Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 703/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3, art. 5, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 17 sierpnia 2006 r. nr XXXV/323/06 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 21 ust. 1 pkt 1 - 3 załącznika do uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2006 r. Rada Gminy w Bogorii podjęła uchwałę Nr XXXV/323/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 1 uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria jak w załączniku do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W § 3 stwierdzono, że traci moc uchwała Nr XV/113/2000 Rady Gminy w Bogorii z dnia 25 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria.

W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/302/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Rada Gminy stosując się do uzasadnienia ww. orzeczenia wprowadziła w regulaminie zmiany oraz wystąpiła w dniu 24 lipca 2006 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie o wydanie opinii w sprawie regulaminu. W dniu 8 sierpnia 2006 r. ww. organ pozytywnie zaopiniował nowy regulamin.

Skargę na uchwałę z dnia 17 sierpnia 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5 -8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 1-4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1 – 4 oraz § 24 - zawartych w treści załącznika do tej uchwały. W skardze zarzucono:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135, § 143, § 118, § 137, § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-3 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, którymi posługuje się ustawa Kodeks Cywilny, bądź które zostały utworzone na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w typowe urządzenia, do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, przy pominięciu zapisu - stanu technicznego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych w Regulaminie;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz - przy odesłaniu do regulacji ustawowej - muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zamiatania, oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń dojść do budynków położonych wzdłuż nieruchomości, jak i określenie, że obowiązek ten winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, zaś piasek zużyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, zakazując zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 6-8 załącznika do uchwały przez określenie obowiązków właścicieli w postaci usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, jak i usuwania odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo - budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego;

7. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały - treści art. 6 ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy określeniu obowiązku okazywania na żądanie Wójta lub osoby (osób) przez niego upoważnionej umowy oraz dowodu opłaty za usługi;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podłączenia się do sieci kanalizacyjnej w terminie 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji oraz zobowiązanie właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób i szkodników inwazyjnych;

9. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, przy określeniu zasad mycia i naprawy samochodów - w sytuacji gdy ustawa odnosi się do pojazdów samochodowych - poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie, a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych;

10. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków oznaczenia nieruchomości zabudowanej w sposób trwały i widoczny numerami porządkowymi - a obowiązek ten został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przez nałożenie obowiązku znajdowania się na budynkach wielomieszkaniowych tablicy z adresem właściciela lub zarządcy oraz regulaminem porządku domowego oraz numerem telefonów pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, pogotowia energetycznego i wodociągowego;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały, przez zapis określający miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce wydzielone i łatwo dostępne, a sposób ich ustawienia nie może stwarzać niedogodności dla mieszkańców nieruchomości, jak i mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a urządzenia te winny być okresowo dezynfekowane przez właściciela lub użytkownika nieruchomości;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu gromadzenia w kontenerach lub pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, wybuchowych i żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnej w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania jakichkolwiek odpadów komunalnych (także suchych odpadów roślinnych) na terenie otwartym, jak również w kontenerach lub pojemnikach - podczas gdy zakaz ten regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez nałożenie na organizatorów imprez, spotkań o charakterze publicznym obowiązku utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają poprzez wyposażenia miejsca organizacji imprez w odpowiednią liczbę pojemników na odpady oraz przenośnych sanitariatów, uprzątnięcia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, spotkania itp., zagospodarowania odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie w sytuacjach, gdy jest to wymagane - podczas gdy obowiązki takie określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

16. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych - zgodnie z odrębnymi przepisami;

17. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej zmodyfikowanie oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 i 7 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wskazaniu przy wypełnianiu tego obowiązku częstotliwości gwarantującej, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika bezodpływowego i wykluczającej zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych oraz zapobiegającej procesom gnilnym w zbiorniku, a nadto określenie rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych w oparciu o wskazania licznika poboru wody, lub gdy brak w oparciu o normy z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 1 - 2 załącznika do uchwały, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

19. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania;

20. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku gromadzenia obornika, odchodów zwierząt i innych odpadów pochodzących z hodowli w wydzielonych miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu - w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu;

21. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust. 1-4 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli lub użytkowników nieruchomości przeprowadzania deratyzacji na terenie własnych nieruchomości i na własny koszt, określenie, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy, a ponadto stwierdzenie, iż w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia, przy określeniu, iż koszty deratyzacji obciążają właściciela;

22. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 załącznika do uchwały, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Bogoria za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Policji nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu.

W obszernym uzasadnieniu Prokurator podniósł m.in., że w § 21 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożono na utrzymujących psy dodatkowo obowiązki prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, a nadto określono warunki dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne. Zdaniem skarżącego obowiązki te jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące, a przepisy Regulaminu wprowadzające określone nakazy, muszą być rozpatrywane łącznie z art. 77 Kodeksu wykroczeń.

W ocenie Prokuratora nie mieści się w kompetencji Rady zawarty w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika jednoznacznie, że w przyznanej Radzie kompetencji nie mieści się formułowanie zakazu wprowadzania psów na określone tereny i do określonych miejsc. Rada Gminy jest uprawniona jedynie do ustalania sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być zaś uregulowane w odrębnej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bogorii oświadczyła, że "uwzględnia" skargę Prokuratora i uchyliła zaskarżoną uchwałę, przez co stała się ona nieaktualna, a została omyłkowo przekazana do Prokuratury Rejonowej w Staszowie jako obowiązujący akt prawny. Wyjaśniono, że uchwałą Nr XIV/52/2013 Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z dnia 27 marca 2013 r., członkowie Związku przyjęli regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do ww. uchwały.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1-4 oraz § 24 zawartych w treści załącznika do uchwały; w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy § 21 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 21 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; w pkt 2 oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

W uzasadnieniu NSA, w kontekście upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w sytuacji gdy ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot właściwy także normom (przedmiotom) regulacji innych ustaw, to wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowania z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw. Wskazano, że celem i zadaniem Regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. NSA nie wykluczył, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut skargi kasacyjnej za uzasadniony, stwierdził, że Sąd I instancji pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. NSA nawiązał m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W ślad za komentatorem wskazano, iż trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Rozważania powyższe NSA odniósł również do § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków od nakazów w nim określonych. Omawiany przepis wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca, a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca rzadko uczęszczanego".

Sąd II instancji podzielił też argumentacje skargi kasacyjnej, że treść § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji, w zakresie wskazanym powyżej, uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanych zakresach skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi polecił kierować się nie tylko wskazaniami i oceną prawną NSA, ale rozważyć też stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Gminy w Bogorii z dnia 17 sierpnia 2006 r. Nr XXXV/323/06 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15.

Należy przy tym wskazać, że wyrok Sądu I instancji z dnia 27 lipca 2015 r. został zaskarżony wyłącznie w zakresie pkt II, tj. w części oddalającej skargę na ww. uchwałę w odniesieniu do § 21 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do uchwały. W pozostałej część, tj. zakresie pkt I, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1-4 oraz § 24 – wyrok z dnia 27 lipca 2015 r. jest prawomocny i w tej części zarzuty skargi nie mogą już być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś stosownie do treści ust. 3 tej ustawy, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia 17 sierpnia 2006 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Związek uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Skarżący Prokurator dopatrzył się przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały o treści: "1.Osoby utrzymujące psy są zobowiązani do: 1) prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca; 2) prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem; 3) nie wprowadzania ich na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci." Kierując się oceną prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. w odniesieniu do § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu stwierdzić należy, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W konsekwencji, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 21 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Regulacja ta wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca, a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca rzadko uczęszczanego".

Również treść § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W tym kontekście trzeba przywołać art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Mając powyższe na uwadze w części obejmującej § 21 ust. 1 pkt 1-3 należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Realizując wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. obowiązek rozważenia stopnia integralności postanowień zaskarżonego Regulaminu w całości, tut. Sąd nie stwierdził by wyeliminowanie przepisów sprzecznych z prawem wiązało się z konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały.