Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 285/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 2, art. 37. art. 30c ust. 3 pkt 1,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Maria Jagielska NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 1186/12 w sprawie ze skargi P. B. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 1186/12, w ten sposób, że w miejsce słów "[...] lipca 2012 r. nr [...]" wpisać słowa "[...] października 2012 r. nr [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od P. B. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 1186/12 oddalił skargę P. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) na informację Zarządu Województwa [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2012 roku P. B. złożył w ramach konkursu ogłoszonego przez Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) nr [...] dla działania 1.2 - "Wsparcie rozwoju MSP" wniosek o dofinansowanie realizacji projektu zatytułowanego "Uruchomienie produkcji innowacyjnej linii do suszenia owoców i warzyw w oparciu o technologię suszenia w próżni z wykorzystaniem mikrofal".

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wnioskodawca został poinformowany, że jego wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony, albowiem uzyskał negatywną ocenę formalną z powodu niespełnienia kryterium formalnego dopuszczającego - nr 02 - wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu). Stwierdzono, że projekt nie wpisuje się w zakres i warunki schematu III, Działania 1.2 WRPO. W projekcie zaplanowano zakup elementów, które nie mogą zostać objęte wsparciem w ramach schematu inwestycyjnego. Koszty kwalifikowane zawierały zakup specjalistycznych usług doradczych, elementów prototypowej linii technologicznej, co wpisywało się w obszar wsparcia właściwy dla schematu II Działania 1.2 WRPO tj. Specjalistyczne Projekty Doradcze. Projekt złożony przez wnioskodawcę łączył dwa typy projektów - doradczy i inwestycyjny. Oceniono, że zakup prototypowej linii w celu poddania jej dalszym badaniom, czy przeprowadzenie testów i prezentacja jej ewentualnym klientom nie wpisuje się w cele schematu III Działania 1.2 WRPO. Właściwym bezpośrednim efektem projektu będzie możliwość przeprowadzenia badań i analiz na prototypowej linii do suszenia, a nie sprzedaż takiej linii.

W proteście od negatywnej oceny formalnej – P. B. zarzucił niewłaściwą interpretację charakteru przedstawionych w projekcie wydatków, a w konsekwencji błędny wniosek, że projekt łączy w sobie dwa typy projektów: inwestycyjny i doradczy. Także niewłaściwą interpretację zapisów wniosku o dofinansowanie projektu oraz w biznes-planie, związanych z zakresem rzeczowym projektu w stosunku do planowanych rezultatów. Podniósł, że nie zamierza kupować "prototypu linii", a wybudować taką linię z różnych elementów. Zdaniem wnioskodawcy był to wydatek kwalifikowany zarówno w ramach środków trwałych - powstanie docelowo urządzenie do produkcji, jak i w ramach wprowadzenia nowych rozwiązań organizacyjnych, prowadzących do poprawy produktywności i efektywności - zakupu niezbędnych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych dotyczących wprowadzenia zmian organizacyjnych - działania marketingowe mające na celu osiągnięcie zakładanej sprzedaży m.in. prezentacja procesu technologicznego na istniejącej linii w celu pozyskania klientów.

Wnioskodawca w projekcie wyjaśnił, że jest to projekt o bardzo wysokim stopniu innowacyjności - tak naprawdę jest to wdrożenie wynalazku, co uniemożliwia ominięcie części prac badawczych i specjalistycznego doradztwa na etapie przygotowania procesu produkcyjnego.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. orzekła o oddaleniu protestu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia podniosła, że w zakresie kosztów kwalifikowanych projektu wnioskodawca uwzględnił zakup specjalistycznych usług doradczych obejmujących prace konstrukcyjne dla nowej linii technologicznej, nadzór techniczny nad jej budową oraz usługi marketingowe związane z badaniem rynku pod kątem zapotrzebowania na proponowane rozwiązania techniczne. Są to koszty, które nie wpisują się w obszar wsparcia właściwy dla schematu III "Projekty inwestycyjne zakładające nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych" działania 1.2 WRPO, ponieważ wpisują się w obszar wsparcia właściwy dla schematu II "Specjalistyczne Projekty Doradcze". Ponadto Komisja zwróciła uwagę, że bezpośrednim rezultatem projektu nie będzie zaoferowanie gotowego produktu tj. linii technologicznej do suszenia, co uniemożliwia uzyskanie wsparcia w ramach działania 1.2 w schemacie III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt. 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Natomiast stosownie do art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca, wykonująca zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przyscenie projektów. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. ogłoszenie w konkursie w celu wyłonienia projektów do dofinansowania zawiera informacje obejmujące m.in. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu (pkt. 1) oraz kryteria wyboru projektów (pkt. 6).

