Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1292/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 października 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.39.2021.MM.3 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1814/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) z 20 października 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.39.2021.MM.3 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od GDOŚ na rzecz Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że Spółka wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: RDOŚ w Gdańsku) z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie morskiej farmy wiatrowej pn. M.", zlokalizowanego w wyłącznej strefie ekonomicznej polskich obszarów morskich.

RDOŚ w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku, w decyzji z 24 maja 2021 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wymienionego wyżej przedsięwzięcia.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie RDOŚ w Gdańsku w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

GDOŚ, po rozpatrzeniu odwołania Spółki w decyzji z 20 października 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.39.2021.MM.3 utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w Gdańsku z 24 maja 2021 r. nr RDOŚ-Gd-WOO.420.124.2019.20 odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "budowie morskiej farmy wiatrowej pn. M.".

Organ odwoławczy ustalił, że przedłożony raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 powołanej ustawy, w szczególności nie wskazuje lokalizacji planowanych do budowy w ramach przedmiotowej inwestycji 60 morskich turbin wiatrowych (pkt 1) ani lokalizacji 120 turbin planowanych do realizacji w obszarze objętym decyzją z 7 lipca 2016 r. (pkt 3b), również nie zawiera opisu oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 8). Ponadto, w odległości około 5,5 km na zachód od miejsca planowanej realizacji przedsięwzięcia znajduje się obszar Natura 2000 [...], natomiast w odległości około 8,3 km na południe znajduje się obszar Natura 2000 [...]. W analizowanym raporcie brak jest opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia również na obszary Natura 2000. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, przedłożony raport nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kompletnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z żądaniem Spółki.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami Spółki, że organ I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego i materialnego.

Brak w raporcie informacji o lokalizacji turbin wiatrowych oraz opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, w tym obszary Natura 2000, zdaniem organu odwoławczego uniemożliwia ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na cele i przedmiot ochrony powyższych obszarów Natura 2000.

Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści raportu wynika, jakie przedsięwzięcie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i ocena kumulacji oddziaływań na środowisko przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych i planowanych, dla których wydano w dniu 7 lipca 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podlegała weryfikacji i ocenie właściwych w tej sprawie organów. Niewystarczające jest wskazanie przez organ, że dla obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania, inwestor w dniu 7 lipca 2016 r. uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej pod nazwą B. (M.) składającej się ze 120 turbin wiatrowych. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał informacje o powiązaniu planowanej inwestycji z przedsięwzięciem, dla którego inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu 7 lipca 2016 r. Okoliczność, że na tym samym terenie planowane jest już inne przedsięwzięcie, które przecież będzie funkcjonalnie powiązane z planowanym przedsięwzięciem, nie uzasadnia żądania od inwestora analizy oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ powinien we własnym zakresie dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwoływanie się przez organy orzekające w sprawie do niewskazania przez inwestora rozmieszczenia 180 turbin wiatrowych, nie jest argumentem jurydycznym. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika bowiem obowiązek wskazywania rozmieszczenia poszczególnych turbin wiatrowych planowanych do budowy. Przepis stanowi o obszarze, a nie o konkretnym punkcie, lokalizacja zaś przedsięwzięcia została ściśle określona w raporcie i jego uzupełnieniu.pr

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie pismem z 20 września 2021 r. poinformował skarżącą o treści art. 10 § 1 kpa, ale nie wypełnił obowiązku wskazanego w art. 79a k.p.a., a taki zakres informacji w świetle przepisu art. 79a jest – według Sądu I instancji - niewystarczający, tym bardziej, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego występowała bez udziału profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze kasacyjnej GDOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. A. F. na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. przez uznanie, że w ustalonym stanie sprawy niewypełnienie przez organ odwoławczy obowiązku wynikającego z tego przepisu stanowi podstawę do uchylenia decyzji, podczas gdy decyzja tego organu nie znajduje swoich podstaw w braku wykazania przez stronę przesłanek od niej zależnych, o których nie była wcześniej informowana zarówno przez organ I jak i II instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyjętej przez Sąd oceny w zakresie uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi wynikającemu z art. 79a k.p.a., w sytuacji gdy przepis ten powinien być stosowany jedynie w celu zapobiegania negatywnym konsekwencjom dla wnioskodawcy, będących skutkiem niewykazania przez niego danych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na brak wiedzy o ich istotności dla sprawy, co w omawianej sprawie nic miało miejsca;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez odesłanie organu odwoławczego - dokonującego, w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla morskiej farmy wiatrowej, m. in. analizy w zakresie możliwości położenia turbin wiatrowych - do przepisów aktu prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego, jako dokumentu zawierającego ustalenia w zakresie lokalizacji turbin wiatrowych, w sytuacji gdy przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) nie ustanawiają kompetencji dla rad gmin do stanowienia w tym zakresie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie daje organowi administracji podstaw do żądania od inwestora przedstawienia w ramach raportu oddziaływania na środowisko analizy oddziaływań skumulowanych - pomimo, że z zgodnie z tym przepisem, w konkretnych okolicznościach faktycznych, raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać informacje na temat powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami w szczególności kumulowania się ich oddziaływań - podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, co ustalił Sąd, że realizacja i późniejsza eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiązać się będzie z możliwością wystąpienia skumulowanego oddziaływania tego przedsięwzięcia z innymi planowanymi w tym rejonie projektami morskich farm wiatrowych, dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ud fale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że w danych okolicznościach sprawy, tj. w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej dysponuje dla tego samego terenu, przewidzianego do realizacji przedsięwzięcia, decyzją środowiskową dla podobnego rodzajowo zamierzenia inwestycyjnego (farmy wiatrowej), organ administracji nie ma podstaw do żądania od tego inwestora dokładnego wskazania lokalizacji turbin wiatrowych, pomimo, że z uwagi na oczywiste wzajemne oddziaływania obu inwestycji koniecznym jest zgodnie z przywołanym przepisem wykazanie ich kumulowanego oddziaływania, co w tej sytuacji możliwe jest poprzez dokonanie ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem określonego przez inwestora położenia turbin.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) rozpoznanie skargi, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ponadto, 4) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od M. sp. z o.o. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wzywał Spółkę, również w trybie art. 79a, k.p.a. do wskazania planowanego rozmieszczenia wszystkich 180 turbin wiatrowych (60 planowanych do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia oraz 120 planowanych do realizacji na przedmiotowym terenie w oparciu o uzyskaną wcześniej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach: znak RDOŚ-Gd- WOO.4211.12.2015.KP.22 z 7 lipca 2016 r.). Ponadto organ I instancji powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) (dalej: u.u.i.ś.), wskazał, aby przy ocenie skumulowanego oddziaływania ww. 180 turbin wiatrowych, inwestor uwzględnił wszystkie projekty morskich farm wiatrowych, o których mowa w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach, dla których wydane zostały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach.

Regionalny Dyrektor wskazał, że pomimo wystosowanych wezwań, Spółka nie uzupełniła treści raportu oddziaływania na środowisko w zakresie wskazania rozmieszczenia wszystkich (180} turbin wiatrowych oraz nie przedstawiła, poza analizą w zakresie skumulowanych oddziaływań dotyczących planowanego przedsięwzięcia i przedsięwzięcia, dla którego Spółka uzyskała decyzję środowiskową z dnia 7 lipca 2016 r., znak: RDOŚ-Gd-WOO.4211.12.2015.KP.22 dla M., analizy skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w stosunku do przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem GDOŚ z 20 października 2021 r., znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.39.2021.MM.3. Organ odwoławczy mając na uwadze, że określenie w decyzji środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia znajduje swoje oparcie m.in. w ustaleniach raportu o oddziaływaniu na środowisko, uznał, że w sytuacji gdy dokument ten nie jest kompletny, nie może wydać orzeczenia w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji dotyczącą braków przedłożonego przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji w zakresie informacji wymaganych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś., tj. informacji na temat powiązań projektowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Generalny Dyrektor ustalił, że raport przedłożony w celu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Nie wskazuje lokalizacji planowanych do budowy w ramach przedmiotowej inwestycji 60 morskich turbin wiatrowych ani lokalizacji 120 turbin planowanych do realizacji w obszarze objętym decyzją Regionalnego Dyrektora z dnia 7 lipca 2016 r., znak: RDOŚ-Gd-WOO.4211.12.2015.KP.22, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia M., jak również nie zawiera opisu oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji przedłożony raport nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kompletnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z żądaniem Spółki. Organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor wielokrotnie wzywał Spółkę do uzupełnienia złożonej dokumentacji.

W ocenie GDOŚ braki raportu oddziaływania na środowisko we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwiają ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na cele i przedmiot ochrony Obszaru Matura 2000 — [...] oraz Obszaru Natura 2000 "[...]", co również stanowi przeszkodę do wydania decyzji środowiskowej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej powinien dokonać również analizy wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000.

GDOŚ nie podzielił oceny dokonanej wyroku Sądu I instancji, przedstawiając uzasadnienie podniesionych zarzutów. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że właśnie ze względu na cel art. 79a § 1 K.p.a., którego klarowne wyjaśnienie przedstawił Sąd w uzasadnieniu wyroku, tj. zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo moje je z łatwością uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów — nie korzysta z takiej możliwości, a taksy uniknięcie sytuacji, w której strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie miał podstaw do jego zastosowania.

Decyzja organu odwoławczego, podobnie jak decyzja pierwszoinstancyjna, uzasadniona jest tym, że Spółka wnioskująca o wydanie decyzji środowiskowej nie przedłożyła wymaganej prawem - tj. art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś., informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wy dano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. W powyższym zakresie Spółka była wzywana wielokrotnie na etapie postępowania przed Regionalnym Dyrektorem. Ponadto organ I instancji działając na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., poinformował Spółkę o konieczności wskazanie rozmieszczenia wszystkich 180 turbin wiatrowych (60 planowanych do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia oraz 120 planowanych do realizacji na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję z 72015 r.) oraz przedstawienia oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem wszystkich projektowanych morskich farm wiatrowych, o których mowa w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach, dla których wydane zostały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres wnioskowanych informacji określony był na podstawie przepisu prawa materialnego — art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. z uwzględnieniem okoliczności faktycznych wynikających z przedłożonego przez Spółkę raportu oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że braki przedłożonej dokumentacji w tym zakresie stanowiły podstawę do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z powyższego wynika, że już na etapie decyzji organu I instancji Spółka była informowana o wymaganych przez organ dokumentach koniecznych do wydania decyzji, jednak kwestionowała zasadność wezwań w zakresie ustalonym przez Regionalnego Dyrektora. Ponadto organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora, podzielając wykazane przez ten organ braki merytoryczne raportu oddziaływania na środowisko, a więc w zakresie w jakim Spółka była już wzywana do uzupełnienia. Dlatego niezastosowanie przez organ II instancji art. 79a § 1 k.p.a. przy jednoczesnym podzieleniu podstaw odmowy wydania decyzji przedstawionych przez organ I instancji nie powinno być ocenione przez Sąd jako naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a.

W ocenie GDOŚ, nawet jeśli organ odwoławczy nie zastosował tej normy w prowadzonym postępowaniu i nie wezwał Spółki w tym trybie, pomimo, że wezwanie to w rzeczywistości nie dążyłoby do realizacji celu jaki przyświeca temu działaniu, zgodnie z wykładnią Sądu, nie powinno być ocenione przez Sąd jako naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, tj. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie takie stanowi podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji. Ponadto, jeśli art. 79a k.p.a. zgodnie z wykładnią Sądu, stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., to Sąd powinien mieć również na uwadze, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Z uwagi na wykazane powyżej wezwania Spółki do przedstawienia dokumentów, których brak stanowił podstawę odmowy wydania decyzji, nie doszło do zarzucanego przez Sąd naruszenia procedury administracyjnej. Według skarżącego kasacyjnie organu, sformułowane w pkt 1 i 2 zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, wydają się uzasadnione.

Odnosząc się z kolei do oceny Sądu wyrażonej w stosunku do negatywnego stanowiska organów orzekających w omawianej sprawie w zakresie skutków niewskazania przez Spółkę zgodnie z wezwaniem rozmieszczenia 180 turbin wiatrowych, określającej je jako argument niejurydyczny, z uwagi na brak w obowiązujących przepisach podstaw do wskazywania rozmieszczenia poszczególnych turbin wiatrowych planowanych do budowy, w zakresie przedstawionej przez Sąd oceny istnieją dwie kwestie konieczne do uzasadnienia w związku z przedstawionymi zarzutami kasacyjnymi. Pierwsza dotyczy konsekwencji negatywnej kontroli Sądu w tym zakresie i odesłania organu odwoławczego na etapie ponownego orzekania do właściwych przepisów prawa materialnego miejscowego — planu zagospodarowania przestrzennego, w poszukiwaniu regulacji dotyczących kwestii lokalizacji turbin wiatrowych. Druga związana jest z normą prawa materialnego dającego podstawy do ustalania na etapie wydawania decyzji środowiskowej precyzyjnej lokalizacji turbin wiatrowych, czy raczej jak wskazał Sąd jej brakiem.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że jakkolwiek z przepisów prawa materialnego bezpośrednio nie wynika obowiązek dla inwestora wskazywania miejsca lokalizacji turbin wiatrowych realizowanych w ramach morskich farm wiatrowych, to również nie ma podstaw’ do poszukiwania ustaleń w zakresie usytuowania takich turbin, czy też zakazów określonych względem tych obiektów, jak to wskazał Sąd, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi podstawę do określania ograniczeń w zabudowie, czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ocena Sądu w tym zakresie, wiążąca organ odwoławczy w przypadku uprawomocnienia się skarżonego wyroku na zasadzie art. 153 p.p.s.a., jest niezgodna z art. 37a ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 457), który przyznaje Radzie Ministrów kompetencję do przyjęcia w drodze rozporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Ponadto obszary, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, określone są w załączniku nr 1 do ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1642).

Odnosząc się do drugiej kwestii w omawianym w tym miejscu zakresie, skarżący kasacyjnie organ przyznał, że żaden z przepisów prawa materialnego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko nie ustanawia expressis verbis wymogu przedstawienia w dokumentacji składanej w ramach wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnej (tj. bardziej szczegółowej niż wskazanie np. działki ewidencyjnej, czy też jak w omawianej sprawie obwiedni) lokalizacji turbin wiatrowych. W sprawie rozpatrywanej na wniosek Spółki pomimo braku normy o charakterze expressis verbis, uzasadnionym jednak było wezwanie inwestora do przedstawienia w ramach obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3b wskazania lokalizacji turbin wiatrowych, dla których realizacji Spółka uzyskała decyzję środowiskową w 2016 r. w liczbie 120 oraz planowanych w ramach wniosku z 25 września 2019 r. w ilości 60. Obowiązek w tym zakresie jest konsekwencją konieczności przedstawienia wiarygodnych danych, dotyczących skumulowanych oddziaływań, którymi może w takiej sytuacji dysponować jedynie podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskujący również o kolejną decyzję środowiskową na tym terenie w przedmiocie podobnej inwestycji. Inwestor ubiegający się o wydanie decyzji środowiskowej dla danej inwestycji na terenie, na którym określono wcześniej dla tego podmiotu decyzję środowiskową, dotyczącą inwestycji podobnej rodzajowo, mając na uwadze treść art. 66 ust. 1 pkt 3b powinien mieć na uwadze konsekwencję występowania z kolejnym wnioskiem. Decyzja środowiskowa nie stanowi samoistnej podstawy dla realizacji inwestycji. Jest ona "jedynie" prejudykatem wiążącym organy wydające decyzje dla realizacji inwestycji w zakresie określnych w niej warunków środowiskowych (art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.). Dlatego każda z wydanych decyzji środowiskowych, może, w terminie określonym w art. 72 ust. 3 lub 4 u.u.i.ś., stanowić podstawę do wystąpienia podmiotu nimi dysponującego z wnioskami o wydanie decyzji inwestycyjnych. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach egzekwując realizację obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. powinien dążyć do ustalenia w raporcie oddziaływania na środowisko skumulowanych oddziaływań planowanych przedsięwzięć na podstawie analizy uwzględniającej możliwość realizacji tych dwóch zamierzeń inwestycyjnych. Wnioskodawca decydując się na złożenie kolejnego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej powinien w sposób wiarygodny przedstawię wzajemne, i skumulowane oddziaływania tych przedsięwzięć, nawet jeśli jego nieuzewnętrznionym formalnie zamiarem jest realizacja tylko jednego z nich. Obowiązek w tym zakresie należy do inwestora jednak organ prowadzący postępowanie w ramach dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) powinien dokonać oceny oddziaływania na środowisko na podstawie wiarygodnych informacji przedstawionych przez inwestora.

Odnosząc się do tezy przedstawionej przez Sąd w zaskarżonym wyroku, związanej z brakiem materialnych podstaw prawnych do wskazywania lokalizacji przedsięwzięcia, należy wyjaśnić, że taka wykładnia skutkowałaby w praktyce brakiem możliwości przeprowadzenia prawidłowej metodycznie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. (tj. oddziaływań skumulowanych).

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku wyraźnej normy prawa materialnego, dokładną lokalizację planowanego przedsięwzięcia, może określić organ wydający’ decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jako warunek realizacji przedsięwzięcia, nawet wbrew proponowanej we wniosku lokalizacji. Okoliczności faktyczne sprawy wynikające z zebranego przez organ materiału dowodowego a także specyfika planowanego przedsięwzięcia, mogą uzasadniać konieczność wskazania przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach precyzyjnej lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

Wydając pierwszą decyzję środowiskową taka potrzeba widocznie nie zaistniała, natomiast w sytuacji wniosku o określenie środowiskowych uwarunkowań dla kolejnej farmy wiatrowej na tym samym terenie, koniecznym stało się dokonanie oceny uwarunkowań środowiskowych z uwzględnieniem rzeczywistego rozmieszczenia turbin wiatrowych w ramach ustaleń w zakresie oddziaływań skumulowanych, co powinno być odzwierciedlone w raporcie oddziaływania na środowisko na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. Według skarżącego kasacyjnie organu, z treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś., wynika, że uwzględnienie przedsięwzięć znajdujących się w okolicy przedsięwzięcia objętego raportem jest konieczne w takiej sytuacji, gdy przedsięwzięcia te na siebie oddziałują lub będą oddziaływać (a więc gdy ich oddziaływania się kumulują), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 1401/18, LEX nr 3086036). Oznacza to, że analiza oddziaływań skumulowanych dotyczy oddziaływań wynikających z połączonego działania skutków analizowanego przedsięwzięcia oraz skutków spowodowanych przez inne działania, także te dające się logicznie przewidzieć w przyszłości.

Aby te oddziaływania, a w konsekwencji ich ocena, były wystarczająco precyzyjne, konieczne są często dane o charakterze, skali i lokalizacji przedsięwzięć. To czy dane takie powinny być przedstawiane zależy od specyfiki konkretnej sprawy. Każdorazowo należy mieć na względzie, czy inne przedsięwzięcia wpływają na te elementy środowiska naturalnego, na które będzie oddziaływać oceniane przedsięwzięcie (np. gdy oba przedsięwzięcia wykazują negatywne oddziaływania na obszar Natura 2000). W przypadku przedsięwzięć takich jak budowa turbin wiatrowych na morzu, w pobliżu obszaru Natura 2000, wskazanie lokalizacji wszystkich planowanych przedsięwzięć tego rodzaju ma istotne znaczenie dla metodyki oceny oddziaływań skumulowanych, ponieważ pozwala ono ustalić, a następnie ocenić, interakcję oddziaływań hałasowych na morzu oraz skumulowanego hałasu podmorskiego, a także dobrać odpowiednie środki minimalizujące negatywne skutki przedsięwzięć, takie jak śmiertelność ptaków, wskutek zderzeń ze Śmiglami (łopatami) poszczególnych turbin, utratę siedlisk, lęgowisk lub żerowisk, efekt bariery (czyli zmiany tras przelotów wymuszone unikaniem siłowni wiatrowej) czy wreszcie hałas odstraszający ptaki.

