Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2572/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 19 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 1947 nr 64 poz 373
law: Dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego S.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2011 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1954 r. nr [...] i utrzymanego tą decyzją orzeczenia Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...], o pow. [...] m2 , objętej księgą wieczystą Nr [...] (dalszy ciąg lwh [...] dotychczasowej ks. gr. gm. kat. [...]), w katastralnych granicach parcel [...]. kat. [...], [...] i [...].

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1954 r. Wydział Społeczno-Administracyjny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.; dalej: "dekret"), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Instytut [...] w K., opisanej na wstępie nieruchomości stanowiącej współwłasność E.H., C.H. oraz S. z H. F., z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, tj. [...] maja 1953 r. We wniosku o wywłaszczenie podano, że nieruchomość znajduje się w posiadaniu Instytutu [...] na podstawie umów najmu z [...] maja 1950 r. i [...] lutego 1951, a przejęcie jej na własność jest konieczne dla umożliwienia objętej planami inwestycyjnymi 1951-1953 rozbudowy siedziby Instytutu. Przy czym zaznaczono, że inwestycja ta jest w dacie zgłaszania wniosku na ukończeniu.

O stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć wywłaszczeniowych wystąpiła A.D. – następczyni prawna E.H., podnosząc, że wydane one zostały mimo nieprzeprowadzenia przez inicjatora wywłaszczenia negocjacji w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czego wymagał art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a ponadto organ wywłaszczeniowy nie dysponował w dacie orzekania stosownym zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, przewidzianym w art. 5 dekretu. Wnioskodawczynie podnosiły także, że przed wywłaszczeniem Instytut [...] był najemcą tej nieruchomości, a współwłaściciele w toku postępowania wyrazili zgodę na pozbawienie własności części nieruchomości.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011r. stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] marca 1954 r. oraz decyzji z [...] sierpnia 1954 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że oceny kwestionowanych rozstrzygnięć dokonać należało w aspekcie zgodności z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania o wywłaszczeniu. W oparciu o archiwalne dokumenty Minister ustalił, że wniosek o wywłaszczenie został zgłoszony przez uprawniony podmiot, o którym mowa w art. 2 dekretu, tj. [...] reprezentowane przez Instytut [...] w K., po uprzednim uzyskaniu zgodnie z treścią art. 5 dekretu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r. nr [...]. To zezwolenie z kolei oparte zostało na zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1951 r. L.dz. [...] oraz pozytywnej opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy w sprawie zachowane zostały, zdaniem Ministra, wymogi dopuszczalności przejęcia nieruchomości przewidziane w art. 5 ust. 1 i art. 2 dekretu. Powyższa dokumentacja potwierdza bowiem niezbędność jej przeznaczenia dla realizacji inwestycji w ramach narodowych planów gospodarczych, tj. stworzenia siedziby Instytutu [...] w K.. W sprawie spełniony także został jego zdaniem przewidziany w art. 8 dekretu wymóg uprzedniego wystąpienia przez wykonawcę narodowych planów do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Organ odwołał się w tym zakresie do skierowanego do reprezentującego właścicieli – L. H. oferty z 20 lutego 1953 r. nr [...] (doręczonej 21 lutego 1953 r.) kupna nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę planu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, oraz zawartego w niej pouczenia o treści ust. 4 art. 8 dekretu, zgodnie z którym w przypadku niezawarcia umowy sprzedaży w terminie piętnastodniowym od doręczenia wezwania, wykonawca planu mógł nabyć nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Wprawdzie ów pełnomocnik nie był uprawniony do zbywania nieruchomości, jednakże zobowiązał się do poinformowania o ofercie zamieszkałych poza granicami Polski współwłaścicieli. Do dnia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ([...] kwietnia 1953 r.) nie wpłynęła jednak zgoda tych właścicieli na zbycie nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister stwierdził, że niezasadny jest zarzut wnioskodawczyni rażącego naruszenia art. 8 dekretu. W postępowaniu wywłaszczeniowym zachowane zostały także wymogi określone w art. 17 dekretu. Wniosek o wywłaszczenie zawierał wszystkie elementy wymienione w tym artykule i załączone zostały do niego określone w tym przepisie dokumenty. W sprawie doszło wprawdzie do naruszenia przepisów dekretu dotyczących terminu wyznaczenia rozprawy, gdyż wyznaczony on został zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 13 kwietnia 1953 r. na dzień 18 kwietnia 1953 r., podczas gdy wyznaczenie rozprawy w myśl art. 20 ust. 1 i 2 dekretu winno nastąpić po upływie czternastu dni na zgłoszenie przez właścicieli wniosków i sprzeciwów, a samo zawiadomienie o rozprawie winno nastąpić co najmniej na siedem dni przed jej terminem, jednakże z uwagi na to, że pełnomocnik właścicieli był na rozprawie, to powyższego uchybienia nie można traktować jako rażącego naruszenie prawa.

Powodem natomiast wyeliminowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych było uznanie przez Ministra, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 1 dekretu, a to z tego względu, że zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jak też w dacie orzekania o wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość użytkowana była już przez Instytut [...] na podstawie umowy najmu z [...] maja 1950 r., której termin trwania został przewidziany do 31 grudnia 1955 r. Organ zauważył przy tym, że ówcześni właściciele nieruchomości wyrazili w niej zgodę na zmianę przeznaczenia znajdujących się na gruncie budynków wraz z koniecznymi przeróbkami i adaptacjami. W konsekwencji przejęcie nieruchomości na własność w trybie wywłaszczenia nie było niezbędne dla umożliwienia dalszej działalności Instytutu, a faktycznym celem wywłaszczenia, w świetle powyższych okoliczności, było jedynie uregulowanie stanu prawnego nieruchomości użytkowanej przez Instytut, na której wnioskodawca wywłaszczenia poczynił już znaczne nakłady finansowe. Celem zaś wywłaszczenia w trybie przepisów dekretu nie mogła być regulacja stanów prawnych. Te okoliczności zadecydowały o stwierdzeniu nieważności zarówno orzeczenia z [...] marca 1954 r. jak tez utrzymującej to orzeczeni w mocy decyzji z [...] sierpnia 1954 r.

Podejmując decyzję Minister wyjaśnił jednocześnie, że w postępowaniu nadzorczym w charakterze strony nie mógł uczestniczyć Instytut [...] im. [...] w K., gdyż został on zlikwidowany rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie likwidacji jednostki badawczo-rozwojowej pod nazwą Instytut [...] w K. ([...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sprawiedliwości, przejął mienie tej jednostki oraz wstąpił we wszystkie jej prawa i obowiązki. Obecnie na spornej nieruchomości siedzibę ma Instytut - działający pod analogiczną firmą, ale jako państwowa jednostka budżetowa podległa [...] - utworzony zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie utworzenia Instytutu [...] w K. ([...]).

W konsekwencji powyższego za stronę niniejszego postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał [...] jako reprezentanta S. P.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił w imieniu S. P. [...], zarzucając decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie odwołującego się w decyzji nadzorczej nie wskazano konkretnego przepisu, który zostałby naruszony w sposób rażący w postępowaniu wywłaszczeniowym, a argumentacja organu nadzoru opiera się nie tyle na naruszeniu konkretnej normy prawnej, co na nowo odczytanym "duchu" dekretu.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy.

Minister podtrzymał swoją ocenę, iż w samym postępowaniu wywłaszczeniowym nie doszło do naruszenia w sposób rażący przepisów dekretu. Zgodził się także z [...], iż nieruchomość objęta wywłaszczeniem była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu przepisów dekretu. Przeszkodą do wywłaszczenia w trybie dekretu z 1949 r. była bowiem jedynie możliwość nabycia własności lub ograniczonego prawa rzeczowego. Zawarcie zaś umowy cywilnoprawnej najmu nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i współwłaścicielami nieruchomości, nie stanowiło "nabycia" tej nieruchomości w rozumieniu przepisów dekretu. Jednakże zdaniem Ministra, odróżnić należy pojęcie niezbędności nabycia przedmiotowej nieruchomości, od zasadności jej nabycia w trybie dekretu w kontekście już zrealizowanego planu gospodarczego. Okolicznością, która zaważyła na niezasadności wywłaszczenia w niniejszej sprawie było zrealizowanie celu wywłaszczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Realizacja planu gospodarczego, o której mowa w przepisie art. 1 dekretu, do którego zaliczyć należy stworzenie warunków do funkcjonowania Instytutu [...] w K., rozpoczęła się bowiem po wstąpieniu w dniu 16 maja 1950r. (akt notarialny Rep.nr [...]) przez S. P. [...] w prawa wynikające z umowy najmu, ze współwłaścicielami nieruchomości. Bezspornym jest, iż w trakcie obowiązywania powyższej umowy Instytut rozpoczął działalność oraz poczynił nakłady na nieruchomości w wysokości ok. [...] zł (realizował plan gospodarczy).

Zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, cel wywłaszczenia został już zrealizowany. W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, że gdyby wnioskodawca wywłaszczenia, pomimo zawarcia umowy najmu, nie rozpoczął realizacji planu gospodarczego i nie czynił nakładów, a Instytut nie rozpocząłby działalności, istniałaby przesłanka materialnoprawna do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Odwołując się przy tym do poglądów judykatury Minister wywodził, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest dopuszczalne jedynie w przypadku niemożności przyszłego zrealizowania celu wywłaszczenia w sposób inny, niż pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a cecha "niezbędności nabycia" nieruchomości wyklucza możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po zrealizowaniu inwestycji i jeżeli inwestycja została zrealizowana (co miało miejsce w niniejszej sprawie) - wyklucza możliwość uregulowania stanu prawnego nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Do uregulowania tego rodzaju sytuacji służyć powinna bowiem droga cywilnoprawna, a roszczenia wynikające z tego typu stosunków należeć powinny do drogi postępowania cywilnego.

Konkludując Minister stwierdził, że zawarcie cywilnoprawnej umowy najmu nieruchomości oraz rozpoczęcie realizacji narodowych planów gospodarczych w ramach stosunku obligacyjnego, skutkujące realizacją celu wywłaszczenia w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń, w rzeczywistości zamknęło drogę organom administracji publicznej do dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym meritum naruszenia przepisu art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. sprowadza się nie do pojęcia "niezbędności nabycia nieruchomości", która jak wskazał skarżący, nie została przez organ zakwestionowana, ale do procesu realizacji narodowych planów gospodarczych, która to realizacja rozpoczęła się po wstąpieniu w stosunek obligacyjny ze współwłaścicielami nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu S. P. [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisów art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.; a także naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skarżący podnosił, że o ile wyrażany w orzecznictwie, w tym wyrokach przywołanych przez organ, pogląd o niedopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po zrealizowaniu inwestycji, na cele której nieruchomość miałaby zostać wywłaszczona, jest trafny i uzasadniony na gruncie postanowień ustawy z dnia 21 sierpniu 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), o tyle nie można go traktować jako zasady generalnej wszelkich postępowań wywłaszczeniowych i niejako automatycznie odnosić do stanów faktycznych rozpatrywanych na gruncie poprzednio obowiązujących aktów prawnych, regulujących zasady wywłaszczania na cele publiczne. Wskazywał przy tym, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. zawiera przepisy, z których jednoznacznie wynika, iż zarówno wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i prowadzenie tego postępowania i orzeczenie o wywłaszczeniu mogło nastąpić w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu ubiegającego się o wywłaszczenie (została przez niego "objęta"). W tym zakresie odwołał się on do regulacji zawartych w art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 dekretu przewidujących możliwość wydania zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Gdy zatem po uzyskaniu takiego zezwolenia postępowanie wywłaszczeniowe jest kontynuowane, to orzeczenie o wywłaszczeniu mogło zostać wydane w sytuacji znacznego zaawansowania lub też zrealizowania zadania planu gospodarczego, do którego wykonania nieruchomość była niezbędna.

Wywodził także, że narzucona przez organ nadzoru wykładnia art. 1 dekretu błędna, gdyż polega na zastosowaniu do analizy tego przepisu aktualnie obowiązujących zasad konstytucyjnych i zasad prawa administracyjnego, w tym zasady proporcjonalności (adekwatności), która to zasada w literaturze prawniczej demokracji zachodnioeuropejskich stała się przedmiotem szerszej dyskusji dopiero w latach 50- tych ubiegłego wieku, a w polskiej doktrynie prawa administracyjnego i konstytucyjnego dopiero na początku lat 90-tych XX w.

Skarżący zwracał ponadto uwagę na określenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób zawężający celu publicznego, na realizację którego dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określając go jako "stworzenie warunków do funkcjonowania Instytutu [...] w K.", podczas gdy w udzielonym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwoleniu z [...] grudnia 1952 r. na nabycie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości określono szeroko: "na nabycie dla potrzeb Instytutu [...] w K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i [...]". Identycznie cel wywłaszczenia sformułowany został w decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej, co wskazuje na otwartą perspektywą czasową jego realizacji.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu decyzji.

O odrzucenie bądź oddalenie skargi wniosły uczestniczki postępowania A.D. i E. B. M. G., wskazując na brak legitymacji [...] do występowania w sprawie, zarówno w imieniu własnym jak też w imieniu S. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna, co skutkuje uchyleniem zakwestionowanych decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w pierwszym rzędzie zobligowany był do oceny legitymacji skargowej [...] jako reprezentanta S. P. Uprawnionym wszak do wniesienia skargi jest, poza podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - wśród których nie ma [...] - wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie z całą pewnością nie ma [...]. W szczególności nie kreuje go status organu założycielskiego dla jednostki budżetowej – Instytutu [...] w K., któremu porna nieruchomość przekazana została obecnie w trwały zarząd. W obowiązującym porządku prawnym, jak zasadnie wywodziły uczestniczki postępowania, także żadna ustawa szczególna nie czyni [...] podmiotem uprawnionym do reprezentowania S. P. Podmiotem, który reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność S. P. jest wszak, o ile nie ma w tym zakresie odrębnych uregulowań ustawowych, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (por. art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), względnie minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (np. w odniesieniu do nieruchomości o których mowa w art. 60 ust. 1 tej ustawy).

Powyższe nie oznacza jednak, że w realiach rozpoznawanej sprawy [...] działając w imieniu S. P. nie mógł skutecznie wnieść skargi. Nie można bowiem przy ocenie jego legitymacji abstrahować od okoliczności jakie towarzyszyły wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim od tego, że to w efekcie środka odwoławczego wniesionego przez ten podmiot kwestionowana decyzja została wydana. Przy czym miało to miejsce po uprzednim przyznaniu przez organ (w sposób błędny) [...] statusu strony jako reprezentantowi S. P. Skoro zatem określony akt władczy został wydany w efekcie rozpoznania wniosku podmiotu, który organ traktował za stronę, nie można pozbawić takiego podmiotu możliwości sądowej weryfikacji tego aktu, tylko z tego względu, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rzeczywistości mu nie przysługiwał. Te okoliczności zadecydowały o nieuwzględnieniu wniosku uczestniczek postępowania o odrzucenie skargi, a w dalszej kolejności umożliwiły sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Przechodząc zaś do istoty sprawy, przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1954 r. nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 nr [...] o wywłaszczeniu, w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r. Nr 4, poz. 31), na rzecz Skarbu Państwa z dniem zgłoszenia w tym przedmiocie przez [...] wniosku (tj. [...] maja 1953 r.), nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...], o pow. [...] m2 , objętej księgą wieczystą Nr [...], stanowiącej współwłasność E.H., C.H. oraz S. z H. F.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcia rażąco naruszają art. 1 ww. dekretu gdyż wydane zostały w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości, z punktu widzenia celu jaki miał być osiągnięty, tj. stworzenia na jej obszarze w wykonaniu planu gospodarczego siedziby i warunków dla funkcjonowania Instytutu [...] w K. (późniejszego Instytutu [...]), nie było konieczne dla realizacji tego celu. Plan gospodarczy obejmujący powyższy cel był już bowiem wykonywany w oparciu o zawartą z właścicielami nieruchomości w 1950 r. umowę najmu, a Instytut władający na jej mocy sporną nieruchomością jeszcze przed wszczęciem postepowania wywłaszczeniowego poczynił na niej większość z zaplanowanych inwestycji.

Z oceną Ministra, iż te okoliczności stanowią o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji wywłaszczeniowych nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz wywołane tym naruszeniem skutki ekonomiczne lub gospodarcze. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O oczywistości naruszenia normy prawnej nie można w konsekwencji powyższego mówić w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna niż przyjął organ interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, Lex nr 319171). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to z kolei skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, Lex nr 992652, z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK [...]/09, Lex nr 746680).

Takiej oczywistości naruszenia art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w ustalonym przez organ nadzoru stanie faktycznym stwierdzić nie sposób. Przywołany przepis – określający zakres przedmiotowy dekretu - stanowi, że "nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu". Wskazuje on zatem jedynie na możliwość pozyskania na zasadach określonych w dekrecie tylko takich nieruchomości, które dla realizacji planów gospodarczych są niezbędne. "Nieruchomością niezbędną" zaś dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu. Tak definiował niezbędność nieruchomości § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Rozporządzenie to wprawdzie wydane zostało w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 dekretu (a więc odnosiło się do przekazywanie nieruchomości pomiędzy wykonawcami planów), jednakże jak zasadnie wskazywała strona skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego, definicja w nim zawarta ma także zastosowania dla ustalania "niezbędności nieruchomości" nabywanej w drodze wywłaszczenia. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do przypisywania odmiennych treści normatywnych temu pojęciu w obrębie tego samego aktu prawnego, mimo braku wyraźnego ich rozróżnienia przez prawodawcę. A tego w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere organ stosujący prawo i Sąd czynić nie powinien. Tak więc aby uznać nieruchomość za niezbędną dla wykonania planu, a przez to podlegającą działaniu przepisów dekretu wystarczyło w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym wskazanie na istnienie między nią a realizacją planu gospodarczego związku funkcjonalnego tego rodzaju, że plan ten mógł zostać wykonany jedynie przy jej wykorzystaniu. Z tego rodzaju "niezbędnością nieruchomości" mamy zaś niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością wszak bezsporną jest, że to na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...] zaplanowano i realizowano inwestycje związane z potrzebami w zakresie usytuowania siedziby i zapewnienia warunków dla funkcjonowania Instytutu [...], które to inwestycje objęte były narodowym planem gospodarczym. To z kolei, że inwestycja ta była objęta planem gospodarczym, wynika z jednej strony z obowiązujących wówczas przepisów dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373), wedle których każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego dekretem planu na dany rok lub dłuższy okres, z drugiej zaś z podanej we wniosku [...] z 29 listopada 1952 r. o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości informacji o zabezpieczonych na ten cel środkach "w Planie Inwestycyjnym na rok 1953, część [...], dział [...], rozdział [...], Nr wn. inwest. [...] w kwocie [...] zł.", a także z samego wniosku wywłaszczeniowego z [...] marca 1953 r. oraz opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1952 r. Nr [...]. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że organ nadzoru nie kwestionuje tego, że nieruchomość była wykonawcy planów niezbędna w rozumieniu art. 1 dekretu (vide str. 7 i 9 uzasadnienia decyzji z 8 października 2012 r.). Wywodzi on natomiast, że w treści normatywnej tego przepisu zawarty został zakaz wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji gdy plan gospodarczy był lub mógł być realizowany w oparciu dysponowanie nieruchomością przez wykonawcę planu w ramach stosunku obligacyjnego (tak w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. – vide str. 13 tegoż uzasadnienia), a także zakaz wywłaszczania nieruchomości jeżeli inwestycja objęta planem w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego lub orzekania co do istoty została zrealizowana w całości lub znacznej części (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - jeśli chodzi o obiekty kubaturowe).