W rozpatrywanej sprawie regulamin Konkursu nr 14/I/2012 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, w ramach którego skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu, zawiera szczegółowe uregulowania kryteriów oceny formalnej wniosków zawarte w części B rozdziału III Regulaminu. Jednym z kryteriów dopuszczających formalnych jest kryterium 02 - wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu). W przypadku stwierdzenia poważnych błędów lub braków formalnych we wniosku sprawdzonym na podstawie formalnych kryteriów dopuszczających, projekt jest odrzucany z przyczyn formalnych bez możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie biznes - planu i załączników oraz nie podlega dalszej ocenie. Po zakończeniu oceny formalnej wszystkich wniosków złożonych w konkursie wnioskodawca jest informowany o uzyskaniu negatywnej oceny projektu oraz z podaniem przyczyny odrzucenia i prawie do zaskarżenia protestu.

Projekty objęte wsparciem muszą być zgodne z zapisem Szczegółowego opisu priorytetów WRPO na lata 2007-2013 (pkt. 4, 5 rozdz. I Regulaminu). Regulamin konkursu zawiera także uregulowania dotyczące zakresu udzielonego dofinansowania - rozdz. II Regulaminu, w którym w części C - Kwalifikowalność wydatków przyjęto, że szczegółowe Informacje na temat kwalifikowania wydatków znajdują się w "Wytycznych Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w sprawie kwalifikowalności kosztów w ramach Działania 1.1, 1.2, 1.4, 1.6" zatwierdzonych Uchwałą Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Zdaniem Sądu dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena formalna wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu objętego wnioskiem jest prawidłowa w zakresie niespełnienia przez wniosek kryterium 02 - wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu) - zarówno w odniesieniu do kwlifikowalności wydatków jak i celu projektu.

Skarżący zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP Schemat III Projekty inwestycyjne zakładające nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych (stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat). Opisując przedmiot projektu podał, że projekt dotyczy inwestycji w aktywie materialne i niematerialne, a efektem projektu ma być linia technologiczna do suszenia owoców i warzyw w próżni z wykorzystaniem mikrofal, która będzie stanowiła ofertę handlową wnioskodawcy. Jako cel projektu wskazał, że dzięki realizacji projektu powstanie nowoczesny obiekt produkcyjny, w którym zostanie zbudowana innowacyjna prototypowa linia technologiczna. Linia ta przejdzie następnie szereg badań i testów w celu doboru optymalnych parametrów pracy na skalę przemysłową. Przedstawiając etapy realizacji projektu w harmonogramie przewidział m.in. budowę linii prototypowej, zakup specjalistycznych usług doradczych, zakup badań itp., w planowanych wydatkach kwalifikowanych m.in. zakup specjalistycznych usług doradczych.

Sąd zauważył, że w ramach Działania 1.2 Schemat III przewidziano dofinansowanie - nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat, a nie rozwiązań technologicznych dopiero podlegających wdrożeniu i badaniu. Także z opinii o innowacyjności stanowiącej integralną część wniosku skarżącego oraz wyjaśnień samej strony wynikało, że wniosek dotyczył projektu racjonalizatorskiego, wynalazku i miał na celu zbudowanie prototypu linii technologicznej wymagającego przeprowadzenia szeregu badań. Prawidłowo zatem Instytucja Zarządzająca oceniła, że bezpośrednim celem projektu nie będzie cykliczna sprzedaż i produkcja linii technologicznej, co nastąpi dopiero po fazie badań i testów zbudowanego prototypu.

Rację miała strona skarżąca, że w schemacie III przewiduje się także zakup wartości niematerialnych i prawnych. Pominięto jednak, że integralną częścią procedury konkursowej były wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków - w WRPO na lata 2007-2013 dla Priorytetu I - zgodnie z treścią których wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego i pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub z publicznych źródeł krajowych.

Uznano, że koszty związane z nabyciem usług doradczych, badaniami i testami stanowią koszty związane z nabyciem wartości niematerialnych. Nie są to jednak rodzaje wartości niematerialnych przewidzianych dla schematu III, a wydatki te wpisują się w schemat II - Specjalistyczne projekty doradcze, w ramach którego dofinansowaniem mogą być objęte projekty związane z projektowaniem, wdrażaniem i doskonaleniem nowego produktu lub usługi lub wprowadzenie planów marketingowych.

WSA oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej mając na uwadze to, że były to akty związane z działaniem administracji publicznej podlegające ocenie Sądu, akty określające lub związane z procedurą konkursową na podstawie których wniosek strony był oceniany i dokumenty niestanowiące integralnej części wniosku o dofinansowanie (wykaz badań, list intencyjny).

Reasumując Sąd stwierdził, że ocena formalna wniosku dokonana została w sposób nie naruszający prawa, co dało podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p.r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożył P. B. zaskarżając to orzeczenie w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 26 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także regulaminu konkursu nr 14/1/2012 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że strona przeciwna dokonała prawidłowej oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie, który w ocenie Sądu nie spełnia kryterium 02 ponieważ jego bezpośrednim celem nie będzie cykliczna sprzedaż i produkcja linii technologicznej, a tylko i wyłącznie badania oraz testy prototypu, podczas gdy pomiędzy:

zakupem przez skarżącego elementów składających się na kompletną, prototypową linię technologiczną,

zleceniem przez skarżącego niezbędnych pomiarów laboratoryjnych gotowej linii produkcyjnej oraz innych usług zapewniających odpowiednią wydajność oraz bezpieczeństwo jej eksploatacji, a wprowadzeniem przedmiotowej linii technologicznej do bieżącej eksploatacji, produkcji oraz sprzedaży istnieje adekwatny związek przyczynowo skutkowy, albowiem ogół powołanych działań objętych wnioskiem o dofinansowanie, stanowi w istocie właściwe dla schematu III nabycie i zastosowanie nowych i unikalnych na skalę światową technologii;

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skarga kasacyjna P. B. w pkt 1. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także regulaminu konkursu nr 14/2012 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dokonano prawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie oraz przyjęcie, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 2 "Wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu)."

Za podstawę wyroku z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 1186/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa [...], z których wynika że P. B. złożył w ramach konkursu ogłoszonego przez Marszałka Województwa [...] wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Pismem z [...] lipca 2012 r. wnioskodawca został poinformowany, że jego wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony, albowiem uzyskał negatywną ocenę formalną z powodu niespełnienia kryterium formalnego dopuszczającego - nr 02 - wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu). Stwierdzono, że projekt nie wpisuje się w zakres i warunki schematu III, Działania 1.2 WRPO. W projekcie zaplanowano zakup elementów, które nie mogą zostać objęte wsparciem w ramach schematu inwestycyjnego. W kosztach kwalifikowanych zawiera zakup specjalistycznych usług doradczych, elementów prototypowej linii technologicznej, co wpisuje się w obszar wsparcia właściwy dla schematu II Działania 1.2 WRPO tj. Specjalistyczne Projekty Doradcze. Projekt złożony przez wnioskodawcę łączy dwa typy projektów - doradczy i inwestycyjny. Oceniono, że zakup prototypowej linii w celu poddania jej dalszym badaniom, czy przeprowadzenie testów i prezentacja jej ewentualnym klientom nie wpisuje się w cele schematu III Działania 1.2 WRPO. Właściwym bezpośrednim efektem projektu będzie możliwość przeprowadzenia badań i analiz na prototypowej linii do suszenia, a nie sprzedaż takiej linii. W proteście od negatywnej oceny formalnej P. B. zarzucił niewłaściwą interpretację charakteru przedstawionych w projekcie wydatków, a w konsekwencji błędny wniosek, że projekt łączy w sobie dwa typy projektów: inwestycyjny i doradczy. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. orzekła o oddaleniu protestu w całości. Zdaniem Sądu dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena formalna wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu objętego wnioskiem jest prawidłowa w zakresie niespełnienia przez wniosek kryterium 02 - wniosek złożono do właściwego działania/ schematu (właściwy cel, rodzaj projektu - zarówno w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków jak i celu projektu. Skarżący zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP Schemat III Projekty inwestycyjne zakładające nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych (stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat). W ramach Działania 1.2 Schemat III przewidziano dofinansowanie - nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat, a nie rozwiązań technologicznych dopiero podlegających wdrożeniu i badaniu. Także z opinii o innowacyjności stanowiącej integralną część wniosku skarżącego oraz wyjaśnień samej strony wynika, że wniosek dotyczy projektu racjonalizatorskiego, wynalazku i ma na celu zbudowanie prototypu wymagającego przeprowadzenia szeregu badań. Prawidłowo zatem Instytucja Zarządzająca oceniła, że bezpośrednim celem projektu nie będzie cykliczna sprzedaż i produkcja, co nastąpi dopiero po fazie badań i testów zbudowanego prototypu. Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków w WRPO na lata 2007-2013 dla Priorytetu I, zgodnie z treścią których wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego i pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub z publicznych źródeł krajowych (część pierwsza, zasady ogólne 1.1). W ogólnych warunkach uznania wydatku za kwalifikowany stwierdza się, że wydatek powinien być niezbędny dla realizacji projektu. Jednocześnie musi spełniać warunki określone w części trzeciej Wytycznych "Rodzaje wydatków kwalifikowanych w poszczególnych działaniach WRPO 2007-2013". Dla Działania 1.2 Schemat III jako kwalifikowane wydatki przyjęto wydatki związane bezpośrednio z realizacją projektu, między innymi z zakupem wartości niematerialnych i prawnych poprzez nabycie: patentów; licencji; know-how; niepatentowej wiedzy technicznej, a nabyte dobra muszą łącznie spełniać następujące warunki: być wykorzystywane wyłącznie w ramach przedsiębiorstwa, które otrzymało pomoc, podlegać amortyzacji zgodnie z przepisami o rachunkowości, zostać nabyte od osób trzecich na warunkach rynkowych, stanowić aktywa beneficjenta pomocy co najmniej przez 3 lata. Niewątpliwie koszty związane z nabyciem usług doradczych, badaniami i testami stanowią koszty związane z nabyciem wartości niematerialnych. Nie są to jednak rodzaje wartości niematerialnych przewidzianych dla schematu III, nie spełniają także łącznie warunków wskazanych powyżej. Zasadnie organ przyjął, że wydatki te wpisują się w schemat II - Specjalistyczne projekty doradcze, w ramach którego dofinansowaniem mogą być objęte projekty związane z projektowaniem, wdrażaniem i doskonaleniem nowego produktu lub usługi lub wprowadzenie planów marketingowych.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej jako jej podstawę powołano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie zaś z tym przepisem chodzi o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy kasator wskazał art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także regulamin konkursu nr 14/2012 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 2 "Wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu)."

W uzasadnieniu podniesionej podstawy skargi kasacyjnej nie wskazano jednak naruszonej jednostki (jednostek) redakcyjnych art. 29 ust. 2 zawierającego jedenaście punktów, nie wskazano na czym polegało naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

Należy przypomnieć, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ żadnych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w szczególności stanowiących o tym, że do zadań instytucji zarządzającej należy wybór, w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Instytucja zarządzająca, wykonując swoje zadania powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Instytucja zarządzająca w celu wyłonienia projektów do dofinansowania ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie zawiera, między innymi rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu; kryteria wyboru projektów.

Skoro skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to tym samym niemożliwym jest ustosunkowanie się do tego zarzutu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2007 r., I FSK 815/06, LEX nr 340213).

Skarga kasacyjna oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się w istocie do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia regulaminu konkursu nr 14/2012 w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 poprzez zaakceptowanie, błędnego w ocenie kasatora ustalenia dokonanego przez organ, że wniosek P. B. nie spełnia kryterium formalnego nr 2 "Wniosek złożono do właściwego działania/schematu (właściwy cel, rodzaj projektu)."

Ten zarzut nie jest trafny i sprowadza się w rzeczywistości do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo przyjął, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 2.

Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy rozważyć, jakie są granice sądowej kontroli legalności aktu zaskarżonego w omawianym trybie, ponieważ z art. 30 c ust. 3 pkt 1 wskazanej ustawy nie wynikają żadne granice takiej kontroli, przy czym art. 30 e nie wyłącza stosowania tutaj art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Według tego przepisu, w zakresie w niej nieuregulowanym do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4.

