Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1533/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13, po rozpoznaniu skargi M. Ł., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Naczelnik Gminy w Józefowie nad Wisłą decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Wójta Gminy Józefów nad Wisłą z dnia [...] marca 2011 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]ha, składającego się z działek nr [...] i [...], położonego w N., zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów pod nr [...], stanowiącego własność W. Ł.

Gospodarstwo zostało przejęte na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wystąpił M. Ł. jako spadkobierca W. Ł.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Józefowie nad Wisłą z dnia [...] listopada 1976 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego złożył M. Ł.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, niemniej jednak z zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, że przed przejęciem gospodarstwa na własność Państwa przeprowadzono czynności dowodowe. W 1976 r. w czasie lustracji prawidłowego zagospodarowania gruntów stwierdzono, że użytki rolne o powierzchni [...]ha wchodzące w skład gospodarstwa były niezagospodarowane i leżały odłogiem od 1960 r., tj. od chwili wyjazdu właściciela gospodarstwa do Szczecina. W gospodarstwie nie zamieszkiwał właściciel gospodarstwa, ani jego żona i dzieci. Pismem z dnia 15 października 1976 r. zawiadomiono W. Ł. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa i zobowiązano ww. do złożenia wyjaśnień odnośnie gospodarstwa. W odpowiedzi W. Ł. złożył pisemne wyjaśnienia, z których wynikało, że w skład gospodarstwa wchodziło tylko [...]ha użytków rolnych, a pozostałą część stanowiły lasy. Jednakże z ewidencji gruntów wynikało, iż w skład gospodarstwa wchodziły grunty orne o powierzchni [...]ha oraz grunty leśne o powierzchni [...]ha. Uznano, że stan ewidencji był zgodny ze stanem na gruncie. Z uwagi na to, że W. Ł. nie zajął stanowiska odnośnie sposobu dalszego użytkowania tych gruntów i ich zagospodarowania, gospodarstwo zostało przejęte na własność Państwa. W. Ł. otrzymał decyzję orzekającą o przejęciu gospodarstwa w dniu 19 listopada 1976 r. i nie wniósł od niej odwołania, a z zachowanych dokumentów archiwalnych nie wynika, aby kwestionował fakt opuszczenia gospodarstwa.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki kwalifikujące gospodarstwo rolne do przejęcia na rzecz Państwa. Jednocześnie niekwestionowany jest fakt, że przed przejęciem gospodarstwa na własność Państwa nikt w tym gospodarstwie nie zamieszkiwał, a gospodarstwo nie było w całości, ani w większej części uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W związku z powyższym Minister podniósł, że nie można stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Gminy w Józefowie nad Wisłą z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do twierdzenia M. Ł., że przejęte na własność Państwa grunty nie były gospodarstwem rolnym, gdyż ziemia uprawna nie zajmowała 1.00ha powierzchni, organ wyjaśnił, iż z dokumentów źródłowych wynika, że grunty orne zajmowały powierzchnię [...]ha. Wbrew twierdzeniom strony, przejęta na własność Państwa nieruchomość była gospodarstwem rolnym w myśl § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45 poz. 304 ze zm.). Stąd mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przejęte na własność Państwa grunty o powierzchni [...]ha stanowiły gospodarstwo rolne. W sprawie nie ma znaczenia dozorowanie lasu czy wykonywanie zabiegów pielęgnacyjno - hodowlanych w lesie, jeżeli grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających stosowanie właściwych zabiegów agrotechnicznych w odniesieniu do lasu. Przy czym z zaświadczenia Naczelnika Gminy Wrzołowice z dnia 2 stycznia 1975 r. nie wynika, że działka była użytkowana przez W. Ł., a jedynie, że wymieniony był jej użytkownikiem. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z ewidencji gruntów grunty orne zajmowały powierzchnię [...]ha. Stan z ewidencji był zgodny ze stanem na gruncie. W prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ustalenie, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, lecz czy podjęta prawie 40 lat temu decyzja w tej kwestii dotknięta jest wadą nieważności - czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto przywołana przez M. Ł. kwestia zamieszkiwania na terenie gminy nie ma znaczenia, gdyż w sprawie istotne jest zamieszkiwanie w przejętym gospodarstwie. Z akt sprawy wynika natomiast, że przed przejęciem gospodarstwa na własność Państwa nikt w nim nie zamieszkiwał i faktu tego nie neguje sam wnioskodawca. Przy czym Minister wskazał na brak poparcia dowodami podniesionego przez stronę argumentu, iż ojciec wnioskodawcy oddał grunt orny o powierzchni [...]ha nieodpłatnie sąsiadom w celu jego rolniczego zagospodarowania. Wnioskodawca nie przedłożył żadnej umowy, z której wynikałoby, że grunty były użytkowane przez osoby trzecie.

