Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 99/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność I. i R. J. Z powyższej nieruchomości wydzielone zostały działki gruntu pod drogi nr [...]. Podział nastąpił zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w mieście S.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta M. ustalił odszkodowanie na rzecz I. i R. J. – dotychczasowych współwłaścicieli w małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej, w kwocie [...] złotych za prawo własności nieruchomości o numerach [...] nabytych z mocy prawa przez Gminę S. zgodnie z decyzją Burmistrza S. z dnia [...], nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Starosta zobowiązał burmistrza do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna, pod rygorem zastosowania środków przewidzianych w kodeksie cywilnym dotyczących skutków zwłoki lub opóźnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z rysunkiem i treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście S., działki nr [...] oznaczone są symbolem KDD (tereny dróg publicznych dojazdowych), a [...[ oznaczone są symbolem KDW (tereny dróg wewnętrznych). Dalej przytoczył dotychczasowy stan faktyczny z podkreśleniem faktu przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej oraz sporządzenia operatu szacunkowego dla przedmiotowych działek.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] odwołanie do Wojewody [...] wniósł Burmistrz S., działając w imieniu Gminy S. Decyzji zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że gmina nabyła z mocy prawa własność nieruchomości nr [...] oraz wydanie decyzji i ustalenie odszkodowania bez wcześniejszego udokumentowania prowadzonych rokowań. Ponadto zarzucił Staroście błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, iż operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli i będący podstawą do wydania decyzji o odszkodowaniu ma wartość dowodową, podczas gdy zawiera on niejasności, pomyłki i braki. Dodatkowo organ wskazał, iż niewłaściwym było wydanie decyzji pomimo dokonania przez współwłaścicieli działek potrącenia odszkodowania za działki z należnością powstałą na mocy decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, iż działki nr [...] stanowią, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, drogi wewnętrzne, a ta kategoria nie jest wymieniona w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał ponadto, iż przedmiotowe działki (drogi) nie służą w żaden sposób lokalnej społeczności z racji na przebiegającą w pobliżu drogę gminną, nie istnieje więc przesłanka pozwalająca uznać przedmiotowe działki za drogi służące ogółowi użytkowników oraz zakwalifikować je do kategorii dróg publicznych zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny vs Polska. Podkreślił też, że ewentualne roszczenia z tytułu ograniczenia prawa własności (w sytuacji, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę wewnętrzną rzeczywiście pełni rolę drogi publicznej) mogą być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym.

Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadzono wymaganych ustawą i udokumentowanych rokowań dotyczących wysokości odszkodowania; że ustalenia zawarte w operacie szacunkowym oparte są na błędnych założeniach; oraz że odszkodowanie w wysokości [...] zł żądane wyłącznie za działki [...] zostało przez współwłaścicieli potrącone z wierzytelności, jaką Gmina pozyskała z tytułu nałożenia na współwłaścicieli opłaty planistycznej, co, jak wskazali współwłaściciele, zobowiązuje Gminę w dalszym ciągu do zapłacenia [...] zł. Brak więc było, w ocenie Burmistrza, podstaw do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił tryb oraz zasady ustalania i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołał wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny vs Polska, w którym stwierdzono, iż przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Jak wskazał organ, z zebranego materiału dowodowego wynika iż działki nr [...] oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW – tereny dróg wewnętrznych, służą właścicielom wydzielonych ponad 20 działek, jak również lokalnej społeczności; posadowione są na nich budynki, droga KDW utwardzona jest kruszywami pochodzenia budowlanego, dostęp do działek oznaczonych jako KDW jest swobodny i ma go nieograniczona grupa ludzi, zatem nie można się zgodzić z Burmistrzem, iż nie przysługuje za nie odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowym działkom można przypisać walor dróg publicznych ze względu na ich wykorzystanie oraz nieograniczony do nich dostęp – nastąpiło nieformalne wywłaszczenie z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza S. dotyczącego podnoszonej przez niego kwestii nie przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania – wyjaśnił, że po pierwsze: współwłaściciele działek wyraźnie zawnioskowali o przedstawienie przez Gminę propozycji w zakresie wysokości odszkodowania, natomiast Gmina dobrowolnie z tej możliwości zrezygnowała, a po drugie: że uzgodnienie, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie jest procesem sformalizowanym, nie ma określonego trybu i sprowadza się do wypracowania poprzez negocjacje warunków, na jakich strony są gotowe zawrzeć satysfakcjonująca je umowę. Organ uznał też przedstawiony w sprawie operat szacunkowy za spełniający ustawowe wymogi, dostatecznie uzasadniony, właściwy pod względem metodologicznym jak i pod względem zawartej w nim wyceny nieruchomości. Zarzut Gminy dotyczący potrącenia odszkodowania za działki z należnością powstałą na mocy decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należących do współwłaścicieli organ odwoławczy uznał za nieadekwatny w sprawie z racji na to, iż kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania.

Powyższą decyzję, pismem z dnia [...] zaskarżył Burmistrz S., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i umorzenie niniejszego postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uznaniu, iż Gmina S. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości nr [...] oraz wydanie decyzji i ustalenie odszkodowania bez wcześniejszego udokumentowania prowadzonych rokowań,

2. naruszenie art. 7, 77 §1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącej przejścia z mocy prawa na własność działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na sprzeczności w ustaleniach, iż wydzielenie dróg wewnętrznych pozbawiło wnioskodawców własności tych działek, podczas gdy to oni domagają się przejęcia przez Gminę należących do niech dróg wewnętrznych; nieprawidłowym przyjęciu, iż operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz wnioskodawców ma wartość dowodową, podczas gdy został on sporządzony przez inną osobę, a ponadto zawiera on niejasności, pomyłki i braki; wydaniu decyzji, mimo dokonania przez wnioskodawców potrącenia odszkodowania za działki z należnością powstałą na mocy decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należących do wnioskodawców.

Uzasadniając skargę Burmistrz wskazał, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego sporne działki stanowią drogi wewnętrzne, które nie są wymienione w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami; przytoczył również brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz powołał stosowne orzecznictwo. Skarżący wyjaśnił, iż sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło na wniosek współwłaścicieli i na koszt Gminy S., a wydzielenie dróg wewnętrznych było naturalną konsekwencją tego wniosku – twierdzenie, że doznali oni ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, co miałoby prowadzić do naruszenia art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jest bezpodstawne – nieadekwatny jest więc w sprawie również przywoływany przez Wojewodę wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Za bezpodstawne Burmistrz uznał też argumenty Wojewody o rzekomym publicznym charakterze wydzielonych dróg, który to walor miałaby nadawać ogólna ich dostępność, utwardzenie kruszywem i używanie ich przez mieszkańców wydzielonych działek budowlanych. Dalej podkreślił, iż sporne działki cały czas stanowią własność I. i R. J. i że to oni domagają się przeniesienia własności na Gminę. Powołując się na orzecznictwo administracyjne stwierdził też, iż w sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie.

