Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 568/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145-146, art. 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] września 2011r. nr [...]. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 111,40 (sto jedenaście 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru [...] (dalej: "Dyrektor [...]") – działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n."), § 9 uchwały [...] oraz uchwały [...] dalej: "Uchwała nr [...]") – orzekł:

1) ustalić, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy F. Z., opłatę adiacencką w wysokości 2.784,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] (dalej: "Współwłaściciele"), położonej [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi;

2) zobowiązać Współwłaścicieli do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej;

3) określić termin i sposób wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej zaznaczając, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a upływa 30. dnia od tego dnia, a także wskazując, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, oraz że wysokość opłaty ustalona w decyzji podlega waloryzacji.

W uzasadnieniu Dyrektor [...] wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy K. T. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i ul. F. Z. na odcinku od ul. K. T. do ul. K. T. oraz budowie kanalizacji deszczowej w tych ulicach, a decyzją z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę ww. ulic wraz z budową kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz wymianą wodociągu. Urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta [...] (dalej: "Miasto"). Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano w dniu 18 grudnia 2006 r. i – jak stwierdził organ – w tym dniu stworzono stronom warunki do korzystania z wybudowanej drogi.

Organ I instancji zaznaczył, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło uprzednio wydaną w sprawie decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że Dyrektor [...] nie przeprowadził właściwej analizy operatu szacunkowego, a decyzja nie posiada pełnego uzasadnienia faktycznego, w szczególności w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek naliczenia opłaty.

Uzasadniając ponownie wydaną decyzję Dyrektor [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi. Na podstawie mapy zasadniczej do celów projektowych ustalono, że na działce nr [...] o szerokości 2 m, położonej pomiędzy nieruchomością Współwłaścicieli, a działką nr [...] zabudowaną drogą, przewidziano pas zieleni, stąd w ramach inwestycji nie wykonano zjazdu z nieruchomości Współwłaścicieli (dz. nr [...]). Fragment działki nr [...] przyległy do posesji Współwłaścicieli nie posiada utwardzonej nawierzchni. Drogę wybudowano jednak w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie do niej zjazdu z nieruchomości Współwłaścicieli (obniżony krawężnik na wysokości bramy wjazdowej na posesję). Współwłaścicielom stworzono zatem warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy F. Z., gdyż, w ocenie organu powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej. Dyrektor GEOPOZ podkreślił, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje oraz kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z definicją legalną "drogi" zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych", w skrócie "u.d.p.") stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Przedmiotowa inwestycja stanowiła "budowę drogi", co wynika z wydanych w odniesieniu do niej decyzji: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Wcześniej ulica ta miała nawierzchnię ziemną, a zatem nie była zabudowana drogą.

Dalej Dyrektor [...] wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. poprzez umieszczenie na nim stosownej klauzuli. Organ zaakceptował wyjaśnienia rzeczoznawcy, iż budowa kanalizacji deszczowej na ulicy F. Z. nie wpłynęła na wartość przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że zweryfikował operat szacunkowy pod względem jego zgodności z odnośnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Organ stwierdził, że w świetle przedstawionego w operacie opisu nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę lokalizacji, uzbrojenia technicznego, możliwości zagospodarowania i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości – która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, posiada regularny, zbliżony do kwadratu kształt i płaską konfigurację terenu; w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwała [...]) oznaczona była symbolem "II M" (tereny adaptowanej zabudowy w klinach zieleni, z utrzymaniem istniejącej funkcji mieszkalnej) – należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym. Mając na uwadze przedmiot wyceny biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z funkcją usługową. Ponieważ na analizowanym obszarze strefy peryferyjnej w obrębie [...] nie występowała wystarczająca ilość wiarygodnych transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, rzeczoznawca rozszerzył badany rynek na strefy pośrednią i peryferyjną Miasta oraz osiedla mieszkaniowe o podobnym charakterze. Biegły wybrał do porównania dwie próby transakcji nieruchomościami podobnymi – po 22 nieruchomości – ze względu na istnienie dostępu do drogi urządzonej z odwodnieniem bądź jego brak. Ceny z transakcji przyjętych przez biegłego nie zostały zaktualizowane trendem czasowym, gdyż według autora operatu wzrost cen nieruchomości zatrzymał się w latach 2008–2009 i ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych ustabilizowały się na poziomie analogicznym jak w latach poprzednich. Organ ocenił, że ustalenia te są zgodne z wiedzą uzyskaną w toku orzekania w sprawach, w których istnieje ustawowy obowiązek pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości, przez co przyjęte przez biegłego transakcje są miarodajne, a niezastosowanie dla nich korekty czasowej jest uzasadnione. Zdaniem organu biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych – będących nieruchomościami podobnymi rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – a stwierdzone różnice co do określonych cech nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej, takich zwłaszcza jak ich lokalizacja lub powierzchnia, zostały uwzględnione w procesie wyceny. Organ ocenił, że rzeczoznawca, na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi z kanalizacją deszczową), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa wynikająca ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, posiadane w bazie danych rzeczoznawcy. Organ ocenił, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, jest spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne, przez co przyjęto operat jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 266.437,00 zł, a po wybudowaniu drogi wynosi 272.006,00 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o 5.569,00 zł. Zgodnie z Uchwałą nr [...] opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, czyli wynosi 2.784,50 zł. Organ zaznaczył, że strony nie wnioskowały o rozłożenie opłaty na raty.

Od opisanej decyzji odwołanie złożył J. P. (używający dwojga imion: "J. T."; dalej: "Skarżący") domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i "oddalenia żądania wniesienia opłaty adiacenckiej". Ocenił, że ponownie wydaną decyzją powielono decyzję poprzednią (z dnia [...] grudnia 2009 r.) i ustalono identyczną kwotę opłaty adiacenckiej, co jest "kpiną z Ustawodawcy i Obywatela", jeżeli uwzględnić czas, jaki upłynął od wydania wcześniejszej decyzji, zwłaszcza w kontekście ustawowego ograniczenia do trzech lat terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji wydając pierwszą decyzję zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Funkcją terminu określonego w tym przepisie jest ograniczenie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji doręczył decyzję w tym terminie, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez ten organ ze swoich uprawnień. SKO powtórzyło w ślad za organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi, a tym samym istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z treści operatu jasno wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek ukończenia przedmiotowej inwestycji, a tym samym istnieje możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy zastrzegł, że wcześniejsze inwestycje na danym terenie nie mają żadnego związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej zakończonych w 2006 r. Zaznaczył, że głównym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, który podlega ocenie, zgodnie z art. 80 k.p.a. SKO przytoczyło, w ślad za organem I instancji, kluczowe informacje i oceny dotyczące zastosowanego podejścia i metody wyceny, lokalizacji nieruchomości oraz ustaleń poczynionych przez biegłego, podkreślając w konkluzji, że zgodnie z art. 80 k.p.a. Dyrektor [...] dokonał oceny operatu i przeniósł wyniki tej analizy do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. P., podkreślając niekonsekwencję stanowiska SKO, które w poprzednio wydanej decyzji (z dnia [...] października 2010 r.) napiętnowało brak pełnego uzasadnienia faktycznego uchylanej decyzji Dyrektora [...] (z dnia [...] października 2009 r.). Zaznaczył, że ustawodawca zakreślił trzyletni termin na wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Nadto zarzucił zaniedbania i brak profesjonalizmu urzędników, nie precyzując wszakże tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze.

Uwzględnienie skargi było możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności – czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę – a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Na wstępie Sąd stwierdza – odnosząc się do zarzutu skargi – że, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, został w niej dotrzymany trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA), termin ów dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu omawiany termin liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Organy obu instancji przyjęły, że początkiem biegu ww. terminu jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Jest przy tym poza sporem, że protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano w dniu 18 grudnia 2006 r. (k. 7v. akt adm. I inst.), zaś pierwsza decyzja organu I instancji została wydana w dniu 04 grudnia 2009 r. i doręczona stronom w dniu 07 grudnia 2009 r. (k. 56 akt adm. I inst.). W tym miejscu należy podkreślić, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest to data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "pr.bud."). W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (zaprezentowanym m.in. w wyroku NSA z 18.01.2011 r., I OSK 398/10, CBOSA oraz w wyroku NSA z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10, CBOSA), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Wobec tego należy stwierdzić, że błędne, w świetle powyższego poglądu, ustalenie przez organy obu instancji początku biegu terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż na tle każdego z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk termin ten został przez organ I instancji dochowany. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na zachowanie przez organy administracji omawianego terminu nie ma wpływu okoliczność, że pierwsza, wydana z zachowaniem ww. terminu, decyzja organu I instancji z dnia 04 grudnia 2009 r. została później uchylona w ramach kontroli instancyjnej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ziszczenie się również drugiej z przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n., w postaci obowiązywania w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej – albowiem w tym czasie obowiązywała Uchwała [...] , która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2004 r.

