Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 2330/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Asesor WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. i R. K. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] , decyzją z dnia [...] ., na podstawie art. 104 kpa, art.39 i 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999r. ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku J. i R. K., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r., ze zm. ogłoszonymi w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] Nr 3 poz. 28 z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku pobytowego z częścią gastronomiczną i handlową z przyłączami na działce nr[...] , w [...] Postanowieniem z dnia [...] . Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] na podstawie art.157 § 2 w związku z art. 61 ustawy z dnia 14 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r o samorządowych kolegiach odwoławczych wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] wydanej w dniu [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku pobytowego z częścią gastronomiczną i handlową z przyłączami na działce nr [...] w [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ., na podstawie: art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art.46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...] .

Zdaniem Kolegium decyzja dotknięta jest ciężką wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowiącą przesłankę uznania jej za nieważną.

J. i R. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że planowane zamierzenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albowiem ustalenia realizacyjne tego planu przeznaczają obszar, na którym położona jest przedmiotowa działka pod usługi wypoczynku pobytowego do dalszego użytkowania zaś ochrona wartości przyrodniczych nie została potwierdzona przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody ani też nie była brana pod uwagę przy podziale geodezyjnym w wyniku którego wyodrębniono działkę Nr [....] w [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] analizując ponownie sprawę stwierdziło, że w ustaleniach obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.[...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] r. /ogłosz. w Dz.Urz.Woj.[...] . Nr [...] ,poz.[...] / zmienionego następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. /ogłosz. w Dz.Urz.Woj.[...] .Nr [...] poz. [...] - obszar, - na którym położona jest działka objęta wnioskiem inwestorów w miejscowości [...] , oznaczony symbolem [...] - przeznaczony jest jako teren usług wypoczynku pobytowego do dalszego użytkowania. W dalszych ustaleniach części tekstowej planu odnoszących się do przedmiotowego obszaru nakazana jest bezwzględna ochrona elementów naturalnych zaś w części graficznej wskazano granice obszarów wymagających szczególnej ochrony.

Z akt sprawy jasno wynika, że działka objęta wnioskiem inwestorów o numerze [...] położona jest w granicach obszaru objętych ochroną, co same strony przyznają w piśmie z dnia[....] . a zatem planowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia gminnego przepisu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co daje podstawę do uznania decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na to przedsięwzięcie za nieważną w oparciu o art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustosunkowując się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii niejednoznacznego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w zakresie zabudowy działki Nr [...] w [...] należy stwierdzić, że opinia tego organu nie jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy lecz stanowi jedynie jeden z dowodów, który podlega swobodnej ocenie, zwłaszcza gdy jej treść nie jest jednoznaczna, jak w tym przypadku. Organ wskazał, że sugerowana przez Konserwatora Przyrody inwentaryzacja gatunków roślin została wykonana i potwierdza ona występowanie na terenie przedmiotowej działki różnorodnych gatunków roślinności drzewiastej, która w ocenie Kolegium podlega ochronie narzuconej ustaleniami planu.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że według projektu opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na terenie oznaczonym na rysunku planu jako [...] a więc obejmującym także działkę Nr [...] - obowiązuje ochrona wydm i ich szaty roślinnej oraz wykluczone jest prowadzenie prac ziemnych /str.[...] projektu planu/ .

Nie uwzględniono również dokonanego wcześniej podziału geodezyjnego w którym określono funkcję obszaru [...] UW jako usługową w zakresie, wypoczynku pobytowego albowiem, decydujące znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział geodezyjny nieruchomości również musi być zgodny z tym planem, zaś wydanie wadliwej decyzji w tym zakresie może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za rzeczywiste szkody, na zasadzie regulacji art. 160 Kpa, kwestia ta jednak nie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem o naruszeniu przez organ przepisów proceduralnych, zawartych w Kpa, a zwłaszcza art.art. 7, 10, 71 i 80 albowiem rozpatrując sprawę skład, orzekający starannie zbadał okoliczności faktyczne i prawne sprawy, uzupełnił "materiał do budowy oraz wyjaśnił ,przesłanki, jakimi się kierował a ustalenia te zostały zamieszczone w kwestionowanej decyzji". O wszczęciu postępowania oraz o każdej czynności organu strony były informowane a zatem miały zapewniony w nim udział.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i R. K..

Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucają :

- naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 156 § 1 pkt. 7 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia ich słusznego interesu, poprzez wybiórcze i tendencyjne rozpatrzenie zebranych w sprawie dowodów oraz nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji a nadto bez umożliwienia nam zapoznania się z całością materiałów dowodowych,

- naruszenia art. 31 a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 99, poz. 1079) - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że teren działki [...] w [...] jest pomnikiem przyrody, stanowiskiem dokumentacyjnym, użytkiem

ekologicznym lub zespołem przyrodniczo-krajobrazowym a nadto, że wnioskodawcy zamierzają realizować budynek letniskowy lub inny obiekt powodujący degradację krajobrazu,

- naruszenia art. 3 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (poprzez uniemożliwienie nam zabudowy naszej działki oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wójta Gmin [...] z dnia [...] sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nadto bezpodstawne, przyjęcie, że usytuowanie działki w granicach obszar chronionego krajobrazu przesądza o tym, że lokalizacja na tym terenie budynku pobytowego jest niedopuszczalna.

