jej prawo własności i inne wynikające z niego prawa majątkowe, gdyż stała się podstawą do udzielenia bonifikaty przy zakupie mieszkania T.G., a następnie umożliwiła żądanie zwrotu kwoty równej tej bonifikacie. W ocenie skarżącej zaskarżony akt ograniczył możliwość rozporządzania przez skarżącą nabytym przez nią prawem własności i spowodował uszczerbek w jej majątku, poprzez zasądzone na rzecz Gminy Olsztyn kwoty. Zdaniem Sądu I instancji z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim beneficjentem bonifikaty wynikającej z zaskarżonej uchwały nie była skarżąca, lecz jej brat, który nabył przedmiotowy lokal mieszkalny od gminy. Także to brat skarżącej – a nie sama skarżąca – zobowiązała się w umowie nabycia nieruchomości do zwrotu przedmiotowej bonifikaty w przypadku zbycia lokalu w okresie 5 lat. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżona uchwała spowodowała jakiekolwiek ograniczenia w możliwości rozporządzania prawem własności przedmiotowego lokalu należącego do skarżącej. Stwierdził, że zaskarżona uchwała w tym zakresie nie wywarła jakiekolwiek wpływu na sferę konstytucyjnie chronionego jej prawa własności. Także fakt, że w wyniku prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych skarżąca została zobowiązana do zwrotu udzielonej bonifikaty nie wynikało z treści zaskarżonej uchwały, lecz związane było z nowelizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wynika z uzasadnień wyroków dołączonych do skargi w dacie nabycia lokalu, art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie przewidywał rygoru zwrotu bonifikaty w razie zbycia lokalu przez osobę najbliższą która otrzymała lokal od najemcy wykupującego lokal od gminy. Jednakże sprzedaż lokalu przez skarżącą nastąpiła po wejściu w życie art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzającego obowiązek zwrotu bonifikaty także przez osobę bliska. W wyrokach tych wskazano także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r. (III CZP 131/2009), w której stwierdzono że przepis art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do umów sprzedaży lokalu mieszkalnego zawieranych przez gminę z najemcami w czasie obowiązywania art. 68 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. 2004r. Nr 141 poz. 1492), tj. od dnia 22 września 2004 r. do dnia 21 października 2007 r., jeżeli nabywca tego lokalu sprzedał go po dniu 21 października 2007 r. Zatem obowiązek zwrotu przez skarżącą bonifikaty, udzielonej jej bratu, nie wynikał z przepisów zaskarżonej uchwały, która w ogóle tych kwestii nie reguluje, a wyłącznie ze wskazanej zmiany przepisów ustawowych oraz ze zobowiązań cywilnoprawnych wynikających z faktu nabycia nieruchomości w określonych warunkach (darowizna) oraz zbycia tej nieruchomości przed upływem określonego okresu. Badanie ewentualnego naruszenia interesu prawnego przez przepisy rangi ustawowej wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest także uprawniony do oceny skutków umów cywilnoprawnych, gdyż te należą do sądów cywilnych.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie sposób przyjąć, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób odnosiła się do sytuacji prawnej skarżącej, a tym samym do jej interesu prawnego. Tym bardziej przedmiotowa uchwała nie mogła tego interesu naruszyć. Brak legitymacji do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie musiał skutkować jej oddaleniem. Skoro zaś skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej E.G. – D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Olsztyn Nr XXIII/338/04 z dnia 31 marca 2004 roku, w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również nieważność postępowania z uwagi na fakt, że pełnomocnik strony przeciwnej nie był należycie umocowany, bowiem ustanowić powinna go, posiadająca osobowość prawną i zdolność sądową, Rada Miasta Olsztyn bądź jej przewodniczący na podstawie stosownego upoważnienia, nie zaś Prezydent Miasta Olsztyna który reprezentował Radę Miasta a który to nie jest jej organem.

W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności to, że nie można, tak jak zrobił to Sąd meriti, dokonywać zawężającej wykładni przepisu ust. 1 art. 101 u.s.g. Nie wynika z niego bowiem w jaki sposób zaskarżona uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, ma naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Z omawianego przepisu nie wynika, że naruszenie to musi wynikać bezpośrednio z treści poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały. Zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. sformułowanie "zostały naruszone uchwałą" nie predestynuje do dokonania zawężającej wykładni, ograniczającej się jedynie do uznania, że naruszenie to musi wynikać z treści konkretnego zapisu uchwały godzącego w interes prawny skarżącej. Przeciwnie prawidłowo dokonana wykładnia zarówno językowa jak i funkcjonalna omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że norma prawna zawarta w art. 101 ust 1 uprawnia do konkluzji, iż również sama uchwała jako akt stosowany rodzący określone konsekwencje w stosunkach cywilnoprawnych, może naruszać interes prawny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z orzecznictwa wynika, że aby uznać indywidualny interes prawny strony jest ona obowiązana wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu oraz że interes ten jest konkretny i realny, a także że związek pomiędzy jej sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia jej konkretnych uprawnień i to wykazała. Bowiem nie ulega według niej wątpliwości, że pomiędzy sprzeczną z prawem zaskarżoną uchwałą a naruszeniem interesu skarżącej pozostaje związek przyczynowo-skutkowy. Natomiast fakt wystąpienia naruszenia prawa własności i ograniczenia uprawnień w jej dysponowaniu u skarżącej przejawia się zasądzeniem od niej kwoty równej udzielonej jej bratu bonifikacie, co nastąpiło w wyniku uchwalenia niezgodnej z prawem zaskarżonej uchwały, będącej podstawą udzielenia tej bonifikaty przy sprzedaży mieszkania T. G. Zaskarżona uchwała narusza więc interes prawny skarżącej wynikający z art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 140 k.c., przy czym własność należy rozumieć jako podstawowe prawo podmiotowe w znaczeniu techniczno prawnym (jurydycznym), będące rodzajem najsilniejszego, choć niepozbawionego określonych granic, prawa podmiotowego o charakterze bezwzględnym. Zatem przysługujące skarżącej uprawnienie do rozporządzania mieszkaniem nie może być ograniczone zaskarżoną uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł z urzędu okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z tego powodu, że pełnomocnik strony nie był należycie reprezentowany. Autor skargi kasacyjnej na poparcie tego stanowiska przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych w których wyrażono pogląd zgodnie z którym w sprawie ze skargi na uchwałę rady miasta czynności w postępowaniu sądowym powinna podejmować rada miasta bądź jej przewodniczący. Argumentacja ta nie uwzględnia jednak najnowszego orzecznictwa w tym zakresie. Orzecznictwo to oparte jest na stanowisku wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano także, że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta) a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Charakter i materia regulowana zaskarżoną uchwałą nie wymagała skorzystania z wyjątku jaki przyjęto w cytowanej wyżej uchwale NSA pozwalającego na odstąpienie od zasady, iż to prezydent miasta posiada jedynie zdolność procesową w niniejszej sprawie. Pełnomocnictwa dla radcy prawnego do podejmowania czynności w niniejszej sprawie udzielił Prezydent Miasta Olsztyna (mający zdolność procesową). Zatem należy uznać, że organ który uchwalił zaskarżoną uchwałę był reprezentowany przez prawidłowo umocowanego do działania w niniejszej sprawie radcę prawnego. W konsekwencji nie zachodzi przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. powodująca nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna przede wszystkim oparta została na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma charakter złożony i obejmuje dwa elementy: wystąpienie negatywnego skutku w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej lub aktu stanowienia prawa oraz niezgodność z prawem (w znaczeniu przedmiotowym) zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej wywołało. Należy więc przyjąć, iż konstrukcja tego przepisu zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w skarżonej uchwale organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zawarte w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji motywy rozstrzygnięcia oddalającego skargę z powodu braku wykazania przez stronę skarżącą naruszenia jej prawnie chronionego interesu prawnego są trafne. Sąd pierwszej instancji przyjął zapatrywanie o względnie wąskim pojmowaniu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wywodząc, iż pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych uprawnień i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżonym aktem. Uprawnienie zaś wyznacza sposób w jaki norma prawna wyznacza zachowanie jej adresata. W konkluzji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że podstawą prawną do zaspokojenia przez organy administracji interesu prawnego jest możliwość konkretyzacji normy przez przepis prawa. Skrajnie odmienne stanowisko sformułowane zostało w skardze kasacyjnej gdzie przyjęto szeroki sposób pojmowania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. opierając go głównie na istnieniu jakiegokolwiek związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy uchwałą a obowiązkiem zwrotu bonifikaty przez skarżącą.