Nie budzi wątpliwości również prawidłowe oznaczenie stron postępowania, a w konsekwencji – adresatów kontrolowanych decyzji. Do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest bowiem podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). W aktach jest notatka służbowa z badania księgi wieczystej (k. 19 akt adm. I inst.), z której wynika, że Współwłaściciele są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, od [...] 1986 r. Ponadto do operatu został załączony protokół z badania księgi wieczystej na dzień [...] października 2009 r., również wskazujący na Współwłaścicieli jako właścicieli nieruchomości (k. 37 akt adm. I inst.). Prawidłowo więc Współwłaściciele zostali wskazani przez organy administracji jako adresaci zaskarżonych decyzji.

Mimo to obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Pierwszym z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji jest okoliczność, że ponownie rozpatrując sprawę SKO oparło się na nieaktualnym operacie. Zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany relewantnych czynników. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym potwierdzenie to następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że choć w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma o tym mowy, to z § 58 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny") wynika, że ważność danego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, uw. 6 do art. 156). W świetle powyższego istotne jest zatem tylko to, aby w dacie umieszczania klauzuli w operacie rzeczoznawca mógł potwierdzić jego aktualność. Natomiast pozbawiona doniosłości jest okoliczność, w którym dokładnie momencie po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu (ewentualnie wcześniejszej klauzuli) czynności tej dokona. Ważne, aby w chwili orzekania organ administracji dysponował operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wymóg ten dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym i jego zadanie nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten powtórnie rozpoznaje całość sprawy i zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu II instancji. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Oznacza to, że aktualność operatu szacunkowego należy oceniać na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji (zob. np. wyrok WSA z 22.04.2010 r., I SA/Wa 14/10, CBOSA).

Znajdujący się w aktach niniejszej sprawy operat szacunkowy (dalej: "Operat") został sporządzony w dniu [...] października 2009 r. (k. 40 akt adm. I inst.) i opatrzony klauzulą aktualności na dzień [...] grudnia 2010 r. (k. 75 akt adm. I inst.). W świetle powyższego SKO, wydając decyzję w lutym 2012 r., nie dysponowało aktualnym operatem. Nie można bowiem uznać za potwierdzenie aktualności Operatu adnotacji rzeczoznawcy: "Potwierdzam aktualność na dzień 30.12.2011 r." umieszczonej na pierwszej stronie aneksu do Operatu. Aneks ten, sporządzony dnia 30 grudnia 2010 r. (dalej: "Aneks"; k. 78–76v. akt adm. I inst.) dotyczył jedynie wartości nakładów niezbędnych do poniesienia przez Współwłaścicieli nieruchomości celem "udrożnienia dojazdu" do nieruchomości, w związku z tym, że wjazd z terenu drogi na ich posesję nie został wykonany przez inwestora publicznego (k. 78–78v.) – a więc danych nie ujętych uprzednio w operacie. Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie. Potwierdzenie jego aktualności oznacza, że według najlepszej wiedzy rzeczoznawcy wskazana w operacie wartość rynkowa nieruchomości jest nadal najbardziej prawdopodobna do uzyskania. Potwierdzenie aktualności operatu nie jest czynnością li tylko formalną ("mechaniczną"), bowiem jej dokonanie zależy od oceny aktualnych wskazań rynku i innych relewantnych czynników, dokonywanej każdorazowo przez rzeczoznawcę na podstawie posiadanych wiadomości specjalnych, i w przypadku istotnej zmiany tych czynników rzeczoznawca winien potwierdzenia aktualności operatu odmówić. Analizowana adnotacja poczyniona na Aneksie do Operatu jest wprawdzie oświadczeniem rzeczoznawcy potwierdzającym aktualność dokumentu, ale w ocenie Sądu, oświadczenie to odnosi się tylko do tego Aneksu (danych w nim zawartych, tj. do wyceny niezbędnych nakładów), a już nie do samego Operatu (tym samym – nie do zawartej w nim wyceny nieruchomości i wzrostu jej wartości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej). Powyższy wniosek wynika z obiektywnej wykładni ww. oświadczenia rzeczoznawcy, dokonanej według reguł właściwych dla oświadczeń woli wyrażonych w postaci pisemnej, uwzględniającej w szczególności treść oświadczenia (brak wyraźnego odniesienia do operatu) i jego kontekst przestrzenny (umieszczenie na pierwszej stronie Aneksu). Dodatkowego wsparcia dla tego wniosku można upatrywać w spostrzeżeniu, że ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia i aktualizacje nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z 04.11.2008 r., I SA/Wa 726/08, CBOSA). Wykorzystanie przez organ nieaktualnego Operatu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13.03.2008 r., I OSK 374/07, CBOSA). Prawdopodobieństwo takiego wpływu jest w niniejszej sprawie tym większe, że zawarte w Operacie stwierdzenie rzeczoznawcy odnośnie do stabilizacji cen na niezmienionym poziomie odnosiło się expressis verbis do okresu 2008–2009 (s. 10 Operatu; k. 47v. akt adm. I inst.), tymczasem organ II instancji orzekał w lutym 2012 r., a więc po upływie niemal trzech lat od tego okresu, i nie sposób wykluczyć, że przez ten czas trend cenowy w obrocie nieruchomościami uległ zmianie. W tym kontekście godzi się przywołać trafne stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach (II SA/Gl 223/08, CBOSA), w którym wskazuje się, że zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny ceny nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, odszkodowanie powinno być ustalone według cen aktualnych na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie oznacza to oczywiście, że na ten dzień powinien być sporządzony operat szacunkowy, a jedynie to, że ceny przyjęte w tym operacie powinny być na dzień wydania tej decyzji aktualne. Z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Domniemanie to opiera się jednak na założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Założenie to powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec czego przytoczony wyżej pogląd zachowuje swą adekwatność i aktualność także na jej gruncie.

Drugim powodem wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a także uchylenia decyzji organu I instancji, jest nieuwzględnienie przez organy administracji w swych rozstrzygnięciach faktu sporządzenia przez rzeczoznawcę wspomnianego wyżej Aneksu do Operatu – który, jak to już wyżej wspomniano. dotyczył wyceny wartości nakładów niezbędnych do poniesienia przez Współwłaścicieli nieruchomości celem "udrożnienia dojazdu" do nieruchomości – w tym nieodniesienie się do jego treści i wniosków w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Tymczasem, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W nawiązaniu do tej regulacji rzeczoznawca podkreślił w Aneksie, że dla działek stanowiących własność Współwłaścicieli stworzono wprawdzie warunki do korzystania z urządzonej drogi, ale bez wybudowania bezpośredniego zjazdu na posesję przez inwestora publicznego, a to z powodu odstąpienia od zainwestowania na obszarze o nieuregulowanym stanie prawnym (s. 2 Aneksu, k. 78v akt). Rzeczoznawca wycenił wartość tych nakładów na kwotę 1.764 zł, formułując jednocześnie trafny, w ocenie Sądu, pogląd – a w istocie postulat do rozważenia przez organy administracji – odnośnie do zasadności odpowiedniego zastosowania do tej sytuacji cytowanego przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n., i w konsekwencji zaliczenia tak ustalonej kwoty potrzebnych nakładów na poczet nałożonej opłaty adiacenckiej (s. 5 Aneksu, k. 76 akt). Sąd zauważa, że organy administracji analizowały wprawdzie w swoich decyzjach fakt, że działkę drogową oddziela od działki Współwłaścicieli dwumetrowy pas innej działki, ale z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie poczyniły w tej materii niezbędnych ustaleń, zwłaszcza w zakresie ewentualnych nakładów potrzebnych na wykonanie zjazdu – ustaleń tym bardziej koniecznych, że, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, wjazdy i wejścia na inne posesje były realizowane zasadniczo w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej. W tym kontekście nie sposób zaaprobować braku wyjaśnienia powyższych kwestii, ani pominięcia ustaleń i wniosków Aneksu przez organy administracji – które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na wysokość ustalonej przez organy administracji opłaty adiacenckiej.

