Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 503/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5,  art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy C działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej u.g.n.) ustalił dla "A sp. z o.o." sp. k. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki Nr 76, w obrąbie S Ł, gmina C. Określając rodzaj inwestycji organ rozstrzygnął, że wykonany zostanie wiatrak wraz z drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym podłączeniem elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej średniego napięcia oraz transformatorem usytuowanym bezpośrednio przy wieży. W decyzji określono ponadto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W dniu 4 lutego 2011 r. Prokurator Okręgowy w L wniósł sprzeciw od omówionej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że przepis art. 2 pkt 5 ustawy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, że pod określeniem "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. O charakterze inwestycji decyduje cel jaki zamierzona inwestycja będzie realizowała. Ten cel określony jest w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju inwestycje są celami publicznymi i tak pkt 2 stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi – zdaniem Prokuratora – wątpliwości, że w świetle brzmienia cytowanego przepisu także obiekty i inne urządzenia ze sfery gospodarki energetycznej stanowią cel publiczny, ale tylko takie, które są niezbędne do korzystania z sieci przesyłowych. Elektrownia wiatrowa jest obiektem służącym do wytwarzania energii elektrycznej, a art. 6 ustawy nie wymienia budowy obiektów i innych urządzeń służących do wytwarzania energii jako inwestycji celu publicznego. Budowa elektrowni wiatrowej nie może być zatem zakwalifikowana do inwestycji celu publicznego określonego w punkcie 2 tego artykułu, ale też nie kwalifikuje się na podstawie innych punktów tego przepisu. W związku z tym Wójt Gminy C wydając decyzję na podstawie art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rażąco naruszył prawo, albowiem rozstrzygał w kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy elektrownia wiatrowa taką inwestycją nie jest. W uzasadnieniu powołano się również na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (II SA/Bd 714/09 z dnia 3 listopada 2009 r. oraz II SA/Bd 844/09 z dnia 17 listopada 2009 r.), w których sąd ten wyraził pogląd, że elektrownie wiatrowe nie mogą być kwalifikowane jako inwestycje celu publicznego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W toku postępowania wszczętego opisanym sprzeciwem, stanowisko swoje wyraził pełnomocnik inwestora – "A sp. z o.o." sp. k. W swym piśmie z dnia 25 lutego 2011 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L oświadczył, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w sprzeciwie i wnosi o wydanie odmownej decyzji w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zawarł tam m. in. bardzo obszerny wywód dotyczący zasadności uznania elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego jako związane z ochroną środowiska. Na poparcie swego stanowiska przywołał również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L nie podzieliło stanowiska Prokuratora Okręgowego w L i decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności omówionej na wstępie decyzji Wójta.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeśli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. – jak argumentował organ – definiuje "cel publiczny" jako budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Co jednak istotne, ustawodawca nie określił, jakie urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. W dalszych rozważaniach Kolegium zauważyło, że w istocie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje rozbieżność poglądów, czy elektrownie wiatrowe należy uznać za inwestycje celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p., lecz niewątpliwie taka niejednolitość interpretacji nie może być przyjęta jako podstawa do uznania, iż decyzja Wójta Gminy C z dnia 28 lipca 2008 r. obarczona jest kwalifikowana wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator Okręgowy w L uznał jednak za błędne stanowisko SKO w L i pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, prokurator podniósł, że stwierdzenie jakoby ustawodawca nie określił "jakie urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej" jest bezpodstawne, albowiem regulacja z dziedziny energetyki, do której niewątpliwie odwołuje się ten przepis, zawarta jest w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Ustawa ta w odniesieniu do energii elektrycznej rozróżnia kategorie przesyłania, dystrybucji oraz wytwarzania lub sprzedaży energii. W myśl art. 3 pkt 4a przez przesyłanie - transport rozumie się przesyłanie energii elektrycznej sieciami przesyłowymi ..., w myśl art. 3 pkt 7 przez procesy energetyczne rozumie się procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania..., a w myśl art. 3 pkt 11a przez sieć przesyłową rozumie się sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć. Zdaniem Prokuratora z brzmienia tych przepisów wynika, że za przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej należy uznać sieci przesyłowe elektroenergetyczne, a oczywistym jest, że elektrownia nie jest obiektem lub urządzeniem niezbędnym do korzystania z sieci przesyłowej, aczkolwiek istnieje więź funkcjonalna w systemie tych obiektów.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jego autor stwierdził, że nie jest do zaakceptowania pogląd, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje rozbieżność, czy elektrownie wiatrowe należy uznać za inwestycje celu publicznego, albowiem w chwili wydawania przez Wójta decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w obrocie prawnym funkcjonowały w zasadzie tylko 2 wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r. i w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. Wyroki te zostały wydane w czasie, zanim arbitralnie wypowiedział się w kwestii interpretacji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny. W chwili zatem wydawania przez Wójta Gminy C decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, w obrocie prawnym obowiązywał wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., który jednoznacznie rozstrzygał kwestie, interpretacyjne wyżej cytowanego przepisu. Decyzja Wójta została zatem wydana wbrew ustalonemu kierunkowi orzeczniczemu.

