Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 962/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 12, art. 79 ust. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 76 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 29 grudnia 2011r. nr 93/IX/2011 w przedmiocie uchwały w sprawie przyznawania stypendiów w dziedzinie twórczości artystycznej dla uczniów i studentów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i określa, że nie podlega ona wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Kłobucku uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr 93/IX/2011 ustaliła szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów w dziedzinie twórczości artystycznej dla uczniów i studentów uzdolnionych artystycznie oraz ich wysokość. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej powoływanej przy pomocy skrótu: "u.s.p." i art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.), dalej powoływanej przy pomocy skrótu: "u.o.p.d.k.". W § 2 tej uchwały określono, iż szczegółowe zasady i tryb przyznawania stypendiów określa Regulamin, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, a formularz wniosku stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały zostało powierzone Zarządowi Powiatu Kłobuckiego (§ 3), a jej termin wejścia w życie ustalono na dzień ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, w oparciu o treść art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Pismem z dnia 21 września 2012 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z przepisem art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru odniósł się do istotnego naruszenia prawa, w postaci braku wypełnienia w uchwale delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego przepisu prawa materialnego poprzez nie podanie konkretnej kwoty stypendium, jaką otrzyma osoba uprawniona, jak również zaniechanie precyzyjnego określenia sposobu jej wyliczenia, na co wskazuje określenie wysokości stypendium przyznawanego na okres do 9 miesięcy w wysokości do 300,- zł. miesięcznie, oraz sformułowanie, że to Zarząd Powiatu Kłobuckiego podejmie uchwałę w sprawie stypendium, przy czym określi jego wysokość i okres wypłacania, po zapoznaniu się z opinią Komisji Stypendialnej (§ 3 ust. 5 i 6 Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały). Z tej przyczyny wysokość stypendium znana będzie dopiero na końcowym etapie jego przyznania. Zdaniem organu, na dzień podjęcia uchwały przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., o treści: "3. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określą szczegółowe zasady i tryb przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość.", stanowił normę o charakterze iuris cogentis i zawierał upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.p.. Z uwagi na to, uregulowania aktu prawa miejscowego powinny być sformułowane w taki sposób, aby kompleksowo wypełniały zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień, co powoduje konieczność formułowania w sposób jasny i precyzyjny wszystkich jego postanowień, tak aby nie wystąpiły żadne trudności interpretacyjne dla przeciętnego adresata (odbiorcy) takiego aktu. Nieprawidłowe określenie wysokości stypendium a właściwie jego brak, pozbawia uchwałę elementu obligatoryjnego decydującego o jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03, nie publ.). Rada Powiatu Kłobuckiego określiła jedynie górną granicę wysokości stypendium, przekazując ustalenie właściwej wysokości stypendium organowi wykonawczemu, czym nie wypełniła minimum dyspozycji zawartych w przywołanym przepisie prawa materialnego, stanowiącym podstawę podjęcia uchwały, jak również nie określiła ostatecznej wysokości stypendium, ale w tym zakresie udzieliła nieuprawnionej subdelegacji swoich kompetencji na rzecz organu wykonawczego, która jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. o sygn. akt U 5/97, publ. OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; wyrok NSA z dnia 9 marca 1994 r. o sygn. akt II SA/1373/93, publ. Prokuratura i Prawo 1995/5/61; wyrok NSA z dnia 23 października 1992 r. o sygn. akt II SA/Wr 1057/92, publ. ONSA 1992/3-4/94; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r. o sygn. akt IV SA/GL 465/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Racjonalny ustawodawca przypisał wyłącznie radzie swobodę normotwórczą w zakresie regulacji określenia wysokości stypendiów, czemu dał wyraz używając odpowiedniego języka prawnego. W odmienny sposób podobnej regulacji dokonał w art. 90f pkt 1 ustawy z dnia 7 września1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), gdzie wprowadził wymóg, aby uchwała organu stanowiącego określała sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin. Podobnego zabiegu dokonano w art. 173a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), gdzie organ stanowiący określać ma maksymalną wysokość pomocy materialne dla studenta. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły również zapisy § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, uzależniające przyznanie stypendium od stałego zameldowania na terenie Powiatu Kłobuckiego. Przepisy prawa zawarte w art. 1 ust. 1 u.s.p określają, że lokalną wspólnotę samorządową powiatu stanowią mieszkańcy powiatu, a wszelkie działania mogą dotyczyć i być skierowane do jego mieszkańców, czyli kształtować sytuację prawną przede wszystkim osób fizycznych zamieszkujących na terenie powiatu (mieszkańców), a rzadziej tam znajdujących się lub przebywających, jak również osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających tam swoje siedziby lub tam działających. Zdaniem organu nadzoru, zamieszkanie jest typową instytucją prawa cywilnego, a zameldowanie jest instytucją prawa administracyjnego mającą związek z ewidencją ludności i może jedynie służyć pomocą w ustalaniu charakteru pobytu osoby na danym terenie, ale nie może decydować o uprawnieniach członków wspólnoty samorządowej, gdyż może dyskryminować mieszkańców zameldowanych na terenie powiatu kłobuckiego jedynie na pobyt czasowy. Osoby takie mogą w świetle przepisów Kodeksu cywilnego uznane za mieszkańców powiatu, a naruszenie przez nie przepisów meldunkowych (często z przyczyn zupełnie niezawinionych) nie może powodować dodatkowej sankcji w postaci pozbawienia ich prawa do ubiegania się o stypendium (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2004 r. o sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. w centralnej bazie orzeczeń NSA). Zakwestionowana regulacja pozbawia określoną kategorię mieszkańców powiatu prawa do brania udziału w życiu społeczności lokalnej, co w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Dodatkowo uchwała zawiera uchybienia formalnoprawne, bowiem jako akt prawa miejscowego została podjęta bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury przygotowawczej wynikającej z konieczności współpracy z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym ich zadaniom, co wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536), dalej powoływanej przy pomocy skrótu: "u.d.p.p.w.".

