Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 199/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 4
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 4 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. (nr[...]) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie jako - "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 11 maja 2020 r. (nr[...]) na mocy której A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej również jako "spółka" lub "skarżąca spółka ) zostały przyznane płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r., obejmujące jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność od bydła oraz płatność od krów oraz odmówiono przyznania płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 24 maja 2019 r. A. Spółka z o.o. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej określany jako "Kierownik ARiMR") za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego udostępnionego na stronie internetowej ARiMR - aplikacja eWniosekPlus z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej (dodatkowej), deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 951,20 ha, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych do powierzchni 34,99 ha, płatności do bydła do 44 sztuk zwierząt i płatności do krów do 61 sztuk zwierząt.

Do wniosku Spółka dołączyła materiał graficzny z zaznaczonym położeniem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, 2 oświadczenia o zwierzętach deklarowanych do płatności, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych oraz umowę kontraktacji buraków cukrowych nr [...] zawartą w dniu 12 lutego 2019 r. pomiędzy B. Sp. z o.o. a C. S.A. z siedzibą w T.

W dniu 4 lipca 2020 r. skarżąca spółka złożyła zmianę do wniosku, w której zmieniła oznaczenie literowe kilku działek podrzędnych oraz dodała nową działkę podrzędną L10, a także wystąpiła o przyznanie płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych do powierzchni 35,00 ha. Powierzchnia deklarowana do pozostałych płatności, jak również liczba deklarowanych zwierząt oraz deklaracja obszarów proekologicznych, nie uległy zmianie.

Następnie w dniu 9 sierpnia 2019 r. skarżąca spółka złożyła oświadczenie o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego na siedmiu działkach ewidencyjnych: 1) [...] 2) [...] 3) [...] 4) [...] 5) [...] 6) [...] 7) [...].

W oświadczeniu tym w stosunku do każdej z działek wpisała jako nazwę oznaczenia elementu proekologicznego wskazanego we wniosku symbol "EFA14b.1".

W dniu 3 lutego 2020 r. w gospodarstwie spółki została przeprowadzona przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni w zakresie powierzchni elementów proekologicznych, z której sporządzano protokół nr[...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że:

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.2 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 5.219,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 1.566,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2.

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu.

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 53.348,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 16.004,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 51.748,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 15.525,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 12.637,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 3.791,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2 Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 46.129,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 13.839,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 37.435,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 11.231,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 40.228,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 12.068,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 3.530,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 1.059,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu

- Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 52.904,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 15.871,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 0,00 m2

Stwierdzono pole po zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych - talerzowaniu.

Dla wszystkich w/w działek zastosowano kod E15: Brak spełnienia wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną.

Dla działki ewidencyjnej [...] na której zadeklarowano element proekologiczny oznaczony jako EFA14b.1 (obszary z międzyplonami lub okrywą zieloną - międzyplon ozimy), z deklarowaną wielkością elementu proekologicznego 1.285.083,00 m2 gdzie powierzchnia po zastosowaniu współczynnika wyniosła 385.525,00 m2, stwierdzono element EFA o wielkości 358.047,00 m2 i powierzchni po zastosowaniu współczynnika 107.414,10 m2. kod: E1+ : Deklarowana powierzchnia elementu EFA jest większa od stwierdzonej.

Na części stwierdzono pole po zabiegach agrotechnicznych - talerzowaniu oraz część pod nowym zasiewem, część przygotowana pod zasiew. Zgodnie z ustnym oświadczeniem producenta rolnego stwierdzono rzodkiew oleistą z jęczmieniem jarym.

Do raportu kontroli zostało dołączone oświadczenie producenta z dnia 5 grudnia 2019 r., w którym wskazał, że w związku z wysokimi opadami jesiennymi 2017 r. nie posiadano możliwości siewu zbóż ozimych.

Pismem z dnia 4 lutego 2020 r. (doręczonym producentowi w dniu 6 lutego 2020 r.) Kierownik ARiMR wezwał spółkę w związku ze złożonym wnioskiem o płatność na 2019 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych o przyznanie pomocy finansowej z tytułu płatności obszarowych:

1. Płatności do buraków cukrowych: na umowie do płatności buraków cukrowych wskazano innego rolnika niż rolnik skradający wniosek (umowa kontraktacji buraków cukrowych (...).

W dniu 9 sierpnia 2019 r. złożono oświadczenie o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego dla zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 na działkach ewidencyjnych nr: [...] elementów proekologicznych EFA 14b.1. (międzyplon ozimy).

W odpowiedzi na wezwanie w dniu 6 lutego 2020 r. do [...] Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło (datowane na dzień 4 lutego 2020 r.) pismo spółki, w którym wyjaśniła, że w dniu 9 sierpnia 2020 r. złożyła oświadczenie o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego (data wysiewu 03-04 sierpnia 2020 r.) i że zarówno na oświadczeniu, jak i na wniosku omyłkowo zostało wpisane EFA14b (międzyplon ozimy) zamiast EFA14a (międzyplon ścierniskowy). Skarżąca spółka wskazała, że posiada nagrania i fotografie z prac, które załączyła do wyjaśnień.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia 11 maja 2020r. (nr [...]) przyznał skarżącej płatności na rok 2019 z tytułu:

1.Jednolita Płatność Obszarowa - 2019 w wysokości 428.689,76 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19.585,19 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- zastosowanie współczynnika korygującego

2.Płatność za zazielenienie - 2019 w wysokości 117.000,15 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 80.559,93 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- zastosowanie współczynnika korygującego

3. Płatność redystrybucyjna - 2019 w wysokości 4.776,25 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 218,21 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- zastosowanie współczynnika korygującego

4. Płatności do bydła - 2019 w wysokości 5.790,84 zł , wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 264,56 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- zastosowanie współczynnika korygującego

5. Płatności do krów - 2019 w wysokości 7.407,39 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 338,41 zł ze względu na:

- stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

- zastosowanie współczynnika korygującego

6. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 7.762,54 zł wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 240,08 zł ze względu na stwierdzone niezgodności.

Ponadto, w sentencji decyzji zawarto także rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 4 lipca 2019 r. oraz o odmowie przyznania płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca spółka nie zgodziła się z wydaną decyzją w części dotyczącej płatności za zazielenienie. Spółka wyjaśniła, że omyłkowo w złożonej deklaracji wskazała EFA14b zamiast EFA14a, i że położenie jej gospodarstwa nie pozwala na uprawę międzyplonu ozimego. Skarżąca spółka wskazała, że w zeszłym roku również deklarowała międzyplon ścierniskowy, co można sprawdzić.

