Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 414/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi G J na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "p.b."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB", "organ I instancji") nr [...] z [...] lipca 2019 r., którą odstąpiono od nałożenia na A T i K T ("inwestorzy") obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 2 p.b.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że G J ("skarżąca") pismem z [...] lipca 2018 r. (data wpływu do urzędu) wniosła do PINB o wstrzymanie i kontrolę robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] "ze względu na wystąpienie zagrożenia dla życia oraz mienia względnie na zagrożenie wywołania katastrofy budowlanej". Z treści pisma wynikało m.in., że prowadzone na ww. nieruchomości roboty budowlane wpływają na statykę, a co za tym idzie na stan techniczny budynku przy ul. [...] w [...] . Do pisma załączono zdjęcia, na których widoczne są pęknięcia ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawiciela PINB [...] lipca 2018 r. ustalono, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") nr [...] z [...] listopada 2016 r.

W trakcie kontroli okazano:

1) ww. decyzję, udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku,

2) projekt budowlany jako załącznik do ww. decyzji,

3) dziennik budowy nr [...] tom I – data wydania [...] grudnia 2016 r., kierownik budowy K T posiadający uprawnienia budowlane o numerze[...] , tyczenie obiektów wykonał geodeta P G posiadający uprawnienia o numerze [...] – data [...] stycznia 2018 r., wpisy dokonywane na bieżąco, dokonano wpisu,

4) plan BIOZ wykonany przez kierownika budowy K T – data [...] października 2017 r.

Zakres robót budowlanych wykonany na dzień kontroli: budynki częściowo podpiwniczone, parter, piętro I, wykonane roboty żelbetowe, obecnie zbrojenie stropu I piętra, budynek "A", zbrojenie ścian żelbetowych poddasza budynku "B". Zakres robót budowlanych wykonanych na dzień kontroli zgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową.

Obecny w trakcie czynności kontrolnych inwestor robót – K T oświadczył, że wszystkie uszkodzenia występujące na elewacji budynku przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...] powstały w wyniku wykonywanych robót drogowych. Z oświadczenia inwestora wynika, że właścicielka budynku przy ul. [...] wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] o wstrzymanie prac drogowych z powodu pękających ścian.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez pracownika Inspektoratu nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Podsumowując – ustalono, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową, nie wymagają żadnych niezbędnych czynności ani robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem oraz nie naruszają przepisów prawa.

Wobec powyższego PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odstąpieniu od nakładania na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w odrębnym postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku znajdującego się przy ul. [...] w [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowe.

Nadto organ wyjaśnił, że kwestie dotyczące naruszenia prawa własności, naprawienia szkód spowodowanych działalnością inwestora robót budowlanych tudzież odszkodowania za poniesione straty regulowane są przepisami prawa cywilnego, a zatem należą do właściwości sądów powszechnych.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej WINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...] z [...] grudnia 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. zlecił PINB dokonanie oględzin robót budowlanych związanych z budową zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 79 k.p.a., przekazanie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta, przekazanie protokołu oględzin z [...] października 2018 r. oraz wyjaśnienie czy [...] sierpnia 2018 r. zostały przeprowadzone przez PINB oględziny w ww. sprawie.

Wyjaśnienia PINB oraz dodatkowy materiał dowodowy sprawy wpłynęły do WINB [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku realizowana jest na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta z [...] listopada 2016 r.

Do ww. projektu budowlanego dołączono oświadczenie mgr. inż. arch. R Z (nr upr. [...]) oraz mgr. inż. K O (nr upr. [...]) zgodnie z którym projekt: "Został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, stosownie do przepisu art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (...)." (str. 4 projektu). W opisie technicznym projektu zagospodarowania terenu, w pkt. 3.1 zatytułowanym: "Projektowana zabudowa" wskazano: "Projekt przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku. (...) Niniejszą inwestycję zaprojektowano w sposób zapewniający uzyskanie wysokich walorów architektonicznych, nawiązujących formą, gabarytami i rozwiązaniami materiałowymi do budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie. (...) Linie zabudowy od strony działek sąsiednich ukształtowano w sposób nienaruszający interesów osób trzecich wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz interesu prawnego właścicieli, wieczystych użytkowników sąsiednich nieruchomości wynikających z kodeksu cywilnego (art. 140 KC), co oznacza, że właściciel działki przyległej będzie mógł wybudować obiekt o podobnych gabarytach i parametrach w podobnej odległości od granicy działki." (str. 30 projektu). W punkcie 7 zatytułowanym "Istniejące i przewidywane zagrożenie dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych budowli i ich otoczenia" wskazano: "Inwestycja nie stanowi zagrożenia i nie będzie mieć ujemnego wpływu na środowisko oraz higienę i zdrowie użytkowników projektowanego obiektu budowlanego jak i mieszkańców sąsiednich terenów." (str. 31 projektu). Ponadto w ocenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (pkt 8 opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu) wskazano, że: "Planowane przedsięwzięcie budowlane nie spowoduje ograniczeń na działkach sąsiednich, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania tych działek i nie zmienia istniejących standardów użytkowych obiektów istniejących na działkach okolicznych. Obszar oddziaływania obiektów ze względu na lokalizację w ostrej granicy działki wychodzi poza teren inwestycji i oddziałuje na działki sąsiednie o nr 9 i 3." (str. 32 projektu).

