Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku sprawy ze skarg R. G., J. G., M. B.-M, A. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i R. G., B. C., A. i A. M. oraz M. B. – M., utrzymało w mocy Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 39, na działce nr ewid. 331, 354, części działek 332, 333 i części działki nr 325/41 oraz części działki nr 60/2. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i R. G., A. i A. M., B. C. oraz M. B. – M. Autorzy odwołania wskazali na naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji:

- bez uwzględnienia ładu przestrzennego obszaru obejmującego ul. B i ul. C, gdzie występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- bez uwzględnienia poziomu zanieczyszczenia wód gruntowych związanego z realizacją inwestycji i wpływu tego zanieczyszczenia na wodę znajdującą się w studniach zasilających nieruchomości sąsiednie,

- bez uwzględnienia geologii terenu planowanej inwestycji (teren podmokły) i wpływu budowy budynku wielorodzinnego na powstanie ewentualnych osuwisk w pobliżu koryta rzeki G i wpływu tych osuwisk na nieruchomości sąsiednie,

- brak uwzględnienia stanu nieruchomości sąsiednich, w szczególności brak badania wpływu ewentualnej budowy domu wielorodzinnego na nieruchomości sąsiednie, oraz

- brak uwzględnienia wpływu decyzji zezwalającej na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego na prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności w zakresie naruszeń tego prawa;

2. art. 54 pkt 2a, 2b, 2d u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym określeniu w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wydana decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie negatywnego oddziaływania obiektu możliwego do realizacji wskutek wydanej decyzji na nieruchomości sąsiednie;

4. art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), przez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego, a także błędnym ustaleniu szerokości i wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej projektowanego budynku.

Odwołujący wskazali także na naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezastosowanie przy wyznaczaniu parametru szerokości elewacji frontowej planowanego budynku § 6 ust. 1 rozporządzenia;

2. art. 7 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niepodjęciu wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich wątpliwości właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, braku zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie, zwiększenia ruchu samochodowego, wpływu planowanej inwestycji na stan zabudowy na działkach sąsiednich, kwestii zacienienia działek sąsiednich;

3. art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego;

4. art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Z opisanych powodów odwołujący wnieśli o przeprowadzenie przez organ z udziałem stron, oględzin w postaci wizji lokalnej na okoliczność zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz o zwrócenie się przez organ odwoławczy do innego organu lub biegłych, którzy wskażą, czy wydanie zaskarżonej decyzji ma wpływ na budynki sąsiednie, nadto czy zlokalizowanie garaży podziemnych ma wpływ na zabudowę sąsiednią, a także czy planowana inwestycja wpłynie ujemnie na stan wód gruntowych i wreszcie czy rozmiary inwestycji spowodują zacienienie nieruchomości sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 m. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Jak potwierdza zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy urbanistycznej, wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obejmuje on pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 35 m = 105 m). Jak podkreśliło Kolegium, jest to wprawdzie obszar minimalny, ale jego faktyczna wielkość, a także zróżnicowanie w zakresie zagospodarowania znajdujących się na nim działek, uzasadniają takie rozwiązanie, dlatego – wbrew zarzutom odwołania – wyznaczony obszar analizowany jest prawidłowy i wystarczający.

W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1.000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Przedmiotowa analiza składa się także z części opisowej. Analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jak napisało Kolegium, działką przez pryzmat której organ ma dokonać oceny możliwości realizacji nowego zamierzenia inwestycyjnego, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. W sprawie analizą objęto wszystkie tak właśnie położone działki, co świadczy o prawidłowo dokonanej przez organ pierwszej instancji wykładni pojęcia "działka sąsiednia". Funkcje i cechy tej zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy. Działki sąsiednie to wszak nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Jednocześnie jak się podkreśla, ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Jak podkreślił organ, odwołujący kwestionują, iż planowana inwestycja nie może zaistnieć na przedmiotowym terenie z uwagi na fakt, iż w sąsiedztwie istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa o innym charakterze tj. jednorodzinna. Odnosząc się do tego argumentu Kolegium wyjaśniło, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przy czym, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno jednakże kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania tylko budynków samego rodzaju, gdyż kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości obiektu istniejącego i planowanego.

W wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, a także zabudowa usługowa. Zatem w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji takiej jak wnioskowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna. Okoliczność ta – zdaniem SKO – jest wystarczająca dla stwierdzenia, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji.

Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy. W pkt II. 1 "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" decyzji, ustalono m.in. linie nowej zabudowy od strony ul. B i ul. D, jako przedłużenie linii zabudowy budynków położonych na działkach sąsiednich nr 330 od strony ul. B i nr 332 od strony ul. D. Ustalenie to – w ocenie Kolegium – jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W decyzji organ wyznaczył także wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji w przedziale od 0,31 do 0,35. Jak podkreślił organ odwoławczy, z analizy wynika, iż wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,14 do 0,59, średnio 0,31. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada średniej z obszaru, maksymalna natomiast jest znacznie niższa niż maksymalna wielkość z obszaru analizy. Takie ustalenie wypełnia – w ocenie Kolegium – dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Organ pierwszej instancji w decyzji określił także szerokość elewacji frontowej planowanego budynku w wielkościach od 25,90 m do 38,90 m. Przy czym, jak wykazała analiza, parametr ten w obszarze analizowanym wynosi od 5 m do 104 m, średnio 16,1 m. Jak dostrzegło Kolegium, ustalone wielkości tego parametru zawierają się w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizy. Zarówno wielkość minimalna, jak i maksymalna stanowią dwukrotność średniej wielkości szerokości frontowej (z tolerancją 20%) zabudowy z obszaru analizy. Znajduje to uzasadnienie w sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego, gdzie budynki przeważnie lokowane są w granicy działek, tworząc w ten sposób fragmentaryczną zabudowę pierzejową. Takie wyznaczenie parametru nie narusza – zdaniem Kolegium – § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy Prezydent Miasta Ł. wyznaczył w wielkościach od 7,65 m do 9,60 m. Analiza wskazuje w tym zakresie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy w analizowanym obszarze, kształtuje się w przedziale od 3,5 m do 16,5 m, średnio 7,65 m. Określona dla inwestycji minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji odpowiada zatem średniej z obszaru, maksymalna natomiast stanowi przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działkach sąsiednich nr 338 i 339 od strony ul. B. Zdaniem Kolegium, zapobiegnie to wrażeniu dominacji projektowanego obiektu nad sąsiadującymi budynkami i pozwoli na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy mieszkaniowej. Ustalenie takie nie narusza jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W końcu organ pierwszej instancji ustalił geometrię dachu wskazując, że dach ma być wielospadowy lub płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości kalenicy głównej od 7,65 m do 9,60 m i kierunku głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym do ul. B. Ustalenia w tym zakresie – w ocenie Kolegium – odpowiadają cechom dachów z obszaru analizowanego.

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem. Wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie z przepisami rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ustalaniu warunków zabudowy. Niewątpliwie, w niektórych paramentach budynku organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie. Nie mniej jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, ustalone dla nowej zabudowy wymagania gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych.

W świetle powyższego za chybiony Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala bez żadnych wątpliwości ocenić, że inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Materiał dowodowy pozwala też na stwierdzenie, iż w przypadku inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. B i ul. D, do których bezpośrednio przylega i z których obsługiwany jest komunikacyjnie. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi inwestycji. Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów, jako tereny mieszkaniowe ("B"), nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji. Taka sytuacja zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkowała ustaleniem warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, gdyż jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich.

Jak podkreśliło Kolegium, brak zgody właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem czy sąsiadujących z terenem inwestycji, nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie wytyczonych. Dlatego też zgoda czy argumenty słusznościowe nie stanowią podstawy do wydania decyzji lub też odmowy jej wydania. Organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli nie sprzeciwia się temu żaden przepis prawa i spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane ze sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie może zatem ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

