Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 420/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 920/06 w sprawie ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej ustawa Prawo budowlane) – po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] nakazującej rozbiórkę części utwardzenia terenu na działce nr ew. [...] w miejscowości B., poprzez demontaż płyt ażurowych i usunięcie podbudowy stabilizowanej cementem z powierzchni (od strony działki [...] i [...]) oznaczonych kolorem siwym i zielonym na załączniku graficznym dołączonym do pisma Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "B" T. M. z dnia [...] maja 2006 r. i zapewnienie terenu zielonego działki o powierzchni 919 m2 zgodnego z "Projektem zagospodarowania działki nr [...] w B." będącego załącznikiem do decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę części utwardzenia terenu na działce nr [...] w B., gdyż inwestor "A" Sp. z o.o. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A" Sp. z o.o. zarzucając jej, iż jest niezasadna i błędna. Według zobowiązanego prace zostały wykonane w sposób spełniający warunki terenów chłonnych. Podbudowa została zniszczona, a płyty ażurowe nie blokują spływu wody i wchłaniania jej przez grunt.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku lub w przypadku jego niewykonania nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazano, iż decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązano inwestora do wykonania w terminie do [...] maja 2006 r. nałożonych decyzją obowiązków związanych z realizacją robót budowlanych, utwardzenia terenu przy restauracji "C", bez wymaganego zgłoszenia i w sposób odbiegający od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] lipca 2006 r. przeprowadzono kontrolę wykonania obowiązku, wykonując dwie odkrywki na powierzchni działki. Stwierdzono, że wykonane prace nie spełniają obowiązku wynikającego z decyzji tj. nie tworzą 20% powierzchni terenu zielonego na działce.

Organ odwoławczy wskazał, iż wobec niewykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. organ I instancji orzekł nakaz rozbiórki spornego utwardzenia, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podkreślił, iż w związku z tym wiążąca w niniejszym postępowaniu jest decyzja ostateczna z dnia [...] stycznia 2006 r. nakładająca określone obowiązki i termin ich wykonania. Wobec ustaleń postępowania wyjaśniającego, nie można podzielić stanowiska skarżącego o rozbiórce podbudowy. Ponadto zastosowane płyty ażurowe są formą utwardzenia terenu nie realizującą obowiązku zapewnienia terenów zielonych w wielkości, co najmniej 20% powierzchni terenu w obiektach usług publicznych (pkt2.3. ppkt 5 lit "c" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.).

Pełnomocnik "A" Sp. z o.o. wystąpił ze skargą na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj.: przepisu art. 7 kpa w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady słusznego interesu obywateli; przepisu art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania przez organ administracyjny o obowiązku nałożonym na skarżącego, w szczególności poprzez brak sprecyzowania obowiązku nałożonego na skarżącego w decyzji PINB w L. z dnia [...] stycznia 2006 r., co naraziło skarżącego na znaczne koszty związane z wykonaniem trenu chłonnego na działce oznaczonej nr [...]; przepisu art. 10 kpa, poprzez brak zawiadomienia przez organ II instancji, skarżącego co do możliwości wypowiedzenia się w stosunku do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, albowiem organ II instancji nie zawiadomił stron o zamiarze wydania decyzji w sprawie i nie dał stronie możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami przed jej wydaniem, czym naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu: przepisu art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Podniósł ponadto, iż w zakresie odnoszącym się do zarzutu dotyczącego obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., to kwestia wątpliwości strony, co do jej rozstrzygnięcia lub treści mogła być stronie wyjaśniona w trybie przepisu art. 111 lub 113 kpa na jej żądanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 920/06 oddalił skargę na powyższą decyzję.

W jego uzasadnieniu wskazano, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jeżeli jest ona prawidłowa. Uwzględniając zakres kontroli realizowanej przez organ I instancji stwierdzić należy, iż za "prawidłową decyzję organu I instancji" uznać należy nie tylko decyzję zgodną z prawem. Obowiązujące w postępowaniu odwoławczym kryteria kontroli nie ograniczają się bowiem tylko do kryterium legalności rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92). Z przepisu art. 15 kpa wynika, iż do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Stąd też, zadaniem organu odwoławczego jest również rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w toku toczącego się postępowania odwoławczego sprostał standardowi działania wynikającemu z przywołanych przepisów kpa. Przekonuje o tym zwłaszcza analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uwzględniająca i odnosząca się do wszystkich elementów i okoliczności stanu faktycznego ustalonego w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Z istoty zasady dwuinstancyjności rozumianej jako nakaz dwukrotnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj. w pierwszej kolejności przez organ I instancji i następnie przez organ odwoławczy, wynika zasada koncentracji postępowania dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest bowiem wyłącznie uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 136 i art. 138 § 2 kpa; por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. 1313/98; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2393/98).

Wobec powyższego brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 15 w związku z art. 138 kpa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 7 kpa w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie słusznego interesu obywateli.

Uznając, iż na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia koncepcji przeciwstawiającej sobie interes społeczny oraz interes strony (interes indywidualny) stwierdzić należy, iż obowiązujące przepisy oraz wynikające z niej cele postępowania administracyjnego przyjmują zasadę prawnej równorzędności interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine). W tym kontekście podkreślić należy, iż uznanie interesu strony za słuszny powinno wynikać z obiektywnej sytuacji, a nie z własnego przekonania strony opartego na przykład na poczuciu jej pokrzywdzenia (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96).

Jednocześnie brak jest podstaw do uznania interesu strony za słuszny, w sytuacji gdy godzi on zarazem w interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/95). Z powyższym koresponduje również stanowisko, w świetle którego korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, nie dość, że narusza interes społeczny, to również powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1835/93). Konfrontując powyższe oceny, argumenty i wnioski z nich wypływające ze wskazanym zarzutem skargi, wydaje się, że skarżący zmierza do wykazania bezwzględnej preponderencji interesu indywidualnego. Nie jest to jednak stanowisko trafne. Nie uwzględnia ono bowiem nie dość, że wyżej przywołanej argumentacji to również prezentowane jest, jak się wydaje w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

W tej mierze podkreślić należy, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcia te zostały podjęte w konsekwencji wydania, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., zobowiązującej inwestora – skarżącą spółkę – do wykonania, w terminie do [...] maja 2006 r., nałożonych na nią obowiązków związanych z realizacją robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przy restauracji "C", bez wymaganego zgłoszenia i w sposób odbiegający od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Gminy G. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...]) i ustalenia w dniu [...] lipca 2006 r. w związku z kontrolą wykonania nałożonego obowiązku, że wykonane prace nie czynią mu zadość, albowiem nie tworzą 20% powierzchni terenu zielonego na działce. Jak wynika z akt sprawy, powyższe działania organów nadzoru budowlanego, poprzedzone były wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce nr [...] w związku z tym, że były one wykonane bez wymaganego zgłoszenia i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k-56 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, iż w przedmiotowej sprawie zrealizowała się określona sekwencja działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego determinowanych wywołanymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Poza sporem jest, iż wydawanie przez organ administracji publicznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rodzi ten skutek, że postępowanie jest dalej kontynuowane, a sprawa jest w toku. Jeżeli bowiem nałożony obowiązek nie został wykonany organ zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 ustawy. Jej treść, ustalająca negatywne konsekwencje prawne wobec inwestora, determinowana jest stanem faktycznym, w tym stopniem zaawansowania robót i ich wykonaniem. W kontekście zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją słusznego interesu strony, podnieść również należy, iż zakres stosowania przepisu art. 7 kpa nie jest nieograniczony. Nie obejmuje on bowiem tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydanej w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ administracji decyzji o określonej treści (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2198/94).

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania przez organ administracyjny o obowiązku nałożonym na skarżącego, w szczególności poprzez brak sprecyzowania obowiązku nałożonego na skarżącego w decyzji PINB w L. z dnia [...] stycznia 2006 r.

Przepis art. 9 kpa ustanawia zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Ciążące na organach administracji publicznej obowiązki informacyjne nie mogą być jednak utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych, bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok np. NSA z 20 stycznia 2000r., sygn. akt I SA/Kr 1512/97; wyrok NSA z 1 października 1999 r., sygn. akt III SA 7458/98; wyrok NSA z 10 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1192/96). W tym względzie podkreślić należy bowiem, iż zadaniem organów administracji publicznej jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona sama będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach (wyrok NSA z 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1158/99). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, iż od strony (od obywateli) oczekiwać należy powinności, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach obowiązującego prawa (wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2497/99) z zastrzeżeniem, że zakres wymaganej wiedzy o prawie jest zróżnicowany, albowiem lepsza znajomość prawa jest oczekiwana (wymagana) od osoby prowadzącej działalność (gospodarczą, czy zawodową) określonego rodzaju. W związku z tym przyjmuje się, że osoba prowadząca działalność gospodarczą powinna być zorientowana w przepisach prawnych ją regulujących w stopniu wystarczającym do prawidłowego jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 1185/98; wyrok NSA z 17 marca 2000 r., sygn. akt III SA 1678/96; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 12/99), jak również, że strona korzystająca z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego) powinna wykazywać wyższą od przeciętnej znajomość prawa (wyrok NSA z 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1697/97).

Konfrontując przepis art. 9 kpa, w wyżej przywołanym stanie faktycznym sprawy, według Sądu, brak jest podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego i uznać zarzut naruszenia zasady informowania stron za uzasadniony. Poza sporem jest bowiem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. wbrew wywodom skarżącego jest decyzją czyniącą zadość standardowi wynikającemu z przepisu art. 107 § 3 kpa. Przekonuje o tym, analiza jej osnowy (rozstrzygnięcia) oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. O zasadności tego stanowiska świadczy również i to, że jej adresat, pouczony o zasadach i trybie odwołania się od niej, decyzji tej nie kwestionował w toku postępowania odwoławczego. Musi to prowadzić więc do wniosku, iż konsekwencje prawne ustalone tą decyzją w stosunku do jej adresata, były dla niego jasne, czytelne, zrozumiałe i precyzyjne. Nie dość bowiem, że skarżący od decyzji tej nie odwoływał się, to również nie wystąpił z żądaniem jej uzupełnienia, w trybie przepisu art. 111 § 1 kpa, jak również nie wystąpił, w trybie przepisu art. 113 § 2 kpa o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści, tj. co do treści nałożonego na nią obowiązku. Brak jest więc podstaw aby uznać, że inwestor podejmował działania przy braku świadomości i wiedzy o treści obowiązku wynikającego z przedmiotowej decyzji. Niezależnie od tego, podkreślić trzeba, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który mógłby świadczyć o tym, że inwestor posiadał jakiekolwiek wątpliwości, co do treści nałożonego obowiązku. W tym kontekście istotne jest, że skarżący przystąpił do realizacji wykonania nałożonego decyzją obowiązku zlecając, jak wynika z akt sprawy, wykonanie robót budowlanych profesjonalnemu przedsiębiorcy.

