Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 682/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2,  art. 136,  art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49f  ust. 1,  art. 28  ust. 2,  art. 3  pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 64e,  art. 151a  par. 2,  art. 141  par. 4,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/21 w sprawie ze sprzeciwu W. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2402/21, oddalił sprzeciw W. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 marca 2021 r. W. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. P. [...] w W. rozbudowanej w poziomie parteru we wschodnim skrzydle. W związku z powyższym organ powiatowy w dniu 27 kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...] w W. Podczas oględzin stwierdził, iż znajduje się tam wolnostojący budynek mieszkalny, murowany, o trzech kondygnacjach nadziemnych i podpiwniczeniu. Obiekt zrealizowano w oparciu o decyzję Urzędu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., zezwalającą D. L. na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. Inwestor uzyskał od Urzędu Gminy [...] potwierdzenie przyjęcia do użytkowania ww. obiektu budowlanego - pismo z dnia 30 maja 1995 r. W czasie kontroli stwierdzono również, że w wyniku aranżacji budynku wydzielono 6 lokali, co zostało poświadczone w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. Według oświadczenia W. M., w 2000 r. dobudowana została część stanowiąca dodatkowe wejście do budynku oraz kuchnia i wymiary tej części wynoszą 1,85 m x 7,95 m (po obrysie) i wysokość ok. 3,20 m. Właściciel nie posiada pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Urząd [...] w dniu 19 kwietnia 2021 r. przekazał akta archiwalne przedmiotowej inwestycji, w związku z czym organ I instancji ponownie w dniu 14 czerwca 2021 r. przeprowadził oględziny obiektu. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek mieszkalny przy ul. P. [...] w W. został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Zmiany te polegały na: wykonaniu pełnego podpiwniczenia budynku, zmianie kształtu i zakresu skarpy przy budynku, zmianie układu ścian działowych w piwnicy, zmianie przeznaczenia części pomieszczeń w piwnicy (wykonano dodatkowe pokoje z pomieszczeń magazynowych, salon z kuchnią z pomieszczenia pracowni), zmianie na parterze i na I piętrze układu ścian działowych, zmianie ilości pomieszczeń kuchennych oraz łazienek, zmianie lokalizacji drzwi, zmianie układu ścian działowych, zmianie sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia użytkowe tj. pokoje, kuchnia, łazienka, wykonaniu tarasu przy klatce schodowej dostępnego z salonu, wykonanie stropu drewnianego, nad którym jest pomieszczenie strychu dostępne z salonu, przeznaczenie na parterze pomieszczenia garażu na pokój i wykonaniu okien w miejscu bramy wjazdowej. Stwierdzono ponadto, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego budynek został rozbudowany o część stanowiącą (dodatkowe) wejście do budynku i kuchnię. Od 4 września 2000 r. właścicielem budynku jest W. M.

PINB uznając, że dokonane odstępstwa mają charakter istotny w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w W., zrealizowanego z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji Urzędu [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. (zawiadomienie z dnia 24 czerwca 2021 r.).

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), nałożył na W. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, że budynek ten zrealizowano na podstawie decyzji Urzędu Gminy [...] [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., a następnie zaświadczeniem z dnia [...] maja 1995 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. Z inwentaryzacji sporządzonej w marcu 2021 r. przez mgr inż. arch. P.M. (uprawnienia bud. [...]) wynika, iż w porównaniu z zatwierdzonym projektem budowlanym stwierdzono wykonanie pełnego podpiwniczenia budynku, zmianę kształtu i zakresu skarp przy budynku, zmianę układu ścian działowych w piwnicy, zmianę przeznaczenia części pomieszczeń w piwnicy, na parterze i I piętrze zmieniono układ ścian działowych, zmianę ilości pomieszczeń kuchennych, łazienek, lokalizacji drzwi, na poddaszu zmianę układu ścian działowych zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenie użytkowe, wykonanie tarasu przy klatce schodowej dostępnego z salonu, stropu drewnianego, nad którym jest pomieszczenie strychu dostępne z salonu, na parterze pomieszczenie garażu przeznaczono na pokój, w miejscu bramy wjazdowej wykonane są okna. W stosunku do projektu budynek został rozbudowany o część stanowiącą dodatkowe wejście do budynku i kuchnię. Dobudowę przybudówki od strony wschodniej oraz przebudowę pomieszczenia garażu na pokój wykonano w 2000 r., inwestorem był W. M., który poinformował, że pozostałe roboty zostały wykonane przed wrześniem 2000 r. (stan zastany przy zakupie obiektu). W ocenie organu I instancji, dokonane odstępstwa mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z tym organ - decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. - umorzył postępowanie "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W. w celu zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny - 6 lokalowy". Organ wszczął natomiast postępowanie "w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W. zrealizowanego z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Urzędu [...] o pozwoleniu na budowę." Organ uznał, że wskazane odstępstwa od projektu budowlanego są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy z 1995 r. było nieskuteczne. Późniejsza rozbudowa budynku po złożeniu tego nieskutecznego zawiadomienia powoduje, że zalegalizowanie dokonanych odstępstw od projektu może nastąpić wyłącznie w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego). W tym stanie faktycznym zaistniała podstawa do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego.

