Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 56, ust. 1a, art. 56 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2021 r. nr 782/2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że 25.01.2021 r. Z. B. – dalej inwestor lub skarżący - zawiadomił PINB w Oławie o zakończeniu budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] AM-[...] i [...] AM-[...] w L., zrealizowanej na podstawie decyzji nr 569/2017 wydanej przez Starostę Oławskiego w dniu 11.07.2017 r.

Ze względu na niekompletność zawiadomienia, postanowieniem z 05.02.2021r. (nr 23/2021/U), wydanym na postawie art. 57 ust. 4 w związku z art. 57 ust. 1-3 i art. 81c ust. 1 pkt 1 u.p.b., PINB wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie protokołu z wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Na wykonanie powyższych obowiązków ustalono termin 28 dni od daty otrzymania postanowienia.

Uwzględniając wniosek inwestora o przedłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości, postanowienie z 15.03.2021 r. (nr 77/2021/U) PINB ustalił nowy termin usunięcia nieprawidłowości do 17.05.2021 r.

W dniu 22.03.2021 r. wpłynęło do PINB w Oławie postanowienie z 19.03.2021r. (nr PZ.55.64.27.4.2021), którym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Oławie wniósł sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] AM-[...] i [...] AM-[...] w L.

Pismem z 14.05.2021 r., które wpłynęło do PINB w Oławie w dniu 17.05.2021r. inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku o zakończenie budowy realizowanej na podstawie decyzji nr 569/2017.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie z uwagi na stwierdzenie, że inwestor nie przedłożył w terminie wymaganych dokumentów, decyzją z 19.05.2021 r. (nr 19/2021/U), wydaną na podstawie art. 57 i art. 83 ust. 3 u.p.b., zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1) art. 57 ust. 4 w zw. z art. 57 ust. 1-3, art. 54 i art. 83 ust. 1 u.p.b.;

2) § 3 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez uznanie, że istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia, podczas gdy:

- inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do domów mieszkalnych jednorodzinnych w ogóle nie powinna być opiniowana przez organy Państwowej Straży Pożarnej, a nadto sieć wodociągowa nie musiała być jednocześnie siecią przeciwpożarową, albowiem nie istniał taki obowiązek,

- sieci wodociągowa i kanalizacyjna wybudowane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w których nie wspomina się o konieczności uzgodnienia projektu pod względem przeciwpożarowym, a ponadto nie wymienia się konieczności budowy hydrantów, co sprawia, że inwestor jest zaskakiwany przez organ nałożeniem dodatkowych obowiązków po wykonaniu robót na etapie zakończenia budowy.

Wobec takiej treści zarzutów odwołania jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz złożenie oświadczenia o braku sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie odwołujący wskazał, że zaskarża postanowienie PINB z 05.02.2021 r. (nr 2/2021/U), którym organ nałożył na niego obowiązek przedłożenia protokołu z wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony PSP.

