Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 800/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej[A.] Sp. z o.o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 159/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Łodzi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2019 r. nr XXVI/589/19 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym i niepublicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 6 ust. 6 pkt 3, 5, 6, 7 oraz § 6 ust. 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 października 2019 r. nr XXVI/589/19; 3. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz [A.] Sp. z o.o. w Łodzi kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 159/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, udzielanych szkołom i placówkom publicznym oraz niepublicznym, prowadzonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska Kraków.

[A.] Sp. z o.o. w Ł. jako organ prowadzący szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na ww. uchwałę w zakresie jej § 6 ust. 5 zd. 2, § 6 ust. 6 pkt 1, pkt 3, pkt 5-7 oraz § 6 pkt 9.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zapisy § 6 ust. 5 zd. 2, § 6 ust. 6 pkt 1 i 5, § 6 ust. 6 pkt 3, § 6 ust. 9 oraz § 6 ust. 6 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z poźn. zm., daiej u.f.z.o) oraz nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Uzasadniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Sąd nie podzielił zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 6 ust. 5 zd. 2 w zw z § 6 ust. 6 pkt 1 i 5 uchwały oraz naruszenia zasad przeprowadzania kontroli w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, zezwolenie na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego podmiotu w tym do swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli jak również zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie kontroli w miejscach i czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych i innych zadań statutowych realizowanych przez podmiot kontrolowany. Prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, wynika z treści art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W ocenie Sądu, także uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 1148, zwaną dalej: prawo oświatowe). Sąd powołał się na art. 36 ust. 1 u.f.z.o. zgodnie z którym organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Następnie wskazał, że z ust. 2 tego przepisu wynika, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

Sąd I instancji zgodził się przy tym ze stroną skarżącą co do braku możliwości oględzin przez kontrolujących pomieszczeń nie związanych z przedmiotem kontroli jak i wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany. Niemniej jednak zauważył, że uprawnienia tej treści nie zostały zapisane w zaskarżonej uchwale, która podlega badaniu Sądu pod względem zgodności z prawem.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do § 6 ust. 6 pkt 3 oraz § 6 ust. 9 uchwały dotyczący obowiązku sporządzania kopii dokumentacji oraz poświadczania jej za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu, przyznanie kontrolującym prawa do żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie wykracza poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o., a przy tym pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd podzielił ocenę prawną wyrażoną przez NSA m.in. w wyroku z 20 grudnia 2016r., sygn. akt 1242/15 oraz powołanym wyroku o sygn. akt II GSK 1746/14, iż nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (podobnie: wyroki NSA z 9 stycznia 2014r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z 20 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1242/15). Co ważne i co wymaga podkreślenia, wskazane w zaskarżonym §6 ust. 6 uchwały regulacje odpowiadają również znanym już i akceptowanym wzorcom kontroli.

Sąd I instancji nie uznał za niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zawarcie w § 6 ust. 6 zaskarżonej uchwały także zapisu o obowiązku potwierdzenia kopii dokumentów za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę. Cytowana regulacja również stanowi powielenie rozwiązania zawartego w art. 25 pkt 2 ustawy k.w.a.r. i należy ją ocenić jako logiczną i praktyczną konsekwencję wyposażenia kontrolujących w prawo żądania kopii dokumentów przedstawionych do kontroli. Wymagane w uchwale potwierdzenie sporządzanych przez kontrolowanego kopii dokumentów za zgodność z oryginałem nie stanowi nadmiernego i uciążliwego obowiązku dla kontrolowanego, a pozwala nadać tego rodzaju dokumentom jakąkolwiek wartość dowodową, wyrażającą się w oświadczeniu konkretnej, upoważnionej osoby, o tym, że przedstawiane kontrolującym kopie odpowiadają oryginałom dokumentów. Zakwestionowany zapis ust. 6 § 6 uchwały wpisuje się w ustawowe ramy delegacji. Podkreślił, że przewidziane w ustawie ww. uprawnienia kontrolerów (przeniesione de facto do uchwały i zaskarżone przez stronę) nie wykraczają ponad powszechnie przyjęte w tym zakresie rozwiązania zawarte w innych procedurach kontrolnych. Są wyrazem poszukiwania efektywnych rozwiązań, które z jednej strony zapewnią sprawność i skuteczność czynności kontrolnych oraz osiągnięcie założonych celów kontroli, z drugiej strony nie zakłócą ponad miarę funkcjonowania jednostki kontrolowanej.

