Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1105/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie del. Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/05 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę; stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

P. G. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 18 sierpnia 2005 r. stwierdzającą nieważność części udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Wydaną na wniosek P. G. decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przyłączem energetycznym i bezodpływowym osadnikiem ścieków na nieruchomościach położonych w W. przy ul. S., oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku inwestora z dnia 14 stycznia 2003 r. związanego ze zmianami w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymieniony organ, decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r., zmienił decyzję z 12 sierpnia 2002 r. w ten sposób, iż zatwierdził projekt przeszklenia na konstrukcji aluminiowej w południowej i zachodniej połaci dachu, udzielił pozwolenia na dokonanie tej zmiany i pozostawił pozostałe warunki pozwolenia na budowę bez zmian.

Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2005 r. A. i M. P. wystąpili o sprawdzenie zgodności obu wymienionych wyżej decyzji Starosty W. z obowiązującym prawem. Stwierdzili, że decyzje te bezprawnie pozwoliły na budowę na granicy ich nieruchomości muru, na którym został oparty taras stanowiący część domu P. G. W ten sposób dom ten został usytuowany, wbrew prawu, bezpośrednio przy granicy ich działki.

Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia 12 sierpnia 2002 r. zmienionej decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r. – w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę tarasu na poziomie 0,00 m n.p.t. od strony sąsiedniej działki nr [...]. W pozostałej części Starosta odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Uzasadniając decyzję nieważnościową Wojewoda Śląski podał, iż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, oprócz budowy domu, budowę muru w granicy nieruchomości o wysokości przekraczającej 2,20 m oraz opartej na nim płyty będącej przedłużeniem stropu nad piwnicą budynku mieszkalnego usytuowanego zewnętrzną ścianą z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy działki wnioskodawczyni, A. P. Zatwierdzony projekt budowlany, zdaniem Wojewody, rażąco naruszył przepis § 12 ust. 5 obowiązującego w czasie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Niezgodnie bowiem z tym przepisem zaprojektowano taras sięgający od ściany budynku prawidłowo usytuowanej od granicy działki w odległości 4 m aż do ogrodzenia znajdującego się w granicy tej działki z działką małżonków P.

Od decyzji tej wniósł odwołanie P. G. zarzucając, iż organ błędnie zastosował przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 18 sierpnia 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja Starosty W. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tarasu od strony działki nr [...], zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że taras budynku stanowi jego część składową. W tej sytuacji usytuowanie budynku nastąpiło bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką sąsiednią, mimo iż nie zostały zachowane warunki pozwalające na takie usytuowanie nowego budynku. Przepisy o usytuowaniu budynków na nieruchomości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie powoduje nieważność decyzji naruszającej te przepisy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. G., zarzucając jej naruszenie zasad praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 7 i 8 kpa przez bezpodstawne odrzucenie możliwości zastosowania w sprawie przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiającego posadowienie budynku przy granicy nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. skargę oddalił. Sąd uznał, że zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał lokalizację tarasu w granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiło w okolicznościach sprawy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki w zasadzie winny być budowane w takim miejscu, żeby zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

– dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m,

– dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził następnie, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż taras wybudowany przy granicy z działką małżonków P. stanowi część budynku związaną z gruntem. Budynek skarżącego został więc wybudowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego. Przepisy prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają charakter bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Określają one także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiona ma być inwestycja, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Rodzaj materii objętej wskazaną reglamentacją nakazuje uznawać wszelkie wypadki oczywistego uchybienia tym normom przez organ administracyjny za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co prowadzi do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji.

Wprawdzie przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszcza w pewnych sytuacjach usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 4, lecz pod warunkami określonymi tym przepisem, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 8 sierpnia 2001 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie zawierała ustaleń odnośnie możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Organ wydający pozwolenie na budowę nie dokonał też analizy materiału w kontekście tego, czy budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie naruszy zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z niej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a ponadto nie utrudni zabudowy sąsiedniej działki.

Wymieniony wyrok skargą kasacyjną zaskarżył P. G. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) w związku z art. 7 i 8 kpa przez pominięcie w analizie stanu sprawy naruszeń słusznego interesu skarżącego i niepełnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności tego, czy dokumentacja złożona przez skarżącego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę spełniała wymogi z art. 35 ustawy – Prawo budowlane i z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 270 ust. 2 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu tej skargi podano, że w sprawie dokonano bezzasadnego ustalenia, iż zatwierdzony projekt budowlany przewidział umieszczenie otworów drzwiowych i okiennych w murze granicznym. Skarżący stwierdził następnie, iż brak nałożenia przez organ obowiązku usunięcia braków w załączonej do wniosku dokumentacji świadczy, że dokumentacja ta była kompletna. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie jego skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przepisami techniczno-budowlanymi, które w owym czasie regulowały usytuowanie nowo budowanych budynków mieszkalnych na nieruchomościach, były przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy określonych w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości pomiędzy budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na sąsiednich działkach, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie zdrowia. Usytuowanie budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami określał przepis § 12 ust. 4 wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z nim – w zasadzie – należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m,

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m.

Z zebranego w sprawie materiału a także ustaleń organów i WSA wynika, że budynek mieszkalny P. G., z naruszeniem wymienionego przepisu, został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki skarżącego z działką małż. P. Do granicy tej przylega bowiem mur stanowiący ścianę podtrzymującą taras, który jest integralną częścią domu mieszkalnego. Ustalenie o pobudowaniu tego domu bezpośrednio przy granicy nie było też kwestionowane przez skarżącego. W tej sytuacji ustalenie Sądu I instancji co do naruszenia udzielonym w 2002 r. pozwoleniem na budowę przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 lit. c/ Prawa budowlanego było również w pełni zasadne.

Wprawdzie przepis § 12 ust. 6 wymienionego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. pozwalał wyjątkowo na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, lecz uzależnione to było od zachowania dodatkowych, szczegółowo wskazanych warunków. Jak bowiem wskazano m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05 (niepubl.) pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny i zostały zachowane obowiązujące przepisy. Chodzi bowiem o wymagane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości. Udzielając pozwolenia na takie usytuowanie budynku organ winien szczegółowo rozważyć taką lokalizację również w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, określających treść i sposób wykonywania prawa własności. W rozpoznawanej sprawie – jak to zasadnie ustalił Sąd I instancji – organ udzielający pozwolenia na budowę przy granicy nie dokonywał żadnych ustaleń i rozważań co do możliwości naruszenia praw i interesów właścicieli sąsiedniej działki, małż. P. Wszystkie te uchybienia obowiązującym przepisom ocenione zostały jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności części skarżonej decyzji. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała takiej kwalifikacji wskazanych naruszeń prawa.

Należy więc uznać, iż zarzuty podniesione w tej skardze są nieuzasadnione. Skutkuje to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).