Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2114/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 14
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 479/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 479/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia

[...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy w pkt 1 rozstrzygnięcia stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 6, § 7 zaskarżonej uchwały, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Prokurator Rejonowy w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Z.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 115,

§ 116, § 118 i § 135-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, a mianowicie:

1) określenie w § 2 ust. 1 przesłanek negatywnych wydania zezwolenia na prowadzenie sprzedaży (napojów alkoholowych), co stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej,

2) wskazanie w § 4 uchwały miejsc, w jakich może być prowadzona sprzedaż

i podawanie napojów alkoholowych, co stanowi naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej,

3) unormowanie w § 5 ust. 1, 2 i 5 uchwały zasad funkcjonowania i warunków prowadzenia "ogródków piwnych", co w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie mieści się w granicach delegacji ustawowej,

4) uregulowanie w § 6 uchwały subdelegacji dla wójta uprawniającej ten organ do wyrażenia zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w uchwale, do czego rada gminy nie była upoważniona,

5) określenie w § 7 uchwały możliwości udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych "na wyłączność", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, 2 i 5, § 6 oraz § 7 uchwały.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Rejonowy w B. wskazał, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z wymienionych przepisów rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, drugi zaś stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Prokurator podkreślił, że Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie

z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (wyrok WSA w Szczecinie z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, Lex nr 557043).

Podkreślił, że w jego ocenie miejscowy prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie dostosował się ponadto do wymogów "Zasad techniki prawodawczej", zatem poszczególne jego unormowania obarczone są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności w trybie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r.

Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Prokurator wskazał na stosowne paragrafy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które w jego ocenie zostały naruszone, a następnie szczegółowo omówił naruszenia dotyczące poszczególnych paragrafów uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2005 r., które w ocenie Prokuratora winny skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Na zakończenie Prokurator podkreślił, że treść art. 102a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) stanowiące samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację prokuratora do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, nie wymaga przed wniesieniem skargi wyczerpania trybu przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a. Tym samym prokurator odstąpił od wezwania na piśmie Rady Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Z. wniosła o jej oddalenie. Podnosząc, że w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła delegacji ustawowej, jak również uchwała nie powtarza przepisów ustawowych w sposób, który może być uznany za istotne naruszenie prawa, a tym bardziej art. 7, art. 20, art. 22, art. 32

i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji nie powinno być podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczyła wyrok WSA w Lublinie z dnia 29.06.2006 r., III SA/Lu 172/06, WSA w Gdańsku II SA/Gd 66/09 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, nr 1, poz. 8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r., T 69/01, OTK-B 002/2118.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 479/11 Sąd I instancji podkreśli, że w jego ocenie doszło do przekroczenia przez Radę Gminy w Z. w zaskarżonych do Sądu paragrafach delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi .

Następnie Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. Wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały powtarza uregulowania ustawowe, co powoduje

o konieczności uznania jego nieważności. Na poparcie powyższego Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia

7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), w którym wskazano, że zgodnie

z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Jeżeli chodzi o § 4 uchwały Sąd I instancji podzielił stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że w tej części uchwała w sposób niedopuszczalny ograniczyła liczne inne niewymienione w art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości możliwe miejsca spożywania napojów alkoholowych, czym naruszyła zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej – art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji, analizowany paragraf wykracza ponad upoważnienie ustawowe, tj. nie dotyczy "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".

Jeżeli chodzi o § 5 uchwały, to w ocenie Sądu I instancji, przepis ten w sposób niedopuszczalny zawęża miejsca, w których mogą działać "ogródki piwne", pozostaje w sprzeczności art. 32, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. W ust. 5 analizowanego paragrafu Rada Gminy określiła warunki prowadzenia ogródka piwnego, co nie znajduje umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a ponadto jest sprzeczne z art. 18 ust. 7 ustawy, który reguluje samoistnie warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W szczególności zapis ten wskazuje na dodatkowe obowiązki nieznane ustawie, tj. pisemne zobowiązanie przedsiębiorcy do utrzymania czystości

i porządku na terenie ogródka piwnego w wokół niego, sposobu ogrodzenia ogródka, zasady dotyczące warunków sanitarnych toalet, ustawienia koszy na odpadki, ilości stolików i miejsc siedzących, posiadanie stosownej decyzji państwowego inspektora sanitarnego. W zakresie ust. 1, 2 i 5 analizowanego paragrafu Rada Gminy niewątpliwie, zdaniem Sądu I instancji, po raz kolejny wyszła ponad umocowanie zawarte w art. 12 ust. 2 o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że co do ust. 1 analizowanego paragrafu zawierającego definicję ogródka piwnego, która nie jest znana ustawie, konieczne było stwierdzenie jego nieważności. Skoro brak jest definicji "ogródka piwnego", nie mogą również istnieć inne uregulowania jego dotyczące ust. 3 i 4, ponieważ brak byłoby możliwości ich stosowania. Sąd w tym zakresie orzekł wychodząc poza granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji, również § 6 uchwały dotyczący przekazania wójtowi możliwość wydania zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań wskazanych § 2 ust. 2 i 3 uchwały, dla imprez o charakterze społecznym lub charytatywnym, jest sprzeczny

z dyspozycją art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdyż wolą ustawodawcy było, aby określenie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należało do wyłącznej kompetencji rady gminy i było określone w uchwale.

Jak podkreślił Sąd I instancji, również § 7 został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż dotyczy sprzedaży napojów alkoholowych na zasadach wyłączności.

Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił,

iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła Rada Gminy Z. Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości. Na podstawie art. 176

w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. kasator domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował ustalenia Prokuratury B. co do interpretacji przedmiotowych zapisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne kasator nie zgodził się z uzasadnieniem Sądu dotyczącym § 2 uchwały i podkreślił, że normy powtarzając pojęcia zdefiniowane nie kreują żadnych nowych pojęć przez co nie naruszają przepisów już obecnie obowiązujących. W takim przypadku powinno się to ewentualnie traktować jako uchybienia zasadom techniki prawodawczej co nie czyni ich nieważnymi,

a wpływa jedynie na ocenę jakości uchwały z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej. Tego typu kreacja normy prawnej w świetle orzecznictwa nie może stanowić o nieważności, a już tym bardziej nie jest naruszeniem norm konstytucyjnych. Odnośnie do § 4 uchwały kasator podniósł, że Rada Gminy wskazując miejsca gdzie jest możliwa sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie gminy niejako miała na myśli doprecyzowanie zapisów art. 96 i art. 12

ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez wskazanie w konkretnych realiach gminnych miejsc sprzedaży i podawania alkoholu.

Kasator podkreślił, iż postanowienia uchwały mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców. Podobny charakter mają regulacje dotyczące funkcjonowania na terenie gminy ogródków piwnych. Zadaniem ich było wprowadzenie jak najbardziej prostych i przejrzystych zasad

w zakresie prowadzonej działalności w tym zakresie.

Akt prawny powinien regulować całość zawartych w nim zagadnień co podkreśla § 2 zasad techniki legislacyjnej, który stanowi, że ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. To również leżało

u podstaw regulacji zawartej w kwestionowanym zapisie par. 6 i 7 uchwały i w ocenie ustawodawcy gminnego spełniało wymogi zapisów art. 12 ust. 2 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości (...) w zakresie określenia zasad usytuowania w terenie gminy punktów podawania i sprzedaży napojów alkoholowych. Niewątpliwie jednorazowa zmiana miejsca usytuowania i spożywania mieści się w przedmiotowym zakresie określonym normą ww. zapisu, gdyż wprost odnosi się do miejsca. Wprowadzenie do zapisów norm prawnych uszczegóławiających pewne zagadnienia i dostosowujących je do specyfiki gminy, nie zmienia istniejącej normy prawnej, ale ją uzupełnia i doprecyzowuje przepis już istniejący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r.

poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast

z treścią art. 176 p.p.s.a. zarzuty skargi winny być uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno zarzuty prawa materialnego, jak i procesowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutu podniesionego

w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że wskazywany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dotyczy rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi

na decyzję lub postanowienie. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (a zatem akt nie będący ani decyzją ani postanowieniem), Sąd I instancji nie mógł wskazanego przepisu naruszyć, gdyż orzekał na podstawie art. 147 p.p.s.a. Wobec powyższego rozważania na temat naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako nie mającego zastosowania w sprawie są w tym momencie bezzasadne.

Jeżeli chodzi o zasadność zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że są one również bezpodstawne.

Akapit pierwszy zaskarżonej uchwały wskazuje, że podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.

z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.alk."). Według pierwszego ze wspomnianych unormowań, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W zbiorze regulacji ustawowych zawierających kompetencje rady gminy do "stanowienia w innych sprawach", aniżeli ujęte w katalogu art. 18 ust. 2 u.s.g., znajduje się również art. 12 ust. 1 i 2 u.alk.

Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika natomiast kompetencja tego organu do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rozstrzygnięcia Sądu I instancji w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, czy organ uchwałodawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego działał w granicach zakreślonych

w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc, czy unormowania zawarte w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (taki bowiem walor przypisuje się aktom podejmowanym na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ustalenia "liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych

do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży" oraz "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".

Pierwszy zarzut jaki stawia kasator dotyczy § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały,

z którego wynika, że nie wydaje się zezwoleń na prowadzenie sprzedaży

w obiektach wymienionych w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącego powyższego paragrafu zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że normy prawa miejscowego powtarzające w swej treści normy ustawowe nie naruszają przepisów obowiązujących. Takie uchybienie winno być w ocenie kasatora traktowane jako uchybienie zasadom techniki prawodawczej, a nie powodem stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych

i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, gdzie wskazano, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Wyżej wskazane poglądy są w pełni aprobowane przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie. Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy stwierdził nieważność § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały, gdyż doszło do naruszenia w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Należy ponadto wskazać, że zapis powyższy jest nieprecyzyjny, gdyż nie wskazuje wprost czego dotyczy zakaz sprzedaży, o którym mowa w powyższym uregulowaniu.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące § 4 zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że nie zasługują one na uwzględnienie. W § 4 kwestionowanej uchwały Rada Gminy Zbiczno w sposób wyczerpujący wskazała, w jakich miejscach możliwa jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Paragraf ten przytacza podobnie jak § 2 w swej treści bezpośrednio przepis art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc chociażby już z tej przyczyny należało stwierdzić jego nieważność, czego nie zauważył Sąd I instancji. Ponadto, co słusznie zauważył Sąd I instancji przepis ten nie mieści się w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie odnosi się bowiem do zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych, bowiem zasady usytuowania to nic innego jak ogóle normy prawne pod jakimi mieszczą się regulacje dotyczące rozmieszczenia

w terenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz ich usytuowania względem szkół, miejsc kultu religijnego itp. Słusznie również wskazał Sąd I instancji, że regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego wprowadzająca nowe nieprzewidziane w ustawie ograniczenia co do miejsc, w których można sprzedawać i podawać alkohol, narusza porządek konstytucyjny - zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę swobody działalności gospodarczej - art. 20

i 22 Konstytucji RP. W istocie uniemożliwia ona prowadzenie na terenie gminy działalności gospodarczej, w ramach której następuje sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w innych miejscach niż lokale gastronomiczne, pijalnie piwa, kawiarenki oraz wydzielone przy nich ogródki, a także określonych w art. 96 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z tych też względów sankcja nieważności musiała dotknąć regulację zawartą w § 4 uchwały Rady Gminy Z.

W zbiorze legalnych norm prawa miejscowego nie może pozostać także przepis § 5 ust. 1, 2 i 5 dotyczące funkcjonowania tzw. "ogródków piwnych".

W skardze kasator wskazał, że celem powyższych regulacji było wprowadzenie jak najprostszych regulacji w tym zakresie. Sama prostota regulacji nie może jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzić do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Przepisem ust. 1 i 2 przywołanej regulacji Rada Gminy Zbiczno ograniczyła miejsce funkcjonowania ogródków piwnych jedynie do sklepów, co jak słusznie zauważył Sąd I instancji stoi w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP (zasadą równości wobec prawa) oraz zasadą swobody działalności gospodarczej wyrażoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Ponadto rada gminy

w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 u.alk. nie może ustalać zasad tworzenia letnich "ogródków piwnych", określać warunków i wymogów ich prowadzenia, wykraczających poza ich usytuowanie, czyli położenie, umiejscowienie względem innych miejsc, obiektów, czy punktów. Z tych też względów sankcja nieważności musiała dotknąć powyższą regulację.

W ocenie kasatora zapisy paragrafów 6 i 7 przedmiotowej uchwały nie naruszają delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 u.alk. Twierdzenie powyższe nie znalazło uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwa wyżej wskazane paragrafy uchwały Rady Gminy Z. zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej art. 12 ust. 2 u.alk., który to przepis dotyczy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tymczasem § 6 przedmiotowej uchwały dotyczy subdelegacji dla wójta

do możliwości wydawania zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania

i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych

w uchwale (§ 2 ust. 2 i 3) dla imprez o charakterze społecznym lub charytatywnym. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tylko rada gminy w formie uchwały może określić zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Jeżeli chodzi o § 7 zaskarżonej uchwały to dotyczy on przesłanek udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na wyłączność, co również wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu prawa miejscowego wskazanej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie

art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.