Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 149/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2, art 136
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K., W. M., M. K. i F. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., w związku z art. 9a oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W. (działającego w imieniu Miasta W. ) od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., przy ul. [...] , oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2793 ha na rzecz J.K., M.K., F.P. oraz W.M. w częściach równych (t.j. po 1/4 udziału w prawie własności) oraz zobowiązał ww. osoby do zapłaty na rzecz W. zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość, w łącznej wysokości 18680,00 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1976 r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość, położoną w W. w rejonie ulic [...] i [...] o powierzchni 1,1066 ha. Dla wywłaszczonej nieruchomość nie prowadzono księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów. Pochodziła ona z gruntów tabelowych wsi W. Organ prowadzący postępowanie wywłwaszczeniowe, opierając się na akcie własności ziemii Nr [...] (rep. [...]), wydanym w dniu [...] listopada 1972 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W., ustalił, że własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała S. i W. małżonkom K..

Nieruchomość oznaczona była wówczas jako działki: Nr [...] z obrębu [...] o pow. 270 m²; Nr [...] z obrębu [..]. o pow. 2408 m²; Nr [...] z obrębu [...] o pow. 3065 m²; Nr [...] z obrębu [...] o pow. 2793 m²; Nr [...] z obrębu [...] o pow. 2530 m².

Z treści ww. decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość, została wywłaszczona z przeznaczeniem pod strefę ochronną H. [...], zgodnie z decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. (nr [...]), wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. . Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na kwotę 165 990,00 zł.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W., Wydział III Cywilny z dnia [...] marca 1990 r., sygn. akt [...] spadek po:

• S. K., zmarłej w dniu [...] maja 1980 r. w W., na mocy ustawy nabyli mąż W.K. (w 4/16 części spadku) oraz dzieci – J.K., M.K., W.M. i F.P. (po 3/16 części spadku każde z nich);

• W. K., zmarłym w dniu [...] kwietnia 1984 roku, na podstawie ustawy nabyły dzieci – J.K., M.K., W.M. i F.P., w częściach równych (po 1/4 części spadku każde z nich).

W datowanym na dzień 2 listopada 1990 r. piśmie skierowanym do Prezydenta W. J.K. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących dawniej własność jego rodziców. Z treści pisma wynika, że wniosek dotyczył m. in. nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] , przejętej przez Skarb Państwa, na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1976 r. znak: [...]. Wniosek o zwrot został ponowiony w piśmie z dnia 11 grudnia 1990 r.

Z kolei pismem z dnia 9 sierpnia 1999 r. J.K. wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Pismem z dnia 7 listopada 2008 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1976 r. (znak: [...]) wystąpili pozostali spadkobiercy po jej poprzednich właścicielach – M.K., W.M. i F.P.

Zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nieruchomość, o zwrot której wystąpili J.K., M.K., W.M. i F.P., oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,02793 ha stanowi własność W. Decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził przejście prawa własności dawnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,2793 ha na rzecz Gminy W. z dniem 27 maja 1990 r.

Wojewoda [...] wyznaczył Starostę W., jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...].

Decyzją częściową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta W. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na rzecz J.K., M.K., F.P. oraz W.M. w częściach równych (t.j. po 1/4 udziału w prawie własności). Oragn I-szej instancji zobowiązał także w/w. osoby fizyczne do zapłaty na rzecz Miasta W. kwoty w łącznej wysokości 1860,00 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Pismem z dnia 12 września 2016 r. odwołanie od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł Prezydent W.. W odwołaniu podniesiono m. in., że nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym zagospodarowanie spornej działki nawet w latach 80-tych ubiegłego wieku pod ogródki działkowe zamiast nasadzeń drzew jest równoznaczne z zanegowaniem jej funkcji jako strefy ochronnej. Nadto podniesiono, że w niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodów, na podstawie których stwierdzono, że ww. działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Prezydenta W. późniejsze przeznaczenie tego terenu pod ogródki działkowe nie zmieniło jego funkcji obszaru, który nadal spełniał funkcje strefy ochronnej wokół H. [...].

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. z przeznaczeniem na realizację strefy ochronnej wokół zakładu przemysłowego – H. [...]. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej zaznaczono, iż wywłaszczenie następuje zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji.

W ocenie Wojewody poza sporem pozostaje okoliczność, iż celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie miała być strefa ochronna realizowana wokół H. [...]. Pierwotnie lokalizacja tej strefy została ustalona w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.

Obszar przeznaczony na realizację strefy ochronnej (pasów izolacyjnych) wokół H. [...] został rozszerzony w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...], wydanej w "uzupełnieniu decyzji o lokalizacji strefy ochronnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.", w której ustalono lokalizację strefy ochronnej na obszarze o powierzchni ok. 50,30 ha, oznaczonym na szkicu Nr [...], stanowiącym integralną część decyzji. Teren oznaczony na przywołanym powyżej szkicu nie był objęty postanowieniami wcześniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1964 r. Wobec tego Wojewoda wywodził, że treść decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. nie dotyczy nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, za wyjątkiem "Wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej Nr [...] dla H. [...]", z treści których wynika wprost, iż znajdują zastosowanie do całego obszaru rozszerzonej strefy - zarówno do terenu objętego postanowieniami decyzji z 1964 r., jak i decyzji z roku 1977. Zgodnie z zapisami przywoływanych wytycznych dotyczącymi zagospodarowania: "Inwestor winien przyspieszyć w maksymalnym stopniu realizację zadrzewień ze szczególnym uwzględnieniem pasa strefy położonego pomiędzy H. a istniejącym osiedlem [...] oraz osiedlem [...] (realizacja w okresie lat 1971-75). Dla uzyskania szybkiego efektu należy stosować do obsadzeń podrośnięty materiał drzewny.". Przewidywano zagospodarowanie obszaru strefy zielenią wysoką, przy czym system zadrzewień obejmować miał cały obszar uciążliwości H.. Przewidywano również objęcie bezwzględną ochroną cały drzewostan istniejący na terenie objętym lokalizacją, jako pełniący już wówczas funkcję neutralizującą zanieczyszczenia - planowano jego całkowitą adaptację.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była położona na obszarze objętym lokalizacją, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy kopia załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r.

Organ I-szej instancji oparł rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przede wszystkim o te dowody, które świadczyły o zagospodarowaniu wywłaszczonego gruntu jako ogrodów działkowych, nie zaś całkowitym jej zadrzewieniu.

W dniu 30 sierpnia 2010 r. odbyły się oględziny nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas których stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajdują się funkcjonujące ogródki działkowe, co potwierdza protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 25 maja 2015 r., przy udziale geodety uprawnionego i pracownika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatu W. oraz w obecności wnioskodawców i przedstawicieli Urzędu W. , ponownie zostały przeprowadzone oględziny m.in. ww. działki. Zgodnie z zapisami zawartymi w protokole z przedmiotowych oględzin wynika, iż działka ewidencyjna nr [...], znajduje się na terenie ogródków działkowych, które w większości zostały opuszczone przez ich dotychczasowych użytkowników. Na nieruchomości brak jest lasu i nasadzeń typu leśnego. Działka jest zakrzaczona, zachwaszczona. Ponadto na nieruchomości rosną pojedyncze drzewa ozdobne, owocowe i pojedyncze samosiejki. W północnej części działki, wzdłuż rowu występuje tarnina, pochodzenia sztucznego, tzn. została posadzona celowo, a jej wiek został oszacowany na ok. 20 - 30 lat. Na działce rośnie również jeden dąb w wieku ok. 30 lat.

W ocenie organu aktualny sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie może przesądzać o zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego odjęcie własności w wypadku, gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana przeszło 40 lat termu ([...] stycznia 1976 r.). W ocenie organu odwoławczego za istotny dla ustalenia zbędności nieruchomości uznać należy nie tyle obiektywny, aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu, co należy odróżnić od zmiany celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołano się przede wszystkim do materiału dowodowego, który uzasadniał tezę o zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Pominięto natomiast te materiały, które świadczyły, że wywłaszczyciel, choć z problemami, to jednak konsekwentnie realizował strefę ochronną wokół H. [...] . W ocenie Wojewody do takiego wniosku prowadzi chociażby analiza Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego H. [...] na okres od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 1985 r., przesłanego przez Agencję Kapitałowo - Rozliczeniową S.A. przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. (znak: [...]), z którego wynika, że pas zieleni ochronnej mający powstać wokół istniejących zakładów miał być parawanem lub filtrem mechanicznym, przyjmującym pierwsze uderzenie dymów i pyłów na najbliższe otoczenie. Powyższy las miał być jednocześnie najtańszą zielenią w mieście zarówno przy zakładaniu jak i dalszej pielęgnacji. Zalesienia miałyby zostać wykonane na obszarach na których jeszcze nie przystąpiono do sadzenia lasu, tj. "na gruntach porolnych".

Mając powyższe na uwadze w ocenie organu odwoławczego przyjąć należy, że wbrew stanowisku organu I-szej instancji zieleń, w tym drzewa i krzewy które nasadzono na przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, pełniły funkcję izolacyjną wobec immisji wielkiego zakładu przemysłowego – H. [...] . Okoliczność, że przekształcenia terenu związane były z działalnością pracowników H. [...] , których celem było urządzenie ogrodów działkowych nie może przekreślać, że jednym z powodów wydania decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej, na podstawie której w rejonie ul. [...] i [...] , na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r., dotychczas nie zadrzewionym, miały zostać urządzone ogródki działkowe dla pracowników PP H. "[...]" było urządzenie strefy zielni wokół zakładów przemysłowych przy użyciu takich nakładów, które dostępne były w realiach centralnie planowanej gospodarki lat 80-tych ubiegłego wieku.

W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego, w szczególności przywołanych powyżej dokumentów (t.j. decyzji lokalizacyjnych wraz z załącznikami graficznymi, opracowań geodezyjnych sporządzonych na potrzeby postępowania administracyjnego, protokołów z oględzin nieruchomości, fotografii dokumentujących stan zagospodarowania nieruchomości) prowadzi do wniosku, że po wywłaszczeniu podejmowano działania zmierzające do wykorzystania nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania zgodnie z celem wywłaszczenia - t.j. jej zadrzewienia w celu ochrony sąsiadujących z H. [...] osiedla mieszkaniowego (osiedle [...]) przed szkodliwym oddziaływaniem jej immisji. Zieleń, której występowanie stwierdzono na przedmiotowej nieruchomości w toku postępowania z całą pewnością nie występowała na gruncie w okresie poprzedzającym wywłaszczenie (był to grunt rolny przeznaczony na uprawy) - jej powstanie było zaś efektem zamierzonych działań wywłaszczyciela. Z całą pewnością ostateczny sposób w jaki ukształtowano zieleń na przedmiotowej nieruchomości odbiega od planowanego w okresie poprzedzającym wywłaszczenie (druga połowa lat 60-tych i lata 70-te ubiegłego wieku), jednakże w ocenie organu II instancji różnica ta nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Dlatego nie jest uzasadnione orzeczenie o jej zwrocie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wątpliwości budzi jedynie okoliczność, czy działania wywłaszczyciela podjęte zostały w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., skoro z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiono po raz pierwszy w 1990 r., grunt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nie stanowi aktualnie własności Skarbu Państwa, lecz własność jednostki samorządu terytorialnego (W.), a terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. stosować należy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), opublikowanym w Dz.U. z 2014 r., poz. 376.

