Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B. i S. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2836/15

UZASADNIENIE

Wojewoda M. decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B.. i S. B. od decyzji Prezydenta. W. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2010 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej - ulicy B. wraz z budową odwodnienia i oświetlenia ulicy - II etap na odcinku od ul. C. do ul. O.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2011 r. Lokalizacją inwestycji objęta została m. in. nieruchomość położona w W., na terenie Dzielnicy W., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 324 m2, która - zgodnie z treścią księgi wieczystej - stanowiła własność właścicieli wyodrębnionych lokali: nr 1 - T. B. i nr 2 – S. B. oraz M. B..

T. B. zmarł [...] września 2009 r., a spadek po nim nabyli W. G., J. B., C. B.. (postanowienie Sądu Rejonowego dla P. z dnia [...] grudnia 2009r. I Ns [...])).

W celu ustalenia wysokości odszkodowania w dniu [...] kwietnia 2011 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, na łączną kwotę 106 345 zł. Wartość gruntu biegła wyceniła na kwotę 101 736 zł, wartość naniesień budowlanych na 1950 zł, a wartość nasadzeń roślinnych na 2659 zł.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Prezydent . W., na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2011 r. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 106 345 zł, na rzecz byłych właścicieli nieruchomości.

Od powyższej decyzji J. B.., działająca w imieniu M. B. i S. B. wniosła odwołanie kwestionując ustaloną przez Prezydenta wysokość odszkodowania.

Decyzją z dnia [...]lutego 2012 r., Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Prezydent W. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 121 213 zł, na rzecz: M. B.. oraz S. B.. - w udziale wynoszącym 1/2 części; C. B. - w udziale wynoszącym 1/6 części; J. B. - w udziale wynoszącym 1/6 części; W. G. – w udziale wynoszącym 1/6 części.

Od powyższej decyzji w dniu [...] października 2012 r. M. B. i S. B., wnieśli odwołanie, kwestionując ustaloną przez Prezydenta W. wysokość odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie materiału dowodowego Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta . W. z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zarzut strony, dotyczący braku powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy uznać za bezzasadny. Art. 18 ust. 1e ww. ustawy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 tej ustawy, lub doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda wskazał, że jak wynika z decyzji Prezydenta . W. z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na stronie 6 tej decyzji znajduje się klauzula nadania rygoru natychmiastowej wykonalności: "nadaję decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy". Dalej Wojewoda wyjaśnił, że strony otrzymały, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r. i zgodnie z treścią, oraz dyspozycją zawartą w ww. przepisie, zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w siedzibie Urzędu Dzielnicy W. Wojewoda podkreślił ponadto, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest samą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest to bowiem tylko informacja dla zainteresowanych stron o wydaniu samej decyzji. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu [...] i[...] października 2010 r. i od tej daty należało obliczać termin określony w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oświadczenie o wydaniu nieruchomości odwołujący się złożyli natomiast w dniu [...] marca 2011 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której wysłano pismo z dnia [...] marca 2011 r.), a więc bezsprzecznie po upływie trzydziestodniowego terminu na wydanie nieruchomości. W związku z powyższymi okolicznościami podniesiony zarzut odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości jest niezasadny.

Wojewoda nie podzielił także uwag odwołujących się dotyczących zaniżenia odszkodowania, wynikającego z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz podkreślił, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji strony nie kwestionowały wyceny przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając w powyższym zakresie swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wysokości odszkodowania nie można określić na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. I te warunki formalne, w ocenie Wojewody, operat spełnia. Oceny merytorycznej operatu, może dokonywać zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, że biegła "na siłę poszukiwała do porównania działki przeznaczone pod inwestycje drogowe" - co skutkuje obniżeniem wartości odszkodowania - Wojewoda wyjaśnił, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten jednoznacznie nakazuje więc w pierwszej kolejności wycenę gruntów przeznaczonych pod drogi na podstawie cen gruntów sprzedanych z przeznaczeniem na ten cel. Dopiero w przypadku braku transakcji drogowych, rzeczoznawca mógłby zastosować metodę wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazujących na "nierynkowość" transakcji drogowych, Wojewoda wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1548/09 uznał, że "(...) brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem.". W konsekwencji, organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu obniżenia wartości odszkodowania poprzez przyjęcie niewłaściwej metody wyceny przez biegłego.

Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie, nie został naruszony także przepis art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że kwestia słuszności odszkodowania i jego konstytucyjności była wielokrotnie obiektem analiz zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak też sądownictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2003 r., sygn. 20/02, opublikowanym w OTK-A 2003/7/76 (III.2) orzekając w zakresie rozumienia pojęcia "odszkodowania słusznego" na tle art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazał, że "... w tym pojęciu mieści się zarówno jego ekwiwalentność w stosunku do poniesionego uszczerbku, jak również adekwatny do okoliczności sposób ustalania i zapłaty odszkodowania. Podstawowe znaczenie ma przy tym kryterium słuszności odszkodowania, a nie kryterium pełnego odszkodowania." Ponadto Wojewoda wskazał na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, opublikowany z uzasadnieniem w OTK-A 2004/7/660), w którym Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczania i nabywania nieruchomości jest zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższej decyzji skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli M.B. i S. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 1e specustawy oraz naruszenie art. 8 i 9 k.p.a.;

2) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ustalenie odszkodowania niespełniającego konstytucyjnego warunku słuszności odszkodowania, warunkującego możliwość wywłaszczenia na cel publiczny;

3) art. 24 § 1 pkt 5) oraz art. 84 k.p.a.

4) art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.);

5) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i przyjęcia jako podstawy ustalenia odszkodowania operatu niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uzasadniając zarzut z punktu pierwszego strona skarżąca wskazała, że w treści otrzymanego (w dniu [...] lub [...] października 2010 r.) zawiadomienia z dnia [...] października 2010 r. nie było zawartej informacji o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności ani wprost, ani poprzez odesłanie do art. 17 specustawy. Interpretacja organu dotycząca przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1) w zw. z art. 17 ust. 3 specustawy jest niezgodna z nadrzędnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 8 i 9 k.p.a. (zasada działania organu w zaufaniu do obywateli państwa oraz zasada należytego i wyczerpującego informowania stron).

W obszernym stanowisku dotyczącym zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji wskazano, że wysokość ustalonego odszkodowania w żaden sposób nie rekompensuje wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Ceny podobnych nieruchomości na lokalnym rynku znacząco odbiegają od ceny przyjętej na potrzeby ustalenia odszkodowania. W związku z tym wysokość odszkodowania nie czyni zadość konstytucyjnej zasadzie mówiącej o "słusznym odszkodowaniu". Skarżący wskazali jako istotne dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 1/90 i K 2/90) z których wynika, iż słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Ponadto skarżący opisali stan nieruchomości po dokonanym wywłaszczeniu, a także przedstawili własne porównanie cen nieruchomości wystawionych na sprzedaż. Z analizy tej wywiedli wniosek, że cena 1 m2 nieruchomości wywłaszczonej jest niższa nawet o 20 % od najniższej ze wskazanych stawek.

Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie 3 strona skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, iż ponownego rozpatrzenia sprawy (po uchyleniu decyzji Prezydenta W.z dnia [...] listopada 2011 r. przez Wojewodę M.) dokonała ta sama osoba (naruszenie art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a.). Zdaniem skarżących, od udziału w sprawie (sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania), powinien zostać wyłączony także rzeczoznawca majątkowy, gdyż sporządzał on operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., która została uchylona. Zdaniem skarżących zlecenie ponownej wyceny tej samej biegłej narusza art. 84 k.p.a.

Wskazując na naruszenie art. 135 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przy określaniu drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie - to w ocenie skarżących, rzeczoznawca był zobowiązany do podjęcia próby wyceny zadrzewienia według wartości materiału użytkowego, a dopiero w przypadku gdyby okazało się, że materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, oszacować koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji do dnia wywłaszczenia. Natomiast rzeczoznawca z góry uznała, że drewno pozyskane z tych drzew to wyłącznie materiał opałowy.

Z kolei, naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w ocenie skarżących uzasadnia okoliczność, że analiza cen nieruchomości oferowanych do sprzedaży przez organ na terenie przyjętym przez rzeczoznawcę (W., W., R.), jak również analiza cen oferowanych niezależnie przez pośredników nieruchomości na tym rynku, jak i analiza cen rynku lokalnego zawarta przez rzeczoznawcę w operacie nie dają podstaw do przyjęcia, iż ceny przyjęte do porównania w tej konkretnej sprawie i stanowiące podstawę wysokości ustalenia odszkodowania są cenami transakcyjnymi i nie są zawarte w warunkach szczególnych. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, z uwagi na brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość nieruchomości wywłaszczonej powinna zostać ustalona przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych - § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego i przyjęcia go jako podstawy ustalenia odszkodowania, strona skarżąca podniosła m.in. że: operat określa wartość odtworzeniową, a nie wartość rynkową; rzeczoznawca nie wskazuje żadnych cech podobnych nieruchomości przyjętych do porównania; rzeczoznawca nie porównuje w sposób jasny i precyzyjny cech nieruchomości, które zgodnie z art. 14 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują podobieństwo nieruchomości; ceny nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają warunków cen transakcyjnych; rzeczoznawca nie wykazuje się znajomością cech nieruchomości, które przyjął do porównania; rzeczoznawca nie porównuje takiej cechy jak wielkość wywłaszczanej nieruchomości versus powierzchnia działki pozostała po wywłaszczeniu; rzeczoznawca dokonuje błędnej wyceny drzew; rzeczoznawca nie przeprowadził rzetelnej analizy lokalizacji i lokalnych uwarunkowań.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., organ uznał go za bezzasadny. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy te dotyczą wyłączenia pracownika i odpowiednio wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczyli oni uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W analizowanym postępowaniu fakt ten nie miał miejsca.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2013r. (sygn. akt I SA/Wa 380/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2015r. ( sygn.. akt IOSK 2568/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Wyrok wydany w dniu 27 maja 2013r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalający skargę na decyzje organów (sygn.. akt I SA/Wa 380/13) został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę sąd powinien ocenić legalność decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2012r. w części zaskarżonej, kierując się oceną prawą wywiedzioną w uzasadnieniu, dotyczącą zwłaszcza art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 i 9 kpa.

Stosownie do treści art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jednak zasada ta w oparciu o przepis szczególny tj. art. 18 ust. 1e tej ustawy ulega zmianie, bowiem przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny decyzja określona w art. 17 specustawy drogowej, do której odsyła ten przepis, to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 17 ust. 1 określa, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. A zatem wskazany przepis szczególny zawarty w art. 18 ust.1e w/w ustawy określając przesłanki umożliwiające podwyższenie odszkodowania odnosi się do decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że "aby można było uznać, iż rozpoczął bieg termin, o którym mowa w przepisie art. 18 ust.1e specustawy, to byłym właścicielom organ powinien doręczyć zawiadomienie o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 w/w ustawy. Innymi słowy, skarżący winni być powiadomieni o pełnej treści tej decyzji, co oznacza, że w zawiadomieniu tym winna być zawarta także informacja o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności". Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżący pisemnym zawiadomieniem z dnia [...] października 2010r. zostali poinformowani przez Prezydenta. W. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji oraz o możliwości zapoznania się z tą decyzją w siedzibie urzędu. Jednak wbrew stanowisku organu odwoławczego powiadomienie to nie spełniało wymogu określonego w przepisie szczególnym tj art. 18 ust 1e pkt 1 specustawy, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Nie zawierało bowiem pełnej informacji o wydanym rozstrzygnięciu, a więc o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tak istotnej dla dopuszczalności podwyższenia odszkodowania. Umożliwienie stronom zapoznania się z treścią decyzji i poinformowanie ich o tym należy do obowiązków organu, jednak w tym przypadku nie było równoznaczne ze spełnieniem przez organ wymogu prawidłowego zawiadomienia o treści decyzji określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 w/w ustawy, co również podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny.