Podsumowując swój wywód Prokurator stwierdził, że wadliwe jest stanowisko Kolegium odmawiające wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy, która nie tylko w chwili jej wydawania była sprzeczna z dominującym orzecznictwem, ale i w aktualnym stanie jest sprzeczna z jednolicie utrwaloną linią orzeczniczą. Charakter decyzji i stopień naruszenia prawa pozwala w tej sprawie odstąpić od prymatu trwałości decyzji ostatecznych, ewidentnie sprzecznych z prawem. Nie można – zdaniem prokuratora – obejmować ochroną prawną takiej kategorii decyzji, tylko na tej podstawie, że występują rozbieżności interpretacyjne, jeśli oczywistym jest, że decyzja ta nie jest następstwem niezrozumiałego brzmienia danego przepisu, lecz wyłącznie rozbieżnej interpretacji nie znajdującej dostatecznego oparcia w jego brzmieniu.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję.

Organ stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "niewątpliwie odwołuje się" do regulacji z dziedziny energetyki, gdyż odwołanie się do regulacji z dziedziny energetyki nie wynika z literalnego brzmienia art. 6 pkt 2, a ponadto przywołane przez Prokuratora regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne nie definiują pojęć odnoszących się do urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń dla potrzeb "celu publicznego".

W opinii Kolegium istnieje rozbieżność poglądów, czy budowę elektrowni wiatrowych należy uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p., wyrazem czego było zróżnicowane orzecznictwo sądowoadministracyjne istniejące w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy C.

Optując za swoim wcześniejszym stanowiskiem Kolegium stwierdziło, że skoro ustawodawca nie określił jakie urządzenia i obiekty należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, do których odnosi się art. 6 pkt 2 u.g.n., ani nie wynika to wprost z przepisów prawa budowlanego oraz prawa energetycznego, to pojęcia te były i nadal są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych. Wykładnia ta, chociaż obecnie już ugruntowana, w dacie wydania decyzji Wójta Gminy C z dnia 28 lipca 2008 r. nie była jednolita, a w związku z tym dokonanie wyboru jednej z tych interpretacji przez skład orzekający Kolegium, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa podkreśla się, że w sposób rażący może zostać naruszony tylko przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc przepis, który nie wymaga wykładni prawa.

Według autora decyzji, gdyby nawet uznać kwestionowaną przez prokuratora decyzję za wydaną z naruszeniem prawa, to nie wywołuje ona takich skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Literatura akt sprawy i treść kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C wskazuje bowiem, że wnioskodawca nie musiał i nie korzystał z żadnych regulacji szczególnych przysługujących przy lokalizacji celu publicznego, od których zależało wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jego wnioskiem, w tym z udogodnień wynikających z przepisów odrębnych. W tej sytuacji można założyć, że inwestor uzyskałby pozytywną dla siebie decyzję o warunkach zabudowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Prokurator Okręgowy w L zarzucił decyzji SKO w L rażące naruszenie art. 156 § 4 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w sprawie doszło do wydania przez Wójta Gminy C decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez podstawy prawnej. Wójt Gminy C dokonał ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia nie będącego inwestycją celu publicznego.

