Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1016/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 171 i art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 631/07 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 28 kwietnia 1998 r. nr XLIV/353/98 w przedmiocie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 631/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 28 kwietnia 1998 r., nr XLIV/353/98, w sprawie pozytywnego zaopiniowania zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich, dróg wymienionych szczegółowo w załączniku do uchwały.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia 28 kwietnia 1998 r. Rada Miejska w Sokółce pozytywnie zaopiniowała zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich, drogi wymienione w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Miasta i Gminy Sokółka. Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.). Załącznik do uchwały wśród ulic miasta Sokółka, zaopiniowanych do zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich, wymienił w punkcie [...] ulicę [...]. W dniu [...] stycznia 2005 r. skarżący J. B. wezwał Radę Miejską w Sokółce do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą. Skarżący wskazał, iż ulica [...], której zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich pozytywnie zaopiniowano, nie spełniała definicji drogi i ulicy podanych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Działki te nie były używane jako droga, znajdowały się na nich obiekty budowlane stanowiące własność osób trzecich, w tym skarżącego. Podniósł, iż do dróg można zaliczyć tylko te obiekty budowlane, które zostały dopuszczone do użytku zgodnie z prawem budowlanym, a na budowę drogi wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę. Nadto jego zdaniem pozytywne zaopiniowanie nadania ulicy [...] kategorii drogi lokalnej miejskiej nastąpiło z naruszeniem jego prawa własności, albowiem jako drogę publiczną zaliczono nieruchomość wpisaną w księdze wieczystej jako własność skarżącego. W odpowiedzi Rada Miejska w Sokółce podjęła w dniu 1 marca 2005 r. uchwałę o nieuwzględnieniu żądania usunięcia naruszenia prawa, podnosząc iż przedmiotowa uchwała, na podstawie § 4 uchwały Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000 r., nr XXII/163/2000 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, utraciła moc obowiązującą z dniem 15 czerwca 2000 r. W skardze do sądu J. B. wniósł o stwierdzenie, że uchwała ta w zakresie, w jakim opiniuje zaliczenie do kategorii dróg gminnych na terenie miasta Sokółka nieistniejące ulice, jest nieważna z mocy prawa, oraz narusza uprawnienia właścicielskie skarżącego i pozbawia go gwarantowanej w art. 64 ust. 2 Konstytucji prawnej ochrony własności. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w okresie obowiązywania przedmiotowej uchwały wywołała ona negatywne skutki prawne i to w odniesieniu do jego osoby. Stanowiła podstawę do wydania aktu prawnego potwierdzającego faktyczne zaliczenie opiniowanej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich przez uprawniony do tego organ i akt prawny będący następstwem podjętej w formie uchwały opinii nie został wycofany z obrotu prawnego. Stwierdzenie w uchwale, że w dacie jej wydawania istniała ulica [...], stanowi w myśl art. 73 ust. 1 ustawy kompetencyjnej podstawę do przejęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości niestanowiących ich własności. Powyższa uchwała była powodem oskarżenia go przez Prokuraturę, w sprawie o sygn. akt. [...], o utrudnianie Gminie zarządu nad drogami i wykonywania prac porządkowych. Podstawą prawną uprawniającą Radę Gminy do nadania działce gruntu nazwy ulicy, czy zaopiniowania działki do zaliczenia jej do dróg gminnych, bądź faktycznego nadania działce kategorii drogi gminnej, jest zaliczenie nieruchomości do mienia gminnego i posiadanie prawa do swobodnego dysponowania tym mieniem, jak też spełnienie przez taką nieruchomość ustawowej definicji drogi publicznej. Treść ostrzeżenia wpisanego w Księdze Wieczystej nr [...] jednoznacznie wskazuje, że Gmina Sokółka nie miała prawa do samodzielnego wykonywania prawa własności spornej działki, a ponadto działka ta w dacie podejmowania uchwały pozostawała w całości w rękach prywatnych. Dopiero w 2002 r. Gmina wezwała byłych właścicieli do opuszczenia terenu działki [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sokółce wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że przejęcie części gruntów skarżącego pod ulicę [...] nastąpiło w związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Sokółce z dnia [...] października 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, która to decyzja do dziś pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w sprawie oceny ważności tej decyzji zostało zawieszone. Skarżący dochodził przed Sądem Rejonowym w Sokółce usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w Księdze wieczystej [...], a rzeczywistym stanem prawnym i ustalenia nieważności wpisu do księgi, dokonanego w dniu [...] sierpnia 2004 r., w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta Gminy w Sokółce z dnia [...] października 1987 r. Powództwo skarżącego o ustalenie nieważności dokonanego w dniu [...] sierpnia 2004 r. wpisu działki o numerze [...] do Księgi Wieczystej nr [...] zostało oddalone wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt [...], a postępowanie w sprawie uzgodnienia treści Księgi Wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym zostało zawieszone. Podstawą wydania opinii o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg miejskich było wytyczenie przebiegu tej drogi i przeznaczenie na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 21 marca 1986 r. uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Sokółce nr XIII/51/86.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, iż skarga wniesiona została do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 w sposób odmienny - niż czyni to art. art. 50 § 1 P.p.s.a. - kształtuje legitymację skarżącego. W przepisie tym ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają wyłącznie przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone zarówno w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych jak i ustawach procesowych. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego. Wskazać bowiem trzeba, iż przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt, co nie ma miejsca w przypadku stosunków kształtowanych relacjami cywilnoprawnymi. Fakty, w których skarżący upatruje naruszenia swego interesu prawnego, obiektywnie nie stanowiły przesłanek prawnych podjęcia uchwały o wydaniu pozytywnej opinii o zaliczeniu ulicy [...] do dróg gminnych. Ponadto skarżący podstawę naruszenia swojego interesu prawnego wywodzi w oparciu o uprawnienia właścicielskie kształtowane przepisami prawa cywilnego. Powoływane przez skarżącego argumenty sprowadzały się do twierdzenia, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały ulica [...] nie była urządzona, natomiast Gmina Miejska w Sokółce nie była właścicielem działki o numerze [...], której to część stanowiła własność skarżącego. Okoliczności te w ocenie Sądu I instancji dowodzą wyłącznie istnienie interesu skarżącego w sprawie oceny legalności powzięcia przedmiotowej uchwały, co nie jest równoznaczne z wykazaniem naruszenia interesu prawnego strony przedmiotową uchwałą, rozumianego jako związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Wystarczającą podstawą do wydania opinii o zaliczeniu ulicy [...] do dróg gminnych było wytyczenie tej ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Uchwała w niczym nie zmieniła sytuacji prawnej działki skarżącego, w szczególności nie sanowała kwestionowanej przez skarżącego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Sokółce, z dnia [...] października 1987 r. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w sprawie o sygn. akt. II SA/BK 262/07, w której to oddalono skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce w przedmiocie zaliczenia dróg - w tym i ulicy [...] - do kategorii dróg gminnych, a komplikowany stan prawny działki o numerze [...], stanowiącej sporną ulicę [...], powoduje jedynie trudności związane z usytuowaniem drogi na gruncie i wymaga wyjaśnienia kwestii ważności decyzji z 1987 r.

W skardze kasacyjnej opartej na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono:

1. obrazę art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 160 ze zm.) obowiązującego w dniu [...] kwietnia 1998 r. przez błędną jego wykładnię, nie uwzględniającą treści definicji ustawowych z art. 4 oraz niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do gruntów przeznaczonych w planie przestrzennym na drogi, bez względu na stan faktyczny w terenie oraz do gruntów nie stanowiących własności publicznej;

2. obrazę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996r., nr 13, poz.74 ze zm.) przez niezasadne uznanie, że ma on zastosowanie nieistniejących drogowych połączeń komunikacyjnych oraz obiektów drogowych na gruntach prywatnych;

3. obrazę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że naruszenie prawa własności uchwałą w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie daje legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

4. obrazę art.134 § 1 i 135 P.p.s.a. w następstwie tego, że Sąd nie dokonał z urzędu kontroli prawidłowości procesu uchwałodawczego przy podejmowaniu skarżonej uchwały oraz uchwał po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz nie skorzystał z kompetencji do usunięcia naruszenia prawa;

5. obrazę art.133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie tego, że Sąd wydał wyrok przed rozpoczęciem rozprawy i jego treść ujawnił organowi, co pozbawiło stronę możności obrony swych praw i skutkuje nieważnością postępowania w rozumieniu art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

6. Nieważność postępowania w rozumieniu art.183 § 2 pkt 3 wynika z naruszenia powagi rzeczy osądzonej, wynikłej z faktu rozpoznania skargi w sprawie II SA/Bk 262/07 na tekst jednolity uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

W oparciu o powyższe domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wnosił o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 262/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na okoliczność zarzutu naruszenia powagi rzeczy osądzonej.

