Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1248/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, 6 i 7 , art. 53 ust. 4 pkt. 9, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust.1i2 i par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skarg "A" sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. oraz "B" sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2010 r., nr [...]; w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" sp. z o.o. spółki komandytowo-akcyjnej w K. oraz "B" spółki z o. o. w K. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2010r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, wbudowaną stacją transformatorową na działce nr ewid. [...] - obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie rozbudowy sieci energetycznej ŚN oraz wjazdem z działki nr ewid. [...] - obręb [...] przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w wyniku wniosku inwestora w dniu 25 września 2008r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, z tym, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 stycznia 2009r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na konieczność wyeliminowania nieprawidłowości w przeprowadzonej analizie urbanistyczno - architektonicznej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji podał, iż sporządzona została powtórna analiza, w której w szczegółowy sposób odniesiono się do wszystkich kwestii wskazanych w decyzji SKO w K. z 23 stycznia 2009r. Ponadto podano, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie, w związku z czym organ I instancji przyjął, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ponownie ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania złożyły [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. Spółka [...] zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, świadczącego o spełnieniu warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca się Spółka podniosła również, że w analizie urbanistyczno - architektonicznej oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 22 metry, przy czym nie wskazano motywów przemawiających za przyjęciem takiego właśnie rozwiązania, pomijając tym samym fakt istnienia na sąsiednim terenie budynku o większej wysokości oraz liczbie kondygnacji. W odwołaniu zasugerowano również, że przyjęcie maksymalnej wysokości budynku (22 metry) w odniesieniu do budynku usytuowanego na działce znajdującej się wprawdzie w obszarze analizowanym, ale poza stanowiącym urbanistyczną całość obszarem wyznaczonym przez ulice: [...] i [...] nie przesądza, że zapewnione zostaną wymagania związane z kształtowaniem ładu przestrzennego.

[...] Sp. z o.o. w K. w swoim odwołaniu także zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego na stwierdzenie przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odwołująca się Spółka wskazała, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w celu wykazania, że przesłanki określone wyżej podanym przepisem zostały spełnione posłużył się sformułowaniem "zgodnie z załącznikiem nr 1", przy czym z tego załącznika nie wynika, że dyspozycja przepisu art. 61 ust. 1 ustawy została spełniona. W szczególności zarówno z kwestionowanej decyzji, jak z załącznika nr 1, nie wynika, by została zachowana tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, czyli by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podniesiono w odwołaniu chaotyczne uzasadnienie w tym zakresie znajduje się w załączniku nr 3, co nie zmienia faktu, że załącznik nr 1 takich ustaleń nie zawiera. Błędnym, w ocenie odwołującej się Spółki, było także przyjęcie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (tj. do ul. ....poprzez drogę wewnętrzną ul......), ponieważ z załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji nie jest w żaden sposób skomunikowany z ul....., gdyż jest od niej oddzielony działką nr [...] , która z kolei nie jest objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w odwołaniu zarzucono, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakimi przepisami odrębnymi jest ona zgodna, a także to, że nie wyjaśniono, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ w tym zakresie powołano się prawdopodobnie na nieaktualne już informacje techniczne wydane przez dysponentów mediów. Zdaniem odwołującej się nieprawidłowo ustalono również linię nowej zabudowy, posługując się pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" i przy zastosowaniu Polskiej Normy PN-B-01027 z 27 lipca 2002r., zamiast wymaganej przepisami "obowiązującej linii zabudowy". W tym zakresie w odwołaniu wskazano, że z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy lub zastąpienia jej innego rodzaju linią, stąd stosowanie regulacji zawartych w Polskich Normach, w miejsce przepisów powszechnie obowiązującego prawa, jest nieuprawnione, tym bardziej, że w obowiązującym stanie prawnym stosowanie norm było dobrowolne. W odwołaniu zwrócono również uwagę na to, że warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o obiekty, dla których wprawdzie wydane zostało pozwolenie na budowę, jednak nie zostały one zrealizowane, zaś analiza urbanistyczno - architektoniczna, mimo swej obszerności i szczegółowości, nie podała działek, w oparciu, o które ustalono "dobre sąsiedztwo".