W toku postępowania odwoławczego, Dyrektor ARiMR pismem z dnia 28 lipca 2020 r. wezwał skarżąca spółkę do złożenia wyjaśnień, jaki obszar proekologiczny utrzymywała na działkach nr [...] i [...]. W tym zakresie wskazano, że we wnioskach spółka zadeklarowała bowiem obszary proekologiczne EFA14b na dziewięciu działkach, a złożonym w dniu 9 sierpnia 2019r. oświadczeniu o terminie wysiewu ścierniskowego tylko na siedmiu z nich. Zarówno w złożonym w lutym oświadczeniu, jak i w odwołaniu spółka wskazała zaś, że jej położenie wyklucza stosowanie poplonów ozimych oznaczonych jako EFA14b, natomiast przedstawione wraz z odwołaniem zdjęcia mają zgodnie z twierdzeniami strony obrazować międzyplon ścierniskowy.

W wykonaniu wezwania, skarżąca spółka w piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. podniosła, że na działkach nr: [...] i [...] w 2019 r. utrzymywany był obszar proekologiczny EFA14a i były obsiane one mieszanką trawy jednorocznej. Dalej spółka wskazała, że zarówno w oświadczeniu z lutego 2020 r., jak i odwołaniu wskazała, że w oświadczeniu z dnia 9 sierpnia 2019 r. nastąpiła omyłka pisarska (wpisanie litery b zamiast litery a w oznaczeniu obszaru proekologicznego), co jak w jej ocenie wskazuje nawet treść pisma organu z dnia 28 lipca 2020 r. może mieć miejsce. Ma to zaś istotne znacznie dla zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia zmniejszenia płatności na zazielenienie i doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że nie został spełniony wymóg w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną.

Wezwaniem z dnia 11 września 2020 r. Dyrektor ARiMR wezwał następnie skarżącą spółkę do udzielenia wyjaśnień jakie rośliny zostały wysiane w międzyplonie ścierniskowym w 2019 r.

W piśmie z dnia 28 września 2020 r., odpowiadając na wezwanie organu spółka oświadczyła, że na działkach o oznaczonych przez organ numerach wysiała w międzyplonie ścierniskowym - koniczynę i trawy jednoroczne. Do pisma załączono materiał zdjęciowy na pendrivie, zaznaczając, że materiał ten był już przedstawiony przez nią w sprawie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. (nr[...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.

Odnosząc się do kwestii spornej, dotyczącej pomniejszenia płatności na zazielenienie, organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem przyznania płatności na zazielenienie w pełnej wysokości jest utrzymanie deklarowanej powierzchni obszarów ekologicznych. Kontrola na miejscu przeprowadzona przez pracowników [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 3 lutego 2020 r. w gospodarstwie skarżącej spółki w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzano protokół nr [...] wykazała brak występowania większości zadeklarowanego obszaru proekologicznego - międzyplonu ozimego. Takie ustalenie było podstawą nałożenia sankcji na wnioskowaną płatność za zazielenienie.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej spółki, że międzyplonu ozimego na kontrolowanych działkach nie stwierdzono, gdyż spółka zadeklarowała go omyłkowo, a jej prawdziwą intencją było zadeklarowanie międzyplonu ścierniskowego, Dyrektor ARiMR zauważył, że zgodnie z metodyką wypełniania wniosku, po wyborze obszaru EFA, w celu utworzenia w ramach EFA Obszaru z międzyplonami lub okrywą zieloną lub Wsiewki traw lub roślin bobowatych drobnonasiennych w plon główny, pokazują się trzy możliwe do zaznaczenia checkboxy: EFA 14a - Międzyplon ścierniskowy, EFA 14b - Międzyplon ozimy, EFA 14c - Wsiewki trawy w plon główny, po wyborze których następnie należy wybrać przycisk zatwierdź.

Zatem wyjaśnienia spółki, że błędne zadeklarowanie EFA14b zamiast EFA 14a jest w zasadzie błędem pisarskim, bowiem została pomylona tylko litera a i b, nie odpowiadają prawdzie, gdyż przy wypełnianiu wniosku oznaczenia EF - ów wskazanych powyżej występują wraz z opisem konkretnego elementu.

Przy czym we wniosku, który można wydrukować zarówno jako wersję roboczą oraz jako wydruk wysłanego formularza, po określenie EFA zawsze następuje rozwinięcie rodzaju EF- y, czy jest to międzyplon ścierniskowy czy też międzyplon ozimy.

Dyrektor ARiMR zauważył, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze.

Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, nawet oceniając treść wniosku łącznie z oświadczeniem złożonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. (a zatem 2,5 miesiąca po złożeniu deklaracji dotyczącej elementów proekologicznych) nie można uznać deklaracji EFA14b jako błąd oczywisty. Wniosek skarżącej spółki nie zawiera bowiem żadnej niespójności, która pozwoliłaby na powzięcie podejrzenia co do zaistnienia błędu deklaracji. Niespójność wynika dopiero po zestawianiu treści wniosku z treścią późniejszego oświadczenia. Nie można jednak stwierdzić, że organ weryfikując oba dokumenty miał jednoznaczne przekonanie co do zakresu żądania strony oraz błędnego określenia EFA14a we wniosku. Oświadczenie strony z dnia 9 sierpnia 2019 r. nadal zwierało oznaczenie EFA14b, a ponadto rolnik mógł wyrazić chęć zmiany elementu proekologicznego w ramach deklarowanego procentu w stosunku do powierzchni gruntów ornych, co jest prawnie dopuszczalne z zachowaniem wymogów formalnych. Brak tutaj wymaganej prawem "oczywistości".

Z przyczyn wskazanych powyżej, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie mogły uznać błędu oczywistego zawartego we wniosku o przyznanie płatności.