W uzasadnieniu podniesiono, że warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli plan ten zawiera stwierdzenie "istniejąca ulica dojazdowa (gminna)". Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawę stanowi art.7 ust. 2 ustawy z 21 marca I985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 117 ze zm.). Samo nazwanie działki gruntu ulicą [...] i naniesienie tej nazwy na mapy ewidencji gruntów oraz planu przestrzennego nie uczyniło z tej działki ulicy i nie było prawa do zaliczania działki gruntu do kategorii dróg gminnych lub wyrażania opinii o potrzebie takiego zaliczenia. Prawo nadawania nazw dotyczyło ulic i placów, a więc istniejących obiektów budowlanych, a nie działek gruntów przeznaczonych w planie przestrzennym na tego rodzaju obiekty - co wynika z treści odpowiednio art.18 ust. 2 oraz art.18 ust. 2 pkt 13 przywołanych ustaw. Wynikające z ustawy o drogach publicznych uprawnienia do zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii dotyczą istniejących obiektów budowlanych, a nie działek gruntu przeznaczonych na budowę dróg w planie przestrzennym. Przekonuje o tym treści zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 4 ustawy o drogach publicznych i użytych w ustawie określeń droga lub pas drogowy, ulica, budowa drogi, utrzymanie drogi. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych łączy się z koniecznością posiadania po stronie gminy uprawnień właścicielskich. Z chwilą podjęcia przez Radę Miejską w Sokółce spornej uchwały sytuacja prawna J. B., jako właściciela gruntów wchodzących w skład działki gruntu o nazwie "ulica [...]", uległa znacznemu pogorszeniu. Stracił on władztwo nad swoją własnością, stając się jedynie posiadaczem zależnym od Gminy Sokółka. Grunty gospodarstwa rolnego skarżącego, wchodzące w skład spornej ulicy przestały podlegać podatkowi rolnemu, a zaczęły podlegać wielokrotnie wyższym opłatom za zajęcie nieistniejącego pasa drogowego (art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych), zaś budynki i budowle skarżącego przestały podlegać ochronie prawnej przez rozbiórką bez nakazu - jako nie związane z gospodarką drogową (art.37 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Dlatego miał on interes prawny w skarżeniu tej uchwały, gdyż naruszenie jego interesu wiązało się z naruszeniem prawa administracyjnego, tj. przywołanych przepisów ustawy o drogach, a nie cywilnego w postaci art. 222 K.c. Ponadto naruszenie miało charakter obiektywny, ponieważ, mimo iż zaskarżona uchwała była tylko opinią, jej bezpośrednie zastosowanie spowodowało administracyjną eksmisję z gruntu, prowadzoną w trybie nagłym przez Straż Miejską, która zatrzymała J. B. na jego własnym gruncie, umożliwiając pracownikom Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania urządzenie ulicy, przez wykonanie prac porządkowych i usunięcie składników nieruchomości nie związanych z gospodarką drogową. J. B. został uznany winnym przestępstwa utrudniania prac drogowych przy wykonywaniu spornej uchwały. Brak rzetelnej i prawidłowej kontroli w granicach sprawy, zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a. i nieskorzystanie z kompetencji z art.135 P.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa usankcjonowało niezgodny z prawem sposób urzędowania Rady Miejskiej w Sokółce, gdyż Rada Miejska została zwolniona z obowiązku przedłożenia kompletnych akt, obrazujących przebieg podejmowania skarżonej uchwały, uchwały ustosunkowującej się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na skargę. Brak protokołów z sesji uniemożliwia ustalenie czy uchwały zostały podjęte w sposób ważny, zgodny ze Statutem Gminy, a projekty tych uchwał zostały przedłożone przez osoby uprawnione. Na sesji w dniu 26 czerwca 2007 r. podejmując uchwałę udzielającą odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnika skarżącego, od pierwotnego postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 8 maja 2007 r. o odrzuceniu skargi, Rada Miejska nie dysponowała na sesji ani wskazanym postanowieniem Sądu, ani skargą kasacyjną, a przy tym skarżącego wnioskującego o podjęcie uchwały określonej treści pozbawiono prawa głosu. Sąd się temu nawet nie przeciwstawił choćby postanowieniem sygnalizacyjnym. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma Radcy Prawnej Urzędu Miejskiego w Sokółce z dnia [...] czerwca 2008 r., nr: [...], z którego wynika, że co najmniej od daty sporządzenia tego pisma przeciwnik procesowy znał treść wyroku, jaki ma zostać wydany. Przedwczesne ujawnienie treści wyroku jest niezgodne z art. 133 P.p.s.a. i świadczy o stronniczości Sądu. Fakt świadomego działania Sądu na szkodę J. B., z naruszeniem zasady równości wobec prawa, potwierdzają przytoczone tezy z innych orzeczeń WSA w Białymstoku, przy tożsamym składzie, z których wynika, iż skarga była zasadna. Zarzut nieważności postępowania z powodu naruszenia powagi rzeczy osądzonej w związku z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Bk 262/07, ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 czerwca 2000r., nr XXII/163/2000 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wynika stąd, że z treści uchwały wynikało, że stanowiła ona tekst jednolity uchwał wymienionych w § 4 tamtej uchwały, w tym skarżonej w niniejszej sprawie uchwały z dnia 28 kwietnia 1998 r. Mocą § 3 uchwały z 15 czerwca 2000r., mocą której pozbawiono kategorii dróg gminnych na terenie miasta Sokółki drogi wymienione w załączniku nr 3 do uchwały, a w uzasadnieniu Rada wskazała, że ta uchwała obejmuje zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi już istniejące (zaliczone do dróg publicznych w latach ubiegłych) i drogi nowopowstałe, które na dzień podjęcia uchwały nie są drogami publicznymi. To, że uchwała stanowiąca tylko opinię w sprawie nie mogła dokonywać zaliczenia dróg do określonej kategorii świadczy tylko o wadliwym ukształtowaniu uchwały stanowiącej tekst jednolity, ale nie przekreśla faktu objęcia wyrokiem tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W pierwszym rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut taki został wprawdzie w kasacji postawiony, ale Naczelny Sąd Administracyjny winien go brać pod rozwagę także z urzędu. Nieważności postępowania skarżący dopatrywał się w tym, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego uchwała z dnia 28 kwietnia 1998 r. o pozytywnym zaopiniowaniu zaliczenia ulicy [...] w Sokółce do kategorii dróg lokalnych miejskich została wyeliminowana z obiegu prawnego uchwałą z dnia 15 czerwca 2000 r., nr XXII/163/2000 i ta ostatnia uchwała była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 262/07, co powoduje że naruszono powagę rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Zgodnie z art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przepis ten wyznacza granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, nie definiując jednak w sposób jednoznaczny, czy chodzi tu o granice wynikające z szerokiego rozumienia zakresu rozpoznania sądu administracyjnego w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i przyjęcia domniemania, że kontroli podlegały wszystkie akty lub czynności podjęte w tak zakreślonych granicach sprawy, względnie czy chodzi tu o rzeczywisty zakres wyrokowania, wynikający z sentencji wyroku i ewentualnie z jego uzasadnienia. W piśmiennictwie akceptację znalazła ta druga koncepcja i powszechnie przyjmuje się, że granice przedmiotowe powagi rzeczy osadzonej prawomocnego wyroku są wyznaczone przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia zawarty w tym wyroku, niezależnie od tego w jakim zakresie określone działanie organu administracji zostało zaskarżone (zob. T. Woś [w:] T. Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 521, oraz powołane tam piśmiennictwo). W orzecznictwie również zwraca się uwagę na to, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1074/07 - LEX nr 483185).