Kolejnym powodem uzasadniającym uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji jest brak, w ocenie Sądu, jednoznacznego wykazania i udokumentowania w aktach administracyjnych, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu samo powołanie się przez organ na fakt wydania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę nie jest wystarczające i nie może zastąpić własnych ustaleń organu właściwego w sprawie opłaty adiacenckiej. Zwłaszcza wobec znanej Sądowi z urzędu, z innych zawisłych przed Nim spraw, niekonsekwencji jednostek organizacyjnych Miasta w kwalifikowaniu tej samej inwestycji drogowej na potrzeby różnych postępowań administracyjnych (por. np. stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 543/12; CBOSA – gdzie [...] zrealizował określoną inwestycję drogową na podstawie zgłoszenia "przebudowy" drogi, a [...] naliczył następnie opłatę adiacencką uznając, iż w tym przypadku doszło jednak do "wybudowania" drogi).

Zgodnie z przywołanym art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia, w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania" drogi, a w szczególności nie objaśnia, czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę.

W tym względzie należy odwołać się do trafnych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (II SA/Bd 963/11, CBOSA) – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy - Prawo budowlane, jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Cytowany WSA w Bydgoszczy podkreślił, że obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej "drogi". Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 3 pr.bud. droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju – obiektem liniowym. Żadna z wymienionych ustaw nie zawiera definicji "wybudowania" drogi. Obie natomiast posługują się pojęciem "budowy". W ustawie o drogach publicznych zdefiniowana została "budowa drogi", natomiast w Prawie budowlanym – pojęcie "budowy", odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi, będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud.). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. "budowa drogi" oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 pr.bud. przez "budowę" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonywanie", co w analizowanym przypadku należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego, jakim jest droga. Wprawdzie ustawa o drogach publicznych zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 u.d.p. W przeciwnym razie należałoby dojść wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. nie jest droga, ale bliżej nieokreślony obiekt – "połączenie drogowe niebędące drogą. Zdaniem WSA w Bydgoszczy taka wykładnia byłaby nielogiczna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również i ten pogląd podziela.

Jak dalej wywiódł WSA w Bydgoszczy, "przebudowa" została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym, jak i w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.bud., przez "przebudowę" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. "przebudowa drogi" to "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Zestawiając cytowane wyżej definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia jedno od drugiego jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy" drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje (budowle) typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika expressis verbis z definicji "budowli" zawartej art. 3 pkt 3 pr.bud. Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 pr.bud., definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Nawiązując do przytoczonych wyżej wywodów prawnych WSA w Bydgoszczy – które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela – należy zauważyć, że uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji drogowej "ulica ta miała nawierzchnię ziemną, a zatem nie była zabudowana drogą" (s. 4 decyzji), zarazem jednak w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Tymczasem w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania rzeczonej inwestycji – w załączniku nr 5 określającym rodzaj i ilość wykonanych robót drogowych (k. 4–4v. akt adm. I inst.) – mowa jest w punkcie 1 o "budowie nawierzchni ulicy T. i Z.", natomiast w punkcie 2 o "przebudowie ulicy Z.", przy czym w tym ostatnim punkcie wyszczególniono m.in. wykonanie określonych robót rozbiórkowych nawierzchni (zob. pkt 2.2. załącznika nr 5: ręczne rozebranie nawierzchni z kostki betonowej na podsypce cementowo-piaskowej o pow. 720 m2, mechaniczne rozebranie podbudowy betonowej gr. 30 cm o pow. 720 m2, mechaniczne rozebranie nawierzchni z mieszanki mineralno-bitumicznej gr. 12 cm o pow. 96 m2, mechaniczne rozebranie podbudowy z kruszywa kamiennego gr. 30 cm o pow. 96 m2). Wskazano przy tym, że wykonując nawierzchnię z kostki brukowej zastosowano "kostkę z odzysku", a tylko 10% kostki nowej (pkt 2.9. załącznika nr 5). Treść protokołu odbioru przeczy zatem twierdzeniom organu, iż wcześniej ulica F. Z. miała tylko nawierzchnię ziemną. W ocenie Sądu, załączone do skargi akta administracyjne nie pozwalają więc na kategoryczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do "wybudowania drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., a nie do jej przebudowy. Tym samym nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że zaistniała podstawowa przesłanka ustawowa do obciążenia Współwłaścicieli opłatą adiacencką.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią powyższe uwagi, poglądy i wytyczne, i stosownie do nich w szczególności uzupełnią materiał dowodowy w celu ustalenia stanu ulicy przed inwestycją (czy nie stanowiła urządzonej "drogi" w rozumieniu u.d.p.) oraz zakresu inwestycji, a w szczególności, czy w wyniku jej wykonania nie doszło do zmiany pasa drogowego, a więc "rozbudowy" drogi.

ja