Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 154/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr PR.0007.78.2019 w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać budżet obywatelski gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z 22 stycznia 2021r. Wojewoda Śląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska nr PR.0007.78.2019 z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego miasta Ruda Śląska.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2, 3 i 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.).

W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 5a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 i 4 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że ww. uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 832/19, oddalił skargę Miasta. Jednak wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1193/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 26 czerwca 2019 r., nr NPII.4131.1.403.2019. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był fakt, że Wojewoda naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g., tj. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie 30 dni od doręczenia mu uchwały.

Wojewoda w uzasadnieniu skargi przytoczył fragmenty z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd odnosząc się "już tylko ubocznie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 5a ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy że stanowisko kasatora jest błędne. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust. 2). Wskazać należy, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się zatem ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie Województwa Śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie."

W ocenie organu, § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 (w zakresie w jakim odnosi się do zameldowania) oraz § 12 ust. 3 pkt 1, są sprzeczne z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 ustawy. Rada Miasta określiła:

- w § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały: Głosowanie na projekty budżetu obywatelskiego odbywa się drogą elektroniczną za pomocą interaktywnego formularza dostępnego na platformie elektronicznej wyłącznie w przypadku, gdy głosujący jest zameldowany w Rudzie Śląskiej;

- w § 11 ust. 8 pkt 2 uchwały: Dla ważności głosu niezbędne jest podanie przez głosującego następujących danych osobowych: adresu zamieszkania/zameldowania;

- w § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały: Za głosy nieważne oddane za pośrednictwem platformy elektronicznej uznane zostaną głosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w Rudzie Śląskiej.

W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości, iż głosować na projekty z zakresu budżetu obywatelskiego mogą tylko i wyłącznie mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego. Wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy (art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej - zgodnie z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) - jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O przyjęciu zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości nie decyduje zatem miejscowość, w której osoba fizyczna jest zameldowana, ale ta miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do stwierdzenia tego faktu konieczne jest więc występowanie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania (element obiektywny - gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby) i zamiaru stałego pobytu (element subiektywny - gdy dana osoba oświadcza, iż w danej miejscowości skupia centrum swych spraw życiowych). Zatem wprowadzenie kryterium zameldowania przy głosowaniu nad projektami stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Rada Miasta w § 11 ust. 1 uchwały wskazała, że do głosowania na projekty budżetu obywatelskiego uprawnieni są mieszkańcy miasta Ruda Śląska. Natomiast w § 11 ust. 8 pkt 2 uchwały określono, iż dla ważności głosu jest wymagane podanie adresu zamieszkania/zameldowania, a w stosunku do osób głosujących za pośrednictwem platformy elektronicznej, za głosy nieważne uznaje się glosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w Rudzie Śląskiej (§12 ust. 3 pkt 1 uchwały). Wobec powyższego Rada Miasta zróżnicowała kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjnie, za pomocą papierowych kart do głosowania i głosujących w formie elektronicznej.

Powyższe uwagi w zakresie zameldowania należy odnieść analogicznie do regulacji wskazanych w § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały, które przewidują podanie adresu zameldowania przez projektodawcę oraz przez osobę popierającą projekt, co stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 ustawy.

Zdaniem skarżącego, także dane dotyczące daty urodzenia projektodawcy, uregulowane w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały, daty urodzenia osób głosujących w formie tradycyjnej, za pomocą papierowych kart do głosowania, uregulowane w § 11 ust. 8 pkt 3 uchwały, wieku osób popierających dany projekt, uregulowane w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały, nie służą weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekty, popierających projekty czy osób głosujących za określonym projektem. Data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacji do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem Miasta Ruda Śląska. Należy zatem przyjąć, że elementami umożliwiającymi określenie, kto jest mieszkańcem gminy a kto nim nie jest, są imię i nazwisko, jako niezbywalne prawa człowieka bezpośrednio dotyczące jego integralności fizycznej i psychicznej oraz indywidualności, mogące jednoznacznie zidentyfikować daną osobę, a także adres danej osoby, pod którym ona przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Skarżący wskazał także, iż dane określone w § 11 ust. 8 pkt 4 uchwały dotyczące podania nr PESEL i nr telefonu, wykraczają poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane - w analizowanym przypadku do ustalenia, czy osoba głosująca jest mieszkańcem miasta. Weryfikacja przedmiotowego kryterium, tj. zamieszkania, nastąpić może w oparciu o pozostałe dane, tj. imię i nazwisko oraz adres zamieszkania. Tym samym, obowiązek podania nr. PESEL i nr. telefonu, nie są niezbędne do ustalenia miejsca zamieszkania. Stwierdził, że pozyskiwanie takich danych jest sprzeczne z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO). (Dz. Urz. UE. L 2016 Nr 119), gdyż numer PESEL w żaden sposób nie określa miejsca zamieszkania danej osoby. W ocenie skarżącego, powyższe wskazuje, że Rada Miasta nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę, Miasto wniosło o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a albo o oddalenie skargi.

