Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1095/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1243/11 w sprawie ze skargi J. C. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2011 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2012 r., sygnatura akt II SA/Łd 1243/11, oddalił skargę J. C. oraz W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z [...] czerwca 2011 r. o ustaleniu na wniosek T. B. warunków zabudowy.

Burmistrz Miasta U. decyzją z [...] czerwca 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...], [...] i [...], położonych przy drodze krajowej w U., kontenerowej rozlewni gazu płynnego oraz budynku usługowego – jednostanowiskowej stacji kontroli pojazdów. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej ustalono, iż na działkach nr [...], [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny z wydzielonym pomieszczeniem biurowym oraz stacja autogaz. Natomiast na działkach położonych w sąsiedztwie tych działek, w odległości trzykrotnej szerokości ich frontu, działalność usługowa jest prowadzona na działkach nr [...] (sprzedaż samochodów), nr [...] (usługi wulkanizacyjne), nr [...] (usługi spedycji samochodami ciężarowymi) oraz nr [...] (skład materiałów budowlanych). Ponadto, jak ustalono, również na działkach znajdujących się w dalszej odległości jest prowadzona działalność usługowa. Mianowicie na działce nr [...] znajduje się sklep i magazyn, na działce nr [...] mieści się zakład pogrzebowy, a na działce nr [...] świadczone są usługi związane z transportem. Wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, że zarówno analiza, jak i kopia mapy, na której w sposób graficzny przedstawiono wyniki analizy, obejmują tereny wzdłuż drogi krajowej (ulicy [...]) ponieważ wzdłuż tej drogi zlokalizowana jest zabudowa, zaś na wschód od obszaru analizowanego rozciągają się niezabudowane tereny rolnicze, a na zachód tereny rzeki [...], czyli działka nr [...], stanowiąca własność Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Wskazano także, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji, mianowicie działki nr [...] i [...], mają charakter rolny.

Na skutek odwołania W. K. oraz J. C., współwłaścicielek działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z [...] września 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że uzupełniając materiał dowodowy, zwrócił się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie niektórych ustaleń analizy urbanistycznej zawartych w jej załączniku graficznym i żądane wyjaśnienia złożono przy piśmie z 29 sierpnia 2011 r. Dalej SKO stwierdziło, że zawiadomiło strony postępowania, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 14 września 2011 r. pełnomocnik skarżących złożył organowi odwoławczemu pismo, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz stwierdził, że wyjaśnienia organu pierwszej instancji nie rozstrzygają wątpliwości przedstawionych w odwołaniu.

Z uzasadnienia decyzji SKO wynika ponadto, że organ ten uznał, iż spełniono warunki określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zarówno część tekstowa, jak i graficzna analizy urbanistycznej stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy przyjął przy tym, że ich oznaczenie pozwala na ścisłe powiązanie ich z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się oryginał części graficznej analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy uznał też, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz że podczas analizy uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w tym obszarze, co szczegółowo uzasadnił. W oparciu o tą analizę przyjął, że na obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa, a nadto znajdują się działki niezabudowane. Ogólnie scharakteryzował ten teren, jako teren o funkcji mieszanej, mianowicie mieszkalno-usługowej. Wskazał też, że na działkach nr [...], [...] i [...], czyli terenie planowanej inwestycji, już znajduje się dom mieszkalny z wydzielonym pomieszczeniem biurowym oraz stacja autogaz. Na tej podstawie uznał, że planowana inwestycja stanowi pod względem funkcji kontynuację zabudowy w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja nie narusza istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Uzasadniając tę tezę SKO przeanalizowało sposób ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, udział powierzchni biologicznie czynnej oraz parametry dotyczące kształtu dachu.

W skardze skarżący podnieśli zarzuty, które można streścić następująco.

Załączniki nr 2 i 2a do decyzji organu pierwszej instancji nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Do decyzji organu pierwszej instancji została załączona kopia analizy urbanistycznej, a w aktach brak było oryginału części graficznej analizy urbanistycznej i dopiero po wniesieniu odwołania organ administracji pierwszej instancji dołączył do akt oryginał części graficznej analizy urbanistycznej.

Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie zgromadził wyczerpująco materiału dowodowego. Materiał dowodowy gromadził po wniesieniu odwołania, w szczególności wykonał zdjęcia nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego i przekazał je organowi odwoławczemu.

W części graficznej analizy urbanistycznej nie przedstawiono opisu zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego, a w części tekstowej tej analizy nie wskazano działek, które wchodzą w skład obszaru analizowanego.

Obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej został wyznaczony w nierównych odległościach we wszystkich kierunkach. Część graficzna analizy urbanistycznej nie przedstawia całego obszaru analizowanego. Istnieje sprzeczność części tekstowej analizy urbanistycznej z jej częścią graficzną, gdyż w części graficznej nie znajduje odzwierciedlenia stwierdzenie z części tekstowej, że obszar analizowany wyznaczony jest w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Nie wyjaśniono na jakiej podstawie i w jaki sposób ustalono szerokość frontu działki, na której ma być realizowana inwestycja.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się do załączonego do odwołania dowodu w postaci zdjęć nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, mającego dowieść, że na obszarze analizowanym nie występuje funkcja analogiczna do planowanej oraz nie odniesiono się do dowodów w postaci zdjęć przedstawionych przez organ pierwszej instancji.

Nie wyjaśniono w oparciu o jakie dowody ustalono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu na działkach sąsiednich.

Nie przeprowadzono wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym.

Odmówiono dopuszczenia dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty na okoliczność spełnienia przez planowane zamierzenie przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Wydano decyzję o warunkach zabudowy, mimo że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie zauważył, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dalej przeanalizował treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. W związku z tym stwierdził, że organ administracji wyznaczył obszar analizowany o szerokości 97,5 m, gdyż trzy działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają łącznie szerokość 32,5 m. Dalej wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym organ administracji stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Mając na uwadze, że inwestor na terenie swojej działki planuje budowę kontenerowej rozlewni gazu płynnego oraz budynku usługowego – jednostanowiskowej stacji kontroli pojazdów oraz to, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym prowadzona jest już działalność w postaci stacji autogazu, Sąd pierwszej instancji uznał, że istniejący rodzaj zabudowy i planowany nie są sprzeczne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem tego Sądu organ administracji określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia, przy czym zauważył, że na działce sąsiedniej linia zabudowy tworzy uskok i w związku z tym, jako obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono linię będącą kontynuacją linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Sąd pierwszej instancji uznał, że jego matematyczne wyliczenie oparte jest na danych zawartych w analizie urbanistycznej. Z kolei jeżeli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskaźnik ten został określony na maksymalnie 11,25 m, a z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym kształtuje się on w przedziale od 5 m do 22 m. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka rozpiętość danych uzasadnia wyznaczenie średniej wielkości na poziomie 11,25 m. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na maksymalnym poziomie dwóch kondygnacji Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe, gdyż z analizy urbanistycznej wynika, że wielkość średnia kształtuje się na poziomie 4,6 m. W końcu Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem uznał określenie parametrów dotyczących kształtu dachu. Stwierdził w związku z tym, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, iż nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy powinno mieścić się w granicy między 25° a 45° oraz że dach powinien być wielospadowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji te parametry w sposób wystarczający określają geometrię dachu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. przez to, że organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji dołączył do akt zdjęcia z obszaru planowanej inwestycji i działek sąsiednich. Przede wszystkim Sąd ten wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie i w ramach tych uprawnień może także prowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe.

Sąd pierwszej instancji zauważył też, że organ odwoławczy, po uzupełnieniu dowodów zgromadzonych w sprawie, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a., a pełnomocnik skarżących skorzystał z tego uprawnienia i nadto złożył pismo stanowiące wypowiedzenie się strony w sprawie zgromadzonych dokumentów.

Oceniając zarzut nieprawidłowego podpisania załączników do decyzji o warunkach zabudowy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 powołanego wcześniej rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, iż określone dokumenty są załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, Sąd pierwszej instancji brak podpisania załączników uznał za naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., jednakże takie, które w okolicznościach sprawy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Oceniając zasadność zarzutu odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty Sąd pierwszej instancji zauważył, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie, jednakże w rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że wszystkie okoliczności niezbędne do zakończenia postępowania dowodowego zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym, dochodząc do wniosku, że nie jest potrzebne powoływanie biegłego na okoliczności wskazane przez stronę. Sąd pierwszej instancji takie stanowisko organów administracji, po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych, uznał za prawidłowe. Zaznaczył przy tym, że organ administracji pierwszej instancji w ramach swoich struktur organizacyjnych ma wyodrębnioną jednostkę, która zajmuje się gromadzeniem dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz podkreślił, że analiza urbanistyczna została opracowana przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Przytaczając podstawę kasacyjną związaną z naruszeniem przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z:

- art. 107 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie prawa polegać miało na tym, że oddalono skargę, mimo że załączniki nr 2 i 2a do decyzji organu pierwszej instancji nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do wydania tej decyzji,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym naruszenie prawa polegać miało na oddaleniu skargi, mimo że w aktach sprawy brak było oryginału części graficznej analizy urbanistycznej,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym naruszenie prawa polegać miało na oddaleniu skargi, mimo że organ pierwszej instancji samodzielnie i z własnej inicjatywy gromadził materiał dowodowy, mianowicie zdjęcia nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, po wydaniu decyzji,

- § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym naruszenie prawa miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że w części graficznej analizy urbanistycznej nie został przedstawiony opis zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego oraz mimo że w części tekstowej analizy urbanistycznej organ administracji nie wskazał działek, które wchodzą w skład obszaru analizowanego,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym naruszenie prawa miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej został wyznaczony w nierównych odległościach we wszystkich kierunkach; mimo że część graficzna analizy urbanistycznej nie przedstawia całego obszaru analizowanego, mianowicie linie obszaru analizowanego wykraczają poza mapę; mimo że istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową analizy urbanistycznej a jej częścią graficzną polegająca na tym, że w części graficznej nie znajduje odzwierciedlenie fakt wynikający z części tekstowej, mianowicie, iż obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki; mimo że nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie i w jaki sposób ustalona została szerokość frontu działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym naruszenie prawa miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów z dokumentów, mianowicie zdjęć nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, złożonych przez skarżące wraz z odwołaniem oraz przekazanych organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji,

- § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym naruszenie prawa miało polegać na tym, że nie wyjaśniono w oparciu o jakie dowody ustalono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu na działkach sąsiednich,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym naruszenie prawa miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwie i wszechstronnie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie rodzaju zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym,

- art. 75 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie prawa polegać miało na oddaleniu skargi, mimo że organ odwoławczy nie dopuścił dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty na okoliczność spełnienia przez planowane przedsięwzięcie przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Ponadto w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 106 § 3 w zw. z art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów, mianowicie dołączonych do skargi kopii części akt administracyjnych, przy czym dowód ten miał dowieść, że w aktach administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, nie znajdował się oryginał analizy urbanistycznej,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu, że w aktach administracyjnych nie znajdował się oryginał części graficznej analizy urbanistycznej oraz polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji "enigmatycznie" odniósł się do zarzutu niepodpisania załączników do decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną do podpisania decyzji oraz do zarzutu oddalenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ostatnio powołanego przepisu.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało polegać na zastosowaniu tego przepisu, mimo że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając w tych granicach skargę kasacyjną NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.

Niezasadne są te podstawy skargi kasacyjnej, które dotyczą zarzutu niepodpisania przez osobę uprawnioną do podpisania decyzji o warunkach zabudowy załączników do tej decyzji. Istotne jest przy tym, że chodzi o załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), a więc część tekstową i graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czyli analizy urbanistycznej. Z akt administracyjnych wynika, że stanowiąca załącznik decyzji o warunkach zabudowy mapa, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc załącznik wynikający z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został podpisany przez Burmistrza Miasta U. Jest to o tyle istotne, że mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak wynika z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest częścią decyzji o warunkach zabudowy o charakterze rozstrzygnięcia – rozstrzyga o granicach terenu inwestycji oraz, jak w rozpoznawanej sprawie, w sposób graficzny o takich parametrach planowanej inwestycji jak linie zabudowy. W przypadku tego załącznika wymóg podpisania go przez osobę uprawnioną do wydania decyzji o warunkach zabudowy winien być egzekwowany z większą bezwzględnością. Inny jest natomiast charakter załączników, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza urbanistyczna jest podstawowym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem, wyniki tej analizy, zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej też mają charakter dowodowy. Są niejako podsumowaniem procesu dowodowego, którym jest analiza urbanistyczna. Ratio legis obowiązku dołączenia wyników analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej, jako załączników decyzji o warunkach zabudowy, należy więc szukać w potrzebie uzasadnienia tej decyzji. Należy przy tym mieć na uwadze, że przecież sama analiza urbanistyczna oraz jej wyniki istnieją niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i jej załączników. To wszystko uzasadnia stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niepodpisanie wyników analizy urbanistycznej w formie tekstowej i graficznej, stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną do podpisania decyzji o warunkach zabudowy jest uchybieniem art. 107 § 1 k.p.a., jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy, gdzie załączniki te można zidentyfikować, jako rzeczywiście stanowiące wynik analizy urbanistycznej, takim, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samy nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej związane z faktem niepodpisania wszystkich załączników do decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną do podpisania tej decyzji. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji "enigmatycznie" odniósł się do tego zarzutu. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest jasne, i co najważniejsze, zasadne.

Z ocenionym zarzutem łączy się następny, mianowicie zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało polegać na tym, że w aktach administracyjnych brak było oryginału części graficznej analizy urbanistycznej. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż część graficzna analizy urbanistycznej znajduje się w aktach administracyjnych, konkretnie w tej ich części, która zawiera dokumenty z postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Burmistrza Miasta U. z [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy, która została następnie uchylona decyzją SKO w S. z [...] marca 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oceniając niniejszy zarzut należy mieć na uwadze, że przepisy prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują jaką formę powinna mieć analiza urbanistyczna. Z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia niewątpliwie wynika, że postać dokumentu powinien przybrać wynik tej analizy. Takiej pewności jednakże nie można już mieć jeżeli chodzi o samą analizę urbanistyczną. Jest usprawiedliwiona wykładnia według której normodawca, mówiąc w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia o analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, miał na uwadze pewien proces myślowy (analizę), którego wyniki jedynie miały przybrać postać dokumentu. Nie można w związku z tym uważać za uchybienie takiego stanu faktycznego, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie dokumenty zawierające wyniki analizy urbanistycznej w postaci tekstowej i graficznej, i nie ma obszerniejszego dokumentu, z którego te wyniki byłyby swego rodzaju wyciągiem. Istotne jest, w ocenie NSA, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty (tekst oraz mapa z zaznaczonymi elementami zagospodarowania terenu) pozwalające skontrolować zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym ustalenie organu administracji, że spełnione są lub nie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w rozpoznawanej sprawie ma miejsce.

Tym samym niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji do takiego zarzutu skargi nie odniósł się. Istotnie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji brak wyraźnego odniesienia się do tego zarzutu, jednakże to uchybienie nie miało, z uwagi na oczywistą bezzasadność pominiętego zarzutu, żadnego wpływu na wynik sprawy.

Bezpośrednio z ocenionym wyżej zarzutem łączy się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 160 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wydał, mimo zawartego w skardze wniosku, postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do tej skargi. Jak wynika ze skargi kasacyjnej oraz samej skargi tymi dokumentami było jedenaście zdjęć akt administracyjnych, które miały dowodzić, że w czasie przeglądania akt administracyjnych przez pełnomocnika skarżących nie było w nich oryginału części graficznej analizy urbanistycznej. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż po pierwsze, nawet, gdyby przyjąć, że wydanie takiego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji było konieczne, to jego brak byłby uchybieniem formalnym, nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy; po drugie, zdjęcie jedenastu stron akt administracyjnych zawierających ponad pięćdziesiąt stron nie może być wiarygodnym dowodem, że w aktach tych czegoś nie ma; po trzecie i najważniejsze, oryginał części graficznej analizy urbanistycznej znajduje się w aktach administracyjnych.

Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na tym, że organ administracji pierwszej instancji już po wydaniu decyzji zgromadził materiał dowodowy w postaci zdjęć fotograficznych nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. Według uzasadnienia skargi kasacyjnej ma to dowodzić, że organ pierwszej instancji nie zapoznał się z rodzajem zabudowań występujących w obszarze analizowanym przed wydaniem decyzji, lecz po jej wydaniu, co ma także potwierdzać, że analiza urbanistyczna była pobieżna i nierzetelna. Zarzut ten jest niezasadny. W ocenie NSA fakt, że organ administracji pierwszej instancji po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy sporządził zdjęcia nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego i przedstawił je organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem, nie świadczy, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji było wadliwe.

Z tym zarzutem łączy się zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało polegać na tym, że SKO nie odniosło się do faktu przedstawienia przez organ pierwszej instancji zdjęć nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. Z przyczyn wyżej przedstawionych, nawet gdyby uznać, że brak odniesienia się organu odwoławczego do tego faktu jest uchybieniem, to nie miało ono żadnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprowadzający się do tego, że w części graficznej analizy urbanistycznej nie został przedstawiony opis zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego oraz że w części tekstowej analizy urbanistycznej organ administracji nie wskazał działek, które wchodzą w skład obszaru analizowanego, jest niezasadny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że analiza urbanistyczna została w rozpoznawanej sprawie uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., czyli organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W oparciu o tak uzupełnione postępowanie dowodowe uzyskano materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania decyzji. Jak już wspomniano, przepisy prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują jaką formę powinna mieć analiza urbanistyczna. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że w jej części tekstowej powinno się wymienić wszystkie działki, które wchodzą w skład obszaru analizowanego. Nie można też uwzględnić zarzutu, że w części graficznej analizy urbanistycznej nie opisano zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach, skoro nie wskazuje się w skardze kasacyjnej, którą działkę pominięto.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprowadzający się do wskazania wad analizy urbanistycznej. Zarzut, że obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej został wyznaczony w nierównych odległościach we wszystkich kierunkach jest niezasadny, gdyż z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika, że obszar ten musi być wytyczany jako koło. Jego granice są bowiem określane słowami "w odległości (...) nie mniejszej", a więc nie z geometryczną precyzją. Ponadto same skarżące w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniają, że chodzi o to, iż w trzech kierunkach obszar ten ma długość na mapie 19 cm, 21 cm i 22 cm, a więc wynika z tego, że nie chodzi o istotną różnicę. Z kolei to co skarżące określają jako "wykraczanie" linii określających obszar analizowany poza mapę, wynika z tego, że w tej części obszaru analizowanego znajdują się niezabudowane obszary rolne. Zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Taka jest – w ocenie NSA uzasadniona - przyczyna pominięcia na graficznej części analizy urbanistycznej obszaru analizowanego położonego na wschód od terenu inwestycji. Tym samym nie jest też zasadny zarzut sprzeczności pomiędzy częścią tekstową analizy urbanistycznej a jej częścią graficzną. Jeżeli zaś chodzi o zarzut, że nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie i w jaki sposób ustalona została szerokość frontu działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to jest on niezasadny, gdyż to w jaki sposób wyznaczono ten parametr wynika z części graficznej analizy urbanistycznej. Zaznaczono tam odcinek "a" równy łącznej szerokości trzech działek, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, od strony drogi i ten odcinek trzykrotnie zwielokrotniony jest wartością wyznaczającą obszar analizowany.

Z wyżej omówionym zarzutem wiąże się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tej części, w której twierdzi się, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji do tego zarzutu się odniósł. W szczególności stwierdził, że obszar taki został wyznaczony o szerokości 97,5 m, gdyż łączna szerokość działek, których dotyczy sprawa, wynosi 32,5 m. Wyraźnie przy tym stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w części dotychczas nieomówionej, mianowicie naruszenia polegającego na tym, że organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów z dokumentów, mianowicie zdjęć nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego, złożonych przez skarżące wraz z odwołaniem, jest niezasadny, gdyż zdjęcia te miały dowodzić, że w obszarze analizowanym nie znajduje się nieruchomość o funkcji "analogicznej" do planowanej. Do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest zaś wymagane, aby w obszarze analizowanym występowała funkcja "analogiczna" do planowanej, czyli, jak w rozpoznawanej sprawie, inna nieruchomość wykorzystywana na kontenerową rozlewnię gazu oraz stację kontroli pojazdów. Organy administracji wyjaśniły, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa oraz że są działki niezabudowane, w tym wykorzystywane rolniczo. Ponadto wskazały, czego się w skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że na nieruchomości, której dotyczy sprawa, jest już prowadzona działalność zbliżona do planowanej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprowadzający się do twierdzenia, że nie wyjaśniono w oparciu o jakie dowody ustalono parametry zabudowy, których dotyczą powołane przepisy, na działkach sąsiednich. Parametry te ustalono w procesie analizy urbanistycznej. Na tym bowiem polega analiza urbanistyczna, że ustala się jaka zabudowa (o jakiej funkcji i parametrach) znajduje się w obszarze analizowanym i następnie te ustalenia analizuje się pod kątem dopuszczalnej zabudowy na nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Dane te wskazuje się w wynikach analizy urbanistycznej, m.in. po to, aby strony postępowania mogły je zakwestionować, jeżeli nie są one zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie dane te zostały wskazane w znajdującej się w aktach analizie w tym w załącznikach do decyzji. Były one więc znane skarżącym. Miało też miejsce uzupełnienie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym, ale także z w ten sposób zgromadzonym materiałem dowodowym skarżące, poprzez swego pełnomocnika, zapoznały się. Mimo tego nie podniesiono konkretnych zarzutów, dotyczących tego, że parametry zabudowy nieruchomości sąsiednich zostały ustalone niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., sprowadzający się do twierdzenia, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwie i wszechstronnie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie rodzaju zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Niezależnie od innych okoliczności należy zauważyć, że SKO przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe. Nadto wnikliwie przeanalizowało sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., polegającego na tym, że organ odwoławczy nie dopuścił dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty na okoliczność spełnienia przez planowane przedsięwzięcie przesłanki dobrego sąsiedztwa, to należy wskazać, że dopuszczenie takiego dowodu równałoby się dopuszczeniu dowodu w celu rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi o to, że to organy administracji są uprawnione i zobowiązane do ustalenia warunków zabudowy, a więc m.in. oceny czy zachodzą przesłanki tak zwanego dobrego sąsiedztwa. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że ustalenie czy zachodzą przesłanki tak zwanego dobrego sąsiedztwa wymaga wiadomości specjalnych, a więc – zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. – aby uzasadnione było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Nieprzeprowadzenie w tej sytuacji dowodu z opinii biegłego nie narusza prawa, a związany z tym zarzut jest niezasadny.

Z wyżej omówionym zarzutem wiąże się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tej części, w której twierdzi się, że Sąd pierwszej instancji "enigmatycznie" odniósł się do zarzutu dotyczącego oddalenia wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji wystarczająco jasno do tego zarzutu się odniósł.

Odnosząc się do ostatnich podstaw kasacyjnych, mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz samodzielnego zarzutu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zauważyć, że mimo, iż pierwszy jest sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, drugi jako zarzut naruszenia prawa materialnego, oba dotyczą tego samego, mianowicie zarzuca się tym sposobem, że został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, która nie jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na nieruchomościach sąsiednich. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że projektowana zabudowa nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa, przede wszystkim dlatego, że w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa o charakterze usługowym. Tym samym NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że istniejący rodzaj zabudowy i planowany nie są sprzeczne.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.