W odpowiedzi na złożone odwołania pismo do akt sprawy złożył także pełnomocnik inwestora, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy zawierała uzasadnienie i wraz załącznikami stanowiła ona integralną całość, stąd powtarzanie zapisów zawartych w tych załącznikach w uzasadnieniu decyzji było zbyteczne. Rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy, wbrew sugestiom wskazanym w jednym z odwołań, zawierało wskazanie przepisów odrębnych, z jakimi jest ono zgodne, podobnie jak niezasadny był zarzut o braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ działka nr [...] nie oddziela terenu inwestycji od ulicy Jerozolimskiej, gdyż właśnie do niej przylega bezpośrednio (linie A-B na załączniku nr 2), a ponadto teren inwestycji ma dostęp do ulicy Jerozolimskiej poprzez istniejące służebności ustanowione na działkach nr [...] i [...] . Kwestionowana przez odwołujących się decyzja została także wydana w oparciu o aktualne warunki wydane przez dysponentów sieci gazowej, wodociągowej oraz elektrycznej. W sposób prawidłowy, w ocenie inwestora, ustalona została także linia nowej zabudowy, ponieważ wykonana analiza urbanistyczno - architektoniczna wyczerpująco wyjaśniała przyczyny, z powodu których nie było możliwe wyznaczenie tej linii jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, a jednocześnie dopuszczalne jest inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Nie był także uzasadniony zarzut odwołania odnoszący się do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o "obiekty nieistniejące", ponieważ w analizie wprawdzie wskazano jedną tego rodzaju inwestycję, jednak z tego opracowania nie wynikało, by okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. Za nietrafny uznał także inwestor zarzut dotyczący braku wskazania działek przyjętych jako "sąsiednie", ponieważ zakres obszaru analizowanego wynika jasno z załącznika nr 4 do decyzji, a ponadto obecnie przyjmuje się szeroką wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 sierpnia 2010r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zaakceptowało ustalenia dokonane przez organ I instancji na podstawie sporządzonej opinii urbanistyczno – architektonicznej. Kolegium wskazało, że dla ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji istotny jest sposób przebiegu linii zabudowy obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działce nr [...] - 16 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz na działkach nr [...] , [...] , [...] ,m - 9 metrów. Ponadto podano, że układ zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny, w związku czym nie ma podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, natomiast dopuszczalne jest wyznaczenie, na zasadzie kontynuacji linii zabudowy występujących przy ul. [...] , nieprzekraczalnej linii zabudowy, przy równoczesnym zachowaniu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i przy tej ulicy. W taki też sposób ustalono przebieg linii zabudowy w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, powołując się na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli na możliwość takiego poprowadzenia linii nowej zabudowy, który wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Stwierdzono również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego budynku winna kształtować się na poziomie 22 metrów, jako kontynuacja wysokości budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (poprzednio noszącej oznaczenie nr....). W tym zakresie autor analizy wskazał również, że budynek istniejący na działce nr [...] , w dacie sporządzania analizy będącej podstawą poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, znajdował się w stanie surowym zamkniętym, a zatem zgodnie z stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 744/07 mógł stanowić przedmiot analizy, a obecnie budynek ten jest już ukończony, o czym z kolei świadczy materiał fotograficzny. W rezultacie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono według podstawowej zasady przewidzianej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Z kolei całkowita szerokość elewacji frontowej budynku, równoznaczna z całkowitą długością budynku mierzoną wzdłuż ul. [...] , ustalona została w rozmiarze 64 metrów, co odpowiada średniej szerokości elewacji frontowej obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji, z tym, że szerokość ta została zróżnicowana na te fragmenty budynku, które bezpośrednio przylegają do ul. [...] (14 metrów) oraz część środkową budynku, położoną w głębi działki (20 metrów). W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w analizie wskazano, że średnia wartość tego wskaźnika wynosi 35%, jednak ze względu na to, że planowana inwestycja polegająca na zabudowie mieszkaniowo - usługowej, ma być zlokalizowana w pasie obudowy ulicy [...] , jednej z głównych arterii miasta o charakterze wielkomiejskim i zabudowanym głównie obiektami usługowymi o wskaźniku w granicach 20%-43%, wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji winien stanowić kontynuację najwyższego wskaźnika występującego w obudowie południowo-zachodniej pierzei ul. [...] tj. 43%. W takim też rozmiarze organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla planowanej inwestycji. W efekcie powyższy wskaźnik ustalono w oparciu o § 5 ust. 2, zaś szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli w oparciu o ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Inwestor przedłożył również aktualne informacje techniczne: Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. oraz [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K. , a organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz zgłaszania uwag i wniosków. Dlatego Kolegium uznało, że jego zalecenia zostały w omawianym zakresie wykonane.

W odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniach odnoszących się do wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy jest specyficznym rodzajem decyzji administracyjnej, ponieważ, obok "zasadniczej decyzji", jej integralną częścią są załączniki tekstowe oraz graficzne: warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej. Z uwagi właśnie na integralność wszystkich elementów tego rozstrzygnięcia, decyzja o warunkach zabudowy musi być rozpatrywana łącznie, tj. ze wszystkimi załącznikami, a nie - jak sugerują odwołania - odrębnie. Kolegium podkreśliło, że pojęcie "działka sąsiednia", zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, iż musi to być działka także bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji.

Można zatem przyjąć, iż zaprezentowana powyżej interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest poglądem ugruntowanym, tworzącym pewną linię orzecznictwa w sprawach, których przedmiotem jest ustalanie warunków zabudowy.

Skargi na decyzję SKO w K. wniosła "[...] Spółka z o.o." Spółka komandytowo – akcyjna z siedzibą w K. oraz [...] Spółka z o.o. w K. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strony skarżące zarzuciły naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. W szczególności podniesiono, że w myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżących spółek, wymogów tych nie spełnia, ponieważ nie podaje faktów wyjaśniających powody nieuwzględnienia zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a ponadto Kolegium, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zastosowało zbyt szeroko rozumiane uznanie administracyjne. Strona skarżąca wskazała również, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Tymczasem organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia o pisemną opinię [...] Zarządu Komunalnego z dnia 23 listopada 2007r., przez co doszło do naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

W odpowiedzi na skargi SKO w K. wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik [...] Sp. z o.o. w K. wniosła o oddalenie skarg i przyznanie uczestnikowi od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Uczestnik podniósł, że skarga, pomimo jej znacznej objętości, jest bardzo ogólnikowa, a skarżący nie wskazał gdzie i w jaki sposób doszło w zaskarżonej decyzji do uchybień ani też jaki wpływ te uchybienia miały czy też mogły mieć na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Skarżący nie sprecyzowali, których zarzutów nie rozpoznało Kolegium, zaś w ocenie [...] Sp. z o.o. wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu zostały szczegółowo rozpoznane przez Kolegium. Zdaniem uczestnika zarzut zastosowania przez Kolegium zbyt szeroko rozumianego uznania administracyjnego jest całkowicie chybiony, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję art. 106 kpa w związku z art. 53 ust 4 pkt 9 i art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ art. 106 kpa nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zarządcą drogi był Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, a więc właściwym zarówno do wydania decyzji, jak również do jej uzgodnienia jest ten sam organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skargach.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, następuje poprzez wyznaczenie granic analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa. Istotnym jest, by działka przewidywana do nowej zabudowy miała dostęp do tej samej drogi publicznej co działka sąsiednia, która nadto powinna znajdować się w określonej przepisami odległości. Przekroczenie prawem określonych odległości uznać można za dopuszczalne w konkretnym przypadku, jeżeli zostanie to należycie uzasadnione. Organ nie może w sposób dowolny określać granic obszaru analizowanego, powołując się jedynie na jednorodność rozwiązań urbanistyczno - architektonicznych, z pominięciem prawnych reguł wyznaczania tych granic. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki budowlanej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślić trzeba, że błędem jest uznanie, iż przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną odległość, nie określając odległości maksymalnej. Interpretacja zakreślonych tym przepisem odległości - nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza jednak niż 50 m - musi nawiązywać do przepisu ustawy na podstawie, którego zostało wydane rozporządzenie wykonawcze. Przepisem tym jest art. 61 ust. 6 ustawy, który to przepis upoważnia ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa" czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie zaś "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Dlatego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSA/WSA nr 2/2006, poz. 54 oraz Lex Omega nr 180745). Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może pomijać pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708). Przyjęcie bowiem, że § 3 ust. 2 rozporządzenia ustanawia jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, umożliwiałoby organom niemal nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego i w rezultacie działką sąsiednią mogłaby się okazać nawet działka położona na drugim końcu miasta.