Uzasadniając pierwszy wniosek stwierdziło, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona, a uchwała w tej sprawie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 12 maja 2020r. pod poz. 3934.

Podnosząc zaś argumenty na poparcie wniosku o oddalenie skargi, Miasto stwierdziło, że art. 5a ustawy o samorządzie gminnym daje uprawnienie gminom do stanowienia w formie uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Pojęcie mieszkańca nie jest zdefiniowane w prawie administracyjnym. W powszechnym rozumieniu "mieszkaniec" jest to "człowiek mieszkający gdzieś na stałe", a więc na terenie jakiejś jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). Głosowanie przez osoby niepełnoletnie, będzie niewykonalne, nieweryfikowalne, obarczone też wadą w postaci nieważności czynności prawnej przez nie podjętą. Należy się też liczyć się, że glosy oddane przez niepełnoletnich będą głosami rodziców i niekoniecznie w ramach ich reprezentacji. Takie podejście do zagadnienia przeczy zasadzie samorządności i jest wypaczeniem idei uczestniczenia w decydowaniu o budżecie miasta w sposób świadomy i odpowiedzialny. Nie sposób też przyjąć, aby ustawodawca regulując kwestie konsultacji w odniesieniu do budżetu obywatelskiego godził się na przyjęcie tak szerokiej definicji mieszkańca i zarazem uczestnika konsultacji, które wyklucza zastosowanie przepisów o zdolności do czynności prawnych.

Natomiast zastosowane w zaskarżonej uchwale mechanizmy polegające na podaniu: imienia i nazwiska, adresu zamieszkania/zameldowania, daty urodzenia - w przypadku głosowania w formie tradycyjnej, za pomocą papierowych kart do głosowania w wyznaczonych do tego punktach oraz numeru PESEL i numeru telefonu – w przypadku osób głosujących za pośrednictwem platformy elektronicznej, służą zapewnieniu bezpośredniości i równości głosowania, mieszczą się zatem w granicach kompetencji Rady Miasta wynikających z art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g.

Miasto podniosło, że głosowanie drogą elektroniczną zostało obwarowane koniecznością podania numeru PESEL i telefonu nie w celu weryfikacji czy dana osoba jest mieszkańcem Miasta, ale dla potwierdzenia tożsamości osoby głosującej w trybie głosowania elektronicznego, a także de facto potwierdzenia jej zdolności do czynności prawnych. PESEL jest bowiem numerem ewidencyjnym osoby fizycznej, a brak jest podstaw, aby przy oddawaniu swojego głosu elektronicznie osoba głosująca była zobowiązana do złożenia kwalifikowanego podpisu elektronicznego, czy skorzystania z profilu zaufanego. Przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewodą, że jedynym kryterium w głosowaniu jest kryterium bycia mieszkańcem, oczekiwanie złożenie podpisu w wskazanym wyżej trybie wykluczałoby uczestniczenie w głosowaniu właśnie nieletnich, którzy takiego podpisu nie mogliby samodzielnie uzyskać.

Zatem w przypadku budżetu obywatelskiego zachodzą dwa cele przetwarzania danych osobowych:

a) w celu weryfikacji przesłanki zamieszkiwania na ternie gminy;

b) w celu weryfikacji równości i bezpośredniości głosowania.

