Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 136/21 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 grudnia 2020 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 136/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 grudnia 2020 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W skardze kasacyjnej Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

I Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokalu (dalej jako u.o.w.l.) na skutek przyjęcia, że przesłanki ustanowienia odrębnej własności lokalu są konieczne dla stwierdzenia samodzielności lokalu gdy tymczasem kwestia samodzielności jest jedynie jednym ze składowych elementów ustaleń obok ustaleń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako mpzp), treści pozwolenia na budowę (lub skutecznie dokonanego zgłoszenia] i dalej pozwolenia na budowę (albo dokonanego skutecznie zgłoszenia) i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy), które rozpatrywane łącznie zmierzają do ustalenia przesłanek pozwalających na ustanowienie odrębnej własności;

2) art. 2 ust. 2 u.o.w.l. przez pominięcie i niezastosowanie jako samoistnej przesłanki i materialnoprawnej podstawy stwierdzenia samodzielności a na skutek przyjęcia konieczności łącznego odczytywania przesłanek i wymagań z art. 2 ust. 2 i art. 1a, zmierzających do ustalenia wymagań spełnienia odrębnej własności lokalu co skutkowało odmową wydania zaświadczenia;

3) art 2 ust. 3 u.o.w.l. przez przyjęcie, że organ w jednym zaświadczeniu stwierdza obligatoryjnie łączne występowanie przesłanek do wyodrębnienia prawa odrębnej własności co skutkuje wydaniem "zaświadczenia o samodzielności lokalu", zamiast "zaświadczenia o spełnianiu przesłanek do ustanowienia prawa odrębnej własności", w sytuacji gdy tymczasem lokal spełnia przesłanki jako lokal samodzielny i takiego zaświadczenia o samodzielności nie uzyskuje;

4) art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą stanowiły "przebudowę" co stanowiło zmianę parametrów użytkowych budynku, gdy tymczasem zmieniły się jedynie warunki użytkowania co nie mieści się w pojęciu przebudowy.

II Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego "art. 145 § 1 pkt 1 lit." przez nieskontrolowanie przez sąd, że organy administracji (I i II instancji) orzekają wg. stanu faktycznego i prawnego w dacie wydawania przez nich decyzji, co spowodowało, że nie został uwzględniony stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej a niezrealizowanie tego obowiązku spowodowało uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. 2020 r. poz. 1990 t.j., dalej: u.o.w.l.).

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, zasadnie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 grudnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 16 października 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali usługowych (nr 155, 156 i 157) w oznaczonym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami.

Organy obu instancji przyjęły w kontrolowanych postanowieniach, że brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.o.w.l. Mianowicie wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta L. z 15 grudnia 2000 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, jednakże z wyłączeniem lokali i garaży oraz jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru, w tym lokali oznaczonych numerami 155, 156 i 157.

Natomiast zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy wystąpiła ona o wydanie zaświadczenia dotyczącego samodzielności lokali, to organ powinien ograniczyć się wyłącznie do kwestii technicznych uznania lokalu za samodzielny (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), niedopuszczalne była zaś badanie kwestii odnoszących się do wymogów prawno-budowlanych (art. 2 ust. 1a u.o.w.l.).

Rozstrzygając sporne zagadnienie, Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowo, że przesądzające znaczenie w sprawie ma art. 2 ust. 3 u.o.w.l. stanowiący, iż spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki, że w myśl art. 2 ust. 3 u.o.w.l. starosta w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bada spełnienie zarówno przesłanek odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z przepisami prawno-budowlanymi (ust. 1a).

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, zaświadczenie jest jedynie pierwszym etapem do ustanowienia odrębnej własności lokalu, a zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się on jedynie do technicznych przesłanek samodzielności lokalu.

Podkreślić należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.o.w.l. mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2020 r. II 3778/19, 14 maja 2019 r. II OSK 3432/28, II OSK 3435/18 oraz wyroki WSA m.in. z 21 maja 2021 r. II SA/Kr 455/21, 27 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1341/20, 14 września 2021 r. II SA/Lu 419/21, 28 stycznia 2020 r. II SA/Lu 563/19).

Warto zauważyć, że również w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd wskazujący na to, iż w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Taki bowiem wniosek wynika z art. 2 ust. 3 u.o.w.l., w myśl którego starosta jako organ wydający zaświadczenie ma badać nie tylko to, czy lokal spełnia przesłankę samodzielności określoną w art. 2 ust. 2, ale również to, czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu (zob. B. Jelonek-Jarco, Rejent 2021 r. nr 8 str. 55; K. Małysa-Sulińska, Casus 2020 r. (3-4), str. 26).

Z podanych względów chybione są argumenty strony skarżącej, że należy rozdzielić kwestię przesłanek ustanowienia odrębnej własności lokalu określonych łącznie w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.o.w.l. od przesłanek wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wyłącznie na podstawie art. 2 ust. 2 u.o.w.l.

W szczególności nie sposób zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia ograniczone do potwierdzenia samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l., skoro w przepisie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. wyraźnie ustanowiono, iż starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2.

Zaznaczyć należy, że wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. warunkuje podjęcie dalszych czynności zmierzających do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu o innym przeznaczeniu, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.w.l.

Skoro więc ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a-2 u.o.w.l., to muszą być one zweryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, stosownie do art. 2 ust. 3 u.o.w.l.

W konsekwencji stwierdzone w niniejszej sprawie niezachowanie wymogów z art. 2 ust. 1a u.o.w.l. skutkować musiało odmową wydania zaświadczenia.

Nietrafny okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym zakwestionowano kwalifikację robót budowlanych jako przebudowę, podczas gdy zdaniem strony skarżącej usunięcie ścianki działowej pomiędzy lokalami nr 158a i 158 nie powodowało zmiany parametrów użytkowych tej części budynku, a jedynie zmianę sposobu użytkowania lokali.

Mając na uwadze materiał zebrany w aktach sprawy, Sąd Wojewódzki wywiódł zasadnie, że wykonane roboty budowlane (usunięcie ściany dzielącej lokale) prowadzące do połączenia lokali, stanowiły przebudowę.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki wyjaśnił prawidłowo, że skoro lokal nr 158a stanowił zgodnie z projektem budowlanym element klatki schodowej budynku wielorodzinnego, a lokal nr 158 stanowił oddzielny lokal użytkowy, to usunięcie dzielącej te pomieszczenia ściany stanowiło zmianę układu pomieszczeń oraz parametrów użytkowych tej części budynku, co mieści się w pojęciu przebudowy. W konsekwencji brak pozwolenia na zrealizowane roboty budowlane (przebudowę) uniemożliwił uzyskanie przez skarżącą wnioskowanego zaświadczenia.

Ponadto Sąd Wojewódzki słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w odniesieniu do lokalu nr 158 skarżąca nie przedstawiła dokumentów dotyczących legalności jego użytkowania.

W takim stanie sprawy uprawniona była ocena, że skarżąca nie wykazała spełnienia wymogów z art. 2 ust. 1a u.o.w.l., co skutkować musiało odmową wydania żądanego zaświadczenia, a w rezultacie oddaleniem skargi przez Sąd Wojewódzki.

Jako nieskuteczny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit." oraz przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż sposób jego sformułowania jest niezrozumiały, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono żadnej argumentacji, która doprecyzowałaby zarzucone uchybienie proceduralne Sądu Wojewódzkiego oraz jego wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

1