Dalej Wojewoda wywodził, że rzeczoznawca majątkowy E.J. sporządziła w dniu 15 listopada 2015 r. operat szacunkowy, w którym wyceniła wartość nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na kwotę 55 890,00 zł, na dzień 3 listopada 2016 r. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu odwoławczego przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie budzi wątpliwości.

Z treści przywołanego operatu wynika, że przeznaczenie terenu w dacie decyzji o wywłaszczeniu i w chwili sporządzenia operatów nie było jednakowe. Przeznaczenie obowiązujące na chwilę zwrotu nieruchomości określono na str. 8 jako "U.30" - funkcja terenu usługi z zabudową do 30 m". W chwili wywłaszczenia ([...] stycznia 1976 r.) przedmiotowa nieruchomość stanowiła część gospodarstwa rolnego. W operatach jej przeznaczenie określono jako "strefa ochronna H. [...] ". Wprawdzie w pkt. 9.2 operatów (fragment tekstu podkreślony) podano, że "zgodnie z uwarunkowaniami wyceny, przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględniono skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości", jednak analiza materiałów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy (np. uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, aktu własności ziemi, decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...]) nie wskazuje, aby na przedmiotowych działkach istniała w 1976 r. możliwość zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy produkcyjno-usługowej. W bazie danych (pkt. 9.3 operatów) wśród 12 transakcji jest jedna transakcja (poz. 3) o odmiennym, niż pozostałe przeznaczeniu ("PU.20" wg opisu w ostatniej kolumnie tabeli: tereny produkcyjno - usługowe z możliwościami zabudowy do 20 m). Pozostałe nieruchomości porównawcze przewidziane są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niską, do 12 m wysokości (oznaczenia "M2.12", "MN", "MNL"). Ponadto, skoro pierwotne przeznaczenie terenu wskazywało na strefę ochronną wokół H. [...] , to zasadne było także przeanalizowanie przez rzeczoznawcę możliwości ewentualnego zastosowania przepisu § 45 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego regulującym wycenę terenów zieleni miejskiej. W wypadku gruntu o takim przeznaczeniu dopuszczalna jest wycena gruntu na podstawie cen 50% wartości terenów przeważających w sąsiedztwie wycenianej nieruchomości (a więc zapewne gruntów z możliwościami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), tymczasem w operacie przyjęto 100% wartości tych ostatnich. Opis wycenianej nieruchomości zawarty w pkt. 5.3.1. jest jednoznaczny: "bezpośrednie sąsiedztwo - ogródki działkowe oraz teren dawnej H. [...] , w dalszym sąsiedztwie - budynki mieszkalne jednorodzinne... ". "otoczenie/stan zurbanizowania na dzień wywłaszczenia: tereny przemysłowe, grunty użytkowane rolniczo oraz zieleńce, dalej zabudowa niska. Stopień zurbanizowania niski". Z treści operatów wynika, że rzeczoznawca przyjęła przeznaczenie terenów odpowiadające przeznaczeniu gruntów znajdujących się w dalszym sąsiedztwie wycenianych działek, jako przeznaczenie wycenianych terenów - stąd koncepcja doboru nieruchomości porównawczych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do porównań przyjęto nieruchomości o różnej funkcji (mieszkaniowe i jedną przemysłowo-usługową), o różnych możliwościach zabudowy (niskiej - do 12 m, średniowysokiej - do 20 m). Ponadto o znacznym rozrzucie cen jednostkowych (nawet rzędu 300%), o czym świadczą dane zawarte w tabeli na str. 14 operatu, gdzie cena minimalna w próbce wynosi 207 zł/m², a maksymalna 616 zł/m². W opisanej sytuacji baza danych przedstawiona w pkt. 9.3 operatu nie może stanowić spójnego zbioru transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej. W ocenie organu odwoławczego, nawet nie dysponując wiadomościami specjalnymi dostępnymi jedynie biegłemu, w warunkach rynkowych trudno obronić tezę, że wzajemnie porównywalne są dwie nieruchomości, z których jedna jest aż trzykrotnie droższa od innej (616 zł/m² wobec 207 zł/m²).

Wojewoda art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. stwierdzając, że z przepisów tych wynika obowiązek przeprowadzenia przy wycenie nieruchomości szczegółowej analizy rynku i konieczność dokładnego opisania transakcji przyjętych do porównania, co stanowi kluczowy element każdego operatu szacunkowego. Pominięcie takiej analizy w operacie lub przedstawienie jej w sposób skrótowy skutkuje pozbawieniem organu administracji możliwości kontroli wyceny sporządzonej dla potrzeb postępowania. W przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), w § 56 ust. 1 pkt 7, ustawodawca wprost wyraził obowiązek zamieszczenia w operacie szacunkowym analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

W ocenie organu odwoławczego w załączniku do operatu szacunkowego (strona 20-ta, nienumerowana), gdzie zawarte zostały obliczenia współczynników korygujących zawarto błędne wyliczenie poprawki dla piątej cechy porównawczej ("Cechy indywidualne działki"), gdzie przyjęto współczynnik 0,2000. W rzeczywistości różnica pomiędzy wartością minimalną, a maksymalną współczynnika wynosi 0,2086 (0,3142 - 0,1056 = 0,2086). Przyjęto trzy stopnie cechy, zatem różnicę należy podzielić przez dwa (0,2086/2 = 0,1043). Suma współczynnika min. i wyliczonej różnicy daje zaś 0,2099. Tak obliczona poprawka wpływa zaś na ostateczną wartość nieruchomości.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba dokonania ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości, co - wraz z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność terminu realizacji ogródków działkowych na przedmiotowej nieruchomości - uzasadnia dostatecznie uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W związku z powyższym Wojewoda zlecił, by prowadząc ponownie postępowanie organ I-szej instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia 15 listopada 2015 r. (ewentualnie o sporządzenie nowej wyceny) oraz by uzupełnił także materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy o dokumenty, na podstawie których przyjął, że urządzenie zielni (ogródków działkowych) na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). W ocenie organu odwoławczego dopiero wykazanie naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n. skutkować mogłoby przyjęciem, że nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia i orzeczeniem jej zwrotu. Wojewoda wskazał, że organ I-szej instancji winien także rozważyć, czy w niniejszej sprawie prawidłowo ukształtowany został krąg podmiotów będących stronami postępowania, bowiem sukcesorem praw i obowiązków po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym H. [...] w zakresie nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wydaje się być spółka A. S.A., jednakże w toku postępowania przed organem I-szej instancji nie badano tej kwestii.

W skardze wywiedzionej w dniu 21 grudnia 2016 r. przez J.K. , M.K., F.P. oraz W.M. zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i dokonaniu niewłaściwej oceny ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie oraz błędnej ocenie wyczerpująco zebranego przez ten organ materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i mającego dla sprawy istotne znaczenie. Organ II instancji bezzasadnie stwierdził bowiem, iż istnieją wątpliwości wobec zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy materiał ten został w pełni rozpatrzony i wyczerpująco zebrany, czego wynikiem była poprawnie wydana decyzja o zwrocie;

b) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż dopuszczenie na analizowanym obszarze realizacji ogródków działkowych może zostać uznane za jednoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia jakim było stworzenie strefy ochronnej wokoło Huty [...] , podczas gdy charakter obu inwestycji jest diametralnie różny a dopuszczenie istnienia na tym terenie ogródków działkowych w żadnym razie nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia (a na przedmiotowym terenie zakazane było lokalizowanie ogródków działkowych), a także decyzja o tejże lokalizacji była obarczona wadą nieważności;

c) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy nie istniały okoliczności pozwalające na takie rozstrzygnięcie i istniała możliwość wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji.

Skarżący powołali ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika, iż wywłaszczoną nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany a dodatkowo nawet pomimo upływu 7 lat od tej daty nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, a modyfikacja celu w przedmiotowym postępowaniu nie była dopuszczalna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący sformułowali wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie sposób zgodzić się z decyzją organu II instancji stwierdzającą, jakoby istniejące nasadzenia, "którymi de facto są dwa drzewa", pełniły funkcje izolacyjną wobec immisji wielkiego zakładu przemysłowego. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, jakoby przekształcenie terenu i wydanie decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicy Dzielnicowego W. nr [...] z dnia [...] października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej, na podstawie której w rejonie ul. [...] i [...] na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej z 1964 r., dotychczas nie zadrzewionym miały zostać urządzone ogródki działkowe dla pracowników PP H. "[...]", które na przedmiotowym terenie zgodnie z materiałem zebranym w sprawie nigdy nie zostały zrealizowane na przedmiotowym gruncie) było urządzeniem strefy zieleni wokół zakładów przemysłowych przy użyciu takich nakładów, które dostępne były w realiach centralnie planowanej gospodarki lat 80-tych ubiegłego wieku. Realizacja ogródków działowych była zakazana w strefie ochronnej przez obowiązujące wówczas prawo, tj. ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem z dnia 23 marca 1967 r. Lokalizacja ogródków działkowych dla pracowników PP H. [...] mimo, iż czasowa, byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami zakazującymi bezwzględnie lokalizacji ogródków działkowych na terenach stref ochronnych. Na poparcie swojej tezy skarżący powołali wytyczne, stanowiące integralną część decyzji o lokalizacji czasowej, w której jasno określono, iż urządzenie ogródków działkowych na ww. terenach może być dopuszczone na okres czasowy (...), a mianowicie na okres użytkowania ww. terenów przez działkowców uzależniony jest od wyników corocznych badań gleby w zakresie zanieczyszczeń metalami ciężkimi, które należy przedkładać władzom sanitarnym. (...) Na terenach przeznaczonych pod ogródki działkowe należy ograniczyć kultywowanie warzyw i owoców, przeznaczając obszar działek głównie pod kwiaty i drzewa ozdobne. Niedopuszczalne jest na omawianych terenach stawianie altan ze względu na czasowy - rokrocznie odnawiany charakter ogródków. Takie szczegółowe zastrzeżenia zawarte w decyzji o lokalizacji czasowej przemawiają zdecydowanie bardziej za twierdzeniem, iż lokalizacja ogródków działkowych nie miała na celu tworzenia strefy ochronnej, a jedynie była czasowym rozwiązaniem korzystnym dla pracowników H.. Taka czasowa lokalizacja nie stanowiła kontynuacji działań zmierzających do urządzenia strefy ochronnej wokół H. [...] . Wiceprezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Dzielnicowej Komisji Planowania Urzędu Dzielnicowego W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej, na podstawie której w rejonie ul. [...] i ul. [...] na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. dotychczas nie zadrzewionym miały zostać urządzone ogródki działkowe dla pracowników PP H. [...].

Ponadto skarżący za bezzasadny uznali pogląd organu II instancji, jakoby ogródki mogły stanowić modyfikację podstawowego celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić w przypadku (jak sam stwierdza to Wojewoda w uzasadnieniu), gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, co w przedmiotowej nie miało miejsca. Po pierwsze bowiem zmiana miała charakter czasowy, co więcej decyzja o lokalizacji czasowej była obarczona wada nieważności co zostało stwierdzone ostateczną decyzjami z 1986 r. Dodatkowo charakter tej czasowej modyfikacji nie był tożsamy z charakterem celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa działka, bowiem strefy ochronnej nie można utożsamiać z inwestycją polegającą na realizacji ogródków działkowych (przy czym nigdy nie doszło do realizacji tychże ogródków na przedmiotowej działce).

Zarówno ze stanu faktycznego ustalonego przez starostę oraz z uzasadnienia decyzji Wojewody, jak i samej treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowej wynika także fakt, iż w dniu jej wydania tj. [...] października 1983 r. teren był dotychczas niezadrzewiony, a zatem nieruchomość w tej dacie była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (minęło bowiem 7 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...] stycznia 1976 r., a więc została spełniona przesłanka opisana w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). W ocenie skarżących nie sposób zgodzić się z późniejszymi twierdzeniami organu II instancji zawartymi z uzasadnieniu decyzji, iż analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż po wywłaszczeniu podejmowano działania zmierzające do wykorzystywania nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego podstępowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Bezspornym jest także fakt, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to uznanie, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Należy ponadto podnieść, że w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] był art. 138 § 2 K.p.a. Przywołany przepis procesowy, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a., jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając takie działanie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, obowiązująca w momencie wydawania decyzji Wojewody [...] opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie stanowi przesłanki wystarczającej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności "istotnych" dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy sam przeprowadziłby postępowanie wyjaśniające odnośnie do kluczowych kwestii, warunkujących zgodne z prawem zastosowania norom prawa materialnego, a to pozbawiałby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń (wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 406/14, CBOSA). Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd, że wprawdzie wykładnia literalna komentowanego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy przede wszystkim przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie innych przepisów, chyba że miały one wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

Zasadność zawartych w skardze zarzutów należy zatem rozpatrywać wiążąc wymienione w niej przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., z art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto naruszenia te należy powiązać z przepisem materialnym, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., tj. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przepis art. 28 K.p.a. stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązek weryfikacji legitymacji określonych podmiotów do występowania na prawach strony spoczywa na organach administracji. Interes prawny, określony w art. 28 k.p.a., ma charakter materialno - prawny, czyli jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, albowiem interes prawny ma źródło w prawie w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu – jego praw lub obowiązków, ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 3140/12 i z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11 - opubl. na stronie CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774, ze zm.) – dalej u.g.n. stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, jej właściciel oraz podmioty, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawno - rzeczowych lub obligacyjnych. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie została uregulowana w księdze wieczystej. Zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, to na organach administracji prowadzących postępowanie zwrotowe ciąży obowiązek zweryfikowania tytułu prawnego przysługującego wszelkim podmiotom domagającym się uznania za stronę w toku postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieustalenie wszystkich stron postępowania przed organem I instancji nie może być sanowane na etapie postępowania organu II instancji, w związku z tym dostrzeżenie tej wady na etapie postępowania przed organem II instancji, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W sprawie wystąpiła również kolejna przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., tj. obowiązek uzupełnienia operatu szacunkowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z przepisów art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika obowiązek przeprowadzenia przy wycenie nieruchomości szczegółowej analizy rynku i konieczność dokładnego opisania transakcji przyjętych do porównania, co stanowi kluczowy element każdego operatu szacunkowego. Pominięcie takiej analizy w operacie lub przedstawienie jej w sposób skrótowy skutkuje pozbawieniem organu administracji możliwości kontroli wyceny sporządzonej dla potrzeb postępowania. W ww. rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 56 ust. 1 pkt 7), normodawca wprost wyraził obowiązek zamieszczenia w operacie szacunkowym analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

W ocenie organu odwoławczego w załączniku do operatu szacunkowego (strona 20-ta, nienumerowana), gdzie zawarte zostały obliczenia współczynników korygujących zawarto błędne wyliczenie poprawki dla piątej cechy porównawczej ("Cechy indywidualne działki"), gdzie przyjęto współczynnik 0,2000. W rzeczywistości różnica pomiędzy wartością minimalną, a maksymalną współczynnika wynosi 0,2086 (0,3142 - 0,1056 = 0,2086). Taka omyłka wpływa zaś na ostateczną wartość nieruchomości bowiem suma współczynnika min. i wyliczonej różnicy daje zaś 0,2099.

Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy (wartość odszkodowania), co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Co do kwestii merytorycznych zaznaczyć należy, że słusznie organ zauważył, iż zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12). Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga także uprzedniej jego identyfikacji. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia (tak NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15, CBOSA).

Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. Nadto Sąd akceptuje stanowisko, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87.

Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Przy czym za słuszny należy uznać pogląd, że modyfikacja nie może zmieniać charakteru celu wywłaszczenia (patrz: uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87). Za zmianę celu wywłaszczenia uznać należy jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia polega na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora (wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 590/16, CBOSA).

Ponadto analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji oraz od możliwości ich realizacji, bez uwzględnienia kontekstu historycznego i realiów obowiązujących w ówczesnym czasie.

Zauważyć należy, na słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2, w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31). W obecnym kształcie norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia.

Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zdaniem Sądu powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1436/13 , Lex 2086854).

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, Lex nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658). Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu" (zob. pkt 3.2. i 3.3. uzasadnienia).

"W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wsteczne działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu" (pkt 3.5. uzasadnienia).

"W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podziela wątpliwości sądu co do naruszenia przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji)" (pkt 4.2. uzasadnienia).

Z wywodów tych wynika, że zarówno termin siedmioletni, jak i dziesięcioletni, z art. 137 ust. 1 u.g.n., mogą być uznane za retroaktywne, a w konsekwencji naruszające Konstytucję, jeśli będą definiowały granice czasowe zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Należy ponadto mieć na względzie, że - jak wskazał NSA w wyroku z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1139/13, CBOSA - okoliczność, że teren ten wywłaszczony (co obrazują złożone przez stronę zdjęcia terenu, zrobione po upływie ponad czterdziestu lat od wywłaszczenia) nie ma żadnego znaczenia w sprawie w kontekście oceny realizacji celu wywłaszczenia.

Jednocześnie należy przy tym wytknąć decyzji Wojewody, że organ II instancji nie uzasadnił w dostateczny sposób dlaczego, mimo niezrealizowania planu nasadzenia lasu na przedmiotowej nieruchomości uznał cel wywłaszczenia za zrealizowany. Z treści Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego H. [...] na okres od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 1985 r., przesłanego przez A. S.A. przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. (znak: [...]) wynika, że pas zieleni ochronnej mający powstać wokół istniejących zakładów miał być parawanem lub filtrem mechanicznym, przyjmującym pierwsze uderzenie dymów i pyłów na najbliższe otoczenie. Powyższy las miał być jednocześnie najtańszą zielenią w mieście zarówno przy zakładaniu, jak i dalszej pielęgnacji. Zalesienia miałyby zostać wykonane na obszarach, na których jeszcze nie przystąpiono do sadzenia lasu, tj. "na gruntach porolnych". Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) ze względu na potrzebę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., o czym była mowa wyżej, a nadto z uwagi na brak związania organu I instancji treścią decyzji drugoinstancyjnej.

Odnośnie do powyższego wskazać jednak należy, że ani organ I instancji rozstrzygający sprawę po raz drugi (po wcześniejszym uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy), ani organ kontrolujący po raz drugi rozstrzygnięcie organu I instancji nie są związane oceną organu II instancji dokonaną w rozstrzygnięciu uchylającym rozstrzygnięcie organu I instancji, w tym znaczeniu, że brak jest podstaw do związania wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Istnieje natomiast związanie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. K.p.a. nie zawiera bowiem instytucji analogicznej do tej, jak w P.p.s.a., tj. w art. 153 tej ustawy, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 660/13, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 753/10, WSA w Szczecinie w wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1237/15, CBOSA).

W wyniku wydania niniejszego wyroku, na mocy art. 153 P.p.s.a. ocena wyrażona w uzasadnieniu Sądu, w przypadku jego uprawomocnienia się będzie wiążąca dla organu I instancji, który będzie musiał zrealizować te wytyczne, które Sąd zaakceptował.

Wobec powyższego skargę – na podstawie art. 151 P.p.s.a. - należało oddalić.