Odnosząc się do oświadczenia skarżącej spółki, że na deklarowanych działkach znajdował się międzyplon ścierniskowy, co potwierdzają zdjęcia satelitarne wykonane przez podmiot D. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że we własnym zakresie zweryfikował zdjęcia satelitarne wykonane przez Sentinela na spornej powierzchni, m.in. w miesiącu czerwcu i październiku, i nie miał wątpliwości, że była ona w miesiącu październiku porośnięta roślinnością, która została następnie zebrana lub zaorana.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że spółka wezwana do złożenia wyjaśnień wskazała, że na wszystkich działkach ewidencyjnych w 2019 r. znajdowała się mieszanka z traw z koniczyną. Jednak w ocenie organu, żadne z przestawionych przez spółkę zdjęć nie przedstawia takiej mieszanki - zdjęcia przestawiają bowiem najprawdopodobniej rośliny z rodziny bobowatych i rzodkiew oleistą.

W odniesieniu do powyższe przytoczonych okoliczności organ drugiej instancji podkreślił, że płatności przyznawane są na wniosek producenta, a wniosek podlega stosownym kontrolom administracyjnym i na miejscu, mającym na celu ustalenie zgodności złożonego wniosku ze stanem faktycznym. Wnioskodawca zgodnie z obowiązującym wzorem wniosku jest zobligowany do wskazania konkretnego elementu EFA, a przy międzyplonie wskazania również roślin, które będą uprawiane. Treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz.U. z 2015 r., poz. 354), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 11 marca 2015 r." wskazuje, że musi to być mieszanka składająca się z co najmniej dwóch gatunków z dwóch rożnych gatunków wskazanych w rozporządzeniu. Dodatkowo nie może to być roślina, która następnie będzie uprawiana w plonie głównym. A zatem wskazanie konkretnych roślin stanowiących mieszankę w międzyplonie jest niezbędne celem otrzymania płatności, a rolnik wysyłając wniosek poprzez stosowną aplikację bierze na siebie odpowiedzialność za złożoną deklarację.

Dyrektor ARiMR podniósł nadto, że skarżąca spółka złożyła oświadczenie dotyczące innej uprawy na działkach niż zadeklarowana (EFA) dopiero w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, a co ważniejsze po rozpoczęciu w dniu 3 lutego 2020 r. kontroli na miejscu w jej gospodarstwie, w której strona brała udział (co wynika z treści raportu i odwołania) a zatem posiadała o niej wiedzę. Strona nie mogła zatem złożyć skutecznej zmiany w zakresie elementu, co do którego stwierdzono nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu.

W odniesieniu do pozostałych płatności wnioskowanych przez producenta, organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należał uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnie działek rolnych oraz zwierząt kwalifikowanych do płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w części, odmawiającej przyznania płatności za zazielenienie w pełnej wysokości, podnosząc zarzuty naruszenia:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31) poprzez zaniechanie wnikliwej oceny stanu fatycznego sprawy, w związku z przyjęciem przez organ, iż we wniosku z dnia 24 maja 2019 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) złożonym przez A. Sp. z o.o. [...] do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, nie nastąpiła oczywista omyłka pisarska;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] w 2019 r. nie był utrzymany obszar proekologiczny zgodnie z oznaczeniem EFA14a, a zgodnie z oznaczeniem EFA14b, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że na wyżej wskazanym obszarze był utrzymany obszar proekologiczny zgodnie z oznaczeniem EFA14a.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (nr [...]) wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 listopada 2020 r. w całości oraz o zmianę decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 maja 2020 r. (nr[...]), wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w zakresie płatności za zazielenienie poprzez przyznanie tej płatności w pełnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 listopada 2020 r. (nr [...]) w części dotyczącej płatności na zazielenianie.

Z uzasadnienia wyroku wynikało, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu, wskazując, że niewystarczająco rozważył on wystąpienie w sprawie oczywistego błędu polegającego na błędnym wpisaniu elementu proekologicznego. Odmowa przyznania płatności za zazielenienia nastąpiła bowiem w sytuacji - gdy jak podnosiła spółka - błędnie wpisała ona we wniosku, że dotyczy on międzyplonu ozimego a nie międzyplonu ścierniskowego. Sąd nakazał tym samym organowi ponownie rozważyć, czy w sprawie nie wystąpił oczywisty błąd, polegający właśnie na błędnym wpisaniu numeru elementu proekologicznego EFA14b, zamiast EFA14a.

WSA w Gdańsku oparł swoje stanowisko na wskazaniu, że w treści art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku", nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze. Błąd jest zatem oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Wykrycie przez organ oczywistego błędu dotyczy przypadkowego przeoczenia lub innej niedokładności, która nasuwa się sama, widoczna jest dla każdego, bez przeprowadzania jakiejkolwiek dodatkowej analizy, a przez dokonanie poprawki tej omyłki, właściwy sens oświadczenia pozostaje, co tym samym oznacza, że jej poprawienie nie wywołuje zmiany treści oświadczenia woli wykonawcy w znaczeniu merytorycznym. Sąd zauważył, że skarżąca konsekwentnie twierdziła w toku postępowania, że składając wniosek o przyznanie płatności, jak i w oświadczeniu o terminie wysiewu, omyłkowo wpisała oznaczenie EFA14b zamiast EFA14a, gdy tymczasem jej zamiarem było zadeklarowanie międzyplonu ścierniskowego. Skarżąca spółka wyjaśniała, że położenie jej gospodarstwa nie pozwala na uprawę międzyplonu ozimego, a międzyplon ścierniskowy deklarowała również w poprzednim roku. W uzasadnieniu wyroku skonkludowano, że złożenie przez skarżącą w dniu 9 sierpnia 2019 r. oświadczenia o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego wskazuje zatem, że wybrała ona "indywidualne podejście" do realizacji zadeklarowanego wymogu proekologicznego, co potwierdza jej twierdzenie, że oznaczenie międzyplonu w złożonym wniosku oraz oświadczeniu o terminie wysiewu EFA14b wynikało z oczywistego błędu. Dalej WSA w Gdańsku stwierdził, że trudno przyjąć, że skarżąca spółka świadomie zadeklarowała wariant EFA14b, zamiast wariantu EFA14a, ponieważ musiałaby założyć i zdawać sobie z tego sprawę, że naraża się tym samym na odmowę przyznania płatności w tym zakresie, pomimo realizacji międzyplonu ścierniskowego, który był wystarczający do stwierdzenia, że zadeklarowany obszar jest obszarem proekologicznym w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2015 r. Ta okoliczność powinna zatem doprowadzić organ do rozważenia, czy w sprawie nie wystąpił oczywisty błąd, polegający właśnie na błędnym wpisaniu numeru elementu proekologicznego EFA14b, zamiast EFA14a.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G.

Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości podnosząc w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/20J3 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227/69 z dnia 31.07.2014 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd i bezzasadne uznanie, że w sprawie doszło do zaistnienia oczywistego błędu wniosku beneficjenta, polegającego na mylnym wyborze w systemie EwniosekPlus wariantu EFA14b (międzyplon ozimy) zamiast wariantu EFA14a (międzyplon ścierniskowy), który to błąd organ winien był uwzględnić i wypłacić płatność za zazielenienie w pełnej wysokości, podczas gdy beneficjent nie składał na żadnym etapie żądania zmiany wniosku wskutek zaistnienia błędu oczywistego, a zmiany oznaczenia elementu EFA14b na EFA14a dokonał dopiero po wykryciu nieprawidłowości przez kontrolerów podczas kontroli na miejscu oraz nie udowodnił, że na spornych działkach zasiana była deklarowana mieszanka koniczyny i traw jednorocznych, co w konsekwencji wykluczało możliwość uwzględnienia wyjaśnień beneficjenta, uznania błędu wniosku za oczywisty i przyznania płatności za zazielenienie w pełnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowaniu. Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci faktur VAT na zakupy roślin użytych w międzyplonie ścierniskowym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt [...] uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Dokonując wykładni art. 4 rozporządzenie wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję z naruszeniem 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie wykazując w sposób wystarczający, aby Dyrektor ARiMR naruszył wskazany przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że argument iż skarżąca spółka nie wypełniłaby przecież wniosku w zakresie wariantu EFA z narażeniem na odmowę przyznania płatności, mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, jest niewystarczający dla stwierdzenia, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny, czy w sprawie wystąpił oczywisty błąd polegający na błędnym wpisaniu elementu proekologicznego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2022r., poz. 329 dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostaje związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt [...]. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (w uzasadnieniu orzeczenia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010).

Skarżąca spółka przedmiotem kontroli Sądu uczyniła decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 4 listopada 2020 r. (nr[...]) w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w części w jakiej organ ten utrzymał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika ARiMR z dnia 11 maja 2020 r. (nr[...]) dotyczące przyznania płatności na zazielenianie w kwocie 117.000,15 zł. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona w części odmawiającej spółce przyznania płatności za zazielenianie w pełnej wysokości.

W ocenie spółki, spełniła ona wszystkie warunki przyznania płatności na zazielenianie i powinna ją otrzymać w wyżej wysokości, gdyż zrealizowała na wskazanych we wniosku działkach element proekologiczny - międzyplon ścierniskowy - o symbolu EFA14a. Organ stoi natomiast na stanowisku, że płatność nie może zostać przyznana albowiem w toku kontroli na miejscu nie stwierdzono, że spółka zrealizowała na działkach zadeklarowany we wniosku element proekologiczny - międzyplon ozimy - o symbolu EFA14b, a także nie podjęła skutecznych działań, które wykazałyby, że złożony prze nią wniosek zawierał "oczywisty błąd" do oznaczenia elementu proekologicznego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dopuszczalności przyjęcia przez organ czy pomimo, że we wniosku spółka wskazała, że uprawa będzie dotyczyła międzyplonu ozimego o symbolu EFA14b, jak też w oświadczeniu o wysiewie podała odpowiadający mu symbol EFA14b, płatność mogłaby zostać przyznana zważywszy, że w toku kontroli nie stwierdzono na działkach międzyplonu ozimego a spółka zadeklarowała, że będzie wysiewać międzyplon ściernisty. Ponadto, skarżąca podnosiła, że z uwagi położenie działek nie może w ogóle uprawniać na nich międzyplonu ozimego i we wniosku o płatność popełniła oczywisty błąd wpisując symbol EFA14b zamiast EFA14a. W ocenie skarżącej spółki, skoro stan faktyczny przemawia za przyjęciem, że wypełniając wniosek popełniła ona "oczywisty błąd", co powinno zostać uwzględnione w toku postępowania o przyznanie płatności, to w konsekwencji płatność powinna zostać jej przyznana.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowe jest dokonanie wykładni przepisu art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., przy uwzględnieniu stanowiska zajętego w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I GSK 602/21. Trzeba przy tym pamiętać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły również przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1341, ze zm., dalej powoływanej jako - "ustawa") i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.).

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze.

Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawodawca unijny wprowadzając do powołanego przepisu wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek lub uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników.

Pojęcie - oczywistych błędów - jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. Jak również zauważył NSA, w orzecznictwie przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy - tak np. NSA w wyrokach: z 10 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1807/20, z 14 września 2021 r. sygn. akt I GSK 297/21).

Dodatkowym warunkiem uznania możliwości poprawienia oczywistego błędu jest stwierdzenie działania beneficjenta w dobrej wierze, to jest stwierdzenie takiego jego zachowania, które nie nasuwa uzasadnionych wątpliwości co do tego, że błąd był spowodowany celowo, lub wynikał z lekceważącego podejścia do wypełniania obowiązków beneficjenta przy składaniu wniosku i ewentualnym poprawianiu oczywistego błędu.

Rozważając możliwość uznania wskazania przez skarżącą we wnioskach wariantu EFA14b (międzyplonu ozimego) zamiast EFA14a (międzyplonu ścierniskowego), do czego dążyła spółka, NSA podniósł, że należy rozważać wszystkie okoliczności pozwalające ocenić wskazanie niewłaściwego wariantu EFA za oczywisty błąd.

Do okoliczności tych należy zaliczyć:

- system wypełniania wniosku i jego podatność na omyłkowe wpisanie innego wariantu EFA niż zamierzony;

- sposób naprawienia błędu (w tym przypadku, jaki charakter miało oświadczenie spółki z 9 sierpnia 2019 r. o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego i dlaczego wtedy nie skorygowano wniosku co do wskazania właściwego dla międzyplonu ścierniskowego wariantu EFA14a);

- zgodność oświadczenia o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego z rzeczywiście wykazanym obsadzeniem międzyplonu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja Dyrektora ARiMR zawierała ocenę działania spółki pod kątem stwierdzenia możliwości zastosowania wspomnianego art. 4 we - wszystkich - tych aspektach. Wskazuje m.in.:

- jak działa system wypełniania wniosków w kontekście możliwości popełnienia omyłki przy wpisani odpowiedniego wariantu EFA14;

- że spółka składając oświadczenie z 9 sierpnia 2019 r. dotyczące międzyplonu ścierniskowego (a więc właściwego dla wariantu EFA14a) nie skorygowała wniosku w zakresie właściwego wskazania wariantu EFA, tylko nadal wskazywała na wariant EFA14b;

- że oświadczenie z 9 sierpnia 2019 r. mogło wskazywać na zamiar spółki co do zmiany elementu proekololgicznego w ramach deklarowanego procentu w stosunku do powierzchni gruntów ornych;

- że spółka w ramach deklarowanych w oświadczeniu z 9 sierpnia 2019 r. międzyplonów ścierniskowych wskazywała na mieszankę traw z koniczyną, podczas gdy na składanych przez spółkę zdjęciach mających wykazywać zasianie traw z koniczyną nie stwierdzono takiej mieszanki, lecz mogły one wskazywać rośliny z rodziny bobowatych oraz rzodkiew oleistą.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, oparcie się (przez Sąd pierwszej instancji) "tylko na treści oświadczenia spółki z 9 sierpnia 2019 r. wskazującego na inny rodzaj międzyplonu, niż wskazany we wniosku, na wynikającym z § 8 ust. 2 pkt 2a) rozporządzenia z dnia 11 lipca 2015 r. argumencie, że efekt proekologiczny można uzyskać przez uprawę międzyplonów dwojakiego rodzaju, oraz na domniemaniu, że spółka nie wypełniłaby wniosku w zakresie wariantu EFA z narażeniem na odmowę przyznania płatności, było niewystarczające dla oceny, że organ niewystarczająco rozważył wystąpienie oczywistego błędu polegającego na błędnym wpisaniu elementu proekologicznego".

Natomiast, "co do podniesionego przez WSA argumentu, że spółka nie wypełniłaby wniosku w zakresie wariantu EFA z narażeniem na odmowę przyznania płatności", to zdaniem NSA, "należało też wziąć pod uwagę, że kontrola dokonania upraw zadeklarowanych we wniosku wskazującego na wariant EFA14a (międzyplon ścierniskowy) odbywa się w innym terminie (jesienią), niż kontrola upraw zadeklarowanych we wniosku wskazującym na wariant EFA14b (międzyplon ozimy) - w lutym. Zatem ocena w lutym, czy wysiano zadeklarowany plon międzyścierniskowy w roku poprzednim (zaorany jesienią) jest co najmniej bardzo trudna, jeśli nie niemożliwa".

Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej należy podnieść, że w ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR zawierała ocenę działania skarżącej spółki pod kątem stwierdzenia możliwości zastosowania przywołanego art. 4 rozporządzenia wykonawczego we wszystkich wskazanych tych aspektach.

Przede wszystkim organ szczegółowo wyjaśnił, jak działa system wypełniania wniosków w kontekście możliwości popełnienia omyłki przy wpisaniu odpowiedniego wariantu EFA14.

W tym zakresie podniesiono, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy oraz w związku z art. 17 ust. 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w 2019 r. wszystkie wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 powinny zostać złożone w wersji elektronicznej za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego udostępnionego na stronie internetowej ARiMR - aplikacja eWniosekPlus.

W tym okresie istniał obowiązek składania wniosków za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej ARiMR, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie formularza wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2019 r., poz. 487).

Zgodnie z metodyką wypełniania wniosku, po wyborze obszaru EFA, w celu utworzenia w ramach EFA obszaru z międzyplonami lub okrywą zieloną lub wsiewki traw lub roślin bobowatych drobnonasiennych w plon główny, pokazują się trzy możliwe do zaznaczenia checkboxy:

EFA 14a - Międzyplon ścierniskowy,

EFA 14b - Międzyplon ozimy,

EFA14c - Wsiewki trawy w plon główny, po wyborze których następnie należy wybrać przycisk zatwierdź.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie w tym zakresie nie uwzględnił wyjaśnienia spółki, że błędne zadeklarowanie EFA14b zamiast EFA14a stanowiło błąd pisarski, na zasadzie pomylenia litery a i litery b. Przy wypełnianiu wniosku oznaczenia EFA zawierają bowiem - jednoczesne rozwinięcie tego oznaczenia - poprzez wskazanie, czy jest to Międzyplon ścierniskowy, Międzyplon ozimy czy Wsiewki trawy w plon główny.

Tak samo we wniosku, który można wydrukować zarówno jako wersję roboczą oraz jako wydruk wysłanego formularza, po określeniu EFA, zawsze następuje - rozwinięcie rodzaju - EF-y, czy jest to Międzyplon ścierniskowy czy też Międzyplon ozimy. Złożony przez skarżącą spółkę wniosek dotyczył Międzyplonu ozimego EFA14b.

Zasady składnia formularza i sposób działania systemu go obsługującego, wykluczają tym samym przyjęcie a priori, że zadeklarowanie w nim innej uprawy niż było to rzeczywistym zamiarem producenta, może być uznawane za oczywisty błąd. Co najwyżej, może to prowadzić jedynie do uznania, że wnioskodawca nieuważnie lub z nienależytą dbałością wypełnił składany wniosek. Tego rodzaju błąd jednak jako nieoczywisty nie może być uznany za mający wpływ na dalsze procedowanie w sprawie wniosku. Szczególnie, że w przedmiotowej sprawie kolejne składane przez stronę dokumenty także dotyczyły oznaczenia EFA14b, a wskazany "błąd" został dostrzeżony przez skarżącą dopiero po przeprowadzonej w sprawie kontroli na miejscu upraw i po zwróceniu jej uwagi przez organ, że nie stwierdzono elementu proekologicznego o oznaczeniu EFA14b.

Dostrzec również trzeba, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka składając oświadczenie z 9 sierpnia 2019 r., dotyczące międzyplonu ścierniskowego (a więc właściwego dla wariantu EFA14a), nie skorygowała wniosku w zakresie właściwego wskazania wariantu EFA, tylko nadal wskazywała na wariant EFA14b, którym to oznaczeniem posłużono się w przedmiotowym oświadczeniu aż 7 razy. Zatem tylko z powodu tego, że oświadczenie zostało zatytułowane "oświadczenie o terminie wysiewu międzyplonu ścierniskowego" nie można wnioskować, aby spółka w ogóle zauważyła na tym etapie swój błąd. Organ odwoławczy zasadnie w tym przedmiocie podniósł, że złożone oświadczenie z dnia 9 sierpnia 2019 r. mogło wskazywać na zamiar spółki, co do zmiany elementu proekologicznego w ramach deklarowanego procentu do stosunku do powierzchni gruntów ornych. Ponadto, organ ten słusznie zauważył, że spółka w ramach deklarowanych w oświadczeniu z 9 sierpnia 2019 r. międzyplonów ścierniskowych wskazywała na mieszankę traw z koniczyną, jednak na składanych przez spółkę zdjęciach mających wykazywać zasianie traw z koniczyną, nie stwierdzono takiej mieszanki.

W zaskarżonej decyzji, oceniając działania spółki uwzględniono bowiem, że na wezwanie organu pierwszej instancji spółka załączyła zdjęcia działek mających obrazować międzyplon ścierniskowy, wraz z lokalizacją wykonanych zdjęć. Organ odwoławczy porównał zdjęcia ze złożoną deklaracją i wezwał skarżąca spółkę w dniu 11 września 2020 r. do wskazania zasianych lub posadzonych roślin w międzyplonie ścierniskowym oraz do opisania zdjęć ze wskazaniem rośliny oraz działki, na której się znajdowała. Spółka w odpowiedzi na ww. wezwanie, podtrzymała swoją deklarację złożoną we wniosku z maja 2019 r. wskazując, że na wszystkich działkach ewidencyjnych była to mieszanka traw z koniczyną. Organ ocenił jednak, że żadne z przedłożonych zdjęć nie przedstawia takiej mieszanki (zdjęcia przedstawiają najprawdopodobniej rośliny z rodziny bobowatych oraz rzodkiew oleistą).

W rozpoznawanej sprawie - najistotniejsze - pozostaje, że skarżąca spółka złożyła oświadczenie dotyczące innej uprawy (EFA) dopiero w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, po rozpoczęciu w dniu 3 lutego 2020 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie spółki, posiadając o niej wiedzę. Organ odwoławczy zatem prawidłowo, zdaniem Sądu, przyjął, że spółka nie mogła zgłosić skutecznie zmiany w zakresie elementu, co do którego stwierdzono nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu.

Spółka podnosiła, że art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. pozwala na zmianę wniosku w każdym czasie. Dotyczy to jednak tylko "oczywistych błędów" wniosku. Natomiast okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym właśnie czas w jakim skarżąca spółka podniosła, że niepoprawnie wypełniła wniosek i wskazanie jego zakresu, świadczą w ocenie Sądu, że istniejący stan faktyczny, nie mieści się w pojęciu "oczywistego błędu", o którym mowa w powołanym przepisie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącej spółki podnieść należy, że organom nie można też zarzucać błędu w ustaleniach faktycznych, jak wskazuje spółka "poprzez przyjęcie, że na działkach ewidencyjnych nie był utrzymany obszar proekologiczny zgodnie z oznaczeniem EFA14a, a zgodnie z oznaczeniem EFA 14b". Przede wszystkim, zdaniem organów, nie było możliwe następcze, wykonane po przeprowadzeniu kontroli ustalanie (niejako też za stronę), jak prawidłowo należałoby wcześniej oznaczyć zasianą lub posadzoną na polu uprawę (szczególnie, że pole było już zaorane), aby otrzymać płatność za zazielenianie, ale ustalenie - czy na działkach znajdują się zadeklarowane przez spółkę obszary proekologiczne o oznaczeniu EFA14b.

Takiej uprawy nie stwierdzono i dlatego prawidłowo oceniono, że późniejsze deklarowanie przez spółkę, iż faktycznie chciała się ona starać o płatność za utrzymywanie obszaru proekologicznego o innym oznaczeniu (EFA14a), w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oraz z uwagi na całokształt zgormadzonych w sprawie dokumentów, nie mogło być uznane za "oczywisty błąd" złożonego przez skarżącą wniosku o płatność na zazielenianie.

Przed dalszymi rozważaniami, należy podnieść, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a."), chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przepis zaś ustępu 2 i 3 tego artykułu stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (3).

Reguła dowodzenia przywołana w ww. art. 3 ust. 3 oznacza, iż w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organu roszczenie pomocowe a na organie ewentualne udowodnienie wystąpienia przesłanek podważających twierdzenia strony pozwalających na wydanie decyzji odmownej. Przepis art. 3 ustawy, wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te niewątpliwie osłabiają pozycję procesową strony postępowania. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1263/19, na tle analogicznego unormowania, tj. art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Przyjmując stanowisko o nie istnieniu "oczywistego błędu" w złożonym przez skarżącą wniosku, Dyrektor ARiMR dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów (dokumentów) w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, respektując podstawowe zasady tego postępowania.

W ocenie Sądu, w sprawie ustalono i wyjaśniono wyczerpująco z punktu widzenia treści art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. i zawartego w nim pojęcia "oczywistego błędu" wszystkie istotne okoliczności faktyczne, przeprowadzając w tym celu postępowanie dowodowe, czemu wyraz dano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analizie poddano w szczególności, nie tylko uznawane za kluczowe przez skarżącą spółkę oświadczenie z dnia z 9 sierpnia 2019 r., ale także złożone dopiero w związku z kontrolą na miejscu i następczo wszystkie oświadczenia, pisma wyjaśniające i pozostałe dowody, w tym dokumentację zdjęciową.

Zasadnie w tym zakresie oceniono, że późniejsza deklaracja spółki, że jej zamiarem było utrzymywanie innego obszaru proekologicznego niż zadeklarowała we wniosku, nie mogła przesądzić, że przy wypełnianiu wniosku popełniono "oczywisty błąd" w rozumieniu treści art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Faktycznie bowiem takiego błędu nie da się wyinterpretować z treści wniosku dotyczącego obszaru proekologicznego o oznaczeniu EFA14b, ani też ze złożonego przed kontrolą na miejscu, oświadczenia spółki z dnia 9 sierpnia 2019 r., w którym konsekwentnie dalej wielokrotnie powołała oznaczenie EFA14b i nie podjęła w tym czasie żadnych równoległych działań w celu skorygowania wniosku z maja 2019 r., odnoszącego się do tego właśnie oznaczenia.