Obowiązek nałożony na inwestora wskazaną decyzją ostateczną, polegał na "rozbiórce nieprzepuszczalnej betonowej podbudowy i wykonania terenu chłonnego na powierzchni minimum 991m2". W kontekście treści tak określonego obowiązku, brak jest podstaw, aby podzielić zasadność zarzutów skargi, w zakresie odnoszącym się do mających z niej wynikać wątpliwości odnoszących się do definiowania "terenu zielonego" i "terenu chłonnego". Odwołując się ponownie do treści obowiązku, nałożonego wskazaną decyzją, jak również do zasad logiki i doświadczenia życiowego, nie sposób wyobrazić sobie wykonania (przywrócenia) zarówno "terenu zielonego" jak i "terenu chłonnego" bez uprzedniej rozbiórki nieprzepuszczalnej betonowej podbudowy. Uznać należy więc, że skoro, jak wynika z protokołu oględzin inwestor nie wykonał rozbiórki nieprzepuszczalnej betonowej podbudowy, a więc nie zrealizował podstawowego warunku nałożonego obowiązku, to kwestia wątpliwości, co do definiowania charakteru terenu, musi być uznana za pozorną i wtórną, tym samym nieistotną. Tym bardziej, że przecież, jak wskazał organ odwoławczy, ułożenie płyt ażurowych, wbrew wywodom skarżącego, uznać należy niewątpliwie za formę utwardzenia terenu. Ze swej istoty przecież, płyta nawet ażurowa, właśnie taką funkcję ma pełnić.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 10 kpa.

Z akt sprawy administracyjnej ponad wszelką wątpliwość wynika, iż skarżąca spółka "A" Sp. z o.o. brała aktywny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, z zachowaniem gwarancji wynikających z przepisu art. 10 kpa. Świadczy o tym to, że organy administracji publicznej zawiadamiały strony postępowania o terminach i miejscach przeprowadzonych dowodów (k-14 i k-21), a przedstawiciel skarżącej spółki, w czynnościach tych brał udział (k-25 i k-109), jak również o zmianie terminu załatwienia sprawy, konieczności dodatkowego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego (k-106). W tym kontekście odwołać się należy również do już przywołanych argumentów, zwłaszcza zaś do zasady informowania stron, w przywołanym wyżej jej rozumieniu, a także charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przywołanych przepisów Prawa budowlanego. Przepisy te ustanawiają bowiem określoną logiczną sekwencję działań, do podejmowania których zobowiązane są organy nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy skutkuje kontynuacją postępowania, którego celem jest sprawdzenie wykonania obowiązku. Negatywny dla zobowiązanego wynik tego sprawdzenia, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 ustawy.

W związku z powyższym, jak również w kontekście ustaleń stanu faktycznego sprawy, według Sądu, za niezasadny uznać trzeba zarzut braku transparencji działania ze strony organów nadzoru budowlanego i zaskoczenia inwestora wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.

Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż przywołane okoliczności stanu faktycznego sprawy, ich ocena i wnioski z niej wypływające nie dają również żadnych podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik spółki "A" Sp. z o. o. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego według norm prawem przepisanych. Zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie przez organ II instancji orzeczenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 z uwzględnieniem zasady koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji wyłącza konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

W jej uzasadnieniu wskazano, że art. 138 § 1 pkt 1 kpa zawiera jedynie możliwe sposoby zakończenia postępowania przed organem odwoławczym wywołanego wniesieniem przez stronę odwołania. Nie wskazuje natomiast na skutek, jakich czynności podjętych przez organ odwoławczy miałoby dojść do takiego rozstrzygnięcia.

Natomiast interpretacja przyjęta przez sąd spowodowała, że mimo odwołania strony i pomimo, że faktycznie nie doszło do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, sąd uznał, że w związku tym, iż wydana przez organ decyzja oparta była o treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa to należało przyjąć, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 15 kpa.

W niniejszym postępowaniu nie przeprowadzono postępowania merytorycznego, ograniczono się jedynie do formalnej kontroli prawidłowości wydanej decyzji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia różnych stopni. Właściwe wypełnienie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r.). Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zadaniem organu II instancji jest rozważenie całej sprawy zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozpatrzenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.) Nie można również uzasadnić braku przeprowadzenia właściwego postępowania przed organem odwoławczym koniecznością koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji, przeczy to bowiem zasadzie dwukrotnego spojrzenia na daną sprawę przez inny organ, poza tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji. Nie jest to przecież organ kasacyjny, a rola jego ma zapewnić nie tylko sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z prawem, ale również, a może nawet w niektórych przypadkach przede wszystkim, ma na celu powtórne sprawdzenie okoliczności na które wskazuje strona skarżąca. W niniejszej sprawie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie miało miejsca pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Organ II instancji w niniejszej sprawie ograniczył się wyłącznie do orzeczenia czy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, czy też ją uchylić.

