Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1933/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 106 § 3 i 4, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Diecezji [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1671/10 w sprawie ze skargi Diecezji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Diecezji [...] z siedzibą w [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1671/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Diecezji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Bractwo [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia[...] marca 1963 r. nr [...] , utrzymującej w mocy ww. decyzję. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

W motywach tej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 29 października 2008 r. pełnomocnik Biskupa Diecezji [...] z siedzibą w [...] oraz Parafii Katolickiej p.w. [...] w [...] zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Bractwo [...] p.w. [...] w [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając wniosek, podniesiono, że mocą ww. decyzji rozwiązano bractwo kościelne z ponad 300-letnią, liczoną od 1644 r., tradycją działania przy Parafii p.w. [...] w [...] , mające na celu przede wszystkim umacnianie kultu religijnego oraz prowadzenie działalności charytatywnej i dobroczynnej. Bractwo, jako organizacja kościelna, podlegało wyłącznie prawu kanonicznemu, a Biskup Diecezji [...] zachował kompetencje w zakresie erygowania stowarzyszeń kościelnych. Wskazano, że władze kościelne nie uznały legalności działań władz administracyjnych, mocą których likwidowano przed 1989 r. organizacje ściśle kościelne, dlatego też Bractwo [...] p.w. [...] nadal, choć w prawnie ułomny sposób, kontynuuje swoją tradycję. W związku z tym, Biskup Diecezji [...] ma obowiązek doprowadzić do nowacji aktu erekcyjnego Bractwa, z uwzględnieniem jego ciągłości prawnej i majątkowej. We wniosku wskazano nadto, że interes prawny Parafii Katolickiej p.w. [...] w [...] wynika z faktu wszczętego na jej wniosek, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29, poz. 154 ze zm.), postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia własności upaństwowionych nieruchomości Bractwa [...] p.w. [...]. Postępowanie regulacyjne w tej sprawie nie zostało zakończone i w rozumieniu art. 64 tej ustawy nadal się toczy przed Sądem Okręgowym w [...]. Jego przedmiotem jest fizyczny zwrot dwóch niezabudowanych działek gruntowych o numerach ewidencyjnych 293 i 241, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], oraz wypłata odszkodowania za nieruchomości trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych decyzji ma walor prejudykatu w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w [...], bowiem tylko stwierdzenie nieważności ww. decyzji pozwala spełnić przez Parafię warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 7 cyt. wyżej ustawy.

W toku postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie uzasadnienia oraz dokumentów mogących potwierdzić, iż Biskup [...] oraz Parafia Katolicka p.w. [...] w [...] są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W piśmie z dnia 10 grudnia 2008 r. wnioskodawca podtrzymał stanowisko, iż Bractwo [...] p.w. [...] było organizacją ściśle kościelną, która nie podlegała prawu o stowarzyszeniach. Organizacje kościelne zarówno pod rządami Konkordatu z 1925 r., jak i obecnie – pod rządami Konkordatu obowiązującego od 1998 r. oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie podlegają działaniu prawa o stowarzyszeniach. Dodatkowo wskazał, że skoro Bractwo jest organizacją kościelną, to stosowanie w tej sprawie kryteriów strony postępowania, o jakich mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), opartych na ocenach właściwych dla stowarzyszeń podlegających działaniu prawa o stowarzyszeniach, nie jest zasadne. W rozumieniu art. 61 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 2 cyt. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stroną (uczestnikiem postępowania regulacyjnego) jest oprócz wnioskodawcy jego organ nadrzędny, czyli Biskup [...]. W niniejszej sprawie Biskup [...] wyznaczył Parafię p.w. [...] w [...] jako podmiot uprawniony do ubiegania się o zwrot majątku Bractwa [...] p.w. [...]. Wnioskodawca wskazał także na brak akt Bractwa w archiwach kościelnych oraz w Archiwum Państwowym w [...].

Mając na uwadze przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności i dokumenty, organ podjął czynności mające na celu ustalenie charakteru prawnego zlikwidowanego Bractwa oraz umocowania Biskupa Diecezji [...] do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. o rozwiązaniu Bractwa.

Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził, że z przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych nie jest możliwe ustalenie charakteru prawnego Bractwa. Natomiast Prezydent Miasta [...] wskazał, że na podstawie dokumentów, którymi dysponuje, będących kopiami dokumentów znajdujących się w posiadaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, można ustalić, że Stowarzyszenie nie miało charakteru kościelnego i podlegało przepisom rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 94, poz. 808 ze zm.)

Dodatkowo ustalono, że postępowanie regulacyjne z wniosku Parafii Katolickiej p.w. [...] w [...] o sygn. [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. zostało zakończone nieuzgodnieniem treści orzeczenia w sprawie (pismo Komisji Majątkowej z dnia [...] października 2009 r.).

W dalszych wywodach uzasadnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które stosownie do art. 157 § 3 kpa, może być wszczęte przez organ z urzędu bądź na wniosek strony postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności obliguje organ administracji do ustalenia, czy wniosek ten pochodzi od uprawnionego podmiotu, tj. strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa.

Analizując w tym kontekście złożony wniosek, organ uznał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jedynie byli członkowie stowarzyszenia mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozwiązania stowarzyszenia. Natomiast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przeznaczenia majątku po zlikwidowanym stowarzyszeniu może wystąpić stowarzyszenie reaktywowane przez jego byłych członków.

W niniejszej sprawie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Bractwo [...] p.w. [...] wydana została w oparciu o art. 16 i art. 24 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Przepisy te odnoszą się do kwestii związanych z rozwiązaniem stowarzyszenia, zatem dotyczą jego sfery organizacyjnej. Także z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby wywierała ona bezpośredni wpływ na sferę majątkową stowarzyszenia. W jej motywach organ odniósł się bowiem do zakresu prowadzonej przez stowarzyszenie działalności, stwierdzając, że jego działalność wykracza poza obowiązujące prawo, ustalone dla stowarzyszenia sposoby i zakres działania, i w związku z tym podlega rozwiązaniu. Nie dokonując oceny, czy wskazane naruszenia rzeczywiście miały miejsce, organ stwierdził, że decyzja ta odnosiła się wyłącznie do bytu organizacyjno – prawnego Bractwa. Także decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r., utrzymująca w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1962 r., dotyczy sfery organizacyjnej Bractwa, nie odnosząc się w żaden sposób do zadysponowania jego majątkiem. W tych okolicznościach uprawnione jest stwierdzenie, że stroną postępowania (art. 28 kpa) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odnoszącej się do rozwiązania stowarzyszenia mogą być tylko osoby fizyczne – byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia. Biskup [...] nie może zatem wywodzić swojego interesu prawnego z obowiązującego od 1983 r. Kodeksu prawa kanonicznego. Wskazane kompetencje Biskupa odnoszą się do erygowania stowarzyszeń kościelnych i brak jest podstaw do przyjęcia, że można z nich wywieść także uprawnienia do występowania z wnioskiem odnoszącym się do sfery organizacyjnej rozwiązanego Bractwa.

Organ nadto wskazał, że postępowanie regulacyjne, prowadzone w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 14 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie może stanowić podstawy wywodzenia interesu prawnego, gdyż ustawa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Podsumowując swoje rozważania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że negatywne rozstrzygnięcie w zakresie legitymacji Biskupa Diecezji [...] do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie rozwiązania stowarzyszenia pn. Bractwo [...] p.w. [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. nie dotyczy ewentualnego uprawnienia Biskupa Diecezji [...] w zakresie zwrotu majątku po zlikwidowanym Bractwie.

