Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1781/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. , ust. 4, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M.R. i Wojewody Warmińsko - Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1377/16 w sprawie ze skarg M.R. i [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1377/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skarg M.R. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz M.R. kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta Nowomiejski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., obejmujące: budowę l etapu inwestycji elektrowni wiatrowej [...] ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz jej fundamentu na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach: [...] obręb [...] i działki nr [...] obręb [...] gmina [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A.P. oraz E. i Z.K., K. K. oraz K.K., a także M.A.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością związaną z etapowaniem inwestycji. Wojewoda wskazał, że inwestor wnioskował o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentu na działce nr [...]. Całościowo inwestycja będzie składała się z elektrowni wiatrowej i jej fundamentu oraz infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi gminnej, wewnętrznej drogi dojazdowej i w przyszłości z przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej, wykonanych w podziale na kilka etapów realizacyjnych. Z decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że inwestycja obejmuje: budowę jednej elektrowni wiatrowej, wieży wraz z fundamentem, budowę placu manewrowego, budowę drogi dojazdowej wewnętrznej, budowę przyłącza SN - stacji abonenckiej NN/S zlokalizowanej wewnątrz lub obok elektrowni i wyprowadzenie mocy kablem podziemnym SN wraz z niezbędnymi łączami telekomunikacyjnymi do linii 15 kV. Taki zakres inwestycji wynika również z wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2015 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Inwestor winien więc był wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji i udzielenie pozwolenia na budowę I etapu obejmującego elektrownię wiatrową wraz z fundamentem. Przy czym projekt zagospodarowania terenu winien zawierać wszystkie planowane elementy inwestycji, czyli elektrownię wiatrową wraz z fundamentem oraz zjazd z drogi gminnej, wewnętrzną drogę dojazdową i przyłącze elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Wojewoda zaznaczył, że udzielenie pozwolenia na budowę I etapu, tj. elektrowni wraz z fundamentem, jest możliwe, gdyż elektrownia wiatrowa przystosowana jest do produkcji energii elektrycznej na własne potrzeby oraz magazynowania jej w zewnętrznych przewoźnych akumulatorach przemysłowych, czyli stanowi obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować. Analiza projektu budowlanego wykazała, że projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni oraz wewnętrzny układ drogowy wraz ze zjazdem na drogę gminną, lecz brak jest przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji NN/SN, linii kablowej SN oraz linii telekomunikacyjnej. Wojewoda stwierdził, że obowiązkiem inwestora będzie dostarczenie projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji z wszystkimi jej elementami oraz wyznaczenie rozszerzonego obszaru oddziaływania inwestycji uwzględniającego przebieg infrastruktury technicznej (drogi, sieci).

Nadto Wojewoda wskazał, że w sprawie nieprawidłowo ustalono krąg stron postępowania oraz brak jest ujęcia we wniosku o pozwolenie na budowę i co za tym idzie decyzji o pozwoleniu na budowę, sąsiedniej działki nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że z projektu budowlanego wynika, że wieża elektrowni usytuowana jest na działce nr [...], jednak śmigło o długości 54 m "zachodzi" (omiata), część działki nr [...].

Skargi na powyższą decyzję Wojewody wywiedli [...] sp. z o.o. oraz M.R., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżącą Spółka zarzuciła organowi naruszenie: art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 30 ust. 1 pkt a1 ustawy Prawo budowlane, art. 28 ust. 1 ww. ustawy, art. 28 ust. 4 ww. ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 9 i 11 k.p.a oraz art. 138 ust. 2 k.p.a. Natomiast M.R. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.; art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a.; art.15 k.p.a.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedzione skargi zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. choć cytowany wyżej art. 33 ust. 1 zd. pierwsze zawiera zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to od tej zasady są wyjątki, co wynika z dalszej części tego przepisu. Za wyjątki należy uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany art. 29a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budowa przyłączy może następować albo na podstawie zgłoszenia (ust. 3), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustaw o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 1 i 2). Zdaniem Sądu, nie ma żadnych przekonujących argumentów, by w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę, w sytuacji, gdy projekt ten nie zawiera przyłączy. Sąd zauważył, że Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 ww. ustawy. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, zarzucił inwestor, że błędnie organ odwoławczy wywiódł z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji z wszystkimi jej elementami, w tym niewymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, niezasadnie organ odwoławczy zobligował organ pierwszej instancji do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, uwzględniającego przebieg infrastruktury technicznej.