Istotne zatem pozostaje, że czynności kontrolne przeprowadzone w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, odbyły się w gospodarstwie skarżącej spółki w dniu 3 lutego 2020 r. i wykazały, że na każdej z ujętych we wniosku o płatność na zazielenianie działek stwierdzono (zadeklarowany) element EFA o wielkości 0,00 m ² i o powierzchni po zastosowaniu współczynnika 0,00 m ². Pierwsze wskazanie producenta rolnego, że omyłkowo wpisał we wniosku z maja 2019 r., a następnie w oświadczeniu o wysiewie z sierpnia 2019 r. EFA14b (międzyplon ozimy) zamiast EFA 14a (międzyplon ścierniskowy) zawiera zaś dopiero oświadczenie z dnia 4 lutego 2020 r., które co ważne zostało złożone na skutek skierowanego do spółki pisma organu z dnia 4 lutego 2020 r. o złożenie wyjaśnień co do zadeklarowanych względem podanych we wniosku działek nr [...] elementów proekologicznych EFA14b (międzyplon ozimy). Stanowisko, że niezgodność zawartego we wniosku oznaczenia z rzeczywiście stwierdzonym w toku kontroli stanem uprawy, można byłoby zakwalifikować jako świadczącą o zawarciu we wniosku "omyłki pisarskiej" strona wyraziła natomiast dna etapie postępowania odwoławczego (pismo z dnia 10 sierpnia 2020 r.) i na skutek kolejnego wystosowanego względem niej wezwania organu odwoławczego o udzielenie wyjaśnień w sprawie.

Te okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, uprawniają do stwierdzenia, że skarżąca spółka dopiero na skutek działań organów prowadzących postępowanie zorientowała się, że taki sposób wypełnienia wniosku jaki miał miejsce w niniejszej sprawie poprzez oznaczenie EFA14b (międzyplon ozimy) nie pozwoli jej na otrzymanie płatności na zazielenianie jeżeli faktycznie uprawiała/zasiała międzyplon ścierniskowy (EFA14a). Nie jest przy tym możliwe do ustalenia jaki był faktyczny zamiar spółki, mimo tego, że zadeklarowała ona w piśmie z grudnia 2019 r., że położenie w jakim się znajdują działki, nie pozwalało na wysianie zbóż ozimych.

W tym zakresie należało też wziąć pod uwagę, że kontrola dokonania upraw zadeklarowanych we wniosku wskazującego na wariant EFA14a (międzyplon ścierniskowy) odbywa się w innym terminie (jesienią), niż kontrola upraw zadeklarowanych we wniosku wskazującym na wariant EFA14b (międzyplon ozimy), tj. w lutym. Zatem ocena w lutym, czy wysiano zadeklarowany międzyplon ścierniskowy w roku poprzednim (zaorany jesienią) jest bardzo trudna, jeśli nie niemożliwa. Organ odwoławczy, pomimo to starał się wyjaśnić przedmiotową okoliczność, wzywając stronę przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, do stosownych wyjaśnień jakie rośliny uprawiała na działkach. Uwzględniając dowody przedłożone przez stronę (dokumentacja zdjęciowa) Dyrektor ARiMR wskazał jednak, co zostało już zaznaczone, że żadne z przedstawionych przez spółkę zdjęć nie przedstawia deklarowanej przez nią w tym zakresie w wyjaśnieniach mieszanki traw z koniczyną, a zdjęcia przestawiają innego rodzaju rośliny (najprawdopodobniej rośliny z rodziny bobowatych i rzodkiew oleistą).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowane i wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że "oczywistość" błędu, o której mowa w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. musi wynikać wprost z dokumentów przedłożonych przez stronę i musi być ona jednoznaczna. Użyty w przepisie termin "oczywisty" należy rozumieć jako niebudzący wątpliwości (bezsporny, pewny) przy czym należy podkreślić, że istotne jest, aby oczywistość ta wynikała z samej treści dokumentu dotkniętego błędem. Można wówczas mówić o "jaskrawej" czytelności tego błędu dla organu dokonującego weryfikacji wniosku.

Wskazany przepis stanowi jednocześnie w oparciu o jakie materiały może być dokonana ocena "oczywistości błędu". Są to: wniosek o pomoc, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta. Błąd "oczywisty" to zatem błąd, który musi zostać wykryty na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, kiedy kontrola dotycząca spójności dokumentów i informacji przedstawionych przez producenta rolnego wskazuje na wystąpienie takiego błędu dla organu dokonującego weryfikacji wniosku.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy wyczerpująco i prawidłowo ocenił, uwzględniając treść wniosku, a także kolejne składane przez stronę oświadczenia (wyjaśnienia) oraz termin wykonanej w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu, że o tego rodzaju "oczywistym błędzie" nie można mówić w rozpoznawanej sprawie.

Nawet analizując treść wniosku łącznie z oświadczeniem złożonym w dniu 9 sierpnia 2019 r. (2,5 miesiąca po złożeniu deklaracji dotyczącej elementów proekologicznych) nie można uznać deklaracji EFA14b jako "błąd oczywisty". Wniosek skarżącej spółki nie zawiera żadnej niespójności, która pozwoliłaby na powzięcie podejrzenia co do zaistnienia błędu deklaracji. Niespójność wynika dopiero po zestawianiu treści wniosku z treścią późniejszego oświadczenia. Nie można jednak stwierdzić, że organ weryfikując oba dokumenty miał jednoznaczne przekonanie co do zakresu żądania strony oraz błędnego określenia EFA14b we wniosku. Oświadczenie strony z dnia 9 sierpnia 2019 r. nadal zwierało oznaczenie EFA14b, a ponadto producent rolny mógł wyrazić chęć zmiany elementu proekologicznego w ramach deklarowanego procentu w stosunku do powierzchni gruntów ornych, co jest prawnie dopuszczalne z zachowaniem wymogów formalnych. Brak jest zatem tutaj wymaganej prawem "oczywistości".

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że z uwagi na to, iż wniosek złożony przez skarżącą spółkę jest ważnym środkiem dowodowym w sprawie, dane w nim zawarte są weryfikowane w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wniosek podlega kontroli i merytorycznej ocenie organu. Jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu okaże się, że dane zawarte we wniosku są niezgodne z rzeczywistością, wówczas organ nie może uznać danych zawartych we wniosku za prawdziwe. Płatności przyznawane są jednak na konkretny wniosek producenta, a wniosek podlega stosownym kontrolom administracyjnym, i na miejscu, mającym na celu ustalenie zgodności złożonego wniosku ze stanem faktycznym. Producent zgodnie z obowiązującym wzorem wniosku jest zobligowany do wskazania konkretnego elementu EFA a przy międzyplonie wskazania również roślin, które będą uprawiane. Treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz.U. z 2015 r., poz. 354 ze zm.) wskazuje, że musi to być mieszanka składająca się z co najmniej dwóch gatunków z dwóch rożnych gatunków wskazanych w rozporządzeniu. Dodatkowo nie może to, być roślina, która następnie będzie uprawiana w plonie głównym.