Jednocześnie organ wskazał, że Biskup [...], w oświadczeniu z dnia [...] września 2009 r., zwolnił Parafię p.w. [...] w [...] z obowiązku uczestniczenia w postępowaniu, podkreślając, iż od dnia złożenia oświadczenia sprawa zostaje pozostawiona wyłącznie Diecezji [...]. Powyższe skutkuje, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie Biskup [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję pełnomocnik Diecezji [...] zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie treści: art. 4 w związku z art. 23 i art. 5 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), zgodnie z którymi Państwo, przestrzegając prawa do wolności religijnej, zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, zarządzanie oraz administrowanie jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego, art. 2 i art. 34 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ww. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi Kościół rządzi się w swoich sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami, a do organizacji kościelnych nie stosuje się prawa o stowarzyszeniach. Ponadto, zarzucono również naruszenie norm prawnych zawartych w Kodeksie prawa kanonicznego, a odnoszących się w szczególności do organizacji kościelnych, które nie podlegają prawu o stowarzyszeniach (kanony 113 do 123 – osoby prawne, kanony 1273 do 1289 – zarząd dóbr, ze szczególnym uwzględnieniem kanonu 1276). Podniesiono także zarzut naruszenia podstawowych norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 kpa, poprzez odmowę uznania Diecezji [...] za stronę postępowania w niniejszej sprawie, mimo że postępowanie to dotyczy oczywistych interesów prawnych i obowiązków Diecezji [...], reprezentowanej przez Biskupa [...], wynikających wprost z przepisów prawa kanonicznego, art. 77 kpa – zasady oficjalności postępowania, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a fakty powszechnie znane (notoryjne) winien przyjąć bez przeprowadzania dowodu. Podniesiono przy tym, że w treści zaskarżonych decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody na okoliczność, że Bractwo nigdy nie było stowarzyszeniem zarejestrowanym, w rozumieniu przepisów prawa o stowarzyszeniach z 1932 r., lecz wyłącznie stowarzyszeniem kościelnym, w rozumieniu przepisów prawa kanonicznego, podlegającym wyłącznie władzy biskupa, a nie normom prawa o stowarzyszeniach, zostały przez organ orzekający przemilczane. Postawiono również zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 kpa, zważywszy że na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienia jej w sposób budzący zaufanie i obiektywny na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nie w oparciu o wybiórczo dobrane dowody.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał całkowicie bezpodstawnie Bractwo [...] p.w. [...] za stowarzyszenie zarejestrowane, w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach, gdy tymczasem Bractwo powstało w 1644 r. i przetrwało w niezmienionej formie prawnej do roku 1962. W roku 1917 promulgowany został Kodeks prawa kanonicznego, który przesądził o położeniu prawnym bractw literackich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po 1918 r. – jako organizacji o charakterze ściśle kościelnym. Bractwo [...] p.w. [...] jako stowarzyszenie kościelne (organizacja kościelna, w rozumieniu cyt. art. 34 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej) posiadało niewątpliwie osobowość prawną zarówno na podstawie prawa kanonicznego, jak i powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podmiotowości Bractwa, jako kościelnej osoby prawnej, nie można udokumentować, gdyż dokumenty te zaginęły, nie zachowały się także statuty Bractwa. Niewątpliwe jest jednak, że było ono podmiotem praw i obowiązków, w tym również praw majątkowych. Długi okres istnienia Bractwa, zorganizowana struktura wewnętrzna, niezależność organizacyjna od Parafii, posiadany odrębny majątek, kolegialność podejmowania decyzji, realizacja celów związanych z kultem religijnym oraz celów charytatywnych świadczy, że wszystkie te elementy przemawiają za oceną, iż Bractwo było organizacją – stowarzyszeniem kościelnym, posiadającym osobowość prawną. W toku dotychczasowego postępowania organ orzekający nie wykazał, że Bractwo [...] p.w. [...] spełniło obowiązek związany z rejestracją w trybie art. 19 ww. rozporządzenia. Nie ma więc podstaw prawnych, aby Bractwo było traktowane jako stowarzyszenie zarejestrowane, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, skoro jego byt prawny nie był kwestionowany przez władze państwowe, a Bractwo rozwiązano bezpodstawnie w roku 1962 na podstawie przepisów dotyczących stowarzyszeń zarejestrowanych. Jeżeli zatem Bractwo [...] p.w. [...] nie może podejmować samodzielnie czynności prawnych, w rozumieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, wobec braku aktu notyfikacyjnego, to podmiotem w pełni uprawnionym do podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu Bractwa przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi jest wyłącznie Biskup [...]. Ta okoliczność przesądza o jego prawach strony w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe. W pierwszym etapie organ – po otrzymaniu żądania, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa – uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy brak jest którejś podstawy, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, stosownie do treści art. 157 § 3 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, czy też wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Zatem postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. W tym stadium postępowania organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego, dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które – w zależności od okoliczności – kończy się wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 158 § 1 kpa. Z powyższych względów ustalenie przez organ, że żądanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w świetle art. 28 kpa, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zgodnie z art. 157 § 3 kpa.