Dzięki lokalizacji oddziaływania skumulowane mogą zostać ocenione najwszechstronniej, jak to możliwe. Zatem w takim przypadku jak w niniejszej sprawie — gdzie konieczne było uwzględnienie wpływu na obszary Natura 2000, w szczególności na obszar Natura 2000 [...] w odległości 5,5 km na zachód od miejsca planowanej inwestycji, który zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie jest dogodnym siedliskiem dla wielu gatunków ptaków, m.in. przedmiotów ochrony na tym obszarze. Takie podejście do oddziaływań skumulowanych jest - w ocenie organu — odzwierciedleniem wynikających z art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.) zasad przezorności i zapobiegania znajdujących swoje źródło zarówno w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (polityka Unii opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego), a także w postanowieniach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.). Dlatego Generalny Dyrektor stoi na stanowisku, że wymóg określenia konkretnej lokalizacji farm wiatrowych zachodzi również w uzasadnionych przypadkach, m. in. w sytuacji zaistniałej w rozpoznanej przez organ sprawie, przez co uzasadniony jest postawiony w tym zakresie zarzut.

Ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej wymagającym uzasadnienia, przytoczonym jako pkt 1 w ramach zarzutów naruszenia przez Sąd prawa materialnego, jest przyjęcie przez Sąd, na skutek błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy ooś, że nieuzasadnionym jest żądanie organu przedstawienia przez inwestora analizy oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, pomimo, że z ustalonego przez Sąd, na podstawie akt sprawy, stanu faktycznego wynika, że realizacja i późniejsza eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiązać się będzie z możliwością wystąpienia skumulowanego oddziaływania tego przedsięwzięcia z innymi planowanymi w tym rejonie projektami morskich farm wiatrowych, dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec czego zaszły przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś., tj. planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze oddziaływania przedsięwzięć których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem a także przedsięwzięcie może być powiązane z innym planowanym przedsięwzięciem znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, i w konsekwencji wymagane jest określenie wobec nich kumulowania się oddziaływań. Tymczasem Sąd wskazał: "okoliczność, że na tym samym terenie planowane jest już inne przedsięwzięcie, które przecież będzie funkcjonalnie powiązane z planowanym przedsięwzięciem nie uzasadnia żądania od inwestora oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia na obszar Natura 2000". Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie we własnym zakresie dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie wbrew dokonaniu wykładni przepisu contra legem Sąd nie przedstawił szerszego uzasadnienia. Jeśli zatem z treści takiego raportu opracowanego przez inwestora wynikają przesłanki do przedstawienia, w ramach tego dokumentu, informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3b, a raport ich nie zawiera, wówczas wezwanie w brakującym zakresie jest obowiązkiem organu w celu prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenia dla planowanej inwestycji warunków środowiskowych. W przypadku samodzielnego dokonania ustaleń w tym zakresie, jak wynika z oceny Sądu, bez możliwości weryfikacji informacji przedłożonych przez inwestora w ramach raportu, doszłoby do nieprawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 234 ze zm., dalej: ustawa Offshore ) w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy Offshore wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej w terminie wynikającym z ustawy Offshore tj. w terminie 2 miesięcy od dnia jej wniesienia; na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od GDOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; w związku z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a. nie przedstawiono żądania przeprowadzenia rozprawy, tym samym przychylając się do wniosku GDOŚ o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; na podstawie art.66 § 1 p.p.s.a. złożono oświadczenie ,że odpis niniejszego pisma został nadany przesyłką poleconą do pełnomocnika GDOŚ.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wskazała, że nie uchylała się od wyjaśnień i szczegółowo odnosiła się do wszystkich kwestii podnoszonych przez RDOŚ, w tym przedłożyła propozycję rozmieszczenia elektrowni w ramach Projektu M., uwzględniającą nawet utworzenie oczekiwanego korytarza migracyjnego dla ptaków, modyfikując jednocześnie w odpowiedni sposób wniosek. Według Spółki, jedną z kluczowych kwestii do których odnosił się RDOŚ była analiza oddziaływań skumulowanych. Spółka już w samym raporcie przedstawiła analizę oddziaływań skumulowanych Projektu M., objętego wnioskiem, z innymi morskimi farmami wiatrowymi realizowanymi w sąsiedztwie. Jednak RDOŚ oczekiwał, aby ponadto przedstawiła też analizę oddziaływań skumulowanych Projektu M. objętego wnioskiem z Projektem M. objętym uzyskaną w 2016 r. decyzją środowiskową. Tymczasem Spółka od samego początku w przedkładanych RDOŚ dokumentach przedstawiła szczegółowe informacje o historii Projektów i wyjaśnienia dotyczące alternatywnego charakteru Projektu M. objętego wnioskiem i Projektu M. objętego uzyskaną w 2016 r. decyzją środowiskową. Mimo jednoznacznego uzasadnienia w wielokrotnych wyjaśnieniach Spółki kwestii alternatywności Projektu M. i Projektu M., RDOŚ nie uwzględnił tej okoliczności i wzywał Spółkę kilkakrotnie do przedłożenia analizy wpływu skumulowanego Projektu M. i M. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom RDOŚ w tym zakresie, Spółka aż trzykrotnie przedkładała analizę oddziaływań skumulowanych obu Projektów: w wariancie częściowej realizacji obu Projektów, w wariancie realizacji obu Projektów w pełnym zakresie oraz w wariancie realizacji obu Projektów w pełnym zakresie z uwzględnieniem kumulowania się oddziaływań z innymi projektami sąsiednich morskich farm wiatrowych. Zdaniem Spółki, oznacza to, że na żądanie RDOŚ Spółka wykonała analizę oddziaływań skumulowanych dla abstrakcyjnego, nieplanowanego i niemożliwego do realizacji, a więc nieracjonalnego scenariusza tj. scenariusza łącznej pełnej realizacji objętego wnioskiem Projektu M. i Projektu M. objętego uzyskaną w 2016 r. decyzją środowiskową. Wykonane analizy wskazały na brak negatywnego oddziaływania Przedsięwzięcia na środowisko.

Według Spółki, na tym oczekiwania RDOŚ się jednak nie skończyły. RDOŚ bowiem sformułował wobec skarżącej oczekiwanie, które jej zdaniem nie zostało w Polsce sformułowane wobec jakiegokolwiek innego podmiotu realizującego projekt morskiej farmy wiatrowej tj. żądanie przedstawienia szczegółowego rozmieszczenia elektrowni objętych wnioskiem w ramach Projektu M. oraz elektrowni w ramach Projektu M. objętego wcześniej uzyskaną decyzją środowiskową, tak jakby miały być one zrealizowane jednocześnie na tym samym obszarze. W ocenie Spółki, to żądanie nie jest oparte na przepisach prawa i nie ma odzwierciedlenia w praktyce, w tym w praktyce tego konkretnego RDOŚ w innych analogicznych sprawach dotyczących morskiej energetyki wiatrowej. Temu żądaniu skarżąca nie uczyniła zadość, ponieważ nie jest ono oparte na podstawie prawnej, a co więcej w przypadku Projektu M. objętego wcześniej uzyskaną decyzją środowiskową oznaczałoby to de facto uzupełnienie decyzji środowiskowej, która szczegółowego rozmieszczenia elektrowni nie zawiera.

