Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 283/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. F. i S. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: elektryczną, gazową, grzewczą, wodno - kanalizacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego wlz na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb [...] realizowanego przez M. i S. F. na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] 2014 r. wydanej przez Starostę O.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 28 lipca 2016 r. do organu wpłynęło zawiadomienie skierowane przez M. i S. F. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, powyżej opisanego. Organ orzekający przywołał przy tym przepis art. 54 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji; przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał też w uzasadnieniu – odwołując się do treści art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – katalog dokumentów, które inwestor zobowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 lit a, który nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Ust. 2 cytowanego artykułu wskazuje, iż w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta. Na tym etapie organ nadzoru bada czy wykonane roboty budowlane mogą zostać zaakceptowane na podstawie przedstawionej przez inwestora dokumentacji. W tym kontekście organ omówił też zastosowany przez ustawodawcę sposób określenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które dla legalnej realizacji wymagają wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z treści art. 36a powoływanej ustawy wynika – jak wskazał organ orzekający, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego istnieje w sytuacji, w której dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Powołując się na przedstawione w uzasadnieniu okoliczności Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w O. zwrócił uwagę, że załączona do wniosku dokumentacja - inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza oraz oświadczenie kierownika budowy wskazuje, iż inwestor wykonał inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki - przesunięto obiekt budowlany w stosunku do granicy z dz. Nr [...] - (przed podziałem dz. Nr [...]) z 4,00 m na 2,5 m oraz zmianie uległa odległość od granicy z dz. Nr [...] - zamiast 3,0 m jest ok 5,5 m. W swoim oświadczeniu kierownik budowy będący jednocześnie projektantem zakwalifikował powyższe zmiany jako zmiany nieistotne, jednakże odnosząc się do art. 36 a ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, należy zdaniem organu orzekającego uznać, że projektant dokonuje kwalifikacji odstępstw określając czy są to zmiany istotne czy nieistotne, co nie wyłącza możliwości dokonania przez organ nadzoru budowlanego oceny w tym samym zakresie. Prezentując takie stanowisko organ orzekający powołał się na poglądy wyrażone w judykaturze administracyjnej, w której również jednoznacznie wskazuje się, że zmianę dotyczącą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, dopuszczalną wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Zdaniem powiatowego organu nadzoru budowlanego z tego względu i wobec okoliczności faktycznych istniejących w rozpatrywanej sprawie, obowiązkiem organu, do którego skierowane zostało zawiadomienie o zakończeniu budowy, było zgłoszenie sprzeciwu, o którym mowa w treści art. 54 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M. i S. F., którzy w odwołaniu podali, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została nieprawidłowo, a wprowadzone w zakresie objętego projektem zagospodarowania działki zmiany należy uznać za nieistotne i związane z inną lokalizacją obiektu wynikającą z nieprawidłowego wytyczenia jego posadowienia przez geodetę.

Odwołujący się wyjaśnili, że obecnie zainwestowana przez nich działka nie graniczy z działką budowlaną, a ponadto usytuowanie zrealizowanego przez nich budynku nie narusza przepisów przeciwpożarowych, zatem inwestycja nie narusza przepisów techniczno – budowlanych.

Powołując się na przedstawione w odwołaniu argumenty M. i S. F. wnieśli o uchylenie decyzji o sprzeciwie i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2017 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe, następnie przywołał treść przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane wyjaśniając jednocześnie, że poprzez ustalenie 14 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca umożliwił właściwemu organowi wypowiedzenie się w kwestii spełnienia kryteriów uprawniających do przystąpienia do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Organ wskazał też, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności w przypadku, gdy organ stwierdził, że obiekt budowlany, objęty zawiadomieniem o zakończeniu budowy został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (wyrok NSA z 13 maja 2003 r., IV SA 2176/01, niepubl.).

Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, iż Inwestor wykonał inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki – przesunięto obiekt budowlany w stosunku do granicy z dz. Nr [...] (przed podziałem dz. Nr [...]) z 4,00 m na 2,5 m oraz zmieniono odległość od granicy z dz. Nr [...] – zamiast 3,0 m jest ok. 5,5 m. Narusza to art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i należy je kwalifikować jako odstępstwo istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ponadto – jak wynika z uzasadnienia – zdaniem wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego przepis art. 36a ustawy - Prawo budowlane ustawy wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Jest oczywiste, że inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem zarówno z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej jak i z oświadczenia kierownika budowy wynika, że Inwestorzy wykonali inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. słusznie uznał, że Inwestorzy naruszyli art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które należy kwalifikować jako odstępstwo istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego, dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił też – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonana przez projektanta nie wiąże organu nadzoru budowlanego, właściwego do wniesienia sprzeciwu, który uprawniony jest do samodzielnej oceny w tym zakresie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M. i S. F. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 54 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w mniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego zaniechały wnikliwej i wszechstronnej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 pkt la i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w budynku posadowionym na dz. Nr [...], od obiektu na działce Nr [...] nie powoduje przesłaniania w obu tych obiektach;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek posadowiony na dz. Nr [...] oraz budynek zlokalizowany na działce Nr [...] mają zapewnione naturalne oświetlenie odpowiadające ww. przepisom;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Ministra MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy budynek posadowiony na dz. Nr [...] spełnia warunki dotyczące dostępności drogi przeciwpożarowej;

5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

6. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie uwzględnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności poprzez nierozważanie przez organy nadzoru budowlanego, spełnienia przez przedmiotowy budynek wymogów techniczno - budowlanych, określonych w przepisach, a poprzez to błędne i przedwczesne przyjęcie, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ponadto pełnomocnik skarżących – na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o przeprowadzenie dowodów:

a) z postanowienia Burmistrza J. – L. z dnia [...] 2016r. Nr [...], znak: [...], wraz z mapą wstępnego podziału nieruchomości, na okoliczności podziału działki Nr [...],[...] w J. L., na dz. Nr [...] i [...];

b) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejska w J. – L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (opublikowanego w Dz. Urz. Woj. D. Nr 33, z dnia 17 kwietnia 2001 r. poz. 337).

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o:

- uchylenie w całości decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...], z dnia [...] 2016 r., ze względu na naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia;

- zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania sądowo- administracyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Pełnomocnik skarżących wskazał w niej m. in., że budynek należący do inwestorów, nie narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ sąsiednia działka Nr [...] nie jest działką budowlaną, jej front jest dużo mniejszy niż minimalne wymogi dla działki budowlanej, wynikające miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską w J. – L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., a w szczególności paragrafu 4 miejscowego planu, który stanowi, że minimalna szerokość frontu działki budowlanej to 20 metrów. Po drugie istotne jest to, że budynek usytuowany na działce Nr [...], spełnia wymogi dotyczące dostępu do dróg pożarowych, których parametry zostały określone w § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Ministra MSWiA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Po trzecie, co było już sygnalizowane powyżej, żadne z norm dotyczących przesłaniania i nasłoneczniania nie zostały naruszone. Po czwarte nie doszło do naruszenia interesu osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, ponieważ to właśnie właściciele działki Nr [...] (sąsiedniej dla działki inwestorów) wydzielili ze swojej nieruchomości działkę Nr [...], w celu powiększenia działki M. i S. F. Zatem w sposób dorozumiany właściciele zaakceptowali trudną sytuację, w jakiej znaleźli się skarżący.

Zdaniem pełnomocnika - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie każde odstępstwo dotyczące parametrów obiektu, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie. Dlatego orzekając w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane organ nie mógł poprzestać wyłącznie na ustaleniu istnienia okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w treści przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 i powinien dokonać oceny czy nieprawidłowości polegające na odstępstwie od zatwierdzonego projektu architektoniczno - budowlanego mają charakter istotnych odstępstw. Natomiast o tym, czy to konkretne odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu było zatem przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Organ w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać na automatycznym zastosowaniu art. 36a ust. 5 pkt 1, lecz powinien podjąć z urzędu działania polegające na weryfikacji obiektu budowlanego pod kątem norm techniczno - budowlanych, np. poprzez wezwanie inwestorów do przedstawienia stosownych opinii czy opracowań w zakresie spełnienia przez obiekt przepisów techniczno - budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie, prezentowany jest pogląd, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1 - 7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik M. i S. F. wskazał też dodatkowo, że błędna jest sugestia organu drugiej instancji, zawarta na str. 3 uzasadnienia decyzji (akapit 3 od dołu), a mianowicie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, właściwą ścieżką prawną jest uzyskanie przez inwestorów decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Pr. Bud.). Jak wynika bowiem z ugruntowanego poglądu doktryny, zakończenie procesu budowlanego czyni bezprzedmiotowym stosowanie przepisu art. 36a ust. 1, zatem oczywiste jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 pr. bud., może dotyczyć tylko zamierzonych inwestycji (Prawo budowlane. Komentarz po red. Alicji Plucińska- Filipowicz, LEX/el. 2016).

