Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 73, art. 100, art. 101
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2534/18 w sprawie ze skargi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 6 lipca 2018 r. nr DO-4-6613-61-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2534/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.W., A.W., A.P, U.C, M.W., W.P, B.B, K.B na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących W.W., A.W., A.P, U.C, M.W., W.P, B.B, K.B - solidarnie kwotę 816 (osiemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1956 r. o wywłaszczeniu - w części dotyczącej pkt 16 - w którym Prezydium orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w G. w granicach administracyjnych DRW [...], o pow. 7280 m2 zapisanej w księdze wieczystej "[...]" Nr [...] stanowiącej własność: J.W., W.W, T.W, K.K. i O. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j.t Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31, zw. dalej dekretem lub dekretem z 1949 r.). Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości wydanego w trybie art. 5 dekretu (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), które potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (również na gruncie przepisów po nowelizacji), wezwano właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Regulacja art. 8 dekretu wskazywała, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4 dekretu). W wezwaniu z dnia 3 grudnia 1952 r. Dyrekcja Budowy [...] wskazała jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości (którą opisano [...]) właścicieli ujawnionych w księdze hipotecznej. Organ podkreślił, że z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby właściciele lub ich spadkobiercy wyrazili zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną, ocenił więc, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 powoływanej jako k.p.a.).

Organ zaznaczył, że pomimo dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego, nie odnaleziono wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności, co zdaniem organu oznacza że w tych warunkach nie mógł on uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu po nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji. Organ wskazał również, że z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w dniach od [...] maja 1953 r. do [...] czerwca 1953 r.), organ wywłaszczeniowy poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym nie doszło też do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust.1 i 2 dekretu, bowiem orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. W orzeczeniu z dnia 14 maja 1956 r. mimo, że wskazani zostali zmarli J. W. i W. W. to jednak uwzględniono również w postępowaniu ich następców prawnych, tym samym orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r., zdaniem organu nie narusza prawa w sposób rażący. A ewentualne pominięcie niektórych spadkobierców właścicieli nie może stanowić w tych warunkach podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia, lecz co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem organu, ze względu na zachowanie się tylko szczątkowych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie można dokonać jednoznacznej oceny prawidłowości działań inwestora, który zrealizował zamierzenie budowlane (osiedle mieszkaniowe dla budowniczych [...]) w 1952r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu nie można bowiem wykluczyć, że zostało wydane - na etapie postępowania przed Przewodniczącym Państwowej Komisji [...] - orzeczenie zezwalające na niezwłoczne objęcie nieruchomości, gdyż został dokonany w dniach od [...] stycznia 1952 r. do [...] stycznia 1952 r. opis nieruchomości (co znajduje potwierdzenie w odpisie protokołu z dnia 18 stycznia 1952 r), który zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 dekretu był konieczny do skorzystania z przyśpieszonego trybu zajęcia nieruchomości. W przypadku zaś objęcia nieruchomości we władanie i zrealizowania inwestycji w powyższym trybie nie można mówić o odpadnięciu przyczyny wywłaszczenia nieruchomości.

Minister podsumował, że w przedmiotowym orzeczeniu z dnia 14 maja 1956 r. nie stwierdzono także wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. oraz że wskazane orzeczenie nie jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zostało ono wydane jednocześnie (tj. w tym samym dniu) z orzeczeniem uchylającym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 30 maja 1953 r. (dotyczące m.in. przedmiotowej nieruchomości). Zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. Ww. orzeczenie stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], zaś dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego postępowania, którą udało się organowi zgromadzić ma charakter szczątkowy i nie zawiera szeregu dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli W.W., A.W., A.P, U.C, M.W., W.P, B.B, K.B zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu poprzez błędne uznanie, iż Prezydium Rady Narodowej [...] prawidłowo przeprowadziło postępowanie wywłaszczeniowe, a tym samym w sposób prawidłowy uznało, że nieruchomość ozn. jako “[...]" Nr [...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a tym samym istniały podstawy do wywłaszczenia tejże nieruchomości;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez błędne uznanie, iż wypełniona została przesłanka z ww. przepisów, a tym samym w sposób prawidłowy wezwano właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zaoferowano im konkretną nieruchomość zamienną do niezwłocznego objęcia w posiadanie;

-art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r., nr 36, poz. 341, dalej jako rozporządzenie) poprzez błędne uznanie, iż Prezydium Rady Narodowej [...] w sposób prawidłowy ustaliło strony postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji w sposób prawidłowy skierowało orzeczenie z dnia 14 maja 1956r. do uprawnionych osób;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nielogiczną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji, gdy zachowane akta przedmiotowej sprawy są szczątkowe i nie ma podstaw do ich rozszerzającej wykładni prowadzącej do wniosku, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było prawidłowe.

