Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1623/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 680/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 680/15 oddalił skargę M. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Ogłoszeniem z dnia 29 października 2012 r. Starosta Oświęcimski zawiadomił o rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z kompleksową modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej [...].

Informacja o przystąpieniu do prac geodezyjnych została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa oraz Urzędu Gminy w Brzeszczach na okres 14 dni.

Po wykonaniu prac geodezyjnych związanych z założeniem ewidencji budynków i kontrolą użytków zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2013 r. Starosta Oświęcimski poinformował o wyłożeniu do wglądu projektu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej [...].

Zawiadomienie wywieszono na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu, Urzędu Gminy w Brzeszczach oraz umieszczono w wydaniu gazety "Nasz Dziennik" z dnia 25 lipca 2013 r. Wyłożenie w siedzibie Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu odbyło się w dniach od 8 sierpnia 2013 r. do 29 sierpnia 2013 r.

Dokumentacja geodezyjna została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 września 2013 r.

Informacja, że operat opisowo - kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków w wyniku dokonanej modernizacji została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 25 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r., poz. 4154).

W dniu 20 sierpnia 2014 r. M. K., na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), złożyła zarzuty do danych zawartych w modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, wnosząc o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków budynku garażu bliźniaczego zlokalizowanego na działce [...] położonej w B. obręb [...] o identyfikatorze [...] wprowadzonego na podstawie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2012 -2013.

Starosta Oświęcimski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów.

W uzasadnieniu organ wskazał, że korespondencja z M. K. w sprawie zasadności uwidocznienia ww. budynku garażowego była prowadzona przed ogłoszeniem w dzienniku urzędowym informacji, że operat opisowo - kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Jednak wyjaśnienia w tej sprawie nie były dla wnioskodawczyni satysfakcjonujące. Wykonawca po ponownych oględzinach w dniu 6 maja 2014 r. nie stwierdził błędu w wykonanej przez siebie pracy geodezyjnej. Podczas wizji w terenie stwierdzono, że są to garaże typu "Poronin" i wykonawca miał obowiązek wykazania tego typu budynków dla potrzeb ewidencji. Starosta nie odnalazł w stosownych rejestrach pozwolenia na budowę odnośnie spornego garażu. W toku postępowania stwierdzono, że sporny garaż posiada fundamenty, zaś z dokumentacji fotograficznej, że garaże betonowe typu "Poronin" posadowione są na betonowych bloczkach oraz płytach betonowych, pokrywających podłogę garażu.

Starosta wyjaśnił, że od 31 grudnia 2013 r. obowiązuje zmieniony zapis § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym "budynek to obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB"). Zmianie uległ też zapis § 78 rozporządzenia, który definiuje rodzaje budynków, jakich nie wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego faktu, że dane zawarte w projekcie operatu stają się danymi ewidencji gruntów i budynków nastąpiło pod rządami znowelizowanych zapisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Starosty posadowione na działce nr [...] garaże typu "Poronin" są bez wątpienia budynkami według definicji § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Są to obiekty zadaszone, wykorzystywane dla ochrony przedmiotów. Organ przywołał treść § 78 rozporządzenia i uznał, że budynki inne niemieszkalne posadowione na działce nr [...] nie zaliczają się do żadnej z wyżej wymienionych w tym przepisie kategorii.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu trwałe połączenie konstrukcji budynku z gruntem to posadowienie budynku na ławach fundamentowych, stopach fundamentowych, płytach fundamentowych, ale też innych fundamentach bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym. Posadowienie przedmiotowych garaży na betonowych bloczkach oraz płytach betonowych, na których ponadto opiera się trwała, zadaszona konstrukcja ścian betonowych jednoznacznie wskazują, że garaże te są budynkami. Zdaniem MWINGiK potwierdza to zakwalifikowanie spornych garaży do obiektów budowlanych - budynków. Niewątpliwie bowiem nie jest możliwe przeniesienie betonowego garażu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Materiał budowlany, z którego wykonano garaże (płyty i bloczki betonowe, pokrycie dachowe) wskazuje, że obiekt ten nie powstał w całości w innym miejscu niż został posadowiony, co mogłoby wskazywać na jego tymczasowe użytkowanie i przenośną funkcję, lecz obiekt ten powstał w wyniku procesu budowlanego i służy do ochrony przedmiotów. Zatem w świetle przywołanych powyżej przepisów jest budynkiem niemieszkalnym.

Zdaniem organu parametry badanych garaży, funkcja, którą pełnią, a przede wszystkim technologia ich wykonania nie wymagała innego "trwałego związania z gruntem" niż zastosowanie "solidnych" płyt betonowych osadzonych na stabilnym gruncie, które z powodzeniem przenoszą na podłoże ciężar całego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K., wskazując że sporny garaż nie jest budynkiem w rozumieniu powołanych przepisów budowlanych, gdyż może on być odłączony od gruntu, a jego poszczególne elementy rozdzielone od siebie bez ich uszkodzenia. Ponadto skarżąca wskazała, że garaż został zakupiony i postawiony w 1985 r., a uzasadnienia decyzji ustalającej jego obecny status opierają się na aktach prawnych z lat 1999-2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zarzuty skarżącej zostały zgłoszone w piśmie skierowanym do organu w dniu 20 sierpnia 2014 r., a zatem w 30-dniowym terminie określonym w art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Sądu zakwalifikowanie spornego garażu jako budynku niemieszkalnego odpowiada regulacji wynikającej z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454 ze zm.). Odpowiadało także prawu w dacie ogłoszenia przez Starostę Oświęcimskiego zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także w dacie sporządzenia operatu i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Zgodność ta wynika z treści przepisów dotyczących budynków niemieszkalnych – podstaw i sposobu ich kwalifikowania jako obiektów wykazywanych w zapisach ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podkreślił, że zarówno ogłoszenie, o którym mowa w art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i zaskarżona decyzja miały miejsce w stanie prawnym po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551). Obowiązujący w zmienionej treści od dnia 31 grudnia 2013 r. § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa budynek jako obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112 z 2002 r. poz. 1316, oraz Nr 18, poz. 170). Zgodnie z pkt 1 załącznika do tego rozporządzenia pn. Objaśnienia wstępne, Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalny działalności budowlanej. Stosownie natomiast do treści pkt 2 załącznika pn. "Pojęcia podstawowe", budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Do podstawowych pojęć mających znaczenie w sprawie należy również kategoria obiektów budowlanych, przez które rozumie się konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych.

Zdaniem Sądu z powyższych definicji wynika, że budynek musi spełniać warunki przewidziane dla obiektu budowlanego, czyli stanowić konstrukcję połączoną z gruntem w sposób trwały i charakteryzować się pozostałymi wskazanymi cechami. Dalej ww. załącznik określa, że stanowiące budynki obiekty budowlane przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych.

Sąd podkreślił, że spór dotyczy rozumienia pojęcia "związania z gruntem w sposób trwały". Skarżąca wywodzi w skardze, że garaż nie posiada "stałego" fundamentu a co za tym idzie nie jest trwale związany z gruntem. Istotą sprawy jest jednak nie to, czy garaż posiada "stały" fundament, ale czy stanowi obiekt budowlany połączony z gruntem w sposób trwały.

Zdaniem Sądu rację mają organy, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji pojęć trwałego połączenia z gruntem ani fundamentu, przy czym brak definicji fundamentu ma w stanie faktycznym sprawy znaczenie drugorzędne. Co do pojęcia trwałego połączenia z gruntem w sposób trwały należy, zdaniem Sądu, przytoczyć rozumienie go w sposób przyjmowany na gruncie przepisów prawa budowlanego. Wynika to w szczególności z odwołania się przez § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że dla określenia trwałego związania z gruntem, co należy uznać za pojęcie tożsame z pojęciem połączenia z gruntem w sposób trwały użyte w rozporządzeniu z 30 grudnia 1999 r. w sprawie PKOB nie ma znaczenia sposób posadowienia na nim obiektu – posiadanie fundamentów, sposób posadowienia w gruncie, ani technika, w jakiej tego dokonano. Istotny jest stopień trwałości połączenia oraz to, czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawiony na niej obiekt. Trwałość związania z gruntem polega zatem na zapewnieniu stabilnej podstawy, uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie wskutek warunków atmosferycznych.

Zdaniem Sądu zakwalifikowanie spornego garażu jako budynku niemieszkalnego jest prawidłowa i zgodna z brzmieniem i interpretacją obowiązujących przepisów. Organ zasadnie uznał, że sporny obiekt stanowi budynek w rozumieniu § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sporny obiekt jest konstrukcją połączoną z gruntem i posadowioną w sposób trwały w rozumieniu istniejącej interpretacji pojęcia trwałości związania z gruntem. Na cechę tę wskazuje także treść fotografii przedstawionych przez skarżącą na rozprawie. Z pewnością nie jest możliwe odłączenie go od gruntu w całości, bez uszkodzenia, czy też istotnej jego zmiany. Okoliczność, że nie został on wzniesiony w sposób tradycyjny (np. murowany z cegieł, czy też z pustaków), a powstał z gotowych elementów - cementowych płyt i bloczków włożonych w słupy konstrukcyjne i zastabilizowanych za pomocą śrub i żelaznych prętów nie świadczy o braku trwałości związania z gruntem. Wszak nierzadkie są budowle w postaci domów jedno lub wielorodzinnych i innych obiektów, powstające z gotowych elementów. Technika ta nie rzutuje jednak na kwestię trwałości związania z gruntem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku "stałego" fundamentu wskazano, że pod pojęciem fundamentu należy rozumieć każdy element konstrukcyjny budynku, zapewniający stabilność i trwałość co oznacza tylko, że musi on znajdować się pod powierzchnią ziemi, niezależnie od tego, na jakiej znajduje się głębokości. Sporny, zadaszony obiekt nie został wzniesiony na działce skarżącej "luzem", bez jakiegokolwiek osadzenia betonowych bloczków w gruncie, ani nie został w obecnej postaci przeniesiony w całości z innego miejsca i tu ustawiony. Sama skarżąca wskazuje w skardze, że to jego poszczególne elementy mogą być od siebie rozdzielone bez ich uszkodzenia. Przeczy to więc twierdzeniu, że obiekt ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. rozpatrzenia zarzutów). Natomiast w dacie sporządzania dokumentacji geodezyjnej na potrzeby prowadzonej modernizacji ewidencji i w dacie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (data przyjęcia – 10 września 2013 r.), obowiązywał stan prawny sprzed 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu wówczas obowiązującym, przez budynek należało rozumieć obiekt budowlany będący budynkiem w rozumieniu standardowej klasyfikacji i nomenklatury, wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 1996 r. Nr 99, poz. 632 ze zm.). Art. 40 tej ustawy w ust. 1 stanowił, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej, opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje. Zgodnie z ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury, o których mowa w ust. 1, wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ust. 3 stanowił, że wprowadzone w trybie ust. 2 standardowe klasyfikacje i nomenklatury stosuje się w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), (Dz. U. Nr 242, poz. 1622), którego integralną część stanowi załącznik o nazwie "Klasyfikacja Środków Trwałych. Poprzedzało je rozporządzenie o takim samym tytule z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.). Obydwa te akty wykonawcze do ustawy o statystyce publicznej definiowały budynek jako obiekt budowlany, który jest na trwale powiązany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (załącznik, tabela pn. "grupa 1 – Budynki i lokale oraz spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego). Jako budynki niemieszkalne wskazano w tabeli obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W grupie 102 wymieniono jako jeden z rodzajów "budynki garaży i zadaszone parkingi". Istotę definicji budynku w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2013 r. stanowiło również, tak jak i po tej dacie, na gruncie aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych trwałe powiązanie obiektu budowlanego z gruntem. Zatem uwagi dotyczące prawidłowości zakwalifikowania spornego obiektu jako budynku podlegającego ujawnieniu w ewidencji odnoszą się również do oceny dokonanej przez organy w toku prowadzonej modernizacji, co miało miejsce przed dniem 12 grudnia 2013 r.

Zdaniem Sądu organ przytoczył prawidłowo stan prawny obowiązujący w dacie rozpatrzenia zarzutów, co wynika z obowiązku organu stosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Oznacza to, że organ miałby obowiązek uwzględnienia zarzutów skarżącej w przypadku takiej zmiany stanu prawnego, która powodowałaby konieczność odmiennej oceny spornego obiektu jako podlegającego ujawnieniu w ewidencji, w porównaniu z oceną, która była podstawą sporządzenia operatu modernizacji w spornym zakresie. Wynika to z podstawowej zasady obowiązującej organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków - zasady aktualności tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wobec tożsamej regulacji w przedmiocie definicji "budynku" jako obiektu budowlanego połączonego z gruntem w sposób trwały, nie mógł odnieść pożądanego skutku zarzut skargi dotyczący działania prawa wstecz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie materiału dowodowego, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że o tym, czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem takich obiektów. Przedmiotowy garaż jest zbudowany z gotowych elementów konstrukcyjnych, które można w bardzo krótkim czasie rozebrać, przenieść w inne miejsce i ponownie połączyć. Gdyby garaż ten był trwale związany z gruntem przeniesienie nie byłoby możliwe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, wraz z podatkiem VAT.

Jednocześnie w piśmie z dnia 13 maja 2016 r. M. K. poinformowała, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji wady postępowania administracyjnego, polegającej na wydaniu wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie materiału dowodowego, z którego wynika, że sporny obiekt nie jest budynkiem w rozumieniu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, LEX nr 483232). Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy zatem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut pominięcia materiału dowodowego, związanego z niewyjaśnieniem kwestii dotyczącej charakteru spornego garażu. To, że oceny przedstawione przez Sąd I instancji nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Okoliczność, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz Sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.