Wyjaśnił też, że zdaniem skarżących zakwestionowane rozstrzygnięcie jest wadliwe nie tylko ze względu na osnowę, ale przede wszystkim ze względu na przywołaną lakoniczną argumentację, która bazuje na automatyzmie. Decyzja nie jest poparta jakimkolwiek materiałem dowodowym, pokazującym, że organ w sposób dogłębny rozważył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, z uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 ustawy Prawo budowlane, jak również wszystkich zasadniczych dla rozstrzygnięcia norm techniczno - budowlanych.

W doręczonej Sądowi w dniu 27 kwietnia 2017 r. odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wyjaśnił, że zarzuty zawarte w skardze zostały już wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W dniu 30 czerwca 2017 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe (z załącznikami) oznaczone jako "Wnioski dowodowe", w którym pełnomocnik skarżących wniósł – na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z następujących dokumentów:

- opinii w sprawie spełniania warunków technicznych budynku posadowionego na dz. Nr [...] w m. J. L., na okoliczność spełnienia przez obiekt budowlany należący do skarżących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących sprawy, oraz nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności!- będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była legalność skorzystania przez organy nadzoru budowlanego z uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu w reakcji na dokonane w trybie art. 54 ustawy – Prawo budowlane przez M. i S. F. – inwestorów opisywanej wcześniej budowy – zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Podkreślić też należy, że sprzeciw traktowany jest jako instytucja o charakterze prewencyjnym.

Ze wskazanego przepisu, którego treść była już przywoływana w uzasadnieniu wynika, że intencją ustawodawcy jest reglamentowanie uprawnienia inwestora do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. Przyznana organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w końcową fazę projektu inwestycyjnego i regulacja dotycząca przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wskazuje, że akceptując – w formie przewidzianej przez przepisy ustawy – Prawo budowlane – zamiar rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, właściwy organ potwierdza zrealizowanie go w sposób zgodny z prawem oraz gwarantuje bezpieczeństwo jego użytkowania.

Te kwestie – wobec braku określenia przez ustawodawcę przesłanek wniesienia sprzeciwu w warunkach art. 54 ustawy – Prawo budowlane – powinny być uwzględnione przy rozważaniu podstaw skorzystania przez właściwy organ nadzoru budowlanego do jego zgłoszenia w drodze decyzji.

Lakoniczna regulacja, jaką ustawodawca przyjął w art. 54 ustawy – Prawo budowlane, dotycząca istotnej dla procesu inwestycyjnego kwestii, spowodowała, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym wskazywano na konieczność odwołania się w zakresie możliwości wniesienia sprzeciwu do wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwzględnieniem pozycji ustrojowej organów nadzoru budowlanego i przyznanych im przede wszystkim w przepisach art. 81 i art. 84a ustawy kompetencji.

Przy tak sformułowanych wskazaniach przyjęto, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, będący adresatem zawiadomienia o zakończeniu budowy, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę lub mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy albo zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (np. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane, komentarz, Lex; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane, komentarz; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1535/06, Lex Nr 425357; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 520/06, Lex Nr 503755).

Jednocześnie podkreślano wadliwość przyjętej przez ustawodawcę koncepcji uregulowania instytucji sprzeciwu ze względu na skutki, jakie wywołuje jego zgłoszenie z sferze faktycznej i prawnej inwestora.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uzasadnił zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego "[...]" wraz z wewnętrznymi instalacjami w budynku: elektryczną, gazową, grzewczą, wodno – kanalizacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego wlz na działce Nr [...],[...], obręb [...], realizowanego na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] 2014 r. Nr [...], dokonanego przez M. i S. F., stwierdzeniem – wobec tej inwestycji – istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, wynikającego z innego niż przewidywał to projekt zagospodarowania działki, usytuowania przedmiotowego budynku.

Organ wskazał jednocześnie na zmianę odległości budynku od granicy z sąsiednią działką oznaczona obecnie numerem ewidencyjnym [...] (przed podziałem [...]) z projektowanych 4 m na 2,5 m oraz od granicy z sąsiednią działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z projektowanych 3 m na 5,5 m.

Zmiany te zostały ujawnione w załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz uwzględnione (jako nieistotne) w oświadczeniu kierownika budowy i nie kwestionują ich istnienia inwestorzy, podając jako przyczynę błędne (nieprawidłowe) geodezyjne wytyczenie obiektu poprzez uprawnionego geodetę.