W istocie problem interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. budzi ciągle kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie. Nie jest wszelako kwestyjny pogląd, który jest akceptowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jej uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Konkludując, interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Przy takim związku zasadniczo należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Ponadto interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., nr 4, poz. 83A).

Z niekwestionowanego przez stronę skarżącą ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że to nie skarżąca była beneficjentem bonifikaty wynikającej z zaskarżonej uchwały lecz jej brat. Po wtóre zaskarżona uchwała nie regulowała kwestii ewentualnego zwrotu bonifikaty. Zapisów o obowiązku zwrotu bonifikaty przez obdarowaną lokalem mieszkalnym osobę bliską nabywcy tego lokalu od gminy w przypadku jego sprzedaży nie zawierała także umowa sprzedaży lokalu bratu skarżącej. Obowiązek zwrotu bonifikaty przez skarżącą wynikał natomiast ze zmienionego z dniem 22 października 2007 r. tj. już po otrzymaniu przez nią darowizny w postaci mieszkania, przepisu art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zmiana jego ust. 2a i dodanie ust. 2b. Nie bez znaczenia jest też to, że stosunek prawny pomiędzy Gminą Olsztyn a bratem skarżącej wygasł z dniem spełnienia świadczeń przez strony tej umowy. Natomiast z mocy prawa ( art. 68 ust. 2a i ust. 2b powołanej ustawy) wskutek sprzedaży lokalu przez skarżącą powstał nowy stosunek obligacyjny pomiędzy skarżącą a Gminą Olsztyn. Zatem zwrot bonifikaty nie wynikał z przejścia obowiązku zwrotu bonifikaty z pierwotnego nabywcy na rzecz osoby bliskiej, następującego w związku z dokonaniem zbycia lokalu (tak SN w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II CZP 131/09).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy Olsztyn kwoty równej udzielonej jej bratu bonifikacie nie spowodowało naruszenia prawa własności i ograniczenia uprawnień w dysponowaniu nabytym lokalem mieszkalnym u skarżącej, będących wynikiem podjęcia zaskarżonej uchwały. Zatem skarżąca nietrafnie powołuje się na interes prawny wynikający z uregulowań zawartych w art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP oraz z art. 140 k.c. a tym bardziej na naruszenie jej interesu prawnego na skutek powstania ubytku finansowego w majątku skarżącej.

W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż skarżąca nie mogła wykazać się istnieniem tak skonstruowanego własnego interesu prawnego posługując się art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie dotykała bezpośrednio prawnie chronionych interesów skarżącej, zaś w takim przypadku nie mogło znaleźć zastosowania dochodzenie prawa na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Eksponowany w skardze kasacyjnej nieadekwatny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaskarżoną uchwałą a uszczerbkiem finansowym w majątku skarżącej wskazuje jedynie na jej interes faktyczny. Sąd pierwszej instancji przekonywująco uzasadnił brak podstaw do uwzględniania interesu faktycznego przy ocenie przesłanek stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g., co dawało mu podstawy do oddalenia skargi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.