Wskazując na powyższe zarzuty wnoszą o stwierdzenie nieważności obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach doprowadziła do uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych.

Nie przesadzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że decyzja ta w aktualnym stanie sprawy, nie jest zgodna z prawem.

Pamiętać trzeba, że przedmiotem skargi do sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana w trybie postępowania nieważnościowego i stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej pozytywnie ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem strony skarżącej. Zgodnie z obowiązującą na mocy art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (podobnie uchylenie lub zmiana takiej decyzji oraz wznowienie postępowania ) może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Z zasady tej wynika zatem, że wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i ściśle określonych przepisami prawa, których nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem sądu, konsekwencją tak rozumianej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej jest powinność organu administracji publicznej, który wszczął i prowadzi postępowanie w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym dla wzruszenia decyzji ostatecznej, wyjaśnienia dogłębnego wszystkich aspektów sprawy tak aby nie doszło do pochopnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określone zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja ostateczna Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna.

Tak wiec powstały na gruncie niniejszej sprawy spór miedzy stroną skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] dotyczący interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenu objętego wnioskiem, który załatwiono przedmiotową decyzją ostateczną, posiada zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzającej jej nieważność.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 80 Kpa. Oznacza to, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie, w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (vide wyrok NSA z [...] r. I SA./Łd [...] niepublikowany).

Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] . podjęta została na podstawie art. 39 i art. 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] . ze zm. Treść planu zawarta w części graficznej i opisowej jest domeną właściwej rady gminy. Precyzja i jasność intencji wyrażona w przejrzystej opisowej zapobiega różnorodności interpretacji i wynikającym z tego nieporozumieniom. Zakaz budowy na określonym terenie określonego typu obiektu powinna wynikać z jasnych, czytelnych i niebudzących wątpliwości zapisów planu miejscowego. Wpisanie jasnego zakazu bez wątpienia ułatwia ocenę organom, inwestorowi i sądowi.

Przechodząc do analizy zapisów dotyczących terenu objętego wnioskiem inwestora nie można się zgodzić z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnią tekstu obowiązującego wówczas planu zagospodarowania terenu. Skarżący domagali się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku pobytowego z częścią gastronomiczną i handlową oraz przyłączami na terenie działki nr [...] w [...] . Teren działki znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B 36 UW – "teren usług wypoczynku pobytowego do dalszego użytkowania. Bezwzględna ochrona elementów naturalnych /drzewostan, wydma/. Na terenie obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej".

Z części graficznej planu wynika, że sporna działka [...] położona jest w granicach obszaru o dużych wartościach przyrodniczo-krajobrazowych wymagających szczególnej ochrony. Z ustaleń ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] /I pkt 7 ppkt 1 i 3/ wynika, że cała miejscowość [...] położona jest w obszarze chronionego krajobrazu /uchwała Nr [...] Nr [...] z dnia [...] . i w związku z powyższym obowiązuje zakaz realizacji obiektów uciążliwych dla środowiska i konieczne jest harmonizowanie realizowanego budownictwa z otaczającym krajobrazem.

Rozporządzeniem Nr [...] z dnia[...] . zmieniającym akty prawne regulujące obszary chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] /Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...] , poz. [...] Wojewoda [...] w § 4 wprowadził zmiany do uchwały [...] w [...] z [...] [...] ., i zwrot "strefy chronionego krajobrazu" zastąpił zwrotem "obszary chronionego krajobrazu" i na tych terenach zabronił między innymi:

- lokalizowanie nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska,

- lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, /2a pkt 1 ppkt 1,2/.

Nie można się zatem zgodzić z zaprezentowanym w obu decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiskiem, że lokalizacja budynku pobytowego na działce nr [...] znajdującej się w obszarze chronionego krajobrazu jest niedopuszczalna.

Nie wynika to ani z zapisów planu ani z uchwały Nr [...] w [...] z [...] r. ani z § 4 powołanego rozporządzenia Nr 19/2003 Wojewody[...] . Ustawa z 16 października 1991r. o ochronie przyrody /tj. Dz.U. Nr 99,z 2001r. poz. 1079 ze zm./ w art. 13 ust.1 pkt 4 stanowi, że poddanie pod ochronę następuje przez wyznaczenie obszarów chronionego krajobrazu, art. 32 tej ustawy stanowi że wprowadzenie form ochrony przyrody – obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, który określa zakazy właściwe dla danego obszaru również z art. 31a pktt.9 i 10 ustawy, które również nie zakazują zabudowy.

Niedopuszczalne jest na w/w obszarze lokalizowanie inwestycji mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ale ta kwestia w odniesieniu do przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżących nie została wyjaśniona. Dodatkowo podnieść należy, że Wójt Gminy [...] w swoim piśmie z dnia [...] r. podkreślił, że działka [...] to teren płaski i nieznacznym stopniu zadrzewiony. Natomiast działka [...] obejmowała wydmę, znaczna część drzewostanu.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny narusza art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.