Burmistrz wskazał ponadto, że fakt zawnioskowania przez współwłaścicieli o przedstawienie przez Gminę propozycji w zakresie zapłaty ustalonej przez nich kwoty nie oznacza przeprowadzenia jakichkolwiek negocjacji; że podtrzymuje swoje zarzuty wobec operatu szacunkowego wskazując jednocześnie, iż Wojewoda lakonicznie odniósł się do tychże zawartych w odwołaniu; oraz że współwłaściciele potrącili już swoją wierzytelność z tytułu odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne z tzw. opłatą planistyczną, więc należy uznać, iż ich żądanie zostało już zaspokojone – brak więc było podstaw do prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o odszkodowaniu dla wnioskodawców stanowiły w niniejszej sprawie przepisy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z ustępem 1 zd.1 przywołanego artykułu działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustęp 3 art. 9 stanowi zaś, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z przywołanych regulacji wprost wynika, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwarunkowane zostało dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie przejściem ich z mocy prawa na własność gminy – w przypadku drogi gminnej. W sprawie nie budzi sporu okoliczność wydzielenia na wniosek właścicieli z działki nr [...], na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...], m.in. działek nr [...], za które to Starosta M. decyzją z dnia [...] ustalił w oparciu o ww. przepisy odszkodowanie. Istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi natomiast kwestia, czy w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...], dokonanego na wniosek jej dotychczasowych współwłaścicieli, nowopowstałe działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, jak twierdzą orzekające w sprawie organy, czy też zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wydzielenie ich nastąpiło pod drogę wewnętrzną. W związku z tym, iż tylko wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne uprawnia do orzeczenia o odszkodowaniu w trybie administracyjnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n. , rozstrzygnięcie tej spornej między stronami kwestii przesądzi o legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Pojęcia drogi publicznej i drogi wewnętrznej definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej jako: u.d.p.). Art. 1 u.d.p. stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie te ustawodawca wyszczególnia w art. 2 ust. 1 u.d.p. określając je jako drogi wojewódzkie, drogi krajowe, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogami gminnymi zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. są drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Ustawa o drogach publicznych dzieli zatem wszystkie drogi na dwie kategorie: tj. kategorię dróg publicznych i kategorię dróg wewnętrznych nie przewidują dróg, które pozostawałyby poza tym podziałem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2868/13 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutek w postaci nabycia z mocy prawa przez gminę na własność wydzielonych na skutek podziału działek gruntu może dotyczyć wiec tylko działek, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu u.d.p. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 93 ust. 1 u.g.n. decyduje bowiem ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) przeznaczenie terenu. Wynika to z tego, że - jak wskazano wyżej - warunkiem orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną jest dokonanie podziału nieruchomości. Podziału nieruchomości objętej planem miejscowym można zaś dokonać, w świetle art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu. Ustalenie zaś przeznaczenia terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n.).

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, natomiast tereny dróg wewnętrznych literami KDW. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. W § 4 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) określone zostały natomiast następujące klasy dróg: autostrady oznaczone symbolem "A", ekspresowe oznaczone symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego oznaczone symbolem "GP", główne oznaczone symbolem "G", zbiorcze oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne oznaczone dalej symbolem "L", oraz dojazdowe oznaczone dalej symbolem "D".

Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście S. zatwierdzonego uchwałą Nr XX/167/2008 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 czerwca 2008 r. wynika, że działki o nr [...] oznaczone zostały znakiem KDW. Skrót ten został w planie wyjaśniony, zgodnie z uregulowaniem ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako tereny dróg wewnętrznych (§ 5 ust. 2 lit. k planu). Terenom dróg publicznych przypisane zostały natomiast symbole KDG (drogi publiczne główne), KDZ (drogi publiczne zbiorcze), KDL (drogi publiczne lokalne) i KDD (drogi publiczne dojazdowe) - § 5 ust. 2 lit. j planu. Pozostałe objęte decyzją odszkodowawczą działki nr [...] oznaczone zostały w planie symbolem KDD, a więc jako drogi publiczne dojazdowe. Przytoczone ustalenia planistyczne są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazać należy również, że w treści decyzji Burmistrza S. z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] określone zostało, że podział nieruchomości następuje zgodnie z ww. miejscowym planem i że wydzielone działki przeznaczone są pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Jak wynika z powyższego w niniejszej sprawie nie zostało wskazane wprost w decyzji podziałowej, pod jaki rodzaj drogi zostały wydzielone działki objęte decyzją odszkodowawcza, w tym działki nr [...], niemniej jednak, co ma istotne znaczenie w sprawie, zostało w niej stwierdzone, że podział następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście S. zatwierdzonym uchwałą Nr XX/167/2008 Rady Miejskiej w S. z dnia 26 czerwca 2008 r. Przedmiotowy plan wskazuje natomiast wyraźnie i jednoznacznie, że teren działek gruntu nr [...] został wydzielony w planie jako teren dróg wewnętrznych. Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o istotności i przesądzającym znaczeniu treści decyzji podziałowej w sprawach o ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę jako decyzji, na podstawie której dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podziału stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn.. akt I OSK 229/13; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, to z decyzji podziałowej, w tym jej podstawy prawnej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji podziałowej w żaden sposób nie wskazuje się, że działki gruntu nr [...] ostały wydzielone pod drogę publiczną. Odwołując się natomiast w tej decyzji do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XX/167/2008 i wskazując na zgodność podziału z tymże planem, przesądza się w niej o przeznaczeniu terenu działek nr [...] jako terenu dróg wewnętrznych, gdyż oznaczonych w planie symbolem KDW, który zgodnie z przywołanymi wcześniej aktami właściwy jest dla określenia dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi zaś w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W takiej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, jak nieprawidłowo uczyniły to organy obu instancji, że wydzielana w wyniku podziału droga na działkach nr [...] ma charakter drogi publicznej, zwłaszcza mając na uwadze treść przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., z których wynika, że dla organu dokonującego mocą wydawanej decyzji podziału objętej ustaleniami planu nieruchomości wiążący charakter mają ustalenia zawarte w miejscowym planie dotyczących przeznaczenia terenu. Wobec tego stwierdzić należy, iż nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogły stanowić podstawy do naliczenia odszkodowania na podstawie przepisów art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., gdyż na ich podstawie odszkodowanie przysługuje tyko za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, jakimi jak wykazano wyżej nie są działki nr [...]. Precyzyjne ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości. W przypadku niezasadnego zaliczenia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg wewnętrznych zamiast do dróg publicznych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w sytuacji stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności planu w części przeznaczającej nieruchomość pod drogę wewnętrzną zamiast drogę publiczną, strona może wystąpić do sądu cywilnego o zasądzenie odszkodowania rekompensującego związana z tym szkodę. Podkreślić należy, że właściciele działek nr [...] nie zakwestionowali ustaleń planu dotyczących terenu obejmującego sporne działki.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. W sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinny jasno wynikać z przepisów prawa, a wywłaszczenia tego "nie można domniemywać" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Charakter przedmiotowej sprawy wymaga także odniesienia się do powoływanego przez organ II instancji wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Na gruncie niniejszej sprawy wyrok ten nie ma jednak zastosowania, ponieważ zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, a także na tle innej treści art. 98 u.g.n. W szczególności, ówcześnie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga ma mieć charakter publiczny, czy wewnętrzny. I tak, w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce droga została oznaczona symbolem KD, podczas gdy w niniejszej sprawie została ona oznaczona symbolem KDW, a więc jako droga wewnętrzna. Zauważyć także trzeba, iż w przedmiotowej sprawie, w związku z decyzją podziałową, droga wewnętrzna leżąca na spornych działkach nie przejęła funkcji drogi publicznej, którą w dalszym ciągu pełni pobliska droga gminna. Działki nr [...] komunikują kompleks wydzielonych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną z drogą publiczną nie leżąc w jej ciągu i nie służąc ogółowi użytkowników dróg, a jedynie mieszkańcom wydzielonych nieruchomości. W ocenie Sądu w takiej sytuacji spornym działkom nie można przypisać funkcji drogi publicznej, i w efekcie uznać, że literalna treść miejscowego planu, na podstawie którego wydano decyzję podziałową, nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, że w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy. Sąd podziela stanowisko, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie zatem jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie. (ww. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/12; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz CH Beck Warszawa 2011 str. 654). Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżących z tego tytułu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu, iż "można uznać" publiczny charakter działek nr [...] z uwagi na to, że służą one właścicielom wydzielonych działek, wskazać należy, że droga wewnętrzna ze swej istoty służy potrzebom lokatorów nieruchomości przy niej się znajdujących. Sensem wyodrębnienia kategorii takich dróg było zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej, co z kolei jest wymogiem przewidzianym w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Nieuzasadnionym jest więc twierdzenie, iż postulowane przez Burmistrza pozostawienie przedmiotowych działek w katalogu dróg wewnętrznych pozbawi mieszkańców wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej. Argument, iż droga zakwalifikowana, co jak sam zauważa organ, jako droga wewnętrzna zyskuje walor drogi publicznej ze względu na to, iż korzystają z niej lokatorzy połączonych z tą drogą działek, uznać trzeba za całkowicie chybiony.