Sąd I instancji ocenił jako niezasadny kolejny zarzut dotyczący niezgodności z prawem zapisów ust. 6 i ust. 7 § 6 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym kontrolujący ma prawo do przesłuchiwania świadków i korzystania z pomocy biegłych. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. można bowiem wywieść umocowanie do nałożenia obowiązku "współdziałania" z kontrolującymi m.in. poprzez wzywanie i przesłuchanie świadków czy korzystania z opinii biegłych. Powyższy pogląd zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powołanym już wyroku o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania takie jak wyżej wymienione, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

Od przedmiotowego wyroku [A.] Sp. z o.o. wniosło skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 5 zd. 2, § 6 ust. 6 pkt 1, pkt 3, pkt 5-7 oraz § 6 pkt 9 oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto strona oświadczyła, że zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa

materialnego, tj:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 - 3 u.f.z.o. i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 6 ust. 5 zd. 2 oraz w związku z § 6 ust. 6 pkt 1 i 5 uchwały Rady Miasta Kraków z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania poprzez błędną wykładnię i uznanie, że n/w obowiązki nałożone na podmiot dotowany nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej oraz że nie naruszają art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe.

a) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu;

b) zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym do swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli;

c) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie kontroli w miejscach i czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych i innych zadań statutowych realizowanych przez podmiot kontrolowany. W sytuacji, gdy Sąd uznał, iż rację ma skarżąca co do braku możliwości oględzin przez kontrolujących pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli jak i wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych, gdyż może to doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania placówki w stopniu nadmiernie uciążliwym, a na uprawnienia tej treści pozwalają kontrolującym kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały;

2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1 -3 u.f.z.o. w zw. z § 6 ust. 6 pkt 3 oraz § 6 ust. 9 Uchwały poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzania kopii dokumentacji oraz poświadczania ich za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 - 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stanowi naruszenia ww. przepisów.

3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o w zw. z art. 36 ust. 1 -3 u.f.z.o. w zw. z § 6 ust. 6 pkt 6 i 7 Uchwały poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nadanie kontrolującemu prawa do przesłuchiwania świadków i korzystania z pomocy biegłych, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na pewne kwestie natury ogólnej dotyczące problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczący kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. nasuwa się spostrzeżenie o pewnej istotnej różnicy w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów.

Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić, w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 – 292 o.p. oraz art. 54 – 94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Reguła ta koresponduje z art. 2 oraz 84 Konstytucji RP. Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych – aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z ustępem 2 tego przepisu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień ustępu 3 tego artykułu przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z przepisu tego wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników):

- możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek;

- osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3.

Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W orzecznictwie wskazuje się, że pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając przedstawione wyżej stanowisko, zastrzega jednak, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w "procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Tytułem przykładu Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286 § 1 O.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10)."

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko stoi w bezpośredniej opozycji z wyrażonym i zaaprobowanym stanowiskiem, zgodnie z którym do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Ponadto w takim przypadku stanowienie prawa miejscowego sprowadza się do swoistej implementacji regulacji ustawowych. Nasuwa się zatem retoryczne pytanie, czy w takiej sytuacji prawodawca lokalny nie wyręcza przypadkiem ustawodawcy ?

Odnosząc się do zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z § 6 ust. 5 zd. 2 kontrolowanej uchwały kontrole prawidłowości pobrania dotacji mogą być przeprowadzane w miejscach i w czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych lub innych zadań statutowych realizowanych przez podmiot kontrolowany. Z kolei zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 1 kontrolowanej uchwały kontrolujący mają prawo do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 6 pkt 5 kontrolowanej uchwały kontrolujący mają prawo do przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty odnoszące się do art. § 6 ust. 5 zd. 2 oraz § 6 ust. 6 pkt 1. Przypomnieć bowiem należy, że z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika, iż osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Zaskarżone przepisy aktu prawa miejscowego nawiązują wprost do ww. regulacji ustawowej. Regulacje mają charakter wykonawczy do ustawy i jednocześnie mieszczą się w ramach kompetencji kontrolujących zakreślonych w art. 36 u.f.z.o. Ze wstępem do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek wiąże się bowiem bezpośrednio możliwość swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu. Wstęp do podmiotu kontrolowanego nawiązuje do powszechnie akceptowanej, w przepisach prawa regulujących procedury kontrolne, zasady, zgodnie z którą czynności kontrolne dokonywane są przede wszystkim w siedzibie podmiotu kontrolowanego i w miejscach, w których kontrolowana działalność jest wykonywana. Tym w szczególności różni się postępowanie kontrolne od postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji administracyjnej, że to drugie ma charakter gabinetowy i - co do zasady - prowadzone jest w siedzibie organu administracyjnego.

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący wadliwości § 6 ust. 6 pkt 5 kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym kontrolujący mają prawo do przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli.

Można dojść do wniosku, że przepis ten wprost implementował do kontrolowanego aktu prawnego postanowienia art. 85 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyposażenie kontrolujących na etapie kontroli w kompetencję do przeprowadzenia oględzin narusza postanowienia art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. oraz art. 2 i art. 84 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że ciężary i świadczenia publiczne powinny być określone w ustawie. Jeżeli zatem dany ciężar lub świadczenie publiczne nie wynika z ustawy, to obowiązek ich ponoszenia nie został wprowadzony zgodnie ze standardem konstytucyjnym, a mianowicie drogą ustawową.