Z literalnego brzmienia przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W przepisie tym – jak wywodził dalej strona skarżąca - mowa jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej i o budowie obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis ten nie wymienia obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii jakim jest niewątpliwie elektrownia wiatrowa. Omawiany przepis nie odwołuje się wprost do regulacji z dziedziny energetyki, ale jego przedmiot wskazuje, że dotyczy regulacji z dziedziny energetyki, która uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Ustawa ta w odniesieniu do energii elektrycznej rozróżnia kategorie przesyłania przez co rozumieć należy przesyłanie energii elektrycznej sieciami przesyłowymi... (art. 3 pkt 4 a), dystrybucji oraz wytwarzania lub sprzedaży energii, co stanowi tzw. procesy energetyczne (art. 3 pkt 7). Art. 3 pkt 11 a omawianej ustawy definiuje zaś sieć przesyłową jako sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć. Zdaniem autora skargi z brzmienia wskazanych przepisów wynika więc, że za przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej należy uznać sieci przesyłowe elektroenergetyczne, a do obiektów takich nie można zaliczyć elektorowi.

Strona skarżąca nie zgodziła się też z poglądem, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje rozbieżność interpretacyjna dotycząca uznania elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje autor skargi brak jest podstaw do twierdzenia, że jednostkowe wyroki kwalifikujące budowę elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego świadczą o rozbieżnościach interpretacyjnych art. 6 u.g.n. W chwili wydawania przez Wójta Gminy C decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, w obrocie prawnym funkcjonował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449), który jednoznacznie rozstrzygnął pojęcie celu publicznego, a zatem nawet jeśli przyjąć, że wcześniej istniały rozbieżności interpretacyjne, to zostały one jednoznacznie rozstrzygnięte we wspomnianym wyroku na długo przed wydaniem przez Wójta kwestionowanej decyzji. Decyzja o lokalizacji celu publicznego – według Prokuratora – nie tylko rażąco naruszała przepisy, ale została wydana bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2011 r. uczestnik postępowania – inwestor "A sp. z o.o." sp. k. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji należy uznać za nietrafny, albowiem decyzje SKO w L zawierały w swej treści prawidłową podstawę prawną. Pełnomocnik uczestnika podniósł także, że z uwagi na upływ dwunasto miesięcznego terminu od dnia doręczenia decyzji niemożliwym stało się wzruszenie decyzji Wójta Gminy C, z uwagi na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

W piśmie zaprezentowano ponadto obszerny wywód przemawiający – zdaniem uczestnika – za uznaniem elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku podjętych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny, jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy zwłaszcza zaś, aby naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można również stwierdzić podstaw do zastosowania § 2 ww. przepisu. Tym samym brak było podstaw do uwzględnenia skargi.

Objęta sądową kontrolą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L oraz wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] r., podjęte zostały w wyniku przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisów art. 156-159 k.p.a., regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji.

Istotne zatem jest, że do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi w postępowaniu zwykłym, ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Działanie w postępowaniu "nieważnościowym" wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu instancyjnym. Organ administracji winien tutaj oceniać kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Zgodzić się trzeba z tezą, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa wymogi są tutaj bowiem o wiele wyższe

Wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji dokonane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C z dnia 2 lipca 2008 r., ustalającej na rzecz A Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w L, warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki nr 76 w obrębie S Ł, z inicjatywy Prokuratora Okręgowego w L który wniósł sprzeciw od ww. decyzji.

W postępowaniu jurysdykcyjnym toczącym się przed organem administracji, Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie prawa, natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Prokurator przesłanki unieważnienia ww. decyzji dopatrywał się również w wydaniu jej bez podstawy prawnej.

