Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...]znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania R.B., reprezentowanego przez radcę prawnego M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], odstępującej od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy nieruchomości wspólnej na pierwszym piętrze IV klatki w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

2. Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] października 2019 r. R.B. , zwrócił się do PINB o zbadanie legalności inwestycji polegającej na zabudowie wnęki znajdującej się na pierwszym piętrze IV klatki budynku przy ul. [...] w [...] za szachtem instalacyjnym, zakończonej drzwiami wejściowymi otwierającymi się na zewnątrz. Jednocześnie wskazano, iż drzwi zostały zaopatrzone w urządzenie samoczynnie je zamykające. Drzwi te otwarte pod kątem 90 stopni powodują zawężenie drogi ewakuacyjnej z lokalu wnioskodawcy do ok. 70 cm. Inwestorem zabudowanej wnęki są właściciele lokalu nr [...] - B. i A. K..

Przedstawiciel organu I instancji w dniu 3 stycznia 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że zabudowa spowodowała powstanie pomieszczenia poza lokalem mieszkalnym. Roboty są zakończone. Ponowne czynności kontrolne odbyły się w dniu 9 czerwca 2020 r. W ich toku inwestor okazał dokumenty - zgłoszenie robót oraz akt notarialny potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. Ponadto organ ustalił, że szerokość drzwi stalowych wynosi 86 cm i drzwi posiadają samozamykacz.

Przy piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. Starosta [...] przekazał do akt sprawy zgłoszenie B. K.oraz A. K. z [...] sierpnia 2019 r. dotyczące zabudowy wnęki – ściany działowej w [...] przy ul. [...]. Starostwo nie zgłosiło sprzeciwu. Zawiadomieniem z [...] listopada 2020 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

3. Następnie, PINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a. odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy nieruchomości wspólnej na pierwszym piętrze IV klatki w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...].

4. Odwołanie od ww. decyzji złożył R.B. .

5. Po rozpoznaniu ww. odwołania [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji uznał, z uwagi na wykonanie wszystkich robót budowlanych w sposób zgodny ze zgłoszeniem - brak jest przesłanek do nałożenia jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt niewniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może pozbawiać organu nadzoru budowlanego, a więc innego organu niż uprawniony do wniesienia sprzeciwu, kompetencji do dokonywania kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem. W ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b., organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, a także zbadać inwestycję pod kątem przepisów szczególnych. Dopiero w zależności od dokonaniach ustaleń organ jest uprawniony do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-2 p.b. (w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów) lub też odstępuje od nakładania na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego/umarza postępowanie (w przypadku potwierdzenia, że wykonane prace odpowiadają przepisom).

W omawianej sprawie, inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania zabudowy wnęki. Wykonane roboty są zgodne z załączoną do ww. zgłoszenia dokumentacją, co stwierdził PINB po przeprowadzeniu czynności kontrolnych. Jak wynika z załączonego do zgłoszenia aktu notarialnego, każdoczesnym właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], przysługiwać będzie uprawnienie do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej stanowiącej m.in wnękę za szachtem instalacyjnym obok wymienionego lokalu nr [...] z prawem do jej zabudowy. W świetle powyższego inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji wskazał w kwestionowanej decyzji, że: "w przedmiotowej sprawie wykonano zabudowę wnęki za szachtem instalacyjnym na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestorzy złożyli do organu administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenie robót budowlanych, wobec którego Starosta [...] nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Wszystkie roboty budowlane zostały zakończone i wykonane w sposób zgodny z przedłożonym zgłoszeniem budowy inwestorów".

Organ zauważył, że we wniosku R.B. , zwrócił się do PINB o zbadanie legalności inwestycji polegającej na zabudowie wnęki znajdującej się na pierwszym piętrze IV klatki budynku przy ul. [...] w [...] za szachtem instalacyjnym, zakończonej drzwiami wejściowymi otwierającymi się na zewnątrz. Jednocześnie wskazał, że drzwi zostały zaopatrzone w urządzenie samoczynnie je zamykające. Drzwi te otwarte pod kątem 90 stopni powodują zawężenie drogi ewakuacyjnej z lokalu wnioskodawcy do ok. 70 cm.