Dalej Sąd wyjaśnił, że błędnie również Wojewoda wywiódł, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, że ustalając obszar oddziaływania inwestycji należy stosować art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnych przesłanek do zastosowania tego przepisu k.p.a., bowiem kwestie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzyga art. 28 ustawy Prawo budowlane. Podniósł także, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ww. ustawy, a nie jego ust. 4. Zdaniem Sądu brak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Sąd powołał wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. II OSK 588/14. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a przecież przepis art. 28 ust. 4 ustanawia wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie stwierdzono także istnienia przesłanek, wynikających z art. 88 ust. 1 ustawy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach wydania pozwolenia na budowę.

Prawidłowo natomiast organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wszczęte w niniejszej sprawie 30 czerwca 2016 r. postępowanie, powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Trafnie także Wojewoda uznał, że pozwolenie na budowę winno obejmować nie tylko działkę nr [...] na której zaprojektowano elektrownię wiatrową, lecz także działkę nr [...], nad którą częściowo będzie zachodziło śmigło tej elektrowni. Jednak ten błąd organu pierwszej instancji nie może przesądzać o konieczności wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, gdyż organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mógł ten błąd naprawić.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Wojewoda Warmińsko-

Mazurski oraz M.R., kwestionując to orzeczenie w całości. Wojewoda Warmińsko Mazurski zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie zobowiązuje inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, nawet w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów;

2/ prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane;

3/ prawa procesowego, poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 28 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23);

4/ prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i uchylenie jej pomimo, że decyzja ta była zgodna z prawem, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Natomiast skarżący M.R. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, w tym przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, a nadto przez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia odnośnie nieuwzględnionych zarzutów, a także przez błędne wskazania co do dalszego postępowania – a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji);

2/ przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi lub przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów, w tym błędną ocenę zarzutów (ich treści/znaczenia), a w związku z tym przez nierozpoznanie istoty zarzutów, a tym samym naruszenie prawa skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji);

3/ przepisów postępowania - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przez błędne zakwestionowanie przez Sąd prawidłowych ustaleń dokonanych przez skarżony organ (w dokonanym zakresie);

4/ prawa materialnego, tj.:

a) art.3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie;

b) art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art.3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie,

c) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i ust. 4, w tym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29a ust. 1, ust. 2, ust. 3, w tym w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie;

d) art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym art. 28 k.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie;

e) art. 28 k.p.a. oraz ewentualnie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy – wskazane przepisy w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art.13 ust.1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie;

5/ przepisów postępowania – art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w tym w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przez uchylenie decyzji przy błędnej wykładni prawa materialnego i błędnym zastosowaniu prawa materialnego, a przy tym przy błędnym uzasadnieniu;

Wskazując na powyższe skarżący M.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.R. inwestor wniósł o jej oddalenie i zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonych skargach kasacyjnych zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionych skarg kasacyjnych przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Nie jest sporne bowiem, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej właśnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z treścią art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Istotne jest również i to, że orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Taki sposób rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji determinował również sposób przeprowadzenia jej kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności takiej decyzji, w ramach zakreślonej kognicji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał oceny jej prawidłowości mając właśnie na uwadze podstawę materialnoprawną jej podjęcia. W ramach tej kontroli zasadnie uznano, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż ustalenie kręgu stron postępowania winno nastąpić w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie są usprawiedliwione zarzuty obu skarg kasacyjnych, że w tej sprawie winien mieć zastosowania przepis art. 28 k.p.a. Taki pogląd wyrażony w tej sprawie przez organ odwoławczy nie mógł zostać również zaaprobowany przez NSA. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko, iż w niniejszej sprawie, krąg stron winien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisów ustępu drugiego i trzeciego art. 28 ww. ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie wówczas, gdy z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Według art. 79 ust. 1 powołanej ustawy postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei według jej art. 72 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jednak wyraźnego przepisu, który wskazywałby, iż jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w tej sprawie wydano taką decyzję środowiskową), to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Tezę, że przeprowadzenie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie przesądza o tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zawsze postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, potwierdzają inne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczególności przepisy Rozdziału 4 (ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) Działu V tej ustawy, z których wynika, że w określonych sytuacjach ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę i wówczas – jak wynika z art. 90 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę może być zobowiązany do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji.

Wskazać też należy na art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z przepisu tego wynika, że to przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz innych ustaw decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa - patrz wyroki: NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 588/14, NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1941/16.

Tym samym, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w tych przypadkach, w których udział społeczeństwa powinien być zapewniony w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w tej sprawie organy, nie powołały się na taką normę ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko czy też przepis innej ustawy, która wymagałaby w przedmiotowym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa.

Powyższe stwierdzenie potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa, to nie można uznać, iż w takiej sytuacji ustalenie kręgu stron postępowania w tej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, powinno następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., jak błędnie przyjął organ odwoławczy, a co jest w dalszym ciągu podnoszone w obu skargach kasacyjnych, lecz w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutów skarg kasacyjnych kwestionujących tę okoliczność.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej M.R. naruszenia art. 28 k.p.a. oraz ewentualnie art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy - wskazane przepisy w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art.13 ust.1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 (w tym w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i związane z tym błędne zastosowanie.

Należy w tym kontekście podzielić ocenę przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961).

Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. ogłoszona w dniu 1 lipca 2016 r. weszła w życie dnia 16 lipca 2016 r. Ustawa ta zawiera także przepisy przejściowe i końcowe w tym wskazany przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 3, który statuuje zasadę, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotowe postępowanie wszczął wniosek inwestora z dnia 9 maja 2016 r. (w dniu 30 czerwca 2016 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), nawet jeżeli nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Również i dotychczasowe organy w sprawach wszczętych, a niezakończonych dot. pozwolenia na budowę pozostają właściwe do wydania decyzji (art. 16 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 maja 2016 r.). Tym samym, w tych okolicznościach sprawy, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż po uchwaleniu i wejściu w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, elektrownie wiatrowe będzie można lokalizować wyłącznie na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3). W przypadku braku miejscowego planu i lokalizowania elektrowni na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ustawa przewiduje dwie sytuacje. Pierwsza, jeżeli postępowanie administracyjne już się toczy, a przed wejściem w życie ustawy nie zostanie ono zakończone, to zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5 zostanie ono z mocy prawa umorzone. W drugiej sytuacji, kiedy inwestor posiada już ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, to zgodnie z przepisem art. 14 ust. 6 decyzje takie tracą moc, chyba że: "przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę". W takim przypadku inwestor będzie mógł starać się o wydanie pozwolenia na budowę z zachowaniem przepisów dotychczasowych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zarzuty skarżącego kasacyjnie są w tym zakresie nieusprawiedliwione.

Natomiast usprawiedliwione są zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestia etapowania inwestycji i potrzeba uzupełnienia w tym zakresie postępowania stanowiła główną przesłankę uchylenia decyzji Starosty Nowomiejskiego z dnia [...] lipca 2016 r. Zanegowanie tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji trafnie zostało zakwestionowanie w obu skargach kasacyjnych.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Tym samym w świetle art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co do zasady, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie bez powodu ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że projekt ten powinien przedstawiać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz sieci uzbrojenia terenu ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego wynika, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów - patrz wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1564/15 publikowany w zbiorze LEX nr 2277989.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził w pierwszej kolejności, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została przedwcześnie przed koniecznym uzupełnieniem dokumentacji projektowej o wymaganą zawartość projektu zagospodarowania terenu (poprzez brak wrysowania przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji NN/SN, linii kablowej SN oraz linii telekomunikacyjnej), czym dopuszczono się uchybień procesowych mających istotny wpływ na wynika sprawy. Organ odwoławczy uznał, że dopuszczono się naruszenia przepisów art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. To stanowisko jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można zaś w żadnym wypadku podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co trafnie zanegowano skargami kasacyjnymi, że wyjątek od zasady pozwolenia co do całości zamierzenia, może być ograniczony do realizacji przyłączy, które mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia (art. 29a ust. 3 ustawy Prawo budowlane), albo na podstawie przepisów prawa energetycznego, ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - art. 29a ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Niesporne jest, że inwestor wnioskował o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentu na działce nr [...]. Całościowo inwestycja będzie składała się z elektrowni wiatrowej i jej fundamentu oraz infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi gminnej, wewnętrznej drogi dojazdowej i w przyszłości z przyłącza elektrowni do istniejącej sieci elektroenergetycznej, wykonanych w podziale na kilka etapów realizacyjnych. Natomiast przedstawiony projekt budowlany wykazał, że projekt zagospodarowania terenu zawiera lokalizację elektrowni oraz wewnętrzny układ drogowy wraz ze zjazdem na drogę gminną, lecz brak było przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji NN/SN, linii kablowej SN oraz linii telekomunikacyjnej.

Mając na uwadze przywołane wyżej rozważania dotyczące etapowania inwestycji w ramach ustawy Prawo budowlane w świetle art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że co już wyżej zaznaczono iż wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż obowiązek objęcia pozwoleniem na budowę jednego zamierzenia przewiduje wyjątki, o czym świadczy dalsza część przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wyżej przywołanego. Za wyjątek taki w orzecznictwie uznano sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a ustawy Prawo budowlane. Co do zasady przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu (porównaj wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 896/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1358525).

Zatem od inwestora zależy czy przyłącza do obiektu budowlanego obejmie wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy dokona zgłoszenia ich realizacji bądź też skorzysta z możliwości przewidzianej w art. 29a ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że odrębne traktowanie w sensie realizacyjnym przyłączy odnosi się do sytuacji, w której inwestor zmierza do uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego jeden obiekt stanowiący całe zamierzenie budowlane. Przyłącza są zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Budowa przyłączy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1a – dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem art. 29a. Nie stoi to na przeszkodzie temu, aby przyłącza jako urządzenia budowlane należące do całego zamierzenia budowlanego mogły być również objęte odrębnym procesem decyzyjnym organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę wyłącznie pierwszego elementu całego przedsięwzięcia w postaci pojedynczej siłowni wiatrowej, której uwarunkowania technologiczne pozwalają na jej samodzielne wykorzystywanie zgodnie z przeznaczeniem. Jednak w przypadku etapowania inwestycji i objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę tylko określonej jej części zastosowanie znajduje wyjątek od zasady z art. 33 ust. 1 zd. pierwsze ustawy Prawo budowlane, sformułowany w art. 33 ust. 1 in fine ustawy Prawo budowlane, dotyczący zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, w tym wypadku w pierwszym etapie budowę pojedynczej siłowni wiatrowej oraz jej fundamentu, a w późniejszych etapach budowę infrastruktury towarzyszącej w postaci zjazdu z drogi publicznej, wewnętrznej drogi dojazdowej oraz przyłącza do istniejącej sieci elektroenergetycznej.

W tej sprawie skoro inwestor realizuje inwestycję etapami to w takiej sytuacji zobowiązany był dołączyć do wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, co pozwoli organowi na ocenę czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Organ ma zatem wówczas obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 801/04, publikowany w zbiorze LEX nr 837750).

Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji, co nie jest jednak jednoznaczne z badaniem warunków udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektów przewidziany do realizacji w kolejnych etapach.

W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy właściwie, na podstawie akt, uznał, iż projekt zagospodarowania terenu w kształcie przedłożonym przez inwestora nie spełnia wymogów obejmowania całości inwestycji, czego nie zmienia fakt, że realizację kolejnych jej etapów w postaci przyłączy elektroenergetycznych odłożono na przyszłość, w której obejmie się je odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę bądź zgłoszeniem, bez szkody dla samodzielności pojedynczej siłowni wiatrowej.

Zatem, przy uwzględnieniu przedstawionych rozważań, uznać należy, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, która została podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. – co trafnie podkreślono w skargach kasacyjnych. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut skarg kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, a tym samym winien mieć wobec wniesionych skarg zastosowanie przepis art. 151 p.p.s.a.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej M.R. nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji obrazy przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia. Norma ta jest naruszona, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia albo brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Dotąd powiedziane nakazywało uznać wniesione skargi kasacyjne za posiadające usprawiedliwione podstawy w opisanym wyżej zakresie, co uzasadniało potrzebę uchylenia kwestionowanego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi. Przywołane wyżej argumenty uzasadniały wyłącznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oddalenie wniesionych skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem wydana decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiadała prawu, choć jednocześnie organ odwoławczy wadliwie uznał w niej, że w sprawie winien mieć zastosowanie wobec ustalenia stron postępowania art. 28 k.p.a. Jednakże ta nieprawidłowość w opisanym elemencie, co do zasady nie mogła przesądzić o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, co uzasadniałoby jej eliminację z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego zasadnie organ odwoławczy wskazał, również, iż pozwolenie na budowę winno obejmować nie tylko działkę nr [...] na której zaprojektowano elektrownię wiatrową, lecz także działkę nr [...], nad którą częściowo będzie zachodziło śmigło tej elektrowni.

Powyższe w pełni uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 188 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec uznania, iż w sprawie tej zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji