Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1763/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art.61 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.27 ust.1, art.27 ust.3a pkt 3, art.27 ust.3b, art.68 ust 2 pkt 2 i ust.2a, art. 69 ust.1, ust. 2, ust.3 pkt 1 i 2, art. 71 ust. 1, art. 82 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 959
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.
article: art.31 ust.3 i art.38
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Skoro skuteczne usunięcie zagrożenia dla bezpieczeństwa, życia lub zdrowia ludzi (art. 31 ust.2 i art.38 Konstytucji), mogącego zaistnieć do czasu rozpoznania sprawy wskutek wstrzymania przez sąd administracyjny  wykonania decyzji nakazującej  usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej, możliwe jest w oparciu o przepisy ustawy-Prawo lotnicze, to brak jest podstaw prawnych, aby z uwagi na nadrzędną ochronę tych wartości odmówić wstrzymania na podstawie art. 61 ust. 3 p.p.s.a. wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, gdy wykonanie tej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

TEZY

Skoro skuteczne usunięcie zagrożenia dla bezpieczeństwa, życia lub zdrowia ludzi (art. 31 ust.2 i art.38 Konstytucji), mogącego zaistnieć do czasu rozpoznania sprawy wskutek wstrzymania przez sąd administracyjny  wykonania decyzji nakazującej  usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej, możliwe jest w oparciu o przepisy ustawy-Prawo lotnicze, to brak jest podstaw prawnych, aby z uwagi na nadrzędną ochronę tych wartości odmówić wstrzymania na podstawie art. 61 ust. 3 p.p.s.a. wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, gdy wykonanie tej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.


SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. – Nadleśnictwo K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 999/17 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. – Nadleśnictwo K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...].


UZASADNIENIE

Strona skarżąca w skardze na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na władające nieruchomością P. – Nadleśnictwo K. nakazu usunięcia będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego naturalnej przeszkody lotniczej obejmującej grupę drzew – zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Nadleśnictwo wskazało, że obszar określony w zaskarżonej decyzji jako przeznaczony do wyrębu to drzewa w wieku 9 lat. Wiek rębności tych drzew został ustalony na 100-140 lat wobec czego strona skarżąca poniesie znaczne straty w związku z ich przedwczesnym wyrębem, które wyliczone jednorazowo wyniosą ok. 44 500 zł, w związku z czym zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto las ten stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji, więc wycinka drzew i wyrządzona w ten sposób szkoda nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 września 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 999/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał ten Sąd, zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Kolejno WSA w Warszawie skonstatował, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, której dotyczy rozpoznawany wniosek o wstrzymanie wykonania, jest nałożony na stronę skarżącą obowiązek wycinki drzew, które zagrażają bezpieczeństwu dla osób i mienia znajdujących się na pokładzie samolotu. Skutek wykonania decyzji należało więc, w ocenie tego Sądu, rozważyć mając na uwadze dwie wartości, ujawniające się w sprawie: wielkość ewentualnej szkody, która może powstać na skutek wycięcia lasu, na co wskazuje Nadleśnictwo, i bezpieczeństwo pasażerów samolotów korzystających z Lotniska D. koło O. Sąd podzielił tym samym założenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 13 listopada 2015 r., I OZ 1472/15.

Kolejno Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornie bezpieczeństwo pasażerów ma znaczenie priorytetowe. Skonstatował w związku z tym, że to, iż zaznaczony obszar leśny stanowi cenny obszar wypoczynkowy i rekreacyjny nie może przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji, zwłaszcza, że poza twierdzeniem o wartości – oczywistej – obszaru leśnego, strona skarżąca nie wykazała dodatkowych argumentów przemawiających za koniecznością szczególnej ochrony tego obszaru. W ocenie tego Sądu przeszkoda lotnicza, jaką stanowią drzewa znajdujące się w rejonie podejścia do lądowania, może stanowić realne zagrożenie dla startujących i lądujących samolotów. Bezpieczeństwo ruchu lotniczego, życie i zdrowie ludzi znajdujących się na pokładzie samolotów stanowiły zatem w optyce WSA w Warszawie wartość nadrzędną nad interesem majątkowym Skarbu Państwa – Nadleśnictwa K., jak również nad interesem związanym z utrzymaniem walorów krajobrazowych i przyrodniczych.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jednocześnie Sąd ten wyjaśnił, że orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy, w której zostanie zbadane, biorąc pod uwagę kwestię legalności, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodło P.– Nadleśnictwo K. W zażaleniu tym podniesiono, że Sąd powinien brać pod uwagę skutki wykonania decyzji, nie zaś skutki wstrzymania wykonania decyzji dla innych osób. Wskazano też, że skarżący nie tylko wskazał we wniosku, że wykonanie decyzji w sprawie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, ale że na pewno taką szkodę spowoduje. Jak wskazało Nadleśnictwo, usunięcie drzewostanu uznanego za przeszkodę lotniczą na pewno także spowoduje nieodwracalne skutki w związku z zakazem, o którym mowa w art. 87 ust. 7 ustawy – Prawo lotnicze.