Tożsame stanowisko przyjął przy orzekaniu w sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając zasadność zgłoszenia sprzeciwu i prawidłowość powołanej podstawy oraz jej kwalifikowania jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W tych okolicznościach należy wskazać, że w piśmiennictwie i judykaturze zaakceptowany został pogląd, który Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że zmiana usytuowania obiektu budowlanego jest odstąpieniem istotnym, dopuszczalnym w trybie art. 36a ustawy – Prawo budowlane (np. Z. Kostka, Prawo budowlane, komentarz; wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 973/07, Lex Nr 516799; wyrok NSA w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1092/16). Oznacza to zatem, że ujawnienie zmiany usytuowania obiektu budowlanego uprawnia właściwy organ nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w przepisie art. 54 ustawy – Prawo budowlane.

W tak określonych warunkach prawnych Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie przy orzekaniu w tej sprawie.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał dodatkowo za właściwe wyjaśnić, że w doktrynie i judykaturze administracyjnej nie budzi wątpliwości, że jeżeli podstawą zgłoszenia sprzeciwu było ustalenie, że inwestor wykonał roboty budowlane (np. zrealizował budowę) w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to konieczne jest wszczęcie postępowania naprawczego, przewidzianego dla takiej sytuacji w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, z zastrzeżeniem dotyczącym stosowania w tym postępowaniu przepisów dotyczących projektu budowlanego odpowiednio do zakresu tych zmian, co w warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zawierającego projekt zagospodarowania działki, spełniający wymogi ustawowe i aktu wykonawczego, uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych (np. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane, komentarz, Lex; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane, komentarz; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 814/11, Lex Nr 1219263; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1101/15, Lex Nr 2261561; wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 804/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do przepisów dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a także postępowania naprawczego, jako jego konsekwencji oraz regulujących sposób sytuowania budynku na działce i względem sąsiedniej działki budowlanej wskazywano m. in. na konieczność dokonania przez właściwy organ ustaleń, co do charakteru działki sąsiedniej, zwrócono też uwagę na potrzebę uwzględnienia akceptacji właścicieli działki sąsiedniej na istniejące usytuowanie budynku, niezgodne z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (np. wyroki NSA: z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1145/10, lex Nr 1083545; z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2048/14, lex Nr 2081374).

Uznano też, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno -budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno - prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego naruszenia przepisów techniczno budowlanych uniemożliwiającego zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Stanowisko takie wyprowadzono z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98, w którym Trybunał podkreślił, że ustawa Prawo budowlane w art. 7 ust. 1 wyraźnie stanowi, że za przepisy techniczno - budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno – budowlanych, a przepis rozporządzenia wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza konstytucyjne prawo własności. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji rzeczypospolitej polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności praw (np. Wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10, Lex Nr 1151912; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10; wyrok NSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 52/17, Lex Nr 2299041). Sąd w składzie orzekającym w sprawie przywołane powyżej poglądy judykatury administracyjnej bezwzględnie akceptuje.

Ponadto – odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze i argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu należy wyjaśnić, że wszystkie kwestie objęte przepisami § 13 ust. 1 pkt 1a i 2, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych mogą i powinny być rozważone dopiero w toku postępowania naprawczego i determinują ocenę organu, co do tego, czy dokonane odstąpienie od projektu budowlanego powoduje konkretne niebezpieczeństwo dla dobra chronionego. Zarzuty naruszenia tych przepisów w sposób przedstawiony w skardze nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Natomiast wskazywana w uzasadnieniu skargi uznaniowość w zakresie kwalifikowania odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę nie odnosi się do sytuacji stypizowanych przez ustawodawcę w przepisie art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w administracyjnym postępowaniu instancyjnym i w brzmieniu obecnie obowiązującym, które nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255).

W uznaniu Sądu nie jest też trafny zarzut dotyczący stwierdzenia organu odwoławczego zawartego na str. 3 (akapit 3 od dołu) uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a wyprowadzonego z treści art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew sugestii pełnomocnika skarżących wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie wskazuje na konieczność uzyskania – na obecnym etapie procesu inwestycyjnego – przez skarżących decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ale wyjaśnia obowiązującą zasadę, zgodnie z którą dokonanie w sposób legalny takiego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie zaistniało w rozpoznawanej sprawie wymagało uzyskania – przed jego dokonaniem – decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Z powodów wcześniej przedstawionych nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów procesowych, regulujących postępowanie wyjaśniające.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzekając w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i dokonały ich prawidłowej wykładni, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej. Z tych względów Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.