Istota sporu, jaki powstał między stronami, w pierwszym rzędzie sprowadza się zatem do konieczności wyjaśnienia, czy decyzji Wójta Gminy C można przypisać cechę kwalifikowanego naruszenia prawa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielił w tym względzie stanowisko Kolegium co do braku podstaw stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie akcentuje się bowiem, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest niedookreślone. Przy interpretacji tego zwrotu warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa.

Przede wszystkim przywołać należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik.) w którym wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 – ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Cechą rażącego prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. W orzecznictwie uznaje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ,nie publik., z dnia 3 grudnia 2008 r. I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r. II OSK 1396/07). Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Jak stwierdził NSA "Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98). Podzielić należy wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. I OSK 878/07). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa nie może być tylko ustalenie właściwej wykładni zastosowanej normy prawnej (chociaż oczywiście jest to element niezbędny tego postępowania) ale ocena, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że objęta trybem nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy C o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla elektrowni wiatrowej, wydana została na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm – zwanej dalej u.g.n.).

Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. uprawnia do orzeczenia o lokalizacji inwestycji celu publicznego w formie decyzji administracyjnej gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi normę kompetencyjną. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest jednak przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ gminy stwierdzał, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle przytoczonego przepisu, kwestią zasadniczą przy wydaniu decyzji z dnia 28 lipca 2008 r. – a obecnie przy kontroli jej legalności – jest więc rozstrzygnięcie, czy budowa elektrowni wiatrowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu tej normy. Istotnym elementem zawartej w niej definicji jest cel publiczny, który na gruncie omawianej ustawy nie został określony wprost, lecz przez odesłanie do innej ustawy. Ustalenie, czy elektrownia wiatrowa stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma więc podstawowe znaczenie w sprawie, gdyż pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania obejmujące potrzeby lokalne i ponadlokalne, stanowiące realizację celów publicznych w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Analizując przepis art. 6 u.g.n. należy zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie celu publicznego przez nadanie mu konkretnego normatywnego brzmienia, lecz uczynił to poprzez stworzenie listy celów publicznych, która to lista stanowi katalog zamknięty. Tym samym za publiczny może być uznany tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9 oraz taki, który zgodnie z pkt 10, określony został jako publiczny w innej ustawie.

W niniejszej sprawie, wydając decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ gminy zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowej jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Norma ta za cel publiczny uznawała budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Literalne brzmienie przywołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że z zamierzeń inwestycyjnych obejmujących sferę gospodarki energetycznej cel publiczny ex definitione stanowi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne w ramach procesów energetycznych odróżniają takie pojęcia jak "wytwarzanie" i "przesyłanie" energii elektrycznej. Elektrownia wiatrowa służy wytwarzaniu energii elektrycznej i nie stanowi ani przewodów ani urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej. Powstaje zatem pytanie czy elektrownia wiatrowa może być objęta drugim członem przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. i może być uznana za obiekt lub urządzenie niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Obecnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wiatrowej, celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych, nie powinien być interpretowany jako cecha wskazująca na niezbędność elektrowni dla sieci przesyłowych. Wyjaśnił to zdecydowanie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. (II OSK 548/07) wskazując, że w przepisie tym chodzi o niezbędność (nieodzowność) w znaczeniu technicznym a nie funkcjonalnym. Przy takim ujęciu, elektrownia nie jest urządzeniem niezbędnym do korzystania z elektroenergetycznych sieci przesyłowych, które w sensie technicznym, funkcjonują niezależnie od niej. NSA wyjaśnił również, że przyjęcie odmiennej wykładni, prowadziłoby o sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałby już tylko więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałby zaś w sprzeczności z intencją prawodawcy, który formułując art. 6 u.g.n. ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się bowiem, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco. Dodatkowym wsparciem dla przyjętej interpretacji była też szeroko przedstawiona ww. wyroku NSA wykładnia historyczna. Wskazano w tym względzie, że nowelizując ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ustawodawca wprowadził do niej przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a uznający za cel publiczny budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci – zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. regulacji takiej już nie zawiera. Wyrok ten odnosił się co prawda do małej elektrowni wodnej, jednak wobec podobieństwa przedmiotu inwestycji, interpretacja w nim zawarta często odnoszona jest również do elektrowni wiatrowych.

