Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 631/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Ostróda na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 czerwca 2018 r., nr PN.4131.219.2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zwierzewo i części obrębu Lubajny gmina Ostróda uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]" i cz. Obrębu "[...]" gm. "[...]".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w "[...]" w części dotyczącej § 10 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm., dalej: u.s.g.).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w § 10 ust. 1 przedmiotowego planu, na terenach 1MN, 2MN i 3MN (oznaczone na rysunkach planu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdzono w § 4 uchwały) w ramach podstawowego przeznaczenia terenu poza zabudową mieszkaniową

jednorodzinną, dopuszczono realizację zabudowy pensjonatowej, która

zalicza się do terenów zabudowy usługowej. Terenom zabudowy usługowej zgodnie z ww. rozporządzeniem powinno odpowiadać oznaczenie literowe U i kolor czerwony. Przedmiotowa uchwała nie spełniła, więc wymogu § 9 ust. 1

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, ponieważ kolorystyka zastosowana w rysunku planu

miejscowego jest niezgodna z podstawowymi barwnymi oznaczeniami

określonymi w tym rozporządzeniu. Powyższe ustalenia naruszają dodatkowo art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz

linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach

zagospodarowania. Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe,

tj. normy zamierzające do osiągnięcia określonego celu. Pod pojęciem "przeznaczenie terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Plan ten nie wypełnia wymogów ustawowych, co do

jednoznacznego przeznaczenia danego terenu; opiniowane ustalenia planu

są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych

funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów

o rożnym przeznaczeniu, jak również doprowadzić do konfliktów

w zagospodarowaniu danego terenu. Podniesiono, że mając na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, iż plan miejscowy może

stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, uzasadnione

jest twierdzenie, że o sprzeczności przedmiotowej uchwały we wskazanej

części z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym przesądza już sam sposób zakodowania norm w uchwale,

uniemożliwiający jednoznacznie określenie przeznaczenia terenów.

Gmina "[..]" wywiodła do tut. Sądu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając mu naruszenie art. 91 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do zapisów odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej. Wskazano, że organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu zarzucił, że poprzez dopuszczenie obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej także zabudowy pensjonatowej naruszono obowiązek jednoznacznego przeznaczenia danego terenu, dokonano przemieszania różnych funkcji na tym terenie oraz niewłaściwie oznakowano ten teren i zastosowano niezgodną z barwnymi oznaczeniami kolorystykę. Rozstrzygnięcie nadzorcze odnosi się więc jedynie do zapisów dotyczących zabudowy

pensjonatowej czyli do zapisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a i pkt 4. W przypadku kwestionowania przez organ nadzoru zapisów odnoszących się jedynie

do części regulacji zawartej w danym przepisie (w tym wypadku dotyczących zabudowy

pensjonatowej) z obrotu prawnego powinny zostać wyeliminowane tylko zapisy do tej zabudowy się odnoszące. Stwierdzenie nieważności całego § 10 ust. 1 uchwały pomimo, że znajdują się w nim niekwestionowane przez organ nadzoru regulacje dotyczące zabudowy mieszkaniowej powoduje to, że zostały wyeliminowane z planu zapisy w całości odnoszące się do zabudowy terenów oznaczonych symbolem 1MN, 2MN i 3MN, pomimo, że w stosunku do tych terenów organ nadzoru nie zarzucił Radzie Gminy "[...]" naruszenia regulacji zawartych w obowiązujących przepisach.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina "[...]" wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie skarżonego aktu w części odnoszącej się do zapisów dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana: ustawą p.p.s.a. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn podanych w skardze.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn.zm) uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

W sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 10 uchwały "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]" i cz. Obrębu "[...]" gm. "[...]".

Podkreślić należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. elementy.

Art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Art. 28 ust. 1 omawianej ustawy ustanawia dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną - obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego - zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wytyczenie linii rozgraniczających - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) u.p.z.p. - należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i uprawnień tych rada nie może na nikogo scedować.

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U.Nr 164, poz. 1587 – dalej jako rozporządzenie) wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), zw. wielofunkcyjność terenu, alternatywna lub uzupełniająca, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne" (wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 2478/12 za wyrokami NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11 oraz z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11), a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Zadaniem tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie, to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ pkt 7 rozporządzenia). Symbol oznaczający przeznaczenie terenu wraz z oznaczeniem liczbowym ma pozwolić jednoznacznie powiązać teren oznaczony na rysunku planu z zapisami planu miejscowego zawartymi w treści uchwały. Jednocześnie należy wspomnieć, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie definiowane w § 10 ust. 1 lit. a) uchwały podstawowego przeznaczenia, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, nie jest kompatybilne z załącznikiem nr 1A do tejże uchwały, który wskazuje - pomijając obszary o symboli 1Zl i 2 Zl - tylko obszary o funkcji, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami 1MN, 2MN i 3MN. Zatem nie ustala obszarów o funkcji pensjonatowej, które – jak słusznie wskazuje Wojewoda w skarżonym rozstrzygnięciu, – jako obszary o funkcji usługowej, zgodnie z w/w rozporządzeniem, winny być oznaczone literą U i kolorem czerwonym na rysunku planu. Należy mieć przy tym na względzie, iż normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki w: red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014. s. 154, uw. 3). Zatem mieszane przeznaczenie danych terenów musi jednak być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej planu. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W konsekwencji, skoro obszary o wskazanych funkcjach nie zostały od siebie oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o rożnym przeznaczeniu (zasadach zagospodarowania), to niewątpliwie powyższe stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia ich od siebie.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Wojewoda, zasadnie przyjął, że poprzez zestawienie treści § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 4 uchwały z ustaleniami załącznika nr 1A do uchwały zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną, gdyż część graficzna nie odzwierciedla dopuszczalnego przez część tekstową przeznaczenia pensjonatowego. W rezultacie rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną niniejszego planu oznacza, iż w istocie brak jest jednoznacznego określenia przeznaczenia wyżej wymienionych terenów. Rekapitulując, linie rozgraniczające teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zakreślają przestrzenne granice przedmiotu prawa własności, a przeto współkonstytuują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji współdefiniują treść społeczno-gospodarczą rzeczonego prawu w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz. 1025 j.t.). Oznacza to, że przeznaczenie w postaci zabudowy pensjonatowej możliwe na terenie MN według części tekstowej nie znalazło odzwierciedlenia na rysunku planu. Trudno zatem mówić o jednoznaczności ustaleń zaskarżonej uchwały, skoro rysunek planu nie odpowiada części tekstowej planu i każe interpretować wskazane tam przeznaczenie jako wyłącznie przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biorąc pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznaczać to może, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. W tym przypadku rysunek planu w legendzie nie wyjaśnia i nie wskazuje na dopuszczalność zabudowy pensjonatowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także uznanie, że sprzeczność taka stanowi istotne naruszenie prawa z art. 28 u.p.z.p. uznać należy za prawidłowe.

Niezależnie od faktu, że załącznik nr 1A do uchwały nie uwzględnia w pełni przeznaczenia terenów oznaczonych w części tekstowej planu symbolem MN, gdyż pomija zabudowę pensjonatową i choć interpretacja Wojewody odnoście art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest poprawna, to skarżone rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne, a po wtóre opiera się na błędnym założeniu, że w sprawie należało stwierdzić nieważność całego § 10 uchwały, bez rozważenia potrzeby ograniczenia się do stwierdzenia nieważności tylko jego części, w zakresie poniżej wskazanym. Otóż rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia, bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu. W rezultacie powyższego Wojewoda zachowując konsekwencję proceduralną winien stwierdzić nieważność także załącznika nr 1A do skarżonej uchwały, a nie czyniąc powyższego, słusznie naraził się na zarzut skargi, że rzeczony załącznik nadal funkcjonuje w porządku prawnym, a wraz z nim nie zostały zakwestionowane ustalenia planistyczne odnoszące się do przeznaczenia terenów w jednostkach planistycznych 1MN, 2MN i 3MN. Powyższe skutkuje tym, że to właśnie rysunek planu, w powyższym zakresie, w istocie rzeczy ustala, przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, czyli w gruncie rzeczy przejmuje funkcję planu miejscowego. Rzeczony skutek, tj. przejęcie funkcji właściwej dla planu miejscowego jest niedopuszczalne właściwe z uwagi na istotę części graficznej planu, która nie ma budowy klasycznej normy prawnej, a po wtóre jego zakres "normatywny", z natury rzeczy, ograniczałby się tylko do określenia przeznaczenia terenu, pominięciem jego zasad zagospodarowania, jak również z eliminacją pozostałych obligatoryjnych elementów planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 2-12, nie wspominać już o elementach fakultatywnych planu (ust. 3 w/w artykułu). Z powyższej przyczyny skutek wywołany skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody jest nie do zaakceptowania, gdyż skutkowałoby akceptacją dopuszczalności przejęcia przez część graficzną planu (rysunek) funkcji przynależnej części tekstowej planu w zakresu uregulowanym w art. 15 ust. 2 -4 u.p.z.p. Już z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wywołującego niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia pewności porządku prawnego skutku prawne.

Pomimo akceptacji Sądu dla interpretacji przez Wojewodę art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie sposób nie dostrzec, że u podstaw jego rozstrzygnięcia legł pogląd o braku odzwierciedlenia przez załącznik nr 1A do planu miejscowego przeznaczenia terenów o funkcji pensjonatowej. W takowej zaś sytuacji nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek powodu mającego uzasadniać stwierdzenie nieważności całego § 10 uchwały, a nie ograniczenia się tylko jego części w zakresie funkcji pensjonatowej w nim zastrzeżonej, tym bardziej, że rzeczone ograniczanie przywracałoby kompatybilność pomiędzy część tekstową planu, a jego częścią graficzną, tj. załącznikiem nr 1A. Objęcie zakresem rozstrzygnięcia także funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej tym bardziej wydaje się niezrozumiałe, że przeciwko niej Wojewoda nie podniósł jakichkolwiek argumentacji mającej przemawiać za kierunkiem rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym też zakresie zarzut skargi o braku samoograniczenia się, w powyższym zakresie, przy kontroli aktów praw miejscowego także jest uzasadniony. Na marginesie rozważań przypomnieć tylko wypada, ze niemożność ograniczenia się tylko do stwierdzenia nieważności części aktu prawa miejscowego, jakim w tym przypadku jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może wynikać tylko z faktu, że pozostała jego część, nieobarczona błędem, nie mogłaby samodzielnie funkcjonować w porządku prawnym, z czym niewątpliwie nie mamy do czynienia w przedmiotowe sprawie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kontrolując akt prawa miejscowego nie sposób również nie mieć na uwadze kosztów uchwalania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, nie tylko tych w wymiarze finansowym, ale również czasowym, co ma niebagatelne znaczenie, mając na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego planistycznie porządkuje przestrzeń, co jest wartością samą w sobie nie do przecenienia.

W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.