Sąd I instancji uwzględnił skargę, chociaż uznał, że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, że w dniu [...] maja 1956 r. orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953 r. w pkt 16 zostało uchylone i wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto, zdaniem Sądu, nie zostało wyjaśnione przez organ, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane celem nabycia przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia części nieruchomości ozn. hip. [...] Nr [...] o pow. 7.280m2, jako niezbędnej w dacie wydania tego orzeczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1, art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 dekretu), czy też wydanie tego orzeczenia nastąpiło tylko po to, aby aktem tym uregulować na rzecz Skarbu Państwa stan prawny spornego gruntu.

Wobec tego, że Minister w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny opisanych wyżej zagadnień, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.

Zdaniem Sądu, nie było podstaw do zaoferowania wywłaszczonym właścicielom nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania, ponieważ jak wykazała wizja w terenie (styczeń 1952 r.- teczka nr 3 akt administracyjnych) projektowana do wywłaszczenia część nieruchomości [...] o pow. 7280 m.kw. nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarskimi, a więc stanowiła grunt rolny, a nie gospodarstwo rolne (poz. 4 wykazu). Nadto w kwestii odszkodowania wydane zostały odrębne decyzje.

Poza sporem było, iż w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zapewniono udziału wszystkim żyjącym podówczas następcom prawnym K. W. zmarłego w dniu [...] czerwca 1925 r., który obok J. W. (I voto K.) był współwłaścicielem wyżej opisanej nieruchomości. Na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w sytuacji, w której właściciel lub jeden ze współwłaścicieli ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela lub niektórych z tych następców, może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), na co słusznie w swym orzeczeniu wskazał Minister.

Sąd przedstawiając powyższą ocenę prawną, wkazał by organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił i ocenił, czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. w dacie jego wydania dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Ponadto rolą organu będzie także ustalenie czy, a jeżeli tak to kiedy na części nieruchomości ozn. hip. [...] o pow. 7280 m.kw. zrealizowano osiedle pracownicze dla budowniczych [...], oraz ocena tego w kontekście przesłanki "niezbędności" tej części nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ odwoławczy zbada również czy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia wskazanych wyżej zagadnień. Jeżeli Minister uzna, że zebrane dowody nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to z urzędu przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności w kwestii realizacji infrastruktury osiedla pracowniczego dla budowniczych [...], z uwagi na to, że dostępne dowody nie wskazują, czy sporny grunt rolny (nieruchomość hipoteczna "[...]") był zagospodarowany pod konkretne elementy tego osiedla, a jeżeli tak to kiedy.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] oraz Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu poprzez:

- błędną wykładnię i uznanie, że wybudowanie osiedla w ramach celu wywłaszczenia wyczerpuje tenże cel i czyni nieruchomość, na której osiedle wybudowano zbędną dla realizacji narodowego planu gospodarczego, podczas gdy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zamyka się w wybudowaniu i przekazaniu osiedla, lecz obejmuje także korzystanie z tego osiedla, przy czym niezbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nie przekreśla przekazanie osiedla do takiego samego korzystania tj. w celach mieszkaniowych, w ramach realizacji zadań publicznych przez inną państwową jednostkę organizacyjną,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to przez pominięcie, że w świetle przepisów dekretu przesłanka niezbędności na cel wywłaszczenia podlegała odrębnemu badaniu, które kończyło się wydaniem zezwolenia, o którym mowa w art. 5 ust 1 dekretu (które w niniejszej sprawie wydano w oparciu o ówczesny art. 5 dekretu w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 i Nr 55 poz. 438), a zatem okoliczność prawomocnego rozstrzygnięcia o niezbędności nieruchomości, której dotyczy zaskarżone orzeczenie, w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] nr [...] uniemożliwia kwestionowanie owej niezbędności w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności odrębnie wydawanego orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] (zw. dalej także "orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1956 r.).