Zdaniem organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane wykonane zgodnie ze zgłoszeniem polegające na zabudowie wnęki w ww. budynku nie naruszają przepisów (w tym w zakresie szerokości i wysokości dróg ewakuacyjnych), w tym nie wpływają niekorzystnie na interesy właścicieli innych lokali, poprzez np. utrudnianie korzystania im z ich lokali w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas. Organ przy tym powołał się na § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Dodał, że przepisy dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi (ich rodzaj) nie narusza wymagań prawa dotyczących drogi ewakuacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, m. in. z rzutu sytuacyjnego, załączonego do ww. zgłoszenia szerokość drogi ewakuacyjnej w przedmiotowym budynku wynosi 1,61 m (na szkicu protokołu kontroli z dnia 3 stycznia 2020 r. wskazano iż szerokość ta wynosi 1,56 m), a zamontowane drzwi do zrealizowanej wnęki posiadają samozamykacz, zatem ww. zarzuty odnośnie zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej są bezpodstawne w omawianej sprawie.

W świetle przedłożonej dokumentacji, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 50-51 p.b. Organ I instancji wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów (protokoły kontroli, dokumentacja załączona do zgłoszenia). Dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego oraz nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonych akt sprawy.

Jednocześnie, co do kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania i wydawania decyzji na podstawie art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązków, organ wyjaśnił, iż może być ono zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi w do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, ponieważ obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Tym samym organ uznał, że decyzja Nr [...] odpowiada przepisom prawa.

6. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji złożył R.B. reprezentowany przez r. pr. M. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego skutkującego błędnym przyjęciem, że inwestorzy legitymowali się skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych polegających na zabudowie wnęki (stanowiącej część wspólną budynku) w sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b) art 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 1910; dalej: "u.w.l.") poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące robót budowlanych będących przedmiotem sprawy, z uwagi na treść załączonego do zgłoszenia aktu notarialnego, w którym znajdują się postanowienia uprawniające inwestorów do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej w sytuacji, gdy prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości wspólnej wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali, a wobec braku podjęcia takiej uchwały brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorzy posiadali prawo zabudowy nieruchomości wspólnej w jakimkolwiek zakresie;

c) art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. § 16 ust. 1 i 2 pkt a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) poprzez całkowite zaniechanie rozpatrzenia i oceny przez organ odwoławczy zachowania zgodności inwestycji z wymienionymi przepisami ochrony przeciwpożarowej;

d) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie braku podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o zrealizowaniu inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i wobec braku możliwości jej legalizacji powinna prowadzić do jej rozbiórki w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestorzy posiadali skuteczne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji że legitymowali się skutecznym zgłoszeniem robót polegających na przebudowie części nieruchomości wspólnej. Uwadze organów obu instancji umknęło, że inwestycja została zrealizowana na nieruchomości wspólnej budynku. Zatem posiadanie przez skarżących prawa zabudowy nieruchomości wspólnej powinno zostać zbadane przez pryzmat u.w.l. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Część wspólna stanowi więc z założenia tę część budynku, która służy ogółowi właścicieli lokali, a nie indywidualnie oznaczonym właścicielom będącym członkami wspólnoty mieszkaniowej. Stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną należy m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Zgodnie z art. 22 ust. 3 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że inwestorzy planujący zabudowę nieruchomości wspólnej muszą uzyskać zgodę wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali. Nie jest natomiast możliwe zastąpienie tego rodzaju zgody postanowieniami aktu notarialnego na etapie wyodrębnienia lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży.

W konsekwencji skarżący podniósł, że nie sposób podzielić stanowiska organów obu instancji, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki san warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Nie jest przy tym w niniejszej sprawie sporna kwalifikacja prawna robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, czyli przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. a także konieczność uzyskania zgody wspólnoty na ich prowadzenie.

Wobec braku posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to brak ma charakter trwały, należy dojść do przekonania, że dalsze istnienie inwestycji narusza prawo i uzasadnia jej całkowitą rozbiórkę - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Niezależnie od okoliczności wyżej podniesionych należy wskazać, że organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do zarzutów skarżącego prezentowanych na etapie postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu, dotyczących naruszenia przez inwestorów przepisów ochrony przeciwpożarowej. Stosownie do § 16 ust. 1 i 2 pkt a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Stosownie do § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Natomiast zgodnie z § 16 ust. 2 lit a ww. rozporządzenia podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być szerokość przejścia, dojścia łub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W opinii skarżącego zestawienie § 242 ust. 2 i 4 warunków technicznych oraz § 16 ust. 2 lit a ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że droga ewakuacyjna nie powinna w żadnym przypadku podlegać zwężeniu o więcej niż 80 cm. Natomiast w rozpoznawanej sprawie w przypadku otwarcia drzwi wynosi 70 cm, a zatem stanowi naruszenie przepisów ww. rozporządzenia. Dla dokonania oceny minimalnej szerokości drogi ewakuacyjnej bez znaczenia pozostaje zarówno fakt, że zwężenie drogi następuje przy częściowym, a nie całkowitym otwarciu drzwi, jak również że drzwi te zostały wyposażone w samozamykacz. Zachowanie warunków szerokości drogi zgodnie z § 16 ust. 2 lit a ww. rozporządzenia następuje w oderwaniu od dyrektyw wymienionych w § 242 ust 4 warunków technicznych. Zaskarżona decyzja nie odnosi się do żadnego z zarzutów wyżej wymienionych, co świadczy o rażącym naruszeniu przez organ I instancji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

7. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy nieruchomości wspólnej na pierwszym piętrze IV klatki w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali zabudowę wnęki za szachem instalacyjnym na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Podstawą prawną wskazanych rozstrzygnięć był art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Istota decyzji wydanej na tej podstawie polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 831/20). Pamiętać również należy o tym, że przepisy te stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (por. art. 51 ust. 7 p.b.).

Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20). Dodatkowo należy wskazać, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 384/17).

2. W niniejszej sprawie wskazać należy kluczowe okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- przedstawiciel organu powiatowego w dniu 3 stycznia 2020 r. oraz w dniu 9 czerwca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości;

- ustalono, że w sprawie dokonano prawidłowego zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. robót budowlanych dotyczących zabudowy przedmiotowej wnęki;

- w odniesieniu do wskazanego zgłoszenia organ nie zgłosił sprzeciwu;

- fakt niewniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może pozbawiać organu nadzoru budowlanego, a więc innego organu niż uprawniony do wniesienia sprzeciwu, kompetencji do dokonywania kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem;

- z aktu notarialnego (Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2010 r.) wynika, że: "każdoczesnym właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...], przysługiwać będzie uprawnienie do - wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej stanowiącej: balkon przyległy do przedmiotowego lokalu (...), dwa miejsca garażowe (...) oraz wnękę za szachtem instalacyjnym obok wymienionego lokalu nr [...] z prawem do jej zabudowy";

- wykonane roboty związane z zabudową wnęki (jak twierdzą organy) nie naruszają innych przepisów prawa (w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i przepisów przeciwpożarowych).

W ocenie Sądu, w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, a także zbadać inwestycję pod kątem przepisów szczególnych. Dopiero w zależności od dokonanych ustaleń organ jest uprawniony do zastosowania regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1-2 p.b. (w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów) lub też odstępuje od nakładania na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego/umarza postępowanie (w przypadku potwierdzenia, że wykonane prace odpowiadają przepisom).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania zabudowy wnęki. Wykonane roboty budowlane są zgodne z załączoną do wskazanego zgłoszenia dokumentacją. Dodatkowo, prawo do zabudowy wnęki wynika wprost z postanowień aktu notarialnego (por. akt notarialny w brzmieniu: "(...) oraz wnękę (...) z prawem do jej zabudowy"). Takie dodatkowe zastrzeżenia zawierane w aktach notarialnych są powszechna praktyką. Podział quoad usum nieruchomości wspólnych zazwyczaj obejmuje bowiem zobowiązanie kupujących do nie zgłaszania zastrzeżeń w związku z dokonanym podziałem quoad usum, wobec kolejnych nabywców i zobowiązanie do ponoszenia wszelkich kosztów z tym związanych. Dodatkowo w aktach notarialnych "Kupujący" zazwyczaj wyrażają jednocześnie zgodę na ustalenie przez dewelopera sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej z innymi nabywcami lokali poprzez przydzielanie innym nabywcom lokali w danym budynku praw do wyłącznego korzystania części wspólnych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie nie była bowiem wymagana uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej w trybie art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. ("Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: (...) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego"). Przepis ten znajdzie bowiem zastosowanie do lokali już wyodrębnionych, gdzie zawiązała się Wspólnota i nie może stanowić próby "podważania" postanowień umownych zawartych w akcie notarialnym lub być regulacją, która będzie wymagała wtórnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w odniesieniu do postanowień zawartych w akcie notarialnym.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że nie każde wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Podstawową przesłanką do oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu, jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 272/19). W niniejszej sprawie nie można uznać, że zabudowa wnęki za szachem instalacyjnym na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym "zagrażała" interesom mieszkańców lub została "samowolnie" wykonana (tj. np. bez wymaganego prawem zgłoszenia). Zatem wszelkie rozważania zawarte w skardze a wskazujące na potrzebę uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały właścicieli lokali na zabudowę przedmiotowej wnęki są bezzasadne. Nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem skarżącego, że "(...) dalsze istnienie inwestycji narusza prawo i uzasadnia jej całkowitą rozbiórkę, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.". Twierdzenie takie jest w niniejszej sprawie niezasadne, tym bardziej że orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/17).

3. Zdaniem Sądu zgodzić się można również z organami, że wykonane roboty budowlane polegające na zabudowie wnęki w ww. budynku nie naruszają innych przepisów prawa, (w tym w zakresie szerokości i wysokości dróg ewakuacyjnych), a także nie wpływają niekorzystnie na interesy właścicieli innych lokali, poprzez np. utrudnianie korzystania im z ich lokali w sposób jaki mieli zapewniony dotychczas.

Zgodnie z § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych:

"1. Szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. 2. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. 3. Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m na każdym odcinku drogi ewakuacyjnej o długości 10 m. 4. Skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające".

Z § 242 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie wynika, że szerokość drogi ewakuacyjnej może wynosić 60 cm. W powołanym przepisie określa się sposób ustalania minimalnej szerokości dróg ewakuacyjnych. Ich szerokość musi być proporcjonalna do liczny osób, mogących przebywać na kondygnacji budynku, przy czym na 100 osób przyjmuje się nie mniej niż 60 cm. Jednakże ze zdania końcowego tego przepisu wynika, że w żadnym przypadku szerokość dróg ewakuacyjnych nie może być mniejsza niż 1,4 m (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2028/12).

Tymczasem jak wynika z akt sprawy (por. rzut sytuacyjny załączonego do zgłoszenia) szerokość drogi ewakuacyjnej w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w [...] wynosi 1,61 m (na szkicu protokołu kontroli z 3 stycznia 2020 r. wskazano iż szerokość ta wynosi 1,56 m), a zamontowane drzwi do zrealizowanej wnęki posiadają samozamykacz. Wskazana różnica w pomiarach nie ma przy tym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia, gdyż dokonując prostego zestawienia wskazanych liczb, można przyjąć, że zarzuty odnośnie do zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej są bezpodstawne w omawianej sprawie (mam być "nie mniejsza niż 1,4 m" a jest "1,61 m lub 1,56 m"). Przepisy techniczne dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi (ich rodzaj) nie narusza wymagań prawa dotyczących drogi ewakuacyjnej.

Nie można także twierdzić, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza § 16 ust. 1 i 2 pkt 1 (błędnie i dwukrotnie wskazany w skardze jako "pkt a") rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis ten obowiązuje w następującym brzmieniu: "1.Użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. 2. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być: 1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych"). Trudno uznać za "zaniechanie rozpatrzenia" (skarga, s. 3) przez organy tego zarzutu, gdyż zabudowa wnęki na niewielkiej szerokości nie powoduje zagrożenia "braku możliwości ewakuacji ludzi".

4. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie przyjęły organy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym nakładanie jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 50-51 p.b. byłoby bezzasadne.

Rację ma również organ II instancji, że w takiej sytuacji postępowanie administracyjne może być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Wydanie bowiem decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku. Obie decyzje są bowiem zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści ponieważ obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Stąd, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa poprzez wybór decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowy nieruchomości wspólnej (wnęki) we wskazanej nieruchomości.

5. Konkludując, w niniejszej sprawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 51 ust. 7 p.b. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dotyczących spornej wnęki a tym bardziej nakazanie jej rozbiórki o co wnioskowała skarżąca. Zatem wszelkie zarzuty wskazane w skardze związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

6. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.