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 (m. in. nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego - pkt 14 i 16), we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w jej art. 3 ust. 3, prowadzącymi odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Co więcej, współpraca ta odbywa się w szczególności w formach konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w.). Podczas, gdy w świetle art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez:

1) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego;

2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;

3) spółdzielnie socjalne;

4) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

Tymczasem, działający z upoważnienia Starosty Powiatu Kłobuckiego pracownik pismem z dnia 23 marca 2012 r., poinformował organ nadzoru o podjęciu zakwestionowanej uchwały bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z organizacjami pozarządowymi, a więc sprzecznie z procedurą określoną w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w., co czyni ją również wadliwą. Dodatkowo organ nadzoru zauważył zawężenie osób starających się o uzyskanie wspomnianego stypendium do wyłącznie uczniów i studentów, chociaż wcześniej obowiązująca w tym zakresie uchwała Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr 144/XXII/2008 obejmowała swym zakresem również inne osoby zajmujące się twórczością artystyczną (twórcy i artyści) i upowszechnianiem kultury, w tym również organizatorom działalności kulturalnej. Wobec istniejącej odrębności delegacji ustawowej do podjęcia uchwał w przedmiocie stypendiów dla uczniów i studentów w ustawie o systemie oświaty i ustawie o szkolnictwie wyższym powstała wątpliwość, co do dopuszczalności regulowania materii stypendialnej w odniesieniu do tych osób, w trybie art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w Kłobucku reprezentowana przez Starostę, wniosła o jej oddalenie akcentując, iż organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności ze względu na sprzeczność z prawem, w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p.. Wcześniej obowiązująca w tej materii uchwała Rady Powiatu w Kłobucku z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr 144/XXII/2008, zmieniona następnie uchwałą z dnia 9 września 2010 r. Nr 290/XXXIX/2010 (obie utraciły moc w oparciu o § 3 zaskarżonej uchwały), zawierały takie same zapisy, jak obecnie kwestionowane w przedmiocie kręgu osób uprawnionych do otrzymania stypendium i ustalenia jego wysokości. Rada Powiatu wzorowała się zatem na wcześniej obowiązujących przez cztery lata regulacjach, stąd też brak jest podstaw do ich kwestionowania obecnie, po zmianie w tym zakresie interpretacji prawa przez organ nadzoru. W uchwale nie nastąpiło przekazanie kompetencji Rady Powiatu w zakresie ustalania wysokości stypendium, jedynie ustalono zasady jego przyznawania w granicach do 300,- zł. miesięcznie. Opinia Komisji Stypendialnej, jako organu niezależnego poprzedza zawarcie umowy stypendialnej i jest przedstawiana Zarządowi Powiatu na posiedzeniu wraz z wnioskiem osoby ubiegającej się o stypendium, a zaproponowane w Regulaminie rozwiązanie sprawdziło się praktyce i jest skutecznie stosowane już przez cztery lata, jak również trudno sobie też wyobrazić dyskusję na sesji Rady Powiatu Kłobuckiego w sprawie wysokości konkretnego przyznawanego stypendium.

Odnosząc się do zarzutu przyznawania stypendiów osobom zamieszkałym a nie zameldowanym na terenie powiatu zauważono, iż meldunek jest czynnością materialno-techniczną i nie rodzi nawet prawa do lokalu, w którym dana osoba przebywa i wiąże się z instytucją prawa cywilnego (art. 25 k.c.). Dla dokonania oceny, czy dana osoba mieszka na terenie powiatu należy ustalić, czy rzeczywiście przebywa w miejscowości leżącej na terytorium powiatu (animus) i czy ta miejscowość stanowi jej centrum życiowej działalności (corpus), bowiem nadal istnieje obowiązek meldunkowy, dlatego miejsce zamieszkania wiąże się zdecydowanie z pobytem stałym określonym w art. 25 K.c. Problematyczne jest również określenie formy konsultacji przepisów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., co wynika z zapisów 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w.. Intencją Rady Powiatu Kłobuckiego było nakłonienie uczniów i studentów uzdolnionych artystycznie do dalszego rozwijania swoich zdolności poprzez zachęcenie do podejmowania kształcenia związanego z kulturą i sztuką. Stąd też zaproponowane w uchwale stypendium może być przyznawane niezależnie od innych świadczeń wynikających z ustawy o systemie oświaty, czy też szkolnictwie wyższym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zakwestionowane w niej przepisy w sposób istotny naruszają prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów w dziedzinie twórczości artystycznej dla uczniów i studentów uzdolnionych artystycznie oraz jego wysokość, podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 12 pkt 11 u.s.p., jako akt wynikający z przepisów prawa materialnego, tj. art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tego aktu. Zatem ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do przyjęcia jej kwalifikacji prawnej jako aktu prawa miejscowego, a o takim zaliczeniu decyduje podstawa ustawowa do jej podjęcia, jak też postanowienia o charakterze abstrakcyjnym i generalnym oraz możliwość wielokrotnego ich stosowania.

Zaznaczyć przyjdzie, iż przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w zdaniu pierwszym art. 79 ust. 1 u.s.p. Podstawą stwierdzenia jej nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w art. 7b ust. 3 w związku z jego ust. 1 u.o.p.d.k. postanowił, iż organy samorządu terytorialnego w drodze uchwały, określą szczegółowe zasady i tryb przyznawania oraz wysokość stypendiów przysługujących osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Rada Powiatu Kłobuckiego powinna zatem kompleksowo i szczegółowo regulować zarówno zasady, tryb, jak i wysokość takiego stypendium oraz uczynić to, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana przez organ nadzoru treść Regulaminu, stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały, nie określiła kwestii wynikających z przywołanych powyżej przepisów w zakresie wysokości stypendium, chociaż ustawodawca nałożył taki obowiązek wyłącznie na radę, która jest organem uchwałodawczym.

Tymczasem, zapis § 3 ust. 5 i 6 Regulaminu wskazuje, że Rada Powiatu Kłobuckiego określiła jedynie górną granicę wysokości stypendium, przekazując ustalenie właściwej wysokości stypendium na rzecz organu wykonawczego. W ten sposób nie wypełniła minimum dyspozycji zawartych w powołanych przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i udzieliła nieuprawnionej delegacji swoich kompetencji. W tym zakresie podzielić przyjdzie rozważania organu nadzoru zważywszy na okoliczność, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i pozbawiono ją elementu obligatoryjnego, decydującego o jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03, nie publ.). Wysokość stypendium winna być określona w drodze uchwały i dopiero na podstawie jej zapisów dopuszczalne byłoby działanie organu wykonawczego.

W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, iż powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Podstawową zasadą jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Ten funkcjonalny podział ról między organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Charakter zadania powierzonego organowi uchwałodawczemu niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, przy czym ta ostatnia polega na stosowaniu, a nie na ustanawianiu zasad. Tym samym, zapis zawarty w § 1 ust. 1 Regulaminu koliduje bezspornie z kompetencjami rady powiatu. Zachodzi tu zatem sui generis subdelegacja kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48). Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa i określa organ właściwy do wydania tego aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania, w tym wytyczne dotyczące jego treści, to regulacja na poziomie aktu prawa miejscowego nie może przekazywać upoważnienia do ich stanowienia na rzecz organu wykonawczego. Kompetencje organu stanowiącego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się już pogląd, dotyczący wykładni norm o charakterze kompetencyjnym uznający, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Na szczególną uwagę i aprobatę zasługuje stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), w którym mowa jest o tym, że przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP odnoszących się do źródeł prawa, stosować należy następujące zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, takie jak: "zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

Mając na uwadze powyższe, rację ma skarżący organ nadzoru twierdząc, że podejmując Regulamin, będący załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu Kłobuckiego jako organ stanowiący w sprawach określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów i ich wysokości zrzekła się, nie mając ku temu podstawy prawnej, swoich kompetencji w tym zakresie. A przecież, ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania przez radę gminy tego rodzaju kompetencji, bo to sama rada określa zasady i tryb przyznawania takich stypendiów. Nie ma zatem możliwości scedowania tego uprawnienia na organ wykonawczy, czego dopuszczono się w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że wyzbycie się przez Radę Powiatu w Kłobucku elementu ustawowej przywołanej już wcześniej regulacji, wynikającej z art. 7b ust. 3 w związku z jego ust. 1 u.o.p.d.k. skutkuje naruszeniem prawa, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie sposób podzielić w tym zakresie stanowiska, że jest to nieistotne uchybienie. Samo już to naruszenie stanowi dostateczną podstawę stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 305/07 (Lex 357471) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Stanowisko powyższe należy w pełni podzielić w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem odmówić słuszności stanowisku, iż realizując własną kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Niezależnie od powyższego podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała w kwestii kręgu osób uprawnionych ogranicza się wyłącznie do osób spełniających łącznie warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 1- 4 Regulaminu, w tym również warunek stałego zameldowania na terenie Powiatu Kłobuckiego (pkt 1).

Skarżący słusznie zarzucił niezgodność zawartego w § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uregulowania, dotyczącego spełnienia przez osoby ubiegające się o przyznanie stypendiów kryterium stałego zameldowania na terenie Powiatu Kłobuckiego. Takie ustalenie kręgu osób uprawnionych stanowi dyskryminację podmiotową.

Trzeba tu podkreślić, że zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie kultury wymienione zostały w katalogu zadań własnych powiatu, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p. i nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że to właśnie stoi na przeszkodzie, aby określoną kategorię mieszkańców powiatu nie zameldowanych w nim na pobyt stały, pozbawić prawa do brania udziału w życiu społeczności lokalnej, co w konsekwencji w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Zapis tej treści jest sprzeczny z definicją wspólnoty samorządowej, którą w myśl art. 1 ust. 1 u.s.p. tworzą z mocy prawa mieszkańcy powiatu. Nadto, o przynależności do społeczności lokalnej decyduje przede wszystkim fakt zamieszkiwania na określonym terenie i miejscu. Odnosząc się do zameldowania na pobyt stały, jako warunku umożliwiającego ubieganie się o stypendium należy zauważyć, iż ograniczenie możliwość jego otrzymania w tym zakresie jest sprzeczna z koncepcją samorządu terytorialnego.

Bezspornie zamieszkanie jest typową instytucją prawa cywilnego. Miejsce zamieszkania osoby fizycznej definiuje art. 25 Kodeksu cywilnego, jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Natomiast zameldowanie jest wyłącznie instytucją prawa administracyjnego, która ma związek z ewidencją ludności i może służyć wyłącznie pomocą w ustalaniu charakteru pobytu osoby na danym terenie, ale nie może decydować o uprawnieniach członków wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że powiat wykonując zadania własne jest władny czynić to nie tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 u.s.p. tworzą jego mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki.

W tym kontekście nie może być decydującym kryterium, czy dana osoba ma miejsce stałego zameldowania na terenie danego powiatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, publ. Lex nr 164541; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 67/06, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 1008/04 i z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 827/1). Warto zwrócić uwagę, że wniosek taki wynika również z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), który przyznaje czynne prawo wyborcze do rady jednostki samorządu terytorialnego osobom stale zamieszkującym na obszarze działania tej rady. Przepis art. 9 cytowanej ustawy określa natomiast, iż przy ustalaniu faktu stałego zamieszkiwania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a mianowicie art. 25, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Mając na uwadze zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu narusza obowiązujące prawo. Został on bowiem sformułowany w sposób uniemożliwiający przyznanie stypendiów także osobom, które zamieszkują na terenie Powiatu Kłobuckiego, ale nie są tam na stałe zameldowane, ale więc faktycznie wchodzą w skład tej wspólnoty samorządowej. Takie ustalenie zakresu podmiotowego adresatów uchwały nie koresponduje z istotą zadań własnych wynikającą z postanowień Konstytucji RP.

Ustosunkowując się do trzeciej z zakwestionowanej przez skarżący organ nadzoru kwestii trzeba podnieść, że również to uregulowanie koliduje z normą zawartą w art. 5 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.p.w., która jednoznacznie zobowiązuje do współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., prowadzącymi odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów, m. in. w zakresie edukacji, oświaty i wychowania, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego (art. 4 pkt 14 i 16 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w.). Co więcej, działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez: osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; spółdzielnie socjalne; spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników (art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.). Współpraca ta odbywa się w szczególności w formach konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w.), a takim są niewątpliwie akty prawa miejscowego podejmowane przez organy samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru, w trybie art. 79 u.s.p., nie podjął w tym zakresie działań, co jednak nie ma wpływu na istnienie do dnia dzisiejszego wadliwości zaskarżonej uchwały podjętej bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z organizacjami pozarządowymi, a więc sprzecznie z procedurą określoną w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w..

Odnosząc się do zasygnalizowanego w skardze problemu zawężenia osób starających się o uzyskanie wspomnianego stypendium wyłącznie do uczniów i studentów, chociaż wcześniej obowiązująca w tym zakresie uchwała Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr 144/XXII/2008 obejmowała swym zakresem również inne osoby zajmujące się twórczością artystyczną (twórcy i artyści) i upowszechnianiem kultury, w tym również organizatorom działalności kulturalnej zaznaczyć przyjdzie, iż samodzielność gminy polega na określeniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania stypendium w dziedzinie artystycznej, w tym również wyłącznie ich zawężenia do uczniów i studentów, co nie narusza brzmienia art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący słusznie wniósł skargę, a argumentacja w niej zawarta jest zasadna, bowiem przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do istotnych naruszeń prawa mogących uzasadniać uwzględnienie skargi, zwłaszcza art. 7 b ust. 1 i 3 u.o.p.d.k., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, w rozumieniu art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 81 ust. 1 u.s.p., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).