Jednostka samorządu terytorialnego analizując zakres przetwarzanych danych osobowych ze względu na cel przetwarzania, wzięła pod uwagę zasadę adekwatności danych osobowych, o czym świadczy fakt, że w przypadku głosowania w formie tradycyjnej (papierowej) odbywającego się w punkcie obsługiwanym przez pracownika, nie uznała przetwarzania danych osobowych, tj. numeru PESEL i numeru telefonu za niezbędne, bo możliwe jest zapewnienie równości i bezpośredniości glosowania poprzez okazanie pracownikowi dokumentu potwierdzającego tożsamość i złożenia podpisu na liście osób głosujących. Natomiast w przypadku głosowania drogą elektroniczną, brak możliwości przetwarzania numeru PESEL i numeru telefonu, spowodowałby brak możliwości weryfikacji głosujących pod kątem bezpośredniości i równości głosowania. Podniosła, że Prezydent Miasta, będący administratorem danych osobowych, posiada w prowadzonym przez siebie rejestrze mieszkańców ich numery PESEL (art. 6a i 8 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), a zatem realizując budżet obywatelski, nie gromadzi ich, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją.

Numer telefonu stanowi natomiast element zabezpieczenia nadużyć w zakresie głosowania, gdyż na telefon przychodzi wiadomość z indywidulanym kodem potwierdzającym oddanie głosu (bez indywidulanego kodu osoba posiadająca bazę danych z numerami PESEL mogłaby dopuścić się nadużyć i sfałszować wyniki). Jest to zatem sposób zabezpieczenia funkcjonujący jedynie w ramach systemu elektronicznego. Podanie kodu odbywa się bowiem automatycznie w systemie, a informacja ta nie jest dalej przetwarzana, czy wykorzystywana.

W ocenie Miasta nie doszło do niezgodności zapisów spornej uchwały z art. 5a ust. 1 ust. 3, ust. 7 pkt 4 .u.s.g., zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397) "numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną (...)", natomiast art. 46 ust. 1 ww. ustawy pozwala, aby dane z rejestru PESEL oraz rejestrów mieszkańców w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań udostępniano organom administracji publicznej, sądom i prokuraturze. Skoro zatem, zgodnie z ustawową definicją, numer PESEL pozwala na jednoznaczną identyfikację osoby, a realizacja budżetu obywatelskiego jest zadaniem ustawowym w miastach na prawach powiatu (art. 5a ust.5 u.s.g.), to wykorzystanie numeru PESEL w procesie głosowania, dla zapewnienia bezpośredniości i równości głosowania (głosowanie osobiście i wyłącznie raz) jest wykorzystaniem go w sposób zgodny z celem, dla którego został wprowadzony i odbywa się w sposób zgodny z przepisami prawa. Zdarza się, że dzieci mają takie same imiona jak rodzice, mieszkają pod tym samym adresem, wtedy do identyfikacji osoby konieczny jest numer PESEL, w przeciwnym przypadku mogą następować pomyłki, w wyniku których mieszkańcy pozbawieni zostaną możliwości uczestnictwa w głosowaniu na zadania w budżecie obywatelskim, a tym samym może dojść do naruszenia przysługujących ich praw.

Przedmiotowa uchwała nie ogranicza także kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania w elektronicznym formularzu głosowania numeru PESEL i numeru telefonu. Uchwała zagwarantowała osobom nieposiadającym numeru PESEL lub niechcącym go ujawnić, a także nieposiadającym telefonu komórkowego, możliwość udziału w głosowaniu w formie tradycyjnej, za pomocą papierowych kart do głosowania w wyznaczonych do tego punktach. Wprowadzenie bowiem tylko głosowania elektronicznego wykluczyłoby z głosowania osoby starsze lub te nie posiadające dostępu do Internetu, a wprowadzenie głosowania osobistego ograniczyłoby możliwość uczestniczenia w konsultacjach np. osobom nie mogących się przemieszczać. Zatem jednostka samorządu terytorialnego wprowadzając te dwa tryby głosownia chciała zapobiec ograniczeniom, a nie je wprowadzać. Podanie omawianych danych nie narusza zasady minimalizacji danych (art. 5 ust. 1 lit. c RODO). Art. 5a u.s.g. nie określa katalogu danych osobowych, które należy przetwarzać w związku z przeprowadzaniem konsultacji społecznych.

Miasto wyjaśniło, że przyjmując określone zapisy w uchwale kierowało się też stanowiskiem Ministerstwa Cyfryzacji z 19 grudnia 2018 r, które wskazało, że art. 5a ust. 7 u.s.g. obliguje radę gminy do określania w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. "W opinii Ministerstwa Cyfryzacji przepis ten upoważnia radę gminy do uregulowania kwestii związanych z przetwarzaniem danych osobowych na poziomie uchwały - co nie stoi w sprzeczności z przepisami RODO, które nie przesądza o wymaganej randze przepisów stanowiących o obowiązku przetwarzania danych przez organ publiczny."

W ocenie jednostki samorządu terytorialnego przyjęte regulacje mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc dozwolone w art. 5a u.s.g. doprecyzowanie woli ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że nie mógł być uwzględniony wniosek Miasta o umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż cofnięcie skargi albo śmierci strony.

Natomiast uchylenie uchwały przez Radę Miasta nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie badania jej nieważności, gdyż wywołuje ono skutek jedynie ex nunc i na przyszłość, natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności wywierałoby skutek ex tunc, zatem także w okresie pomiędzy podjęciem uchwały, a jej uchyleniem i byłoby istotne z punktu widzenia oceny legalności podjętych na jej podstawie działań.

Odnosząc się do cytowanego przez Wojewodę fragmentu uzasadnienia wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1193/20, wydanego w sprawie ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd rozważył, czy zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, jednak doszedł do przekonania, że nie. Wyjaśniając powyższe stwierdzenie zauważyć należy, że stosownie do art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem tym w sprawie zakończonej wyrokiem NSA o sygn. akt I GSK 1193/20 była prawidłowość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ale nie z punktu widzenia merytorycznych ocen Wojewody, lecz oceniana przez pryzmat zachowania 30- dniowego terminu od doręczenia uchwały organowi nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego cytowany przez Wojewodę pogląd NSA nie ma w niniejszej sprawie wiążącego charakteru, gdyż odnosi się do zagadnień materialnoprawnych i treści uchwały, a te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu, badającego jedynie terminowość wydania aktu nadzoru.

Nadto powaga rzeczy osądzonej wyłącza możliwość kwestionowania wyroku sądowego przez wniesienie nowej skargi od tego samego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie i sprawie zakończonej wyrokiem I GSK 1193/20 przedmioty zaskarżenia są odmienne: obecnie jest to skarga o stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy pierwotnie była to skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające taką nieważność.

Tej oceny o odrębności obu postępowań nie kwestionuje też sam Wojewoda, skoro ponownie podjął kroki prawne w celu stwierdzenia nieważności uchwały, tyle tylko, że w innym trybie, niż uczynił to pierwotnie, co zresztą znajduje umocowanie w przepisach u.s.g., w szczególności w art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 2. u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zaś w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wreszcie z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, LEX nr 53284). (Tak B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 171.).

Z powyższego wynika, że w sprawie zakończonej wyrokiem NSA o sygn. akt I GSK 1193/20 motywy wyroku zawarte w jego uzasadnieniu korzystają z powagi rzeczy osądzonej tylko w takich granicach, w jakich wyjaśniają stanowisko NSA co do tego, że Wojewoda naruszył 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały; nie korzystają zaś z niej w zakresie odnoszącym się do innych zagadnień jako nie związanych z rozstrzygnięciem.

Wszystkie podniesione okoliczności wskazują, że w ramach powagi rzeczy osądzonej Sąd orzekający nie jest związany ocenami zawartymi w uzasadnieniu wyroku (a nie sentencji), w dodatku wydanego w innym przedmiocie.

Nawet jednak uznanie powyższego poglądu za błędny i przyjęcie związania stanowiskiem NSA nie prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest z nim sprzeczny. Zauważyć bowiem należy, że całość wywodów NSA wyraża stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w u.s.g. "nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałyby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach." Podzielając co do zasady pogląd NSA, Sąd orzekający po analizie treści uchwały doszedł do przekonania, że takich zapisów, o których mowa w wyroku NSA, uchwała nie zawiera. Istotnie odwołuje się ona w różnych postanowieniach do pojęcia zameldowania, wieku, określa przypadki, kiedy w procedurze głosowania konieczne jest podanie numeru PESEL czy numeru telefonu, ale regulacje te w żaden sposób nie prowadzą do ograniczenia czy tym bardziej wykluczenia mieszkańców z prawa do udziału w konsultacjach; jest to po prostu element przyjętego trybu postępowania. Miasto wykazało zaś, że są konieczne dla przeprowadzenia głosowania w sposób zapewniający jego bezpośredniość i równość, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do analizy treści spornej uchwały przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Uzasadnienie wyroku należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506), uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17).

Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.

Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.

Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:

2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej. Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). Ust. 4 u.s.g. stanowi zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że zasadne byłoby jej całkowite wyeliminowanie z obrotu prawnego, czego jednak Sąd nie stwierdził.

Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu normy prawne zawarte w kwestionowanej uchwale nie naruszają prawa w sposób znaczny czy podstawowy i nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu ani że wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej powoływana jako u.s.g.

Zgodnie z art. 5a u.s.g.:

Ust. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7.

Ust. 3. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski.

Ust. 4. W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

Ust. 7. Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Z tej delegacji ustawowej wynika zatem, że Rada ma prawo do ustalenia wymogów formalnych zgłoszonych projektów i zasad ich oceny (pkt 3) oraz zasad przeprowadzania głosowania, przy czym konieczne jest, aby zapewniały równość i bezpośredniość głosowania (pkt 4).

Wojewoda jako naruszone wskazał § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 uchwały (w zakresie w jakim odnoszą się do zameldowania) oraz § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, który uznał za sprzeczny z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 u.s.g.

W Rada Miasta w § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały określiła, że głosowanie na projekty budżetu obywatelskiego odbywa się drogą elektroniczną, za pomocą interaktywnego formularza dostępnego na platformie elektronicznej wyłącznie w przypadku, gdy głosujący jest zameldowany w Rudzie Śląskiej. W § 11 ust. 8 pkt 2 uchwały postanowiła, że dla ważności głosu niezbędne jest podanie przez głosującego m.in. adresu zamieszkania/zameldowania, zaś w § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały przyjęła, że za głosy nieważne oddane za pośrednictwem platformy elektronicznej uznane zostaną głosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w Rudzie Śląskiej.

Odnosząc się do tej grupy zarzutów zauważyć przyjdzie, że głosować w projekcie budżetu obywatelskiego mogą mieszkańcy. Stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O istnieniu owego zamiaru świadczy ogół okoliczności pozwalających ustalić jego istnienie lub brak. Jednak "stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie (pogrubienie Sądu orzekającego) według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości. (Tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1054/14, LEX nr 1511825). Z powyższego wynika, że mieszkańcem jest ten, kto mieszka na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, a zamiar ten oceniać należy na podstawie faktów, które o tym świadczą (lub przeczą), przy czym jednym z nich może także być kwestia zameldowania. Wreszcie nie można pomijać, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 1382), obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że art. 25 Kc tworzy z art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ... regulację spójną i uzupełniającą się, zgodnie z którą mieszkańcami są osoby przebywające na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, a jeśli mają taki zamiar, powinni dopełnić obowiązku meldunkowego.

Odnosząc te rozważania do treści uchwały zauważyć należy, że brak w jej zapisach spójników "lub", "albo" "i" lecz użycie "/" ("adresu zamieszkania/zameldowania") wskazuje, że Miasto w § 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 czy § 11 ust. 8 uchwały używa tych sformułowań zamiennie i przypisuje tym stanom faktycznym tożsame skutki. Nadto przepisy te nie przewidują nieważności głosu oddanego przez osobę mieszkającą na terenie gminy, lecz w niej nie zameldowaną (za wyjątkiem głosów oddanych elektronicznie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), zatem nie mogą prowadzić do jakiejkolwiek dyskryminacji osób uprawnionych do głosowania. Nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu prawa.

Rozważania odnośnie zgodności z prawem wymogu zameldowania dla ważności głosu oddanego elektronicznie należy poprzedzić rozważaniami bardziej ogólnymi.

W aktualnym stanie prawnym głosowanie w sprawach publicznych np. wyborach odbywa się jedynie w trybie osobistej obecności w lokalu wyborczym, po pobraniu karty do głosowania, co głosujący potwierdza własnoręcznym podpisem. Niewątpliwie ogranicza to lub utrudnia udział w wyborach osobom starszym, o ograniczonej mobilności lub chwilowo przebywającym poza miejscem stałego pobytu. Nawet bowiem uzyskanie zaświadczenia uprawniającego do głosowania w innym miejscu wymaga osobistego stawiennictwa wyborcy we właściwym urzędzie gminy w celu jego pobrania.