W rozpoznawanej sprawie ani z treści sentencji wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 262/07, ani z treści uzasadnienia nie wynika, aby przedmiotem rozpoznania była uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania w sprawie zakończonej wyrokiem, stanowiącym przedmiot skargi kasacyjnej. Twierdzenia skargi kasacyjnej o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej opierają się jedynie na domniemaniu - bez wyraźnego wskazania dowodów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sporna uchwała stanowiła przedmiot oceny w sprawie II SA/Bk 262/07. Lektura akt tej sprawy, treści zapadłego w niej wyroku i jego uzasadnienia nie pozwala jednak na przyjęcie, że w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, obejmował zakresem swego rozpoznania materię uchwały z dnia 28 kwietnia 2998 r.

Drugi zarzut nieważności opiera się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji ujawnił treść przyszłego wyroku stronie przeciwnej, o czy świadczyć ma treść pisma jej pełnomocnika z dnia [...] czerwca 2008 r., nr: [...]. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały uregulowane w art. 183 § 2 P.p.s.a. w sposób odmienny od przesłanek nieważności postępowania administracyjnego, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazywana przez skarżącego okoliczność przedwczesnego ujawnienia treści wyroku nie mieści się w żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., a przede wszystkim nie została ona przez skarżącego wykazana. Przedmiotowe pismo (k. 207 akt sprawy II SA/Bk 631/07) zawiera jedynie wyliczenie spraw cywilnych i administracyjnych toczących się z inicjatywy skarżącego i ogólne stwierdzenie, że sprawy te były przez niego przegrywane, bez szczegółowego podania treści poszczególnych rozstrzygnięć w tych sprawach, co w żadnym stopniu nie uzasadnia tak daleko idącej tezy, jaką wysunął autor skargi kasacyjnej, jakoby doszło do nieuprawnionego i przedwczesnego ujawnienia treści wyroku w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nie zaistniała wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należało, że podstawowym zarzutem, który ze względu na treść i zakres rozstrzygnięcia Sądu I instancji musiał zostać zbadany, było wskazywane naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), na skutek nie przyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Wbrew stanowisku Sądu I instancji interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006). Tego rodzaju błąd wykładni nie miał jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 (LEX nr 499841) wskazano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis, a skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wr 207/08 (LEX nr 499875).

Patrząc na sporną uchwalę z takiej perspektywy, zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. W szczególności nie narusza ona jego prawa własności co do jednej z działek, na której posadowiona miała być droga, nie zmienia stanu jej posiadania ani nie zmienia sposobu jej wykorzystywania. Wskazywane w skardze następstwa, subiektywnie wiązane przez skarżącego ze sporną uchwałą, w postaci wkroczenia na grunt pracowników drogowych, usunięcia z tego gruntu skarżącego oraz wytoczenie mu spraw karnych za utrudnianie wstępu na działkę czy zwiększenie obciążeń podatkowych, nie mogą być uznane za bezpośrednie następstwo podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż nie uprawniała ona ani organu administracyjnego ani innej jednostki do żadnej z wyżej wymienionych czynności. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a tych nie można w sprawie się dopatrzyć, ani takowych nie wskazał skarżący.

Ze względu na to, że w postępowaniu przed Sądem I instancji zasadnie nie dopatrzono się uprawnienia po stronie skarżącego do zaskarżenia spornej uchwały, nie doszło do jej merytorycznego badania. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów stanowiących materialną i procesowa podstawę jej podjęcia (pkt 1, 2 i 4 zarzutów kasacyjnych) i w tym zakresie zarzuty te należało uznać za nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku innych usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.