Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 425/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania sali wiejskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez Gminę sali wiejskiej w [...] na działce nr [...] na dom weselny.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatowego na działce nr [...] na salę wiejską z rozbudową o część sanitarno-kuchenną, rozbiórkę sanitariatów, oficyny, budynku gospodarczego i części budynku warsztatowego. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie opisanego obiektu.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Z.M. zawiadomił PINB o niewłaściwym jego zdaniem sposobie użytkowania sali wiejskiej w [...], skutkującym uciążliwościami w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Pismem z dnia [...] października 2015 r. PINB poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego. Jednakże na skutek skargi Z.M. WINB stwierdził, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie uchyla się od podjęcia postępowania administracyjnego i zobowiązał PINB do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie, o czym poinformował pismem z dnia [...] października 2015 r.

PINB wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie w dniu [...] października 2015 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].

2. Na powyższą decyzję WINB Z.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 138 § 2 w zw. z art 105 § 1, art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 81, art. 11, art. 107 § 3 i art. 7 w zw. z art 77 i art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 1 ustawy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane);

- art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organizacja wesel oraz imprez o charakterze taneczno-muzycznym nie stanowi istotnej zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej, w sytuacji gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organizacja takich imprez nie była przewidziana przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 357/16 uchylił decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą.

W motywach uzasadnienia podał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tzn. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na niepoddaniu ocenie wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania omawianego obiektu. Sąd wojewódzki wskazał, że organy poczyniły wprawdzie ustalenia w zakresie rodzaju imprez organizowanych w sali wiejskiej w [...], ich liczby oraz zgodności obiektu z projektem budowlanym, jednak nie zostały poczynione szczegółowe ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla oceny, czy mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, wielkości lub układu obciążeń będące następstwem intensyfikacji pokreślonego rodzaju działalności (organizacji wesel i zabaw).

Dalej sąd wojewódzki stwierdził, że sala wiejska została zaprojektowana i oddana do użytku jako obiekt użyteczności publicznej zaliczony do kategorii przeciwpożarowej ZL III. W tym kontekście istotne znaczenie ma treść przepisu § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), w myśl którego budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród wymienionych w tym przepisie kategorii zagrożenia ludzi.

Sąd podkreślił, że dodatkowo ewentualna zmiana, o której mowa, może również powodować skutki niekorzystne dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych np. z powodu natężenia hałasu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pod tym względem wywodów wskazujących na dokonanie przez organ rozstrzygający wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Natomiast poczynienie wiarygodnych ustaleń dowodowych w omawianym zakresie jest istotne z powodu okoliczności wskazywanych przez skarżącego (np. zamieszczone w internecie reklamy działalności o charakterze komercyjnym), a także z powodu charakteru niektórych organizowanych imprez, tzn. wesel, gdyż okolicznością powszechnie znaną jest, że liczba uczestników w tego rodzaju przyjęciach częstokroć przekracza 50 osób, a to może mieć znaczenie w kontekście kategorii ochrony przeciwpożarowej, do jakiej zaliczono omawiany obiekt. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy zbyt pochopnie zdecydowały o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu jako bezprzedmiotowego.

Dalej Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, niezbędne było ustalenie sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania i warunków jakie musiały być spełnione z punktu widzenia ochrony sanitarnej, higieny i ochrony pożarowej oraz porównanie tych ustaleń z nowym sposobem użytkowania obiektu i warunkami jakie winny być spełnione przy nowej działalności. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego porównania okaże się, że wymagania takie uległyby zmianie przy podjęciu innej działalności, konieczne było uzyskanie zezwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, nawet jeżeli jest to działalność podobnego rodzaju.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do jednego z podstawowych zarzutów podnoszonych w odwołaniu a następnie w skardze, a dotyczącego poziomu hałasu, jaki dobiega do jego budynku mieszkalnego z sąsiadującej sali wiejskiej. Jedynie wskazał, że ewentualne roszczenia względem właściciela obiektu, którego działania mogą naruszać interes faktyczny skarżącego podlegają rozstrzygnięciu przed sądami powszechnymi na drodze postępowania cywilnego.

Sąd powołał się tu na przepisy § 323 -327 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazując, że organy powinny ustalić, czy wobec określonego sposobu użytkowania spornego budynku – sali wiejskiej przepisy nie nakładają określonych wymagań co do izolacyjności akustycznej wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami.

Wskazał również, że organy powinny wezwać Wójta Gminy do podania, kto konkretnie zajmuje się organizacją imprez w omawianym obiekcie, począwszy od przyjmowania zleceń od klientów, poprzez przygotowywanie sali i innych pomieszczeń, zamawianie produktów, przygotowywanie potraw, obsługę gości, rozliczenia finansowe z klientami, sprzątanie itp. W szczególności czy obiekt nie jest udostępniany w tym celu osobie trzeciej, która prowadzi w tym zakresie działalność gospodarczą. Jeśli tak jest, to jaka konkretnie jest to osoba i jaki węzeł prawny łączy ją z Gminą, tzn. na podstawie jakiego tytułu prawnego osobie tej udostępniana jest sala. Następnie ustalić liczbę uczestników biorących udział w odbywających się tam imprezach okolicznościowych i taneczno-rozrywkowych oraz weryfikacji, czy liczba ta jest zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, wynikającej z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wyrok ten nie został zaskarżony.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania Sali wiejskiej w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...] do organizacji zebrań i spotkań wiejskich bez organizacji zabaw taneczno – rozrywkowych w zakresie organizacji zabaw, wesel i innych imprez rozrywkowych.

Opisując poczynione w toku postępowania ustalenia faktyczne organ I instancji wskazał, że czynności kontrolne wykazały, że nieruchomość zabudowana jest salą wiejską oddaną do użytkowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Podczas oględzin ustalono, że obiekt składa się z sali głównej oraz zaplecza sanitarnego i kuchennego dla celów obsługi sali. Na sali głównej znajduje się wyposażenie w postaci stołów i krzeseł. Zaplecze kuchenne wyposażone w urządzenia techniczne oraz naczynia kuchenne. Organ wskazał, że stan techniczny obiektu jak również układ pomieszczeń nie uległ zmianie od czasu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] czerwca 2013 r.

W trakcie oględzin przedstawiciel Gminy przedłożył Uchwałę Rady Gminy z dnia 2 sierpnia 2013 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z świetlicy oraz Sali w [...] na terenie Gminy, z której wynika, że sala może być wykorzystywana do organizowania zebrań wiejskich i imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych. Z wyjaśnień uzyskanych od Gminy wynika, że w roku 2015 w sali odbyły się imprezy okolicznościowe obejmujące: 10 wesel, 2x urodziny, 2x komunia, 1x dożynki, 1x Sylwester, 1x Andrzejki, 1x Walentynki, 1x Prymicja księdza, wielokrotne zebrania mieszkańców oraz Rady Sołeckiej, 3x sesja Rady Gminy, 1x posiedzenie Komisji Rady Powiatu. Natomiast w roku 2014 odbyły się: 1x wesele, 1x Mikołajki dla dzieci, 1x Andrzejki, wielokrotne zebrania mieszkańców i Rady Sołeckiej, 2x sesja Rady Gminy".

W toku postępowania Z.M. przedłożył stanowisko Urzędu Marszałkowskiego Województwa, z którego wynika, że na stronie internetowej świetlicy wiejskiej w [...] reklamuje się osoba prywatna jako prowadząca Domu Weselnego [...].

Organ wskazał, że sala wiejska w [...] została zaprojektowana jako obiekt użyteczności publicznej. Dokumentacja swym zakresem zawiera projekt technologiczny funkcjonowania obiektu zatwierdzony przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych. W skład pomieszczeń w które została sala wyposażona wchodzi: kuchnia, magazyn, pomieszczenia socjalne zmywalnia, magazyn napojów, rozdzielnia kelnerska, szatnia, WC oraz sala główna. Stan z projektu odzwierciedla stan rzeczywisty. Z dołączonej do projektu charakterystyki energetycznej budynku wynika, że projektowana liczba użytkowników wynosi 40.

Na podstawie warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu na budowę Gmina wystąpiła z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie załączając wymagane dokumenty. W komplecie załączników do wniosku pozwoleniu na użytkowanie znajduje się stanowisko Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, z którego wynika, że sala wiejska w [...] przeznaczona jest do przebywania w nim 50 osób, co kwalifikuje go do kategorii ZL III zagrożenia ludzi. Występujące warunki ochrony przeciwpożarowej są zgodne z przepisami. Po przeprowadzeniu przez PINB kontroli obowiązkowej w dniu [...] czerwca 2013 r. Gmina uzyskała decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie sali wiejskiej w [...] na działce nr ewid. [...].

W toku postępowania nieruchomość stanowiąca własność K. i Z.. działka nr ewid. [...] uległa podziałowi na działki [...] oraz, że dokonano sprzedaży działki nr ewid. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi dla nowych właścicieli dla T. i J.W.. Nieruchomość działka nr ewid. [...] zabudowana budynkiem gospodarczym pozostała we współwłasności K. i Z.M..

Organ wskazał, że realizując wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Go 357/16, podjął dodatkowe czynności dowodowe. Z wyjaśnień Wójta i pracowników Gminy wynika, że gmina ta nie zajmuje się organizacją imprez w sali wiejskiej w [...]. Sala jest udostępniana przez gminę na podstawie złożonego wniosku o wynajem z wnioskodawcami. Osoby te we własnym zakresie przygotowują salę i pomieszczenia, zamawiają produkty; przygotowują potrawy, zapewniają sobie obsługę gości oraz sprzątają sale po zakończeniu imprezy. W ramach obowiązków wynikających z umowy najmu wynika, że najemca ma obowiązek zdania protokólarnego sali w niepogorszonym stanie. Wnioskodawca po wystawieniu faktury przez Gminą uiszcza opłatę za najem sali, w przypadku kiedy była ona wynajęta odpłatnie.

Na podstawie posiadanych wniosków o wynajem sali oraz na podstawie zawartych umów stwierdzono, że wnioskodawcami w większości przypadkach były osoby prywatne, które wynajmowały salę na przyjęcie weselne. W 6 przypadkach zawartych umów wnioskodawcą był A.K., który działa wspólnie z firmą M s.c. Z. i L.K.. Do protokołu zostały dołączone kserokopie wniosków o wynajem sali wiejskiej A.K., umów najmu a także faktury Vat wystawione przez Gminę tytułem czynszu wynajmu sali wiejskiej w [...]. Z kolei świadek A.K. wskazał, że jest pracownikiem Restauracji [...] i wyjaśnił, że w obiekcie organizuje szacunkowo około 2 imprez w ciągu roku.

Organ ustalił, że w sali odbyły się:

- w roku 2015 - przyjęcie weselne w dniach 18-19 lipca, na którym uczestniczyło około 100 osób, przyjęcie weselne w dniach 1-2 sierpnia, na którym uczestniczyło około 80 osób, zabawa mikołajkowa w dniu 7 grudnia, na której uczestniczyło około 50 osób (dzieci);

- w roku 2016 przyjęcie weselne w dniach 20 -21 sierpnia, na którym uczestniczyło około 50 osób.

Organ ustalił również, że Restauracja [...] posiada podpisane dwie umowy najmu Sali w [...] na rok 2017 w ilości około 50 osób.

W rozważaniach, odnosząc się do zgromadzonych dowodów, organ stwierdził, że sala wiejska w [...] wzniesiona została na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego obejmującego w swym opracowaniu obiekt użyteczności publicznej dla celów społeczności wiejskiej dla potrzeb spotkań rady wiejskiej. Obiekt zaprojektowano wraz z zapleczem kuchennym. Autor projektu zapewnia w swym opracowaniu, że inwestycja została zaprojektowana tak aby występujący hałas nie stanowił zagrożenia dla sąsiedztwa a możliwy występujący hałas pogłosowy wewnętrzny powstający w sali ograniczony będzie przegrodami pomieszczeń. Kwalifikacja ochrony pożarowej tego obiektu zalicza się do kategorii ZLIII zagrożenia ludzi i klasy C odporności ogniowej. Kategorię obiektu potwierdza protokół Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. Kategoria ZL III zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obliguje do użytkowania obiektu do 50 osób.

Podsumowując zatem możliwości użytkowe sali wiejskiej w [...] stwierdził, że budynek zaprojektowany został dla potrzeb spotkań społeczeństwa wiejskiego do 50 osób i w takim stanie prawnym został przyjęty do użytkowania.

W trakcie użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego podjął informacje o intensyfikacji sposobu użytkowania sali w zakresie organizacji przez właściciela imprez taneczno-rozrywkowych. Z otrzymanych dowodów od Gminy wynika, że sala wynajmowana jest głownie w celu zorganizowania przyjęć weselnych oraz imprez okolicznościowych o charakterze taneczno - muzycznym. Ponadto z wniosków najmu przedmiotowej sali wynika, że organizowane przyjęcia przewidują ilość uczestników przekraczającą możliwości użytkowe sali pod względem bezpieczeństwa pożarowego. Przewidywana ilość uczestników przekracza 50 osób i w niektórych przypadkach wynosi nawet 120 osób. W ocenie organu okoliczność ta powoduje zmianę kategorii zagrożenia ludzi a tym samym doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Stan powyższy powoduje naruszenie przepisu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego stąd organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazał wstrzymanie użytkowania budynku w zakresie organizacji zabaw taneczno - rozrywkowych. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 71 a ust. 1 pkt 2 nałożył powyższym postanowieniem obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie do 31 stycznia 2017 r.

W wyznaczonym terminie nie zostały przedłożone dokumenty, tym samym – zdaniem organu - inwestor zrezygnował z legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Stanowiło to podstawę zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 Prawo budowlane.

4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1) art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sali wiejskiej w miejscowości [...] w sytuacji, gdy Gmina nie dokonała zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowanego;

2) art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie Gminie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sali wiejskiej w miejscowości [...] do organizacji zebrań i spotkań wiejskich bez organizacji zabaw taneczno-rozrywkowych w zakresie organizacji zabaw, wesel i innych imprez rozrywkowych, w sytuacji, gdy stwierdzona przez organ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegać miała na organizowaniu imprez o liczbie uczestników powyżej 50 osób, natomiast organizowanie imprez o liczbie uczestników do 50 osób było zgodne z pierwotnie ustalonym sposobem użytkowania ww. obiektu budowlanego;

3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez niezrealizowanie wszystkich wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 czerwca 2016, sygn. akt Il SA/Go 357/16;

4) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wadliwe rozpatrzenie zabranego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.

W związku z powyższym, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżanej decyzji i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

4. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na stwierdzenie bądź wykluczenie, że w przedmiotowym obiekcie - sali wiejskiej na działce nr [...], doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Z brzmienia tego przepisu, zdaniem organu, wynika, że nie można każdego poczynania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jego wykorzystania, traktować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71, lecz jedynie podjęcie lub zaniechanie takiej działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy czym, przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu

Organ podkreślił, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy przede wszystkim oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. W związku z powyższym obowiązkiem PINB w niniejszej sprawie było ustalenie, czy obecna funkcja rozpatrywanego obiektu rozumiana jako sposób jego użytkowania, jest zgodna z funkcją określoną w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w poprzedzającej to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego na podstawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zachodzą wątpliwości co do tego, czy projektowana funkcja przedmiotowej sali wiejskiej ograniczać ma się wyłącznie do spotkań lokalnej społeczności bez możliwości organizacji imprez taneczno-rozrywkowych, jak przyjął PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WINB podkreślił, że jakkolwiek w części opisowej autor projektu budowlanego (pkt 6 "Dane uzupełniające") wskazał, że "w sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej" to jednak nie określił, że jest to jedyne i wyłączne przewidywane przeznaczenie spornego budynku. Natomiast z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że w omawianym budynku zaprojektowano pomieszczenia, których przeznaczenie ma ścisły związek z organizacją imprez o charakterze rodzinno-rozrywkowym. I tak z rysunków nr 4 i 5 (rzuty przyziemia w skali 1: 50) wynika, że w poziomie przyziemia zaprojektowano pomieszczenia: kuchnię, zmywalnię, magazyn napojów oraz pomieszczenie "rozdzielni kelnerskiej". Ponadto wyposażenie tych pomieszczeń przedstawione na rysunku nr 12 (rzut przyziemia - technologia) jednoznacznie dotyczy żywności i jej przetwarzania (urządzenia chłodnicze, zmywarka gastronomiczna, umywalki i stoły nierdzewne), co w ocenie tutejszego organu ma ścisły związek z rozpatrywanym sposobem wykorzystania budynku.

Zaprojektowanie wymienionych pomieszczeń i ujęcie ich w projekcie budowlanym powoduje, że powstać może uzasadniony wniosek, iż przedmiotowy budynek już na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego przewidziany był jako miejsce do organizacji uroczystości o charakterze rodzinno-rozrywkowym. Jednak okoliczność ta w ocenie WINB wymaga dokonania jednoznacznych ustaleń ze względu na rozbieżności co do sposobu użytkowania spornego obiektu, jaki wynika z części opisowej oraz graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności ma natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tym bardziej, że jak wynika ze zgromadzonych dowodów organizacja w przedmiotowym budynku imprez przewidzianych dla większej niż 50 liczby osób nie ma charakteru ciągłego i trwałego, lecz wyłącznie jednostkowy, incydentalny.

Z akt sprawy wynika, że zdecydowana większość imprez poprzedzonych wnioskami o wynajem przedmiotowej sali przewidziana była dla liczby osób nie większej niż 50, a zatem w tych przypadkach liczba uczestników biorących udział w odbywających się tam imprezach okolicznościowych i taneczno-rozrywkowych była zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, wynikającej z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do której to kategorii zaliczono omawiany obiekt. Natomiast jak wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wydanym w sprawie wyroku poprzez nową działalność (o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) należy rozumieć określonego rodzaju zachowanie w obiekcie budowlanym (lub jego części), będące sposobem jego wykorzystania, który ma charakter ciągły, nie zaś jedynie incydentalny jak to ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu co do imprez organizowanych dla liczby osób przekraczającej 50.

Organ odwoławczy wskazał, że wykorzystanie budynku w omawianych funkcjach (wesela i uroczystości rodzinne) nie nosi cech wyłączności, to znaczy budynek świetlicy wiejskiej wykorzystywany jest poprzez różne form działalności, związane z jego charakterem. Z akt sprawy wynika również, że działalność świetlicy wiejskiej w [...], stanowiącej mienie komunalne Gminy, jest uregulowana przepisami o charakterze lokalnym. Stosownie do § 1 uchwały Nr XXXV1/202/2013 Rady Gminy z dnia 2 sierpnia 2013r. w sprawie trybu korzystania z świetlicy oraz sali w [...] na terenie Gminy "świetlica i sala mogą być udostępniane na wniosek zainteresowanego (organizatora) do organizowania zebrań wiejskich, imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego zachodziła konieczność wyjaśnienia rozbieżności jakie istnieją pomiędzy częścią opisową i graficzną projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Natomiast ewentualne ustalenie, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz poprzedzającą to pozwolenie decyzją o pozwoleniu na budowę, powodowałoby brak podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 71 a Prawa budowlanego, które organ zobowiązany jest podjąć wyłącznie w razie stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Organ odwoławczy zawarł w swoim rozstrzygnięciu wskazania co dalszego postępowania organu I instancji stwierdzając, że PINB winien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji eliminując nieprawidłowości opisane przez organ odwoławczy i w zależności od dokonanych ustaleń wydać decyzję kończącą postępowanie na podstawie właściwych przepisów.

