Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 241/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust.1, 5,6, 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1000,00 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16.08.2016 r. Nr [....] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [....] , na dachu istniejącego budynku zlokalizowanego na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K.

Sprzeciw został wniesiony w terminie nie przekraczającym 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, licząc od daty uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5d ww. ustawy nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg 30 dniowego terminu . Jako podstawa prawna decyzji wskazany został między innymi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powodem wniesienia sprzeciwu była dokonana, w oparciu o przekazany przez zgłaszającego materiał dowodowy, ocena że obszar pola elektromagnetycznego emitowany przez projektowane anteny obejmuje obszar nad działkami sąsiednimi, które winny być objęte obszarem oddziaływania inwestycji, a jej właściciele winni uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jak strony tego postępowania. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że zachodzą okoliczności określone w art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy, bowiem zgłaszane roboty budowlane, co do zasady wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Od decyzji inwestor wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że organ I instancji nie udowodnił, że planowane zamierzenie wprowadzi lub zwiększy ograniczenie dla terenów sąsiednich. Zarzucono ponadto, że nie dokonano oceny zgłaszanych robót budowlanych pod kątem wystąpienia w polu oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej (zwanej dalej sbtk) miejsc dostępnych dla ludności.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r., znak [....] na podstawie art. 30 ust. 5 i art. 30 ust.7 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 -jednolity tekst ze zmianami) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [....] Sp. z o.o utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie wniesionego sprzeciwu jest prawidłowe, choć z innej przyczyny aniżeli wskazano w decyzji organu I instancji. Z tego też powodu, w ocenie organu odwoławczego oprócz wniesienia sprzeciwu, zasadne jest nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie wyjaśniono, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dopuszcza możliwość w oparciu o zgłoszenie - instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń jakimi są między innymi stacje bazowe telefonii komórkowych. Zgodnie z tym przepisem - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Instytucja zgłoszenia robót budowlanych stanowi szczególny przypadek, kiedy możliwe jest rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o tzw. milczącą zgodę organu. W przypadku dokonanej przez organ administracji oceny, że w tym trybie brak jest podstaw do przyjęcia zgłoszenia, wnoszony jest sprzeciw w drodze decyzji. Powody wniesienia sprzeciwu określone są w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust.7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 7 właściwy organ może dodatkowo oprócz wniesienia sprzeciwu nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie przedłuża materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy badając ponownie zgłoszenie, może albo utrzymać decyzję o sprzeciwie w przypadku uznania, że sprzeciw jest zasadny, albo uchylić taką decyzję i orzec o przyjęciu zgłoszenia lub umorzyć postępowanie I lub II instancji. Nie może natomiast uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, nawet w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 138 § 2 kpa, bowiem organ I instancji nie ma już kompetencji do ponownego orzeczenia, ze względu na upływ terminu 30 dniowego od daty zgłoszenia lub jego uzupełnienia. Nie można również z tego powodu (terminu) uchylić decyzji organu I instancji i ponownie orzec merytorycznie o sprzeciwie, nawet jeśli w ocenie organu odwoławczego sprzeciw jest słuszny ale z innego powodu.

W niniejszej sprawie organ I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowalnego. Przepis ten stanowi uszczegółowienie art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego, stanowiącego ogólna podstawę prawną dla organu administracji do wniesienia sprzeciwu. Organ I instancji uznał, że wniesienie sprzeciwu uzasadnione jest faktem, że zgłaszane roboty budowlane, co do zasady objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do takiej oceny. Z faktu, iż pole elektromagnetyczne stacji bazowej [....] przekracza nieruchomość, dla której inwestor posiada prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, nie wynika, że nie może ona być realizowana w oparciu o zgłoszenie. Nie wynika to z żadnego przepisu Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego istotne w takim przypadku jest ustalenie czy zgłaszana inwestycja nie powoduje powstania ograniczeń, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 30 ust 7 ww. ustawy: Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich

Jak wynika z tego przepisu organ administracji jest zobligowany do podjęcia wskazanych w nim czynności w przypadku uznania, że istnieje realna możliwość wystąpienia powyższych okoliczności.

Analizując zgłoszenie dotyczące inwestycji, wskazano, że Inwestor przedstawił opracowanie pt. kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010 Nr 213, póz. 1397)" z czerwca 2016 r. dla stacji bazowej telefonii komórkowej [....] . Z opracowania wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawione przez zgłaszającego opracowanie jak i zawarte w nim wnioski, nie mają charakteru wiążącego dla organu. Jest to dowód, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu.