Następnie [...]IWNB wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Ponadto, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Rz 882/19 WINB wskazał, że stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem.

Protokolarnie poczynione ustalenia wskazują, że roboty budowlane polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku realizowane są zgodnie z decyzją Prezydenta z [...] listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego to fachowy pion administracji publicznej, w której zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, w związku z czym ustalenia dokonane przez organ stanowią pełnoprawny materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że [...] sierpnia 2018 r. nie przeprowadzono czynności kontrolnych, zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie czynności kontrolnych, mających się odbyć tego dnia. Nadto data [...] października 2018 r., znajdująca się w uzasadnieniu decyzji PINB, jest podana omyłkowo, zaś w czasie kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2019 r. (podczas której odczytano protokół oględzin z [...] lipca 2018 r.) obecny był profesjonalny pełnomocnik skarżącej.

Zdaniem organu, jeżeli z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane polegające na budowie dwóch domów jednorodzinnych nie będą negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a inwestycja jest prowadzona zgodnie z tym projektem i warunkami pozwolenia na budowę, to brak jest podstaw do uznania, iż nieprawidłowości w stanie technicznym budynku skarżącej bezspornie powstały w wyniku tych robót. WINB zauważył także, iż w protokole nr [...] znajduje się stanowisko inwestora, że "wszelkie uszkodzenia na elewacji budynku ([...]) od strony ul. [...] powstały w wyniku wykonywanych robót drogowych". Z powyższego można zatem wywnioskować, iż w obrębie budynku skarżącej prowadzone były również inne roboty budowlane niż przedmiotowa inwestycja. W związku z tym nie można podzielić zarzutów odwołania w zakresie przyczyn powstałych w jej obiekcie uszkodzeń.

Zdaniem WINB decyzja PINB w żaden sposób nie naruszała przepisów prawa, na podstawie których została wydana, a w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znaleziono podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. PINB zasadnie nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 51 p.b. Co więcej, skarżąca nie kwestionuje prawidłowości wykonywanych robót budowlanych w odniesieniu do zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestia utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym została uregulowana w rozdziale 6 p.b. W myśl art. 66 ust. p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym bądź powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Tryb postępowania wskazany w art. 50-51 p.b. znajduje zaś zastosowanie jako tzw. postępowanie naprawcze, wszczynane z innych przypadkach niż wskazane w art. 48 i 49b p.b. WINB decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2019r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]. Powyższe oznacza, że postępowanie w przedmiocie stanu technicznego nieruchomości należącej do skarżącej jest na etapie postępowania przed organem powiatowym. Czynności mające na celu wyjaśnienie przyczyn uszkodzeń występujących w należącym do niej budynku będą zatem wyjaśniane w odrębnym od omawianego postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego.

Wreszcie, WINB stwierdził, że projekt budowlany stanowi opracowanie sporządzane przez osoby posiadające odpowiednia uprawnienia budowlane, będące członkiem izby samorządu zawodowego. Rozwiązania projektowa określone w projekcie budowlanym są następczo weryfikowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w procedurze udzielania pozwolenia na budowy. Z uwagi na powyższe uzasadnione jest stanowisko, zgodnie z którym rozwiązania projektowe i roboty budowlane prowadzone w ich oparciu z założenia nie powinny wywoływać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a takie ustalenie wiązałoby się z odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza bowiem przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2007 r., sygn. akt: I OSK 1704/06). Zadaniem organu nie jest – w przypadku posiadania w aktach sprawy wiarygodnych dowodów – dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Strona powinna podjąć we własnym zakresie czynności, biorąc aktywny udział w gromadzeniu materiału dowodowego, w szczególności takiego, który przemawia za jej racjami.

Podsumowując, WINB nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez PINB [...] lipca 2019 r.

Skargę na tę decyzję wywiodła G J, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez:

- dowolną i swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, iż prowadzone roboty budowlane na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w szczególności, gdy nie ustalono przyczyn i zakresu uszkodzeń występujących na sąsiadującym budynku przy ul [...],

- nieprzeprowadzenie w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego powstanie uszkodzeń występujących na sąsiadującym budynku przy ul [...] , w szczególności czy uszkodzenia te spowodowane zostały wykonywanymi robotami budowlanym przy ul. [...] oraz poprzez przyjęcie za wystarczające oświadczenie inwestora budowy przy ul. [...], iż uszkodzenia budynku przy ul. [...] powstały w wyniku wykonywania robót drogowych oraz poprzez przyjęcie, iż z faktu, iż roboty prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym wynika, iż nie mogą w takim przypadku powodować uszkodzeń budynku sąsiadującego.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż WINB, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] lipca 2019 r., odmawiającą nałożenia na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji).

Zgodnie z ww. przepisem, będącym podstawą prawną decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Tryb ten nazywany jest "naprawczym".

