Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 918/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 918/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania J. P. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270; zwanej dalej "ustawą emerytalną"). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ww. ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ ustalił, że wnioskodawca na przestrzeni 72 lat życia udokumentował 14 lat, 3 miesiące i 26 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Wskazał, że pierwsze udowodnione zatrudnienie wnioskodawca podjął 9 grudnia 1976 r., tj. w wieku 30 lat. Organ stwierdził, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1985-1994, 1995-1996, 1996-1997, 2004-2007, 2008-2011 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.

Prezes ZUS wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podał też, że z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że wykonywał prace za granicą bez opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Podniósł w niej, że szczególne okoliczności w sprawie stanowią choroba i wiek, które świadczą o niezdolności do pracy. Wskazał, że nie posiada żadnych środków utrzymania. Oświadczył, że w Polsce pracował 14 lat, a pracodawcy w Hiszpanii zapewniali, że jest ubezpieczony.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że skarżącemu brakuje sporego okresu ubezpieczeniowego nawet do uzyskania emerytury niepełnej i nie byłoby właściwe przyznanie mu świadczenia pełnego. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym skarżący wskazywał, że nie chce być badany orzeczniczo, gdyż do osiągnięcia wieku emerytalnego nie był chory - zatem sam przyznał, iż względy zdrowotne nie mogły być przyczyną takiego przebiegu ubezpieczenia, jaki wykazano w jego sprawie. Ponadto podniósł, że nie był ubezpieczony podczas pracy za granicą - co także nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Organ wskazał, że skarga nadal nie zawiera żadnego wyjaśnienia, dlaczego skarżący na 47 lat aktywności zawodowej pozostawał w ubezpieczeniu przez mniej niż 1/3 tego okresu, podczas gdy już tylko pracując w okresie od swej pełnoletniości (1964 r.) do początku przemian gospodarczych w Polsce (1989 r.) wykazałby wymagane do przyznania mu emerytury na zasadach ogólnych 25 lat ubezpieczenia.

W piśmie procesowym z 7 października 2019 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu podtrzymał argumentację skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej. W uzasadnieniu wskazał m.in., że informacja zawarta w oświadczeniu skarżącego świadczy o tym, że skarżący, decydując się na wykonywanie pracy w Hiszpanii, nie miał świadomości, że będzie to praca nieobjęta ubezpieczeniem. Podał, że organ dokonał nierzetelnej oceny materiału dowodowego przez co błędnie ocenił, że skarżący samodzielnie zdecydował się na pracę poza granicami Polski bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zarzucił też, że organ skupił się wyłącznie na uzasadnieniu rzekomego braku wystąpienia szczególnych okoliczności, pomijając pozostałe okoliczności faktyczne dotyczące kolejnych trzech przesłanek.

Z decyzji nie wynika czy organ dokonał oceny pozostałych przesłanek przyznania emerytury w drodze wyjątku i jaka ta ocena była. Organ nie dokonał żadnych ustaleń, co do realnej możliwości znalezienia przez skarżącego zatrudnienia w miejscu jego zatrudnienia w okresach przerw w zatrudnieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustalenie Prezesa ZUS co do braku spełnienia przez skarżącego łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania emerytury w drodze wyjątku jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze i piśmie procesowym z 7 października 2019 r. Sąd uznał za nietrafne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Powołany przepis pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Do przyznania ww. świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia więc wydanie decyzji przyznającej świadczenie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej organ zasadnie stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest zdaniem Sądu prawidłowa i została uzasadniona w sposób pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ nie była zatem dowolna. Organ nie naruszył też art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd ten zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie, nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, który wskazał, że praca za granicą bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a na tę okoliczność - jako szczególne zdarzenie - powoływał się wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym, nie stanowi szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Ustalenie to nie stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący "decydując się na wykonywanie pracy w Hiszpanii nie miał świadomości, że będzie to praca nieobjęta ubezpieczeniem" nie zmienia trafności ustaleń organu. Bezsporne pozostaje przy tym, że skarżący na przestrzeni 72 lat życia udokumentował tylko 14 lat, 3 miesiące i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednakże nie budzi wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość jego przyznania osobom, które na przestrzeni całego życia wykazywały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 764/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zwrócił uwagę, że odmawiając przyznania emerytury w drodze wyjątku Prezes ZUS wskazał, że szczególne okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ustawy emerytalnej to wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zdaniem tego Sądu strona nie wykazała powyższego w postępowaniu administracyjnym. Także w skardze i w piśmie procesowym skarżący nie powołał żadnego faktu, który pozwalałby przyjąć, że istniała obiektywna przeszkoda, która uniemożliwiła wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący nie kwestionował tego, że to nie stan zdrowia był przyczyną, która uniemożliwiła wypracowanie świadczenia ustawowego. Sąd wskazał również, że strona nie wskazywała na trudności w znalezieniu zatrudnienia w miejscu zamieszkania w ściśle określonych okresach. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że także okres formalnej rejestracji jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy nie sposób zarzucić organowi, że z urzędu nie dokonywał ustaleń, co do realnej możliwości znalezienia przez wnioskodawcę pracy w miejscu zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w istocie nie przywołał okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, jednakże nie stanowi to uchybienia, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, wobec niespełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu uzyskanie świadczenia w trybie ustawowym. Zdaniem Sądu organ trafnie wskazał w decyzji, że sytuacja materialna nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, nie kwestionował przy tym całkowitej niezdolności skarżącego do pracy. To, że organ nie zawarł w decyzji stwierdzenia w tym zakresie także nie stanowi uchybienia, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej jako pełnomocnik z urzędu w postępowaniu w drugiej instancji, jednocześnie oświadczając, że opłata nie została uiszczona w całości lub w części.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ administracji nie naruszył zasady praworządności, podczas gdy organ administracji dokonał nierzetelnej oceny materiału dowodowego, nie wyjaśnił w sposób właściwy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz dokonał wybiórczej oceny przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, które to uchybienie spowodowało naruszenie zasady praworządności oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ administracji przeprowadził postępowanie w sposób budzący zaufania do władzy publicznej, podczas gdy organ administracji przeprowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, rozstrzygnął wątpliwości dotyczących zatrudnienia za granicą bez opłacania składek na niekorzyść skarżącego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wszystkich w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, podczas gdy ocena ta była pobieżna i błędna w szczególności w zakresie oświadczenia stanowiącego dodatkowe wyjaśnienia skarżącego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że:

i) decyzja organu administracji nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny jej prawidłowości;

ii) decyzja została oparta na dowodach nieujawnionych w postępowaniu administracyjnym, a wskazanych w uzasadnieniu pisma procesowego organu administracji, tj. odpowiedzi na skargę z 29 kwietnia 2019 r., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności zwrócił uwagę, że organ błędnie ocenił, a Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, że skarżący samodzielnie zdecydował się na pracę poza granicami Polski bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, co zdaniem organu administracji nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności. Wskazał, że decydując się na wykonywanie pracy w Hiszpanii nie miał świadomości, że będzie to praca nieobjęta ubezpieczeniem. Kwestia świadomości skarżącego miała istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Zdaniem skarżącego organ administracji skupił się wyłącznie na uzasadnieniu rzekomego braku wystąpienia w sprawie szczególnych okoliczności i całkowicie pominął pozostałe okoliczności faktyczne dotyczące kolejnych trzech przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W zaskarżonej decyzji organ nie poczynił też żadnych ustaleń, co do realnej możliwości znalezienia przez skarżącego zatrudnienia w miejscu jego zamieszkania w okresach przerw w zatrudnieniu. Mimo to takie ustalenia znajdują się za to w odpowiedzi na skargę z 29 kwietnia 2019 r., co czyni to wątpliwym czy organ dokonał tych ustaleń w toku postępowania.

Skarżący podniósł także, że uzasadnienie decyzji organu administracji nie wskazuje wszystkich dowodów przeprowadzonych przez organ. Jak zaś wynika z odpowiedzi na skargę z 29 kwietnia 2019 r. organ ustalił, że w ubezpieczeniu skarżącego kasacyjnie "występowały liczne, długoletnie, niczym nieuzasadnione przerwy - obejmujące także znaczne okresy, kiedy w kraju nie występował jeszcze żaden problem ze znalezieniem zatrudnienia zwłaszcza w bezpośrednim sąsiedztwie Warszawy". Dowód taki nie został przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego i nie został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy zostały sformułowane cztery zarzuty naruszenia szczegółowo wskazanych w nich przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały wyodrębnione części, choć nie zostały one expressis verbis przypisane do poszczególnych zarzutów, w których doszło by do ich rozwinięcia. Analiza treści zarzutu i poszczególnych fragmentów uzasadnienia wskazuje, iż zarzutowi 1.c. poświęcona jest część uzasadnienia w punktach 7-17, zarzutowi 1.d. – w punktach 18-27, a zarzutowi 1.b. i 1.a. – w punktach 28-29.

Najdalej idącym zarzutem w swych konsekwencjach dla zaskarżonego wyroku jest zarzut 1.c., w oparciu o który autor skargi kasacyjnej kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zakres postępowania dowodowego określa norma prawa materialnego znajdująca zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Przepisy procesowe określają reguły formalne wyjaśniania sprawy, co odbywa się przez zbieranie dowodów, ich ocenę i ostateczne ustalenie stanu faktycznego przyjmowanego ostatecznie za podstawę wydania aktu administracyjnego. Tym samym prawidłowa konstrukcja zarzutu, w oparciu o który kwestionowany jest stan faktyczny, wymaga poza powołaniem norm formalnych, powołania także przepisu materialnego, który stanowił podstawę orzekania, gdyż wynikają z niego przesłanki, które podlegały udowodnieniu w toku postępowania jurysdykcyjnego. Zarzut 1.c. podniesiony w rozpoznawanej sprawie wymogu tego nie spełnia, gdyż nie wskazuje przepisu materialnego, który został naruszony.

Podstawą materialną orzekania w sprawie był przepis art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" i w odniesieniu do niej podnosi zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej. Stoi on na stanowisku, iż praca w Hiszpania bez objęcia go ubezpieczeniem stanowi "szczególną okoliczność", o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, co do wykładni tego przepisu oraz uznaje że został on prawidłowo zastosowany przez organ oraz Sąd orzekający. Przyjmuje się słusznie w procesach stosowania prawa, iż szczególnymi okolicznościami w rozumieniu tego przepisu są zdarzenia nadzwyczajne takie jak siła wyższa lub takie, które ze względu na skonkretyzowane okoliczności faktyczne danej sprawy pozostają poza wolą jednostki lub niweczą jej zamiary. Praca w Hiszpanii bez objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia społecznego nie może zostać uznana za "szczególną okoliczność". Skarżący oświadczył w toku postępowania jurysdykcyjnego, że pracował w Hiszpanii przez szereg lat i nie miał świadomości, że nie był ubezpieczony. Jego obowiązkiem, jako osoby należycie dbającej o swoje sprawy, było sprawdzenie, czy był jako pracownik ubezpieczony w kraju, w którym pracował. Dbałość o swoje prawa pracownicze oraz prawa jako ubezpieczonego nakazywał potwierdzenie tych okoliczności we właściwym organie państwa obcego. W przypadku braku zgłoszenia do systemu ubezpieczenia społecznego w Hiszpanii, mógł podjąć działania nakierowane na wymuszenie dopełnienia tego obowiązku przez swojego ówczesnego pracodawcę. Brak dbałości o wyegzekwowanie swoich praw pracowniczych oraz objęcia go systemem ubezpieczeń społecznych nie może uzasadniać wystąpienia przypadku "szczególnych okoliczności". Przypadek taki należy łączyć m.in. ze zdarzeniami pozostającymi poza wolą lub zamiarami skarżącego albo z taką sytuacją, która ze względu na skonkretyzowane okoliczności danej sprawy odnoszące się do układu sytuacyjnego lub właściwości osoby ubiegającej się o świadczenie, jest niezwykle trudne spełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania emerytury zwykłej. Tym bardziej świadomość świadczenia pracy bez objęcia pracownika systemem ubezpieczenia społecznego nie uzasadnia wystąpienia "szczególnych okoliczności". Z tej przyczyny podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zarzut ten nie znajduje tym samym uzasadnienia.

Zarzut 1.d. jest bezpodstawny. Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć zaś w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą materialną orzekania był przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zgodzić należy się, iż przesłanki wskazane w tym przepisie muszą zostać spełnione łącznie, aby mogło zostać przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ słusznie stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności", co zwalniało go z obowiązku badania pozostałych przesłanek i prowadzenia w tym zakresie odpowiednich ustaleń faktycznych. Byłyby to czynności bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji nie było konieczności prowadzenia w uzasadnieniu adekwatnych do tych przesłanek rozważań.

Odnosząc się do kwestii nie poczynienia przez organ żadnych ustaleń, co do realnej możliwości znalezienia przez skarżącego zatrudnienia w miejscu jego zamieszkania w okresach przerw w zatrudnieniu wskazać należy, iż obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek samodzielnego wyszukiwania "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, jak w rozpoznawanym przypadku trudna sytuacja na lokalnym rynku pracy, a następnie poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Organ administracji nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia istotnych dla sprawy okoliczności nie przytacza, a następnie nie przedstawia środków dowodowych. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – dostępne w CBOSA). Tym samym zarzut ten nie jest uzasadniony.

Zarzut 1.b. jest nieuzasadniony. Zarzut ten został określony bez dostatecznej precyzji, bowiem art. 8 k.p.a. składa się z dwóch wewnętrznych jednostek redakcyjnych. Z treści uzasadnienia wynika jednak, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący uważa, iż zasada ta został naruszona, gdyż organ rozstrzygnął wątpliwości co do wiedzy skarżącego o charakterze wykonywanej przez niego pracy na jego niekorzyść. Ocena materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy dokonana została przez Sąd, a wcześniej organ prawidłowo, tj. zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. Słusznie przyjęto, iż wykonywanie pracy bez zgłoszenia nie może zostać uznane za "okoliczność szczególną", w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Brak akceptacji skarżącego dla takiego stanowiska organu nie może być traktowany jako naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut 1.a. jest pozbawiony podstaw. Jak wynika z powyższych rozważań w toku postepowania jurysdykcyjnego, a następnie postepowania sądowoadministarcyjnego nie doszło do naruszenia przepisów regulujących oba postępowania. Organ dokonał rzetelnej oceny materiału dowodowego, wyjaśnił podstawę faktyczną w zakresie wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wybiórczej oceny przesłanek materialnych rozstrzygnięcia, a tym samym nie wystąpiły w toku postępowania jurysdykcyjnego uchybienia, które naruszyłyby zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym do orzekania o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny.