Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145 § 3, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. A., Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/18 w sprawie ze skarg A. A., Miasta Stołecznego Warszawy i B. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 27 czerwca 2018 r. nr KR III R 21b/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi A. A., Miasta Stołecznego Warszawy i B. B.; 2. oddala skargi kasacyjne A. A. i B. B.; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania między stronami.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1670/18 po rozpoznaniu skarg A. A., Miasta Stołecznego Warszawy i B. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 27 czerwca 2018 r. nr KR III R 21b/17 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. A., Miasta Stołecznego Warszawy i B. B. po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość warszawska, położona u zbiegu ulic [E] i [B] (oznaczona odpowiednio dawnymi numerami [13] i [14]), której nadano uprzednio numer wykazu hipotecznego [15], o pow. 0,4279 ha, w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 23 lipca 2010 r., składała się z działek ewidencyjnych z obrębu [...] o następujących numerach i powierzchniach: nr [...]/[6] – 3.240 m² (uprzednio prowadzono księgę wieczystą nr [16], zaś od 19 września 2011 r. księgę wieczystą nr [17]) oraz część działki nr [...]/[2] (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [16]).

Pierwotnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, oznaczonej nr [15], a zlokalizowanej w dzisiejszym kwartale ulic [E], [B], [A] i [C], byli Z. D., L. E. i A. F. (według zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 12 października 1948 r. nr [...] oraz Sądu Okręgowego w Warszawie z 2 sierpnia 1946 r. nr [...]). W wyniku dokonania wielu dalszych czynności cywilnoprawnych dotyczących obrotu roszczeniami i prawami do przedmiotowej nieruchomości finalnie w dacie 20 lipca 2010 r. (dzień sporządzenia ostatniego z aktów notarialnych dotyczących przeniesienia udziałów w prawach i roszczeniach do gruntu przedmiotowej nieruchomości) następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości stali się: A. A., B. B. i "X" Sp. z o.o. w Y.

W dniu 15 października 1948 r. A. F., działając imieniem własnym oraz L. E. i Z. D., złożył do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o oddanie w wieczystą dzierżawę nieruchomości objętej nr hip. [15], znajdującej się przy ulicy [B] i [E].

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 4 stycznia 1951 r., nr PB/80/51/U, odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. Z. D., L. E. i A. F. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [E] nr [13] i [B] [12], wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 9 marca 2006 r. nr KOC/4556/Go/05, stwierdziło nieważność powołanego orzeczenia z 4 stycznia 1951 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 16 stycznia 2009 r. nr 2/2009, zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [16] położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy ulicy [C] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]/[18] o powierzchni 1,7376 ha z obrębu [...] na następujące działki: [...]/[4] o powierzchni 0,0784 ha, [...]/[5] o powierzchni 0,0782 ha, [...]/[19] o powierzchni 0,7616 ha, [...]/[6] o powierzchni 0,3240 ha, [...]/[7] o powierzchni 0,1320 ha, [...]/[2] o powierzchni 0,3634 ha.

Minister Finansów decyzją z 30 marca 2010 r. nr FR6/6420/1/ZAR/09/10/1007 - wydaną na podstawie art. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. poz. 65) w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych - stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/3 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [E] [13]/[B] [12], objętej hip. nr [15], o pow. 4 278,68 m², która stanowiła wówczas działkę nr [...]/[6] o pow. 0,3240 ha, część działki nr [...]/[2] o pow. 0,0672 ha, dla których prowadzona była księga wieczysta KW [16], część działki nr [20] o pow. 0,0297 ha (brak księgi wieczystej), zaś część o pow. 0,0070 ha została odłączona i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [23], stanowiącą poprzednio własność M. H. oraz Z. I. (spadkobierczyń Z. D.).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 lipca 2010 r. nr 283/GK/DW/2010 orzekł o ustanowieniu na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni 3 240 m2, położonego w Warszawie przy ulicy [E] [13] (dawnej ulicy [B] [12] róg [E] [13]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]/[6] z obrębu [...], uregulowanego księgą wieczystą KW Nr [16], na rzecz A. A. w udziale wynoszącym 4/9 części oraz B. B. w udziale wynoszącym 2/9 części. Ponadto wskazaną decyzją organ odmówił B. B. oraz spółce pod firmą "X" sp. z o.o., wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...], ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nr [15], stanowiącego części działek ewidencyjnych nr [...]/[2] - część, dla której urządzono księgę wieczystą KW [16], nr [21] – część (brak księgi wieczystej) oraz nr [...]/[22], dla której urządzono księgę wieczystą KW [23], wszystkie działki z obrębu [...]. W decyzji ustalono także symboliczny czynsz z tytułu użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie I decyzji.

Aktem notarialnym z 26 lipca 2011 r. repertorium A nr [...], zawarta została umowa między Miastem Stołecznym Warszawą a A. A. oraz B. B., o oddanie gruntu składającego się z działki ewidencyjnej nr [...]/[6] z obrębu [...] o obszarze 0,3240 ha, dla którego urządzono księgę wieczystą nr [16], w użytkowanie wieczyste na rzecz A. A. w 4/9 części i na rzecz B. B. w 2/9 części oraz Skarbu Państwa w 3/9 części.

Komisja reprywatyzacyjna decyzją z 27 czerwca 2018 r. nr KR III 21b/17, orzekła o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", w związku z art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie Komisji w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z 23 lipca 2010 r., gdyż Prezydent rażąco naruszył zasady prawdy obiektywnej przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dawnych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego. Ponadto według Komisji przeniesienie roszczeń do nieruchomości również było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, gdyż nastąpiło w zamian za świadczenia wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości.

Komisja zaznaczyła, że z akt wynika, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie przesłanki posiadania gruntu, a przynajmniej nie dał takim ustaleniom żadnego wyrazu w decyzji reprywatyzacyjnej. Jednocześnie, zdaniem Komisji, uzasadnienie decyzji z 23 lipca 2010 r. wprost wskazuje, że Prezydent nie badał przesłanki posiadania gruntu przez A. F. bądź Z. D., czy L. E. w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, tj. na dzień 4 sierpnia 1948 r.

Komisja podkreśliła, że celem dekretu było odbudowanie zrujnowanej działaniami wojennymi stolicy, a mógł on zostać osiągnięty tylko przez dokonywanie faktycznych czynności na gruntach. Czynności takie mogły być podejmowane jedynie przez osoby, które grunt posiadały. Zdaniem Komisji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że L. E. co najmniej od 1910 r. stale zamieszkiwała we Włoszech, gdzie wyszła za mąż za C. E. Z kolei Z. D. w dacie złożenia wniosku w 1948 r. przebywała w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Jednocześnie Komisja wskazała, że ani A. F. (co prawda mieszkający na terenie Warszawy, jednak pod innym adresem przy ul. [D]), ani L. E., czy Z. D. swoimi działaniami nie przejawiali atrybutów charakteryzujących posiadaczy samoistnych co do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [B] [12] i [E] [13]. W ocenie Komisji z dokumentacji Archiwum Państwowego w Warszawie wynika, że to jednostki państwowe zajmowały się wykonywaniem prac zabezpieczających czy rozbiórkowych na zniszczonych posesjach. Natomiast Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z 23 lipca 2010 r. nie odniósł się do danych pozwalających na ustalenie, czy właściciele hipoteczni – A. F., L. E. i Z. D. – przed 21 listopada 1945 r. mogli wykazać się przymiotem posiadania, w chwili formułowania żądań dekretowych. Zdaniem Komisji nie może bowiem stanowić dowodu potwierdzającego posiadanie nieruchomości zaświadczenie z ksiąg wieczystych o przysługującym prawie własności z 2 sierpnia 1946 r., potwierdzającym tytuł własności nieruchomości przy ul. [B] [12]/[E] [13] uregulowany na rzecz Z. D., A. F. i L. E.

Zdaniem Komisji również przeniesienia roszczeń do nieruchomości położonych przy ulicy [B] [12]/[E] [13] nastąpiły w zamian za świadczenia rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskich. Komisja ustaliła tę okoliczność na podstawie zebranych w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu wyceny nieruchomości. Kwoty uiszczone przez nabywców praw i roszczeń do przedmiotowych nieruchomości były znacznie zaniżone w stosunku do ich rzeczywistej wartości, co powoduje rażącą sprzeczność z interesem społecznym. W ocenie Komisji nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy od spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskich skupowane były roszczenia za kwotę nieprzekraczającą 1% wartości nieruchomości.

W konsekwencji zajętego w niniejszej sprawie stanowiska Komisja reprywatyzacyjna decyzją z 27 czerwca 2018 r. stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r., podnosząc jednocześnie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Obszernie uzasadniła brak zaistnienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazała, że w niniejszej sprawie nie doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich.

Skargi na decyzję Komisji z 27 czerwca 2018 r. nr KR III R 21b/17, wnieśli B. B. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1701/18), A. A. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1718/18) i Miasto Stołeczne Warszawa (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1670/18). B. B. zaskarżył jednocześnie wszystkie postanowienia, które zostały wydane w sprawie przez Komisję z powodu ich niezgodności z prawem i wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. A. A. zaskarżyła w całości wszystkie postanowienia Komisji, na które nie służyły stronie zażalenia w toku postępowania. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w całości lub o jej uchylenie, a także złożyła wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, tj. A. F., Z. D. i L. E. oraz na okoliczność zbadania tej przesłanki w toku postępowania reprywatyzacyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z 27 czerwca 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność, że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

Postanowieniami z 9 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 1701/18 i sygn. akt I SA/Wa 1718/18 połączono powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia ich pod sygn. I SA/Wa 1670/18.

Na rozprawie 18 października 2019 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie [O.] oraz Stowarzyszenie [P.] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania oraz nie uwzględnić wniosków Miasta st. Warszawy oraz organu o zawieszenie postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi podlegały uwzględnieniu.

Jak wskazała Komisja, decyzja z 27 czerwca 2018 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie przesłanek z art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja dopatrzyła się w rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.), wskazując na dwie okoliczności, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy żadna ze wskazanych okoliczności z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 nie mogła prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim, zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa i Komisja mogła orzec na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. Przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. (w tym art. 29 i art. 30) kierowane są przede wszystkim do Komisji i to Komisja będąc organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego (art. 3 ust. 3) ma instrumenty do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz do występowania do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa (art. 3 ust. 2), co należy do jej zadań. Przy stwierdzeniu nieważności decyzji reprywatyzacyjnej (art. 29 ust. 1 pkt 3a), sprawa dotycząca rozstrzygnięcia o wniosku dekretowym "wraca" do Prezydenta m.st. Warszawy, który związany jest przy orzekaniu przepisami dekretu, art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ewentualnie wytycznymi Komisji, wydanymi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., przy czym ten ostatni przepis ma zastosowanie tylko do orzeczeń wydawanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3. Natomiast przy orzekaniu w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. to Komisja jest organem właściwym do dokonywania ustaleń i podejmowania rozstrzygnięć, w tym do uwzględniania przy orzekaniu tych okoliczności, do których odsyłają przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części. Istotne jest więc, w jakim trybie orzeka Komisja, a w konsekwencji jaki organ podejmuje rozstrzygnięcie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1760/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W pierwszej kolejności Komisja odwołała się do art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Ponieważ decyzja reprywatyzacyjna jest decyzją ostateczną, co do której obowiązuje zasada trwałości z art. 16 § 1 K.p.a., przepis art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. należy rozumieć – w ocenie Sądu I instancji – w ten sposób, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości. Sam bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego (Prezydenta m.st. Warszawy), co do posiadania – jako przesłanka jedynie formalna – nawet jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło, nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej. Może to nastąpić co najwyżej, jeżeli przesłanka posiadania w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) nie wystąpiła.

Samo posiadanie, w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, było też różnie rozumiane na przestrzeni lat w orzecznictwie. Przy czym Sąd uznał, że nie będzie rozstrzygał o tym, która z koncepcji posiadania na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu jest poprawna, gdyż uznał, że w okolicznościach tej sprawy nie ma takiej potrzeby. Wskazał jednak na to, że nie można przyjąć, że na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu posiadanie było rozumiane jednolicie lub nie wywoływało wątpliwości interpretacyjnych. To zaś samo w sobie powoduje, że ewentualnych wad w wykładni lub stosowaniu art. 7 ust. 1 dekretu nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Także przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu (z wyłączeniem sytuacji zbywania roszczeń, które jest osobnym zagadnieniem) bez badania kwestii posiadania, na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu, w zamian za utracone przez nich prawo własności – nie jest sytuacją, która jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. To również wyklucza uznanie rażącego naruszenia prawa.

Sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej również nie może być uznany za rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że przepisy o postępowaniu mogą być naruszone rażąco tylko wówczas, jeśli organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego (na wszelkie okoliczności istotne, objęte normą prawną) lub prowadził postępowanie dowodowe bez związku z istotą sprawy. Tutaj z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż posiadanie było tylko jedną z przesłanek zastosowania normy z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a inne przesłanki związane z zastosowaniem normy materialnej organ ustalał.

Czym innym natomiast jest, jeśli przy zastosowaniu obecnego art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wykaże brak posiadania po stronie wnioskodawcy "dekretowego", uzasadniając przekonująco właściwe rozumienie posiadania na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu. Może zastosować wówczas inną podstawę prawną z art. 29 ust. 1 do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to natomiast przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 29 ust. 1 pkt 3a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się następnie do drugiego z powodów, dla którego Komisja uznała rażące naruszenie prawa przez decyzję reprywatyzacyjną, to znaczy braku ekwiwalentności świadczeń przy nabywaniu roszczeń dekretowych przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Sąd co do zasady zgodził się z oceną Komisji, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy od spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości warszawskich skupowane były roszczenia za kwotę nieprzekraczającą 1% wartości nieruchomości. Stan taki jest bowiem rażąco sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. Przy czym Sąd zauważył, że problemem jest jednak to, że Komisja zaniechaniem w zakresie oceny braku ekwiwalentności świadczeń przy nabywaniu roszczeń obciążyła organ dekretowy wydający decyzję reprywatyzacyjną i zaniechanie to uznała za rażące naruszenie prawa w decyzji reprywatyzacyjnej, której stwierdziła nieważność. Tymczasem skoro Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne dysponował umową notarialną dotyczącą zbycia roszczeń dekretowych, której nie mógł zakwestionować we własnym zakresie (ponieważ jest to sprawa cywilna), a nie miał też skutecznej możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy, to nie można mu zarzucić, że rażąco naruszył prawo. Tym bardziej, że norma z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w 2010 r. nie obowiązywała. Taką możliwość, to jest ustalenia nieważności umowy zbycia roszczeń dekretowych, ma obecnie Komisja. Zatem, nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji Sąd I instancji oddalił wnioski o zawieszenie postępowania, gdyż z uwagi na powyższe zastrzeżenia co do zaskarżonej decyzji, sprawa powinna wrócić do Komisji, która w dalszym postępowaniu powinna uwzględnić te okoliczności, z powodu których strony żądały zawieszenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, A. A. i B. B.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 30 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1-3 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą materialnoprawna przesłanka wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5 może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność czynności prawnej przeniesienia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej; tymczasem dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy zbiegu ulic [B] i [E] (oznaczonej adresami [B] [12] i [E] [13]) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy;

2. art. 30 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 1-3 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 1-4 ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5, obejmuje swoim zakresem wyłącznie sytuacje, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy (i) treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, (ii) dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 ustawy z 9 marca 2017 r., jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;

3. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji powinno skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej korzystającej z zasady trwałości przewidzianej w art. 16 K.p.a., na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. może nastąpić (w wyniku przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznej) tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - jako przesłanka jedynie formalna - nawet jeśli to posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło, nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b cyt. ustawy:

(i) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przez Komisję, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy z 9 marca 2017 r.,

(ii) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa z 9 marca 2017 r. takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje,

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z 9 marca 2017 r., które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania temu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 4 cyt. ustawy;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa, ponieważ przepisy o postępowaniu mogą być naruszone rażąco tylko wówczas, jeśli organ nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego (na wszelkie okoliczności istotne objęte normą prawną) lub prowadził postępowanie dowodowe bez związku z istotą sprawy, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez uchylenie decyzji Komisji, co oparto na bezzasadnym zarzuceniu jej naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a., podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r., które stanowią przepisy szczególne względem K.p.a., a których wystąpienie uprawnia Komisję do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd I instancji stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b cyt. ustawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. nie mogła prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a cyt. ustawy należy odczytywać w ten sposób, że Komisja uprawniona jest do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub przepisach szczególnych, do których zaliczają się m.in. przepisy samej ustawy z 9 marca 2017 r., to jest art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 tej ustawy, przewidujące niezależne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z wykluczenia przez Sąd I instancji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o przesłanki zawarte w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. i wskazania jedynie na ewentualną możliwość uchylenia nadzorowanego aktu w sytuacji wypełnienia hipotez objętych ww. przepisami, a które to stanowisko jest błędne; gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji zaistnienia podstaw do zastosowania przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 cyt. ustawy, to znalazłoby to odzwierciedlenie w odpowiedniej redakcji art. 30 ust. 1 tej ustawy; brak takiego ograniczenia skutkuje tym, że Komisja posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji po zaistnieniu podstaw którejkolwiek z przesłanek ujętych w katalogu określonym ww. przepisem ustawy z 9 marca 2017 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od A. A. i B. B. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komisji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a.

A. A. i B. B. w identycznie brzmiących skargach kasacyjnych zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. przez jego niezastosowanie i nałożenie przez Sąd I instancji na Komisję obowiązku poszukiwania dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy istnienie takich przesłanek powinno być co najmniej uprawdopodobnione na etapie wszczęcia postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 153 i 145 § 3 P.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie przez Sąd I instancji na Komisję obowiązku podejmowania czynności przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić decyzję Komisji i umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niemożność stosowania tych przepisów wobec zasady tempus regit actum;

2. art. 145 § 3 P.p.s.a. z związku z art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 i 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. przez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. nie mają zastosowania w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady legalności działania (art. 6 K.p.a.) i zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 K.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę przez uchylenie decyzji Komisji, a powinien był uchylić decyzję Komisji i umorzyć postępowanie administracyjne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przez uchylenie decyzji Komisji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o ich oddalenie w całości oraz zasądzenie od Komisji na rzecz m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreślono, że nie można uznać, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. nakłada na organ właściwy do rozpoznawania spraw dekretowych, a tym bardziej z datą wsteczną, obowiązek weryfikowania cen nabycia roszczeń dekretowych, gdyż nie wynika to ani z treści dekretu, ani z przepisów, które obowiązywały do dnia wprowadzenia wyżej wymienionych przepisów. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest również przepisu, który wskazywałby, że nowe, dotychczas nieznane prawu przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b-8 tej ustawy, stosuje się do decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie tych nowych uregulowań prawnych.

Żaden przepis prawa materialnego, obowiązujący w dniu wydawania decyzji dekretowej nie zobowiązywał Prezydenta m.st. Warszawy do badania okoliczności, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Stąd też nie można twierdzić, że decyzja reprywatyzacyjna jest wadliwa z uwagi na okoliczności, o których mowa w tym przepisie, a tym bardziej, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jest to zupełnie nowa przesłanka oceny decyzji administracyjnej, wprowadzona dopiero omawianą ustawą. Przesłanka ta ma przy tym charakter materialnoprawny, więc nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości decyzji dekretowej, która została wydana na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r.

Aby ostateczna decyzja mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej niezgodności z prawem, to powinna być dotknięta wadą i to wadą istotną, tkwiącą w samej decyzji (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 156, Lex/el) i co więcej, wada ta powinna istnieć na dzień wydawania decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają bowiem co do zasady charakter materialnoprawny. Zasadniczo nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji. Organ zaś, stwierdzając nieważność decyzji, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności, ale wykazać, na czym w danym przypadku polega wada decyzji.

Wskazano, że żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w art. 58 K.c. przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Umowa dopóki istnieje w obrocie prawnym, to wywołuje skutki prawne i żadne organy ani osoby nie mogą kwestionować jej treści czy skutków z niej wynikających. Jedyną kompetencję w tym zakresie ma sąd powszechny. Aby więc mogło dość do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, w którym zostałaby stwierdzona nieważność umowy nabycia roszczenia. Organ administracji państwowej nie może oceniać stosunków cywilnoprawnych. Komisja kwestionując cenę nabycia roszczeń dekretowych, kwestionuje samą umowę sprzedaży, a tym samym wnika w stosunki cywilnoprawne, których ocena zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej Komisja nie podważyła stanowiska Sądu I instancji i nie wykazała, że ustawodawca przyznał jej kompetencje sądu cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów Komisji dotyczących kwestii posiadania, Miasto Stołeczne Warszawa zaznaczyło, że Komisja nie podważyła poglądu Sądu I instancji, że z powodu niejednolitości orzecznictwa dotyczącego badania przesłanki posiadania w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Komentując skargi kasacyjne A. A. i B. B. zauważono, że część zarzutów jest zbieżna z zarzutami Komisji w zakresie, w jakim dotyczą poglądu Sądu I instancji, że warunkiem uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. jest ustalenie, że dotychczasowy właściciel lub jego następca nie był w posiadaniu nieruchomości dekretowej w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, a warunkiem uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy jest uprzednie stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego we właściwym trybie.

Nie sposób przy tym uznać, że Sąd I instancji zlecił Komisji poszukiwanie dodatkowych podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Sąd ten wskazał natomiast, jakie czynności Komisja powinna podjąć, żeby właściwie stosować przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. To Komisja, a nie Prezydent m.st. Warszawy ma szerokie instrumenty prawne do tego, aby wszechstronnie wyjaśnić sprawę.

Prezydent m.st. Warszawy nie ma kompetencji, aby wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umowy cywilnej dotyczącej zbycia roszczeń dekretowych. To Komisja powinna wystąpić do sądu powszechnego, jeżeli ma jakiekolwiek wątpliwości co do ważności umowy, która może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tylko wówczas można bowiem mówić o tym, że Komisja realizuje swoje zadanie polegające na "wyjaśnianiu nieprawidłowości i uchybień w działalności organów".

W piśmie z 18 marca 2022 r., określonym jako załącznik do protokołu rozprawy z 10 marca 2022 r., Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przedstawiła argumentację dotyczącą poprawności sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych we wniesionej w sprawie skardze kasacyjnej, w tym – jak Komisja wskazała - możliwości odczytania zarzutów kasacyjnych i zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skargi kasacyjne A. A. i B. B. podlegają oddaleniu. Na uwzględnienie zasługuje skarga kasacyjna Komisji reprywatyzacyjnej, jednakże wyłącznie w związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu, w odniesieniu do normatywnie określonego zakresu podmiotowego przyznania przez ustawodawcę praw w dekrecie, a także naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwzględnienie tej skargi kasacyjnej nastąpiło nie tyle z powodów w niej wskazanych, ile z powodu odmowy zastosowania ww. przepisów, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, polegającej na wydaniu decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. nr 283/GK/DW/2010, wobec osób, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co stanowiło oczywistą sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu. Skoro bowiem Prezydent m.st. Warszawy wydał powołaną decyzję wobec wskazanych w jej komparycji osób, należało przyjąć, że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji Komisji z 27 czerwca 2018 r. co do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy jest wyznaczony podmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. Należy więc uznać, że decyzja Komisji z 27 czerwca 2018 r., co do zawartych w niej rozstrzygnięć, dotyczy osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W cytowanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

W art. 7 ust. 4 dekretu ustawodawca wskazał natomiast, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z cytowanej treści wynika zatem szerszy zakres podmiotowy opisanego w niej uprawnienia, ale tylko w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca nie zdefiniował jednak kręgu osób uprawnionych w rozumieniu cytowanego art. 7 ust. 4. Nie ma to jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Komisji dotycząca decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu (obecnie) prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

W rozpatrywanej sprawie przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej wydanej w 2010 r., co oznacza zastosowanie do tej decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – z mocy art. 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Z powyższego wynika w konsekwencji zastosowanie do powołanej decyzji art. 28 K.p.a. stanowiącego, że stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy jednak odczytywać przede wszystkim w związku z art. 7 ust. 1 dekretu określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Uwzględniając jednak faktyczne uwarunkowania istniejące w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w listopadzie 1945 r. - czas tuż powojenny charakteryzujący się szczególnie ogromem zniszczeń miasta Warszawy i utratą życia przez wielu właścicieli gruntów warszawskich w czasie i na skutek wojny, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił przyznanie praw określonych w dekrecie wyłącznie żyjącym byłym właścicielom tych gruntów. Przyjęcie literalnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu co do podmiotowego zakresu uprawnionych do uzyskania praw do gruntu warszawskiego, polegające na uznaniu, jakoby uprawnionymi mieliby być tylko żyjący byli właściciele gruntów warszawskich, byłoby bowiem akceptacją w sferze prawnej przede wszystkim faktycznych skutków II wojny światowej i działań okupanta zaistniałych na terenie miasta Warszawy.

Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim należałoby zatem uznać nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego, skoro przyznanie praw w dekrecie następowało i nadal następuje w procedurze administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w 2010 r., identyfikacji następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich należałoby zatem dokonać z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, skoro to przepisy tego Kodeksu normują współcześnie (tj. od 1 stycznia 1961 r.) procedurę administracyjną stosowaną w sprawach objętych dekretem. Do decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 28 K.p.a., dlatego kluczową kwestią jest ocena zastosowania tego przepisu wobec osób będących adresatami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r.

Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją. Nie są również spadkobiercami byłych właścicieli. Z niespornych okoliczności w niniejszej sprawie wynika bowiem, że zgodnie z zaświadczeniami z Sądu Grodzkiego, tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości dekretowej uregulowany był wpisem jawnym na rzecz Z. D. z d. F., L. E. z d. F., A. F. niepodzielnie. W wyniku kolejnych postępowań spadkowych spadek po Z. D. zmarłej 15 kwietnia 1957 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki nabyły jej córki M. H. i Z. I. po 1/2 części spadku każda z nich, po M. H. zmarłej 22 lipca 1991 r. w Stanach Zjednoczonych Ameryki, nabył syn N. H. w całości. Spadek po A. F., zmarłym 1 kwietnia 1951 r. nabyła żona M. F. z d. J. Spadek po L. E. zmarłej 2 stycznia 1964 r. nabyły dzieci: F. E. i S. E. Spadek po F. E. zmarłym 27 grudnia 1987 r. nabyły dzieci: A. E., K. E. i L. E. Spadek po S. E. (wdowy K.) zmarłej 15 marca 1993 r. nabyły dzieci: A. K. 40%, C. K., S. K. i E. K., po 20%.

Kolejno prawa i roszczenia do wyżej opisanych nieruchomości stały się przedmiotem obrotu prawnego, a mianowicie:

1. aktem notarialnym z 28 kwietnia 2006 r., Repertorium nr [...] L. L., działający w imieniu i na rzecz M. F., Z. I. oraz N. H., zbył wszelkie przysługujące im prawa i roszczenia do nieruchomości (hip. [15] i [15]A) na rzecz samego siebie, a następnie na rzecz M. M. Aktem tym L. L., działając w imieniu i na rzecz spadkobierców L. E. (z wyłączeniem A. K.) zbył wszelkie przysługujące im prawa i roszczenia do tych nieruchomości na rzecz M. M.;

2. aktem notarialnym z 30 stycznia 2007 r., Repertorium nr [...] N. N. działający w imieniu A. K., sprzedał jego prawa i roszczenia (hip. [15] i [15]A) B. B.;

3. aktem notarialnym z 5 czerwca 2008 r., Repertorium nr A nr [...] M. M. sprzedał L. L. wszystkie prawa i roszczenia do nieruchomości nr hip. [15] i [15]A, które wcześniej od niego nabył;

4. aktem notarialnym z 6 czerwca 2008 r., Repertorium nr A nr [...] L. L. sprzedał Spółce "X" Sp. z o.o. w Y., reprezentowanej przez B. B., udział wynoszący 14/15 części praw i roszczeń do nieruchomości nr hip. [15] i [15]A;

5. aktem notarialnym z 25 września 2008 r., Repertorium [...] B. B. zbył na rzecz Spółki "X" Sp. z o.o. w Y. udział wynoszący 2/30 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości nr hip. [15] i [15]A;

6. aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 2009 r., Repertorium A nr [...] N. N., działający w imieniu "X" sp. z o. o., sprzedał B. B. z przysługujących spółce praw i roszczeń do nieruchomości hip. [15] i [15]A udział wynoszący 1/3 nabyty od spadkobierców Z. D.; ponadto strony umowy dokonały bez spłat i dopłat zniesienia wspólności opisanych w akcie praw i roszczeń do nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr hip. [15] i [15]A;

7. aktem notarialnym z 20 lipca 2010 r., Repertorium nr [...] B. B. działający w imieniu spółki "X" sp. z o. o. darował na rzecz A. A. udział w prawach i roszczeniach do części gruntu nier. hip. [15] i [15]A.

Prezydent m.st. Warszawy przyznał na rzecz tych osób prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu wywodząc ich uprawnienie do zastosowania wobec nich art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z ww. umów zawartych w formie aktów notarialnych.

Przepisy dekretu nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły takie umowy, jak wyżej wskazane. Przedmiotem tych umów nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Skutki prawne wspomnianych wyżej umów w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował.

W art. 28 K.p.a. nie zdefiniowano określeń "interes prawny" i "obowiązek". Nie sposób zatem ustalić normatywną treść tych określeń w drodze literalnej wykładni. Sięgając natomiast do dotychczasowego dorobku judykatury, określenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. od początku kształtowania się orzecznictwa, chociażby współczesnych sądów administracyjnych, tj. od 1980 r., było utożsamiane z istnieniem powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. W wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym."

Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany we współczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym już od ponad czterdziestu lat, stanowi zatem utrwaloną i niekwestionowaną praktykę orzeczniczą w dokonywaniu wykładni art. 28 K.p.a. Przykładem kolejnych wypowiedzi sądów administracyjnych podzielających przedstawiony pogląd jest np. wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r. sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, w którym wskazano, że: "Według tego przepisu [tj. art. 28 K.p.a.] decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym."; wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1719/92, w którym wskazano, że: "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania."; wyrok NSA z 9 marca 1994 r. sygn. akt III SA 1434/93, w którym wskazano, że: "Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami."; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 15 października 1998 r. sygn. akt III SA 955/97, w którym wskazano, że: "Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97, w którym wskazano, że: "Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje."; wyrok NSA z 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99, w którym wskazano, że: "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 kpa."; wyrok NSA z 11 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 831/05, w którym wskazano, że: "art. 28 kpa uznać należy za mający charakter mieszany, tj. materialno-procesowy, bowiem poszukiwanie interesu prawnego, o którym w nim mowa odbywa się w przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie."; wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 832/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania."; wyrok NSA z 21 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1819/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

Przedstawiona praktyka orzecznicza jest wynikiem także wieloletniej doktryny prawa publicznego, w której zwraca się szczególną uwagę na charakter i zarazem odrębności aksjologiczne wobec prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację, co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej zdziałanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, oraz wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, to normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa demokratycznego, oznaczający m.in. oparcie działań organów państwa na obowiązującym prawie. Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, przede wszystkim dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 K.p.a., wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego." Nie ma przy tym znaczenia podjęcie powołanej uchwały w sprawie odszkodowawczej spoza dekretu warszawskiego. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 K.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, jak to już wyżej wskazano, przepisy dekretu nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy – w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu. Umowa taka nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.

Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie.

W związku z tym, powyżej wymienione umowy zawarte w latach 2006 – 2010, nie legitymowały - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 K.p.a.) - osób wskazanych w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego- do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2020 r. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobom wskazanym w tych umowach, jako nabywcom praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.

To z kolei uprawniało Komisję do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2 - 4 powołanej ustawy. Z powołanego art. 30 ust. 1 pkt 4 wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 - 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja wydała decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r., co mieści się w katalogu rodzajów decyzji, do którego ustawodawca odesłał w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie nie oceniano ważności i skutków powołanych umów w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej Komisji naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Pozostałe zarzuty kasacyjne podniesione przez Komisję oraz w skargach kasacyjnych A. A. i B. B. nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, ponieważ nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi A. A., Miasta Stołecznego Warszawy i B. B. Mając na uwadze opisane powyżej - zaistniałe w sprawie - naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 lipca 2010 r. nr 283/GK/DW/2010, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 27 czerwca 2018 r. nr KR III R 21b/17 należało uznać za mające podstawę prawną w art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., dlatego na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalono skargi złożone do Sądu I instancji na powołaną decyzję Komisji.

Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne A. A. I B. B.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.