Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1065/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3  , art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1872/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 lipca 2018 r. nr DHRT.SMP.6001.1.2018.34 w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1872/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 24 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S.A. w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że:

i) w uzasadnieniu decyzji SMP były prezentowane sprzeczne stanowiska co do tego, czy multipleks wchodzi w skład rynku właściwego,

ii) w ramach multipleksu MUX4 transmisje są realizowane w standardzie PVB-T,

co wskazuje na nierozpoznanie istoty sprawy, a w konsekwencji na naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że postępowaniu administracyjnymi nie naruszono powołanych przez przepisów k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności, tj. pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą wskazujących na to, że w multipleksie MUX4 transmisja programów telewizyjnych jest realizowana w standardzie DVB-T;

art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, które przesądziły o tym, że pomimo zmiany rezerwacji częstotliwości charakter multipleksu MUX4 musiał pozostać mobilny, a także nieodniesienie się (całkowite pominięcie) dowodów przedłożonych przez skarżącą wskazujących na to, że w multipleksie MUX4 transmisja programów telewizyjnych jest realizowana w standardzie DVB-T.

art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu k.p.a. polegającego na odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji SMP pomimo tego, że jej niejednoznaczna treść skutkuje istotnymi wątpliwościami w zakresie produktów wchodzących w skład rynku właściwego oraz zakresu obowiązków regulacyjnych.

W piśmie z 1 czerwca 2020 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści swojej decyzji z 17 stycznia 2018 r. wydanej na podstawie art. 24 pkt 1 i pkt 2 lit. a) w zw. z art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 34 ust. 1 i ust. 2, art. 36, art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 38 ust. 1. art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648; dalej "p.t.") oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. stwierdził, że postanowienie to nie jest nie zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 113 § 2 k.p.a. do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości decyzji, kwestie wskazane przez skarżącego mogą być skorygowane jedynie w drodze kontroli instancyjnej zainicjowane złożeniem środka odwoławczego od decyzji z 17 stycznia 2018 r.

Natomiast przeciwnego zdania jest skarżąca, która kwestionuje powyższe stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji.

Ocena zarzutów kasacyjnych, z uwagi na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Nie można również pomijać konsekwencji wynikających z obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z zasady dyspozycyjności, które wyrażają się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Istota stawianych zarzutów kasacyjnych odnoszących się do naruszeń prawa procesowego sprowadza się do trzech kwestii, a mianowicie: naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą na okoliczność, że transmisja programów telewizyjnych na multipleksie MUX4 jest realizowana w standardzie DVB-T; naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnieniu przesłanek, które przesądziły o tym, że charakter multipleksu MUX4 – pomimo zmiany rezerwacji częstotliwości – musiał pozostać mobilny oraz naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie występują w decyzji z 17 stycznia 2018 r. wątpliwości co do jej treści w zakresie produktów wchodzących w skład rynku właściwego oraz zakresu obowiązków regulacyjnych. Skarżący upatruje wadliwego działania Sądu pierwszej instancji, który – w jego opinii – nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte ww. przepisach i w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę.

We wszystkich tych obszarach autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. łącząc ten przepis z powołanymi wyżej przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji (postanowienia) stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a jednocześnie stwierdzenia określonych w k.p.a. przesłanek uniemożliwiających wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego (por. uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1801/15, M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera, prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2019, str. 701). Takie orzeczenie sąd wydaje w sytuacji, gdy co prawda wykaże możliwość wystąpienia jednej z przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże zachodzą przewidziane przepisami k.p.a. tzw. negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie nowej decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania lub też stwierdzenie nieważności decyzji. Orzeczenie sądu na podstawie powyższego przepisu może nastąpić, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. Tym samym przepis powyższy odnosi się do postanowień wydanych na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. oraz art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a.(zob. wyroki NSA z: 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1801/15, 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1305/05, 27 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1649/12 i wskazana tam literatura).

W wyroku z 16 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1937/17, Naczelny Sądu Administracyjny podkreślił, że prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. albo art. 156 § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § lub 2 k.p.a. albo w art. 156 § 2 k.p.a.

Okoliczności takich skarga kasacyjna nie wskazała. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna natomiast nie kwestionuje zastosowania powyższego przepisu, a zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarówno w petitum zarzutów kasacyjnych, jak również w uzasadnieniu nie wskazał, w czym upatrywał naruszenia powyższego przepisu, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji nawiązującej do opisanych na wstępie wad mogących stanowić podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegający na braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy tj. pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą wskazujących na to, że w multipleksie MUX4 transmisja programów telewizyjnych jest realizowana w standardzie DVB-T. W ramach oceny zarzutu naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poczynione zostaną szersze uwagi na temat przesłanek zastosowania tego przepisu. Obecnie odnośnie niniejszego zarzutu stwierdzić należy, że w postępowaniach w sprawach wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji można brać pod uwagę jedynie materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji. Wynika to z tego, że jeżeli w ramach postępowania kończącego się postanowieniem z wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10).

Mając powyższe na uwadze, NSA w całości podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie było możliwe w rozpoznawanej sprawie prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia występowania wątpliwości co do treści decyzji, bądź w celu wykazania, że sformułowania decyzji są niejednoznaczne, czy też sprzeczne ze sobą.

Dodać należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu pierwszej instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji, strony skarżące nie wyjaśniają, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do argumentacji podniesionej w skardze, że w uzasadnieniu decyzji z 17 stycznia 2018 r. Prezesa UKE były prezentowane dwa sprzeczne stanowiska co do tego, czy multipleks wchodzi w skład rynku właściwego i że w ramach multipleksu MUX4 transmisje realizowane są w standardzie DVB-T. Skarżąca kasacyjnie podkreśla w uzasadnieniu tego zarzutu, że brak wypowiedzi Sądu wskazuje na nierozpoznanie istoty sprawy. Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Nietrafny był więc zarzut nierozpoznania istoty sprawy, niepełnego stanowiska co do stanu faktycznego i nieustosunkowania się do istotnych zarzutów skarżącego.

Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie przez sąd poglądu prawnego nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Tymczasem w tej sprawie, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie próbowała w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez organ naruszeń. Skarżąca kasacyjnie polemizowała zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii, które były przez nią podnoszone w skardze. W orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ocenę zarzutów naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poprzedzić należy uwagami co do treści wniosku skarżącej o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE. Skarżąca wnosiła o wyjaśnienie dwóch kwestii: czy w skład określonego w pkt I decyzji wchodzi hurtowe świadczenie programów telewizyjnych w celu dostarczenia treści telewizyjnych użytkownikom końcowym stanowiących odpłatne programy telewizyjne oraz czy obowiązki regulacyjne nałożone w pkt IV decyzji dotyczą hurtowego świadczenia programów telewizyjnych w celu dostarczenia treści telewizyjnych użytkownikom końcowym stanowiących odpłatne programy telewizyjne. Organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści powyższej decyzji, gdyż uznał, że nie zachodzą sygnalizowane przez skarżącą niepewności co do rozumienia tej treści decyzji, jej postanowienia są jasne i precyzyjne. Odmawiając dokonania wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., organ jednoznacznie stwierdził, że ustalając udział skarżącej w rynku właściwym nie uwzględnił usług świadczonych przez nią jako operatora sieci nadawczych na rzecz operatora multiplexu MUX4. Ponadto potwierdził, że naziemna telewizja mobilna (DVB-H) transmitowana w MUX4 nie stanowi substratu objętej obowiązkami regulacyjnymi naziemnej telewizji cyfrowej (NTC) realizowanej w standardzie DVB-T.

Zauważyć należy, że we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości skarżąca powołała się na taką samą argumentację – pkt 6), 9) i 10) pisma skarżącej z 6 lutego 2018 r., jaką przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu. Stanowisko to zostało uznane przez autora skargi kasacyjnej za korzystne dla skarżącej. Wadliwym jest jednak – w jej ocenie – że organ nie rozstrzygnął powyższych wątpliwości w sentencji postanowienia. Z uwagi na rozbieżne stanowiska Prezesa UKE w uzasadnieniach postanowień z 7 maja i 24 lipca 2018 r. może doprowadzić to do nałożenia kary pienieżnej na podstawie art. 209 p.t. w przypadku nieprawidłowego wykonania decyzji. Chcąc tego uniknąć, wystąpiła o wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Przyczyną złożenia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości był brak wskazania w sentencji decyzji z 17 stycznia 2018 r. produktów, które wchodzą w skład rynku właściwego oraz rozbieżności w uzasadnieniu decyzji dotyczące tego, czy transmisja programów telewizyjnych w multipleksie MUX4 jest realizowana w takim samym standardzie DVB-T jak w innych multipleksach.

Przepis art. 113 § 3 k.p.a. przewiduje możliwość dokonywania wykładni decyzji przez organ, który ją wydał. Wykładnia decyzji ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji administracyjnej, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z: 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, 17 grudnia 2002 r., II SA1560/01).

W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego mieści się więc stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienie go w sposób, który prowadziłby do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, oznaczałoby to bowiem żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1529/10). Wyjaśnienie wątpliwości nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumie jej sens. Organ przy przedstawianiu tego wywodu nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ – co już wyżej podkreślono – nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być uchylone w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01).

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16). Nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak ( por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18).

Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 240/177, 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1262/16).

W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżąca w istocie dąży do weryfikacji decyzji z 17 stycznia 2018 r. poprzez uzupełnienie czy też poprawienie jej sentencji i wpisanie w niej wprost kwestii wskazanych we wniosku o wyjaśnienie wątpliwości.

W trybie art. 113 § 2 k.p.a. czynić tego nie wolno, podobnie jak dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.

Biorąc pod uwagę cel instytucji wskazanej w art. 113 § 2 k.p.a., strona nie może za pośrednictwem wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji korygować tej decyzji, a do tego dąży skarżąca, o czym świadczą jej jednoznaczne wypowiedzi zawarte zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. "Uzasadnienie Decyzji SMP nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy multipleks MUX4 (czy transmisja programów telewizyjnych odpłatnych) wchodzi w skład rynku właściwego określonego Decyzją SMP" (pkt 28). W pkt 26) i 75-78 skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła dlaczego kluczową dla niej kwestią jest jednoznaczne określenie granic produktowych rynku właściwego, czego zabrakło w decyzji SMP. Podała, że "podnoszone wątpliwości dotyczyły tego, czy zdefiniowany w Decyzji SMP rynek właściwy obejmuje tylko transmisję programów telewizyjnych odpłatnych, czy też także programów odpłatnych". Zarzuciła również, że uzasadnienie decyzji SMP zawiera rozbieżności co do produktów, które wchodzą w skład rynku właściwego (pkt 125 a) i b) skargi kasacyjnej).

W świetle powyższych okoliczności stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw do wyjaśnienia treści decyzji Prezesa UKE z 17 stycznia 2018 r. było prawidłowe.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.