Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 902/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1339/13 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/WA 1339/13 oddalił skargę K.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 oraz art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.M. od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], nakazującej K.M., M.M. i małoletniemu J.M. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że powyżej określony lokal mieszkalny jest własnością gminy m.st. Warszawy i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Fakt ten potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Lokalowego Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 1998 r. (k. 35 akt sprawy) oraz § 40 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676). Przedmiotowy lokal mieszkalny w dniu [...] grudnia 1964 r. został przydzielony T.J. przez ówczesną Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej na podstawie przydziału nr [...] do wspólnego zamieszkiwania z żoną D. i synem A. Obecnie zamieszkują w nim K.M., wnuczka T.J., wraz z mężem M.M. oraz synem J.M.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) mają one również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny, odrębny uregulowały krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji.

W rozpoznawanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że wymienione w decyzji osoby nie są funkcjonariuszami Policji, nie są również osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym T.J. Tym samym nie posiadają one tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogą takiego tytułu uzyskać, w rozumieniu przepisów resortowych są zatem osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie przez organ, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzji o jego opróżnieniu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 90 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji,

- art. 90 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy sporny lokal nigdy nie był kwaterą stałą policjanta,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności przez nieuwzględnienie:

- dowodu w postaci książeczki ubezpieczeniowej T.J., z której wynika, iż w dacie przydziału lokalu mieszkalnego nie był on funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej,

- nieuwzględnienie dowodu w postaci umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego z dnia [...] grudnia 1964 r., zawartej przez T.J. z Zarządem Budynków Komunalnych [...], świadczącego o istnieniu stosunku cywilnoprawnego nawiązanego przed decyzją o przydziale kwatery stałej – mieszkania służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), złożyła wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z powyżej określonej umowy najmu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalił wniosek o przeprowadzenie zawnioskowanego w skardze dowodu z umowy najmu z dnia [...] grudnia 1964 r. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Z treści § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170) wynika, że w stosunku do osób, o których mowa w w/w art. 95 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy, decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w którego dyspozycji pozostają te lokale.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Wynika to wprost z § 40 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676). Został on przydzielony T.J. do wspólnego zamieszkiwania, wraz z żoną D. i synem A., na podstawie przydziału z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] ówczesnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...].

Obecnie w lokalu mieszkalnym zamieszkuje wnuczka T.J. – skarżąca, wraz z mężem i małoletnim synem. Osoby te nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji oraz w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67).

Skarżąca, jak również zamieszkujące z nią osoby, nie spełniają warunków określonych w powoływanych przepisach.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skoro przedmiotowy lokal mieszkalny, pozostający w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta [...] Policji, był zajmowany przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, organ był zobligowany do wydania decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za niezasadne. Stwierdził, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył wskazanego przepisu prawa materialnego, jak również nie naruszył przepisów postępowania. Fakt, że w dacie przydziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego T.J. nie był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej nie ma w sprawie znaczenia prawnego. W niniejszej sprawie znaczenie prawne ma natomiast to, kto w owym czasie dysponował tym lokalem i kto nim dysponuje na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.M., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w następstwie przyjęcia, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w/w lokal nigdy nie był kwaterą stałą policjanta;

2.mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo braku wszechstronnego rozważenia przez Komendanta Głównego Policji materiału dowodowego zebranego w sprawie;

b) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci książeczki ubezpieczeniowej T.J., z której treści wynika, iż w dacie przydziału lokalu mieszkalnego T.J. nie był funkcjonariuszem Policji (Milicji);

c) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] grudnia 1964 r., zawartej przez T.J. z Zarządem Budynków Komunalnych [...], świadczącego o istnieniu stosunku cywilnoprawnego między T.J. a Miastem [...], nawiązanego przed decyzją o przydziale kwatery stałej – mieszkania służbowego;

d) art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie twierdzeń skarżącej co do meritum sprawy, tj. nieodniesienie się do twierdzeń zawartych w skardze.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego pozostaje on w bezpośrednim związku z naruszeniem prawa procesowego – niedopuszczeniem dowodów powoływanych w sprawie.