Za niezrozumiały organ uznał zarzut, że z pisma Urzędu Miasta i Gminy w Józefowie z dnia 10 stycznia 1976 r. wynika, że dokonano zmiany numerów rejestrowych działek stosownie do decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] listopada 1976 r., co może mieć wpływ na treść decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa. Z aktu własności ziemi z dnia 17 czerwca 1975 r. wynika, że W. Ł. był właścicielem działek oznaczonych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha, natomiast decyzją Naczelnika Gminy w Józefowie nad Wisłą przejęto gospodarstwo rolne składające się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę powołał się na art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, że w gospodarstwie rolnym nie zamieszkiwał właściciel, jego małżonek, dzieci lub rodzice. Z decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. wynika, że W. Ł. wyjechał do Szczecina w 1960 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał nadto, że na terenie gospodarstwa nie było budynków mieszkalnych. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów obu instancji, co do tego, że decyzją Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia [...] listopada 1976 r. przejęte zostało gospodarstwo rolne. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że za gospodarstwo rolne na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304), uważano wszelkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W świetle powołanej definicji, okoliczność, czy nieruchomość rolna była zabudowana, czy niezabudowana pozostaje bez wpływu na ustalenie, że nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne.

Stosownie do § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowana całość gospodarczą.

Ustalenie organów obu instancji, że decyzją Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą przejęte zostało gospodarstwo rolne w rozumieniu powołanych przepisów (składające się z użytków rolnych oraz lasów) Sąd uznał za prawidłowe.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący w istocie właściwości organu wydającego decyzję z dnia [...] listopada 1976 r. Prawidłowo organy stwierdziły, że Naczelnik Gminy Józefów nad Wisłą był organem właściwym do wydania decyzji. Wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, jednakże, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131), do właściwości naczelników gmin przeszły sprawy należące dotychczas do naczelników powiatów, w tym sprawy z zakresu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w przedmiocie orzekania o przejmowaniu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. Prawidłowe są tym samym ustalenia organu I i II instancji, co do braku wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z treści decyzji Naczelnika Gminy Józefów z dnia [...] listopada 1976 r. wynika, że przejęto gospodarstwo rolne W. Ł. o łącznej powierzchni [...]ha składające się z dwóch działek: nr [...] – [...]ha i nr [...] – [...]ha położone we wsi N. Organ wskazał, że użytki rolne stanowiące [...]ha są niezagospodarowane i od chwili wyjazdu W. Ł. leżą odłogiem. Naczelnik wskazał też, że pozostały grunt stanowią lasy.

Wojewoda Lubelski rozpatrując sprawę w I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. stwierdził, że użytki rolne o powierzchni [...]ha były niezagospodarowane i leżały odłogiem. Pozostałe grunty stanowiły las i sad. Jednocześnie organ stwierdził, że sprawie nie można mówić o oczywistej, a nawet jakiejkolwiek, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. wymagał jednak, dla uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, aby po pierwsze, właściciel (małżonek, dzieci, rodzice) nie zamieszkiwał na nim, a przy tym, po drugie, aby gospodarstwo rolne nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przepis prawa wymagał zatem, aby gospodarstwo nie było uprawiane co najmniej w większej części.

Z treści decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym wynika, że las wchodzący w skład przejętego gospodarstwa rolnego stanowił większą część tego gospodarstwa ([...]ha), zaś użytki rolne, z powodu niezagospodarowania których przejęto gospodarstwo, zajmowały [...]ha. W ocenie Sądu decyzja Wojewody Lubelskiego nie zawiera żadnych rozważań i oceny w tym zakresie, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to, wobec treści art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., który stanowił podstawę wydania decyzji, może mieć wpływ na wynik sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę powołał się w decyzji na materiał dowodowy, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Organ wskazał bowiem, że W. Ł. zawiadomiony pismem z dnia 15 października 1976 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego i wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących gospodarstwa, w odpowiedzi złożył wyjaśnienia, z których wynikało, że użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa stanowiły [...]ha tego gospodarstwa. Pozostałą część stanowiły lasy. W aktach postępowania administracyjnego brak jest tych dokumentów. Minister wskazał, że z ewidencji gruntów wynikało, że w skład gospodarstwa wchodziły grunty orne o powierzchni [...]ha oraz grunty leśne [...]ha. Minister stwierdzając, iż w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. uznano, że stan z ewidencji był zgodny ze stanem na gruncie, również nie rozważył i nie ocenił – w kontekście tak ustalonej powierzchni użytków rolnych oraz lasu, czy decyzja Naczelnika Gminy Józefów nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, który wymagał, aby gospodarstwo rolne było niezagospodarowane w większej części. Powyższym naruszony został art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem tych przepisów, Minister naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd zauważył jednocześnie, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonały pełnej i wyczerpującej oceny dowodu, jakim jest znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego zaświadczenie Naczelnika Gminy Wrzołowiec z dnia 2 stycznia 1975 r. W zaświadczeniu tym organ – poza wskazaniem, że W. Ł. jest użytkownikiem działki o powierzchni [...]ha – do czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się w zaskarżonej decyzji, wskazał również na przychodowość roczną tego gospodarstwa rolnego. Pełna treść tego zaświadczenia – w odniesieniu do stwierdzonego faktu przychodowości rocznej w 1975 r. – nie została przez organy rozważona na gruncie całego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień właściciela złożonych przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. oraz samej treści decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 10 § 1 k.p.a. Nie podzielono stanowiska, że organ odwoławczy ma obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji wówczas, gdy przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, a nie ma takiego obowiązku, gdy swoje rozstrzygnięcie opiera na dowodach zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji.

Twierdzenie to przeczy podstawowym założeniom procedury administracyjnej, w tym w szczególności stoi w rażącej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w dwóch instancjach wymaga, aby w każdym z tych postępowań reguły określone k.p.a. były przestrzegane. Okoliczność nieprzeprowadzania w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) nie zwalnia organu od stosowania w tym postępowaniu wszystkich zasad ogólnych, w tym zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady wysłuchania stron. Wyjątki od stosowania tej zasady ustawodawca określił w art. 10 § 2 k.p.a.

W nawiązaniu do twierdzeń organu co do stosowania art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na przeprowadzoną w 1976 r. lustrację prawidłowego zagospodarowania gruntów, o czym nie było mowy w decyzji organu I instancji, zaś akta postępowania administracyjnego nie zawierają żadnego materiału dowodowego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:

1) decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) przez błędną ocenę, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoliło przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy w Józefowie nad Wisłą z dnia [...] listopada 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy wydawaniu decyzji organ stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. nie zaistniały w sprawie, co dało podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Józefowie nad Wisłą. Kwestie te zostały jasno i wyczerpująco uzasadnione w decyzji Ministra.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiera wszystkie elementy jakie wynikają z art. 107 § 3 k.p.a., daje obraz ustalonego stanu faktycznego i zawiera odniesienie do podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, to przede wszystkim należy stwierdzić, że artykuł 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Jednym z tych rozstrzygnięć jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stosowane powinno być wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. jako samodzielny zarzut może być formułowany tylko wówczas gdyby organ rozpatrujący odwołanie sformułował rozstrzygniecie nie mieszące się w zamkniętym katalogu. Natomiast sformułowanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że Minister naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uczynione zostało w związku z wcześniejszym stwierdzeniem naruszenia przez organ art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy naruszyły art. 7, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny, a Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał w czym upatruje naruszenia powyższych przepisów, a konkretnie zasad z nich wynikających tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów. O tym czy doszło do naruszenia powyższych zasad należy przede wszystkim wnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że ustalenia organów obu instancji, co do tego, że decyzją Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia [...] listopada 1976 r. przejęte zostało gospodarstwo rolne, a także okoliczność, że decyzja została wydana przez właściwy organ są poprawne. Bezsporny jest również fakt niezamieszkiwania w gospodarstwie przez właściciela, ani jego małżonka i dzieci. Natomiast zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na brak właściwych ustaleń i rozważań co tego, czy decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. nie pozostaje w sprzeczności z treścią drugiej przesłanki wynikającej z definicji gospodarstwa rolnego opuszczonego, zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. która wymagała, aby gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane, oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. To między innymi w kontekście tej przesłanki Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto zwrócił uwagę, że organ II instancyjny w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do konkretnych dokumentów dotyczących postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., w sytuacji gdy w aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów, Sąd zasadnie zwrócił również uwagę, na nie przeprowadzenie pełnej oceny dowodów i materiałów, które są powoływane w sprawie, a dotyczących powierzchni użytków rolnych i gruntów leśnych, a także zaświadczenia z 2 stycznia 1975 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji odnosi się nie tylko do uzasadnienia sformułowanych zarzutów skargi, ale właściwie uzupełnia uzasadnienie decyzji w kontekście naruszeń przepisów postępowania podniesionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Jednak argumenty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogą stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Stąd też podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W skardze kasacyjnej podniesiono jeszcze jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a., a polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył powyższy przepis, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Pierwsze zagadnienie związane jest z wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, która rozciąga się na postępowanie przed organami administracji I i II instancji, a także na postępowania nadzwyczajne. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (prawo strony do wypowiadania się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań). Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu" (teza druga wyr. NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00). Tak więc co do zasady rację ma Sąd I instancji, że art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie zarówno przed organami I jak i II instancji i to niezależnie, czy organ II instancji prowadził postępowanie dowodowe.

Natomiast drugim zagadnieniem jest kwestia dotycząca skuteczności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. Ł. podnosił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednak w uzasadnieniu skargi dotyczącym tego zarzutu nie wskazał żadnych czynności procesowych, których nie mógł dokonać z uwagi na uchybienie tego przepisu. Stąd też tak sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji powinien uznać za bezskuteczny, mając jednak na uwadze, że Sąd I instancji z innych powodów uwzględnił skargę i uchylił decyzje obu organów, zwrócenie uwagi na zakres stosowania art. 10 § 1 k.p.a. było zasadne. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest w części zasadny, jednak z uwagi na wskazane wyżej okoliczności nie mógł spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.