W zażaleniu zaakcentowano ponadto, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wstrzymanie wykonania decyzji spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa pasażerów lotniczych. Składający zażalenie wyjaśnił, że drzewa uznane za przeszkodę lotniczą rosną na przedmiotowym terenie od kilkudziesięciu lat, w związku z czym wstrzymanie wykonania decyzji nie zmieni sytuacji faktycznej lotniska, tj. okoliczności, w jakich dotychczas odbywał się ruch lotniczy na lotnisku D. Nadleśnictwo podkreśliło, że zarządzający lotniskiem jest obowiązany prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska, oraz – w celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów – uniemożliwiać wykonywanie czynności mających wpływ na bezpieczeństwo lotów, w tym uniemożliwiać wykonywanie czynności mających wpływ na bezpieczeństwo lotów, jeżeli dalsze ich wykonywanie zagrażałoby temu bezpieczeństwu (stosownie do art. 68 ust. 2 i ust. 2a ustawy – Prawo lotnicze). Bezpieczeństwo lotów jest zdaniem Nadleśnictwa obecnie całkowicie zabezpieczone przez nałożenie na uczestnika decyzją Prezesa ULC z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] ograniczeń dla ruchu statków powietrznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.

Powtórzyć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W sprawie w istocie niesporne jest, że zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, określone w przywołanym przepisie. Wycinka obszaru lasu o powierzchni 3,49 ha – przedwczesna względem prawidłowej gospodarki leśnej (drzewa osiągną bowiem wiek rębności po upływie 100-140 lat) – niewątpliwie powoduje znaczną szkodę (oszacowaną w sprawie przez wnioskodawcę na ok. 44 500 złotych). Zapatrywania tego nie podważa przy tym w żaden sposób regulacja art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 959 ze zm.) przewidująca jedynie, że drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych, a koszty wycinki drzew i krzewów w wieku do 20 lat oraz ich uprzątnięcia ponosi zakładający lotnisko użytku publicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, zarządzający lotniskiem użytku publicznego lub Polska Agencja Żeglugi Powietrznej.

Przede wszystkim jednak dobitnie spełniona jest w sprawie przesłanka wskazana w art. 61 § 3 p.p.s.a. zaistnienia wskutek wykonania decyzji "trudnych do odwrócenia skutków". Odwrócenie skutków wyrębu lasu, zwłaszcza o tak znacznej powierzchni (3,49 ha), wymaga dokonania nasadzeń, pielęgnacji oraz upływu wielu lat (w sprawie co najmniej 9 lat z uwagi na aktualny wiek drzew), aby przywrócić stan zbliżony do pierwotnego. Jednocześnie podjęcie takich działań mogłoby być uniemożliwione z uwagi na art. 87 ust. 7 ww. ustawy – Prawo lotnicze stanowiący, iż "Zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze.". Warto zaznaczyć, że mowa tu o skutkach zarówno względem przedmiotowego obszaru leśnego oraz dla nadleśnictwa, jak i dla przyrody oraz społeczeństwa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem zbliżone stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 10 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OZ 546/16, że wycięcie kompleksu leśnego przed rozpoznaniem skargi może wiązać się z trudnymi do odwrócenia skutkami lub niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona skarżącemu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie odstąpił jednak od zastosowania powyższego przepisu przede wszystkim dlatego, że za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nakazującej usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej w postaci lasu, przemawiały w ocenie tego Sądu względu natury bezpieczeństwa oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić.

