Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 870/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 867/07 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ryk z dnia [...] lipca 2007 r., którą to decyzją ustalono dla G. P. opłatę adiacencką w kwocie 14.980,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2006 r. Burmistrza Ryk zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. P. położonej w R. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,4259 ha na cztery nowe działki nr [...],[...],[...] i [...]. Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ryki zatwierdzonego przez Radę Miasta Ryki uchwałą Nr XIX/122/04 z dnia 27 lutego 2004 r. wydzielone działki o nr [...],[...] i [...] są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka o nr [...] leży w terenie przeznaczonym pod ulicę dojazdową. W związku z tym decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Burmistrz Ryk ustalił dla G. P. opłatę adiacencką w kwocie 14.980,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem.

Uzasadniając swą decyzję Burmistrz Ryk wskazał, że wg operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości tj. działek nr [...],[...] i [...] przed dokonaniem podziału wynosiła 60.758,00 zł, natomiast po dokonaniu podziału wynosi 90.718,00 zł. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...] - przeznaczonej pod drogę dojazdową. Zatem podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 29.960.00 zł, a więc zgodnie z uchwałą Rady Miasta Ryki z dnia 21 marca 2003 r., nr VII/41/2003 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 14.980,00 zł.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu G. P. wskazał, że w decyzji podziałowej z dnia [...] września 2006 r. nie było wzmianki o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej przez gminę oraz że nie zdecydowałby się na podział działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...] gdyby organ po wydaniu pierwszej decyzji podziałowej naliczył opłatę adiacencką. Zdaniem skarżącego przedmiotowe nieruchomości w wyniku podziału nie zyskały na wartości, ponieważ warunki techniczne nieruchomości nie uległy zmianie z uwagi na nie urządzenie dróg dojazdowych ani nie uzbrojenie terenu przez gminę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że bezpodstawne są twierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, bo wskazuje na to sporządzony operat, zaś nie urządzenie dróg dojazdowych ani nie uzbrojenie terenu przez gminę nie ma w tym względzie znaczenia. Natomiast organ I instancji nie miał obowiązku dołączenia do decyzji sporządzonego operatu szacunkowego, a skarżący mógł się z nim zapoznać w wyznaczonym przez organ terminie jak i po wydaniu decyzji w siedzibie organu, co uczynił. Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące zapisów operatu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegła w wycenie zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami, a ustalenie wartości działki zarówno przed jak i po podziale zostało ustalone w oparciu o ceny transakcyjne odnotowane na rynku lokalnym z zastosowaniem współczynników korygujących wpływających na wartość nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył G. P., zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 149 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 i 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz naruszenie przepisów art., art. 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, brak wyczerpującej analizy operatu szacunkowego i odniesienia się do wszystkich wątpliwości i zarzutów zgłoszonych przez stronę oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 107 k.p.a. Ponadto obszerna treść skargi wskazuje na błędy sporządzonego operatu tj. nieprawidłowy dobór materiału porównawczego i błędne wnioski płynące z tak dobranego materiału, skutkiem czego było nieuzasadnione zawyżenie ceny nieruchomości po podziale oraz na nieprawidłową ocenę zarówno operatu, jak i całego stanu faktycznego sprawy przez organy orzekające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skarżoną decyzję za prawidłową.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - (tj.: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wydanie przez Burmistrza Ryk decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] września 2006 r. Sąd podzielił w tym względzie pogląd organów administracyjnych, iż w sprawie nie może być żadnych wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Z całą pewnością skarżący może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu znajomość przepisów prawa administracyjnego nie jest powszechna i obywatel nie ma żadnego obowiązku ich znajomości, jednakże skoro podejmuje z własnej inicjatywy działania wywołujące określone skutki prawne, winien zapoznać się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W szczególności na organie wydającym decyzję zatwierdzającą podział działki nie spoczywa obowiązek informowania strony o możliwości ewentualnego ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż wychodzi to poza zakres tego postępowania, a tym samym poza treść art. 9 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z powyższego przepisu, gdyż już w piśmie z dnia 29 grudnia 2006 r. informującym o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazał przepisy prawa, na podstawie których wszczyna postępowanie oraz stan faktyczny, z którego wynika zastosowanie tych przepisów.