Nie można zgodzić się również z uzasadnieniem Sądu I instancji, że treść decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Organ pominął zupełnie zgłaszany przez stronę fakt, że działka położona jest na rodzimych gruntach gliniastych co dodatkowo utrudnia wchłanianie wody.

Niezasadne jest twierdzenie Sądu, iż ustalenie różnicy pomiędzy "terenem chłonnym", a "terenem zielonym" jest kwestią wtórną w niniejszej sprawie, tym bardziej, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nakazuje dokonania "terenu chłonnego", zaś decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. już nakazuje rozbiórkę i zapewnienie "terenu chłonnego". Zdaniem skarżącego nie bez różnicy jest czy ma wykonać "teren chłonny", czy też "teren zielony", nie każdy bowiem "teren chłonny" będzie również "terenem zielonym".

Niewątpliwie na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji ma możliwość wydania dwóch decyzji, jednakże powinny one korelować ze sobą. W niniejszej sprawie jedna z nich nakłada inny obowiązek na stronę (tj. decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. ) , zaś druga zmienia ten obowiązek w sposób istotny (decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. ) nakazując dokonanie już zupełnie innych działań.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że w niektórych przypadkach kontrola organu II instancji może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia zgodności z prawem decyzji organu I instancji, ale zasady takiej nie można przyjąć i stosować w sposób bezwzględny do wszystkich przypadków.

Na jakiej bowiem podstawie organ II instancji stwierdził, że decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy, skoro nawet nie ustalił czy faktycznie skarżący nieprawidłowo wykonał nałożony na niego obowiązek. Bez uprzedniego sprawdzenia organ II instancji po prostu przyjął, że skarżący nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku. Taki fakt został potwierdzony przez organ I instancji, natomiast odwołanie miało na celu dokonanie weryfikacji powyższego, a nie tylko stwierdzenie, że decyzja jest zgodna z prawem. Organ powinien dokonać stwierdzenia zgodności wydanej decyzji z prawem, ale powinien również odnieść się do faktycznie poczynionych przez skarżącego prac i dokonać ich prawidłowości. Na jakiej podstawie organ II instancji mógł orzec, że nie wykonano obowiązku określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. skoro nie dokonał sprawdzenia powyższego. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wobec dokonanych ustaleń postępowania wyjaśniającego, nie można podzielić stanowiska skarżącego o rozbiórce podbudowy oraz wobec niezrealizowania zapewnienia terenów zielonych w wielkości, co najmniej 20% powierzchni terenu, uznać należy odwołanie za niezasadne. Takie ustalenia zostały dokonane na skutek oględzin na działce przez organ I instancji, a nie organ II instancji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 kpa, mających istotny wpływ na wynik sprawy, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w przepisie art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 tego przepisu) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego przepisu).

Zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wyłącza konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ jest niezasadny gdyż, Sąd ten w ogóle nie stosuje przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Zarzut taki mógł być kierowany jedynie do organów administracji, a nie do Sądu I instancji.

W orzecznictwie podnosi się, iż podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach należy bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (p.p.s.a.), uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04; M.Pr. 2004/14/632).

W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie nie wskazano zaś, który konkretnie przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony przez Sąd I instancji, nie przywołano uzasadnienia tego zarzutu i tym samym nie wykazano, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym zarzut naruszenia przepisów postępowania został skonstruowany w sposób wadliwy i uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego nie zasługuje zaś na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 203 pkt 1 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego - od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Skarga kasacyjna została jednakże oddalona.