Stwierdzić ponadto należy, że o tym, czy droga jest w istocie drogą publiczną nie mogą decydować technologiczne aspekty jej wykonania. Charakter drogi wewnętrznej wynika ze stosownego aktu administracyjnego, jest to więc status prawny nadany w granicach przysługującego organom administracji publicznej władztwa. Wbrew temu, co postuluje organ, brak fizycznych barier uniemożliwiających lub ograniczających dostęp do niej nie ma wpływu na to, do jakiej kategorii daną drogę należy zakwalifikować. Przeciwny wniosek prowadziłby do nie dającej się zaakceptować konstatacji, iż to w istocie inicjatywa zarządcy drogi, polegająca np. na zainstalowaniu szlabanu lub bramy decydowałaby o tym, czy drogę zaliczyć należy do kategorii publicznych czy wewnętrznych. W związku z tym to, że dostęp do drogi wewnętrznej może mieć osoba postronna, która nieograniczona żadną fizyczną blokadą ma możliwość skorzystania z niej, nie jest powodem, by uznać ją za drogę publiczną, co wydaje się postulować organ II instancji. W podobny sposób ocenić należy podnoszoną uwagę, iż nawierzchnia przedmiotowych działek utwardzona została kruszywem budowlanym. Wyłożenie drogi wewnętrznej tłuczniem, czy przykładowo brukiem lub asfaltem, nie ma wpływu na kategorię, do której przynależy, podobnie jak pozbawienie drogi gminnej litej nawierzchni nie powoduje utracenia przez nią waloru drogi publicznej.

Rozstrzyganie w przedmiocie pozostałych zarzutów wskazanych w skardze uznać należy za przedwczesne, albowiem dotyczą one kwestii wtórnych względem samej zasadności ustalenia odszkodowania. Niemniej jednak wskazać należy na nietrafność zarzutu potrącenia w związku z tym, iż renta planistyczna stanowi świadczenie publicznoprawne, co oznacza, i wobec tego nie może być ona potrącana na zasadach określonych dla należności cywilnoprawnych. Cywilnoprawna instytucja potrącenia ma w swej istocie zastosowanie do należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (prywatnoprawnych). Dokonanie zaś potrącenia wierzytelności o zróżnicowanym charakterze (wierzytelności publicznoprawnej z wierzytelnością cywilnoprawną) jest możliwe tylko, o ile przewidują to odrębne przepisy.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego nie przeprowadzania rokowań przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wobec wyrażenia przez skarżącą - w następstwie wniosku zainteresowanych o przedstawienie propozycji wysokości odszkodowania - jednoznacznego negatywnego stanowiska w kwestii samego prawa dotychczasowych właścicieli działki nr [...] do odszkodowania, nie było potrzeby prowadzenia dalszych rokowań dotyczących wysokości odszkodowania. Brak uznania samego uprawnienia do przyznania odszkodowania oznacza tym bardziej brak zgody na ustalenie jakiejkolwiek jego wysokości. Odnosząc się zaś do kwestionowanego przez skarżącą dowodu w postaci operatu szacunkowego stwierdzić należy, że objęcie nim działek nr [...], które nie przeszły na własność gminy czyni ten operat wadliwym i nie mogącym stanowić zgodnego z prawem dowodu wartości nieruchomości, w oparciu o który to, zgodnie z przepisami prawa następuje ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość.

Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, stwierdzając że wydzielona w wyniku podziału droga na działkach nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i nie została w prawem przewidziany sposób zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów odnośnie wymienionych działek, albowiem tylko wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne determinuje przejście ich z mocy prawa na własność gminy i tym samym uprawnia do orzeczenia o odszkodowaniu w trybie administracyjnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie ta przesłanka warunkująca nie wystąpiła Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.