Przyjęcie, iż przedmiotowy lokal mieszkalny pozostawał w gestii Komendanta [...] Policji (dawniej Milicji Obywatelskiej) nie znajduje potwierdzenia w dokumentach powołanych w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W związku z powyższym zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 90 oraz art. 90 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji należy ocenić jako niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok narusza również art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo braku wszechstronnego rozważenia przez Komendanta Głównego Policji materiału dowodowego zebranego w sprawie. Powyższy zarzut w bezpośredni sposób łączy się z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez:

- nieuwzględnienie dowodu w postaci książeczki ubezpieczeniowej T.J., z której treści wynika, iż w dacie przydziału lokalu mieszkalnego T.J. nie był funkcjonariuszem Policji (Milicji),

- nieuwzględnienie dowodu w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] grudnia 1964 r., zawartej przez T.J. z Zarządem Budynków Komunalnych [...], świadczącego o istnieniu stosunku cywilnoprawnego między T.J. a Miastem [...] nawiązanego przed decyzją o przydziale kwatery stałej – mieszkania służbowego.

W ocenie skarżącej została ona pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny dowodu w postaci umowy zawartej pomiędzy T.J. a Zarządem Budynków Komunalnych [...], oddalając złożony w tym zakresie wniosek dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się również do faktów przytaczanych przez skarżącą odnośnie treści książeczki ubezpieczeniowej T.J., z której wynika, iż w dacie przydziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie był on funkcjonariuszem Milicji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. K.M., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 27/15 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 października 2015 r. o stwierdzenie niezgodności art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uprawnia egzekutora, prowadzącego egzekucję z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, do usunięcia zobowiązanego i jego domowników w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, a zobowiązany nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. i podtrzymanego na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 27/15, stwierdzić należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w takim przypadku jest fakultatywne, a więc zależy od uznania Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje podstaw do zawieszenia postępowania. Po pierwsze, wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 października 2015 r., skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisu egzekucyjnego, a więc organu egzekucyjnego, czyli nie obejmuje postępowania rozpoznawczego, a na takim etapie wydano zaskarżoną w tej sprawie decyzję. Po drugie, pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich sprowadza się do wykładni prawa – jest tzw. pytaniem zakresowym, dotyczącym tzw. pominięcia legislacyjnego. Oznacza to, że ewentualne jego uwzględnienie będzie skutkować wskazaniem na konieczność podjęcia działań legislacyjnych. Nie doprowadzi do orzeczenia dotyczącego legalności danego przepisu, ani go nie stworzy. Tymczasem organy administracji i sądy administracyjne orzekają na podstawie prawa pozytywnego. Na taki zaś przepis ewentualnie trzeba będzie w przyszłości oczekiwać. Jakkolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić powód uchylenia wyroku (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10, publ. LEX nr 580451), jak i decyzji (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), to jednak spoczywanie sprawy w tym celu jest nieuzasadnione w świetle możliwości żądania wznowienia postępowania w przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku uwzględniającego wspomniany na wstępie wniosek (por. art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie została ona oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego stwierdził, że decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Policji, są zgodne z prawem.

W sprawie należało zatem rozważyć, czy – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, a kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie – w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy istotnie wystąpiły podstawy do wydania decyzji nakazującej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Komendy [...] Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe jego zastosowanie, nie uzasadniają twierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., stwierdzić należy, że nie czynią one zadość wymogowi określonemu w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., w stopniu który uzasadniałby ich uwzględnienie.

Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania, które zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał realizacji obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodu z dokumentu urzędowego w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] grudnia 1964 r. zawartej przez T.J. z Zarządem Budynków Komunalnych [...], w sytuacji, gdy Sąd ten rozpoznał wniosek dowodowy w tym przedmiocie i go oddalił, nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy , iż w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca podniosła jedynie zarzut nieuwzględnienia przez organ dowodu w postaci książeczki ubezpieczeniowej T.J., natomiast nie wniosła o przeprowadzenie tego dowodu w oparciu o przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w z. z art. 233 § 1 i art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż powyższe dowody znajdują się w aktach administracyjnych sprawy (k. 32 i następne) i były przedmiotem oceny zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu pierwszej instancji, dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo nie odniesiono się do tych dowodów nie oznacza naruszenia wymienionych przepisów ustawy procesowej w stopniu, który mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie faktyczną podstawę wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji, którą nakazano skarżącej opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz z osobami wspólnie z nią w nim zamieszkałymi, były dokumenty potwierdzające, iż lokal ten spełnia przesłankę określoną w art. 90 ustawy o Policji – znajduje się w dyspozycji organów Policji (decyzja administracyjna – przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...] w W., pismo Naczelnika Wydziału Lokalowego Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 1998 r. – k. 35 akt i § 40 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676) oraz ustalenie, że osoby te nie posiadają tytułu prawnego do tego lokalu mieszkalnego.

Powołane przez skarżącą dokumenty, a zwłaszcza ich treść, zmierzała do wykazania, że zawarcie przez T.J. w dniu [...] grudnia 1964 r. z Zarządem Budynków Komunalnych [...] umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego oraz fakt, iż w dacie przydziału mu tego lokalu mieszkalnego, tj. w dniu [...] grudnia 1964 r. przez ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego MO [...] nie był on funkcjonariuszem lub pracownikiem wówczas Milicji Obywatelskiej, powinny skutkować stwierdzeniem, że decyzja o przydziale nie mogła wywrzeć żadnych skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podjęta przez autora skargi kasacyjnej próba wykazania, że brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wymienionych dokumentów w sytuacji, gdy ich ocena została szczegółowo odzwierciedlona w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy procesowej o istotnym wpływie na wynik sprawy, nie może być uznana za skuteczną. Organ odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów wyjaśnił, że dla kwestii wykazania, iż przedmiotowy lokal mieszkalny pozostawał i nadal jest w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, istotna jest decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...] – przydział tego lokalu T.J. Natomiast w przypadku ustalenia, że w dacie przydziału tego lokalu wyżej wymieniony nie mógł był jego podmiotem, nawet pozytywna weryfikacja decyzji o przydziale, nie mogłaby wywrzeć żadnych skutków prawnych, a tym samym objąć swym działaniem (w tamtym czasie) T.J. oraz jego żonę i syna. Skutkowałoby to koniecznością przyjęcia stanowiska, że wszystkie osoby zamieszkujące w tym lokalu zajmowały go bez tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, że skarżąca mogłaby z tego tytułu wywodzić roszczenia do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Uwzględniając przedstawione argumenty, brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby zasadnie można było czynić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., w konsekwencji czego miałoby dojść również do naruszenia przez ten Sąd obowiązku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy ziszczą się przesłanki określone w tym przepisie. Zarzut naruszenia tego przepisu, mógłby być uznany za skuteczny w przypadku wykazania, że zaniechanie przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek określonych przywołanym przepisem, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Celem omawianego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Powołany przepis, nie stanowi jednak instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08).

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie świadczy brak odniesienia się w jego uzasadnieniu do podanych powyżej dokumentów, jak również w tym przypadku brak wyjaśnienia w uzasadnieniu tego wyroku powodu, dla którego Sąd pierwszej instancji wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z powołanej umowy najmu nie uwzględnił.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie.

Skoro – jak wyżej wyjaśniono – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował faktu, że przedmiotowy lokal mieszkalny jest lokalem będącym w dyspozycji, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, w którym zamieszkują osoby nieposiadające tytułu prawnego do tego lokalu, to z tego powodu nie sposób zasadnie wywodzić – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – że Sąd pierwszej instancji wadliwie przedstawił we wskazanym powyżej zakresie stan faktyczny rozpatrywanej sprawy i nie odniósł się do zarzutów skargi, przez co miałby naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie podjął jednak próby wykazania na czym, jego zdaniem, miało polegać to uchybienie. Takich wywodów nie zawarł zarówno w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie powołanych przepisów upatruje w "utrzymaniu zaskarżonej decyzji mimo braku wszechstronnego rozważenia przez Komendanta Głównego Policji materiału dowodowego zebranego w sprawie". W istocie brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak gołosłownie sformułowanych naruszeń, gdyż nie może on domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z urzędu doszukiwać się okoliczności uzasadniających ewentualne postawienie tego rodzaju zarzutu.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 90 i art. 90 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Przypomnieć należy, iż zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polega na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Wyjaśnić także należy, iż w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany, o czym była mowa powyżej. Oznacza to, że ocena zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania.

W sytuacji, gdy zarzucone naruszenie art. 90 ustawy o Policji należało wiązać z pozytywną formą niewłaściwego jego zastosowania, a z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, które zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania wynika jednocześnie, że z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ten za istotny element stanu faktycznego uznał, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, to nie sposób skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niewłaściwego zastosowania w/w przepisu prawa materialnego.

Niezrozumiałe jest natomiast postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 90 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w/w lokal nigdy nie był kwaterą stałą policjanta. Wskazany, jako naruszony, przepis nie zawiera powołanych jednostek redakcyjnych. Z kolei uzasadnienie tego zarzutu, a w istocie jego brak, stanowi powtórzenie podanego sformułowania.

W związku z powyższym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż w tej sprawie postawę materialnoprawną decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji.

W tym kontekście podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) Sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wyznaczenie zakresu kontroli instancyjnej poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013r. sygn. akt I FSK 1130/12).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.