Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2726/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 138 par. 1, 144 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 zd.  66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakazu użytkowania wiaduktu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] września 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] – zmienił tą decyzję:

- w zakresie obowiązku nałożonego w punkcie 2 (wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej) na obowiązek wymiany lub naprawy nawierzchni betonowej

- w zakresie terminu wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym na działce nr [...] jedn. ewid..;, obr. [...] nad linią kolejową nr [...] (30 listopada 2016 r.), wyznaczając nowy termin do dnia 28 lutego 2019 r.

W pozostałej części GINB odmówił zmiany ww. decyzji.

GINB wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016r., wydaną w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jednostki ewidencyjnej [...], obręb [...] (teren zamknięty), nad linią kolejową nr [...], który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, [...]WINB nakazał Wójtowi Gminy [...], w terminie do 30 listopada 2016 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym nad linią kolejową nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie lub naprawie poręczy stalowych i oddymnic wiaduktu; wymianie lub naprawie nawierzchni asfaltowej; wymianie lub naprawie uszkodzonej izolacji na dylach żelbetowych pomostu; wykonaniu powierzchniowych napraw betonu dyli żelbetowych, przyczółków, filarów, skrzydeł żelbetowych; wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia powierzchni betonowej wiaduktu oraz powierzchni elementów stalowych konstrukcji nośnej - dźwigarów głównych, poprzecznie, stężeń poprzecznych nad przyczółkami, łożysk stalowych; wykonaniu uzupełnienia spoinowania umocnienia stożków skarpowych z kamienia naturalnego. Jednocześnie, organ I instancji zakazał użytkowania ww. wiaduktu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w zakazie zakazu użytkowania wiaduktu (art. 108 § 1 k.p.a.).

Wójt Gminy Zielonki wniósł o zmianę ww. decyzji w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczenia ruchu pieszego na ww. wiadukcie drogowym.

Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r., [...]WINB, w trybie art. 132 § 2 K.p.a., uchylił własną decyzję Nr [...] z [...] lipca 2016 r. i nakazał (punkt I decyzji) Wójtowi Gminy [...] bezzwłocznie, nie później, niż do 20 lipca 2016 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym, poprzez wykonanie robót budowlanych usuwających istniejący na obiekcie stan zagrożenia dla ruchu pieszego, tj.: 1. zabezpieczenie wyrwy przy skrzydle mostu od strony K. (strona zachodnia) poprzez jej stabilne wypełnienie; 2. dokonanie przeglądu istniejących balustrad i uzupełnienie brakujących połączeń konstrukcyjnych; 3. zmniejszenie prześwitu balustrad do wymaganych przepisami Rozdziału 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Ze względu na specyfikę działań zabezpieczających, dopuścił się spełnienie tego obowiązku np. poprzez wykonanie trwałego osiatkowania.

Do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. do czasu wykonania obowiązków wymienionych w punktach 1-3, organ zakazał też użytkowania ww. wiaduktu drogowego dla ruchu pieszego.

W punkcie II ww. decyzji nakazano Wójtowi Gminy [...] wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2017 r., robót budowlanych doprowadzających obiekt do właściwego stanu technicznego. Zakres tych robót, określony w podpunktach 4-9 był analogiczny, jak zakres robót nakazanych decyzją z dnia 7 lipca 2016 r.

GINB, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] lipca 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2558/16 uchylił decyzję GINB z [...] września 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB Nr [...] z [...] lipca 2016 r., z uwagi na naruszenie art. 132 K.p.a..

[...]WINB, pismem z 14 czerwca 2018 r. przekazał więc odwołanie Wójta Gminy [...] z 12 lipca 2016 r., zawierające wniosek "o jej zmianę w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczeniu ruchu pieszego na wiadukcie drogowym (...)".