Według art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei, art. 135 tej ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ta regulacja stanowi zatem o tym, że wojewódzki sąd administracyjny poprzez art. 134 § 2 p.p.s.a. może również stwierdzić naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz konkretny system realizacji programu operacyjnego, o jakim mowa w definicji ustawowej z art. 5 pkt 11 tej ustawy zawierają zasady i procedury stosowane między innymi w trakcie naboru projektów. Jest to zatem pełna i szczególna regulacja prawna dotycząca prowadzenia polityki rozwoju w ramach realizacji konkretnego programu operacyjnego. Z kolei, instytucja zarządzająca (art. 5 pkt 2 wskazanej ustawy) jest organem stosującym prawo w granicach wyznaczonych systemem realizacji.

Wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach objętych przedmiotem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oraz to, że program operacyjny nie jest aktem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie powodują, że w takich sprawach organ stosujący prawo może działać poza granicami wytyczonymi art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).

Na gruncie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, kiedy w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wojewódzki sąd administracyjny ustali, że doszło do naruszenia prawa, uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Jeśli natomiast doszło do rażącego naruszenia prawa, wojewódzki sąd administracyjny wskazuje ten stopień naruszenia prawa w sporządzanym w takim wypadku z urzędu na podstawie art. 141 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnieniu wyroku.

Zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Wprowadzając to wyłączenie, ustawodawca w sprawach objętych ustawą stworzył system procedury odwoławczej oraz szczególną procedurę sądowo administracyjną, która stosowana jest w procesie sądowej kontroli rozstrzygnięć w sprawach finansowania projektów.

Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez instytucję zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena projektu jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego.

Nie uwzględnienie zarzutów odwołania skutkuje tym, że ponowny wynik oceny projektu staje się negatywnym wynikiem procedury odwoławczej zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki taki wynik oceny projektu musi zawierać uzasadnienie, które pomimo braku szczegółowych regulacji zawartej w omawianej ustawie musi jednak spełniać wymogi podstawowe, aby motywy rozstrzygnięcia były zrozumiałe dla strony, oraz aby samo rozstrzygnięcie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyników oceny projektu zawarte jest w piśmie z [...] lipca 2012 r. – informacji o negatywnej ocenie formalnej projektu oraz w orzeczeniu Komisji Odwoławczej z [...] października 2012 r. Uzasadnienie ostatecznego wyniku oceny projektu jest obszerne, jasne i czytelne, zgodne z regulacjami zawartymi w systemie realizacji. Uzasadnienie prawne wszechstronnie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, zawiera także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Komisja Odwoławcza podała treść przepisów, na które się powołała oraz przedstawiła przyjętą wykładnię tych przepisów.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ocena formalna wniosku P. B. jest prawidłowa w zakresie niespełnienia przez wniosek kryterium 02 - wniosek złożono do właściwego działania/ schematu (właściwy cel, rodzaj projektu - zarówno w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków jak i celu projektu. Skoro wniosek zgłoszono o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP Schemat III Projekty inwestycyjne zakładające nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych (stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat), gdzie przewidziano dofinansowanie - nabycie i zastosowanie nowych rozwiązań technologicznych stosowanych na świecie nie wcześniej niż od 3 lat, to nie mieści się w tych ramach rozwiązanie technologiczne podlegające dopiero wdrożeniu i badaniu, będące w istocie projektem racjonalizatorskim, wynalazkiem mającym na celu zbudowanie prototypu linii produkcyjnej po przeprowadzeniu szeregu badań. Ponadto prawidłowo oceniono projekt na gruncie przepisów regulujących kwalifikowalność wydatków ustalając, że chociaż koszty związane z nabyciem usług doradczych, badaniami i testami stanowią koszty związane z nabyciem wartości niematerialnych, nie są to jednak rodzaje wartości niematerialnych przewidzianych dla schematu III, przez co nie mogą zostać zakwalifikowane jako wydatki związane bezpośrednio z realizacją projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 156 § 1 i 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 1186/12, w ten sposób, że w jego sentencji w miejsce: "[...] lipca 2012 r. nr [...]" wpisano: "[...] października 2012 r. nr [...]".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.