A zatem wskazanie konkretnych roślin stanowiących mieszankę w międzyplonie jest niezbędne celem otrzymania płatności, a rolnik wysyłając wniosek poprzez stosowną aplikację bierze na siebie odpowiedzialność za złożoną deklarację.

Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 213/18, w którym wskazano, iż obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy podkreślić, że na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującej wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objęte przepisami ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych, ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże - za zawartość merytoryczną takiego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności - odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.

Taka sytuacja musiała skutkować wezwaniem skarżącej spółki przez organ pierwszej instancji do złożenia wyjaśnień, co też nastąpiło. Ponadto, organ odwoławczy zważył również wytyczony przez przepisy wspólnotowe - cel nakładania sankcji związanych z predeklarowaniem powierzchni.

Spółka wyjaśniła, że zadeklarowała i utrzymywała międzyplon ścierniskowy w roku 2019 w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie oznaczonym przez stronę datą 4 lutego 2020 r., jednakże wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 4 lutego 2020 r. doręczono stronie w dniu 6 lutego 2020 r. Odpowiedź na wezwane złożono w siedzibie organu w dniu 6 lutego 2020 r. Skarżąca spółka złożyła zatem oświadczenie dotyczące innej uprawy (EFA), dopiero w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji, a co ważniejsze po rozpoczęciu w dniu 3 lutego 2020 r. kontroli na miejscu w jej gospodarstwie, w której spółka brała udział (co wynika z treści raportu i odwołania) a zatem posiadała o niej wiedzę. Spółka nie mogła więc złożyć skutecznej zmiany w zakresie elementu, co do którego stwierdzono nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu.

W rozpatrywanej sprawie wskazano, że nawet gdyby uznać, iż producent rolny poinformował o nieprawidłowościach we wniosku przed dniem kontroli na miejscu, ze względu na fakt, iż brak jest możliwości ustalenia jaka roślina została zasiana/posadzona w sierpniu 2019, spółka nie wypełniła więc dostatecznie obowiązku wskazanego w art. 3 ustawy, a zebrany materiał dowodowy nie potwierdza deklaracji zawartej we wniosku, że była to mieszanka traw z koniczyną, nie mógłby uznać powierzchni deklarowanej jako EFA14a za powierzchnię kwalifikującą się do płatności.

Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny, m.in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wzgląd na wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek.

W odniesieniu do aktów staranności wymaganych od producenta rolnego należy posiłkować się art. 355 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) W myśl tego przepisu, należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Surowsze wymagania w zakresie aktów staranności podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo i na własny rachunek, w porównaniu do aktów staranności wymaganych od przeciętnego (relewantnego) konsumenta, można wywieść także z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. I tak, przez konsumenta rozumie się właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego przeciętnego konsumenta danej kategorii towarów lub usług (por. pkt 59 i 63 wyroku ETS z 8 czerwca 2002 r. w sprawie C-299/99 oraz tezę 3 wyroku ETS z 6 maja 2003 r., Libertel Groep B V, sprawa C-l 04/01). Skoro więc od konsumenta wymaga się, aby był właściwie poinformowany, dostatecznie uważny i rozsądny, oczywistym się staje, że od podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo powinny być wymagane wyższe kryteria staranności.

W wyniku dokonanych ustaleń organy prawidłowo stwierdziły, że skarżącej spółce nie przysługuje pełna płatność za zazielenienie. Zadeklarowany przez skarżącą element proekologiczny EFA14b (międzyplon ozimy), zgodnie z zapisami § 8 ust. 2 pkt 2 a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów, powinien być bowiem utrzymywany do dnia 15 lutego. Powinien być zatem możliwy do stwierdzenia w toku kontroli (3 luty 2020 r.), gdyby był na zadeklarowanych działkach. Ten sam przepis przewiduje zaś, że w przypadku międzyplonu ścierniskowego (EFA14a) mieszanka powinna być wysiewana w terminie do 20 sierpnia i utrzymywana co najmniej do dnia 15 października albo przez okres co najmniej 8 tygodni od dnia wysiewu mieszanki, jeżeli ten dzień został wykazany w oświadczeniu. Jak zasadnie wskazał więc organ nawet gdyby uznać, że spółka popełniła oczywisty błąd, przeprowadzona w lutym kontrola nie mogła również stwierdzić, czy na jesieni na polu znajdował się rzeczywiście międzyplon ścierniskowy również uprawniający do płatności za zazielenianie tylko pod warunkiem jego rzeczywistego zrealizowania na zadeklarowanych we wniosku działkach. Inne dokumenty zgormadzone w sprawie (zdjęcia) również nie potwierdziły aby tego rodzaju element proekologiczny rzeczywiście znajdował się na zadeklarowanych we wniosku działkach.

Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił w okolicznościach niniejszej sprawy, że "błędem oczywistym" nie może być zadeklarowanie w złożonym wniosku o przyznanie płatności elementu proekologicznego EFA14b zamiast EFA14a. W konsekwencji też do wykazanej we wniosku powierzchni oznaczonej jako EFA14b spółka nie otrzymała więc dopłaty. Uwzględniając, że spółka w ramach płatności na zazielenienia wskazała (prawidłowo) również element proekologiczny EFA5.1 - Elementy krajobrazu: Zagajniki śródpolne obejmujące drzewa, krzewy lub kamienie, łącznie zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności do powierzchni 518.736,00 m², natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (z uwagi na niezrealizowanie elementu proekologicznego EFA14b) wynosiła 149.488,60 m ². Płatność za zazielenienia zasadnie została tym samym przyznana w niższej niż oczekiwana przez stronę skarżącą wysokości. W związku z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami i nie uznaniem "oczywistości błędu", zmniejszono zatwierdzony do płatności obszar na zazielenieniami, zaś wyliczenie należnej kwoty płatności nie było przez skarżącą spółkę kwestionowane.

W świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (...). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec dokonanych rozważań, nie można przyjąć aby w niniejszym postępowaniu zasady te zostały naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącą spółkę zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego i dopuszczenia się przez organy w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów k.p.a.

Nie każde też stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała.

Także materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności zapadłego rozstrzygnięcia i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Podsumowując dokonane rozważania należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy, wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).