Po pierwsze, jak wyjaśnił już Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 10 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OZ 546/16, w toku rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie chodzi o ocenę, czy kompleks leśny stanowi przeszkodę lotniczą ani czy zagraża bezpieczeństwu, życiu lub zdrowiu ludzkiemu, ale o ocenę, czy mogą powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi wycinka kompleksu leśnego określonego w zaskarżonej decyzji nie powinna być wykonana. Jak wskazał NSA, to, czy sporny kompleks leśny jest przeszkodą lotniczą – i przez to stanowi zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia – dotyczy istoty sprawy i nie może być brane pod uwagę w toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom spowodowanym wykonaniem nieprawomocnej decyzji, a nie ocena legalności tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej dostrzega, że implicite w oparciu o wykładnię systemową (prokonstytucyjną), w specyficznych sytuacjach dopuszczono odstąpienie od zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa, życia czy zdrowia ludzi (tak w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu NSA z dnia 13 listopada 2015 r. o sygn. akt I OZ 1472/15; por. też postanowienie NSA z dnia 13 maja 2015 r. o sygn. akt I OZ 448/15). Oczekiwanie uwzględnienia zasady proporcjonalności przy stosowaniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w istocie może znajdować oparcie w wykładni systemowej – prokonstytucyjnej, z uwagi na art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rzecz jednak w tym, że odstąpienie od zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. z uwagi zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi (np. znajdujących się na pokładzie samolotów korzystających z lotniska) mogłoby być rozważane wyłącznie, jeżeli w inny sposób – niż przez odstąpienie od zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. – zagrożenia tego nie można by uniknąć. Tymczasem taka sytuacja nie zachodzi w omawianej kategorii spraw związanych z korzystaniem z lotniska.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo lotnicze to zarządzający lotniskiem obowiązany jest w szczególności prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów. Co więcej, jak stanowi art. 68 ust. 2a tej ustawy, to zarządzający lotniskiem, w celu zapewnienia bezpieczeństwa lotów, ma bezwzględny obowiązek uniemożliwić wykonywanie czynności mających wpływ na bezpieczeństwo lotów, jeżeli dalsze ich wykonywanie zagrażałoby temu bezpieczeństwu.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, starty i lądowania na lotnisku mogą odbywać się wyłącznie w sposób zgodny z przepisami instrukcji operacyjnej danego lotniska. Stosownie zaś do art. 69 ust. 2 przywołanej ustawy, zarządzający lotniskiem może zezwolić tylko na taką eksploatację lotniska lub jego części dla celów nielotniczych, która nie narusza przepisów bezpieczeństwa ruchu lotniczego i nie ogranicza jego możliwości eksploatacyjnych określonych w instrukcji operacyjnej. Co więcej, w myśl art. 69 ust. 3 tej ustawy, instrukcja operacyjna lotniska określa w szczególności m.in.: (pkt 1) dane techniczno-operacyjne lotniska, w tym charakterystykę pola wzlotów, płaszczyzn wznoszenia (podejścia) oraz przeszkód lotniczych w rejonie lotniska, jak też (pkt 2) procedury podejścia do lądowania i procedury odlotu, uwzględniające lokalne ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie środowiska. Instrukcja ta, jak stanowi art. 69 ust. 4 ustawy – Prawo lotnicze, podlega zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego po uzgodnieniu z instytucjami zapewniającymi służby ruchu lotniczego.

Kolejno warto zwrócić uwagę na art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, wskazujący, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może, w drodze decyzji administracyjnej, ograniczyć ruch na lotnisku lub zamknąć dla ruchu lotniczego na czas oznaczony lotnisko niespełniające wymagań technicznych lub eksploatacyjnych określonych na podstawie niniejszej ustawy. To Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego kontroluje przestrzeganie przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (tak art. 27 ust. 1 ww. ustawy). Na podstawie art. 27 ust. 3a pkt 3 ww. ustawy, w trakcie wykonywanej kontroli Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może, w drodze decyzji administracyjnej, dokonać wstrzymania lub ograniczenia eksploatacji lotniska albo lądowiska lub ich części, jeżeli dalsza ich eksploatacja zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo zagraża bezpieczeństwu działalności lotniczej lub porządkowi publicznemu. W tym miejscu należy zaakcentować, że decyzji tej nadaje się na podstawie art. 27 ust. 3b ww. ustawy rygor natychmiastowej wykonalności. Ustawa – Prawo Lotnicze nie przewiduje zaś żadnych szczególnych rozwiązań odnośnie kwestii wykonalności decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej.

Mając na uwadze wszystko powyższe, wskazać należy, że skoro skuteczne usunięcie zagrożenia dla bezpieczeństwa, życia lub zdrowia ludzi (art. 31 ust. 3 i art. 38 Konstytucji), mogącego zaistnieć do czasu rozpoznania sprawy wskutek wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania decyzji nakazującej usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej, możliwie jest w oparciu o przepisy ustawy – Prawo lotnicze, to brak jest podstaw prawnych, aby z uwagi na nadrzędną ochronę tych wartości odmówić wstrzymania na podstawie art. 61 ust. 3 p.p.s.a. wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, gdy wykonanie tej decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W tych warunkach w istocie odmowa wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania zaskarżonej decyzji stanowiłaby nieproporcjonalne obciążenie podmiotu trzeciego, zobowiązanego kwestionowaną decyzją do usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej, dokonywane dla osiągnięcia celów, które – bez stwarzania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody adresatowi decyzji lub spowodowania trudnych dla niego do odwrócenia skutków – mogą do czasu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej zostać zabezpieczone przez samego zarządzającego lotniskiem (z uwagi na którego interes prawny wydano decyzję) i przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (który w sprawie decyzję wydał). Mając na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji wypada dodać, że takie zapatrywanie służy w sprawie ochronie środowiska, wymienionej w tym przepisie obok bezpieczeństwa czy zdrowia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 i art. 61 § 3 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.