W. M. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. zwrócił się z prośbą do PINB m.in. o przekazanie zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji nr [...] przez J. N. i K. N. W odpowiedzi na powyższe organ przesłał adresowane do ww. osób koperty zawierające decyzję, każda z adnotacją "Adresat nie żyje". Uwzględniając tę okoliczność organ wojewódzki zauważył, że organ winien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, a charakter strony przysługujący osobie fizycznej, wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. PINB powinien zatem zweryfikować informację odnośnie śmierci właścicieli działki o nr ew. [...] i dalej ustalić, czy są znani następcy prawni działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której usytuowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 50-51 Prawa budowlanego, zamiast uproszczonego postępowania legalizacyjnego, organ wskazał, że w myśl art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Budynek mieszkalny przy ul. P. [...] w W. zrealizowano na podstawie decyzji Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., a następnie zaświadczeniem z dnia 30 maja 1995 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. W potwierdzeniu tym wpisano następujące parametry obiektu: powierzchnia zabudowy 338,5 m2 (z tarasami), 274,6 m2 (bez tarasów), pow. całkowita: 962,1 m2 pow. użytkowa: 725,3 m2 i kubatura 2132,0 m3. Natomiast z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonej w marcu 2021 r. przez mgr inż. arch. P. M. (uprawnienia bud. [...]) wynika, iż sporny obiekt posiada obecnie posiada kubaturę 2357 m3. Według oświadczenia W. M. do budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w W. w 2000 r. dobudowana została część stanowiąca dodatkowe wejście do budynku wraz z kuchnią o wymiarach po obrysie 1,85 mx 7,95 m i wysokość ok. 3,20 m. PINB uznał, że rozbudowa ta wraz z innymi robotami wykonanymi w przedmiotowym obiekcie oraz zmiana jego użytkowania (z budynku dwulokalowego na sześciolokalowy) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją Urzędu [...] nr [...] projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy przedwcześnie zakwalifikował sporne roboty budowlane jako odstępstwo w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego od ww. pozwolenia na budowę. PINB nie podjął bowiem żadnych czynności wyjaśniających odnośnie daty dokonania rzeczonych robót budowlanych, w szczególności w stosunku do daty zgłoszenia obiektu do użytkowania. W. M. twierdzi bowiem, że dobudowę do budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w W. zrealizowano samowolnie w 2000 r., a zatem już po przyjęciu obiektu do użytkowania (zaświadczenie z dnia 30 maja 1995 r.). Weryfikacja powyższej okoliczności ma zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy dobudowa będzie podlegała trybowi art. 50-51 Prawa budowlanego - w przypadku jej realizacji przed 30 maja 1995 r. czy będzie rozpatrywana w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - jeżeli roboty te wykonano - jak twierdzi skarżący - po tej dacie, ale przed 2001 r. Jednocześnie kwestia zmiany ilości lokali mieszkalnych w budynku przy ul. P. [...] w W. z zaprojektowanych dwóch na sześć (pismo Prezydenta [...] z dnia 15 października 2020 r.) może być przedmiotem odrębnego postępowania w ramach nadzoru budowlanego przez organem I instancji w trybie art. 71a Prawa budowlanego, jeżeli nastąpiła po robotach, których legalizacji domaga się skarżący. Jeżeli zaś nastąpiła w tym samym czasie, to zmiany te powinny być łącznie oceniane i legalizowane. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji powinien określić obecny krąg osób dysponujących przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym oraz ustalić datę dokonania rozbudowy tego obiektu, w sprawie której wniósł o wszczęcie postępowania W. M. pismem z dnia 8 marca 2021 r. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym zakres ten wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sprzeciw od tej decyzji złożył W. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącego opisał przebieg sprawy i wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2021 r. organ nie odnosząc się do żadnego z zarzutów odwołania, uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w decyzji bezzasadnie, niezgodnie z okolicznościami bezspornymi i dowodami w sprawie, powołuje się kwestię rzekomej zmiany liczby lokali w budynku P. [...] z dwóch na sześć, bo nieprawdą jest, że taka zmiana została fizycznie dokonana, co wynika z protokołów kontroli oraz roboty nie polegały na zmianie z 2 na 6 lokali, lecz na przeznaczeniu pomieszczenia garażu na pokój i wykonaniu okna w miejscu bramy wjazdowej, a postępowanie w tym zakresie zostało prawomocnie umorzone decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego, powołane przez WINB powody wydania decyzji kasatoryjnej w rzeczywistości nie istnieją. Dodał, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która wprowadziła uproszczone postępowanie legalizacyjne, zmieniono również definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ma ona zaś kluczowe znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W brzmieniu przepisów obowiązujących do 19 września 2020 r. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Aktualne unormowanie powoduje, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest inwestor. Właściciele (użytkownicy wieczystości oraz zarządcy) nieruchomości sąsiednich będą stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy zostanie wskazane, że projektowana inwestycja spowoduje ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich z uwagi na treść przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nowa definicja strony, którą jest wyłącznie inwestor, odnosi się do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc tym bardziej do postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jest niesporne, wynikające z materiału dowodowego sprawy (mapa inwentaryzacji powykonawczej), że nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością P. [...] są zabudowane, zatem jakiekolwiek zmiany w budynku mieszkalnym P. [...] nie powodują ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym J. i K. N. (gdyby żyli), ani ich następcy prawni, nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym jakichkolwiek zmian w budynku mieszkalnym P. [...]. PINB w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdził, jakie zmiany zostały dokonane w budynku P. [...] w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1995 r. i ustalił, że inwestorem przybudówki od strony wschodniej budynku oraz przebudowy pomieszczenia garażu na pokój i wykonania okien w miejsce bramy wjazdowej był W. M., a roboty zostały wykonane na jego zlecenie w 2000 r. Nie jest zatem zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy stwierdzenie WINB, że PINB nie podjął żadnych czynności wyjaśniających odnośnie daty dokonania rzeczonych robót budowlanych. W materiale sprawy (załącznik do pisma z 23 lipca 2021 r.) znajduje się nadto dowód w postaci oświadczenia W. M. precyzującego, że jakiekolwiek i wszelkie zmiany na nieruchomości i w budynku mieszkalnym P. [...], o których mowa w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] lipca 2021 r., zostały wykonane w okresie między 14 maja 1992 r. i 3 września 2000 r. na zlecenie poprzedniego właściciela D. L., a w okresie między 4 września 2000 r. i 31 grudnia 2000 r. na zlecenie W. M. i jego żony D. R.. Nic też nie stało na przeszkodzie, by WINB zażądał od W. M. w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dostarczenia jeszcze ewentualnie innych dowodów na te okoliczności. Przywołanie przez WINB przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego jako usprawiedliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest bezzasadne. Sprawa nieruchomości P. [...], prowadzona z urzędu od 10 marca 2021 r. na skutek wniosku W. M. z dnia 8 marca 2021 r., dotyczy zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej stosownie do art. 49f - 49i Prawa budowlanego do zmian budynku P. [...] wykonanych w okresie do 31 grudnia 2000 r. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że jakiekolwiek zmiany na nieruchomości/budynku/w budynku P. [...] wykonane do końca 2000 r. podpadają pod nową regulację art. 47f -49i Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że od dnia 19 września 2020 r., normuje on przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Konsekwentnie art. 51 ust. 1 pkt 3 dotyczy wyłącznie przypadków, do których nie stosuje się przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Powołanie zatem przez organy art. 50 i 51, w tym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, narusza prawo, lecz nie powoduje, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność wyjaśnienia jeszcze jakichkolwiek okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, rację ma organ, że w tej sprawie - z uwagi informację o śmierci stron postępowania – J. N. i K. N. (właścicieli działki sąsiedniej nr [...]), organ I instancji powinien zweryfikować tę informację i ustalić, czy są znani następcy prawni działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której usytuowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu podniesionego w sprzeciwie, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w obecnym stanie prawnym w znaczny sposób ogranicza krąg stron postępowania. Przepis ten dotyczy postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, a niniejsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczy się w trybie naprawczym (ewentualnie legalizacyjnym). W tym postępowaniu krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., a więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w bliskiej odległości do granicy działki nr [...] (w stronę tej granicy nastąpiła jego rozbudowa), zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mają interes prawny, aby brać udział w tym postępowaniu. Istnieje więc konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Błędne jest jedynie stwierdzenie organu I instancji, że decyzja w tej sprawie została skierowana do osoby zmarłej, gdyż adresatem decyzji jest W. M., a nie wskazane wyżej osoby, które były jedynie stronami tego postępowania. Zdaniem Sądu, zasadnie również organ odwoławczy uznał, że ponownego wyjaśnienia wymagają istotne dla sprawy okoliczności, tj. data wykonania robót budowlanych, których dotyczy to postępowanie. Skarżący złożył wniosek z dnia 8 marca 2021 r. o uproszczoną legalizację rozbudowanej wschodniej części budynku na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że w pozostałej części budynku również wykonano roboty budowlane, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Zaświadczeniem z dnia 30 maja 1995 r. organ potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. Organ I instancji przyjął, że wszystkie roboty budowlane wykonane w tym budynku stanowią istotne odstępstwo od projektu budowlanego i należy do nich stosować tryb naprawczy (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ta kwalifikacja jest przedwczesna z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących daty wykonania spornych robót budowlanych, w szczególności robót związanych z rozbudową tego budynku w odniesieniu do daty zgłoszenia obiektu do użytkowania. Sąd wyjaśnił, że z przepisu art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że uproszczona legalizacja dotyczy budowy (rozbudowy, nadbudowy, przebudowy) obiektu budowlanego zrealizowanej samowolnie (na zasadach podobnych jak w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Procedura ta nie dotyczy robót, których legalizacja może nastąpić w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że od dnia 19 września 2020 r. normuje on przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Nie można w związku z tym podzielić poglądu wyrażonego w sprzeciwie, że jakiekolwiek zmiany w przedmiotowym budynku wykonane do końca 2000 r. podpadają pod nową regulację art. 47f - 49i Prawa budowlanego. Zastosowanie tej regulacji (o ile zostanie spełniony warunek upływu 20 lat) jest możliwe tylko w stosunku do samowoli budowlanej, nie zaś do robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, do których legalizacji przewidziany jest tryb naprawczy. Sąd zaznaczył, że w literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego może okazać się konieczne prowadzenie dwóch postępowań na innych podstawach prawnych. W tej sprawie ustalenia wymaga czy rozbudowa będzie podlegała trybowi art. 50-51 Prawa budowlanego - w przypadku jej realizacji przed 30 maja 1995 r., czy będzie rozpatrywana w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 ustawy - jeżeli roboty te wykonano - jak twierdzi skarżący - po tej dacie (pięć lat później), ale przed 2001 r. Ustalając datę wykonania tej rozbudowy, organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu skarżącego, iż roboty przeprowadzono w okresie od 4 września do 31 grudnia 2000 r. Okoliczność ta wymaga dokonania dodatkowych ustaleń potwierdzających twierdzenia W. M. i zebrania dowodów potwierdzających te ustalenia. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika ponadto kiedy zostały wykonane pozostałe roboty, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego i czy miały one związek z realizacją tego projektu czy też zostały wykonane po 30 maja 1995 r. W związku z powyższym, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału w stron w postepowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a"), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. M., zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 138 § 2b, art. 136 § 2, 3 i 4, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.;

2) prawa materialnego, tj.: art. 49f ust. 1, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. na podstawie ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U z 2020 r. poz. 47), przez ich niezastosowanie oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez ich błędne (niewłaściwe) zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uznanie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i w wyniku rozpoznania sprzeciwu, uchylenie decyzji WINB z dnia [...] października 2021 r. oraz decyzji PINB z dnia [...] lipca 2021 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości "w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W. zrealizowanego z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...].05.1992 r. Urzędu [...] o pozwoleniu na budowę" i nakładającej na W. M. obowiązek "przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce ewid. Nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych" albo, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w innym składzie. Nadto, o zasądzenie od WINB kosztów postępowania za obie instancje.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpatrzenie zagadnienia prawnego w brzmieniu: "1. Czy wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 471) uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f - 49i) ma zastosowanie również do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów budowlanych, jeżeli od zakończenia takich robót budowlanych upłynęło co najmniej 20 lat?; 2. Stronami w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl dyspozycji którego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez WINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób należyty wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący złożył wniosek o uproszczoną legalizację rozbudowanej wschodniej części budynku na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że w pozostałej części budynku również wykonano roboty budowlane, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...] z dnia 14 [...] 1992 r. Organ I instancji przyjął, że wszystkie roboty budowlane wykonane w tym budynku stanowią istotne odstępstwo od projektu budowlanego i należy do nich stosować tryb naprawczy (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tymczasem, jak słusznie zauważono, ponownego wyjaśnienia wymagają istotne dla sprawy okoliczności, tj. data wykonania robót budowlanych, których dotyczy to postępowanie. Ma to o tyle znaczenie, że w przypadku realizacji dobudowy przed dniem 30 maja 1995 r. (przyjęcie obiektu do użytkowania) przy ocenie jej legalności zastosowanie miałby tryb określony art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast w przypadku uznania, że dobudowa została zrealizowana po tej dacie, zastosowanie do niej miałby tryb z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodny z wolą skarżącego. Organ I instancji ustalając okres rozbudowanej części budynku oparł się jedynie na gołosłownym oświadczeniu W. M., co jest niewystarczające z punktu widzenia czynienia ustaleń faktycznych w sprawie. Jak zauważył także Sąd, z treści decyzji organu I instancji nie wynika ponadto kiedy zostały wykonane pozostałe roboty, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego i czy miały one związek z realizacją tego projektu czy też zostały wykonane po 30 maja 1995 r. Jeżeliby się okazało, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 30 maja 1995 r., to należałoby prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, przy przyjęciu, że zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W innym przypadku zaszłaby konieczność prowadzenia dwóch postępowań na innych podstawach prawnych, tj. w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie ostatniej powołanej regulacji (o ile zostanie spełniony warunek upływu co najmniej 20 lat) jest możliwe tylko w stosunku do samowoli budowlanej, nie zaś robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, do których przewidziany jest tryb naprawczy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, nie do wszystkich zatem robót budowlanych wykonanych w spornym obiekcie, zastosowanie miałby uproszczony tryb legalizacji. Jakiekolwiek zmiany w obiekcie budowlanym, polegające na budowie (odbudowa, rozbudowa, nadbudowa) wykonane bez decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, albo pomimo zgłoszonego sprzeciwu, przed dwudziestu laty od zakończenia budowy podpadają pod nową regulację art. 49f do 49i Prawa budowlanego, jednakże w niniejszej sprawie nie ustalono bezspornie, że zmian w obiekcie dokonano po zakończeniu budowy i przyjęciu obiektu do użytkowania. Niewyjaśnienie już tylko tych istotnych okoliczności faktycznych przemawiało za wydaniem przez organ decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było też zgodne z wolą strony, według której postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, nawet gdyby mogły przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie (art. 136 k.p.a.), nie mógłby bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zmienić podstawy prawnej (trybu) prowadzonego postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie także Sąd I instancji nie podzielił zarzutu podniesionego w sprzeciwie, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w obecnym stanie prawnym w znaczny sposób ogranicza krąg stron postępowania. Przepis ten dotyczy postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, a niniejsze postępowanie nie toczy się w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy. Krąg stron w postępowaniu naprawczym powinien być określony, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/16 i powołane w nim orzecznictwo). Powyższe jest także aktualne, zdaniem Składu obecnie orzekającego, przy określaniu kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu mającym za przedmiot uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, przedmiotowy budynek znajduje się w bliskiej odległości do granicy działki nr [...] (w stronę tej granicy nastąpiła jego rozbudowa), zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mają interes prawny, aby brać udział w tym postępowaniu. Z uwagi na śmierć uczestników postępowania, zaszła podstawa do ustalenia ich następców prawnych, co dodatkowo przemawiało za uchyleniem decyzji organu powiatowego, celem zapewnienia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i umożliwienia tym podmiotom wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie postępowania.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji w sposób dostateczny wywiązał się ze swego obowiązku pod względem formalnym uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, motywy w nim zawarte są zrozumiałe i poddają się kontroli instancyjnej. Okoliczność nie odniesienia się do wszystkich zarzutów, argumentów podniesionych w sprzeciwie pozostawała bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Odpowiedź na przedstawione zagadnienia prawne została przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.