W nauce przyjmuje się, że świadczenie publiczne jest świadczeniem na rzecz sfery publicznej, której zinstytucjonalizowaną formą jest władza publiczna. Podmiotem uprawnionym z tytułu takiego świadczenia jest władza publiczna, natomiast podmiotem zobowiązanym – podmiot administrowany (Zob. M. Szalewska, w: System Prawa Administracyjnego, T. 7. Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012, s. 515 i n.). Również trafnie nauka prawa administracyjnego w zakresie świadczeń publicznych odnosi się do pojęcia świadczenia w ujęciu cywilnoprawnym i wskazuje na jego następujące postaci: danie czegoś, czynienie czegoś, nieczynienie oraz znoszenie. Przenosząc to na grunt publicznoprawny wskazana powyżej Autorka stwierdziła, że zasadniczo treścią świadczenia publicznoprawnego jest danie czegoś oraz czynienie czegoś. Naczelny Sąd Administracyjny stoi natomiast na stanowisku, że w prawie publicznym również bardzo dobrze odnajduje się jako świadczenie publiczne nieczynienie oraz znoszenie. Szczególnie zaś ciekawą formą jest znoszenie, np. znoszenie oględzin dokonywanych w toku postępowania administracyjnego przez właściciela rzeczy poddanej tym oględzinom oraz znoszenie czynności kontrolnych w toku każdej kontroli prowadzonej przez organ administracyjny itd. Znoszenie zachowań podmiotów publicznych stanowi w szczególności poświęcenie czegoś (utracenie korzyści, które można byłoby osiągnąć, gdyby nie konieczność poświęcenia czasu na znoszenie działań administracji publicznej). Są to zatem przykłady znoszenia będącego świadczeniem publicznoprawnym mieszczącym się w katalogu zawartym w art. 84 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu zwartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 3 kontrolowanej uchwały kontrolujący mają prawo do sporządzania notatek lub uzyskiwania kopii dokumentacji lub wyciągów z dokumentacji, o której mowa w pkt 2, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany. Zgodnie zaś z § 6 ust. 9 kontrolowanej uchwały kontrolujący mogą żądać od organu prowadzącego przedłożenia do siedziby organu dotującego kopii dokumentów, co do których dokonano poświadczenia ich zgodności z oryginałem lub szczegółowego opisu tych dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy, stanowiących podstawę pobrania lub potwierdzenie wykorzystania dotacji.

Z powołanych regulacji wynika uprawnienie kontrolujących do nałożenia na kontrolowanych następujących obowiązków:

- poświadczenia za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany kopii dokumentacji lub wyciągów z dokumentacji;

- przedłożenia do siedziby organu dotującego kopii dokumentów, co do których dokonano poświadczenia ich zgodności z oryginałem lub szczegółowego opisu tych dokumentów;

Ponad wszelką wątpliwość regulacje te wprowadzają możliwość nałożenia przez podmiot kontrolujący na podmioty kontrolowane dodatkowe obowiązki, ponad te które wynikają z postanowień art. 36 ust. 2 u.f.z.o.

Ponadto nie sposób oprzeć się wrażeniu, że przez nałożenie ww. obowiązków na kontrolowanego podmiot ten obciążony zostaje obowiązkiem wykonywania czynności, które co do zasady zwykle obciążają kontrolujących.

W tym zakresie adekwatne pozostają przedstawione wyżej argumenty dotyczące ustawowego uregulowania nakładania na jednostkę świadczeń publicznych.

Odnosząc się do zarzutu zwartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 6 kontrolowanej uchwały kontrolujący mają prawo do przesłuchiwania świadków. Zgodnie zaś z § 6 ust. 6 pkt 7 kontrolowanej uchwały kontrolujący mają prawo do korzystania z pomocy biegłych.

W tym zakresie zasadne jest powtórzenie argumentacji, którą zaprezentowano uzasadniając wadliwość konstrukcji § 6 ust. 6 pkt 5 kontrolowanej uchwały.

Otóż przepisy te wprost implementowały do kontrolowanego aktu prawnego instytucje postępowania dowodowego uregulowane w postępowaniu administracyjnym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wyposażenie kontrolujących na etapie kontroli w kompetencję do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka oraz dowodu z opinii biegłego narusza postanowienia 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. oraz art. 2 Konstytucji RP. W tym przypadku bowiem organ stanowiący gminy wyznacza uprawnienia, które przysługują w toku postępowania kontrolnego organowi wykonawczemu tej samej gminy. Ujmując w skrócie: gmina sama sobie wyznacza uprawnienia w kontroli beneficjenta dotacji oświatowej. Takie postępowanie jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawym.

Ponadto kreowanie nowych uprawnień kontrolujących wiąże się nierozerwalnie z kreowaniem nowych obowiązków o charakterze publicznoprawnym podmiotów poddanych kontroli, co jak już wykazano powyżej, pozostaje w sprzeczności art. 84 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że gdyby ustawodawca chciał wyposażyć podmioty kontrolujące do przeprowadzenia dowodu z oględzin, z przesłuchania świadka oraz z opinii biegłego już na etapie postępowania kontrolnego, powinien dokonać to wprost w ustawie, tak jak np. uczynił to w przepisach Ordynacji podatkowej, a mianowicie w art. 286 O.p.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził nieważność § 6 ust. 6 pkt 3, 5, 6, 7 oraz § 6 ust. 9 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) Naczelny Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (1.270 zł) składają się wpis od skargi (300 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed WSA (480 zł) i NSA (240 zł).