Odnosząc powyższe do kontrolowanego postępowania należy wskazać, że organy wyznaczyły granice obszaru w odległości wielokrotnie przekraczającej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Samo w sobie nie stanowi to naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak uzasadnienie przyjęcia takiego rozwiązania nie jest wystarczające, gdyż za takie trudno uznać ogólne powołanie się na "tendencje rozwojowe w kształtowaniu przestrzeni tworzącej się obudowy ul. [...] " oraz "równoległe rozpatrywanie kilku wniosków o ustalenie warunków zabudowy" dla obiektów zlokalizowanych na działkach położonych w tym samym kwartale. Tak szerokie zakreślenie granic obszaru analizowanego pozwalało uznać za "sąsiednie" w stosunku do planowanej inwestycji działki położone w znacznym oddaleniu od tej inwestycji. W ocenie Sądu nie miało to wpływu na samo ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji, co wnioskowana, ponieważ w dużo bliższym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie warunków zabudowy. Jednakże znaczne powiększenie obszaru analizowanego miało wpływ na obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tym bardziej, że organy obliczyły średni wskaźnik, wskazując ile on wynosi na znacznie na północ oddalonym osiedlu, nie podały zaś wskaźnika dla działek sąsiednich w promieniu 50 metrów od terenu objętego wnioskiem. Zatem duże rozszerzenie granic obszaru analizowanego bez wystarczającego, a koniecznego uzasadnienia, miał wpływ na obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc było to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Znaczne rozszerzenie obszaru analizowanego miało też wpływ na ustalenie parametrów planowanej inwestycji, takich jak szerokość i wysokość budynków, ponieważ w rozszerzonym obszarze analizowanym znalazły się budynki o bardzo różnorodnych formach.

Pozostałe wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, ponieważ teren ma dostęp do drogi publicznej (ul. Wielickiej) przez drogę wewnętrzną, czyli ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy), a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Należy zgodzić się z zarzutem skarg, że organy wyznaczyły "nieprzekraczalną linię zabudowy", podczas gdy przepisy rozporządzenia (§ 4) w ogóle nie przewidują takiego terminu, lecz nakazują wyznaczyć "obowiązującą linię nowej zabudowy", ta zaś może być wyznaczona przy zastosowaniu różnych metod opisanych w tym przepisie. Organy administracji w swoich orzeczeniach powinny stosować terminy zawarte w przepisach prawa, a unikać tworzenia pozaprawnych oznaczeń. Podkreślić należy, że ww. przepisy nie dają podstawy do "odstąpienia" od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Za mało precyzyjne należy też uznać oznaczenie zjazdu, ponieważ inwestor wnioskował o ustalenie "zjazdu z ul. [...] na działkę [...] ", a decyzja organu I instancji mówi jedynie o "wjeździe z działki nr ewid. [...] " bez określenia, na którą działkę ten zjazd ma prowadzić. Taki brak precyzyjnego określenia istotnych elementów planowanej inwestycji może w przyszłości rodzić problemy w zakresie konkretnych rozwiązań projektowych.

Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny usunąć wskazane nieprawidłowości, przede wszystkim jednak prawidłowo wyznaczyć i uzasadnić przyjęte granice obszaru analizowanego i na jego podstawie wyznaczyć wszystkie konieczne wskaźniki.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne. Art. 107 § 3 kpa nie został naruszony, ponieważ SKO w K. w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawiło zarzuty zawarte w odwołaniach, swoje stanowisko w zakresie spełnienia wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wyjaśniło, dlaczego zarzuty odwołujących się stron nie zostały uwzględnione. Ponadto trafnie wskazano, że decyzję o warunkach zabudowy należy czytać razem z załącznikami stanowiącymi jej integralną część, a więc samo uzasadnienie decyzji nie musi powtarzać treści załączników. Zarzut skargi o przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego nie jest zasadny, ponieważ decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Jeżeli bowiem inwestycja spełnia wszystkie wskazane w art. 61 ustawy kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zaś nie spełnia – do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zatem przepisy ustawy nie pozostawiają organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 kpa w związku z art. 53 ust 4 pkt 9 i art. 64 ust 1 ustawy, to nie jest on zasadny, ponieważ art. 106 kpa nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy zarządcą drogi jest [...] Zarząd Komunalny, a więc właściwym zarówno do wydania decyzji, jak również do jej uzgodnienia jest ten sam organ –Prezydent Miasta K.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa w związku z art. 135 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej równowartość uiszczonego wpisu od skarg, czyli po 500 zł dla stron skarżących.