5. Skargę na powyższe orzeczenie WINB wniósł, w terminie i z zachowaniem warunków formalnych, Z.M. zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo iż przy wydawaniu decyzji nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, a decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., poprzez uznanie, że zachodzą wątpliwości co do tego, czy projektowana funkcja sali wiejskiej uniemożliwiała organizację imprez o charakterze taneczno-rozrywkowych, w sytuacji gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organizacja takich imprez nie była przewidziana przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący nie zgodził się z treścią zaskarżonej decyzji oraz argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, wskazując, że organ I instancji ustalił, iż zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do przyjęcia, iż sala jest wykorzystywana w sposób niezgody z pierwotnym zamierzeniem i przyjął, iż nie ma potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów na tę okoliczność.

Zdaniem skarżącego ustalenia organu I instancji były prawidłowe. Wynika z nich, że sala wiejska wykorzystywana jest przez gminę komercyjnie i przeznaczana na wynajem na organizację zabaw o charakterze taneczno-muzycznym. Przynajmniej w części organizowanych w niej imprez uczestniczyło ponad 50 osób, co naruszało warunki bezpieczeństwa pożarowego. Nadto sama Gmina w odwołaniu wskazała, iż wyrażała zgodę na organizację imprez o liczbie uczestników przekraczającej normy pożarowe.

Organ I instancji poczynił również ustalenia odnośnie warunków bezpieczeństwa pożarowego i uznał, iż aktualny sposób wykorzystywania tej sali narusza te warunki. Stanowisko organu I instancji było zatem prawidłowe, albowiem wystarczy, aby zmiana sposobu użytkowania powodowała zmianę chociażby jednego parametru wskazanego w art. 71 Prawa budowlanego, aby konieczne stało się dostosowanie obiektu do nowego sposobu użytkowania. Z przedłożonych do akt sprawy wydruków stron internetowych wynika, iż gmina akceptowała wnioski o wynajem sali na imprezy o liczbie uczestników przekraczających 50 osób, a sala była reklamowana nie tylko przez podmioty komercyjne, ale również i przez sołtysa wsi, jako sala na ponad 100 osób. W dalszym ciągu na stronach internetowych można znaleźć tego typu ogłoszenia.

Skarżący podkreślił również, że w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i przebudowę obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską znak [...] uznano za nieuzasadnione zarzuty skarżącego, iż usytuowanie świetlicy spowoduje znaczne natężenie hałasu. Wskazano, że z pkt 6 opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że w projektowanej sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej, zaś do obsługi budynku i zaplecza kuchennego przewiduje się zatrudnienie na umowę zlecenie dwóch pracowników.

Biorąc to pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że w projektowanym budynku nie jest przewidziane prowadzenie działalności, która powodowałaby powstanie znacznych uciążliwości związanych z hałasem. Już zatem na etapie wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania, organy administracyjne nie miały wątpliwości, że sposób użytkowania świetlicy wiejskiej nie będzie polegał na organizowaniu hałaśliwych imprez taneczno-muzycznych.

Zdaniem skarżącego ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji stoją w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W ocenie skarżącego stoją również w sprzeczności z treścią pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów. Wskazują na to również zapisy zawarte w projekcie budowlanym, zgodnie z którym projektowana liczba użytkowników wynosi 40 osób, projektowana zmiana sposobu użytkowania nie wpłynie niekorzystnie na otoczenie, projektowana zmiana sposobu użytkowania nie narusza interesu osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej, do obsługi budynku i zaplecza kuchennego przewiduje się zatrudnienie na umowę zlecenia dwóch pracowników.

Konkludując skarżący zarzucił decyzji WINB brak podstaw do przyjęcia, iż na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę w sali wiejskiej planowano zabawy o charakterze taneczno-rozrywkowym, a wątpliwości wyrażone w zaskarżonej decyzji są nieuzasadnione. Prawidłowa bowiem analiza załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, jak również treści decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania zaprzecza takim ustaleniom, jakie poczynione zostały w zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się również, że organizacja imprez przewidzianych dla większej niż 50 osób ma charakter jednostokowy i incydentalny, bo takie ustalenia nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Fakt, że sala jest reklamowana jako sala na ponad 50 osób, a gmina wyrażała zgodę na organizację tego typu imprez, świadczy o tym, iż co najmniej stwarzano możliwość wykorzystywania sali niezgodnie z pierwotnym zamierzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że szczególnym atrybutem niniejszego postępowania administracyjnego, jak również sądowego jest prowadzenie ich w warunkach związania wynikającego z prawomocnego wyroku tutejszego sądu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Go 357/16 (art. 153 p.p.s.a.) oraz to, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Jeśli chodzi o kwestię pierwszą to w powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przytoczył i zinterpretował art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co zostało opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. W szczególności podkreślił, że dla zastosowania tego przepisu istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie w nim wskazanym.

Powołując orzecznictwo wskazał, że w praktyce występują również przypadki, gdy podstawowa funkcja obiektu nie ulega zmianie, ale zmiana czy też intensyfikacja jednego z rodzajów działalności (np. lokal muzyczny czy tak jak w rozpatrywanym przypadku lokal, w którym urządzane są imprezy okolicznościowe typu wesela) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy. Podkreślił również, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się z faktyczną, a nie potencjalną zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Mając na uwadze sformułowane w tym wyroku ocenę prawna oraz szczegółowe i dokładne wytyczne, generalizując te kwestie zadaniem organów było ustalenie jakie przeznaczenie miał pierwotnie obiekt budowlany, a następnie czy podejmowana w nim działalność odbiega od pierwotnie założonej, i w dalszej kolejności czy jej podjęcie powoduje zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jeśli chodzi o kwestię drugą wiąże się ona z wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnej. Podstawowym obowiązkiem organu drugiej instancji, działającego na skutek złożenia przez stronę odwołania, jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Organ odwoławczy w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej, merytorycznej analizie oraz ocenie prawnej zasadność zaskarżonej decyzji.

Z tych też przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) stanowi wyjątek od powyższej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja ta nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w art. 138 § 2 k.p.a.

Niedopuszczalna jest również wykładnia rozszerzająca tego przepisu, zaś samo skorzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jak wynika z przesłanek wymienionych w tym przepisie, ograniczone zostało do sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W przypadku kontroli decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny, tak jak inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

8. Oceniając skargę w wyżej scharakteryzowanym kontekście, w ocenie sądu administracyjnego decyzja i postępowanie prowadzone ponownie przez organ I instancji, mimo trafnie dostrzeżonych przez WINB uchybień, nie wypełniły hipotezy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. czyli nie spełniły warunku, iż "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13. wydanie, s. 549-550; poglądy te opowiadają w znacznej mierze praktyce ukształtowanej na gruncie art. 138 § 2 w poprzednim brzmieniu).

Jednak odnosząc się do zmiany i aktualnego brzmienia przepisu 138 § 2 k.p.a., mając na względzie cel i uzasadnienie jej dokonania, doktryna trafnie sygnalizuje dalej idące zaostrzenie jego zastosowania. Podkreśla się, że sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/4/9-25).

Na uwagę zasługuje również pogląd, że wybór decyzji kasacyjnej jest wyborem wyjątku, który - zgodnie z ogólnymi regularni wykładni - powinien być interpretowany ścieśniająco. Organ korzystający z tego wyboru powinien zatem przedstawić dokładną analizę własnych możliwości dowodowych w sprawie i dopiero na jej podstawie ocenić i pokazać, dlaczego uznał, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i to w całości lub w znacznej części. Ocena pojęcia "znacznej części" jest tu szczególnie istotna, gdyż jest to pojęcie podwójnie nieostre i wybór dokonany przez organ można tu kwestionować z punktu widzenia legalności (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/511-524).

Jeżeli jednak organ odwoławczy stwierdza, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (por. Z.R. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007/4/16).

9. Rozpatrując wydaną przez organ i instancji decyzję w aspekcie wskazań zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Go 357/16 można zauważyć, że decyzja ma wady argumentacyjne, a jej rozważania nie są wystarczające i nie uzasadniają w pełni przyjętej kwalifikacji prawnej.

Wady decyzji organu I instancji jednak, w ocenie sądu, mają przede wszystkim charakter argumentacyjny i sprowadzają się w znacznej mierze do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ I instancji przeprowadził postępowania dowodowe, zgromadził obszerny materiał dowodowy i poddał go ocenie, tyle że nie wystarczającej i nie pod wszystkimi wymaganymi aspektami.

W szczególności nie wyjaśniono jednoznacznie na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że pierwotna funkcja obiektu sprowadzała się wyłącznie do funkcji organizacji spotkań wiejskich. PINB nie odniósł się również do różnic między częścią opisową projektu budowlanego a jego częścią graficzną oraz kwestii czy obiekt znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też dla inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można jednak wydanej decyzji postawić zarzutu, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, lub organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić w istocie całe postępowanie dowodowe lub w znacznej części. Konstatacja ta wynika również z decyzji organu II instancji. Wskazane w niej uchybienia, w większości trafnie zdiagnozowane, nie wymagają rozpoznania sprawy od nowa, ale ponownej i tym razem właściwej bo kompleksowej i dobrze uargumentowanej oceny dowodów. To jest właśnie kwintesencja uprawnień organu drugiej instancji jako organu w pełni merytorycznego.

Z analizy sprawy, jak i uzasadnienia decyzji WINB nie wynika, by zachodziła potrzeba ponowienia przeprowadzonych dowodów lub jakiegoś znacznego ich uzupełniania. Do ewentualnego uzupełnienia pozostało najwyżej kilka elementów, co w pełni mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a.

W sprawie nie może być zatem mowy o pozbawieniu czy ograniczeniu strony instancyjności. Wywód organu w tej mierze należy traktować raczej jako próbę uniknięcia trudu związanego z merytorycznym rozpatrzeniem tej skomplikowanej sprawy wobec słabej pod względem prawnym decyzji organu pierwszej instancji. To nie jest jednak przesłanka decyzji kasacyjnej.

Na marginesie należy też podkreślić, że rozumienie instancyjności – w toku przeobrażeń samego kodeksu oraz jego otoczenia normatywnego i funkcjonalnego istotnie się zmieniło. Instancyjność, rozumiana formalne jako prawo do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne, nie jest już postrzegana jako wartość samoistna i kanoniczna. Inna była funkcja instancji w dacie uchwalenia kodeksu a inna w reżimie poddanym kontroli sądowej. Od momentu ukonstytuowania się sądownictwa administracyjnego w dwuinstancyjnym pełnym kształcie w odniesieniu do administracji coraz wyraźniejsze staje się dążenie do sprawnego i zarazem prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy z zagwarantowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej. Z tych powodów, od co najmniej kilku lat, widoczna jest tendencja do "spłaszczania struktury instancyjnej administracji" i zastępowania odwołana wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy.

10. Podsumowując w niniejszej sprawie nie ma potrzeby ponowienia postępowania kolejny raz przed organem I instancji. Postępowanie toczy się już dwa lata. Wady tego postępowania mogą być uzupełnione przez organ drugiej instancji. Przeważająca większość uchybień, które wskazano w decyzji kasacyjnej polegających na "niewyjaśnieniu" sprawdza się do własnej oceny dowodów lub oceny prawnej, których chciał uniknąć organ odwoławczy.

Z tych względów stwierdzając zarzucane w skardze naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a więc przepisu prawa procesowego, w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zadaniem organ drugiej instancji będzie, mając na względzie ocen prawną oraz wskazówki wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Go 357/16 oraz w niniejszym wyroku, rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (w razie potrzeby korzystając z uprawnienia zawartego w art. 136 k.p.a.).

Mając na względzie uwagi przedstawione w pkt 7 niniejszego uzasadnienia przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach merytorycznych dotyczących zastosowania lub interpretacji prawa materialnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawię art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu.