Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 244/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.

nr [...] po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (k.m. [...]), położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie [...], ujawnionej w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] utrzymała powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...] wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...] ha (k.m. [...]), położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie [...], ujawnionej w Księdze Wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...].

W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położona jest

w obrębie [...], a jako właściciela w Księdze Wieczystej Nr [...] wskazano Skarb Państwa – [...] Z zebranych w toku postępowania akt sprawy, w tym dołączonego wykazu zmian gruntowych, wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła działki nr [...] i [...], które powstały z podziału działki nr [...]. Następnie Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości na działki nr [...],[...] i [...]. W zgromadzonych dokumentach znajduje się również akt notarialny z dnia [...] lutego 1987 r. rep. A Nr [...], z treści którego wynika, iż nieruchomość została nabyta przez Państwo - [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] stanowią użytek "Bi" – inne tereny zabudowane, natomiast działka nr [...] stanowi użytek "dr" – drogi, która zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...], stanowi ul. [...] (wcześniej

ul. [...]). Z kolei istniejące w dniu 27 maja 1990 r. działki nr: [...] i [...] (z których powstały przedmiotowe parcele) figurowały w ewidencji gruntów jako pastwiska

(o symbolu "Ps"). W toku postępowania Prezydent Miasta [...] udzielił wyjaśnień dotyczących zajęcia części nieruchomości pod drogę. Wskazał, że Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1977r., w sprawie zmiany nazewnictwa ulic, placów i osiedli na terenie miasta [...], nazwa ul. [...] w [...] została zmieniona na ulicę [...]. Jednocześnie Wojewoda ustalił, że w Uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (będącej aktem prawnym zaliczającym przez dniem 27 maja 1990 r. drogi m. in. na terenie [...]

do dróg publicznych) ul. [...] nie figuruje. Tak więc Wojewoda uznał, że w dniu

27 maja 1990 r. ul. [...] nie była drogą publiczną. Dopiero Uchwałą

nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu na terenie Gminy [...] ul. [...] (dawna [...]) ujęta została w załączniku do ww. uchwały jako droga gminna.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwanej dalej "ustawą – Przepisy wprowadzające", jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowych stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.), z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Stosownie do art. 34 Kodeksu cywilnego,

w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., w powiązaniu z art. 6 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości

(Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych.

Oznacza to, w ocenie Wojewody [...] że mienie ogólnonarodowe,

w stosunku do którego przedsiębiorstwo państwowe (nie podporządkowane radzie narodowej lub terenowemu administracji państwowej stopnia podstawowego) posiadało tytuł prawny, nie może być skomunalizowane. W dniu 27 maja 1990 r. obowiązywał

art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy

o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości

na mocy ww. aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1987 r. powstało prawo zarządu na rzecz [...] w [...]. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie ujawniło, by od daty zawarcia aktu notarialnego do dnia 27 maja 1990 r. zaszło jakiekolwiek zdarzenie prawne powodujące wygaśnięcie lub ustanie prawa zarządu. W efekcie organ uznał, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w [...], nie będącego jednostką podporządkowaną radzie narodowej lub terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...]. Z treści odwołania wynika, iż w stosunku do obecnych działek o nr [...] i [...] Prezydent Miasta nie kwestionuje zasadności decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] ww. nieruchomości. Odnośnie natomiast działki nr [...], stanowiącej obecnie ul. [...], odwołujący podważa ustalenia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że po włączeniu w granice miasta [...] miast [...] i [...], zaszła konieczność likwidacji podwójnego nazewnictwa ulic. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., w sprawie zmiany nazewnictwa ulic, placów i osiedli na terenie miasta [...], nazwa ul. [...] położonej w [...] pozostała bez zmian. Niemniej jednak nawet po dacie podjęcia tej uchwały w części dokumentów posługiwano się dotychczasową nazwą. Jako przykład odwołujący wskazał, że "W księdze wieczystej [...] (...) wpisane jest prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], składającej się z działki niezabudowanej nr [...] o powierzchni [...] m2". Tożsamość działki nr [...] z nieruchomością objętą postępowaniem komunalizacyjnym została udokumentowana wykazem zmian gruntowych zatwierdzonym w dniu 3 czerwca 2013 r.

Nadto odwołujący wskazał, że w Uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (będącym aktem prawnym zaliczającym przed dniem 27 maja 1990 r. drogi m. in. na terenie [...] do dróg publicznych) ul. [...] nie figuruje. Jednak w załączniku do tej uchwały, figurują dwie ul. [...] – jedna położona w dzielnicy [...] (l.p. 106), a druga w [...] (l.p. 266) – posiadające różne numery drogi – ulicy. W ocenie odwołującego wnioskować stąd należy, że ul. [...] w [...] ujęta w tej uchwale faktycznie stanowi obecną ul. [...], jednak na etapie przygotowania uchwały posługiwano się dawną nazwą.

Niezależnie od powyższego odwołujący wskazał, że o zaliczeniu drogi do drogi gminnej świadczy już sam fakt dokonania przez Gminę zmiany nazwy ulic

w przywołanej już uchwale Miejskiej Rady Narodowej w [...]

nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła,

że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wyłączenia spod komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedmiotowa nieruchomość

na dzień 27 maja 1990 r. pozostawała bowiem w zarządzie [...] w [...], a podstawę prawną zarządu stanowił akt notarialny z [...] lutego 1987 r. rep. A Nr [...], z którego wynika, że nieruchomość powyższa została nabyta przez Skarb Państwa – [...] w [...]. Na dzień 27 maja 1990 r. w/w nieruchomość oznaczona była jako działki nr [...] i [...]. Z wykazu zmian gruntowych wynika natomiast, że na powyższy dzień ww. działki oznaczone zostały jako pastwiska (o symbolu "Ps"). Wypis z ewidencji gruntów i budynków ma jedynie charakter pomocniczy w niniejszej sprawie, lecz w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowi wskazanie sposobu użytkowania ww. gruntów. Ma to istotne znaczenie z uwagi na podnoszony przez odwołującego argument, iż część ww. nieruchomości stanowiła w tym okresie drogę publiczną.

Dlatego w tym zakresie organ odwoławczy poparł w pełni stanowisko Wojewody [...]. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku

z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się

z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie

lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej." Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym

na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, zarządzając gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to,

że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do terenowego organu administracji państwowej". Tymczasem, jak wynika z księgi wieczystej oraz ww. aktu notarialnego przedmiotowa nieruchomość wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie należała, w sensie prawnym, do terenowego organu administracji państwowej. Z akt sprawy wynika też, że na dzień

27 maja 1997 r. Skarb Państwa – [...] w [...] dysponował tytułem prawnym do ww. nieruchomości, którego potwierdzenie stanowi akt notarialny z dnia [...] lutego 1987 r. re. A Nr [...].

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że stosownie do art. 1 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz 60, z późn. zm.,

w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle postanowień art. 7 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych "do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych.". Jednak, zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg gminnych należących wtedy do rad narodowych stopnia podstawowego następowało uchwałą wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego,

o czym stanowił art. 7 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych.

Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia

[...] czerwca 1977 r., w sprawie zmiany nazewnictwa ulic, placów i osiedli na terenie miasta [...] , nazwa ul. [...] w [...] została zmieniona na ulicę [...]. Następnie uchwałą późniejszą tj. podjętą w dniu [...] marca 1987 r. (czyli aż 10 lat później) Uchwałą nr [...] Wojewódzka Rada Narodowa w [...] nie umieściła ulicy [...] w [...] w załączniku

do uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, która to uchwała na dzień 27 maja 1990 r. zaliczała drogi m.in. na terenie [...] do dróg publicznych. Na marginesie organ dodał, że ww. uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej zgodnie z przepisami wymagała, przed jej podjęciem, zasięgnięcia opinii rad narodowych stopnia podstawowego.

W sprawie dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie została podjęta uchwała w przedmiocie zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych.

Skoro zatem działka ta nie została zaliczona do kategorii drogi gminnej, to nie była ona, zdaniem organu, drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe znajduje uzasadnienie w tym, iż w dniu komunalizacji

ww. nieruchomość składała się z dwóch działek, których sposób użytkowania

wedle ewidencji gruntów i budynków oznaczono jako pastwiska.

Przy czym organ zwrócił uwagę, iż nawet ewentualne zaliczenie danej nieruchomości do dróg gminnych nie pozwala jednoznacznie uznać, iż należała ona

do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej. Dopiero bowiem

w ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz, 872 z późn. zm.) wprowadzono przepisy, iż w przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną bez tytułu prawnego, jej wywłaszczenie następuje z mocy prawa. Tymczasem na gruncie przepisów ustaw – Przepisy wprowadzające (...) decydujące znaczenie miało legitymowanie się prawem do nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r., wskazanym

w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 18 ust. 1,2 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 z póź. Zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności statusu prawnego działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., co stało się przyczyną uznania, że [...] w Z. przysługiwało prawo zarządu do działki nr [...] i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;

- art. 80 kpa w zw. z art. 18 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów

i uznanie, że działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku;

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym ustaleń w zakresie statusu, istnienia, czy ewentualnego następstwa prawnego

co do [...] w Z. na dzień 27 maja 1990r.;

- art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 10 § 1 kpa i art. 81 kpa w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. ust. 1, 2

i 4 ustawy z dnia 10 1990 – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez utrzymanie

w mocy decyzji organy I instancji, podczas gdy doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w sprawie w toku postępowania przed organem I instancji polegającego na braku zawiadomienia jej o zakończeniu postępowania

i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez wydaniem decyzji;

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy działka nr [...] należała w dniu

27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i zachodziły wszystkie przesłanki do jej komunalizacji;

- art. 7 ust. 1 i 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1984 r. o drogach publicznych w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r. poprzez ich nie zastosowanie

i przyjęcie, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła drogi publicznej

i nie była w zarządzie organu drogowego;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133,

poz. 872 z póź. Zm.) poprzez przyjęcie, że zaliczenie danej nieruchomości do dróg gminnych nie pozwala jednoznacznie uznać, iż należała ona do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej, podczas gdy komunalizacji podlegało mienie państwowe, zaś nabycie z mocy prawa na podstawie drugie

z przywołanych ustaw wyłączone było w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]

z [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa

przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu podniesiono, między innymi, że zarówno organ I instancji

jak i II instancji błędnie ustaliły, że w dniu 27 maja 1990 r. ul. [...] nie była drogą publiczną. Podkreślono, że uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie zmiany nazwy ul. [...] położonej w [...] na ul. [...], natomiast nazwa ul. [...] położonej w [...] pozostała bez zmian. Wynika to, zdaniem skarżącej, wprost z załącznika nr 1 do tej uchwały, zawierającego wykaz ulic i placów powtarzających się na terenie miasta [...] (pozycja 52). W części jednak dokumentów posługiwano się nadal dotychczasową nazwą, tj. ul. [...]. Świadczy o tym § 1 umowy sprzedaży z [...] lutego 1987 r. (repetytorium A nr [...]), zgodnie z którym w księdze wieczystej kw nr [...] prowadzonej w tut. Biurze wpisane jest prawo własności nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], składającej się z działki niezabudowanej nr [...], o powierzchni [...] m² na rzecz wymienionych w nim osób. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak zdaniem skarżącej wskazywanej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] okoliczności, iż w załączniku do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. figurują dwie ulice [...] – jedna położona w dzielnicy [...] (l.p. 106), a druga w [...] (l.p. 266) – posiadające różne numery drogi

– ulice. Skarżąca wskazuje, że ul. [...] w [...] ujęta w uchwale z [...] marca 1987 r. stanowi faktycznie obecną ulicę [...]. Z niewiadomych przyczyn ulica ta została ujęta w tej uchwale pod dotychczasową nazwą "ul. [...]", zamiast pod zmienioną nazwą "ul. [...]".

Zdaniem skarżącej, ustalenie statusu prawnego działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, stąd wyjaśnienie tej okoliczności powinno być dokonane ze szczególną wnikliwością. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli. Jako dowolne traktuje się ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia

o przekonującej treści. Organ ustalił, że działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r.

nie stanowiła drogi publicznej i w konsekwencji prawo zarządu nie przysługiwało organowi drogowemu, lecz [...] w [...], mimo że zdaniem skarżącej nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z tych względów doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i 77 § 1 kpa oraz zasady swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem skarżącej wbrew końcowemu stanowisku organu zaliczenie danej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. do dróg gminnych pozwala uznać, że należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ błędnie wskazuje, że za jego stanowiskiem przemawia fakt, iż dopiero w ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wprowadzono przepisy, iż w przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną bez tytułu prawnego, jej wywłaszczenie następuje z mocy prawa. Istotne jest, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa na podstawie tej regulacji następuje pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Tymczasem komunalizacja z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych odnosiła się do mienia będącego własnością państwową. W stosunku zatem do nieruchomości państwowych zajętych pod drogi publiczne gminne następowała komunalizacja tego mienia w oparciu o powyższy art. 5 ust. 1 ustawy. Wykluczone zaś byłoby nabycie z mocy prawa przez gminę takiej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W ocenie skarżącego organ naruszył także art. 107 § 3 kpa. Brak bowiem

w uzasadnieniu faktycznym ustaleń w zakresie statusu, istnienia czy ewentualnego następstwa prawnego co do [...] w [...] na dzień 27 maja 1990 r. Poczynienie tych ustaleń jest istotne, bowiem organ przyjął, że temu podmiotowi przysługiwało prawo zarządu na dzień 7 maja 1990 r.

Organ I instancji naruszył także art. 10 § 1 i art. 81 kpa bowiem przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania, czym uniemożliwił mu zaznajomienie się z całokształtem zebranego materiału dowodowego

oraz wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów. W toki kontroli

i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy skarżącego w szczególności możliwości zwrócenia uwagi na fakt ujęcia w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej

nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. ul. [...] pod jej pierwotną nazwą ul. [...], zamiast pod nazwą nadaną jej uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1977r.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając

w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje

na niezasadność skargi. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim,

z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.

Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporne działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu są na mocy powołanej ustawy wyłączone z komunalizacji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta

na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem

27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu

do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny., ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa, i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu

27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r., sygn.. akt I SA 694/00, niepubl.).

Z analizy akt administracyjnych wynika, że ustalenia które poczyniły organy

w rozpatrywanej sprawie są prawidłowe i sprowadzają się do stwierdzenia, że sporna działka nr [...] jako pozostająca w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] w [...] nie spełniania warunku należenia do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i dlatego nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy [...] na podstawie powyższego przepisu. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia [...] lutego 1987 r. rep. [...] z którego wynika, że nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa – [...] w [...], odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] na dzień 27 maja 1990 r. oraz wykaz zmian gruntowych, z którego wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. działki nr [...] i [...] (z których powstała m. in. działka nr [...]) oznaczone zostały jako pastwiska (o symbolu "Ps"), Sąd podziela stanowisko organu, że wypis z ewidencji gruntów i budynków ma charakter pomocniczy w niniejszej sprawie, jednak wskazuje sposób użytkowania spornej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie ma wpis do księgi wieczystej potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz [...] w [...].

Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tj. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm., dalej ukwh) wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie

to działa na korzyść osoby (fizycznej lub prawnej) wpisanej do księgi wieczystej. Obalenie tego domniemania mogłoby nastąpić w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh). Wówczas to domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwh mogłoby upaść z chwilą prawomocnego wykreślenia zarządu [...] w [...] z księgi wieczystej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący od 1987 r. w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 ukwh) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 Kpc), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej i sam wpis tego prawa do księgi wieczystej. W postępowaniu sądowym sąd byłby właściwy badać,

czy [...] w [...] legitymował się prawem zarządu w dacie wpisu do księgi wieczystej i czy w związku z tym wpis prawa zarządu do księgi wieczystej był prawidłowy.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskiwać grunty Skarbu Państwa w zarząd między innymi

na podstawie umowy notarialnej o nabyciu takiej nieruchomości.

Oznacza to, że organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy prawidłowo ustaliły, że sporna działka była w dacie 27 maja 1990 r. w zarządzie [...] w [...]. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Gminy [...] ponieważ w sensie prawnym nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie należała do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegała komunalizacji. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Obalenie przewidzianego w art. 3 ukwh domniemania jest bowiem możliwe tylko na drodze sądowej w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a także w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym kwestia ta jest przesłanką rozstrzygnięcia (por. postanowienie SN z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt III CSK 146/10, LEX nr 785276).

Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny

w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Natomiast naruszenie przez organ

I instancji art. 10 § 1 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji zarzut ten mógłby być uwzględniony przez Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2012, Nr 270 ze zm.) Sąd orzeka jak w sentencji.