Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 951/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2077/14 w sprawie ze skargi P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. Z. kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2077/14 oddalił skargę P. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 31 marca 2014 r., działając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym[...] , położonej w miejscowości[...] , gmina[...], na której planuje się realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, w związku z lokalizacją przedmiotowej działki w granicach [...] Parku Krajobrazowego, obszaru specjalnej ochrony ptaków puszcza piska (PLB280008) i - częściowo - w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja piska (PLH280048).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ, dokonując analizy kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 grudnia 2012 r., uznał, że projekt rozstrzygnięcia narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm. Nr 20, poz. 506 - zwanego dalej "rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego"), bowiem sporne przedsięwzięcie planuje się do realizacji w odległości mniejszej niż 100 metrów od zbiornika wodnego (stawu) zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] . Wskazano nadto, iż nie jest możliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w ww. rozporządzeniu oraz w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

Odnosząc się do okoliczności położenia analizowanej działki w granicach obszarów Natura 2000: Puszcza Piska i Ostoja Piska, organ I instancji odstąpił od badania ewentualnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, z uwagi na brak możliwości jej realizacji.

Na skutek zażalenia wniesionego przez P. Z., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w[...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż teren, na którym planuje się realizację inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym[...]. Powyższego faktu nie podważył również P. Z. W związku z czym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] jest sprzeczny z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego.

W ocenie organu podnoszona przez stronę kwestia legalności zbiornika wodnego oraz twierdzenie, że sztucznie wykonany staw znajdujący się na powyższej działce nie jest "innym zbiornikiem wodnym", o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśniono, że pod pojęciem "inne zbiorniki wodne", którym posługuje się art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne. Skoro przedmiotowy zbiornik wodny znajdujący się na działce [...] jest stawem, tj. zbiornikiem sztucznym, powstałym w wyniku działalności człowieka, wchodzi on w zakres tego pojęcia. Ponadto z punktu widzenia powyższego przepisu nie jest istotne, czy dany zbiornik wodny pochodzenia antropogenicznego został zrealizowany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem badanie w toku postępowania odwoławczego kwestii związanych z legalnością rzeczonego zbiornika wodnego byłoby w świetle obowiązujących przepisów - jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie - nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nadto, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych wart. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia nie dotyczą: wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, jak również realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. Z., domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 7 k.p.a poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego,

2) art. 8 k.p.a poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w pasie szerokości 100 m od planowanej zabudowy znajduje się zbiornik wodny oraz dowolne przyjęcie przebiegu linii brzegowej stawu, a nadto, że "wartość przyrodnicza" tegoż stawu wymaga zachowania intencji ustawodawcy, a więc ochrony przyrody,

3) art. 77 k.p.a poprzez naruszenie obowiązku zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym przede wszystkim wyjaśnienia - czy wokół stawu usytuowanego w zwartej zabudowie istnieje jakakolwiek roślinność czy też gatunki zwierząt wymagające ochrony przyrodniczej,

4) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie odmiennie od generalnej zasady procesowej przez nie wyjaśnienie - do czego służy staw zlokalizowany na działce nr[...] , jaki jest jego charakter, jego genezy, wieku, wielkości, sposobu zasilania, warunków wodnych, siedliskowych, krajobrazowych a także istniejącego stanu zagospodarowania terenu w sąsiedztwie.

Nienależyte przestrzeganie przez organ przytoczonych powyżej zasad postępowania administracyjnego w ocenie strony nie pozostało bez wpływu na naruszenie prawa materialnego obowiązującego w zakresie obszaru chronionego krajobrazu, jak również art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego przez bezzasadne uznanie, że sztucznie wykonany staw jest "zbiornikiem wodnym" oraz art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący zmierza w istocie do zakwestionowania istnienia określonych zakazów na danym terenie z uwagi na brak zasadności ochrony walorów krajobrazowych zbiornika powstałego już po utworzeniu obszarowej formy ochrony przyrody (stawu). Kwestie te wykraczają jednak poza ramy niniejszego postępowania, w którym organ administracji oraz Sąd Administracyjny kontrolujący legalność orzeczenia ocenia czy konkretne zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z zakazami wynikającymi z aktów normatywnych – w tym aktem prawa miejscowego – rozporządzeniem Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Rolą organów administracji, ani Sądu nie może być w tym postępowaniu ocena, czy ustanowione we właściwej formie zakazy są adekwatne do potrzeb, jakimi jest ochrona walorów przyrodniczych danego terenu.

Dalej Sąd wskazał, że organ może uwzględnić słuszny interes strony tylko w zakresie, w jakim orzekanie pozostawione jest uznaniu administracyjnemu – w danym przypadku był zobligowany odmówić uzgodnienia z uwagi na wynikający z aktu prawa miejscowego zakaz realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kwestia, kiedy powstał staw oraz to, że został on zrealizowany po nabyciu gruntu przez skarżącego oraz po wejściu w życie rozporządzenia nie ma znaczenia w sprawie. Skoro przepisy rozporządzenia mają charakter norm abstrakcyjnych, ustanowiony zakaz dotyczy wszelkich zbiorników wodnych niezależnie od czasu ich powstania. Zagadnienie czy ograniczenie praw korzystania z nieruchomości przez skarżącego, wobec powstania stawu na działce przyległej było uzasadnione wykracza poza granice sprawy, dotyczy w istocie zasadności - w świetle celów tworzenia obszaru chronionego krajobrazu - obejmowania ograniczeniami w zabudowie przypadków takich jak przedmiotowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Z., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, która miała wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nastąpiło poprzez dokonanie interpretacji nieadekwatnej do istniejącego stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji niezasadnego przyjęcia, że zbiornik wodny zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] wykonany bez zezwolenia budowlanego, a nawet z naruszeniem § 3 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia oraz, mimo braku wartości i walorów przyrodniczych, aktualnie doprowadzić może do zakazu zabudowy sąsiedniej działki,

2) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nieposzanowaniu istoty prawa własności i zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej poprzez zastosowanie różnej miary wobec takich samych praw obywateli,

3) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie celu tych norm prawnych i nie kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju przy ustanawianiu ograniczeń do praw obywatelskich, polegających na dysponowaniu własnością;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 P.p.s.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracyjne pierwszej, jak i drugiej instancji, nie naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. choć ewidentnie zaniechały w postępowaniu dowodowym ustalenia: kiedy powstał staw na działce nr ew.[...] , czy był on wykonany legalnie, czy reprezentuje wartości i walory przyrodnicze oraz jaki może mieć wpływ zrealizowanie planowanej przez skarżącego inwestycji na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzeczenie o kosztach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z racji ochrony pierwotnie nielegalnego zbiornika wodnego, którego legalizacja nastąpiła w późniejszym czasie, nie można tworzyć zakazu wykonania życiowo istotnej dla obywatela, legalnej inwestycji. Jest to sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej i tworzy nierówność wobec prawa, a także prowadzi do braku możliwości realizacji prawa własności.

Zdaniem skarżącego, wykonanie sztucznego zbiornika na obszarze chronionym doprowadziło jedynie do szkodliwych zmian w środowisku i stanowi niepożądaną ingerencję w naturalny ekosystem. Dlatego też objęcie definicją "innych zbiorników wodnych" zbiorników sztucznych takich jak na działce nr ew. [...] jest szkodliwe dla środowiska i godzi w ducha ustawy o ochronie przyrody oraz w ideę przyświecającą rozporządzeniu Wojewody Warmińsko - Mazurskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej albo uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niedokonanie kontroli podstawy prawnej orzeczeń organów administracji z ustawami i Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm. Nr 20, poz. 506 – dalej powoływane, jako "rozporządzenie") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 627 z późń. zm. – dalej powoływana jako "ustawa o ochronie przyrody"), których wadliwa interpretacja i w konsekwencji błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W celu zapewnienia ochrony wskazanych wartości w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, które szczegółowo określa art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednym z zakazów, który może być wprowadzony w parku krajobrazowym jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). Zaznaczyć trzeba, że konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym mogą dotykać praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Konsekwencje te mogą polegać na ograniczeniu praw właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Przy czym ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podkreślić trzeba, że ustawowe zakazy nie mogą być modyfikowane w wykonawczym akcie prawa miejscowego dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego. Ich treść nie może być ani zawężana, ani rozszerzana (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 104).

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, który na podstawie mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalił, że skarżący planuje realizację inwestycji w odległości mniejszej niż 100 merów od stawu zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym[...] , przez co narusza zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Wskazał nadto, że w okolicznościach sprawy, nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu.

Skarżący zarzuca, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że staw (sztuczny zbiornik wodny), zlokalizowany na działce nr[...] , w miejscowości[...], gmina[...] , stanowi inny zbiornik wodny w rozumieniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Taka wykładnia pojęcia "inny zbiornik wodny" narusza bowiem prawa skarżącego, jako właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącego zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych" powinien dotyczyć jedynie naturalnych cieków wodnych. Natomiast rozszerzenie zakazu na sztuczne zbiorniki wodne stanowi nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą tego pojęcia skutkującą nieuzasadnioną (nieproporcjonalną) ingerencją w prawo własności.

Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W ramach tej formy ochrony przyrody ochronie podlega krajobraz, jako całość, na który składają się, występujące w terenie, zróżnicowane elementy i obiekty. Jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie parku krajobrazowego, to występujące na tym terenie elementy, czy obiekty podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występowanie zbiorników wodnych na obszarze parku krajobrazowego powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną. Dla ochrony krajobrazu istotne są zarówno występujące w nim obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. sadzawki, baseny, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne).

Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu. Zbiornikiem wodnym jest również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych. Ponieważ spór dotyczy zakwalifikowania stawu jako zbiornika wodnego celowe jest odniesienie się do definicji zawartych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm. – dalej powoływana, jako "Prawo wodne"). Zgodnie z art. 9 pkt 19 lit. c Prawa wodnego stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów są urządzeniami wodnymi służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Na gruncie Prawa wodnego staw nie jest zbiornikiem wodnym, lecz urządzeniem pochodzenia antropogenicznego tj. powstałym na skutek działalności człowieka. Z kolei w pojęciu przyrodniczym staw to "płytki zbiornik wód powierzchniowych, o dnie na ogół całkowicie porośniętym roślinnością, powstały w sposób naturalny lub utworzony przez człowieka. Powszechnie stawem nazywa się sztuczny zbiornik wodny utworzony do celów hodowlanych lub dekoracyjnych" (E. Bajkiewicz-Grabowska, Z. Mikulski, Hydrologia ogólna, PWN Warszawa 2006 r., s. 79). Zgodnie z art. 5 ust 3 Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (ust. 4).

Sąd pierwszej instancji dokonał literalnej wykładni normy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i uznał, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych będzie miał zastosowanie w przypadku każdego zbiornika wodnego niezależnie od tego, czy jest to zbiornik naturalny czy sztuczny. Dla zaliczenia danego zbiornika wodnego do kategorii innych zbiorników wodnych ma znaczenie jego charakter, wielkość, a także kwalifikacja prawna. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, w świetle analizy powołanych regulacji normatywnych w tym Prawa wodnego, że tylko naturalne zborniki wodne, jak również wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka niebędące stawami, stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia. W parku krajobrazowym zbiorniki naturalne stanowią element krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadnia objęcie ochroną poprzez m. in. zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii ich brzegów. Nie można zatem zaakceptować wykładni przyjmującej, że wybudowanie na własnej posesji stawu zawsze wymusza odsunięcie się z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego o 100 m. Warto przy tym odnotować, że w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015, poz. 774), ustawodawca dokonał zmiany w ustawie o ochronie przyrody poprzez jednoznaczne wskazanie, że w parku krajobrazowym zakazuje się: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych" (art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że w realiach sprawy, mając na względzie zarówno szczególną ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu, jak również ochronę własności i swobodę zagospodarowania terenu w granicach interesu publicznego i praw osób trzecich, nie wystarczy poprzestać wyłączenie na wykładni językowej postanowień § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ analizę normatywną należy uzupełnić o reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, które mogą prowadzić do zupełnie innego rezultatu, aniżeli wynikającego z dokonania wyłącznie wykładni językowej. W prawoznawstwie i judykaturze wykształcił się pogląd, że wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych (koncepcja derywacyjna). Prowadzenie wykładni w myśl koncepcji derywacyjnej powinno mieć miejsce do momentu uzyskania pełnej jasności, co do treści normy prawnej, nie poprzestając na interpretacji językowej i stosując wszelkie możliwe metody wykładni prawa (zob. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 6, s. 18-21).

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie należy ponownie przeprowdzić postępowanie, które jednoznacznie ustali charakter zbiornika wodnego na działce nr[...] . Czy jest to staw, czyli urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, czy jest to naturalne zagłębienienie terenu wypełnione wodą jedynie sztucznie pogłebione przez człowieka. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że na wykonanie stawu, jako urządzenia wodnego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Poczynione ustalenia będą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z materiału aktowego wynika, że zbiornik na działce nr [...] został wykonany bez pozwolenia na budowę, a następnie został zalegalizowany w odpowiedniej procedurze. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że za wyłączeniem zalegalizowanego stawu z kategorii innych zbiorników wodnych przemawia fakt, że zbiornik ten został wykonany bez pozwolenia na budowę, skoro został zalegalizowany zgodnie z przepisami prawa. Zatem kwestia legalności stawu nie ma relewantnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w kontekście zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co winno uzasadniać ich uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.