Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1834/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61. ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S. (dalej: "Skarżąca") utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej: "u.p.z.p") decyzję Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

M. S. w dniu 25 listopada 2019 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...].

Zarząd [...], działający w imieniu Prezydenta [...], decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca, a w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...].

Kolegium podniosło, że działka ew. nr [...] posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,2108 ha to lasy (LsV), 0,0246 to lasy (LsVI) oraz 0,0929 ha i 0,0852 to grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1980 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z 1981 r. i obwieszczoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 1990 r., który stracił ważność dnia 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RJL (zwarte tereny leśne). Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc po 31 grudnia 2003 r. Z powyższego wynika zatem, że do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium stwierdziło więc, że możliwość uzyskania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwa będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nawet uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nieleśne opracowywanego do obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma również wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren wskazany we wniosku inwestora nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Norma ta jedynie nakazuje organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Badanie zaś tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. Nr 6, poz. 19).

SKO, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazało, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.

Według Kolegium, zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne. Skoro zatem terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej, a ta zaś, w warunkach niniejszej sprawy, w części obejmuje obszar będący użytkiem leśnym, to w tej sytuacji pozytywna decyzja o warunkach zabudowy wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, który obejmuje działkę geodezyjną, tym samym ustalająca przeznaczenie terenu na cele budowlane, objęłaby wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych także grunt chroniony.

Zdaniem SKO, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze, wywiedzionej na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2020 r., Skarżąca, zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 3 u.p.z.p., w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. i z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji, pomimo tego, że organ błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie niemożliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło odnosić się tylko do całej działki;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. wskutek błędnego utrzymania w mocy decyzji, pomimo, iż decyzja odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz narusza zaufanie do władzy publicznej;

- art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz narusza zaufanie do władzy publicznej.

Według skarżącej interpretacja przyjęta przez SKO prowadzi do znacznego rozszerzenia wyjątkowej normy prawnej sformułowanej przez ustawodawcę poprzez rozciągnięcie bardzo daleko idących ograniczeń w korzystaniu z gruntów leśnych, na każdą działkę w skład, której takie grunty wchodzą, choćby pozostałe grunty wchodzące w skład takiej działki nie były dotknięte takimi ograniczeniami. Powyższe z całą pewnością może i powinno stanowić "szczególne uwarunkowanie", pozwalające na objęcie warunkami zabudowy części działki. Część działki jest bowiem dotknięta ograniczeniami, a część nie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...].

II. Dla potrzeb sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że powodem wydania decyzji negatywnej w przedmiocie warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy orzekające, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są grunty: pkt 1 - określone jako lasy w przepisach o lasach; pkt 2 - zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pkt 3 - pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Stosownie zaś do art. 7 przywołanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Według art. 7 ust. 2 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Lasem - w świetle art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463, ze zm.) - jest natomiast grunt: pkt 1 o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

III. Odnośnie do jurydycznego znaczenia pojęć odnoszących się do przedmiotu wyłączenia Sad przypomina, że wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinno się dokonywać w oderwaniu od treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. "Teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana.

Pojęcie "działka budowlana", nie jest tożsame z pojęciem "działka". Skoro w definicji działki budowlanej zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", to powyższe pojęcia należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.). Zgodnie z ww. ustawą przez:

- nieruchomość gruntową - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.);

- działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.).

Znaczenie pojęcia "nieruchomość gruntowa", zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), co determinuje, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu, należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu", zdefiniowany w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393).

Skoro na mocy art. 2 pkt 8 i art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to istotne znaczenie dla sprawy należy przypisać § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiącemu że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych].

Obie definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien być realizowany z wykorzystaniem danych, dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt 11 OSK 1442/16, dostępne na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

IV. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, zachodzi możliwość realizacji zdefiniowanego we wniosku przedsięwzięcia o określonych w jej treści parametrach, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Jak wynika bowiem z art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, CBOSA).

Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, CBOSA). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np. która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, CBOSA).

V. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego miała zostać zrealizowana na działce [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] w [...]. Działka ta posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,2108 ha to lasy (LsV), 0,0246 to lasy (LsVI) oraz 0,0929 ha i 0,0852 to grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Teren lasu występujący na rzeczonej działce niewątpliwie przekracza zatem powierzchnie 0,1000 ha. Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1980 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem RJL (zwarte tereny leśne). Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc po 31 grudnia 2003 r. Podkreślić nadto trzeba, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 wyrażony został pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W realiach tej sprawy, organy ustaliły, że właściwy organ nie wydawał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. Skoro takie grunty zostały objęte wnioskiem inwestora, to nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2045/10, CBOSA stwierdził, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odlesieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odnosić się również do części działki w każdym przypadku.

VI. W rozpatrywanej sprawie wnioskiem objęta została działka o mieszanej klasyfikacji gruntów, tj.: LsVI, RV i RVI, nadto LsV – zgodnie z twierdzeniem skargi, zatem niewątpliwym jest, że inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne, a takiej zgody brak. Nie została wobec tego zniesiona negatywna przesłanka do ustalenia warunków zabudowy.

Inwestor nie wykazał, że zamierza budować na terenie przeznaczonym pod zabudowę.

Należy podkreślić, że objęta wnioskiem działka o nr 6/4 składa się z: 0,21 ha (Ls V), 0,02 to Ls VI oraz 0,09 ha i 0,08 skalsyfikowanych jako grunty zadrzewione.

Po pierwsze zatem w przedmiotowej sprawie sytuacja jest zatem odmienna od np. sytuacji występującej w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2974/19, w której WSA w Warszawie wydał wyrok z dnia 22 października 2020 r., odnosząc się do działki również posiadającej mieszaną klasyfikację, ale na której stał już budynek mieszkalny a częściowo przeznaczenie było mieszkalne (a nie LsVI, RV i RVI, czy LsV jak w przedmiotowej sprawie). W takim stanie faktycznym Sąd stwierdził, że "wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy powinna uwzględniać stan faktyczny, istniejący w rozpatrywanej sprawie, w którym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie rozbudowa i przebudowa budynku jednorodzinnego na dom pomocy społecznej, który usytuowany jest poza obszarem leśnym". Sąd uznał w tej sprawie, że "twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne" - jest trudne do przyjęcia w państwie prawa, gdyż stanowi zbyt daleko idące ograniczenie istoty prawa własności (por: art. 64 ust. 3 Konstytucji RP)".

Po drugie– w aspekcie treści skargi – Sąd zaznacza, że zaprezentowana argumentacja, że należy wnioskować o obowiązywaniu prawa z wielkości działki – niezależnie od oceny jej poprawności merytorycznej – nie może mieć w sprawie zastosowania, właśnie z uwagi na fakt, że brak jest klasyfikacji gruntów znajdujących się na przedmiotowej działce na cele zbieżne z wnioskiem inwestora (budowlane). Ani wielkość działki inwestora, ani jej przeznaczenie, nie przemawia za przyjęciem, że organy w tej sprawie posłużyły się interpretacją ad absurdum.

Sąd nie aprobuje również przedstawionej w skardze tezy, że wykładnia organu abstrahuje od celu ustawowego, w postaci ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ich ochrona polega w szczególności na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów. Inwestor nie wykazał, aby działanie w postaci pozbawienia części działki charakteru podlegającego ochronie (działanie inwestycyjne) było w istocie realizacją ochronny, a nie przedsięwzięciem zgoła przeciwnym.

To inwestor zdaje się zmierzać do faktycznej zmiany przeznaczenia gruntu, która może być oceniona jako niekorzystna dla celów ochrony gruntów rolnych i leśnych.

VII. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że w świetle poczynionych wyżej rozważań sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia, oprócz wspomnianych wyżej norm prawa procesowego, także art. 61 ust. 1 pkt 4, a pośrednio również art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.