Rozwijając przedstawione zarzuty odwołujący wskazał, że projektowana sieć wodociągowa nie powinna być rozpatrywana w kategoriach jednoczesnego spełnienia kryteriów do zaopatrzenia w wodę przeciwpożarową. Wyjaśnił, że pierwotnym błędem, który legł u podstaw wyrażenia sprzeciwu, było wydanie postanowienia z 05.02.2021 r., którym nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie protokołu wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony PSP. W ocenie odwołującego nie było podstaw do nakładania takich obowiązków. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 4 rozporządzenia z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. Na postawie § 3 w/w rozporządzenia zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla: 1) jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób, niestanowiących zabudowy kolonijnej, a także znajdujących się w ich granicach: budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych; 2) budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych, znajdujących się poza granicami jednostek osadniczych wymienionych w pkt 1, o kubaturze brutto przekraczającej 2.500 m³ lub o powierzchni przekraczającej 500 m², z wyjątkiem stacji paliw płynnych ze zbiornikami o łącznej pojemności do 200 m³ i stacji gazu płynnego; 3) obiektów budowlanych niebędących budynkami, przeznaczonych na potrzeby użyteczności publicznej lub do zamieszkania zbiorowego, w których znajduje się strefa pożarowa o powierzchni przekraczającej 1.000 m² lub przeznaczona do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób; 4) obiekty budowlane gospodarki rolnej o powierzchni strefy pożarowej przekraczającej 1.000 m². Według odwołującego, planowane obiekty, jako budynki mieszkalne jednorodzinne, nie należą do budynków użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego, obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych, stacji paliw płynnych i stacji gazu płynnego lub obiektów budowlane gospodarki rolnej, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2-4 rozporządzenia. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia dopuszczalności uznania grupy budynków mieszkalnych jednorodzinnych za jednostkę osadniczą wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym zakresie odwołujący wskazał, że w przypadku definicji jednostki osadniczej przepis § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia odsyła do art. 2 pkt 1 ustawy z 29.08.2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjogeograficznych. W myśl powyższej definicji, "jednostka osadnicza" to wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. Jako jednostki osadnicze w powyższym rozumieniu ustawodawca wymienił: miejscowość, miasto, wieś, osadę i kolonię (art. 2 ustawy). Oprócz tego ustawodawca posługuje się pojęciem osiedla - zespołu mieszkaniowego stanowiącego integralną część miasta lub wsi, które jednak nie zostało zaliczone wprost do jednostek osadniczych (art. 2 pkt 9 ustawy). W ocenie odwołującego, z przedstawionych przepisów wynika, że zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych na różnych działkach nie przesądza, iż budynki te tworzą odrębną jednostkę osadniczą. Niezależnie od powyższego odwołujący zauważył, że zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób. A zatem nawet wówczas, gdyby nowa zabudowa stanowiła odrębną jednostkę osadniczą, nie byłaby objęta powyższym obowiązkiem z uwagi na zbyt niską liczbę mieszkańców tej jednostki.

Ubocznie odwołujący wskazał, że istniejąca sieć wodociągowa, która pozostaje w gestii Zakładu G. w J., do której wpięto nowobudowaną sieć, nie zapewnia ciśnienia wody o odpowiednich parametrach i nie jest możliwe spełnienie przez odwołującego wymagań aby jego nowobudowana sieć takie odpowiednie ciśnienie zapewniła. Jest to okoliczność niezależna od odwołującego, na którą on nie ma żadnego wpływu. Ponadto Zakład G. dokonał technicznego odbioru spornej sieci.

Autor odwołania zauważył również, że projekt budowlany, według którego wykonano sporną sieć, został zatwierdzony decyzją Starosty Oławskiego z 11.07.2017 r. Wydając takiej treści rozstrzygnięcie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie nałożył na nowopowstałą sieć obowiązku spełnienia wymagań dla sieci przeciwpożarowej, w tym zaopiniowania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odwołujący wykonał całość robót zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i działając w zaufaniu do organów władzy publicznej, nie miał podstaw do podejrzeń, że jakiekolwiek dodatkowe obowiązki miał wypełnić.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19.07.2021 r. (nr 782/2021), utrzymał w mocy decyzję PINB w Oławie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów enumeratywnie wymienionych w art. 57 ust. 1 - 3 u.p.b., jego zadaniem było skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod katem zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Stosownie do art. 57 ust. 4 u.p.b., jeżeli w wyniku sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego przedłożonych do zawiadomienia dokumentów okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, inwestor obowiązany jest dokumenty te uzupełnić.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że wniesienie sprzeciwu w sprawie było zasadne z uwagi na brak przedłożenia przez inwestora protokołu z wydajności sieci hydrantowej oraz ze względu na stanowisko w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie sieci wyrażone przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży w Oławie z 19.03.2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że powodem wniesienia przez Komendant PSP w Oławie sprzeciwu było stwierdzenie niezgodności rozwiązań technicznych zawartych w projekcie budowlanym z wymogami ochrony przeciwpożarowej. W szczególności przewidziane w projekcie rozwiązania techniczne naruszają przepis § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, poprzez brak zapewnienia wymaganej odległości między hydrantami (na odcinku sieci wodociągowej o długości 277,55 m zaprojektowano tylko jeden hydrant nadziemny, w sytuacji gdy dopuszczalna maksymalna odległość między hydrantami wynosi 150 m). Ponadto Komendant PSP powołał się na brak uzgodnienia projektu sieci wodociągowej z hydrantem zewnętrznym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który to wymóg wynika z § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MSWiA z 02.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Komendant PSP wskazano również na brak przedstawienia dokumentu potwierdzającego zapewnienie przez sieć wodociągową przeciwpożarową wydajności nie mniejszej niż 5 dm³/s i ciśnienia w hydrancie zewnętrznym nie mniejszego niż 0,1 MPa przez co najmniej 2 godziny – zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. W związku z powyższym PSP stwierdził, że wyszczególnione niezgodności mają negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa pożarowego i nie pozwalają na rozpoczęcie użytkowania obiektu.

Odnosząc się wobec tego do zarzutów odwołania, DWINB stwierdził, że sieć wodociągowa ma również charakter sieci wodociągowej przeciwpożarowej. W tym zakresie organ powołał się na przepis § 3 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 02.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2117), zgodnie z którym obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są sieć wodociągowa przeciwpożarowa z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowy zbiornik wodny oraz stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Dalej wskazano, że w myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, wodociąg, który służy nie tylko do celów przeciwpożarowych, powinien mieć wydajność zapewniająca łącznie wymagana ilość wody dla potrzeb: 1) przeciwpożarowych; 2) bytowo-gospodarczych, ograniczonych do 15 %; 3) przemysłowych, ograniczonych do niezbędnej obsługi urządzeń technologicznych. Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia: sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych powinna być zasilana z pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wieżowego, studni lub innych urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych, nawet tych niekorzystnie ulokowanych, przez co najmniej 2 godziny. Dalej organ przytoczył treść § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MSWiA z 07.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z którego wynika, że urządzeniem przeciwpożarowym są hydranty wewnętrzne, zawory hydrantowe oraz hydranty zewnętrzne.

Ponadto organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które dotyczyło wymogów stawianych sieci wodociągowej (komunalnej) na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i odprowadzaniu ścieków, która ma jednocześnie charakter sieci przeciwpożarowej zgodnie z regulacjami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Z. B. zarzucił organowi II instancji naruszenie:

1). art. 7 w zw. z art. 77, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zaprezentowania w treści zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia oraz poprzestanie w zasadzie na jednym zdaniu uzasadnienia (strona 6, akapit pierwszy), w zakresie uznawania budowanej sieci za pełniącą również funkcję przeciwpożarową oraz w zakresie konieczności uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, co powoduje, że w zasadzie zaskarżona decyzja wymyka się kontroli i nie stanowi przejawu wzbudzania zaufania obywateli do organów administracji,

2). art. 57 ust 4 w zw. z art. 57 ust 1-3, art. 54, art. 83 ust. 1 u.p.b.,

3). § 3, § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, poprzez uznanie, że istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia, podczas gdy:

- inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do domów mieszkalnych jednorodzinnych w ogóle nie powinna być opiniowana przez organy Państwowej Straży Pożarnej, a nadto sieć wodociągowa nie musiała być jednocześnie siecią przeciwpożarową, albowiem nie istniał taki obowiązek,

- sieci wodociągowa i kanalizacyjna wybudowane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w których nie wspomina się o konieczności uzgodnienia projektu pod względem przeciwpożarowym, a ponadto nie wymienia się konieczności budowy hydrantów, co sprawia, że inwestor jest zaskakiwany przez organ nałożeniem dodatkowych obowiązków po wykonaniu robót na etapie zakończenia budowy.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy, jedynie podtrzymał w całości konkluzje organu I instancji, bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zgodnie z art. 107 § 1 w związku z art. 11 k.p.a. organ odwoławczy w przedstawionych motywach decyzji powinien wyjaśnić przyczyny uznania, że sieć wodociągowa powinna spełniać jednocześnie wymogi dla celów przeciwpożarowych. Na organie administracji spoczywał obowiązek wyjaśnienia powodów, dla których uznał, że sieć wodociągowa budowana przez prywatnego inwestora do prywatnych działek powinna spełniać wymogi przeciwpożarowe, szczególnie, że w pozwoleniu na budowę nic takiego nie zaznaczono. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnych ustaleń, które stanowiły podstawę do stwierdzenia, że sieć wymagała uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również uznania za prawidłowe wezwania do przedłożenia protokołu wydajności sieci hydrantowej. Skarżący wskazał, że organ II instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, bez ich omówienia oraz odniesienia się do zarzutów odwołania.

Zdaniem skarżącego, skoro projektowana sieć wodociągowa nie powinna być rozpatrywana w kategoriach jednoczesnego spełnienia kryteriów do zaopatrzenia w wodę przeciwpożarową, to tym samym nie było podstaw do zobowiązania skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie protokołu wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony PSP. Zaprojektowana sieć ma pełnić funkcje bytowe, tj. zapewniać dostawę wody mieszkańcom. Jednocześnie autor skargi wskazał, że żaden przepis nie przesądza o tym aby każda sieć wodociągowa musiała pełnić funkcje przeciwpożarowe, skoro nawet samo rozporządzenie stanowi, że gdy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych, wykonuje się, w odległości nie większej niż 250 m od skrajnej zabudowy jednostki osadniczej lub chronionego obiektu budowlanego, np. studnię (vide: § 4 ust. 5 rozporządzenia). Nadto zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. Powołując się na wymogi wynikające treść § 3 w/w rozporządzenia, skarżący wskazał, że planowane przez niego obiekty, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, nie należą do budynków użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego, obiektów budowlanych produkcyjnych i magazynowych, stacji paliw płynnych i stacji gazu płynnego lub obiektów budowlane gospodarki rolnej, o których mowa w pkt 2-4 tego rozporządzenia.

Z kolei rozważając kwestię dopuszczalności uznania grupy budynków mieszkalnych jednorodzinnych za jednostkę osadniczą wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, skarżący powołał się na definicji jednostki osadniczej zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z 29.08.2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjogeograficznych, do którego to aktu odsyła przepis § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W myśl powyższej definicji, "jednostka osadnicza" to wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi. Jako jednostki osadnicze w powyższym rozumieniu ustawodawca wymienił: miejscowość, miasto, wieś, osadę i kolonię (art. 2 ustawy). Oprócz tego ustawodawca posługuje się pojęciem osiedla - zespołu mieszkaniowego stanowiącego integralną część miasta lub wsi, które jednak nie zostało zaliczone wprost do jednostek osadniczych (art. 2 pkt 9 ustawy). Zdaniem skarżącego wynika z powyższego, że zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych na różnych działkach nie przesądza, że budynki te tworzą odrębną jednostkę osadniczą. Niezależnie od powyższego skarżący zauważył, że zapewnienie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru jest wymagane dla jednostek osadniczych o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 osób. A zatem nawet wówczas, gdyby nowa zabudowa stanowiła odrębną jednostkę osadniczą, nie byłaby objęta powyższym obowiązkiem z uwagi na zbyt niską liczbę mieszkańców tej jednostki.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na kwestię dotyczącą parametrów sieci wodociągowej, do której została podłączona nowobudowana sieć. Wskazał, że nie spełnia ona wymagań dotyczących możliwości zapewnienia odpowiedniej wydajności przeciwpożarowej. Skoro zatem obecnie istniejąca sieć wodociągowa, do której wpięto nowobudowaną sieć nie zapewnia ciśnienia wody o odpowiednich parametrach, to nie jest również możliwym spełnienie przez skarżącego wymagań aby jego nowobudowana sieć takie odpowiednie ciśnienie zapewniła. Jest to okoliczność niezależna od skarżącego, na którą nie ma on żadnego wpływu. Na dowód braku możliwości zapewnienia odpowiedniego ciśnienia wody w sieci skarżący przedstawił korespondencję z Zakładem G.(1) w O. Skarżący wskazał przy tym, że to na przedsiębiorstwie wodociągowym ciąży obowiązek zapewnienia aby sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej dostarczała wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych). Skarżący wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowe dokonało technicznego odbioru sieci i przyłączyło ją do istniejących już urządzeń, zatem tym bardziej niezrozumiały jest sprzeciw organu nadzoru budowlanego.

