Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 133/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 października 2019 r. M. G. i T. W. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 obręb [...] przy ulicy [...] w B.

Po przeprowadzeniu postępowania i zgromadzeniu niezbędnych dokumentów Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. znak [...], przywołując w podstawie prawnej przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla wnioskujących warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanej nieruchomości.

W decyzji określił rodzaj inwestycji, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi oraz ochrony przyrody i krajobrazu, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz ochrony terenów i obiektów na podstawie przepisów odrębnych i wymagania w zakresie ochrony osób trzecich. Określił wymagane wskaźniki w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania reprezentująca H. i T. G. (dalej skarżący, uczestnicy postępowania), właścicieli sąsiedniego budynku nr [...], S. G. złożyła w piśmie procesowym zastrzeżenia do realizacji budynku mieszkalnego w sąsiedztwie cieku wodnego, stwierdzając, iż w konsekwencji sztucznego uformowania nasypu, zwiększającego nachylenie wnioskowanego terenu, planowana zabudowa spowoduje przeniesienie obciążenia zalewowego pośrednio na działkę nr 3 oraz bezpośrednio na działki budowlane nr 4, nr 5, nr 6 i nr 7. W jej ocenie zwiększenie kąta nachylenia tego terenu, już spowodowało zakłócenia naturalnego i równomiernego rozlewania się nadmiaru wody i jej retencji. Po podjęciu zawieszonego postępowania, organ dołączył do akt sprawy opinię geotechniczną dla wnioskowanych działek. .

Odpowiadając na zarzut dotyczący przewidywanego zalewania działki nr 4, organ stwierdził, iż podwyższony poziom stanu wody występuje tylko przy sytuacjach powodziowych spowodowanych długotrwałym okresem intensywnych deszczów, wobec zbierania przez potok wód z całego terenu. W zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi dopływu światła naturalnego i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi badanie odbędzie się na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu obniżenia komfortu życia - organ stwierdził, że są to subiektywne odczucia nie podlegające ocenie w tym postępowaniu. Z kolei warunki odprowadzania wody uregulowano w pkt 2.6. decyzji.

W wyniku oceny przygotowanej w sprawie analizy zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym, zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy, organ ustalił wymagane wskaźniki nowej zabudowy. Wyjaśnił, że wskaźniki te ustalono jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Wskaźnik powierzchni zabudowy - od 5,8% do 7,3%, przy czym 5,8% jako dolny a 7,3% jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Ustalony w ten sposób wskaźnik umożliwi łączną zabudowę wnioskowanego terenu od 114,38m² do 144,0m². Parametry te nawiązują do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki i pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego. Wysokość zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora - dwie kondygnacje nadziemne - od 6,5m do 8,5m. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, z uwzględnieniem art. 74 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ wyjaśnił, że wystąpił w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] w K. Organ ten odebrał pismo w dniu 10 czerwca 2020 r., przy czym w terminie 14-dniowym nie zajął stanowiska, co w świetle art. 53 ust. 5 ustawy uznaje się za dokonanie uzgodnienia.

Odnosząc się do zastrzeżeń w zakresie nasłonecznienia - organ wskazał, że w pkt 2.7c decyzji nałożony został na inwestora obowiązek wykonania analizy zacienienia dla budynku nr 8. W stosunku do zastrzeżeń ustalonej geometrii dachu – uznał, że nawiązuje do budynków objętych wynikami analizy.

Reasumując organ stwierdził, że biorąc po uwagę przeprowadzoną analizę urbanistyczną, stan faktyczny terenu objętego wnioskiem oraz obowiązujące przepisy prawa, należało orzec jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli uczestnicy postępowania, reprezentowani przez córkę S. G., wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących "istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu...." z racji braku możliwości odprowadzania wód opadowych z nowoprojektowanych powierzchni, a jedynie do przylegającego, obciążonego potoku [...] . Podnieśli lokalizację inwestycji w obszarze zagrożonym zalewaniem powodziowym przez potok [...] . Podkreślili, że wobec zwiększenia kąta nachylenia działki nr 1 oraz częściowo działki nr 2 przez ich właściciela już zakłócono naturalny i równomierny sposób rozlewania się wody i jej retencji. Projektowana inwestycja będzie dodatkowym obciążeniem oraz będzie naruszała interesy stron. Wskazali, iż nie określono linii zabudowy ani bezpiecznej odległości od potoku. Podnieśli, iż w ich ocenie brak zgodności projektowanej inwestycji z projektem planu i obowiązującym studium - obszar Z - teren zieleni dolin rzek i potoków

Pismem z dnia 11 września 2020 r. uczestnicy postępowania uzupełnili odwołanie, podkreślając lokalizację zamierzonej inwestycji w obszarze zagrożonym zalewaniem powodziowym przez potok [...] . Wskazali na istotne zmiany w sposobie rozlewania się wody wobec przekształcanie profilu terenu przez inwestorów (właścicieli działek nr 1 i nr 8) poprzez wykonanie sztucznego nasypu w kierunku istniejącego cieku. Następstwem tego jest degradacja koryta potoku. Dodali, że wskutek wcześniej dokonanych zgłoszeń do powiatowego organu nadzoru budowlanego, sprawę przekazano następnie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. , a w wyniku przeprowadzonych ekspertyz i opinii ustalono zagrożenie zalaniem działki nr 4. Wskazano, jakie prace winny być wykonane celem regulacji potoku [...] . Proponowana zabudowa potęguje zagrożenie powodziowe. Uczestnicy podkreślili, że w pierwszej kolejności niezbędne jest przeanalizowanie wszelkich działań związanych z zabezpieczeniem zdegradowanego koryta potoku. Znaczne ruchy na terenie obszaru planowanej zabudowy doprowadzą do niekontrolowanego osunięcia się mas ziemi i przyspieszą proces zamknięcia profili potoku, a w konsekwencji do podtopienia nieruchomości nr 4. Uczestnicy postępowania podkreślili, że sprawa uregulowania koryta potoku [...] prowadzona jest przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zlewni w K. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej nie uwzględniło odwołania i zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy wydanie decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie i ustalił, że spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. Teren ma dostęp do drogi publicznej, tj. pośredni do drogi [...] poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po działkach nr 8, 9 i 10 (współwłasność właścicieli wnioskowanego terenu).

W konsekwencji organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, jeżeli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów. Ma natomiast obowiązek odmówić ustalenia warunków tylko wówczas gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z art. 61 ustawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziana w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Kolegium stwierdziło, że planowana do realizacji inwestycja wpisuje się - zarówno formą architektoniczną, jak i funkcją – w przestrzeń objętą analizą przestrzenną. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (na podstawie § 3 rozporządzenia), na którym następnie przeprowadzono analizę funkcji, i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił przyjęte granice obszaru analizy, uznając, że wyznaczony i przyjęty obszar analizy jest reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy [...]. Kolejne przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia określają sposoby ustalenia cech urbanistyczno-architektonicznych dla nowej zabudowy. Odwołując się do wyroków tut. Sądu, Kolegium stwierdziło, iż ustalenie parametrów nowej zabudowy nie musi ściśle nawiązywać do obiektów zlokalizowanych na działkach w obszarze analizy. Organy planistyczne nie są więc ściśle związane parametrami zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, że analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, iż w sprawie dokonano prawidłowej oceny istnienia w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania, a tym samym prawidłowo ustalono wymagane wskaźniki i parametry. W ocenie Kolegium mieszczą się one w zakresie norm powołanego powyżej rozporządzenia.

W kontekście zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak - to jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następować tylko w granicach określonych przepisami. Nadto z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia jeszcze do wykonania inwestycji.

Mając na uwadze zarzuty odwołania organ odwoławczy podkreślił, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji, co nie oznacza, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę. Wymaga to oceny sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. M.in. § 28 ust. 1 określa warunki dotyczące odprowadzania wód opadowych a § 29 zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy dokonał "milczącego" uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji z Wodami Polskimi Zarząd Zlewni w K. w zakresie ochrony melioracji wodnych. Takie stanowisko daje podstawy do twierdzenia, że gdyby realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpływała na sieć melioracyjną, wówczas organ nie odmówiłby uzgodnienia projektu decyzji, w sposób pisemny.

Dalej Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ) projekty decyzji o warunkach zabudowy, wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z przepisu art. 155 ust. 5 wynika, że uzgodnienia tego dokonuje się w drodze decyzji, której treść wskazano w ust. 8 tego przepisu. Zgodnie z ust. 11 tego przepisu także odmowa uzgodnienia, następuje w drodze decyzji. Z przywołanego przepis art. 166 ustawy Prawo wodne, wynika, że zarówno uzgodnienie jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następują w drodze decyzji, ale dotyczy to wyłącznie terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W przypadku terenu przedmiotowej inwestycji, to teren zagrożony zalewaniem powodziowym, ale nie obszar szczególnego zagrożenia powodzią na Mapie Zagrożenia Powodziowego. Jednoznacznie stwierdzono to w piśmie z dnia 22 października 2020 r. przesłanym do Kolegium.

W sprawie nie zostało też wykazane, aby płynący w pobliżu działek objętych postępowaniem w niniejszym postępowaniu potok [...] posiadał wał przeciwpowodziowy, który, zgodnie z art. 176 ustawy, musiałby być uwzględniony w przypadku planowanej zabudowy. Nastąpiłoby to jednak dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a zakres i przedmiot obu postępowań jest różny. Kwestia posadowienia obiektu budowlanego na obszarze zagrożonym zalewaniem powodziowym przez Potok [...] , będzie musiała być uwzględniona i rozwiązana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego przez projektanta na etapie sporządzenia i zatwierdzania projektu budowlanego.

Kolegium podkreśliło, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w żaden sposób nie uprawnia inwestora do podjęcia prac budowlanych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. organ odwoławczy wskazał, iż charakter studium określony został w art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Jednak Studium nie jest prawem miejscowym, tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. Jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Nie może też stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że wobec faktu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 do 5 ustawy brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli skarżący, reprezentowani przez córkę. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1§ 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności na przyjęciu, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego zapisy decyzji dotyczące zabezpieczenia interesów osób trzecich, uznając za wyczerpujące i wystarczające zapisy punktów 2.2, i 2.7 zaskarżonej decyzji. Nadto uznali za sprzeczne i niejasne zapisy punktu 2.5 dotyczące ochrony terenów lub obiektów na podstawie odrębnych przepisów w stosunku do punktu 2.6 w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz odprowadzania wód opadowych. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie.

W uzasadnieniu powtórzyli argumentację prezentowaną już w odwołaniu. Podkreśli, że wskazali na materiał obrazujący stan faktyczny przedmiotowego terenu, bezpośrednio oddziałujący na właścicieli działek nr 4 i nr 11. Podnieśli, iż dołączyli do odwołania dokumenty potwierdzające konieczność zabezpieczenia koryta potoku [...] w związku ze stwierdzonym zagrożeniem środowiska, bezpieczeństwa nieruchomości gruntowych na których płynie nieuregulowany ciek wodny. Kwestie te nie znalazły odzwierciedlenia w decyzji w formie zapisów zabezpieczenia interesów osób trzecich. Podkreślili, że organy powinny podjąć wszelkie kroki w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócili uwagę na potrzebę umocnienia i utrzymania naturalnego koryta potoku [...] , w celu zabezpieczenia działek nr 4 i nr 1 . Wskazali na postępujące i niekontrolowane osuwanie się mas ziemi z nasypu na działce nr 1 wraz z erozją denną i boczną - tj. obrywaniem się materiału ziemnego w kierunku działki nr 4.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej o oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. Nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie

Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) . W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków.

Wskazać przy tym trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna – zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1949/20. Nadto, co należy podkreślić, samo uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że udzielone zostanie pozwolenie na budowę tego obiegu. Wszelkie skutki związane z ewentualną realizacją planowanej inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, materializują się dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora stosownych zgód budowlanych. W tym kontekście należy ocenić część zgłaszanych przez skarżących w skardze zarzutów, uznając je przynajmniej za przedwczesne na tym etapie postępowania.

Dokonując natomiast oceny wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy uznać, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy warunkujące jej wydanie, tzn. spełnione zostały łącznie warunki wskazane w niej wskazane, tzn. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren powinien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Zgodnie z zapisem art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów.

W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości co do dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków planowanej zabudowy. Wykazano, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy.

Podstawą do wyznaczenia tych parametrów były dane wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Została ona w sprawie przygotowana przez uprawnionego architekta. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie nie oznacza, że musi to być działka granicząca bezpośrednio z działką inwestora, lecz chodzi o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem inwestora, składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej. Przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że projektowana budowa budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym. Istniejące budynki pozwoliły na określenie gabarytów i formy architektonicznej, co zostało dokładnie przedstawione zarówno w przygotowanej analizie, jak i powtórzone w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji skład orzekający podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymienionych w decyzji wskaźników wnioskowanej zabudowy. Nie zostały przy tym naruszone przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia organ pierwszej instancji ustalił wymagane wskaźniki nowej zabudowy. Wskaźnik linii zabudowy nie został w tym przypadku wyznaczony, gdyż zabudowa nie dotyczy działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej, jest to teren położny w głębi – w drugiej linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony został w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia, który ustala się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według załącznika "Analiza funkcji i cech zabudowy..." części testowej wyników analizy - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - wynosi 144, a w przypadku planowanej zabudowy ustalono ten wskaźnik – jako od 114,38m² do 144m². Nie przekracza zatem wskaźnika średniego. Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono na 11,6m z tolerancją 20%, co także zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia, mieści się w granicach wskaźnika średniego dla tej wielkości i wynika z analizy. Przyjęto także od 1 do 2 kondygnacji, w tym poddasze mieszkalne, co także wynika z przegotowanej analizy - wysokość do 6,5m do 8,5m licząc od poziomu terenu przy wejściu głównym. Podobnie, w oparciu o budynki mieszkaniowe i gospodarcze występujące w obszarze analizowanym, ustalono geometrię dachu- tj. dach dwu- lub wielospadowy o nachylenia połaci od 25º do 45º.

W tym zresztą zakresie skarżący nie wnosili żadnych zastrzeżeń.

Natomiast w zakresie zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dla prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, skład orzekający nie podziela tych zarzutów. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnia skargę na decyzją lub postanowienie tylko w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, przygotował niezbędne w sprawie dokumenty, w tym projekt decyzji i wymagane analizy przez uprawniona do tego osobę, a następnie wydał kwestionowaną decyzję orzekając tym samym tylko i aż tyle, że projektowana przez inwestorów zmiana zagospodarowania terenu jest w świetle przeprowadzonej analizy, dopuszczalna, a wnioskowany obiekt wpisuje się w zastany na danym obszarze ład przestrzenny i urbanistyczny.

Wskazać też należy, że przedmiotowa decyzja została przez organ pierwszej instancji uzgodniona na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy – tzn. w wyniku tzw. "milczącego" uzgodnienia projektu decyzji z Wodami Polskimi Zarząd Zlewni w K. w zakresie ochrony melioracji wodnych. Organ przesłał bowiem przygotowany projekt decyzji do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] w K. . Wobec odebrania pisma z projektem w dniu 10 czerwca 2020 r, w terminie 14-dniowym mógł zająć stanowisko, co niewątpliwie w przypadku negatywnego oddziaływania i wpływu na sieć melioracyjną by uczynił. Skoro w tym terminie nie zajął stanowiska, w świetle art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie uznaje się za dokonane.

Należy też podzielić stanowisko Kolegium, że na podstawie art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ) projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wówczas, jak wynika z przepisu art. 155 ust. 5 uzgodnienia dokonuje się w drodze decyzji, której treść określa ust. 8 tego przepisu. Także odmowa takiego uzgodnienia następuje w drodze decyzji (ust. 11 tego przepisu). Jednak procedura uzgodnienia przewidziana w tym przepisie (zarówno uzgodnienie jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji) dotyczy wyłącznie terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W przypadku terenu przedmiotowej inwestycji, jest to teren zagrożony zalewaniem powodziowym, ale nie jest to obszar szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczony na Mapie Zagrożenia Powodziowego (potwierdza to pismo z dnia 22 października 2020 r. przesłane do Kolegium).

Nie miał także w sprawie zastosowania art. 176 omawianej ustawy. W sprawie nie zostało wykazane, aby płynący w pobliżu działek objętych postępowaniem w niniejszym postępowaniu potok [...] posiadał wał przeciwpowodziowy, który, musiałby być uwzględniony w przypadku planowanej zabudowy. Zresztą problem ten powinien być uwzględniony na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Kwestia posadowienia obiektu budowlanego na obszarze zagrożonym zalewaniem powodziowym przez Potok [...] , będzie musiała być uwzględniona i rozwiązana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego przez projektanta na etapie sporządzenia i zatwierdzania projektu budowlanego.

Podnoszone przez skarżących naruszenia w zakresie niewystarczających zapisów dotyczących ochrony interesów osób trzecich czy ochrony trenerów i obiektów także nie są zasadne. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić bowiem tylko w granicach określonych przepisami omawianej. Sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić naruszenia interesów osób trzecich, do czego zdaje się zmierzać argumentacja skarżących. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie narusza bowiem prawa własności skarżących czy też prawa własności innych osób. Jak wskazano wcześniej wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze inwestorów do rozpoczęcia jakichkolwiek działań w kierunku realizacji inwestycji. Podnoszony w toku całego postępowania wpływ planowanej inwestycji na bezpieczeństwo nieruchomości gruntowych należących do skarżących będzie przedmiotem dogłębnego badania także na kolejnym etapie procesu budowlanego, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi nie tylko dokładne badanie samego usytuowania planowanego obiektu, w tym aspekcie, ale także dokładnego badania problemu zacieniania czy zasłaniania obiektów należących do skarżących przez planowana inwestycję. Zasadnie przy tym organ odwoławczy podkreślił, że ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na niedopuszczalność przekształcenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Uzyskując decyzję o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie oznacza to jeszcze jednak uzyskania pozwolenia na budowę. Ta kwestia wymaga odrębnego postępowania i oceny sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Na tym etapie postępowania rozpatrzone zostaną m.in. kwestie odprowadzania wód opadowych - § 28 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Nadto zgodnie z zapisem § 29 tego rozporządzenia - zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zatem te podnoszone kwestie zostaną ponownie dokładnie zbadane i podjęte zostaną w tym zakresie rozstrzygnięcia na gruncie przywołanych powyżej przepisów.

Z kolei kwestia regulacji samego potoku [...] jest kwestią odrębną regulowaną w odrębnym postępowaniu, zresztą jak wynika z wielu pism pełnomocnika skarżących, prowadzonych przed właściwymi rzeczowo organami.

Uwzględniając powyższe nie sposób mieć wątpliwości, że w przypadku wnioskowanej inwestycji zasada "dobrego sąsiedztwa" została zrealizowana. Podobnie zresztą jak w przypadku znajdującej się także w obszarze analizowanym działce nr 12 obręb [...], dla której decyzją z dnia [...] r. ustalone zostały warunki zabudowy także dla inwestycji polegającej zna budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego.

Wskazać należy, że Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.