Badana uchwała wprowadziła zaś dwa tryby głosowania: tradycyjne, poprzez oddanie głosu w formie papierowej, które wymaga potwierdzenia tożsamości głosującego i elektroniczne. Pojawia się w tym miejscu pytanie: czy poprzez wprowadzenie wymogu zameldowania dla ważności głosu oddanego elektronicznie Rada Miasta wprowadziła niemające oparcia w przepisach ograniczenie udziału w głosowaniu, czy też dokładnie przeciwnie: poszerzyła faktyczne możliwości głosowania dla osób, które z różnych przyczyn (stan zdrowia, opieka nad członkiem rodziny, praca lub nauka poza miejscem zamieszkania) nie chcą/nie mogą wziąć udziału w głosowaniu w trybie tradycyjnym.

Sąd opowiada się za tą drugą wykładnią. Fakt, że głosowanie nad budżetem obywatelskim może odbywać się w dwóch formach daje każdemu uprawnionemu możliwość wyboru trybu dla niego najdogodniejszego, zatem służy realizacji celu, dla którego cała procedura jest prowadzona, a którym jest poznanie potrzeb mieszkańców i realizacja zadań najbardziej przez nich pożądanych. Z tego punktu widzenia celowe są wszystkie rozwiązania, które służą zachęceniu do udziału w głosowaniu i zapewnieniu faktycznej możliwości wzięcia w nim udziału jak największej grupie spośród uprawnionych. Wreszcie omawiany zapis nikogo nie dyskryminuje, bo każdy może wybrać tryb, w jakim odda swój głos (której to możliwości nie ma np. w wyborach odbywających się tylko w lokalach wyborczych). Jeśli osoba jest mieszkańcem Miasta, a nie jest w nim zameldowany, to zostanie pozbawiony jedynie możliwości wybrania trybu głosowania elektronicznego, ale nie prawa do uczestniczenia w głosowaniu w ogóle, gdyż głosowanie w formie papierowej nie jest w żaden sposób ograniczone, w tym także obowiązkiem zameldowania w gminie.

W ocenie Sądu w tym przypadku także nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, a raczej przeciwnie – jest to wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określenia przez Radę zasad przeprowadzania głosowania w sposób zapewniający równość i bezpośredniość głosowania (art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g.). Przecież głosu oddanego elektronicznie nie można w żaden sposób zweryfikować, czy rzeczywiście pochodzi od mieszkańca gminy, tj. osoby, która przebywa na jej terenie z zamiarem stałego pobytu, jeśli nie jest ona zameldowana na jej terenie. Zatem wprowadzenie owego wymogu służy jedynie celowi zapewnienia głosowania jednokrotnego i w sposób zapewniający udział w nim jedynie mieszkańców.

O wadliwości rozumowania Wojewody świadczy hipotetyczne założenie, że Rada w uchwale przewidziała jedynie tryb głosowania osobistego. Wówczas taka uchwała - jakkolwiek wprowadzająca rozwiązania mniej dogodne dla mieszkańców - musiałaby być w świetle zarzutów Wojewody uznana za zgodną z prawem, bo nie wymaga dla ważności głosu zameldowania na terenie gminy. Jest to wniosek oczywiście nielogiczny i nieracjonalny.

Odnośnie zarzutu, że Rada Miasta zróżnicowała kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjnie, za pomocą papierowych kart do głosowania i głosujących w formie elektronicznej Sąd stwierdza, że wynikają one z formuły glosowania i nie naruszają prawa. Podobnie inaczej ocenia się skuteczność złożenia podpisu na dokumencie elektronicznym (ważność certyfikatu), a inaczej na papierowym (własnoręczność podpisu), zatem kryteria takiej oceny również są odmienne z przyczyn oczywistych.

Powyższe wywody odnoszą się także do kwestionowanego przez organ nadzoru § 6 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały, dotyczących obowiązku podania adresu zamieszkania/zameldowania przez projektodawcę budżetu obywatelskiego i osoby, która popiera dany projekt.

Kolejne zastrzeżenie Wojewody dotyczyło tego, że daty urodzenia projektodawcy, uregulowane w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały, daty urodzenia osób głosujących w formie tradycyjnej, za pomocą papierowych kart do głosowania, uregulowane w § 11 ust. 8 pkt 3 uchwały, wieku osób popierających dany projekt, uregulowane w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały, nie służą weryfikacji miejsca zamieszkania osób składających projekty, popierających projekty czy osób głosujących za określonym projektem. Data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacji do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem miasta.

Ze stwierdzeniem, że data urodzenia nie służy weryfikacji miejsca zamieszkania, co do zasady należy się zgodzić, ale trzeba zauważyć, że może ona dostarczyć informacji ważnych dla władz miasta, np. jakie projekty są istotne dla jakiej grupy wiekowej. Natomiast żaden zapis uchwały nie wyklucza nikogo z prawa do głosowania z powodu wieku. Wręcz przeciwnie - § 11 ust. 1 stanowi, że do głosowania na projekty budżetu obywatelskiego uprawnieni są mieszkańcy miasta. Skoro nie formułuje on co do tego żadnych ograniczeń, to oznacza to, że mogą to być wszyscy mieszkańcy.

Dalej Wojewoda podniósł, że dane określone w § 11 ust. 8 pkt 4 uchwały, dotyczące podania nr. PESEL i nr. telefonu, wykraczają poza zakres danych niezbędnych do realizacji celu, dla którego dane są przetwarzane - w analizowanym przypadku do ustalenia, czy osoba głosująca jest mieszkańcem miasta.

Ustosunkowując się do tego zarzutu organu nadzoru zauważyć należy, że celem procedury budżetu obywatelskiego nie jest ustalenie, czy osoba głosująca jest mieszkańcem miasta, lecz wybór projektu najbardziej pożądanego przez mieszkańców, przeprowadzony w sposób zapewniający równość i bezpośredniość głosowania, na co wskazuje art. 5a ust. 7 pkt 4 u.s.g. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca upoważnił Radę Miasta do ustalenia zasad przeprowadzania głosowania, a jednocześnie nałożył obowiązek zapewnienia równości i bezpośredniości głosowania, to oznacza to, że upoważnił Radę do uchwalenia wszelkich regulacji służących temu celowi (przeprowadzeniu głosowania) przy zachowaniu ww. zasad, o ile tylko postanowienia uchwały wyraźnie i wprost nie powodują, że akt pozostaje w oczywistej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, o czym była mowa na str. 13 uzasadnienia.

Numery PESEL mieszkańców są Gminie znane, zatem ich podanie w procedurze budżetu nie wywiera tego skutku, że Gmina uzyskuje dane, którymi nie dysponowała. Ponieważ jest to numer unikalny, właściwy dla jednej tylko osoby, służy on identyfikowalności głosujących i weryfikacji czy dana osoba już głosowała, w sytuacji, gdy jest kilka osób o samym nazwisku i imieniu. Celem wprowadzenia wymogu podania numeru PESEL jest więc zapewnienie równości i bezpośredniości głosowania, aby każdy mieszkaniec miał możliwość oddania głosu i mógł to uczynić tylko jeden raz. Wreszcie podnieść trzeba, że ujawnienie nr. PESEL, jak i nr. telefonu jest przewidziane tylko w trybie głosowania elektronicznego; w przypadku głosowania w formie tradycyjnej, w punkcie obsługiwanym przez pracownika Urzędu nie jest to przewidziane, gdyż możliwe jest zapewnienie równości i bezpośredniości głosowania poprzez okazanie dowodu tożsamości i podpisanie listy głosujących.

Temu samemu celowi - zapewnieniu równości i bezpośredniości głosowania - służy podanie numeru telefonu, na który przychodzi wiadomość z indywidualnym kodem potwierdzającym oddanie głosu i jest to sposób zabezpieczenia funkcjonujący w ramach systemu elektronicznego, bez którego mogłoby dojść do nadużyć i zafałszowania wyników głosowania. Wreszcie i w tym przypadku konieczność podania ww. danych nikogo nie dyskryminuje ani nie wyłącza z możliwości głosowania, gdyż te osoby, które nie chcą ich ujawnić, bądź nie posiadają telefonu komórkowego mają możliwość oddania głosu w trybie tradycyjnym, w którym ich podanie nie jest wymagane.

W ocenie Sądu wskazuje to, że zakres podawanych danych jest niezbędny dla realizacji celu ich przetwarzania czyli jest do niego adekwatny. Zatem ich przetwarzanie we wskazany sposób nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru co do tego, że "za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją." Tym niemniej, nie dopatrzył się, aby tego rodzaju sprzeczność w przypadku któregokolwiek z zapisów uchwały istotnie zachodziła.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.