Nadto skarżący zauważył, że Starosta Oławski, decyzją z 09.07.2017 r. zatwierdził projekt budowlany, który zawierał w swojej treści wskazanie jednego tylko hydrantu technicznego oraz nie zawierał wymogu uzyskania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z powyższego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że wymagania prawem przewidziane zostały spełnione. W takiej sytuacji skarżący wybudował sieć wodociągową i kanalizacyjną, mając zaufanie do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie przewidywała konieczności spełnienia specjalnych wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Skarżący wykonał całość robót zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i działając w zaufaniu do organów władzy publicznej, nie miał podstaw do podejrzeń, że jakiekolwiek dodatkowe obowiązki miał wypełnić. Obecnie został zaskoczony zmianą optyki przez organ administracji, który po zakończeniu procesu budowlanego stawia dodatkowe wymagania, których nie artykułowano wcześniej. Z tych przyczyn wyrażony sprzeciw jest pozbawiony podstaw prawnych i organ II stopnia powinien taką wadliwości dostrzec.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i podkreślił, że wybudowana sieci wodociągowej nie wymagała jednoczesnego zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i w konsekwencji brak było podstaw do żądania uzupełnienia zgłoszenia o protokół z wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa procesowego lub materialnego jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływa wynik sprawy. Niestwierdzenie zaś takiego wpływu oznacza, że mimo uchybień po stronie organu administracji, skargę na decyzję należy oddalić.

Przedmiotem kontroli sądowej dokonanej na podstawie powyższych kryteriów jest wydana na podstawie art. 54 u.p.b. decyzja administracyjna w sprawie zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Podstawą sprzeciwu był brak uzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na prewencyjny charakter instytucji sprzeciwu. Z przepisu art. 54 ust. 1 u.p.b. wynika, że intencją ustawodawcy jest reglamentowanie uprawnienia inwestora do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. Przyznana organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w końcową fazę projektu inwestycyjnego i regulacja dotycząca przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wskazuje, że akceptując – w formie przewidzianej przez przepisy ustawy Prawo budowlane – zamiar rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, właściwy organ potwierdza zrealizowanie go w sposób zgodny z prawem oraz gwarantuje bezpieczeństwo jego użytkowania. Te kwestie – wobec braku określenia przez ustawodawcę przesłanek wniesienia sprzeciwu w warunkach art. 54 u.p.b. - powinny być uwzględnione przy rozważaniu podstaw skorzystania przez właściwy organ nadzoru budowlanego do jego zgłoszenia w drodze decyzji (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 19.07.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 283/17).

Biorąc zatem pod uwagę, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, będzie skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się z kolei niekwestionowany pogląd, że wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu jest uzasadnione tym, że z ustawy Prawo budowlane wynika, że jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 4 tej ustawy, a więc niedołączenie odpowiednich dokumentów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mimo wezwania właściwego organu. Unormowanie to poprzez analogię należy stosować także w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy, co oznacza, że w razie nieuzupełnienia - mimo wezwania - dokumentów wymaganych dla takiego zawiadomienia, właściwy organ administracji jest zobligowany do wydania decyzji o sprzeciwie. Na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. 1 u.p.b. do takich dokumentów należą protokoły badań i sprawdzeń przyłączy i instalacji, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub osoby, o których mowa w art. 62 ust. 6 u.p.b. Z kolei zgodnie z art. 57 ust. 3 u.p.b., inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, albo do zawiadomienia w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1a, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Z przepisu art. 56 ust. 1a u.p.b. wynika, że inwestor obowiązany jest zawiadomić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania organ Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

W realiach badanej sprawy skarżący, pomimo początkowo deklarowanej woli uczynienia zadość wezwaniu PINB z 05.02.2021 r., o czym świadczy treść jego pisma w sprawie przedłużenia terminu na dostarczenie brakujących dokumentów (data wpływu do organu 11.03.2021 r.), w odwołaniu a później w skardze zakwestionował istnienie podstaw prawnych do żądania dostarczenia protokołu z wydajności sieci hydrantowej oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Według skarżącego, objęta zgłoszeniem sieć wodociągowa nie wymagała jednoczesnego zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i w konsekwencji sprzeciw wyrażony przez Komendanta PSP w Oławie w stanowisku z 19.03.2021 r. nie miał podstaw prawnych, zaś organ winien go pominąć przy rozpatrzeniu sprawy.

Skład orzekający nie zgadza się z takim stanowiskiem z następujących powodów. Po pierwsze dlatego, że przedmiotem zgłoszenia o zakończeniu budowy jest sieć wodociągowa o długości 277 m. Ma ona obsługiwać zespół budynków mieszkalnych zlokalizowany przy ul. [...] w L. Poza długością wybudowanej sieci, okolicznością kluczową w sprawie jest miejsce, w którym taką sieć wybudowano. Powołując się na powszechnie dostępne źródła należy wskazać, że opisany odcinek sieci wodociągowej powstał na terenie L., które wraz J.(1) tworzą liczącą 16 tyś. ludności miejscowość J.. Wobec tego bezsprzecznie mamy do czynienia z jednostką osadniczą w rozumieniu § 3 pkt 1 lit. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, czyli z jednostką osadniczą o liczbie mieszkańców przekraczającą 100 osób. Konsekwencją takiego ustalenia powinno być zakwalifikowanie objętej zgłoszeniem sieci wodociągowej do kategorii obiektów wymagających zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru.

Z przedstawionych powodów Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, który w złożonej skardze starał się wykazać, że pojęcie jednostki osadniczej, o której mowa § 3 pkt 1 lit. 1 powołanego rozporządzenia, nie powinno być odnoszone do zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych na różnych działkach. Skarżący dowodzi, że taki zespół nie tworzy odrębnej jednostki osadniczej. Powoduje się również na niską liczbę mieszkańców zamieszkujących zespół budynków. Zgadzając się w jednym ze skarżącym, mianowicie w tym, że zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych, do których obsługi została zbudowana sieć wodociągowa, nie tworzy odrębnej jednostki osadniczej, przyjdzie jednocześnie zauważyć, że decydująca o takiej kwalifikacji nie jest okoliczność usytuowania zabudowy mieszkalnej na różnych działkach ale to, że inwestycja znajduje się w obrębie już istniejącej jednostki osadniczej, o której mowa w § 3 pkt 1 lit. 1 powołanego rozporządzenia. W takim przypadku również bez znaczenia pozostaje zbyt niska liczba mieszkańców zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Biorąc pod uwagę cel regulacji dotyczącej przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, każdy odcinek sieci wodociągowej, który powstaje na terenie jednostki osadniczej o liczbie mieszkańców przekraczającą 100 osób, zakwalifikować należy za spełniający również funkcję przeciwpożarową. Prawidłowość przyjętego rozumowania potwierdza przy tym brzmienie § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdzie dopuszcza się - po spełnieniu wymienionych warunków - możliwość określenia wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych odrębnie dla dzielnicy i osiedla w jednostce osadniczej. Obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej zostały zatem precyzyjnie uregulowane obowiązującymi przepisami. Ponadto bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność dotycząca rodzaju podmiotu, który wybudował odcinek sieci wodociągowej.

Przesądzenie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotyczącej zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru, implikuje konieczność spełnienia przez objętą zgłoszeniem sieć wodociągową szczegółowych wymagań przeciwpożarowych. Do takich wymagań należy zaliczyć obowiązek zapewnienia odpowiedniej wydajności sieci i ciśnienia w hydrancie zewnętrznym (§ 9 ust. 2 rozporządzenia sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych) oraz zachowania odpowiedniej odległości miedzy hydrantami (§ 10 ust. 6 pkt 1 powołanego rozporządzenia). Z punktu widzenia formalnoprawnego koniecznym było natomiast uzgodnienie dokumentacji projektowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego (§ 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 02.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej). Zgodnie z tym przepisem obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są: sieć wodociągowa przeciwpożarowa z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowy zbiornik wodny oraz stanowisko czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Przyjdzie przy tym zauważyć, że już samo zaprojektowanie jednego hydrantu, jako urządzenia przeciwpożarowego może świadczyć o charakterze sieci wodociągowej jako instalacji przeciwpożarowej. Montaż hydrantu, a więc urządzenia przeciwpożarowego, wskazuje na przeznaczenie obiektu budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego, przyjmując zgłoszenie o zakończeniu budowy, nie bada prawidłowości projektu budowlanego i ewentualnych jego wad. Nieprawidłowość projektu czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę badane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę i ewentualnie w postępowaniu nadzorczym organów architektoniczno-budowlanych. W przypadku kwestowanej decyzji dla organu nadzoru budowlanego kluczowa była okoliczność, że skarżący nie przedłożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Skoro przepisy prawa wymagały uzgodnienia projektu budowlanego sieci wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to konsekwencją tego był obowiązek wynikający z art. 56 ust. 1a u.p.b., który obligował skarżącego do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania organ Państwowej Straży Pożarnej. Zasadnie zatem PINB wymagał od skarżącego przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący nie tylko nie przedłożył takiego dokumentu ale po stwierdzeniu opisanych wyżej niezgodności, które uznano za mające negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa pożarowego, Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Oławie - stanowiskiem z 19.03.2021 r. - wniósł sprzeciw w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie mógł inaczej postąpić niż podjąć decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza słuszności takiego stanowiska. Wobec powyższego na znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości na gruncie przepisów prawa materialnego.

Ponadto przyjdzie zauważyć, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było wyłączenie zgłoszenie dotyczące zakończenia budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] AM-[...] i [...] AM-[...] w L. Poza zainteresowaniem organów w sprawie były zatem okoliczności dotyczące parametrów komunalnej sieci wodociągowej, do której został podłączony wybudowany przez skarżącego odcinek sieci. Również fakt dokonania przez przedsiębiorstwo wodociągowe odbiorów technicznych nie przesądza o tym, że sieć wodociągowa spełnia wymogi techniczne przewidziane dla sieci wodociągowej stanowiącej źródło wody dla celów przeciwpożarowych.

Co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej także nie znajdują one potwierdzenia. Nie doszło bowiem w ocenie Sądu do pominięcia milczeniem twierdzeń strony, czy niewyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach wynikających z zebranego materiału dowodowego, a z niego z kolei wynikał brak możliwości przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w zakresie realizowanej inwestycji. Tym samym nie ma podstaw do uznania aby kwestionowana skargą decyzja albo poprzedzająca ją decyzja PINB w Oławie naruszały normę prawną wynikającą z art. 7 w związku z art. 77, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.