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez objęcie badaniem zaistnienia przesłanki nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r. także kwestii niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, podczas gdy powyższa kwestia była przedmiotem badania i rozstrzygnięcia w prawomocnym zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] co uniemożliwiało uczynienie ww. okoliczności przedmiotem badania w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym odnośnie odrębnie wydawanego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z

art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm. powoływanym dalej jako rozporządzenie lub rozporządzenie z 1928 r.) poprzez brak uwzględnienia charakteru orzeczenia uchylającego wcześniejsze orzeczenie wywłaszczeniowe tj. orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r., w kontekście spełnienia przesłanki nieważnościowej oznaczonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie powyższej regulacji w zw. z art 40 ust. 1 zd. pierwsze dekretu poprzez brak uwzględnienia skutków ww. orzeczenia kasacyjnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 101

rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie obowiązującej w dacie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r. regulacji dotyczącej przesłanek nieważności decyzji, wśród których nie znajdowała się przesłanka polegająca na pozostawaniu w obrocie dwóch orzeczeń w tym samym przedmiocie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie, że zebrany materiał dowodowy nie wystarcza dla ustalenia

niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, a także dla ustalenia celu wywłaszczenia, podczas gdy niezależnie od tego, że o niezbędności nieruchomości na cel wskazany dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzekał w niniejszej sprawie Przewodniczący Państwowej Komisji [...] w zezwoleniu nr [...], należy stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych przez organ, a zachowanych, po upływie 60 lat od orzeczenia, w szczątkowych aktach sprawy oraz z ówcześnie obowiązujących regulacji prawnych, wynika, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na przeciwną okoliczność, pomimo tego, że jako strona, która z rzekomej zbędności nieruchomości wywodziła korzystne dla siebie skutki prawne, była zobowiązana do wykazania powyższej okoliczności;

- błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił, czy nieruchomość, której dotyczy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1956 r. w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania ww. orzeczenia była cały czas niezbędna dla realizacji narodowego programu gospodarczego, podczas gdy ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że nieruchomość ta była cały czas niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego polegającego na budowie osiedla pracowniczego, które taką funkcję posiada do czasów obecnych;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji

z pominięciem tej okoliczności, że akta sprawy, której dotyczy decyzja po 60 latach od dnia procedowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, zachowały się w formie szczątkowej co rzutuje na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż rażąco godziłoby to w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i domniemania jej legalności;

f) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:

- brak dokonania wykładni przepisów art. 73 i art. 100 rozporządzenia oraz

zaniechanie wskazania skutków prawnych wydania w tym samym dniu decyzji kasacyjnej i rozstrzygającej ponownie w przedmiocie sprawy, a obciążenie organu obowiązkiem wyjaśnienia i oceny prawnej tego zagadnienia;

- nieprawidłowe sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania

poprzez brak wskazania konkretnych czynności, które organ winien przedsięwziąć, w tym w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, a nadto obarczenie organu obowiązkiem ustalenia okoliczności irrelewantnych dla istoty sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1956 r.

Skarżący kasacyjnie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaś stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 w zw. z. art. 5 dekretu przez błędną wykładnię, polegającą na;

- przyjęciu nietrafnej tezy, iż wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego,

- błędne uznanie, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej, podczas gdy z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych, a także uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i wypłata odszkodowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- błędne uznanie, iż organ nie wyjaśnił kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

- błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił, czy orzeczenie z dnia 14 maja1956 r. zostało wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji zawartej w decyzji z dnia 06 lipca 2018 r. na poparcie tezy, iż objęcie nieruchomości we władanie przed wywłaszczeniem lub też zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowi na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która to argumentacja została oparta m.in. na treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji zawartej w decyzji z dnia 06 lipca 2018 r. w zakresie braku zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zawartej wart. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 153 p.p.s.a przez:

- błędne sformułowanie wytycznych, co do dalszego postępowania, tj. brak wskazania konkretnych czynności, które powinien wykonać organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie,

- sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, które to już zostały zrealizowane przez organ nadzoru w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji [...].

5. art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych, tj. faktu zrealizowania inwestycji (budowy osiedla [...] "[...]") w 1952 r. oraz faktu przekazania tego osiedla w zarząd Ministerstwu [...] r.

6. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w:

- niedostrzeżeniu okoliczności, iż akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia na skutek upływu ok. 60 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie oraz

- błędnym uznaniu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na bezsporne ustalenie daty realizacji inwestycji - budowy [...] oraz przekazania nieruchomości w zarząd M.