Na rysunkach zawartych w opracowaniu, pokazano przekrój pionowy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów i przy maksymalnym ich pochyleniu. Środek elektryczny anteny i oś główna wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 27,6 m dla azymutu 35° i 300° oraz 23,6 m dla azymutu 190°, a wysokość osi głównej nad poziomem terenu lub nad dachem budynków, przy maksymalnym pochyleniu, w zależności od azymutu, wynosi 6,1 m nad dachami budynków- dla azymutu 35° i tilcie 1°, 5,3 m nad dachami budynków - dla azymutu 190° i tilcie 3° oraz 10,4 m dla azymutu 300° i tilcie 1°.

W tej sytuacji, uznano, że zgłaszana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym dopuszczalne jest uznanie, że zgłoszenie tej sbtk należy rozpatrywać w kontekście robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 Prawa budowlanego.

Inwestor przedstawił ponadto opracowanie obejmujące rozkład pół elektromagnetycznych wokół sbtk bazowej. Pokazano sumaryczny obszar pola pochodzący od tej stacji o wartościach wyższych aniżeli 0,1 W/m2 — jako rozkład poziomy pola (widok z góry rys.l). W obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego (zwanego dalej pem) znajdują się budynki mieszkalne. Jak wynika z rysunku oznaczonego I, niektóre z nich to budynki 7 kondygnacyjne (azymut 35°), przypuszczalnie wyższe aniżeli budynek, na którym zamontowane są anteny (anteny zamontowane są na budynku 6 kondygnacyjnym). W opracowaniu pokazano również przekrój pionowy dla poszczególnych azymutów w linii osi głównej wiązki promieniowania. Zauważono, że pem wyznaczone jest przez sferę, a więc pem o wartości wyższej aniżeli dopuszczalna znajduje się również pod i nad pokazanym tylko w płaszczyźnie poziomej obszarem pem.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie można wykluczyć, że w zasięgu pól elektromagnetycznych (pem) o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań (tj. gęstości mocy pola > 0,1 W/m2) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2013.1232 - tekst jednolity ze zmianami): Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Zgłaszający przedstawił na rysunkach obszar pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy przekracza wartość dopuszczalną (0,1 W/m2), wskazując, że jest to sumaryczny obszar pem. Obszar ten obejmuje teren większy aniżeli ten, co do którego zagaszający wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane.

W ocenie organu odwoławczego sąsiednie nieruchomości objęte oddziaływaniem pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne (> 0,1 W/m2), winny być uznane, jako obszar oddziaływania inwestycji, bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości winni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej będzie ograniczony. Tym samym nastąpi ograniczenie dla terenów sąsiednich.

Zauważyć, również należy, że w przypadku przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji poza inwestorem, nikt o inwestycji nie jest informowany, co w sytuacji wprowadzenia ograniczeń na terenach sąsiednich naruszałoby zasady określone w art. 7, 8 a w szczególności art. 9 kpa. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zgłoszeniowym przez inne strony postępowania stanowi, bowiem ograniczenie uprawnień osób.

Zgłaszający poprzez realizację zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu, bez ich wiedzy. Dotyczy to zarówno dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa.

Powyższego nie zmienia stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, z którego wynika, że określenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Stanowisko to, bowiem winno być uwzględniane przy kwalifikacji przedsięwzięcia i jedynie w sytuacji, braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Nie wpływa to natomiast na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i wprowadzania na tych obszarach ograniczeń.

Zatem, w ocenie tutejszego organu, w niniejszej sprawie, działki sąsiednie, nad którymi zgodnie z opracowaniem znajduje się pem o wartościach wyższych aniżeli dopuszczalne, winny być objęte obszarem oddziaływania inwestycji, a osoby, które są umocowane art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako strony postępowania, winny w nim uczestniczyć. Następuje ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Udział tych osób może nastąpić tylko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę.

Stwierdzono, że zgłaszana inwestycja wprowadza, zwiększa ograniczenia dla terenów sąsiednich i tym samym zasadne jest nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zauważono, że w opracowaniu pokazano pem o wartości wyższej aniżeli dopuszczalna, emitowane tylko przez zgłaszaną antenę. Jak natomiast wynika ze strony internetowej [....] , na tym samym budynku (ul.....) znajdują się ponadto anteny [....] [....] [....] , na budynku przy ul. [....] znajduje się antena [....] , a na budynku przy ul. [....]. Opracowanie, na którym pokazano rozkład pół o poziomach wyższych niż 0,1 W/m 2 nie uwzględnia oddziaływania tych anten. W ocenie organu odwoławczego, pola pochodzące od tych anten mogą się sumować. Możliwa jest sytuacja, iż w wyniku kumulacji pól elektromagnetycznych o wartościach nawet niższych aniżeli 0,1 w/m2, powstanie pole o wartości przekraczającej tą wartość. W tej sytuacji może się okazać, że sumaryczne pole pochodzące ze zgłaszanej anteny będzie mieć zasięg pionowy i poziomy inny, aniżeli pokazany w opracowaniu.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że stanowisko zaprezentowane w decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy orzekał, bowiem w tożsamej sprawie. Zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy. Dodać należy, że co do zasadności wniesienia sprzeciwu, ocena organu I jak i II instancji jest analogiczna. Również zbieżna jest ocena w zakresie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odmiennie jedynie został oceniony materiał dowodowy i związana z tym sama forma orzeczenia. Ze względu jednak na specyfikę instytucji zgłoszenia i ograniczenia czasowe wynikające z prawa materialnego, brak jest możliwości wprowadzenia korekt do samego orzeczenia. Sytuacja ta nie zmienia jednak ani uprawnień ani obowiązków inwestora w odniesieniu do tej inwestycji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [....] sp. z o.o. w W. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