Ponadto Sąd podkreśli również, co słusznie wskazał organ, iż treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż przystąpienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest fakultatywne dla organu. Natomiast błędne są twierdzenia skarżącego, iż organ ma swobodę w zastosowaniu wysokości stawki procentowej, tzn. że może zastosować stawkę niższą niż ta ustalona przez radę gminy. Bezspornym jest, iż obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z przepisu prawa, a uchwała określa tylko i wyłącznie stawkę tej opłaty.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, Sąd uznał, iż są bezpodstawne, ponieważ operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organy orzekające zasadnie wywiodły z treści art. 149 ustawy, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Przepisy art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, zostały w operacie uwzględnione. Zdaniem Sądu znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizę cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu stronniczości i braku należytej rzetelności w jego sporządzeniu.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 30 stycznia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie skarżącego, gdyż uprawnienia Sądu sprowadzają się wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie.

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego (art.174 pkt.1 p.p.s.a) poprzez naruszenie:

przepisu art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z: § 4 ust. 1, 2 i 3; § 41 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału w sytuacji, gdy operat szacunkowy, który posłużył organowi I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej nie spełnia podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie rzeczywistego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału;

2) przepisów postępowania (art.174 pkt. 2 p.p.s.a) poprzez:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 98 a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 uogn oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 rwn polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w Lublinie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ryk - w sytuacji, gdy obie decyzje zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów uogn i rwn;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji naruszyły wymienione wyżej przepisy k.p.a.;

c) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 245 i art. 278 kodeksu postępowania cywilnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez odrzucenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie strony i przedstawionego przez stronę skarżącą.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł;

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r. wraz z decyzją Burmistrza Ryk z dnia [...] lipca 2007 r.

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

- a także o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w części dotyczącej wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że opłata adiacencka ustalona w oparciu o wadliwy operat szacunkowy w istocie nie odpowiada opłacie adiacenckiej, o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego operat zawiera wiele błędów. Okolicznością bezsporną jest, że jedynym czynnikiem, który mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - był sam fakt podziału nieruchomości na mniejsze działki. Rzeczoznawca wycenił 1 m2 przed podziałem na 17 zł, a po podziale na 37 zł, czyli doszło do ponad dwukrotnego wzrostu wartości w efekcie samego podziału, co w opinii skarżącego jest nierealne. Ponadto z przedstawionej w operacie tabeli zawierającej tylko 21 pozycji wynika, że rzeczoznawca, charakteryzując rynek lokalny, nie znalazł ani jednej transakcji nieruchomością podobną do nieruchomości skarżącego, dlatego skarżący postawił pytanie jak rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomościami parami.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił rzeczoznawcy błędy przy doborze transakcji przy wycenie nieruchomości po podziale oraz przyjęcie do bezpośrednich porównań wśród trzech nieruchomości, nieruchomość, której cena znacznie odbiega od pozostałych ( 23 zł, 22 zł i 4,50 zł). Zdaniem skarżącego transakcje z lat 2003 i 2004 nie powinny być brane pod uwagę w myśl Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych III.7 pkt 1.3.

Biorąc pod uwagę szybki wzrost cen nieruchomości w ostatnich latach - posłużenie się transakcjami z 2006 i 2007 r. dla określenia wartości nieruchomości po podziale, przy jednoczesnym powołaniu transakcji z lat 2003 i 2004 dla określenia wartości nieruchomości sprzed podziału, doprowadziło do zawyżenia stopnia wzrostu wartości dzielonej nieruchomości.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2008r skarżący złożył uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych wraz z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art.98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również w brzmieniu obecnie obowiązującym - w zakresie zbyt długiego terminu oczekiwania na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - jest zgodny z Konstytucją, w szczególności z zasadą "ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowiącego przez państwo prawa", stanowiącą składnik zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany powyższym wnioskiem, bowiem nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności lub nie obowiązującego przepisu z Konstytucją RP.

Sądy w Rzeczpospolitej Polskiej mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli nabiorą wątpliwości, co do konstytucyjności ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości, że zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są zgodne z Konstytucją RP.

Powołany w uzasadnieniu wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06) dotyczył przede wszystkim art.98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., a ponadto innego stanu faktycznego.

Trybunał orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art.217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić jednak należy, iż w tej sprawie jej istota sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości.

W sprawie niniejszej natomiast decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrza Ryk zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność G. P., ale wcześniej uchwała Rady Miasta Ryki z dnia 21 marca 2003 r. nr VII/41/2003 ustaliła 50% stawkę opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż uchwały rady gmin wydawane na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących opłaty adiacenckiej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania kasacyjnego w tym wymogów związanych z poprawnym procesowo sformułowaniem przedmiotowego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienie. W razie postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zawartych w art. 174 P.p.s.a. Niezrozumiałe jest więc domaganie się przez kasatora uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe tylko w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego, a nie także przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oparł się na wadliwie ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym sprawy oraz nie przeprowadził w postępowaniu sądowym dowodu, który potwierdziłby nieprawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art.145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153, poz.1270 ze zm.) w zw. z art. 98 a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 uogn oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 rwn polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w Lublinie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ryk - w sytuacji, gdy obie decyzje zdaniem kasatora zostały wydane z naruszeniem tych przepisów stwierdzić należy, że został on sformułowany wadliwie, albowiem stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami dotyczącymi operatu szacunkowego.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art.: 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., a dotyczącego nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy organy administracyjne obydwu instancji naruszyły, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wymienione wyżej przepisy K.p.a., należy uznać za nieuzasadnione.

Przypomnieć należy, że właścicielem działki położonej w R. przy ul. B., oznaczonej nr [...], o pow. 0,4259 ha był G. P. Działka ta uległa podziałowi, na wniosek właściciela, w drodze ostatecznej decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] września 2006 r. W wyniku podziału powstały działki nr: [...],[...],[...] i [...] z czego, stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ryki zatwierdzonego przez Radę Miasta Ryki uchwałą Nr XIX/122/04 z dnia 27 lutego 2004 r., wydzielone działki o nr [...] i [...] i [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 przedmiotowego rozporządzenia).

W aktach sprawy znajduje się operat szacowania nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr A. B. posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie. Z treści przedmiotowego operatu z dnia 30 kwietnia 2007 r. wynika, że został on wykonany po przeanalizowaniu argumentów dotyczących wartości działek położonych m. in. w pobliżu wycenianych przedstawionych przez właściciela działek oraz po analizie szeregu aktów notarialnych.

Do wyceny przyjęto podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami. Z operatu wynika, że różnica wartości działek po podziale w stosunku do gruntu przed podziałem wynosi 29.960,00 zł. Opłata adiacencką została ustalona przez organ pierwszej instancji w kwocie równej 50% różnicy wartości nieruchomości, czyli w kwocie 14.980,00 zł.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym nie kwestionował prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również nie przedłożył przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jego obalenia. Zarzuty skarżącego ograniczały się wyłącznie do podważenia konstytucyjności przepisu określającego trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wskazywały zamiar podjęcia kroków prawnych celem uchylenia krzywdzących - jak twierdził - przepisów prawa. Także i w odwołaniu wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał na żadne istotne błędy operatu, ograniczając się do zarzutów pod adresem obowiązujących przepisów prawa określających zasady wyceny nieruchomości oraz obowiązujący okres ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniósł jedynie, iż jego zdaniem wartość działki nie wzrosła, gdyż nie urządzono drogi dojazdowej oraz nie uzbrojono działek. Powyższe argumenty rozszerzając powtórzył w skardze.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że jedynym czynnikiem, który mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości miał sam fakt dokonania jej podziału na mniejsze działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny albowiem stanowi polemikę, zaaprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ze stanowiskiem organów administracji przyjmującym, iż ten element, szczegółowo omówiony zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu Sądu, mógł stanowić podstawę przy ustalaniu wartości nieruchomości.

Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że umieszczenie wśród cech rynkowych nieruchomości do analizy "przeznaczenia w m.p.z.p." (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy pojęcie to nie może być cechą, a do analizy powinno się przyjąć nieruchomości o takim samym przeznaczeniu w m.p.z.p. nie może być uznany za trafny, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał w jej treści, że uchybienie tego rodzaju miałoby wpływ na wynik postępowania w sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów co do prawidłowości sporządzenia operatu należy wskazać, że analiza jego treści prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy (biegła) do analizy rynku lokalnego przyjęła kilkadziesiąt nieruchomości położonych, w R., D. i P., analizowała rynek lokalny, tj. transakcje z lat 2003 - 2007 zawierane w powyżej wskazanych miejscowościach, ważyła cechy nieruchomości , które miały wpływ na cenę nieruchomości i ustalała procentowe składniki ceny.

Bezpośrednich porównań nieruchomości dla oceny wartości działki przed podziałem, biegła dokonała w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi w R.. Były to działki: przy ul. [...] (transakcja z 2003 r.), przy ul. [...](transakcja z marca 2004 r.) i przy ul. [...] (transakcja z kwietnia 2005 r.).

Bezpośrednich porównań nieruchomości dla oceny wartości działek po podziale, biegła dokonała w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi również w R. Były to działki: przy ul. [...] (transakcja z 2006 r.) i przy ul. [...] (transakcja z września 2003 r.)

Wartość rynkową szacowanej działki gruntu zarówno przed jak i po podziale obliczono jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych.

Biegła dokonała porównania nieruchomości wycenianej do analizy przyjmując 60 transakcji, spośród których wybrała nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości której operat dotyczy, a które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W okolicznościach tej sprawy trafne było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy operat odpowiada wymogom przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uwzględnia on bowiem wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, przeznaczenie w m.p.z.p., stan uzbrojenia w media, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości.

W tej sytuacji zasadnie uznano, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organy orzekające, jak również i Sąd I instancji, prawidłowo wywiodły z treści art. 149 ustawy, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z przywołanego art. 149 jednoznacznie wynika, iż przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić argumentów wnoszącego skargę kasacyjną dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art.: 7, 75 § 1, 77 § 1 i80K.p.a.

Również podniesiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 245 i 278 Kodeksu postępowania cywilnego nie mógł doprowadzić do podważenia przyjętych za podstawę wyroku ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie zauważyć należy, iż sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarżący na etapie postępowania sądowego wniósł o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jego wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił dlaczego dowodu mającego z punktu widzenia formalnego charakter dokumentu prywatnego (art. 245 k.p.c.) nie dopuścił, uznał bowiem, że zawierał on wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości i miał charakter opinii biegłego (art. 278 k.p.c). W konsekwencji stwierdził, iż wniosek skarżącego dotyczył przeprowadzenia dowodu nie z dokumentu prywatnego lecz z opinii biegłego.

Wskazał, iż w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju dowodu. Ponadto wskazać należy, że skoro Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., to powoływanie się na przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. było nieuzasadnione.

Wobec tego, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej, miarodajny jest stan faktyczny sprawy będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, iż stosowanie norm prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być jednak uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zamiarem kwestionowania oceny takich ustaleń przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku nie może zatem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez ich zastosowanie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji uważa, iż ustalony w sprawie stan faktyczny był błędny. W tej sytuacji kwestię sporną należało zakwalifikować, jako dotyczącą ustalenia stanu faktycznego, a nie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

....