Zdaniem Spółki, szczegółowe rozmieszczenie turbin nie jest konieczne dla ustalenia oddziaływania skumulowanego morskich farm wiatrowych, w tym także obu Projektów w teoretycznym założeniu ich jednoczesnej realizacji, ponieważ, analiza oddziaływania, w tym oddziaływania skumulowanego, dokonywana jest na podstawie parametrów obwiedniowych.

Spółka uważa, że większość prezentowanej w skardze kasacyjnej polemiki mija się z istotą niniejszej sprawy, czyli tym, że organy nie miały podstawy prawnej do żądania szczegółowego rozmieszczenia turbin, nie powinny były żądać oceny oddziaływań skumulowanych z projektem alternatywnym oraz że GDOŚ powinien był poinformować Spółkę o nowej okoliczności jaką była niewystarczająca zdaniem GDOŚ, ocena oddziaływania na obszary Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono także stanowisko Spółki wobec zarzutów GDOŚ przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W piśmie GDOŚ, które wpłynęło do NSA 14 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie organ przekazał w załączeniu opinię zespołu roboczego Krajowej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko – organu opiniodawczo-doradczego GDOŚ w sprawie dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji z "prośbą o jej uwzględnienie przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym z uwzględnieniem zgodnego w tym zakresie wniosku skarżącego kasacyjnie organu oraz skarżącej Spółki.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA 18 maja 2021 r., sygn. I OSK 273/21, oraz cytowane tam w tym zakresie orzecznictwo NSA). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1) skargi kasacyjnej. Niewypełnienie przez organ odwoławczy obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w okolicznościach tej sprawy nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Z treści uzasadnień decyzji organu I i II instancji wynika, że Spółka, składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, nie przedłożyła zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej: u.u.i.ś.), informacji dotyczących powiązań przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności dotyczących kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję środowiskową, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające, mające na celu umożliwienie organowi dokonania szczegółowej i dogłębnej analizy możliwego wystąpienia skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi projektami morskich farm wiatrowych, o których mowa w raporcie, w tym także projektów, dla których wydane zostały decyzje środowiskowe, wielokrotnie wzywał Spółkę do udzielenia wyjaśnień w powyższym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że już na etapie postępowania przed organem I instancji Spółka była informowana o wymaganych przez organ dokumentach koniecznych do wydania decyzji. Spółka kwestionowała zasadność wezwań w tym zakresie przez organ I instancji. Organ II instancji (GDOŚ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (RDOŚ w Gdańsku), podzielając wykazane przez ten organ braki merytoryczne raportu - w zakresie w jakim Spółka była już wzywana do jego uzupełnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach tej sprawy uznał, że niezastosowanie przez organ II instancji art. 79a § 1 k.p.a., przy jednoczesnym podzieleniu podstaw odmowy wydania decyzji środowiskowej przez organ I instancji zostało błędnie ocenione przez Sąd I instancji jako naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a.

W piśmiennictwie wskazano, że art. 79 k.p.a. "(...) wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Wskazana powinność organu procesowego aktualizuje się wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, w tym również takich, które mimo wymaganego wniosku strony zostały wszczęte z urzędu w trybie przepisu art. 61 § 2 kpa, o ile organ uzyskał stosowną zgodę strony. Treścią obowiązku organu jest wskazanie stronie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnej z żądaniem, które są od strony zależne, a które nie zostały na dzień wysyłania informacji spełnione lub wykazane. Hipoteza normy opisanej w przepisie art. 79a § 1 kpa nie chroni interesu prawnego innych niż wnioskodawca stron postępowania, został on bowiem zredagowany z perspektywy podmiotu inicjującego postępowanie" (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 79(a)).

Organ I instancji działając na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., pismem z 23 kwietnia 2021 r. poinformował Spółkę o konieczności wskazania rozmieszczenia wszystkich 180 turbin wiatrowych (60 planowanych do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia oraz 120 planowanych do realizacji na przedmiotowym terenie na podstawie decyzji znak RDOŚ-Gd-WOO.4211.12.2015.KP.22 z 7 lipca 2015 r. oraz przedstawienia oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem wszystkich projektowanych morskich farm wiatrowych, o których mowa w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach, dla których wydane zostały decyzje środowiskowe. W tym kontekście nie mógł mieć znaczenia zarzut naruszenia art. 79a k.p.a., jak również art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W konsekwencji nie można uznać, że w ramach toczącego się postępowania doszło do naruszenia obowiązku organu administracyjnego należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich ustalenie i jej obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej organ ma obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1). Należy podkreślić, że organ I instancji pismem z 23 kwietnia 2021 r. poinformował Spółkę o konieczności wskazania rozmieszczenia wszystkich 180 turbin wiatrowych oraz przedstawienia oceny skumulowanego oddziaływania z uwzględnieniem wszystkich projektowanych morskich farm wiatrowych, o których mowa w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach, dla których wydane zostały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie tylko sam kierunek rozstrzygnięcia, czyli uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędnie stwierdzone istotne uchybienia standardów ogólnego postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., ale także uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadają prawu. Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.2) skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt I.3) skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że z przepisów prawa materialnego bezpośrednio nie wynika obowiązek dla inwestora wskazywania miejsca lokalizacji turbin wiatrowych realizowanych w ramach morskich farm wiatrowych, to również nie ma podstaw do poszukiwania ustaleń w zakresie usytuowania takich turbin, czy też zakazów określonych względem tych obiektów, jak to wskazał Sąd I instancji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), który stanowi podstawę do określania ograniczeń w zabudowie, czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie, wiążąca organ odwoławczy w przypadku uprawomocnienia się skarżonego wyroku na zasadzie art. 153 p.p.s.a., jest niezgodna z art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135), który reguluje że Rada Ministrów przyjmuje, w drodze rozporządzenia, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, uwzględniając rozstrzygnięcia określone w ust. 2 oraz wydane ważne pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, i uzgodnienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1. Wskazać również należy obszary, w granicach, których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe reguluje także załącznik nr 1 do ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. 2021 r. poz. 234).

W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.1) i 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do treści tych zarzutów wskazać należy, że instytucja ocen oddziaływania na środowisko jest unormowana w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/WE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), zaś w polskim prawie swoje podstawy znajduje w u.u.i.ś. Ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, które będą wymagały przeprowadzenia takiej oceny, powinna być realizowana w zgodzie z ogólnymi wymaganiami wynikającymi także z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nie można dopuścić do realizacji przedsięwzięć sprzecznych z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska. W trakcie takiej oceny należy więc wykazać, że projektowane przedsięwzięcie, jest w pełni zgodne z wymaganiami zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Niedopuszczalne jest wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli wnioski wynikające z oceny byłyby negatywne z punktu widzenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska.

