Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 779/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant referent – stażysta Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 4 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 779/22

Uzasadnienie

Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 04 października 2022 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 17.08.2022 r. do 15.09.2022 r. w P. S.A., [...] C., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] zarządził :

1. Przekazywać wytworzone przez P. S.A. z siedzibą w P. odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie ww. odpadów oraz sprawować nadzór nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces.

2. Wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 21 października 2022 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśniono, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniach od 17.08.2022 r. do 15.09.2022 r. w P. S.A., [...] C. (dalej jako skarżąca), stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Ustalono, że w wyniku funkcjonowania kontrolowanej Spółki wytwarzane są odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04* (inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste), 07 02 04* (inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste), 15 02 02* (sorbenty, materiały filtracyjne...) i "19 08 10* (tłuszcze i mieszaniny olejów z separacji...). Na podstawie przeprowadzonej weryfikacji ewidencji odpadów prowadzonej przez Spółkę w formie elektronicznej w BDO, stwierdzono że skarżąca w okresie od 21.01.2020 r. do 01.10.2020 r. przekazała odpady o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. , miejsc zbierania odpadów w m. T. i G. , skąd odpady zostały przekazane do G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., miejsca zbierania odpadów zlokalizowanego przy ul. [...] w K..

G. Sp. z o.o. w 2020 roku zbierała odpady posługując się decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.03.2017 r., znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Decyzja ta wygasła z dniem 05.03.2020 r. na mocy art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 z późn. zm.), w związku z czym G. Sp. z o.o. od dnia 06.03.2020 r. nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów.

Zgodnie z art. 27 ust. 3b ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm., dalej jako u.o.) wytwórca odpadów niebezpiecznych jest zwolniony z odpowiedzialności za gospodarowanie tymi odpadami z chwilą przekazania ich do ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwiania przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces. Artykułem 27 ust. 3b u.o. rozszerzono odpowiedzialność wytwórcy odpadów niebezpiecznych za prawidłowe ich zagospodarowanie. Rozszerzenie odpowiedzialności wytwórcy odpadu niebezpiecznego, o której mowa w art. 27 ust. 3b ustawy u.o., wynika z wdrożenia art. 15 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, który stanowi, że co do zasady nie następuje zwolnienie z odpowiedzialności za przeprowadzenie ostatecznego procesu odzysku lub unieszkodliwienia w przypadku przekazania odpadów kolejnym posiadaczom odpadów uprawnionym do gospodarowania tymi odpadami. Art. 27 ust. 3c u.o. przewiduje wyjątki od zasady wyartykułowanej w art. 27 ust, 3b u.o. dla wytwórców odpadów komunalnych, a także wytwórców odpadów niebezpiecznych prowadzących uproszczoną ewidencję odpadów, którzy przekazują te odpady podmiotom uprawnionym do gospodarowania tymi odpadami. Wyjątki, o których mowa w art. 27 ust. 3c u.o. nie dotyczą skarżącej z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności oraz obowiązek prowadzenia pełnej ewidencji odpadów.

Skarżąca pismem z 20.10.2022 r., wykonując w/w zarządzenie pokontrolne wyjaśniła, że stosowała się do wskazanych wyżej zaleceń i w dalszym ciągu ich przestrzega. Niezwłocznie po otrzymaniu "zarządzenia pokontrolnego" z dnia 4 października 2022 roku zwróciła się do O. S.A. o udzielenie informacji, czy posiada zezwolenia, zgodne ze wskazanymi wyżej wytycznymi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P.. W dniu 14 października 2022 roku do skarżącej wpłynęło "oświadczenie dotyczące zagospodarowania odpadów". Jak z niego wynika "odpady o kodach 08 03 12*; 15 02 02*; 15 01 10* poddawane są procesowi odzysku R 12 w instalacji do produkcji pali alternatywnych Spółki O. S.A. w G. . Odpady te po przeprowadzonym procesie odzysku, już jako komponent paliwa alternatywnego, przekazywane są do końcowego odbiorcy, jako odpad 19 12 11* (paliwo alternatywne).

Odpady o kodzie 19 12 11* poddawane są przez końcowego odbiorcę procesowi odzysku Rl". Dalej, O. S.A. wskazała, że "odpady o kodach 07 02 04*; 07 01 04* oczekują na przetworzenie w instalacji do produkcji paliw alternatywnych Spółki w G. . Odpady przetworzone zostaną w procesie R12 po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa M. w zakresie rozszerzenia posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kody 07 02 04*; 07 01 04*. Odpady po przeprowadzonym procesie odzysku, już jako komponent paliwa alternatywnego przekazane zostaną do końcowego odbiory, jako odpad 19 12 11* (paliwo alternatywne). Odpady o kodzie 19 12 11* poddane zostaną przez końcowego odbiorcę procesowego odzysku Rl". Odpady o kodzie 19 08 10* nie są wytwarzane, ani odbierane, nie występują one w obrocie.

Z tych przyczyn polecenie wskazane w w/w zarządzeniu pokontrolnym jest bezpodstawne, albowiem po stronie skarżącej nie występują nieprawidłowości, na które wskazał organ w rzeczonym zarządzeniu pokontrolnym.

Na marginesie wskazano, że w/w zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez uprzedniego zbadania umów łączących skarżącą ze spółką O. S.A. Na konieczność zapoznania się z tymi umowami wielokrotnie wskazywała skarżąca, lecz pomimo tego organ zaniechał tych czynności.

Skargę na zarządzenie pokontrolne z dnia 4 października 2022 roku, znak [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. S.A. z siedzibą w P. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021r., poz. 1070, dalej jako u.i.o.ś.) poprzez jego zastosowanie i wydanie w sprawie w dniu 4 października 2022 roku zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy ze strony skarżącej nie występowały żadne uchybienia,

- art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie Prezesa Zarządu skarżącej spółki do poinformowania Wojewódzkiego W. Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem ze strony skarżącej spółki brak jest uchybień w zakresie przekazywania wytworzonych odpadów oraz sprawowania nad nimi nadzoru, zaś prowadzona przez Inspektor Ochrony Środowiska w P. kontrola dotyczyła lat 2020-2021, a nie wyłącznie 2020 roku.

- art. 27 ust. 3 u.o. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że skarżąca spółka posiadała zawartą umowę z podmiotem, który przejął na siebie odpowiedzialność, o której mowa w powołanym przepisie.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj :

- art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przedkładanych przez skarżącą oświadczeń oraz dokumentów.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Inspektor Ochrony Środowiska w P. przeprowadził w skarżącej spółce kontrolę, bez uprzedniego informowania o zamiarze jej przeprowadzenia. Organ kontrolujący wskazał, że "niniejszą kontrolę podjęto w związku z ujawnieniem przekazania przez kontrolowanego odpadów niebezpiecznych o kodach 0 7 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10*, wytworzonych w wyniku funkcjonowania P. S.A. z siedzibą w P. podmiotom nieuprawnionym, tj. nie posiadającym wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów, czym naruszono wymagania art. 27 ust.1, art. 27 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 3b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 699 z późn. zm.). Powyższe nastąpiło w latach 2020-2021". Na marginesie zarzucono, że przekazanie nastąpiło w 2020 roku, nie zaś jak błędnie wskazano w latach 2020-2021.

Z przeprowadzonej kontroli Inspektor Ochrony Środowiska w P. sporządził w dniu 15 września 2022 roku protokół kontroli Nr [...]. Przedstawiciele skarżącej odmówili podpisania rzeczonego protokołu, albowiem nie zgadzali się z ustaleniami z niego wynikającymi.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie wskazał, jakie nieprawidłowości legły u podstaw wydania zarządzenia pokontrolnego. Organ zarzucił skarżącej, jakoby przekazywała odpady do podmiotu nieuprawnionego, tj. G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Tymczasem pomiędzy skarżącą spółką, a spółką G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nigdy nie istniał żaden stosunek prawny i faktyczny. Podkreślono, że skarżąca w dniu [...] maja 2009 roku zawarła umowę nr [...] ze spółką O. Sp. z o.o. z siedzibą w S. . Jej przedmiotem jest "świadczenie przez Wykonawcę obsługi zakładu Wytwarzającego w zakresie odbioru i transportu do odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, powstających w miejscu działalności Wytwarzającego, a wymienionych w załączniku nr 1 do umowy (...)" (por. § 1 umowy). Co więcej, w myśl § 5 ust. 5 umowy "Wykonawca przyjmuje na siebie obowiązek odpowiedzialności za odebrane odpady z chwilą załadunku na środek transportowy". Nadto skarżąca zaznaczyła, iż w związku ze zmianami organizacyjnymi w spółce (powstanie spółki komandytowej), decyzją Marszałka Województwa K. z dnia 27 kwietnia 2021 rok. zn. [...] zmieniono decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 19 listopada 2014 roku. zn. [...] udzielającą O. Sp. z o.o., ul. [...], [...] zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w T. w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego podmiotu wpisano "O. Sp. z o.o. sp. k., ul. [...], [...]".

Z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżąca przekazywała i przekazuje odpady do podmiotu, posiadającego w tym zakresie niezbędne pozwolenia. Twierdzenia WWIOŚ, jakoby zawarta pomiędzy wskazanymi wyżej podmiotami umowa nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest niezrozumiała. Organ w tym zakresie wyraził stanowisko w piśmie z dnia 29 września 2022 roku, zn. [...], w którym wskazał, że "zarzuty stawiane tut. Organowi w zakresie nieprzeprowadzenia analizy umów łączących spółkę P. S.A. z siedzibą w P. ze spółką O. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w S. są całkowicie chybione, ponieważ umowa, o której mowa w piśmie z dnia 20.09.2022r. stanowi jedynie porozumienie dwóch lub więcej stron ustalające ich prawa lub obowiązki, co dla rozstrzyganej sprawy nie wymagało weryfikacji (...)". W ocenie skarżącej, stanowisko organu jest błędne. Organ zupełnie pominął przepis art. 27 ust. 3 u.o., zgodnie z którym jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie opadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Skoro zatem ustawodawca przewidział okoliczności egzoneracyjne, wyłączające odpowiedzialność podmiotu, który przekazuje odpady podmiotowi posiadającego wskazane powyżej decyzje, to niezrozumiałe jest, dlaczego WWIOŚ, twierdzi, że analiza powołanej wcześniej umowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym organ naruszył przepis art. 27 ust. 3 u.o., poprzez jego niezastosowanie.

WWIOŚ w P. naruszył także przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie podejmując wszelkich czynności, zmierzających do wyjaśnienia danego stanu rzeczy. Podkreślono, że skarżąca kilkukrotnie zwracała organowi uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. z umowy łączącej skarżącą ze spółką O. Sp. z o.o. sp. k., czego organ zaniechał.

WWIOŚ w P. w ogóle nie poddał analizie ilości przekazywanych odpadów od skarżącej do spółki O. Sp. z o.o. sp. k. oraz ewentualnej ilości odpadów przekazywanych dalej rzekomo do spółki G. Sp. z o.o. Skarżąca zwróciła na tę kwestię uwagę w wywiedzionym w dniu 20 września 2022 roku stanowisku do sporządzonego przez organ protokołu kontroli Nr [...] z dnia 15 września 2022 roku. Skarżąca wskazała bowiem, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy rzeczywiście odpady, na które wskazuje WWIOŚ w P., były odpadami, które następnie miały być przekazywane do G. Sp. z o.o. Skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności ilościowe w tym zakresie, do czego organ się nie odniósł. WWIOŚ w P. powinien poczynić ustalenia w tym zakresie.

Nadto organ naruszył przepis art. 12 ust. 2 u.o. poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie Prezesa Zarządu skarżącej spółki do poinformowania WWIOŚ o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem ze strony skarżącej brak jest uchybień w zakresie przekazywania wytworzonych odpadów oraz sprawowania nad nimi nadzoru. Odnosząc się do tej kwestii zauważono, że WWIOŚ w P. popada w tym zakresie w sprzeczność. Z jednej strony wskazuje, że kontrola obejmuje okres od 2020 do 2021 roku - nie dotyczy więc bieżącej działalności skarżącej spółki. Z drugiej zaś strony organ wydaje zarządzenie pokontrolne, które ma odnosić się do aktualnego stanu rzeczy, którego de facto nie kontrolował. Już tylko z tej przyczyny, zarządzenie pokontrolne z dnia 4 października 2022 roku, zn. [...] powinno zostać uchylone w całości.

Inspektor Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. wyjaśnił, że w dniach 17.08.2022 r. - 15.09.2022 r. Delegatura WIOŚ w P. przeprowadziła kontrolę interwencyjną w P. S.A., w P. , udokumentowaną protokołem kontroli Nr [...], w zakresie gospodarki odpadami. Kontrolę rozpoczęto bez zawiadomienia Spółki o zamiarze wszczęcia kontroli, korzystając z trybu określonego w art. 65 pkt 3 ustawy z dnia 06.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm.).

Ustalono, że w wyniku funkcjonowania skarżącej spółki w roku 2020 wytworzone zostały odpady, w tym odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04* Inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste, 07 02 04* Inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste, 15 02 02* Sorbenty, materiały filtracyjne (...) i 19 08 10* Tłuszcze i mieszaniny olejów z separacji (...). Dowód: Sprawozdanie nr [...].

W trakcie kontroli przeprowadzono szczegółową analizę danych zawartych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) dotyczącą obrotu odpadami wytworzonymi przez kontrolowaną Spółkę. Analiza wykazała, że skarżąca wytworzone w 2020 roku odpady o kodach: 07 01 04* w ilości 1,95 Mg przekazała do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w T. i G. , 07 02 04* w ilości 0,31 Mg przekazała do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w T. i G. , 15 02 02* w ilości 0,016 Mg przekazała do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w G. i 19 08 10* w ilości 18,241 Mg przekazała do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w G. . Dowód: załączniki nr 2-5 do protokołu kontroli Nr P. .

O. Sp. z o.o. Sp. k. przekazała część z zebranych odpadów w m. G. do G. Sp. z o.o. do miejsca zbierania odpadów w K. przy ul. [...]. Dowód: załączniki nr 2-5 do protokołu kontroli Nr [...]

Pismem z dnia 24.05.2021 r., znak: [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił Inspektor Ochrony Środowiska następujące informacje:

- G. Sp. z o.o. zbierała odpady posługując się decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.03.2017 r., znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. G. Sp. z o.o. od dnia 06.03.2020 r. nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów.

- G. Sp. z o.o. utraciła w 2018 r. tytuł prawny do władania nieruchomością, tj. działką nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

- G. Sp. z o.o. nie użytkowała ww. terenu i nie zbierała na nim żadnych odpadów oraz nie prowadziła żadnej działalności na terenie ww. działki nr ew. [...], w związku z czym widniejące w BDO transporty odpadów realizowane w 2020 r. nie zostały dostarczone pod adres: ul. [...] w K..

Dowód: Pismo z dnia 24.05.2021 r., znak: [...]

W związku z powyższym, mając na uwadze zapisy art. 27 ust. 3b u.o. stwierdzono, że skarżąca przekazała wytworzone w wyniku prowadzonej działalności odpady o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* do jednostki nieposiadającej wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów oraz nie sprawowała nadzoru nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces.

Zgodnie z art. 27 ust. 3b u.o. wytwórca odpadów niebezpiecznych (...) jest zwolniony z odpowiedzialności za gospodarowanie tymi odpadami z chwilą przekazania ich do ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces. Artykułem 27 ust. 3b u.o. rozszerzono odpowiedzialność wytwórcy odpadów niebezpiecznych za prawidłowe ich zagospodarowanie. Strona błędnie w złożonej skardze przywołuje i powołuje się na zapisy art. 27 ust. 3 u. o., który dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne. Właściwym przepisem dla niniejszej sprawy jest art. 27 ust. 3b u. o.

Jednocześnie wyjaśniono, że ocenę prawidłowości w obrocie odpadami przeprowadza się na podstawie prowadzonej przez wytwórcę odpadów ewidencji, do czego strona jest zobowiązana na mocy art. 66 ust. 1 u.o., więc zarzuty skarżącej dotyczące nieprzeprowadzenia przez WWIOŚ analizy umów zawartych przez skarżącą są chybione, gdyż nie mają one znaczenia dla realizacji przez spółkę wymagań wymienionych w art. 27 ust. 3b u.o.

W ocenie WWIOŚ z uwagi na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r" poz. 1070 z późn. zm., dalej u.i.o.ś.) w pełni zasadne było wydanie przez Inspektor Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego, którego adresatem był M. F. - Prezes Zarządu P. S.A. z siedzibą w P. .

Dokumenty w postaci protokołu kontroli sporządzanego przez organ kontroli, jak i zarządzenie pokontrolne nie są opracowywane w trybie przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), tym samym nie jest możliwe naruszenie zapisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustawy przy sporządzaniu zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte było zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 04 października 2022 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś)

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, publ. Lex nr 953009, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, publ. Lex nr 2731384). Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705).

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia, sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).

Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma więc jedynie formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej

Celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska.

W świetle art. 2 ust. 1 u.i.o.ś. do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.i.o.ś.). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.i.o.ś. Z art. 11 u.i.o.ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do Prezesa Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, ss. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności w myśl art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z przepisu art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Po pierwsze, przepis ten przesądza, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich, zdaniem organu Inspekcji, dopuścił się kontrolowany przedsiębiorca. Po drugie, owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń (por. wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, publ. CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.i.o.ś. nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 86; T. Czech, op.cit., s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86; por. też wyroki WSA: z 25.03.2008 r., II SA/Op 5/08; z 09.09.2009 r., II SA/Gl 126/09; z 19.01.2011 r., IV SA/Po 800/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09 oraz z 14.01.2020 r. o sygn. II OSK 503/18, publ. CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Sąd wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. (por wyrok NSA z 30.07.2019 r. o sygn. II OSK 1706/18, publ. CBOSA)

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op. cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.

Na przeszkodzie oczekiwaniu rzetelnego wyjaśnienia przez organ IOŚ stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stoi okoliczność, że w takiej sprawie nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., ów obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się w szczególności wyprowadzić z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika zaś zasada zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem takiego aktu (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

Należy jednak podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdają się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99).

Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.).

Protokół kontroli IOŚ jest dokumentem urzędowym (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04; dostępne w CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Aktualnie przyjmuje się, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z dnia 29.04.2022 r. o sygn. III OSK 1091/21, publ. CBOSA).

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne wszystkim tym wymogom czyni zadość. Kontrolę przeprowadził uprawniony organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Protokół kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów WWIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, chociaż nie został podpisany przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, że – jak już wyjaśniono - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdują wprost zastosowania do zarządzeń pokontrolnych WIOŚ, gdyż te zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. także wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA z nr 5/2010, poz. 86). W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, choć lakonicznego, wynika jasno na podstawie jakich ustaleń faktycznych oraz przepisów prawa wydano zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia 04 października 2022 r. znak: [...], zarządził : Przekazywać wytworzone przez P. S.A. z siedzibą w P. odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie ww. odpadów oraz sprawować nadzór nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces. W istocie rzeczy nakazano skarżącej przestrzeganie i tak już nałożonych ustawowo obowiązków określonych w art.27 ust.3 a u.o.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka wytworzyła w roku 2020 wytworzone odpady, w tym odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04* Inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste, 07 02 04* Inne rozpuszczalniki organiczne, roztwory z przemywania i ciecze macierzyste, 15 02 02* Sorbenty, materiały filtracyjne (...) i 19 08 10* Tłuszcze i mieszaniny olejów z separacji (...). Wynika to bezsprzecznie ze złożonego przez spółkę sprawozdania z dnia [...].03.2021 r. nr [...] (k.82 i dalej akt sądowych).

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że P. S.A. wytworzone w 2020 roku odpady o kodach: 07 01 04* w ilości 1,95 Mg przekazał do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w T. i G. , 07 02 04* w ilości 0,31 Mg przekazał do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w T. i G. , 15 02 02* w ilości 0,016 Mg przekazał do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w G. i 19 08 10* w ilości 18,241 Mg przekazał do O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. do miejsca zbierania odpadów w G. (dowód: załączniki nr 2-5 do protokołu kontroli Nr [...]).

Spółka O. Sp. z o.o. Sp. k. przekazała część z zebranych odpadów w m. G. do G. Sp. z o.o. do miejsca zbierania odpadów w K. przy ul. [...] (dowód: załączniki nr 2-5 do protokołu kontroli Nr [...]

Powyższe ustalenia kontrolne wynikają z analizy danych zawartych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) dotyczącej obrotu odpadami wytworzonymi przez kontrolowaną Spółkę.

Pismem dnia 24.05.2021 r., znak: [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił Inspektor Ochrony Środowiska następujące informacje:

- G. Sp. z o.o. zbierała odpady posługując się decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.03.2017 r., znak: [...] udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K..

- G. Sp. z o.o. od dnia 06.03.2020 r. nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów.

- G. Sp. z o.o. utraciła w 2018 r. tytuł prawny do władania nieruchomością tj. działką nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

- G. Sp. z o.o. nie użytkowała ww. terenu i nie zbierała na nim żadnych odpadów oraz nie prowadziła żadnej działalności na terenie ww. działki nr ew. [...], w związku z czym widniejące z BDO transporty odpadów realizowane w 2020 r. nie zostały dostarczone pod adres: ul. [...] w K..

W świetle powyższych ustaleń - które nie tylko wynikają z dokumentu urzędowego, tj. protokołu kontroli, ale także nie były kwestionowane przez skarżącą - biorąc pod uwagę treść art. 27 ust. 3b u.o. skarżąca przekazała wytworzone w wyniku prowadzonej działalności odpady o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* do jednostki nieposiadającej wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów oraz nie sprawowała nadzoru nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces.

Należy wskazać, że nieistotne jest, czy skarżąca spółka miała świadomość, że G. Sp. z o.o. nie posiadała odpowiedniego zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Organ słusznie wskazał, że wolą ustawodawcy odpowiedzialność za odpady niebezpieczne spoczywa na ich wytwórcy (z wyjątkami określonymi w art. 27 ust. 3 c, które nie dotyczą skarżącej spółki).

Zgodnie z art. 27 ust. 3b u.o. wytwórca odpadów niebezpiecznych (...) jest zwolniony z odpowiedzialności za gospodarowanie tymi odpadami z chwilą przekazania ich do ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces. Artykułem 27 ust. 3b u.o. rozszerzono odpowiedzialność wytwórcy odpadów niebezpiecznych za prawidłowe ich zagospodarowanie. Rozszerzenie odpowiedzialności wytwórcy odpadu niebezpiecznego, o którym mowa w art. 27 ust. 3b u.o. wynika z wdrożenia art. 15 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, który stanowi, że co do zasady nie następuje zwolnienie z odpowiedzialności za przeprowadzenie ostatecznego procesu odzysku lub unieszkodliwienia w przypadku przekazania odpadów kolejnym posiadaczom odpadów uprawnionym do gospodarowania tymi odpadami. Artykuł 27 ust. 3c u.o. przewiduje wyjątki od zasady wyartykułowanej w art. 27 ust. 3b u.o. dla wytwórców odpadów komunalnych, a także wytwórców odpadów niebezpiecznych prowadzących uproszczoną ewidencję odpadów, którzy przekazują te odpady podmiotom uprawnionym do gospodarowania tymi odpadami. Wyjątki, o których mowa w art. 27 ust. 3c u.o. nie dotyczą kontrolowanej spółki z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności oraz obowiązek prowadzenia pełnej ewidencji odpadów.

Skarżąca swój zasadniczy zarzut oparła na wadliwej podstawie prawnej. Skarżąca stała bowiem na stanowisku, że skoro przekazała odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiadał decyzję określoną w art.27 ust.2 pkt 1 lub 2 u.o., tj. w tym przypadku O. sp. z o.o., to na mocy art.27 ust.3 zwolniła się z tą chwilą z odpowiedzialności za gospodarowanie przekazanymi odpadami. W ocenie Sądu skarżąca jednak błędnie w złożonej skardze przywołuje i powołuje się na zapisy art. 27 ust. 3 u.o., który dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne i dlatego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Właściwe dla omawianej sprawy jest zastosowanie art. 27 ust. 3b u.o. Niespornym bowiem jest i niekwestionowanym przez skarżącą, że zarządzenie pokontrolne dotyczy gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. W przypadku gospodarowania odpadami niebezpiecznymi obowiązuje reżim określony w art.27 ust.3 b u.o., a nie w art.27 ust.3 u.o. Artykuł 27 ust.3 b u.o. stanowi bowiem wobec art.27 ust.3 u.o. przepis szczególny, który w przypadku odpadów niebezpiecznych nakłada na ich wytwórcę rozszerzoną odpowiedzialność i szczególną staranność sprowadzającą się do tego, że jest on zwolniony z tej odpowiedzialności dopiero z chwilą ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych, a nie z chwilą ich przekazania kolejnemu posiadaczowi, jak stanowi art.27 ust.3 u.o.

Ponieważ niespornym był fakt wytworzenia przez skarżącą odpadów niebezpiecznych, które ostatecznie – co także nie było sporne i wynikało z dokumentów - nie trafiły do uprawnionego podmiotu, zaistniały przesłanki do zarządzenia, by przekazywać wytworzone przez skarżącą odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie ww. odpadów oraz sprawować nadzór nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces.

W świetle powyższego nieistotne są zawarte przez stronę umowy i nie ma konieczności przeprowadzania z nich dowodów. Stan faktyczny sprawy jest w niniejszej sprawie jasny i wynika wprost z akt sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Jak już wspomniano dokumenty w postaci protokołu kontroli sporządzanego przez organ kontroli, jak i zarządzenie pokontrolne, nie są opracowywane w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tym samym nie było możliwe naruszenie zapisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy sporządzaniu zarządzenia pokontrolnego będącego przedmiotem sporu.

Niezasadne są zarzuty skarżącej co do błędnej formy zaleceń zarządzenia pokontrolnego. Jeśli przyjąć, że odpady niebezpieczne wytworzone przez skarżącą przekazane zostały ostatecznie do G. sp. z o.o. (nie posiadającej już wymaganych zezwoleń na gospodarowanie odpadami) za pośrednictwem spółki O. , to biorąc pod uwagę odpowiedzialność wytwórcy odpadów (zgodnie z art. 27 ust. 3 b u.o.) prawidłowo sformułowano zalecenie zarządzenia pokontrolnego, by przekazywać wytworzone przez skarżącą odpady niebezpieczne o kodach: 07 01 04*, 07 02 04*, 15 02 02* i 19 08 10* podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie ww. odpadów oraz sprawować nadzór nad właściwym sposobem ich zagospodarowania do momentu ostatecznego procesu odzysku lub ostatecznego procesu unieszkodliwienia przez posiadacza odpadów prowadzącego taki proces.

Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest dość krótkie i odnosi się wyłącznie do wykładni przepisów i stwierdzenia naruszenia w postaci przekazania odpadów niebezpiecznych do podmiotu nieuprawnionego. Brak jest natomiast szczegółowego odniesienia do ustaleń faktycznych na podstawie, których ustalono to naruszenie. Jednak protokół kontroli, który jest głównym dokumentem podsumowującym stan faktyczny, a także dokumentem na podstawie którego wydano przedmiotowe zarządzenie, nie podlega kontroli Sądu. Ponadto skarżąca w istocie ich nie kwestionowała, ograniczając się jedynie do błędnej argumentacji opartej na wadliwym w tym stanie faktycznym przepisie art.27 ust.3 u.o., że zwolniła się z odpowiedzialności z chwilą przekazania odpadów następnemu ich posiadaczowi..

Dla wspomnianego protokołu w ocenie Sądu nie stanowią bowiem "przeciwdowodu" twierdzenia zawarte w skardze, które są ogólnikowe i gołosłownie kwestionują część ustaleń WWIOŚ oraz skupiają się na zwolnieniu się z odpowiedzialności z chwilą przekazania odpadów niebezpiecznych spółce O. sp. z o.o.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.