l. naruszenie normy art. 138 § l pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem i umorzeniem postępowania a zatem zatasowaniem normy opisanej w treści art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a.;

2. naruszenie normy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do większości zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu;

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowią tereny sąsiednie, jakie konkretnie ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może wprowadzić realizacja robót zgłaszanych przez [....] , czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa oraz czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności,

4. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji [....] będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także, że miejsca dostępne dla ludności są niemożliwe do ustalenia w razie braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku nr 78 póz. 483 ze zm.) poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,

6. art. 8 k.p.a. poprzez działanie organ II instancji w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wynika z prezentowania odmiennych ocen prawnych tożsamych stanów faktycznych w wydawanych przez ten organ decyzjach;

7. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza w kontekście zarzutu zawartego w odwołaniu Skarżącej o naruszeniu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż anteny inwestycji [....] będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. póz. 290 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji, gdy takie pojęcie (obszar oddziaływania) w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20) P.b. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania z mocy woli ustawodawcy jest jedynie inwestor,

- art. 29 ust. 2 pkt. 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 c P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na wysokość elementów instalacji radiokomunikacyjnej przekraczającej 3 metry oraz fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

- art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, nie utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt. 1) P.b. w zw. z art. 138 § l pkt 2) k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sytuacji, gdy organ II instancji doszedł do wniosku, iż w sprawie nie ma podstaw do stosowania art. 30 ust. 6 pkt 1) P.b. a są podstawy, aby zastosować dyspozycję normy art. 30 ust. 7 pkt 4) P.b. winien był uchylić decyzja organu I instancji i nałożyć, w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszeniem a nie utrzymywać w mocy decyzję o sprzeciwie.

Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 2016 r. wnoszącej sprzeciw dla realizowania robót budowlanych;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody [....] zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażone w decyzji Wojewody [....] stanowisko odnośnie zasadności wniesienia sprzeciwu względem planowanego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego jest przedwczesne, bowiem wymaga koniecznego zbadania a nie wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu tej decyzji poglądy prawne są prawidłowe.

Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 30 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b oraz 28;

1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

1b) budowa obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6, 10 i 13, sytuowanych na obszarze Natura 2000;

2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a;

2a) wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2b) wykonywanie przebudowy obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b, 3, 3a, 11, 12, 14-17, 19, 19a, 20b i 28 oraz przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 i 12;

2c) docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m;

3) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

c) (uchylona);

4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

1a. Inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie ( art. 30 ust 5).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji ( ust 5c).

Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 ( ust 5 d).

Stosownie do art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 353; dalej u.i.o.ś.).

Artykuł 30 Prawa budowlanego reguluje dwa rodzaje przesłanek zgłoszenia sprzeciwu obligatoryjne ( ust 6) i fakultatywne ( ust 7).

Zgodnie z art. 30 ust 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust 7).

Z ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego wynika, że termin określony w art. 30 ust 5 ustawy prawo budowlane dla wniesienia sprzeciwu jest terminem zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji- sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa.

Nie ulega wątpliwości, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. ( B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 327 , wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 , sygn. II OSK 193/08 i 26 października 2009 r, sygn. II OSK 1674/08 ).

Wojewoda [....] wskazuje, że choć z przedstawionego przez inwestora opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych wynika, że rozpatrywane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko bowiem zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to obowiązkiem organu było dokonanie analizy i oceny przedłożonych dokumentów. Wojewoda [....] nie ocenił jednak w ramach postępowania drugoinstancyjnego wnikliwie tych opracowań a powołując się na art. 30 ust 7 pkt 1 prawa budowlanego stwierdza, że sama potencjalna możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia – wystarcza do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ swoją ocenę opiera na samych przypuszczeniach sprowadzających się do tego, że " nie można wykluczyć, że w zasięgu pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań ( gęstości mocy pola ≥ 0,1 W/m kw.) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach , nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności", skoro obszar pola elektromagnetycznego "obejmuje teren większy aniżeli ten co do którego zgłaszający wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane ". W związku z tym; " nastąpi ograniczenie dla terenów sąsiednich"- co wyczerpuje przesłankę art. 30 ust 7 pkt 4 ( na którą organ nie powołuje się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji). Może jednocześnie zdaniem organu II instancji nastąpić kumulacja pól elektromagnetycznych.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w szczególności analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej z lipca 2016 r wynika natomiast, że pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m kw. nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi a stacja będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu (str. 6 opracowania).