WSA w Warszawie wskazał, że podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania w świetle art. 28 kpa jest osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. w przedmiocie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Bractwo [...] p.w. [...] wystąpił pełnomocnik Biskupa Diecezji [...]. Wnioskodawca, wywodząc swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, podnosił, że Bractwo było organizacją ściśle kościelną, w związku z czym nie miały do niej zastosowania przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, bowiem strona skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. z kościelnego charakteru rozwiązanego stowarzyszenia. Okoliczność ta w żaden sposób nie została wykazana, gdyż brak jest dokumentów potwierdzających kościelny charakter stowarzyszenia.

Za niewadliwe zatem Sąd uznał stanowisko organu, że stroną w postępowaniu dotyczącym rozwiązanego stowarzyszenia są tylko jego byli członkowie i to jedynie w sytuacji, gdy expressis verbis deklarują, że występują w tym charakterze (art. 28 kpa). Wynika to między innymi z tego, że przynależność do stowarzyszenia była i jest prawem osobistym jego członków. Stowarzyszenia były i są zbiorowościami osób fizycznych, których powiązanie z osobą prawną następuje na podstawie stosunku członkostwa. Podstawą działania stowarzyszenia są członkowie, którzy decydują o jego celach i formach aktywności. Byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia są więc legitymowani do żądania weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (sfera organizacyjna), nie są oni jednak – jako osoby fizyczne – legitymowani do takiego żądania w zakresie sfery majątkowej. Weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Diecezja [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 i 4 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie w kontekście zarzutów skargi wszystkich istniejących w sprawie wątpliwości w oparciu o zgromadzone w postępowaniu administracyjnym i przedstawione przez stronę dowody, wskazujące w istocie na oczywistość płynących z nich faktów i okoliczności, a świadczących o kościelnym statusie Bractwa [...] p.w. [...], nie zaś jego świeckim charakterze, jak przyjęto, co w konsekwencji zadecydowało o odmowie uznania Diecezji [...] za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Opierając skargę kasacyjną jedynie na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jej autor wskazuje na uchybienia w procedowaniu Sądu I instancji, podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 106 § 3 i 4 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ile w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 przedmiotowej ustawy jest bezzasadny, o tyle zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest trafny.

Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 3 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę, nawet bez powołania się na nie przez strony. Cel regulacji zawartej w art. 106 § 3 wyraża się w tym, że sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu lub dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla rozwiania istniejących wątpliwości, ewentualnie potwierdzenia lub zweryfikowania wniosków, jakie płyną ze zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego. Natomiast art. 106 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala sądowi przyjąć w poczet materiału dowodowego fakty znane mu z urzędu. Nie można jednak za fakty powszechnie znane, w rozumieniu art. 106 § 4 ww. ustawy, uznać okoliczności wynikających ze skargi, choćby były one niesporne, gdyż te, jako ocenne, podlegają badaniu przez sąd administracyjny w trakcie postępowania. Z tego samego powodu za fakty powszechnie znane nie mogą być również uznane okoliczności wypływające ze zgromadzonych w sprawie przez organ dokumentów urzędowych, prywatnych lub innych dowodów. Sąd administracyjny nie ma także prawnego obowiązku ponownego włączania w poczet materiału dowodowego tych dowodów lub dokumentów, które stanowiły podstawę orzekania przez organ administracji, a tego w rzeczy samej zdaje się oczekiwać od Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej, powołując się na naruszenie art. 106 § 3 ww. ustawy.

Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy stanowi przedmiot oceny w ramach przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem pod kątem zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze sąd administracyjny weryfikuje zgromadzone dowody, by w następstwie tak przeprowadzonej ich oceny, zbadać prawidłowość zaskarżonego aktu lub czynności, nie wyłączając przy tym jego prawnego obowiązku dostrzeżenia również tych uchybień, co do których strona w skardze nie sformułowała odpowiednich zarzutów. Jedynie niekompletny materiał dowodowy powinien skłonić sąd administracyjny do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu (dokumentów) w trybie art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli taki został na etapie postępowania sądowego złożony, a jego waga ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpłynie to na nadmierne przedłużenie postępowania. Jeśli więc, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, rozpoznając skargę, nie odniósł się do wszystkich istniejących w aktach administracyjnych dowodów bądź nie wyprowadził z niektórych z nich jakichkolwiek wniosków, ewentualnie przyjął za własną przeprowadzoną przez organ ocenę zgromadzonych dowodów, nie uzasadniając tego i pozostawiając lub pomijając milcząco w motywach swego rozstrzygnięcia te dowody, które rodzą wątpliwości i mogą być podstawą odmiennej oceny, niż została przyjęta, a przy tym nie przedstawił własnej analizy prawnej w aspekcie dowodów poddanych jego kontroli, to uchybienie Sądu w tym zakresie nie wskazuje na naruszenie art. 106 § 3 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 tej ustawy.

W myśl art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma obejmować nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych, zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez sąd administracyjny w kontekście jego rozważań, ale musi nade wszystko obejmować także ocenę dowodów i ustaleń poczynionych przez organ administracji z punktu widzenia przepisów regulujących przedmiot sprawy. Ten zaś wytycza i określa decyzja źródłowa, jako że w rozpoznawanej sprawie rzecz dotyczy rozstrzygnięć podjętych w trybie nadzwyczajnym. Zatem dla wykazania, jak to przyjęto w sprawie, braku interesu prawnego po stronie Diecezji [...] konieczne było poprowadzenie pogłębionej analizy prawnej i przeprowadzenie całościowej oceny materiału dowodowego w aspekcie zarzutów czynionych przez stronę, czego w motywach zaskarżonego wyroku zabrakło, bowiem rozważania w tym zakresie ograniczają się jedynie do ogólnikowego zaaprobowania stanowiska organu administracji. Sąd administracyjny może oczywiście podzielić pogląd organu, jednakże nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek stanowiska organu i wyrażenia własnego poglądu co do jego prawidłowości w świetle tych przepisów prawa, które mają zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii i wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Poprowadzenie pogłębionej analizy prawnej pozwoli Sądowi I instancji na ocenę statusu Bractwa [...] p.w. [...], a następnie umożliwi weryfikację materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, co stanowić będzie podstawę badania legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Określony w wyniku analizy status Bractwa – świecki lub kościelny – umożliwi bowiem prawidłową kwalifikację Bractwa, poprzez określenie jego formy organizacyjno-prawnej, w szczególności pozwoli na ustalenie, czy Bractwo było stowarzyszeniem w świetle obowiązujących w chwili jego rozwiązania przepisów prawa czy też nie i komu w związku z tym w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozwiązaniu Bractwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, analizując prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji co do statusu strony postępowania, rozważyć powinien zatem w szczególności kwestię osobowości prawnej Bractwa w świetle przepisów z daty wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żądała Diecezja [...], w tym zdolności do posiadania przez nie praw majątkowych, uwzględniwszy relacje między prawem powszechnie obowiązującym, a wewnętrznym – kościelnym (tak w aspekcie regulacji ówczesnej, jak i współczesnej).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.