Przedstawione wyżej stanowisko, jednolicie obecnie przyjmowane w orzecznictwie, prowadzi do wniosku, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi – co słusznie podnosi strona skarżąca – realizacji celu publicznego o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Pogląd przeciwny nie pozostaje w zgodzie z zapisem i wykładnią art. 6 pkt 2 u.g.n. według którego, jako obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, należy rozumieć obiekty i urządzenia niezbędne w znaczeniu technicznym do realizacji tego celu.

W ocenie Sądu elektrownia wiatrowa – wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania – nie jest także inwestycją celu publicznego w rozumieniu celu publicznego określonego w art. 6 pkt 4 u.g.n. tj. budową obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. W tym względzie skład orzekający podziela argumentację WSA w Bydgoszczy, iż podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej, a inwestor budując taki obiekt, czyni to w konkretnym celu ekonomicznym – sprzedaży prądu – a nie ochrony środowiska. Elektrownia wiatrowa nie jest więc obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska. Sam fakt wytwarzania energii, przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku, nie może powodować uznania elektrowni wiatrowej za inwestycję służącą ochronie środowiska. (wyrok z dnia 24 marca 2010 r. II SA/Bd 33/10; por. też wyr. NSA z dnia 3 listopada 2010 r. II OSK 1412/09). Za zakwalifikowaniem elektrowni wiatrowych do celu publicznego nie przemawia również wymóg wspierania przez państwo rozwoju odnawialnych źródeł energii (formy tego wspierania wskazał sam uczestnik postępowania i nie obejmują one kwalifikowania urządzeń korzystających z tych źródeł do celów publicznych) oraz promowanie tych źródeł przez Parlament Europejski i Radę. W żadnym akcie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, elektrownia wiatrowa nie została bowiem zakwalifikowana jako cel publiczny, w tym jako urządzenie służące ochronie środowiska. Poza oceną w niniejszej sprawie pozostaje znaczenie przywołanej przez uczestnika Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr 2009/28/WE, gdyż norma ta nie obowiązywała jeszcze w dacie wydania decyzji prze Wójta Gminy C.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji wskazującej, że elektrownia wiatrowa w świetle art 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. nie stanowi inwestycji celu publicznego uznać należało, że decyzja Wójta Gminy C z dnia 28 lipca 2008 r. wydana została z naruszeniem ww. przepisów. Jednakże, wskazanego naruszenia prawa nie można zdaniem Sądu zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie jest bowiem na tyle oczywisty, że nie wymaga wykładni elementów składających się na ustawową definicję celu publicznego a w konsekwencji inwestycji celu publicznego.

Już choćby samo uzasadnienie, przywołanego wcześniej wyroku NSA z dnia 15 maja 2008 r. jak również wywody zawarte w niniejszym wyroku oraz w skardze wskazują, że interpretacja art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n.. wymagała nie tylko wykładni gramatycznej ale również systemowej i funkcjonalnej wspieranej wykładnią historyczną. Rację ma Kolegium, że ustawodawca nie określił, w szczególności, jakie obiekty i urządzenia należy uznać za niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Nie określił również wprost, jak należy rozumieć pojęcie "obiekty i urządzenia służące ochronie środowiska". W piśmiennictwie zwracano uwagę, "że ustalenie, czy konkretne zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego może niejednokrotnie nastręczać istotne trudności. Ich źródłem jest, niestety, niedostateczna precyzyjność wspomnianego przepisu [art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – przyp. Sądu]". Wskazywano również, że "ustalenie, czy konkretne przedsięwzięcie służy realizacji jednego z celów wymienionych w art. 6 u.g.n., a w konsekwencji, czy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p., może w praktyce nastręczać trudności, których przezwyciężenie wymagać będzie niejednokrotnie przeprowadzenia dość żmudnych zabiegów interpretacyjnych" (Tomasz Grossmann, "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności" PiP 8/9/2005). Komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami są zgodni co do tego, że dla ustalenia poszczególnych celów publicznych wymienionych w art. 6 tej ustawy, konieczne jest odwołanie się do ustaw konkretyzujących te cele, czy też zawierających normatywne określenie poszczególnych pojęć składających się na cele publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 37; M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C,H.Beck 2008; M. Gdesz, Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2002 s. 24-34).

Powyższe wywody wskazują, że pojęcia zawarte w art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n. były i są nadal przedmiotem wykładni podmiotów stosujących prawo – w tym również sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wykładnia ta na moment wydania decyzji przez Wójta Gminy C była niejednolita. Znane były bowiem wyroki kwalifikujące elektrownie jako cel publiczny (tak WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r. II SA/Sz 294/07; WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. I SA/Wa 1917/04; WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r. II SA/Wr 188/06 i nieprawomocny wyrok z dnia 6 grudnia 2006 r. II SA/Wr 315/06 ) oraz odmawiające im tego przymiotu (WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08; WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2339/06 oraz NSA z dnia 15 maja 2008r. II OSK 548/07). Obecnie judykatura jednolicie przyjmuje, że przepis art. 6 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 września 2010 r.) nie kwalifikuje jako celu publicznego elektrowni a więc urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej.

Skoro omawiane przepisy – uznawane również w piśmiennictwie za niejednoznaczne - w okresie wydania decyzji przez Wójta Gminy C powodowały rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji – która później została uznana za wadliwą – organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu, nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że wątpliwości interpretacyjne (nawet jeżeli istniały) zostały rozstrzygnięte wyrokiem NSA o sygn. II OSK 548/07 na długo przed wydaniem przez Wójta kwestionowanej decyzji. Przede wszystkim przywołane wcześniej wyroki dostatecznie potwierdzają, że w okresie poprzedzającym wydanie spornej decyzji w orzecznictwie istniały rozbieżności interpretacyjne w kwestii uznania elektrowni za cel publiczny, natomiast wskazywany przez skarżącą wyrok NSA, który istotnie ukształtował i ujednolicił dalszy kierunek orzeczniczy w tym względzie, zapadł w dniu 15 maja 2008 r. a więc około dwa i pół miesiąca przed wydaniem omawianej decyzji. Trudno w takiej sytuacji mówić o długim okresie poprzedzającym wydanie decyzji, w którym orzeczenie to funkcjonowało już w obrocie prawnym. Nadto wątpliwe jest, czy była już w tym czasie powszechnie znana argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, gdyż ogłoszenie wyroku nie jest tożsame z jego opublikowaniem.

Niezasadny jest również zarzut wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez podstawy prawnej. Należy zwrócić uwagę, że zarzut ten Prokurator postawił dopiero na etapie skargi, tym samym organ administracji nie mógł się do niego wcześniej w sposób szczegółowy odnieść. Strona skarżąca nie uzasadniała również z jakich względów uważa, że sporna decyzja podjęta został bez podstawy prawej. Według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie poglądów za brak podstawy prawnej, o której mowa ww. przepisie, należy natomiast rozumieć sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej – brak było w ogóle podstawy prawej do wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy przy wydaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, gdy wydano decyzję w sprawie w której przewidziana jest inna forma działania, gdy wydanie decyzji nastąpiło na podstawie aktu niebędącego aktem powszechnie obowiązującym (por. NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 275/00, LEX nr 54178). W niniejszej sprawie żadna z tego rodzaju sytuacji nie miała miejsca. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mogą też świadczyć przypadki naruszenia przepisów o postępowaniu odwoławczym np. rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę, wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji, podjęcie decyzji odwoławczej na podstawie przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istota znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że albo nie ma przepisu prawnego który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck, Warszawa 2006, s.740-7411). W rozpoznawanej sprawie istniały przepisy prawa materialnego uprawniające organy administracji do orzekania o lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji administracyjnej, odrębną kwestią – wcześniej już rozważną – jest prawidłowość ich zastosowania.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowana zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. i zgodnie z art. 151 przywołanej ustawy, skargę oddalił.