Ustalenia przedstawione w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji środowiskowej, określającej te uwarunkowania dla konkretnego planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Wiążą one organ wydający zgodę na realizację przedsięwzięcia. W konsekwencji projekt, który zostanie wykonany na podstawie takiej zgody, powinien być możliwie neutralny dla środowiska, zaś jego ewentualne niekorzystne oddziaływania muszą zostać w maksymalnie dostępny sposób ograniczone.

Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie organy lecz wnioskodawca, a także Sąd I instancji, błędnie postrzega systemowe powiązania pomiędzy kolejnymi wydawanymi w toku procesu inwestycyjno-budowlanego decyzjami.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie daje organowi administracji podstaw do żądania od inwestora przedstawienia w ramach raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko analizy oddziaływań skumulowanych pomimo, że zgodnie z tym przepisem w konkretnych okolicznościach faktycznych, raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać informacje na temat powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami w szczególności kumulowania się ich oddziaływań - podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, co ustalił Sąd, że realizacja i późniejsza eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiązać się będzie z możliwością wystąpienia skumulowanego oddziaływania tego przedsięwzięcia z innymi planowanymi w tym rejonie projektami morskich farm wiatrowych, dla których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji dokonał wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. z pominięciem treści art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. W myśl art. 6 ust. 1 p.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 p.o.ś.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. nie dostrzegł systemowego znaczenia zasady prewencji jako ogólnej zasady prawa ochrony środowiska, której jednym z najważniejszych instrumentów prawnych jest instytucja ocen oddziaływania na środowisko uregulowana w przepisach u.u.i.ś. W zasadzie prewencji na gruncie stosowania przez organy administracji przepisów u.u.i.ś. chodzi zarówno o wszelkie działania zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, najczęściej w związku z planowanym przedsięwzięciem. W piśmiennictwie M. Górski uważa, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "[...] uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko". (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124). A. Kosieradzka-Federczyk uważa, że "Zasada prewencji zobowiązuje do podjęcia działań mających na celu uniknięcie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ramach oceny oddziaływania związek z zasadą prewencji występuje w trzech aspektach. Po pierwsze, to ustalenie dla konkretnego działania, które jest planowane do realizacji, wystąpienia możliwego negatywnego oddziaływania. Po drugie, jeżeli takie oddziaływanie zostanie zidentyfikowane, wówczas wiązać się będzie z ustaleniem środków minimalizujących, a jeżeli to możliwe, prowadzących do uniknięcia zidentyfikowanego negatywnego oddziaływania na środowisko tego działania". (zob. A. Kosieradzka-Federczy, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 166).

W istocie żaden z przepisów prawa materialnego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko nie przewiduje expressis verbis wymogu przedstawienia w dokumentacji składanej w ramach wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (tj. bardziej szczegółowej niż wskazanie np. działki ewidencyjnej, czy też jak w omawianej sprawie obwiedni) lokalizacji turbin wiatrowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy uzasadnionym było wezwanie inwestora do przedstawienia w ramach obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. wskazania lokalizacji turbin wiatrowych, dla których realizacji Spółka uzyskała decyzję środowiskową w 2016 r. w liczbie 120 oraz planowanych w ramach wniosku z 25 września 2019 r. w ilości 60. Obowiązek w tym zakresie jest konsekwencją konieczności przedstawienia wiarygodnych danych, dotyczących skumulowanych oddziaływań, którymi może w takiej sytuacji dysponować jedynie podmiot będący adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskujący również o kolejną decyzję środowiskową na tym terenie w przedmiocie podobnej inwestycji. Skumulowanie oddziaływań przedsięwzięcia ma szczególne znaczenie dla przestrzegania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, który zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej, że inwestor ubiegający się o wydanie decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia na terenie, na którym określono już wcześniej dla tego podmiotu decyzją środowiskowe uwarunkowania, dotyczące przedsięwzięcia podobnego rodzajowo, mając na uwadze treść art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. powinien mieć na uwadze stosowanie tego przepisu. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że decyzja środowiskowa nie stanowi samoistnej podstawy dla realizacji przedsięwzięcia. Jest ona "jedynie" prejudykatem wiążącym organy wydające decyzje dla realizacji przedsięwzięcia w zakresie określonych w niej warunków środowiskowych (art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.). Dlatego każda z wydanych decyzji środowiskowych, może, w terminie określonym w art. 72 ust. 3 lub 4 ustawy u.u.i.ś., stanowić podstawę do wystąpienia podmiotu nimi dysponującego z wnioskami o wydanie decyzji inwestycyjnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem GDOŚ wyrażonym w skardze kasacyjnej, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach egzekwując realizację obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy u.u.i.ś. powinien dążyć do ustalenia w raporcie oddziaływania na środowisko skumulowanych oddziaływań planowanych przedsięwzięć na podstawie analizy uwzględniającej możliwość realizacji tych dwóch planowanych przedsięwzięć. Wnioskodawca decydując się na złożenie kolejnego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej ma obowiązek zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. w sposób wiarygodny przedstawić wzajemne i skumulowane oddziaływania tych przedsięwzięć, nawet jeśli jego nieuzewnętrznionym formalnie zamiarem jest realizacja tylko jednego z nich. W konsekwencji tego obowiązku inwestora, organ prowadzący postępowanie w ramach dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego oraz dążąc do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) powinien dokonać oceny oddziaływania na środowisko na podstawie wiarygodnych informacji przedstawionych przez inwestora. Obowiązek przedstawienia przez inwestora wiarygodnych informacji na temat potencjalnej możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych wynika z treści art. 6 ust. 2 p.o.ś. Wyjaśnić należy, że zasada prewencji na gruncie instytucji prawnych ocen oddziaływania na środowisko uregulowanych w u.u.i.ś. wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, wiarygodnych danych i stosowania optymalnych technologii niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Uzupełniana jest ona zasadą przezorności, zgodnie z którą dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni naukowymi metodami dowiedziona. Zasada przezorności podnosi znacznie poprzeczkę wymagań prawnych w stosunku do zasady prewencji. Dotyczyć to będzie zwłaszcza oddziaływań skumulowanych o nieznanym dla organu wydającego decyzję środowiskową, potencjale negatywnego oddziaływania na środowisko wynikającego z planowanego przedsięwzięcia. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości niż przewidziany dla zasady prewencji. Zasada przezorności odnosi się więc do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy skutki takiej działalności (przedsięwzięcia) nie są jeszcze w pełni rozpoznane. Brak określenia w raporcie wielkości oddziaływań skumulowanych oznacza sytuację, w której skutki realizacji przedsięwzięcia nie zostały poddane analizie z uwzględnieniem treści art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś..

Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. zawiera przesłankę egzoneracyjną, jaką jest «kierując się przezornością». Oznacza to, że planujący działanie będące przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko ma obowiązek w sytuacji potencjalnego wystąpienia oddziaływań skumulowanych podjęcia środków zapobiegawczych celem przewidzenia, zapobieżenia bądź zminimalizowania tych oddziaływań. W przypadku braku informacji o potencjalnej możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych mamy do czynienia sytuacją, o której mowa w art. 6 ust. 2 – tzn. działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

W orzecznictwie TS można odnaleźć częste odwołania do zasady przezorności. W wyroku z 7 września 2004 r., C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij55, TS wyraził pogląd, według którego: "Artykuł 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory należy interpretować w ten sposób, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania chronionego terenu podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla tego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji, a w szczególności przy uwzględnieniu charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych tego terenu, nie można wykluczyć, że będzie on oddziaływać na dany teren w istotny sposób, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami. Taka ocena tych skutków oznacza, że przed udzieleniem pozwolenia powinny zostać określone, zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w tej dziedzinie, wszystkie aspekty planu lub przedsięwzięcia, mogące osobno lub w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami oddziaływać na założenia ochrony terenu. Właściwe organy państwowe, mając na uwadze ocenę skutków planu lub przedsięwzięcia na przedmiotowy teren z punktu widzenia założeń jego ochrony, mogą udzielić pozwolenia na ten plan lub przedsięwzięcie jedynie wówczas, gdy uzyskają pewność, że nie będzie on miał negatywnych skutków na ten teren. Ma to miejsce wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków".

W odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia w toku postępowania wnioskodawca negował konieczność szczegółowego określenia rozmieszczenia (rozstawienia) poszczególnych elektrowni, argumentując, że zostanie ono skonkretyzowane dopiero na etapie projektu budowlanego, zgodnie z założeniem osiągnięcia maksymalnej możliwej produkcji energii, biorąc pod uwagę w szczególności takie czynniki, jak: dane o budowie dna morskiego uzyskane w wyniku badań geotechnicznych; wyniki analizy produktywności; wymiary wybranego modelu elektrowni i rodzaj fundamentów. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że dla wskazanego terenu ustalono wcześniej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa morskiej farmy wiatrowej B." (decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 7 lipca 2016 r. znak RDOŚ-Gd-WOO.4211.12.2015.KP.22, - decyzja RDOŚ 2016).

Okoliczność wcześniejszego wydania dla tego samego terenu oraz analogicznego przedsięwzięcia, o inaczej określonych parametrach, decyzji o środowiskowej, była osią zaistniałego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie sporu pomiędzy wnioskodawcą a RDOŚ w Gdańsku, a następnie organem odwoławczym, dotyczącą potrzeby zbadania oddziaływań skumulowanych dwóch planowanych na przedmiotowym terenie farm wiatrowych oraz wskazania szczegółowego rozmieszczenia poszczególnych elektrowni w ramach każdej farmy.

Przedmiotem sporu w sprawie jest także zasadność, a nawet możliwość, badania powiązań przedmiotowego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem objętym decyzją RDOŚ 2016 (M.), a w szczególności badania ewentualności wystąpienia tzw. oddziaływań skumulowanych pomiędzy tymi przedsięwzięciami. Wnioskodawca kwestionuje możliwość wystąpienia takich oddziaływań, podnosząc, że oba projekty są względem siebie alternatywne, nie są planowane do wspólnej realizacji, która w ogóle nie jest możliwa, ponadto jest nieracjonalna i nieuzasadniona ekonomicznie.

RDOŚ w Gdańsku prawidłowo zgodnie z zasadami prewencji i przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś.) zażądał od wnioskodawcy, a GDOŚ to stanowisko podtrzymał czyli wskazania rozmieszczenia na terenie wszystkich 180 turbin wiatrowych, to jest zarówno 60 turbin (elektrowni) objętych wnioskiem, jak i 120 turbin możliwych do realizacji na podstawie decyzji RDOŚ 2016 oraz uwzględnienia w ocenie oddziaływań skumulowanych wszystkich projektów morskich farm wiatrowych, dla których zostały wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, tj. także dla farmy "B." objętej decyzją RDOŚ w Gdańsku z 7 lipca 2016 r. Wnioskodawca zakłada, że oba projekty są projektami o charakterze alternatywnym, nie ma możliwości realizacji obu projektów na obszarze objętym wydanym PSZW, w związku z tym nie może dojść do oddziaływań skumulowanych pomiędzy tymi przedsięwzięciami, co zwalnia z obowiązku przedstawiania informacji na ten temat (choć wnioskodawca jednocześnie twierdzi, że wymagane informacje co do oddziaływań skumulowanych przedstawił). Spółka uważa, że przepisy prawa, jak i dotychczasowa praktyka orzecznicza nie dają podstaw do żądania wskazania konkretnej lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych. Według wnioskodawcy, w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie i tak nie byłoby to możliwe z uwagi na brak rozstrzygnięć co do wiążącego rozmieszczenia poszczególnych elektrowni wiatrowych w decyzji RDOŚ 2016. Stanowisko to błędnie podzielił Sąd I instancji.

Dokonując wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy były wymagane szczegółowe informacje o rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu dwóch wyżej wymienionych przedsięwzięć, niezależnie od tego, że inwestor twierdził na tym etapie postępowania, że przedsięwzięcia te mają charakter alternatywny. W okolicznościach tej sprawy orzekające organy były uprawnione do żądania od inwestora informacji na temat rozmieszczenia poszczególnych turbin wiatrowych wchodzących w skład M. w celu ustalenia powiązań z innymi przedsięwzięciami. Powiązanie technologiczne, o którym mowa w definicji ustawowej pojęcia prawnego: "przedsięwzięcie" należy rozumieć szeroko kierując się treścią art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. W definicji ustawowej przedsięwzięcia wyraźnie wskazano, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W orzecznictwie TS wyrażono pogląd, według którego "Celu regulacji nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, ponadto nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, wówczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337". (zob. wyrok TS wyrok TS z 28.02.2008 r., C-2/07, PAUL ABRAHAM I INNI v. RÉGION WALLONNE I INNI, ZOTSiS 2008, nr 2, poz. I-1197, LEX nr 370825, por. pkt 27).

Aby zrealizować cel wynikający z treści art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. organ dokonując wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. ma obowiązek uwzględnić powiązania planowanego przedsięwzięcia z innymi tego rodzaju przedsięwzięciami, a w szczególności wziąć pod uwagę ewentualną kumulację oddziaływań z przedsięwzięciami usytuowanymi już na obszarze, na który będzie oddziaływać nowe planowane przedsięwzięcie.

Art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. wymaga informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Przepis ten wprost realizuje założenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (zasady prewencji – art. 6 ust. 1 p.o.ś. oraz zasady przezorności - art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Norma wynikająca z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. ma zastosowanie, gdy do takiej kumulacji oddziaływań w okolicznościach danej sprawy potencjalnie może dojść. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że kwestia oceny przez organ ilości dopuszczonych do zlokalizowania łącznie na danym terenie turbin wiatrowych, nie może wynikać z deklaracji inwestora oraz jego oceny, co do opłacalności, czy racjonalności prowadzenia przedsięwzięcia w określonym kształcie albo współprowadzenia na jednym terenie kilku przedsięwzięć, dla których odrębnie określono środowiskowe uwarunkowania w decyzjach. Deklaracje takie, nie są wiążące m.in. dla organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz samego inwestora na kolejnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Określenie maksymalnej mocy morskiej farmy wiatrowej, nie wyklucza współistnienia obu spornych przedsięwzięć, po pierwsze, jeśli zważyć, że decyzja ta jednocześnie określiła maksymalną ilość turbin na 200, a po drugie, jeśli uwzględnić, że formalnie nie jest wykluczona jej zmiana.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27s ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135 ze zm.), organ, który wydał pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 lub art. 26 ust. 1, lub uzgodnienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1, na wniosek podmiotu, któremu udzielono pozwolenia lub uzgodnienia, może zmienić to pozwolenie lub uzgodnienie w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia oraz szczegółowych warunków i wymagań, jeżeli po wydaniu pozwolenia lub uzgodnienia nastąpiła istotna zmiana charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia, przepisów prawa lub zasad wiedzy technicznej lub gdy zasadność zmiany charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia wynika z przeprowadzonych analiz technicznych lub ekonomicznych.

Kumulacja oddziaływań na środowisko zwiększa ryzyko negatywnego oddziaływania. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko, rozumie się oddziaływanie na zdrowie ludzi. W orzecznictwie NSA kwestię potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływań skumulowanych w sposób jasny wyrażono w tezie, według której "Nie trzeba posiadać wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że odmienna może być ocena oddziaływania na środowisko jednej farmy wiatrowej na środowisko od oceny kumulacji odziaływania dwóch farm wiatrowych, i tak dużej ilości wież wiatrowych, położonych na terenie tych samych obrębów geodezyjnych" (zob. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., II OSK 1797/15, LEX nr 2299889).

Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko inwestora, że wystarczające jest wskazanie obszaru, w obrębie którego lokalizowane mają być poszczególne turbiny, a ocena środowiskowa dokonywana być może w tym przypadku "metodą obwiedni", w której projekt morskiej farmy wiatrowej opisuje się przez określenie progowych parametrów rozmieszczenia elektrowni (np. odległości między sobą) i granic obszaru, na którym będą rozmieszczone, a nie konkretnych lokalizacji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że na etapie oceny oddziaływania na środowisko z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek wskazywania rozmieszczenia poszczególnych turbin wiatrowych planowanych do budowy. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji błędnie wskazał, że kwestie lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych mogą być rozstrzygane tylko w trybie procedury planistycznej. Wnioskodawca uważa natomiast, że konkretna lokalizacja poszczególnych elektrowni nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę), a dokładna lokalizacja turbin nie była wymagana ani w przypadku decyzji dotyczących innych M., ani na etapie wydawania PSZW (tak wnioskodawca, w odpowiedzi na skargę kasacyjną).

Z wymaganego przez art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. opisu planowanego przedsięwzięcia powinna wynikać dla organu przeprowadzającego ocenę informacja (wiedza) o umiejscowieniu jego elementów w zależności od rodzaju przedsięwzięcia. Informacja o umiejscowieniu przedsięwzięcia w opisie planowanego przedsięwzięcia powinna dotyczyć obiektu lub zespołu obiektów na danym obszarze geograficznym lub geodezyjnym. W opisie planowanego przedsięwzięcia istotne znaczenie dla oceny wystąpienia oddziaływań skumulowanych może mieć informacja o szczegółowym ustaleniu miejsca jego realizacji. W zależności od możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych w opisie planowanego przedsięwzięcia powinna znaleźć się informacja dotycząca dokładnego oznaczeniu terenu realizacji planowanego przedsięwzięcia i jego elementów. Jeśli wpływ określonych parametrów przedsięwzięcia jest bardzo silny na powstanie nawet potencjalnych oddziaływań skumulowanych, wtedy raport powinien informować o lokalizacji ściśle związanej z umiejscowieniem danego przedsięwzięcia oraz jego elementów składowych. Uwarunkowania środowiskowe wynikające z decyzji środowiskowej powodują, że względy ochrony środowiska mogą przesądzać o wskazaniu w raporcie lokalizacji ściśle związanej z umiejscowieniem danego przedsięwzięcia tak jak to było wymagane w okolicznościach tej sprawy. W konsekwencji z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może wynikać konieczność sformułowania wiążących m.in. organy administracji architektoniczno-budowlanej, wymogów dotyczących usytuowania poszczególnych obiektów budowlanych wchodzących w skład przedsięwzięcia. Każdy obiekt budowlany przedsięwzięcia w zależności od jego położenia względem innego obiektu budowlanego wchodzącego w skład innego przedsięwzięcia może powodować określone oddziaływania na środowisko (w szczególności oddziaływania skumulowane). Optymalne z punktu widzenia oceny oddziaływania na środowisko usytuowanie przedsięwzięcia oraz np. obiektów budowalnych wchodzących w jego skład musi być zgodne z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska wynikającymi z p.o.ś. Uwzględnienie szczegółowego umiejscowienia przedsięwzięcia w terenie oraz jego części składowych względem innych przedsięwzięć planowanych do realizacji, które mogą spowodować oddziaływania skumulowane jest jednym z wymogów wynikających z treści art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. Stopień szczegółowości wymaganego opisu planowanego przedsięwzięcia musi podlegać indywidualizacji w zależności od potrzeb wynikających z obowiązku dokonania ustaleń wymaganych przez art. 62 ust 1 u.u.i.ś. oraz określenia niezbędnych wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. w szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym.

Pamiętać należy o treści art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., w myśl którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku jest bowiem pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej" (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., II OSK 2278/17, LEX nr 2727991).

Ma rację skarżący kasacyjnie organ, podnosząc w skardze kasacyjnej, że jeśli z treści raportu opracowanego przez inwestora wynikają przesłanki do przedstawienia, w ramach tego dokumentu, informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. a raport ich nie zawiera, wówczas wezwanie w brakującym zakresie jest obowiązkiem organu w celu prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenia dla planowanej inwestycji warunków środowiskowych. W przypadku samodzielnego dokonania ustaleń w tym zakresie, jak wynika z oceny Sądu I instancji, bez możliwości weryfikacji informacji przedłożonych przez inwestora w ramach raportu, doszłoby do nieprawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Z powyższych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co w konsekwencji skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, albowiem nie zaszły przesłanki z art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji, mając na względzie zapatrywania prawne przedstawione w powyższym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.