W kwestii zarzutów odwołania, dotyczących ewentualnych negatywnych skutków jakie realizacja inwestycji może nieść dla nieruchomości sąsiednich i ich mieszkańców, Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu inwestycji. Decyzja ta określa tylko podstawowe – wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w u.p.z.p. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organ mógł jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też odmowy. Na tym warunków zabudowy organ nie bada technicznych warunków inwestycji w rozumieniu Prawa budowlanego, czyli takich kwestii jak odległość od granicy nieruchomości, tzw. linijki słońca, czy też jakości fundamentów albo przeciążenie ściany nośnej. Tego rodzaju kwestie techniczne podlegają badaniu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji – jak podkreśliło Kolegium – zarzuty odwołania, dotyczące kwestii technicznych, są przedwczesne. Dotyczy to również podnoszonych w odwołaniu kwestii takich jak: hałas, zwiększony ruch samochodowy, zanieczyszczenie powietrza i wód gruntowych, czy powstanie ewentualnych osuwisk. Są to kwestie związane z samą realizacją inwestycji, a jako takie wykraczające poza ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione jedynie do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Stąd za nieuzasadnione organ uznał żądanie odwołujących o rozszerzenie zakresu postępowania o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, celem ustalenia czy inwestycja w jakikolwiek sposób wpłynąć może na zabudowę sąsiednią.

Bezspornie u.p.z.p. wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy określała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Instrumentem ochrony interesów osób trzech w takim postępowaniu jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, może zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Na etapie ustalenia warunków zabudowy interes właścicieli nieruchomości sąsiednich został w tym zakresie uwzględniony, poprzez umieszczenie w treści decyzji (pkt 4 i 5) odpowiednich zapisów.

Reasumując Kolegium napisało, że Prezydent Miasta dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku której, ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone parametry i współczynniki znajdują, co już wyżej podkreślano, uzasadnienie w rodzaju inwestycji, obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy. Całość uzupełnia dokumentacja fotograficzna. Tak skonstruowany materiał dowodowy czyni – w ocenie Kolegium – zbędnym przeprowadzanie przez organ odwoławczy dowodu z oględzin nieruchomości.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli: J. G. i R. G., M. B. – M. oraz A. M. i A. M.

J.G. i R.G. w treści swojej skargi zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Łd 829/16 wskazali na naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, w szczególności wobec zaniechania wyjaśnienia (poprzez przeprowadzenie oględzin oraz dowodu z opinii biegłego) podnoszonych przez skarżących w toku postępowania zastrzeżeń dotyczących ustalenia m.in.:

- czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości realizowania inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego ma wpływ na budynki na nieruchomościach sąsiednich,

- czy realizacja tego rodzaju inwestycji zagraża bezpieczeństwu budynków posadowionych na nieruchomościach sąsiednich,

- czy budowa budynku wielorodzinnego może zagrażać naruszeniem struktury hydrologicznej na nieruchomościach sąsiednich, w szczególności czy może spowodować spadek poziomu wody w studniach, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe,

- czy rozmiar budynku wielorodzinnego, który ma zostać wybudowany spowoduje zaciemnienie nieruchomości sąsiednich,

- czy zwiększenie ruchu samochodowego w związku z budową będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie, a jeżeli tak to jaki;

- czy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie struktury geologicznej nieruchomości, w szczególności czy spowoduje powstawanie osuwisk oraz wpływu tego naruszenia na nieruchomości sąsiednie;

2. przepisów prawa materialnego, czyli:

a. art. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 13 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, prawa własności skarżących oraz potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności poprzez:

- pominięcie obecnej zabudowy kwadratu ulic B, C, D i E, gdzie występuje zabudowa jednorodzinna o niewielkiej powierzchni i kubaturze, a zatem zrealizowanie inwestycji w postaci budowy budynku wielorodzinnego w kształcie i kubaturze wskazanym przez inwestora zakłóci dotychczasowy ład przestrzenny oraz naruszy walory architektoniczne i krajobrazowe;

- nieuwzględnienie wpływu planowanej inwestycji na wymagania w zakresie gospodarowania wodami sprowadzające się do braku ustalenia wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne panujące w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, w szczególności czy realizacja budowy budynku wielorodzinnego wpłynie na poziom wód w studniach na nieruchomościach sąsiednich, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe,

- nierozważenie wpływu planowanej inwestycji na strukturę geologiczną sprowadzającą się do braku ustalenia czy budowa budynku wielorodzinnego wraz z garażami może doprowadzić do powstania osuwisk, a także ich wpływu na nieruchomości sąsiednie;

- brak ustalenia wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi i mienia sprowadzające się do braku zbadania czy budowa domu wielorodzinnego może mieć wpływ na stan budynków znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach;

- pominięcia wpływu decyzji na naruszenie prawa własności skarżących;

b. art. 54 pkt 2a, 2b i 2d u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec nieprawidłowego ustalenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

c. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji z pominięciem treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wskazującego na konieczność uwzględnienie przy wydawaniu decyzji poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz z pominięciem treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2011 roku - Prawo wodne wskazującego na konieczność uwzględnienia wpływu planowanej inwestycji na zmianę struktury hydrologicznej na gruntach sąsiednich, a w szczególności na poziom wód oraz kierunek odpływu wód opadowych;

d. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 6 i 7 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- nieprawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wobec ustalenia obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

- błędnym ustaleniu szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony ul. B od 25,90 m do 38,90 m, czyli w szerokości mniejszej aniżeli średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym;

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia:

a. czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości realizowania inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego ma wpływ na budynki na nieruchomościach sąsiednich;

b. czy realizacja tego rodzaju inwestycji zagraża bezpieczeństwu budynków posadowionych na nieruchomościach sąsiednich;

c. czy realizacji inwestycji w postaci budowy budynku wielorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości może zagrażać naruszeniem struktury hydrologicznej na nieruchomościach sąsiednich, w szczególności czy może spowodować spadek poziomu wody w studniach, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic, zalewanie nieruchomości przez wody opadowe;

d. czy rozmiar budynku wielorodzinnego, który ma zostać wybudowany na przedmiotowej nieruchomości spowoduje zaciemnienie nieruchomości sąsiednich;

e. czy zwiększenie ruchu samochodowego w związku z budową przedmiotowej inwestycji będzie miała wpływ na nieruchomości sąsiednie, a jeżeli tak to jaki;

f. czy realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje naruszenie struktury geologicznej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności czy spowoduje powstawanie osuwisk oraz wpływu tego naruszenia na nieruchomości sąsiednie.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorzy skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.

M. B. – M. w skardze zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Łd 830/16 wskazała na naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a. art. 61 § 4 w zw. z art. 40 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że błędne zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania, czego skutkiem było nieuczestniczenie przez stronę F Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, jako właściciela działki nr ewid. 331 przy ul. D 38 w Ł. w postępowaniu, co stanowi rażące naruszanie prawa;

b. art. 34 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ administracji wobec brak aktualnego adresu strony postępowania F Sp. z o.o. i braku tego podmiotu gospodarczego w wykazie Krajowego Rejestru Sądowego nie wystąpił do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla tego podmiotu;

c. art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ administracji prowadził postępowanie w odebraniu od zasady zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności nie wyjaśnił wszystkich zgłoszonych przez strony postępowania wątpliwości w sprawie w szczególności w zakresie:

- braku możliwości przeprowadzenia zjazdu na teren planowanej inwestycji od strony ul. D, gdyż obecny zjazd istniał jedynie formalnie i nie był używany, a natężenie ruchu na ul. D uniemożliwia realizację zamierzenia inwestora, a w tym wypadku zdaniem skarżącego, mimo braku wypowiedzenia się przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w zakresie podniesionych zastrzeżeń i wątpliwości, organ administracji winien te wątpliwości wyjaśnić w wydanej decyzji;

- braku wyjaśnienia skarżącemu wątpliwości w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, gdyż organ pierwszej Instancji jako podstawę przyjęcia wartości szerokości dopuszczalnej elewacji frontowej wskazał § 6 pkt 1 rozporządzenia, co skarżący kwestionował w odwołaniu, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej Instancji powołało się na § 6 pkt 2 rozporządzenia, i nie wyjaśniło przyczyn zmiany stanowiska;

- braku wyjaśnienia skarżącemu wątpliwości w zakresie prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy już z załączonej do akt sprawy mapy wynika, że wokół terenu inwestycji zlokalizowana jest tylko zabudowa jednorodzinna, w całym obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna dominuje, co rodzi wątpliwość, która przez organ administracji nie została wyjaśniona, czy możliwość usytuowania zabudowy wielorodzinnej na terenie inwestycji w sytuacji, gdy w sąsiedztwie znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, jest zgodna z wymogiem zachowania ładu przestrzennego i zasadą dobrego sąsiedztwa;

- braku wyjaśnienia skarżącemu z jakich względów podstawą analizy urbanistycznej były wielkopowierzchniowe bloki mieszkalne (karta 127 i 128 akt sprawy), które w żaden sposób nie mogą być odniesione do występującej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zabudowy jednorodzinnej;

d. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego wynikiem błędne ustalenia faktyczne, polegające na tym, że:

- organ administracji niewłaściwie zawiadomił o postępowaniu stronę postępowania F Sp. z o.o. i pomimo faktu, że spółka nie występuje w wykazie Krajowego Rejestru Sądowego, kierował zawiadomienia o postępowaniu na adres wskazany w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. 331, posiadając jednocześnie wiedzę, że właściwy adres strony postępowania może znajdować się w aktach postępowania w sprawie sygn. akt: II 1 CO 3922/15, 2016-02-15, Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. na mocy którego inwestor nabył własności działki nr ewid. 354 (karta nr 16 akt sprawy);

- organ administracji niewłaściwie ustalił, że wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej jest dopuszczalna, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16,10 m, a szerokość elewacji frontowej wnioskowanej przez inwestora znacznie przekracza wartość średnią, nawet zwiększoną o 20 % zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- organ administracji niewłaściwie ustalił, że wnioskowany przez inwestora stopień nachylenia dachu od 1° do 10° jest prawidłowy, podczas gdy geometria dochód na obszarze analizowanych wynosi od 5° do 45° i z tego względu wniosek inwestora winien być uwzględniony jedynie w zakresie od 5° do 10° kąta nachylenia dachu;

- organ administracji niewłaściwie ustalił minimalną ilość miejsc parkingowych na inwestycji, gdyż:

• po pierwsze nie uwzględnił, że wobec naniesień znajdujących się na nieruchomości objętej wnioskiem i braku na tym etapie postępowania sposobu uregulowania kwestii sąsiedzkich przez wzgląd na oddziaływanie ewentualnej budowy na budynki sąsiednie, ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych w praktyce może uniemożliwić inwestorowi realizacje jakiejkolwiek inwestycji,

• po drugie obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości wskazywania minimalnej ilości miejsc parkingowych, a ustalenia powzięte przez organ administracji bezpośrednio wpływają na natężenie ruchu na nieruchomości i ograniczają prawa skarżącego w przyszłości w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę,

wskutek czego w postępowaniu dokonano nieprawidłowej analizy urbanistycznej będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji,

e. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

f. art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ administracji nie realizował z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo że w sprawie zachodziła konieczność prawidłowego określenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, nadto wskaźnika zabudowy i dopuszczalnego kąta nachylenia dachu planowanej inwestycji, wreszcie zachodziła konieczność ustalenia prawidłowego adresu strony postępowania,

2. prawa materialnego:

a. art. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie pkt 1 i 2 tego przepisu polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, poprzez pominięcie, że obszar będący przedmiotem analizy urbanistycznej charakteryzuje się szczególnym podziałem architektonicznym, polegającym na tym, że wokół rzeki G (tj. również miejsca planowanej inwestycji) zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna o niewielkiej kubaturze a południowa strona ul. D stanowi granice zabudowy tego obszaru, podczas gdy północna strona ul. D stanowi już granicę zabudowy wielkopowierzchniowej wielorodzinnej w postaci osiedla bloków, a te dwa obszary, co bezpośrednio wynika z map załączonych do sprawy odzwierciedlają się znacznymi różnicami architektonicznymi, a każdy z tych dwóch obszarów charakteryzuje się własnym ładem przestrzennym;

b. art. 54 pkt 2a, 2b, 2d u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym określeniu w wydanej decyzji warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, nadto wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

c. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- § 1 rozporządzenia poprzez ustalenie w wydanej decyzji przez organ administracji minimalnej liczby miejsc parkingowych na terenie inwestycji, podczas gdy § 1 wskazanego rozporządzenia nie dopuszcza określania możliwości określania minimalnej ilości miejsc parkingowych, a ich określenie ogranicza prawa strony w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia błędnie ustalił szerokość elewacji frontowej działki, stosując podwójną szerokość średniej elewacji frontowej, co jest sprzeczne z wskazanymi wymogami rozporządzenia,

- § 8 rozporządzenia poprzez brak ustalenia geometrii dachu na terenie wnioskowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Opierają się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji wobec wadliwego zawiadomienia strony postępowania F Sp. z o.o. o postępowaniu, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast A. M. i A. M. w treści swojej skargi zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Łd 832/16 dostrzegli naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

a. brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy na skutek zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa, którzy wypowiedzieliby się w zakresie wątpliwości skarżących co do przyjętych przez organ wskaźników oraz wpływu budowy budynku wielorodzinnego na nieruchomość skarżących,

b. dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że budowa budynku wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących pozostanie bez wpływu na nieruchomość stanowiącą ich własność;

2. przepisów prawa materialnego, czyli:

a. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 6 i 7 rozporządzenia, poprzez ustalenie obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej, wysokości krawędzi elewacji frontowej oraz nachylenia dachu planowanego budynku w sposób sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia;

b. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji z pominięciem przepisów odrębnych, w szczególności Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego;

c. art. 1 i 2pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 13 w zw. z art. 54 pkt 2a, 2b i 2d u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały zachowane wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury) walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania w zakresie ochrony środowiska (w szczególności gospodarowania wodami), prawo własności skarżących oraz potrzeby zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

Autorzy skargi wnieśli o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości skarżących i nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz dowodu z opinii biegłego celem ustalenia wpływu budowy budynku wielorodzinnego na nieruchomość skarżącej i inne nieruchomości sąsiednie.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku Sąd – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Łd 829/16 ze sprawami o sygn. akt II SA/Łd 830/16 i II SA/Łd 832/16, celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując iż sprawa będzie prowadzona pod sygn. akt II SA/Łd 829/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 105 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 35 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 105 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie osiedla mieszkaniowego w mieście, gdzie występuje zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi J. G. i R. G. odnoszący się do kwestii nieprawidłowego ustalenia obszaru analizy poprzez jego ustalenie w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. W obliczu przedstawionych wcześniej ustaleń i wyliczeń argument ten nie może zyskać uznania. A ponieważ szerokość frontu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma szerokość 35 m, zatem trzykrotność tej wielkości daje obszar o promieniu 105 m. Sąd nie dostrzega podstaw do postanowienia w tym zakresie organom jakiegokolwiek zarzutu. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że obszar analizowany stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki to obszar minimalny, ale – jak w okolicznościach sprawy – teren ten jest reprezentatywny do ustalenia warunków zabudowy, gdyż znajduje się na nim ukształtowana zabudowa charakterystyczna dla osiedla mieszkaniowego. Rekapitulując, ustalenie obszaru analizy w sprawie nie nastąpiło ani z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani § 3, 6 czy 7 rozporządzenia, a także bez naruszenia przepisów postępowania.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej (budynki po północnej stronie ul. D i po wschodniej i zachodniej stronie ul. C). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest lokowana wzdłuż ul. B (po stronie południowej i północnej), ul. D (po stronie południowej), ul. H (po stronie południowej i północnej) oraz ul. C (po stronie wschodniej i zachodniej). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażami.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej. W ocenie Sądu wskazany argument nie jest uzasadniony, bowiem powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). W obszarze analizowanym – jak już wskazano wcześniej – występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.

Przede wszystkim jednak należy dostrzec, że w przywołanym wcześniej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i z budowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

W decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem funkcję zabudowy (mieszkaniową) oraz rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną).

Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest natomiast zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Określenie rodzaju zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) wykracza poza warunek kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowe wielorodzinna.

Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę – poza funkcją zabudowy – także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zasady ustalania wymienionych wymagań określono w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, u.p.z.p. w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego. Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Interpretując art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy pamiętać o ratio legis tegoż przepisu – mającego wszak służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tych powodów – w ocenie składu orzekającego – nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Gl 300/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 560/13).

W kontekście powyższych uwag nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi kwestionujące możliwość wzniesienia na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym budynku wielorodzinnego. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, ale mimo to swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a zatem skarżący nie muszą obawiać się, że inwestor wzniesienie obiekt odbiegający swoim wyglądem od obiektów występujących w obszarze analizowanym. Jednocześnie, nie znajduje podstaw w u.p.z.p. ograniczenie zamiarów budowlanych inwestora jedynie do obiektów zlokalizowanych na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestowanym.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię organ określił od strony ul. B uwzględniając linię istniejącej zabudowy na bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działce przy ul. B 41 (działka nr ewid. 330). Jednocześnie organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. D w granicy z pasem drogowym, jako przedłużenie na działce sąsiedniej nr ewid. 332 przy ul. D 36. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia – w ocenie Sądu – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.

W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,14 do 0,59, co daje średnią na poziomie 0,31. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,31 (wielkość średnia w obszarze analizowanym) do 0,35 (wielkość wnioskowana przez inwestora). W ocenie Sądu, tak określony wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Maksymalna jego wielkość (0,35) odpowiada wielkości występującej w obszarze analizowanym (do 0,59) i dlatego wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. W ocenie Sąd tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym – na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia – dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi od 5 m do 104 m, a zabudowy jednorodzinnej od 13 m do 25 m. Średnio ten parametr w obszarze analizowanym wynosi 16,1 m. Jak dostrzegł organ większość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w kwartale ulic: B, C, D i E lokowana jest w granicy z działką sąsiednią. Planowana inwestycja – jak dalej argumentował organ – planowana jest na dwóch działkach, dlatego organ określił szerokość elewacji frontowej od strony ul. B od 25,9 m do 38,9 m, co odpowiada dwukrotnej średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (16,1 m) z tolerancją do 20%. W ocenie Sądu taka argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie i uzasadnia określenie szerokości elewacji frontowej w wielkości określonej w decyzji.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości i wynosi ona od 4,5 m do 16,5 m, zatem średnio 7,65 m. Wysokość górnej elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. 338 i 339 przy ul. B 35a i 35 wynosi 9,6 m. Wobec tego powołując się na brzmienie § 7 ust. 4 rozporządzenia organ określił rzeczony wskaźnik zabudowy w przedziale od 7,65 m (wielkość średnia w obszarze analizowanym) do 9,6 m (wielkość budynków na działkach nr ewid. 338 i 339). Taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem tenże przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach wielospadowy lub płaski (zgodnie z wnioskiem) o spadku głównych połaci od 1° do 10°, wysokość górnej kalenicy od 7,65 m do 9,6 m, kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do ul. B. W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził dachy jedno, dwu i wielospadowe o spadku połaci od 5° do 45°, wysokość kalenicy od 5,5 m do 16,5 m o kierunku równoległym lub prostopadłym do granicy frontowej działki. Wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi średnio 8,4 m. Załączona do analizy tabela przedstawiająca parametry zabudowy obiektów w obszarze analizowanym potwierdza, że w obszarze analizowanym występują dachy jedno (np. działki nr ewid. 338, 339, 340/1, 343/1, 345 lub 306), dwu (np. działki nr ewid. 327, 328/3, 347, 346, 342, 341, 337 lub 336) i wielospadowe (np. działki nr ewid. 326, 330, 344, 332, 331, 311/7 lub 311/8), jak i dachy płaskie (działki nr ewid. 321/73, 37/1, 37/4, 4/1, 4/33, 4/36, 4/41, 4/50, 4/82, 4/83, 4/84, 4/136 i 4/137). Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy.

W skardze M. B. – M. sformułowała zarzut w odniesieniu do określenia geometrii dachu w aspekcie ustalenia stopnia jego nachylenia. Jak wskazano wcześniej w obszarze analizowanym występują dachy płaskie lub dachy jedno, dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych od 5° do 45°. Organ ustalił dla planowanej inwestycji dach wielospadowy lub płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°. W ustaleniu tym – jak wskazano wcześniej – nie można dostrzec naruszenia prawa, bowiem skoro w obszarze analizy występują dachy płaskie to mają one kąt nachylenia wynoszący 1°. Natomiast górna granica, czyli dach o nachyleniu połaci wynoszącym maksymalnie 10°, jest konsekwencją ustalenia przeważającej tendencji w obszarze analizy, co potwierdza załączona do analizy tabela.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

W treści skarg ich autorzy wskazywali na to, że organ nie rozpatrzył wpływu budynku wielorodzinnego na budynki na nieruchomościach sąsiednich sugerując, że wzniesienie takiego budynku zagrozi bezpieczeństwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto organ nie uczynił przedmiotem swoich rozważań struktury geologicznej i hydrologicznej, a szczególności czy realizacja inwestycji może spowodować spadek poziomu wody w studniach, zmianę poziomu wód gruntowych, zalewanie piwnic lub nieruchomości przez wody opadowe. Organ także nie dokonał analizy zacienienia nieruchomości sąsiednich ani skutków zwiększenia ruchu samochodowego. W ocenie składu orzekającego, wszystkie podniesione przez skarżących kwestie jako że odnoszą się do szczegółowych rozwiązań technicznych będą przedmiotem zainteresowania organów administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie sporządzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. To także wówczas organy powinny uczynić przedmiotem analizy kwestie bezpieczeństwa ludzi i mienia w aspekcie oceny wpływu realizacji inwestycji na stan techniczny istniejących w sąsiedztwie obiektów. Jak wskazywano wcześniej, ustalenie warunków zabudowy to etap postępowania, w którym organ prowadzący postępowanie dokonuje jedynie oceny czy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym możliwa jest realizacja konkretnej inwestycji i jak powinna ona wyglądać, czyli jaka powinna być szeroka, jaka wysoka, jaki kształt powinien mieć dach itp. Wszelkie szczegółowe kwestie techniczne są analizowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

W kwestii lokalizacji zjazdu należy wyjaśnić, że na etapie ustalania warunków zabudowy – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia 29 kwietnia 2016 roku, doręczonym w dniu 9 maja 2016 roku wystąpił do Zarządu Dróg i Transportu z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się jednocześnie notatka służbowa z dnia 25 maja 2016 roku potwierdzająca ustalenie z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Zarządu Dróg i Transportu potwierdzającą tzw. "milczącą zgodę" dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji. Wobec tego – w ocenie Sądu – skoro przepis prawa wprost wskazuje, że niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza, że uzgodnienie uważa się za dokonane, a w sprawie organ uzgadniający z takiej możliwości skorzystał, to nie można wymagać przez organ wydający decyzję czynienia w tym zakresie dodatkowych analiz, czy ustaleń. Nie jest zatem naruszeniem prawa sytuacja kiedy organ wydający decyzję nie analizował dodatkowo kwestii lokalizacji zjazdu, skoro organ uzgadniający (właściwy zarządca drogi) udzielił tzw. "milczącej zgody".

M. B. – M. w swojej skardze podniosła zarzut naruszenia określonych przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez kierowanie w toku postępowania korespondencji na nieaktualny adres uczestnika tego postępowania, czyli F Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jako właściciela działki nr ewid. 331 przy ul. D 38 w Ł. W ocenie Sądu, prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi (lub w toku postępowania nie podniesie zarzutu braku udziału w postępowaniu), nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2012 roku, sygn. II OSK 371/11; z dnia 9 czerwca 2011 roku, sygn. II OSK 990/10; z dnia 10 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 277/10; z dnia 18 listopada 2009 roku, sygn. II OSK 1781/08 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Ke 827/12 i inne). Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego – kwestia nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, w obliczu tego, że autorem skargi jest inny podmiot, nie wskazuje na wadliwość decyzji prowadzącą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tego powodu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi związane z nieprawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania, a wskazujące na naruszenie art. § 4 w zw. z art. 40 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 34 K.p.a.

Natomiast J. G. i R. G. wskazując na wnioski skargi wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia wskazanych okoliczności. Odnosząc się do tego wniosku dostrzec wypada regulację przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sytuacji prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2016 roku, sygn. akt: II GSK 1345/15 i z dnia 1 lipca 2016 roku, sygn. akt: II GSK 237/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 roku, sygn. akt: II SA/Wa 243/16 i inne), które podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej.

Uzupełniając powyższe należy wyjaśnić, że decyzję ustalającą warunki zabudowy organ wydaje na podstawie wniosku, zawierającego między innymi charakterystykę inwestycji. Przepisy u.p.z.p. nie wymagają od organu kontrolowania wskazanej przez inwestora charakterystyki poprzez przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego. Gdyby sporządzenie charakterystyki wymagało specjalistycznej wiedzy, niewątpliwie ustawodawca nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia takiej charakterystyki, nałożyłby na niego obowiązek sporządzenia jej przez osobę, posiadającą odpowiednie kwalifikacje (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 287/10 i inne).

Końcowo odnosząc się do zawartych w skardze A. M. i A. M. wniosków dowodowych w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin ich nieruchomości i nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz dowodu z opinii biegłego celem ustalenia wpływu budowy budynku wielorodzinnego na nieruchomość skarżących i inne nieruchomości sąsiednie, Sąd zwraca uwagę na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentu, co oznacza, że dowód z oględzin nieruchomości, czy dowód z opinii biegłego, nie jest dopuszczalny, wobec czego Sąd nie mógłby takiego dowodu przeprowadzić. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skarg w całości.

k.ż.