Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 301/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku J.D., reprezentowanego przez radcę prawnego U.T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i E.C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 23,75m 2, powierzchni użytkowej 124,75m 2 i kubaturze 574m 3 sprostowaną postanowieniem Starosty S. z dnia [...] Nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 75/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Skoro zatem Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] to tym samym uznał, że nie jest ona dotknięta tego typu wadą. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny i która przez oddalenie skargi została uznana za zgodną z prawem byłoby podważaniem prawidłowości wyroku Sądu w sposób, który nie jest przewidziany prawem. Z tego względu, organ uznał, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. D. reprezentowany przez radcę prawnego U. T. wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...].

Skarżący podniósł, że przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Łodzi było wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 33 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedmiotem natomiast postępowania przed sądem nie były zarzuty stanowiące podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący wskazał, że niewątpliwym jest, a co nie było przedmiotem postępowania sądowego, że decyzja Wojewody [...] nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty S. obarczone są rażącymi wadami o charakterze materialnym i proceduralnym, kwalifikującymi opisaną decyzję do stwierdzenia jej nieważności.

W szczególności skarżący podniósł, iż pomiędzy decyzją Starosty S., nr [...], a projektem występują znaczące rozbieżności. Decyzja Starosty nie zawiera zapisu, iż zatwierdzony nią projekt jest jej integralną częścią, a plan zagospodarowania terenu nie zawiera takiej pieczątki, że stanowi integralną część decyzji. Wskazał, że zaprojektowana w projekcie rozbudowa jest znacznie większa, aniżeli wynika to z treści udzielonego decyzją pozwolenia na rozbudowę. Stwierdził, że w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty S. dokonane zostały zmiany polegające na usunięciu za pomocą korektora graficznego treści sprzecznych z interesem Inwestora, bez określenia daty dokonania czynności i podpisu osoby uprawnionej. Ponadto, w dokumentacji projektowej uwzględniono nadbudowę budynku podczas, gdy decyzja Starosty S. stanowi tylko o jego rozbudowie. Zaznaczył, że organ nie zezwolił także na budowę tarasu, podczas gdy w projekcie występuje taras o powierzchni 15,15 m 2. Podkreślił, że Starosta S. wydając decyzję z dnia [...] nr [...] nie spełnił ciążącego na nim obowiązku rozpoznania, czy zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, co stanowi samodzielną wadę kwalifikowaną decyzji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. utrzymał w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę weryfikowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] stanowił fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009r, sygn.

akt II SA/Łd 75/09; oddalił skargę I. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...].

Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administarcyjnym ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Skutkiem natomiast oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli natomiast nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego zarzut, że przedmiotem postępowania przed Sądem nie były zarzuty stanowiące podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. organ będąc związany prawomocnym orzeczeniem Sądu nie może dokonać odmiennych ustaleń.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu z dnia [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. oraz zasad postępowania administracyjnego, w zakresie art. 6, 7 i 8 kpa.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a zakończonej orzeczeniem, na które powołał się organ było wyłącznie naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 33 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreśliła, że w postępowaniu przed Sądem nie stawiała zarzutu stanowiącego podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i dlatego błędna jest argumentacja organu, zgodnie z którą kontrola sądowa decyzji, winna stanowić podstawę do wydania orzeczenia o zaskarżonej treści. Zaznaczyła, że choć decyzja Wojewody [...] była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi to jednak obarczona jest wadami stanowiącymi ewidentne naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego i dlatego nie może ostać się w obrocie prawnym w Państwie, w którym zasada praworządności stanowi jedną z podstawowych zasad jego funkcjonowania.

Skarżąca podniosła, że zaprojektowana w projekcie rozbudowa jest znacznie większa, aniżeli wynika to z treści udzielonego decyzją pozwolenia na budowę. Powyższe natomiast budzi wątpliwości, który z dokumentów stanowić powinien podstawę dla realizowanej inwestycji, gdyż wynikają z nich znaczne rozbieżności. Zdaniem skarżącej, kolejną wątpliwością jest sprzeczność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, a decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawą zaś do stwierdzenia nieważności decyzji powinien być fakt dokonania zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty S., polegających na usunięciu za pomocą korektora graficznego treści sprzecznych z interesem Inwestora, bez określenia daty dokonania czynności i podpisu osoby uprawnionej. Skarżąca zaznaczyła, że tego typu zmiany polegające na usunięciu za pomocą korektora graficznego treści sprzecznych z interesem Inwestora mogły powstać po wydaniu orzeczenia przez Sąd. Ponadto, podkreśliła, że w projekcie budowlanym wskazano na konieczność zrealizowania prac rozbiórkowych natomiast w decyzji Starosta dokonał skreślenia, nie zezwalając tym samym na wykonanie tego typu prac. Kolejną wadą decyzji jest fakt, że organ nie zezwolił na budowę tarasu, podczas gdy w projekcie występuje taras o powierzchni 15,15 m 2 oraz że w pozwoleniu na rozbudowę budynku nie odniesiono się do sprawy ogniomuru na ścianie zbliżonej do granicy z działka sąsiednią na rozbudowywanej części budynku. Skarżąca wskazała, że Starosta S. wydając decyzję nr [...] nie spełnił ciążącego na nim obowiązku rozpoznania, czy zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ;

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzje Starosty S. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. i E. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 23,75 m 2, powierzchni użytkowej 124,75 m 2 i kubaturze 574 m 3, sprostowaną postanowieniem Starosty S. z dnia [...] Nr [...].

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] została poddana kontroli sądowej pod względem jej zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 75/09 oddalił skargę. Wskazać należy, że Sąd administracyjny badał wówczas nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 p.p.s.a. z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził,

iż zarówno zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. Z tego względu Sąd oddalił skargę, uznając, że powyższe decyzje odpowiadają prawu.

W myśl natomiast art. 170 ustawy p.p.s.a. wskazany wyrok jest wiążący dla strony postępowania, w tym organu i Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem takich podmiotów, jak wszystkie strony postępowania oraz sąd, który wydał to orzeczenie oraz inne sądy i inne organy państwowe. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, a w konsekwencji zasada wyrażona w tym przepisie zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć, których nie można pogodzić w całym systemie sprawowania władzy. Wszystkie wymienione w powyższym przepisie podmioty muszą zatem brać pod uwagę fakt istnienia prawomocnego orzeczenia sądowego oraz jego treść i są nim związane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/WA 83/09).

Prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sporu o legalność indywidualnego aktu administracyjnego pomiędzy organem wydającym ten akt i stroną, polegające na oddaleniu przez Sąd skargi, oznacza ustalenie zgodności z prawem tego aktu, co zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności tego aktu, a stronie możliwość żądania stwierdzenia nieważności tego aktu. W konsekwencji prawomocny wyrok sądu oddalający skargę ma powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do uznania zaskarżonej decyzji za akt legalny, a zatem niedotknięty żadną z wad opisanych w art. 156 k.p.a. (art. 171 p.p.s.a. ). Oznacza to ustalenie prawomocności zaskarżonej decyzji, co stanowi dla organu administracyjnego negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ słusznie uznał, iż niedopuszczalna jest ingerencja w prawomocne orzeczenie Sądu poprzez stwierdzenie nieważności decyzji uznanej przez Sąd jako zgodnej z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09 stwierdził, że co do zasady nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. W tezie podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że : "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym

wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 197 § 3 kpa.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa."

W niniejszej sprawie, skoro strona powoływała się na nowe okoliczności nie będące przedmiotem rozpoznania przez Sąd słusznie organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności, a następnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując iż stwierdzenie nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny pod względem jej zgodności z prawem byłoby podważaniem prawidłowości wyroku sądu.

Jak trafnie podniósł organ zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd bowiem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 628/04).

Analizę skutków wyroku administracyjnego dla trwałości decyzji ostatecznej przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2009 r. w sprawie I OSK 700/08. Sąd ten wskazał, że po nowelizacji kpa. w 1980 r. i wprowadzeniu sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a od 1 stycznia 2004 r. również przez wojewódzkie sądy administracyjne walor prawomocności doktryna przypisuje również decyzjom, co do których Sąd oddalił skargę lub co do których upłynął termin do wniesienia skargi. (...) Konsekwencją wyróżnienia kategorii decyzji prawomocnych jest to, że zaskarżona decyzja ostateczna co do której Sąd skargę oddalił nie może być uchylona ani zmieniona w trybie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenia nieważności albowiem w postępowaniu sądowym Sąd z urzędu winien ustalić, czy występuje przyczyna

nieważności.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sytuacji, gdy była ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zasadne ustalenia organu o braku możliwości stwierdzenia nieważności co do decyzji, która była już przedmiotem kontroli i oceny Sądu powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).