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się zaniechaniem przez sąd próby sformułowania własnej oceny w zakresie legalności orzeczenia wywłaszczeniowego i brak zajęcia stanowiska w stosunku do ocen sformułowanych przez organ nadzorczy w skarżonej decyzji, co w konsekwencji może doprowadzić do nadmiernego przedłużenia postępowania i naraża Państwo Polskie na odpowiedzialność przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne (zawartych w pismach z 20 maja 2019 r. i 18 czerwca 2019 r.) skarżący: W.W., A.W., A.P, U.C, M.W., W.P, B.B, K.B wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] oraz od Ministra Inwestycji i Rozwoju kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju zostały rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach złożonych skarg kasacyjnych.

Zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych zawierają usprawiedliwione podstawy. Koncentrują się na zagadnieniach, które stanowiły podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. A mianowicie, przedstawionym organowi zarzucie niewyjaśnienia, czy badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1956 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i czy dotyczło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Co, zdaniem Sądu I instancji, stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., skutkujące eliminają z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stawiając zarzut niewyjaśnienia w sposób dokładny i wszechstronny podniesionych zagadnień, nie odniósł się do stanowiska i oceny prawnej zaprezentowanej przez organ w zaskarżonej decyzji, a dotyczącej tych właśnie kwestii.

WSA nie odniósł się bowiem do argumentacji organu, iż objęcie nieruchomości we władanie przed wywłaszczeniem lub też zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowi na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak też nie ocenił stanowiska Ministra w zakresie braku zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zawartej wart. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast sformułował wniosek, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, by orzeczeczeniem z [...] maja 1956 r. zostało uchylone orzeczenie wywłaszczeniowe z 30 maja 1953 r. w pkt 16 i wobec tego, by nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela.

Sąd Wojewódzki nie wskazał bowiem, na czym swój wniosek opiera, gdyż nie poddał analizie i krytycznej ocenie stanowiska wyrażonego w tym wzgledzie przez organ. A jedynie zarzucił, iż kwestia ta uszła uwadze organu, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści zaskarżonej decyzji, gdzie Minister podkreślał, że orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. wydane w trybie art. 100 rozporządzenia, o uchyleniu orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1953 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] wraz z wydanym w tym samym dniu orzeczeniem wywłaszczeniowym oraz orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, a miało to miejsce w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. To stanowisko organu potwierdzają adnotacje dokonane na przedmiotowych orzeczeniach, których reprodukcje pochodzące z Archiwum Państwowego w [...] zostały załączone do akt administracyjnych. Z rozdzielnika tych orzeczeń wynika, że zostały one przekazane do Dzielnicowej [...] celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni i zwrotu do Wydziału Społeczno-Administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z informacją o dokonanym obwieszczeniu. Prezydium Rady Narodowej [...] potwierdziło otrzymanie dokumentów w dniu 29 maja 1956 r., a wzmianki na dokumentach pozwalają na odszyfrowanie, że było ich "3 y", a wywieszone zostały "dnia [...] do [...] czerwca i wysłane do Wydziału".

Podstawą prawną orzeczenia z [...] maja 1956 r. uchylającego poprzednie orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953 r. był art. 100 rozporządzenia przewidujący, że prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Przepis ten stanowił odpowiednik obecnie obowiązującego art. 155 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Zgodnie z jego treścią, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. A zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Tak więc orzeczenie o uchyleniu prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej nie musiało zostać doręczone stronom lub ogłoszone przez obwieszczenie, przed wydaniem ponownego orzeczenia wywłaszczeniowego, jako że mogło ono być zawarte w tym samym akcie (dokumencie). Orzeczenia o uchyleniu i o wywłaszczeniu pochodzą z tej samej daty 14 maja 1956 r. i oznaczone są takim samym nr [...] oraz zawierają adnotację o wywieszeniu na tablicy ogłoszeń od [...] maja do [...] czerwca 1956 r., weszły więc do obrotu prawnego. Mimo, że zostały zawarte w dwóch dokumentach, to w istocie stanowiły jedno rozstrzygnięcie o uchyleniu poprzedniego orzeczenia wywłaszczeniowego i wydaniu nowego aktu wywłaszczeniowego. Zatem mając na względzie treść art. 100 rozporządzenia należy przyjąć, że orzeczenia wydane w dniu [...] maja 1956 r. - kasacyjne i wywłaszczeniowe - w istocie stanowią jedno orzeczenie zmieniające wydane na podstawie art. 100 rozporządzenia (por. też wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 1190/18).

Przy czym, zgodnie z art. 40 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, na co zasadnie zwrócił uwagę Prezydent [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 100 rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia charakteru orzeczenia uchylającego wcześniejsze orzeczenie wywłaszczeniowe tj. orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r., w kontekście spełnienia przesłanki nieważnościowej oznaczonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie powyższej regulacji w zw. z art 40 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu poprzez brak uwzględnienia skutków ww. orzeczenia kasacyjnego.

W kontekście poczynionych ustaleń organu, które znajdują odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, na aprobatę zasługuje stanowisko skarżących kasacyjnie, że w przypadku decyzji wydanych ponad 60 lat temu, rażące naruszenie prawa, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego procedowania. Zwłaszcza, że po 60 latach, w szczątkowo zachowanych aktach archiwalnych, nie można odnaleźć dokumentów pozwalających na odtworzenie całego przebiegu postępowania. Trafna jest też konstatacja organu, że domniemania legalności orzeczenia wywłaszczającego z [...] maja 1956 r., nie można zwalczać innymi domniemaniami, pozostającymi do niego w kontrze, zważywszy na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że ponad 60-letni upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i konstytucyjne zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zwłaszcza, że w przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie standardów legalności współcześnie praktykowanych (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I OSK 1381/19). Brak w aktach dokumentów obrazujących konieczne do uzyskania opinie, zezwolenia, czy propozycje dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie mogą po kilkudziesięciu latach przemawiać za przyjęciem, że wymagane czynności nie zostały dokonane (por. też wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. I OSK 1191/18). Zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w zacytowanych tezach wyroków obrazują linię orzeczniczą ukształtowaną w tym zakresie, którą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela.

Zasadnie też skarżacy kasacyjnie podnosili, że błędnie Sąd I instancji zastosował normę wynikową z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zarzucając organowi niewyjaśnienie kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W szczególności niezbadanie, czy w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania orzeczenia nieruchomość była cały czas niezbędna dla realizacji narodowego programu gospodarczego. Podczas gdy Minister Inwestycji i Rozwoju odniół się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji wskazując, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż nieruchomość ta była cały czas niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego polegającego na budowie osiedla pracowniczego i wykorzystywania jej dla celów mieszkaniowych, którą to funkcję zachowała do czasów obecnych. Tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował przedstawiając własną ocenę lecz bezpodstawnie zarzucił niewyjaśnienia przez organ, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane celem nabycia przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia części nieruchomości ozn. [...] o pow. 7.280m2, jako niezbędnej w dacie wydania tego orzeczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w myśl art. 1, art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 dekretu z 1949 r.

Niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, o której mowa w art. 1 dekretu, stwierdzana była w zezwoleniu na nabycie nieruchomości, którego udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego, o czym stanowił art. 5 dekretu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zezwolenia (od 29 listopada 1950 r. do 30 stycznia 1952 r., Dz. U. z 1949 r., nr 27, poz. 197) stanowiąc, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uzna, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie.

Z przepisów dekretu nie wynikało, aby ta procedura mogła być powtarzana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Wydane w tej sprawie zewolenie z [...] grudnia 1951 r. stanowiło podstawę do nabycia opisanej w nim nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo osiedlowe i bazę sprzętu. Nabycie nieruchomości, zgodnie z zezwoleniem, mogło nastąpić w wyniku umowy sprzedaży lub wywłaszczenia. Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu). Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że wezwanie z 3 grudnia 1952 r. do dobrowolnego odstąpienie nieruchomości zostało odebrane w dniu 6 grudnia 1952r. przez "J. W.", co pozwalało organowi przyjąć, że doręczenia dokonano na rzecz J. W., współwłaścicielki nieruchomości. Jednak z akt tych nie wynika, aby J. W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną, co pozwalało organowi na ocenę, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Jako, że tryb z artykułu 8 dekretu został wyczerpany, pozostawała droga wywłaszczenia nieruchomości. Jednak, w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym, przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była ponownie badana, gdyż czynność ta była przewidziana do przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Stąd, wskazanie Sądu Wojewódzkiego aby organ zbadał, czy w dacie wywłaszczenia przesłanka niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego była ciągle aktualna, nie znajduje oparcia w przepisach dekretu.

Samo zezwolenie na nabycie nieruchomości, stanowiące potwierdzenie, że dana nieruchomość była niezbędna dla realizacji planu gospodarczego, podlegało ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wbrew twierdzeniom Prezydenta W. zawartym w skardze kasacyjnej. Postępowanie w przedmiocie wydania tego zezwolenia nie było bowiem odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, której można by przypisać walor ostateczności czy prawomocności, a co by uniemożliwiało badanie prawidłowości zezwolenia w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym orzeczenia wywłaszczeniowego.

Mimo, że przedmiotem postępowania nadzorczego nie było zezwolenie Przewodniczącego [...] wydane w trybie art. 5 dekretu jednak legalność tego zezwolenia jako niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu podlegała ocenie organu w tym postępowaniu. Jest rzeczą oczywistą, iż nie podlegała kontroli celowość i słuszność treści tego zezwolenia, lecz dla oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego organ administracji kontrolując legalność decyzji o wywłaszczeniu był uprawniony do oceny zgodności z prawem zezwolenia (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 363/97).

Takiej oceny organ dokonał i nie była ona zakwestionowana przez Sąd I instancji

Zezwolenie na nabycie nieruchomości stanowiło jedną z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stosownie do postanowień zawartych w art. 17 ust. 3 pkt 1 dekretu (por. też wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 1932/12). Było więc elementem koniecznym do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości, jednak bez potrzeby badania jego aktualności w toku postępowania wywłaszczeniowego. Jak już podkreślono, wystarczające dla oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego było, by organ administracji kontrolując legalność decyzji o wywłaszczeniu stwierdził zgodność z prawem tego zezwolenia.

O ile nie stwierdzono, by zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane bez podstawy prawnej lub w sposób rażacy naruszało prawo to ocena przesłanki niezbędności w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej pozostawała aktualna.

Usprawiedliwiony więc pozostawał zarzut podnoszony w obu skargach kasacyjnych, naruszenia prawa materialnego art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, to znaczy przekazania na własność bądź w zarząd i użytkowanie, wówczas uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2 (art. 4 ust. 1 dekretu). Wskazać należy, że dla realizacji planu inwestycyjnego zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli [...] z 21 grudnia 1951 r. Skoro nieruchomości te były własnością osób fizycznych, to inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 dekretu. Podzielić też należy zapatrywania organu, iż objęcie nieruchomości we władanie przed wywłaszczeniem lub też zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowiło na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie, takie stanowisko było już wcześniej wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W powołanym wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1252/14, NSA uznał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed odjęciem własności nie miało znaczenia dla sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych.

Tak więc fakt zrealizowania inwestycji polegajacej na budowie osiedla [...] w J. w 1952 r. a następnie przekazanie tego osiedla w zarząd i użytkowanie Ministrowi [...] w 1955 r. nie miało wpływu na ocenę decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1956 r. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie czyniło bowiem niedopuszczalnym wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Przeciwnie, przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem, przewidując, że jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra - równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu, który uzyskał zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokona w terminie siedmiodniowym szczegółowego opisu nieruchomości, niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następuje natychmiast po dokonaniu opisu, przy czym przepis art. 40 ust. 4 ma odpowiednie zastosowanie (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Opis nieruchomości z 18 stycznia 1952 r., wskazany przez Ministra w zaskarżonej decyzji, którego odpis jest załączony do akt administracyjnych mógł stanowić podstawę do wydania zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości, mimo że samo zezwolenie w tym przedmiocie nie zachowało się. Nadto zauważyć należy, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim, przepisy dekretu przewidywały również możliwość wydania zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości przez inwestora, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. A takie ustalenia zostały komisyjnie dokonane [...] stycznia 1952 r. Rację ma więc organ, że przepis art. 19 ust. 1 dekretu mógł mieć również w tej sprawie zastosowanie. Zgodnie z jego treścią, na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej zezwoli na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. Zezwolenie to może być udzielone w przypadku, jeżeli wniosek o zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości nie był poprzednio rozpoznawany przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w trybie art. 6, albo też - w przypadku odmownej decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - jeżeli wniosek uzasadniony jest nowymi okolicznościami (art. 19 ust. 1 dekretu).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej Prezydenta [...], a występujący w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16).

Brak więc dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko stwierdzenie, a nie domniemanie rażącego naruszenie prawa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2087/19).

Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zawsze charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13). Ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Tak też ocenił te wątpliwe kwestie Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji i ta ocena zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w zakresie podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. jak i pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ocenę tę Minister Inwestycji i Rozwoju poprzedził należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył ustalony - na podstawie szczątkowego materiału dokumentacyjnego - stan faktyczny sprawy z zachowaniem wszelkich reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. szczegółowo wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargi kasacyjne, uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając w myśl art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku rozstrzygnął zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w okolicznościach tej sprawy stanowiło przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.