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się skontrolowania, czy inwestycja na sąsiedniej działce jest realizowana zgodnie z prawem. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę i – na dzień kontroli ([...] listopada 2019 r.) – zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Nadto, w ocenie pracownika PINB, w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi nie zaistniało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, może być stosowany do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16).

Podkreślenia wymaga, że czynności procesowe organu zmierzające do dokonania oceny okoliczności sprawy przez pryzmat istnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. ukierunkowane są wyłącznie na ocenę sposobu prowadzenia tych robót pod kątem wskazanych w analizowanym przepisie skutków faktycznych, jakie mogą one wywołać, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznana być musi z tego względu za konstrukcję normatywną opartą o zwrot ocenny. Sposób sformułowania przyjętej w omawianym przepisie przesłanki wstrzymania robót budowlanych przy użyciu ogólnej konstrukcji prowadzenia robót budowlanych "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" wskazuje, co należy dostrzec, na ogólnogwarancyjny charakter art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.

Sąd ponadto pragnie zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się, iż kompetencja organów do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. aktualizuje się w tych przypadkach, gdy stwierdzona zostanie konkretność oraz realność zagrożenia wartości, o których stanowi ww. przepis (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2223/11). W judykaturze akcentuje się tym samym konieczność wyjaśnienia, czy wykonywanie robót budowlanych w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 1778/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ten kierunek wykładni nadawanej art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w pełni akceptuje.

Wskazać należy, że "stan zgodny z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16).

Zdaniem Sądu decyzja WINB nie narusza przepisów postępowania, w szczególności nie narusza przepisów kształtujących przebieg postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy Prawa budowlanego wiążą zastosowanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne ze współczesną wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1502/17 oraz z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2725/16). Jeżeli przedmiotem ustaleń pozostają zagadnienia, których ocena wymaga wiadomości specjalnych, organ nie dysponując stosowaną wiedzą, powinien oprzeć się na stanowisku podmiotu, który taką specjalistyczną wiedzę w sposób niewątpliwy posiada. Dowód taki podlega ocenie organu tak jak każdy inny element materiału dowodowego, niemniej nie powinien zostać podważony, jeżeli dokonana przez organ jego weryfikacja wskazuje, że biegły, który sporządził opinię, posiada dostateczne kwalifikacje i wiedzę do jej przygotowania, opinia ta jest przy tym spójna, logiczna, a zarazem wyczerpująca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17 oraz z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1964/17).

Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, które, jako fachowy pion administracji publicznej, posiadają odpowiednią wiedzę techniczną i uprawnienia do dokonania oceny wykonanych robót budowlanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1234/18; z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17; z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 111/17; z 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2379/16; z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16 oraz z 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2404/15).

W ocenie Sądu, wobec dokonanych ustaleń organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem przedmiotowe roboty budowlane odpowiadają prawu i nie wymagają wykonania żadnych czynności ani robót.

Nadto zwrócić należy uwagę, że w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta z [...] listopada 2016 r., znajduje się opinia techniczna z czerwca 2016 r., sporządzona przez mgr. inż. K O (nr upr. [...]), a dotycząca oceny stanu technicznego istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiada. Zawiera ona w pkt. 4 wnioski i zalecenia co do prowadzenia inwestycji – prowadzenie prac budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami BHP, sztuką budowlaną z zachowaniem niezbędnych środków ostrożności, pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Konstrukcję nowego budynku należy oddylatować od istniejącego budynku przekładką ze styropianu. Ławy fundamentowe przy istniejącym budynku należy posadowić na tej samej rzędnej. Ze względu na częściowe podpiwniczenie nowo projektowanego budynku należy przewidzieć zabezpieczenie wykopu w trakcie prac ziemnych i fundamentowych od strony istniejącego budynku.

Opiniujący stwierdził, że przy spełnieniu ww. zaleceń planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na konstrukcję budynku i ich posadowienie.

Z powyższego wynika, że inwestorzy podjęli kroki zmierzające do takiego przeprowadzenia inwestycji, aby nie wpłynęła ona negatywnie na budynek należący do skarżącej. Z kolei w czasie kontroli [...] listopada 2019 r. ustalono, że prace prowadzone są zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową (protokół nr [...]).

Właściwą formą zakończenia postępowania naprawczego nie powinna być decyzja umarzająca w omawianej sytuacji, lecz decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora określonych obowiązków, o ile nie zachodzi potrzeba wydania innych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3389/18; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10 oraz z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05). W przypadku ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrok z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 459/18).

Podkreślenia wymaga jednocześnie, że w postępowaniu naprawczym badany jest tylko stan inwestycji, nie zaś stan nieruchomości sąsiednich. Nie bada się też potencjalnego wpływu robót budowlanych związanych z inwestycją na sąsiednie nieruchomości. WINB wskazał w zaskarżonej decyzji, że toczy się postępowanie w celu ustalenia stanu budynku należącego do skarżącej i to właśnie to postępowanie powinno być dla skarżącej punktem wyjścia przy poszukiwaniu przyczyn spękań, które są widoczne na zdjęciach załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowa inwestycja nie była jedyną inwestycją prowadzoną w okolicy budynku należącego do skarżącej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.