Tymczasem tego rodzaju zastrzeżeń art. 1 dekretu w swoim brzemieniu nie zawiera. Nie wynika on także expressis verbis z innych przepisów dekretu. Można je ewentualnie wyinterpretować odwołując się do ówczesnej aksjologii konstytucyjnej (Konstytucja z 1952 r. w art. 13 uznawała wszak i obejmowała ochroną własność osobistą) oraz poglądów orzecznictwa wypracowanych na tle późniejszych regulacji prawnych, czy wreszcie obecnie stosowanych standardów ochrony własności oraz zasad państwa demokratycznego, którym z kolei Polska Rzeczypospolita Ludowa niewątpliwie nie była. Tego rodzaju interpretacja przepisów dekretu aczkolwiek możliwa, nie może jednak prowadzić do konstatacji, że orzekające w sprawie w roku 1954 organy dopuściły się rażącej, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., obrazy obowiązujących wówczas przepisów, a zwłaszcza naruszenia w ten sposób art. 1 dekretu z 1949. Tym bardziej stanowisko takie jest nieuprawnione, że dekret ten różnił się zasadniczo od kolejnych aktów normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń, przewidując m.in. nieznaną w późniejszym ustawodawstwie instytucję wstecznej skuteczności orzeczenia wywłaszczeniowego, polegającą na odjęcia własności już w dacie zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie (por. art. 41 ust. 1 zd. pierwsze dekretu). Zważywszy przy tym na możliwość wystąpienia przed wszczęciem procedury wywłaszczeniowej o zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości na zasadach określonych w art. 6 ust. 1 dekretu, bądź w jej toku na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 dekretu (ta ostatnia sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – vide zezwolenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r. nr [...]) – co umożliwiało wykonawcy planu realizację zamierzeń inwestycyjnych przed zakończeniem procedury wywłaszczeniowej, to stan zawansowania takich prac, czy wręcz ich ukończenie w dacie wydawania orzeczenia kończącego postępowanie, nie może mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności takiego orzeczenia. Stąd skądinąd trafnych poglądów orzecznictwa, dotyczących braku możliwości wydania decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany, ale wypracowanych na tle późniejszych uregulowań prawnych nie powinno się automatycznie przenosić – jak uczynił to Minister - na ocenę legalności orzeczeń wydawanych na gruncie dekretu z 1949 r.

W tym stanie rzeczy jako błędne i nieznajdujące oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy uznać należy stanowisko Ministra, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wywłaszczeniowe organów obu instancji z 1954 r obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na naruszeniu w sposób rażący art. 1 powołanego dekretu. To zaś wobec niestwierdzenia innych istotnych wad tych decyzji wykluczało możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu ich nieważności.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do ich uchylenia.

Sąd podziela natomiast ocenę Ministra, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do istotnego naruszenia zasad tego postępowania uregulowanych w dekrecie, jak też w pełni akceptuję przywoływaną na poparcie tej oceny argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Mając przy tym na względzie fakt, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ nadzoru nie były przez stronę skarżącą kwestionowane, zbędne jest powielanie tej argumentacji w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a podejmując rozstrzygnięcie uzasadni je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.