Organy obu instancji oceniając brak warunków do zastosowania wyjątku od zasady ustalania wysokości odszkodowania, korzystnego dla byłych właścicieli, naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działanie organów naruszało w istotny sposób art. 8 i 9 kpa, a zatem naczelne zasady postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów administracji jest przede wszystkim prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co jest ściśle związane z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego prowadzenia postępowania i dokonywania czynności. Dlatego też obowiązkiem organu administracji jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą wpływać na ich prawa i obowiązki, a także czuwanie by strony tego postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

W niniejszej sprawie postępowanie niewątpliwie organy zarówno pierwszej , jak i drugiej instancji zobowiązane były ocenić, że działanie w zakresie zawiadomienia stron o treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem tych podstawowych zasad postępowania. Organ administracji publicznej powiadamiający o treści decyzji zobowiązany był poinformować byłych właścicieli zarówno o pełnej treści decyzji, jak też pouczyć o przysługującym im uprawnieniu do podwyższenia odszkodowania i przesłankach umożliwiających skorzystanie z tego uprawnienia wynikających z art. 18 ust. 1e w/w ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "Powyższe uprawnienie jest bowiem zawarte w przepisach prawa publicznego, a zatem nie działa w tym przypadku zasada ignorantia iuris nocem.. Poza tym, co również było istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postepowania, tak by sprawniej i mniej boleśnie zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza."

W ocenie sądu strony, których dotyczy decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania z całą pewnością nie mogą ponosić konsekwencji nieprawidłowego działania organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że niezasadne były zarzuty pominięcia przez Sąd Wojewódzki, który wydał w dniu 27 maja 2013r. wyrok zaskarżony skargą kasacyjną (sygn. Akt I SA/Wa 380/13) błędów operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania decyzji odszkodowawczej.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż "istotnie w operacie znajdują się pewne nieścisłości, ale nie wpływały one na samą wartość dowodową operatu". Podkreślił, że mimo tych nieścisłości, w rzeczywistości prawidłowo oszacowano grunt stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś dopiero wartość ogrodzenia i nasadzeń roślinnych wg podejścia kosztowego i metody kosztów zastąpienia, że materiał porównawczy obejmował trzy sąsiadujące ze sobą dzielnice W. tj. obszary W., R. i W.. Ocenił za niezasadne wątpliwości skarżącego dotyczące obszaru z jakiego biegła zasięgała informacji o transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi na drogi publiczne wyjaśniając, że obszar dzielnic W. położonych w sąsiedztwie W.j spełniał warunki do traktowania go jako rynku lokalnego. Ocenił także, że niezasadnie twierdzono, iż biegła nie brała pod uwagę przy ocenie podobieństwa poszczególnych nieruchomości, takiej cechy jaką było przeznaczenie, gdyż wszystkie nieruchomości porównywane z szacowaną były nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił twierdzenie skarżących, że zgodnie z treścią art.135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie. A dopiero jeżeli w drzewostanie nie występuje materiał użytkowy lub wartość drewna, które może być pozyskane, jest niższa od kosztów zalesienia i pielęgnacji drzewostanu, szacuje się koszty zalesienia oraz koszty pielęgnacji drzewostanu do dnia wywłaszczenia. Jednak jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny biegła dokonując wyceny kosztów zalesienia i pielęgnacji nie działała dowolnie, gdyż wyjaśniła w oparciu o literaturę fachową, że oszacowanie drzew rosnących na terenie zainwestowania miejskiego metodą dochodową nie znajduje uzasadnienia, ponieważ drewno pozyskane z takich drzew, to głównie drewno opałowe, a koszty pozyskania tego drewna w warunkach miejskich są bardzo wysokie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie biegłego mogło zostać podważone przez skarżących jedynie przy pomocy odmiennej opinii innego rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo tego Sądu podkreślił, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w poprzednim brzmieniu § 36 ust. 1) jest podejście porównawcze przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero gdy tego rodzaju transakcji brak, możliwe jest przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przepis ten nie może być stosowany dowolnie. Wskazał, że "przyjęcie poglądu, prezentowanego przez skarżących, iż nie można mówić o transakcjach nieruchomościami drogowymi, bo mają one odmienny charakter od transakcji dotyczących pozostałych nieruchomości, skutkowałoby tym, że powyższy przepis w części, w której odnosi się do transakcji drogowych, byłby całkowicie zbędny". Zaznaczył, że w poprzedniej wersji przepis § 36 ust.1 w/w rozporządzenia, który również wskazywał zasadę wyceny w oparciu o transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi, mimo iż budził kontrowersje został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012r. w sprawie o sygn.. akt K 4/10 uznany za zgodny z art. 21 ust.2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust.1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że "art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Pojęcie to nie zostało doprecyzowane w Konstytucji, jednak zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. (sygn.. akt I SK 11/02) termin "słuszne odszkodowanie" ma bardziej elastyczny charakter i dlatego z uwagi na konieczność wyważenia interesu publicznego i prywatnego, niekiedy odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast w innych przypadkach odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za słuszne.

Z tych względów należy uznać, iż wbrew zarzutom skarżących decyzje organu pierwszej i drugiej instancji nie są sprzeczne z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie naruszają przepisów art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Naczelny sąd Administracyjny oceniając również jako niesłuszny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania w związku z zarzutem braku wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, tym samym ocenił, że sąd ten zasadnie dokonał oceny w zakresie poprawności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę ponownie, organy pierwszej i drugiej instancji nie naruszyły przepisów postępowania dokonując oceny, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, jego treść jest logiczna i kompletna, a także prawidłowo uzasadniona, odnosząc się szczegółowo także do podnoszonych przez skarżących zarzutów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wysokości odszkodowania nie można ustalić na podstawie innego niż operat szacunkowy dokumentu. Zdaniem Sądu w sporządzonym operacie prawidłowo określono cechy rynkowe dla porównywanych nieruchomości i ich wagę mającą wpływ na cenę. To skarżący podnosząc zarzuty w tym zakresie nie zauważa, że wyceniana nieruchomość wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi drogę gminną, a nie nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, z czym wiąże się ocena wagi poszczególnych cech. Dlatego m.in. nie może kierować się atrakcyjnością lokalizacji wynikającą z oceny atrakcyjności dla zabudowy mieszkaniowej, wyłącznie zresztą na podstawie własnych spostrzeżeń. Biegła wyjaśniła, że cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych na przyjętym lokalnym rynku oraz ich wagi ustalono na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie obserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych.

W tym konkretnym przypadku zdaniem sądu również brak szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uznanych za podobne nie mógł wpłynąć na zakwestionowanie rzetelności operatu, bowiem ostatecznie przyjęte do porównania nieruchomości o cenach skrajnych zostały opisane bardzo dokładnie, co umożliwiło kontrolę operatu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 84 kpa. Na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 wyłączeniu z udziału w sprawie podlega pracownik organu, który uczestniczył w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Zasada ta ma zastosowanie również do biegłego.

Z uwagi na to, że skarżący faktycznie w skardze podnieśli zarzuty kwestionujące wysokość ustalonego w decyzji odszkodowania, należało uznać, że wbrew sformułowanemu wnioskowi domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, bowiem określone w pkt II decyzji kwoty odszkodowania przyznanego poszczególnym współwłaścicielom wiążą się z ustaloną w pkt I decyzji wysokością odszkodowania należnego za przejętą nieruchomość, a zatem nie jest możliwe rozstrzygnięcie tylko w części dotyczącej skarżących. Skarżący nie zakwestionowali wyłącznie określonego w pkt II decyzji sposobu przyznania ustalonego w pkt I odszkodowania poszczególnym współwłaścicielom, ani tak określonych jednostkowych kwot.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim z uwagi na to, że brak było podstaw do odmowy zastosowania wyjątku od zasady ustalania odszkodowania, z uwagi na nieprawidłową ocenę organu, że dotychczasowi właściciele nieruchomości zostali prawidłowo powiadomieni o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i nie dochowali określonego w art. 18ust. 1e specustawy terminu do wydania nieruchomości, organ ustali czy oświadczenie o wydaniu nieruchomości zostało złożone z zachowaniem określonego w przepisie terminu, od daty powiadomienia o wydaniu decyzji ostatecznej, gdyż twierdzenie skarżących w tym zakresie nie zostało przez organ zweryfikowane. Po pozytywnym wyjaśnieniu tej przesłanki organ ustali wysokość odszkodowania z uwzględnieniem zasady wynikającej z tego przepisu, w oparciu o zaktualizowany operat szacunkowy.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.