GINB rozpoznając odwołanie wyjaśnił, że w trakcie oględzin ustalono, że przedmiotowy wiadukt drogowy jest czteroprzęsłowy, przy czym dwa środkowe przęsła znajdują się nad torami kolejowymi relacji; [...] - [...] oraz drugie nad torami kolejowymi relacji [...] - [...] - [...], pozostałe skrajne przęsła znajdują się nad stożkami skarp wykopu. Podpory wiaduktu są w formie przyczółków żelbetowych wraz ze skrzydłami żelbetowymi, beton skorodowany, skrzydło podpory od strony zachodniej złamane na całej długości, odspojone i przesunięte w kierunku stożka skarpowego. Górna część częściowo wykruszona. Żelbetowe filary słupowe są skorodowane na całej powierzchni. Dźwigary stalowe wiaduktu są skorodowane na całej długości, brak zabezpieczenia antykorozyjnego. Pomost żelbetowy betowy jest skorodowany, widoczne liczne ubytki betonu, widoczne zbrojenie, stal skorodowana. Poręcze i osłony przeciwporażeniowe wiaduktu są skorodowane, częściowy brak wypełnienia osłon przeciwporażeniowych/ Stożki skarpowe po obu stronach obiektu są porośnięta zaroślami, krzewami. Sam wiadukt drogowy jest wyłączony z użytkowania dla ruchu samochodowego (zamocowano w sposób trwały stalowe bariery), po wiadukcie odbywa się ruch pieszych (brak środkowego elementu bariery drogowej).

Kontrola potwierdziła, że nie zostały usunięte nieprawidłowości wskazane w "Raporcie z przeglądu szczegółowego wiaduktu drogowego (...)" oraz "Ekspertyzy - opinii technicznej wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi PKP w ciągu drogi gminnej nr [...], działka nr [...] jednostka ewid. [...], obręb [...] (teren zamknięty)", sporządzonej w październiku 2011 r. przez inż. T. S..

[...]WINB dnia 11 czerwca 2018 r., przeprowadził oględziny ww. wiaduktu drogowego. Z protokołu kontroli wynikało, że: "Przedstawiciel Gminy [...] – P. Z. oświadczył, że nie jest prowadzona książka obiektu budowlanego wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce [...] jedn. ewid, [...] obr. [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...], jak również nie są wykonywane okresowe protokoły roczne i pięcioletnie. P. P. Z. oświadczył, że jest odpowiedzialny za utrzymanie i użytkowanie przedmiotowego obiektu z ramienia Gminy [...]". Podczas oględzin stwierdzono, że od dnia poprzedniej kontroli, tj. 30 czerwca 2017 r. nie zostały wykonane żadne roboty budowlane mające na celu wykonywanie obowiązków określonych w rozdziale VI Prawa budowlanego.

Stan techniczny wiaduktu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] jedn. ewid. [...] obr. [...] (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...] przedstawiał się w czasie kontroli następująco konstrukcja nośna obiektu stalowa z jezdnią betonową, dźwigary stalowe wykazują zniszczenie powłoki malarskiej z korozją, płyty betonowe od czoła wykazują korozję betonu i lokalne ubytki i wykruszenia betonu w rejonie mocowania siatek przeciwporażeniowych, korozja siatek przeciwporażeniowych, które nie są normatywne, poręcze skorodowane, które również nie są normatywne i zabezpieczone są siatką ogrodzeniową. Podpory słupowe wykazują wykruszenia betonu z odsłoniętym skorodowanym zbrojeniem. Stwierdzono korozję i zanieczyszczenie łożysk stalowych stałych i wałkowych. Widoczne były przerdzewiałe rurki odprowadzające wodę z jezdni na torowisko. Od strony K. nad linią [...] stwierdzono, że prowizorycznie zabezpieczona skarpa jest niestabilna, widoczne osuwanie gruntu w kierunku torowiska. Wiadukt jest trwale zabezpieczony przed wjazdem samochodów, odbywa się po nim jedynie ruch pieszy.

Ww. kontrola [...]WINB potwierdziła, że obowiązki zarządcy obiektu, o których mowa w rozdz. VI Prawa budowlanego nie są wykonywane ze względu na fakt, że "temat wykonywania obowiązków zarządcy nie jest przesądzony".

Gmina [...] - w ramach zapewnienia komunikacji pomiędzy Gminą [...], a Krakowem w ramach współdziałania z Miastem [...] i powiatem [...] - posiada prawomocną decyzję ZRiD dla budowy nowego wiaduktu drogowego zapewniającego również ruch pieszo - rowerowy. Na dzień kontroli Gmina [...] nie zamierzała rozbierać istniejącego wiaduktu.

Jedną z koncepcji Miasta [...] jest realizacja koncepcji programowo-przestrzennej układu komunikacyjnego w rejonie osiedla [...] w ramach której przewidziane jest wybudowanie placu Park & Ride po stronie Gminy [...], wraz z wyburzeniem istniejącego wiaduktu i jednocześnie wybudowaniem nowej kładki dla pieszych łączącą Gminę [...] z K.; planowane jest wykonanie pętli autobusowej i tramwajowej.

Organ stwierdził, że podstawę wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Decyzje podejmowane na takiej podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści wskazanego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, ustalony w oparciu o kontrole okresowe i kontrole utrzymania obiektu budowlanego oraz konieczność usunięcia nieprawidłowości, nie były kwestionowane przez Wójta Gmin [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego [...]WINB decyzją z [...] lipca 2016 r., poprawnie nakazał w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr. bud. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu.

Ponadto - uwzględniając ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 11 czerwca 2018 r. - organ wskazał, że zakres nałożonych obowiązków robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest adekwatny również do obecnego stanu obiektu. Tym niemniej, zdaniem GINB, należało zmienić obowiązek zawarty w punkcie 2 zaskarżonej decyzji - wymiana lub naprawa nawierzchni asfaltowej. Przedmiotowy obiekt ma konstrukcje stalową z jezdnią betonową, a nie asfaltową. Stąd należało nakazać Wójtowi Gminy Zielonki wymianę lub naprawę nawierzchni betonowej.

Należało też, jak uznał GINB, w trybie odwoławczym zmienić termin wykonania obowiązków, który w zaskarżonej decyzji został wyznaczony na dzień 30 listopada 2016 r. Określając termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na dzień 28 lutego 2019 r. GINB miał na uwadze, aby istniała realna możliwość jego dotrzymania.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że uwzględniając aktualny stan techniczny obiektu nadal pozostaje właściwy nałożony w trybie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakaz użytkowania wiaduktu drogowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz rygor natychmiastowej wykonalności weryfikowanej decyzji w zakresie zakazu użytkowania (art. 108 § 1 K.p.a.).

Wójt Gminy Zielonki wnosząc odwołanie od decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016r., wnioskował o zmianę w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczeniu ruchu pieszego na omawianym wiadukcie drogowym.

Organ wojewódzki podczas oględzin przeprowadzonych 11 czerwca 2018 r. ustalił, że występują "(...) lokalne ubytki i wykruszenia betonu w rejonie mocowania siatek przeciwporażeniowych, korazja siatek przeciwporażeniowych, które nie są normatywne, poręcze skorodowane, które również nie są normatywne i zabezpieczone są siatką ogrodzeniową".

Mając na uwadze, że stan techniczny balustrad oraz osłon przeciwporażeniowych (pomijając założenie siatki na balustradach uniemożliwiającej wypadnięcie na torowisko, zabezpieczenie wyrwy przy skrzydle od strony K. i uzupełnienie połączeń konstrukcyjnych balustrad - protokół kontroli nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r.) może zagrażać życiu i zdrowiu pieszych, dlatego w ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego, tj. dopuszczenia ruchu pieszego po wiadukcie drogowym wyłączonym z użytkowania.

Dodatkowo, GINB wskazał, że w odwołaniu skarżący wnosząc o dopuszczenie ruchu pieszego na wiadukcie nie przedstawił dowodów świadczących o bezpiecznym stanie technicznym balustrad, a jedynie poinformował, że planuje budowę nowej kładki dla pieszych komunikującą Gminę [...] z K..

Argument, że wiadukt będzie rozebrany i w jego miejsce w porozumieniu z władzami K. planowana jest budowa nowej kładki dla pieszych nie może być uwzględniony, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] września 2018 r. złożył Wójt Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji Wójt zarzucił:

"I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość na której znajduje się wiadukt jest drogą gminną, a nie wewnętrzną i to zarządca drogi gminnej jest odpowiedzialny za jej utrzymanie i znajdującego się na niej obiektu.

2. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładające na Wójta Gminy [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy wiadukcie drogowym, podczas gdy w myśl tych przepisów obowiązki takie powinny zostać nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu, którym Wójt Gminy [...] nie jest,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zmienienie w części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz odmowy zmiany ww. decyzji w pozostałej części, podczas gdy na mocy tego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję, a nie zmienić,

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

- niewłaściwie przeprowadzenie postępowania dowodowego i pominięcie dowodów: uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy [...], uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu krakowskiego w Województwie Małopolskim oraz mapa ewidencyjna z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...],

- niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieustalenie kto i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja, przez co Organ II instancji nie ustalił kto jest jego właścicielem, zarządcą, tym samym odpowiedzialnym za jego remont, konserwację i utrzymanie,

- niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niepodjęcie z urzędu czynności i nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego w postaci prawomocnej decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wydając zaskarżone decyzje, które w kontekście planowanej inwestycji czynią konieczność naprawy wiaduktu całkowicie niepotrzebnym i sprzecznym z wyżej wymienionymi interesami".

Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 Pr. bud. podmiotem obowiązanym jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nawet to, że obiekt budowlany znajduje się w ciągu drogi gminnej oraz linii kolejowej nie musi przesądzać, iż zarządcy bądź właściciele tych dróg są odpowiedzialni za utrzymanie usytuowanego na nim obiektu budowlanego. W celu należytego ustalenia kto powinien usunąć stwierdzone nieprawidłowości w wiadukcie drogowym, niezbędnym było ustalenie kto wybudował ów wiadukt i kto jest jego właścicielem.

Skarżący wskazał, że przepisy uchwały nr [...] Rady Gminy [...], uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] oraz wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. jednoznacznie określają, gdzie może przebiegać droga gminna oraz kto jest odpowiedzialny za jej utrzymanie. Skoro przedmiotowy wiadukt nie znajduje się na terenie stanowiącym własność gminy oraz ten odcinek nie stanowi drogi gminnej, skarżący nie jest jego zarządcą, dlatego nie może być adresatem decyzji nr [...] z dnia [...]lipca 2016 r. jednakże Organ II instancji pomijając art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych oraz dopuszczając się naruszeń szczegółowo opisanych w punkcie 1 zarzutów skargi błędnie wskazał adresata decyzji.

Organ II instancji całkowicie pominął kwestię istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji ZRiD dla budowy nowego wiaduktu drogowego zapewniającego również ruch pieszo - rowerowy. Ta decyzja jest dokumentem, który istotnie wpływa na wynik postępowania administracyjnego. Skutkiem pominięcia tej decyzji było wydanie decyzji wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli.

Ponadto, organ II instancji nie miał podstawy prawnej do zmiany decyzji organu I instancji oraz do odmowy jej zmiany. Możliwość zmiany decyzji wynika jedynie z art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. Jednakże skarżący nie wnosił o zmianę, tylko odwołanie od decyzji. Po drugie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. mają zastosowanie tylko do decyzji ostatecznych, a w dniu wnoszenia pisma z dnia 12 lipca 2016 r. decyzja [...]WINB w [...] nr [...] taką nie była.

Skarżący upatruje naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w szczególności w ponoszeniu znacznych wydatków na naprawę wiaduktu, które to rozwiązanie zgodnie z planowaną inwestycją okaże się tymczasowe i całkowicie nierozsądne i sprzeczne z ogólnymi zasadami dotyczącymi wydatkowania środków z budżetu, które przede wszystkim muszą być racjonalne. Ponadto o naruszeniu tych interesów świadczy fakt, że w zastępstwie wiaduktu będącego przedmiotem decyzji ma powstać całkowicie nowy wiadukt.

Skarżący wskazał, że naprawa jednego wiaduktu, w sytuacji planowanej budowy nowego wiaduktu, a następnie utrzymywanie obu tych obiektów jest całkowicie bezzasadne, narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdyż wiąże się z ponoszeniem niepotrzebnych kosztów na utrzymywanie dwóch obiektów w sytuacji, w której wystarczy jeden obiekt.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – choć nie wszystkie powołane w niej zarzuty były zasadne – zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji GINB z dnia [...] września 2018 r., "zmieniającej" decyzję MWINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w części, a w pozostałej części "odmawiającej zmiany orzeczenia organu I instancji".

I. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji GINB.

1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.

1.a. Zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem stanowczej dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., przyjętego przez organ odwoławczy za podstawę orzeczenia.

Dyspozycja art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest jasna i czytelna – organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Jak wynika z powyższego, GINB rozpoznając pismo Wójta Gminu [...] z dnia [...] lipca 2016 r., jako odwołanie od decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r., nie mógł orzec w sposób odmienny od wiążącego ten organ sposobu załatwienia sprawy (treści decyzji), wynikającego z art. 138 § 1 k.p.a. Sposób zaś załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt. 1 – 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.) jest następujący:

1) organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Innych rozstrzygnięć organ odwoławczy wydać nie może; w szczególności nie ma prawa "zmienić" (w całości lub w części) zaskarżonej decyzji lub "odmówić zmiany" (w całości lub w części) tej decyzji. GINB – o ile uznawał argumentację Wójta Gminy Zielonki za słuszną – powinien więc uchylić orzeczenie organu I instancji w słusznie zaskarżonej części i w tym zakresie orzec merytorycznie. Jeżeli więc organ odwoławczy ocenił, że nieprawidłowa jest decyzji [...]WINB w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, to w tej właśnie części decyzję powinien był uchylić, orzekając o innym terminie.

GINB nie miał również prawa "w pozostałej części odmówić zmiany decyzji" organu I instancji. Sporna pozostaje kwestia, jak organ powinien w sentencji decyzji ustosunkować się do tej części decyzji organu I instancji, której nie uchyla i w zakresie której nie rozstrzyga merytorycznie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie orzecznictwo nie jest jednolite. W wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15 – (CBOSA) – NSA stwierdził, że "w treści art. 138 § 1 pkt. 2 KPA ustawodawca nie zawarł bezpośredniego wskazania, co stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jeżeli wydana przez organ odwoławczy decyzja uchyla decyzję organu I instancji jedynie w części i w tym zakresie orzeka ponownie co do istoty. Nie może jednak budzić wątpliwości, że ta część sprawy administracyjnej, jeżeli da się ze względu na swój charakter wyodrębnić jako samodzielny fragment przedmiotu orzekania, podlega tym samym zasadom, które zostały wiążąco określone w art. 138 KPA. To znaczy, że organ odwoławczy, uchylając decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzekając ponownie merytorycznie, jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt. 1 KPA, a więc utrzymania decyzji organu I instancji w mocy". NSA przesądził więc o uprawnieniu organu, a nie o obowiązku orzeczenia co do części decyzji utrzymywanej w mocy.

Podobnie, w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16 (CBOSA), NSA stwierdził, że "organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji. Takie odczytanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 2 KPA jest możliwe, gdyż osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji". Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13 – CBOSA. Sąd stwierdził wówczas, że jeżeli organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. też wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1651/14 CBOSA i in.). Podobne stanowisko prezentowane jest też w niektórym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 698/17 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował jednakże i odmienne stanowisko. W wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15 (CBOSA) Sąd ten uznał, że organ II instancji, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części postanowienia organu I instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części postanowienia, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca zażalenia wniesionego od całego postanowienia będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14, z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1496/14, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 233/14 – CBOSA. Podobne stanowisko prezentowane jest też w niektórym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 127/18 – CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela ten pierwszy kierunek orzeczniczy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dyspozycja art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy ma obowiązek w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części oraz orzeczenia merytorycznego (reformatoryjnego) w tym zakresie orzekać również co do nieuchylanej części decyzji. Ta dyspozycja jest jasna i nie budzi wątpliwości prawnych: organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Innymi słowy, ustawodawca przewidział konieczność orzeczenia stanowczego organu odwoławczego tylko w części uchylanej, lub – jeżeli decyzja jest w całości uchylana – co do całej decyzji (ale tylko w takim wypadku).

Jeżeli więc GINB uchylając decyzję tylko w części i w tym zakresie orzekając merytorycznie, zaniechałby zamieszczenia w sentencji określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu I instancji w mocy", to – w ocenie tut. Sądu – nie byłaby to wada nakazująca uchylenie decyzji organu odwoławczego wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Tym niemniej, nie byłby wadą prawna decyzji zamieszczenie w sentencji decyzji organu odwoławczego określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu I instancji w mocy", a z pewnością pozwoliłoby to na uniknięcie dywagacji prawnych i negatywnych skutków rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa.

Uszło więc całkowicie uwadze organu II instancji, że orzekał w postępowaniu zwykłym, odwoławczym, a nie nadzwyczajnym o zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a., w którym rzeczywiście mógłby – co do zasady - decyzję zmienić. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organa administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli więc GINB wydał decyzję o treści sprzecznej z dyspozycją art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., to tym samym naruszył ww. zasadę praworządności.

W tym więc zakresie zarzut Nr II.1 skargi był zasadny.

1.b. W stanie niniejszej sprawy zupełnie niezrozumiałym było żądanie GINB, zawarte w piśmie pt. "Wezwanie" z dnia 20 sierpnia 2018 r., skierowanym do Wójta Gminy [...] o "sprecyzowanie żądania" z pisma Wójta z 12 lipca 2016 r. Pismo to – w ocenie tut. Sądu – było jasne i precyzyjne; Wójt domagał się zmiany decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r. "w zakresie odstąpienia od rygoru natychmiastowej wykonalności i dopuszczenia ruchu pieszego na wiadukcie drogowym". W żadnym fragmencie tego pisma Wójt nie wyrażał niezadowolenia z nakazu wykonania określonych robót budowlanych, zawartego w decyzji [...]WINB.

Skarżący – co wprost wynika z ww. pisma – wnosił o pozbawienie decyzji rygoru, a więc nie było jego intencją zaskarżenie decyzji w postępowaniu odwoławczym. GINB powinien więc był rozpoznać wniosek Wójta Gminy Zielonki [...] z petitum tego pisma, a nie wzywać do wyjaśnienia rzekomo nieprecyzyjnego żądania.

Tym niemniej, skutkiem braku wnikliwego zapoznania się z pismem z dnia 12 lipca 2016 r. przez organ odwoławczy i niepotrzebnym "wezwaniem" stało się to, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego uzyskał podstawę do tego, aby (w odpowiedzi na wezwanie organu) określić ww. pismo, jako "odwołanie" od decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu swej decyzji GINB w żaden sposób nie odniósł się do tego, dlaczego wyłącznie twierdzenie pełnomocnika skarżącego uznał za przesądzające o znaczeniu prawnym pisma Wójta z 12 lipca 2016 r., ergo - dlaczego prawnie uznał je za odwołanie, pomimo wyraźnej treści pisemnego żądania. Co więcej, organ II instancji, jeśli już zakwalifikował pismo Wójta za "odwołanie", w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy z tego pisma wynikało zaskarżenie decyzji w całości, czy tylko w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności lub np. terminu na wykonanie robót nakazanych decyzją [...]WINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela w takim zakresie stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 888/07 (Legalis), że "odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszonych w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu, chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres";

Należy wziąć pod uwagę, że obowiązkiem organu (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na jej załatwienie. Dotyczy to także postępowania odwoławczego. GINB natomiast nie tylko potraktował ww. pismo Wójta, jako odwołanie (bez żadnego w tym zakresie uzasadnienia w decyzji co do przyczyny takiego stanowiska), ale w ogóle nie odniósł się do treści żądania – w rzeczywistości dotyczącego wyłącznie zmiany decyzji [...]WINB w zakresie rygoru. Pamiętając o tym, że Gmina [...] nie była jedyną stroną postępowania, ale również P.S.A. i P. S.A., obowiązkiem organu było wyjaśnienie także pozostałym stronom przesłanek, jakimi się organ kierował w takim właśnie załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Dopuszczając się zaniedbania wyjaśnienia powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji, GINB naruszył wyżej wskazane przepisy proceduralne.

1.c. Naruszenie 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Jak podkreślono powyżej, obowiązkiem organów administracji publicznej jest należyte informowanie stron o przesłankach podejmowanego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Jest to ważny obowiązek, gdyż wszystkie strony postępowania mają prawo do tego, aby móc obiektywnie ocenić zasadność wydanej decyzji. Obowiązek informowania o przesłankach materializuje się w sposób szczególny w uzasadnieniu decyzji. Ogólna zasada wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia jest uwypuklona nałożonym na organ obowiązkiem sporządzenia należytego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sytuacji, gdy w sprawie, w której co do jej meritum wypowiedział się wojewódzki sąd administracyjny, a przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny, organ orzeka związany dokonaną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku sądowym – art. 153 p.p.s.a. Tym samym, zarówno rozstrzygnięcie sprawy, jak i sposób jej prowadzenia determinowane jest wydanym (wydanymi) w sprawie wyrokiem (wyrokami). Dokonana przez sąd I lub II instancji ocena prawna jest więc również przesłanką rozstrzygnięcia przez organ i dlatego powinna być powołana w orzeczeniu administracyjnym, jako sposób przekonania strony o słuszności rozstrzygnięcia i poprawności uzasadnienia prawnego.

W sprawie niniejszej GINB całkowicie zlekceważył znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wydanych w niej wyroków; zarówno wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13, jak i wydanego (w następstwie) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15.

Doprowadziło to w efekcie do sytuacji, że GINB w żaden sposób nie był w stanie (i zresztą tego nawet nie uczynił) wykazać przesłanek słuszności rozstrzygnięcia organu I instancji zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. Organ odwoławczy nawet nie wspomniał o ww. wydanym wyroku NSA, który ma przesadzające dla wyniku sprawy znaczenie. Doprowadziło to wprost – zdaniem Sądu - do złożenia przez skarżącego skargi rozpoznawanej w sprawie niniejszej, gdyż organ zaniechał przekonania stron, a w szczególności skarżącego, o słuszności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 Naczelny Sąd Administracyjny – w sposób aprobowany przez tut. Sąd w całości – wyraźnie i w sposób wiążący nie tylko organa orzekające w sprawie, ale również strony i tut. Sąd – wyjaśnił kwestie o fundamentalnym znaczeniu. Dokonał bowiem oceny prawnej tego, która ze stron niniejszej sprawy w świetle art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr. bud. może zostać zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym terminie.

NSA przesądził bowiem wiążąco, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu drogi gminnej. Wiadukt (zgodnie z art. 3 pkt. 3 Pr. bud. jest budowlą), ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt. 3a Pr. bud. obiektem budowlanym liniowym. NSA stwierdził też, że "powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt. 2 oraz pkt. 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiaduktem i drogą) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem, a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu lub jego części w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca". Art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Za tym aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie za zarządcę drogi na wiadukcie uznać zarządcę drogi, w ciągu której położona jest działka nr 1, przemawia również art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych.

Jak wyjaśnił NSA "zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji gdy taka droga jest drogą wewnętrzną".

W ten sposób NSA przesądził, że zarządcą całej drogi, w pasie której znajduje się wiadukt, jest Gmina [...], a przedmiotowy wiadukt, którego dotyczą wydane decyzje, jest elementem komunikacji drogowej z dwoma gminami. Ponadto służy on miejscowym potrzebom, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie oraz jest usytuowany w ciągu drogi gminnej należącej do Gminy [...], jak i znajduje się w granicach administracyjnych Gminy [...]. Wskazując na art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. NSA wyjaśnił, że do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Odnosząc się do kwestii, czy droga w ciągu której leży wiadukt ma charakter drogi publicznej, gminnej NSA wyraźnie stwierdził, że "Gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, a nie z drogą gminną to i tak błędnie dokonano wykładni art. 8 ww. ustawy. Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt. 2 tej ustawy nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w art. 8 ust. 2 ww. ustawy należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, w tym wewnętrzna, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Nie można więc nawet w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez wiadukt, który znajduje się na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym P. S.A., to zarządcą takiego terenu po którym biegnie droga jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.)". Sąd wyjaśnił też, że ani P. S.A., ani P.S.A. (jako użytkownik wieczysty i zarządca linii kolejowej) nie mogą być zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, nawet jeżeli jest usytuowana na wiadukcie - gdyż to wykracza poza zakres zadań tych podmiotów określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując w ww. wyroku oceny prawnej w sposób wiążący w tej sprawie ustalił, że osobą, na którą organ może nałożyć w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. obowiązki jest zarządca drogi, a więc Gmina Zielonki.

Pogląd ten podzielony został w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dokonanej w wyroku z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15 ocenie prawnej tego Sądu.

Te, tak w sprawie istotne, kwestie nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie GINB wspomina o wydanym ww. wyroku WSA (pomijając przy tym milczeniem wyrok NSA), ale żadnych wniosków w ramach szczątkowego i bardzo niedbałego uzasadnienia prawnego nie wiąże z ocenami prawnymi obu Sądów.

Pominięcie wiążącej organ wykładni prawa mającego decydujące znaczenie w niniejszej sprawie poprzez zignorowanie oceny prawnej zarówno NSA, jak i WSA stanowi nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a., ale przede wszystkim uniemożliwiło organowi jakiekolwiek poprawne sporządzenie uzasadnienia prawnego. Jest to o tyle istotne, że – o czym była mowa powyżej – organ odwoławczy potraktował przecież wniosek Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r., jako odwołanie od decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r. Skoro tak, to zobowiązany był sprawę ponownie merytorycznie rozpoznać. Nie biorąc pod uwagę ocen prawnych obu Sądów organ zaniechał merytorycznego rozpoznania pisma, uznanego za odwołanie i nie dokonał należytego (w zasadzie nie dokonał żadnego) uzasadnienia prawnego wydawanej decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

II. Pozostałe zarzuty skargi.

Z przyczyn omówionych powyżej, biorąc pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a. oraz oceny prawne: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dokonaną w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dokonaną w wyroku z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/15) zarzuty pełnomocnika skarżącej Gminy ujęte w pkt. I.1, I.2, II.2, II.3, II.4 i II.5 skargi były niezasadne.

Pełnomocnik skarżącej Gminy nie wziął pod uwagę, że ww. zarzuty stanowią w istocie polemikę z dokonaną przez oba Sądy oceną prawną – zarówno w zakresie kwestionowanego przyjęcia, że nieruchomość na której znajduje się wiadukt jest drogą gminną, a nie wewnętrzną i to zarządca drogi gminnej jest odpowiedzialny za jej utrzymanie i znajdującego się na niej obiektu, jak i tego, że kto inny jest zarządcą wiaduktu w rozumieniu art. 66 ust. 1 Pr. bud.

Taka polemika nie jest wprawdzie wykluczona prawnie, ale nie może odnieść oczekiwanego skutku procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca bowiem uwagę, że zarówno ww. wyrok NSA, jak i WSA w Warszawie zapadły w sprawie niniejszej. Choć oba wyroki dotyczyły decyzji GINB z [...] października 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2012 r., tym niemniej właśnie na skutek tych orzeczeń i wyeliminowania z obrotu prawnego obu ww. decyzji organów I i II instancji [...]WINB wydał ponownie decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., "zmienioną" przez GINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją.

W takim wypadku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniach Sądów wiążą w tej sprawie zarówno organa, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sposób zaś pośredni wiążą również strony, gdyż dalsze twierdzenia procesowe niezgodne z dokonana oceną prawną nie mogą odnieść oczekiwanego przez twierdzącą odmiennie stronę skutku procesowego.

Organ prowadzi postępowanie dowodowe w sprawie w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kwestie związane z charakterem drogi, w ciągu której znajduje się przedmiotowy wiadukt, były przedmiotem oceny prawnej NSA i WSA. Dlatego też w niniejszej sprawie nie było potrzeby dopuszczenia dowód w postaci uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Gminy [...], uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] oraz mapa ewidencyjna z naniesionymi punktami referencyjnymi drogi [...].

W świetle dokonanej oceny prawnej obu Sądów zbędne było dalsze prowadzenie postępowania w celu ustalenia "kto i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja, przez co Organ II instancji nie ustalił kto jest jego właścicielem, zarządcą, tym samym odpowiedzialnym za jego remont, konserwację i utrzymanie".

Zupełnie nieistotnym było dla rozstrzygnięcia sprawy, której podstawą jest art. 66 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 Pr. bud. to, co wynika z aktu (decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) niedotyczącego z natury rzeczy ani stanu przedmiotowego wiaduktu, ani kwestii istotnych dla nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego.

To, że "konieczność naprawy wiaduktu jest całkowicie niepotrzebna i sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli" w kontekście planowanej, a objętej ww. decyzją ZRID inwestycji, nie jest natomiast przesłanką dla organu do odstąpienia od nałożenia obowiązku usunięcia niekwestionowanych nieprawidłowości w stanie technicznym innego, istniejącego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że wbrew zarzutom skargi (ad. I.1, I.2) konkretnego przepisu prawa nie można naruszyć "poprzez jego niezastosowanie". Takie stwierdzenie jest błędem logicznym, określanym w nauce prawa, jako contradictio in adiecto. Prawo można naruszyć wyłącznie przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię.

III. Wskazania co do dalszego postępowania organu.

GINB, związany dokonana oceną prawną tut. Sądu oraz zawartą w wyrokach WSA w Warszawie i NSA, wydanych w tej sprawie, rozważy po pierwsze, czy wniosek Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2016 r., należy traktować, jako odwołanie od decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r., czy też jako wniosek o zmianę decyzji organu I instancji - i swoje stanowisko uzasadni prawnie w sposób pozwalający stronom na zrozumienie przesłanek takiego uznania, zaś Sądowi na dokonanie merytorycznej kontroli stanowiska organu.

Po drugie, GINB rozważy, kto powinien być adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Pr. bud. (uwzględniając związanie oceną prawną NSA i WSA w Warszawie), czy adresatem powinien być Wójt Gminy [...], jako organ Gminy, czy Gmina [...], jako jednostka samorządowa, reprezentowana przez Wójta.

Po trzecie, jeżeli organ uzna ww. pismo za odwołanie, wówczas wyda decyzję merytoryczną, prawidłowo stosując się do dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. i wydając rozstrzygnięcie o treści w tym artykule przewidzianej.

Po czwarte, organ uzasadni swoją decyzję w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i uwzględniający treść art. 153 p.p.s.a.

IV. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.