Organ odwoławczy nie dokonał w wystarczający sposób oceny złożonego opracowania kwalifikacyjnego wraz z analizą rozkładu pól elektromagnetycznych. Wojewoda [....] bezkrytycznie przywołał wyraźnie kwestionowane przez stronę skarżącą w odwołaniu, stwierdzenia organu I instancji, że zgłaszana inwestycja generuje oddziaływanie nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością. To może "wprowadzić, zwiększyć ograniczenia dla terenów sąsiednich", spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i skutkuje rozszerzeniem kręgu stron postępowania.

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę.

Decyzja wydana w oparciu o art. 30 ust 7 pkt 1 bądź 4 prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, dlatego wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za wydaniem takiej decyzji.

Organ odwoławczy tym wymaganiom nie sprostał, czym naruszył art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego( t.j. Dz. U. z 2016 r , poz. 23 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie stwierdzić należy, że samo instalowanie urządzeń – w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej – co do zasady nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjątkiem są przypadki z art. 29 ust 3 prawa budowlanego. Tryb zgłoszeniowy charakteryzuje się znacznym uproszczeniem a strona postępowania jest wyłącznie inwestor. Nie można – bez żadnych podstaw wynikających z ustawy twierdzić, że stronami postępowania powinny być jeszcze dalsze podmioty i z tego powodu wyłączyć tryb zgłoszeniowy. Art. 28 ust 2 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i nie można go interpretować i stosować rozszerzająco do innych trybów.

Do wniesienia sprzeciwu nie wystarczy samo stwierdzenie, że krąg osób zainteresowanych w sprawie jest szerszy, bowiem to może być jedynie następstwem sprzeciwu, któremu towarzyszy nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 7 listopada 2016 r II SA/Kr 1107/16, z dnia 16 grudnia 2016 r II SA/Kr 1384/16 oraz z dnia 25 stycznia 2017 r sygn. akt II SA/Kr 1448/16.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę że planowana inwestycja co do zasady należy do kategorii która wymaga dopełnienia obowiązku zgłoszenia ( w trybie uproszczonym ) niezależnie od jej obszaru. Oceni jednak czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust 3 prawa budowlanego to jest czy nie jest to przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oddziaływania na środowisko skoro jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji " nie można wykluczyć ze w zasięgu pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności " Ta kwestia wymaga szczególnej i wnikliwej oceny, w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jednol. Dz. U. z 2016 r, poz. 353 ze zm) . Wojewoda [....] odstąpił od szczegółowej analizy dokumentacji sprawy pod kątem środowiskowym z uwagi na przyjęcie że planowanie zamierzenie inwestycyjne ze względu na przypuszczalny obszar oddziaływania przekraczający teren inwestycji wymaga pozwolenia na budowę - co jest nieprawidłowe. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł nie na ustalonym stanie faktycznym a powoływał się jedynie na przypuszczenia. Pełne ustalenia mogą być poczynione przez organ odwoławczy.

Przesłanki " wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich "(art. 30 ust 7 pkt 4 prawa budowlanego) oraz "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia " ( art. 30 ust 7 pkt 1 prawa budowlanego) nie są precyzyjne. Przy ich ocenie należy brać pod uwagę przepisy prawa administracyjnego i cywilnego (prawa sąsiedzkiego). Ustawodawca z jednej strony rozszerza a z drugiej zawęża wytyczenie tego obszaru. Rozszerza o przepisy prawa prywatnego tzw. sąsiedzkiego , wprowadzając element " uciążliwości" a zawęża poprzez odniesienie do " terenów sąsiednich", których to determinant nie bierze się pod uwagę, rekonstruując obszar oddziaływania obiektu. (Komentarz do prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego , Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 r, str 401)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć również na uwadze prawidłową wykładnię pojęcia " miejsc dostępnych dla ludności ".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, Lex Omega nr 1582119 oraz z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 719/09, Lex Omega nr 597806).

Należy przy tym badać jak dany teren jest wykorzystywany aktualnie. Jakie są uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku decyzje o warunkach zabudowy bądź ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jeżeli natomiast stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, ani w decyzji o warunkach zabudowy, względnie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób, umożliwiający taki dostęp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12, Lex Omega nr 1579462).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzając je od organu na rzecz strony skarżącej.