Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1636/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 305/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 31 marca 2021 r. nr 9013-2021-0005814 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 305/21 oddalił skargę R. P. ("skarżący") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 31 marca 2021 r. nr 9013-2021-0005814 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i orzeczenia wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 31 marca 2021 r. nr 9013-2021-00-5814 oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Kielcach. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Nadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a i art. 149 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej Decyzji, które doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nieważnej, a to z tego powodu, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.), tj.

a) zaskarżona Decyzja, a także decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania, zakończonego wcześniej prawomocną decyzją, mimo braku podstaw do wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), w szczególności nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

b) przyczyna wznowienia wskazana w zaskarżonej decyzji (stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności) została błędnie wskazana i opisana;

c) postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji przez organ I instancji a w następstwie do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji, było prowadzone co do przyczyn niewskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania (nowe dowody), doszło zatem do rozszerzenia podstawy wznowienia postępowania.

Sąd I instancji stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji winien był zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które uznać należy za istotne dla wyniku postępowania, co więcej naruszenie to jest rażące co przesądza o nieważności decyzji Organu I i Organu II instancji. Wobec powyższego Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, w szczególności biorąc pod uwagę, że były one kwestionowane przez stronę postępowania. Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do podsumowania przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1) oraz pkt 2) k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił w całości zaskarżonej Decyzji Organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na jej wynik, tj. Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że ustalenia stanu faktycznego spraw uzasadniały wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z 20 kwietnia 2017 r., a w konsekwencji przeprowadzonego postępowania, uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. a następnie utrzymanie w mocy w całości tej decyzji przez organ II instancji (art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2) k.p.a., podczas gdy po wydaniu decyzji ostatecznej i po jej uprawomocnieniu się nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których Organ I instancji nie miałby wiedzy w dniu wydania decyzji;

4. art. 3 § i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi Skarżącego i utrzymaniu w mocy Decyzji wzruszającej decyzję wydaną w sposób prawidłowy, przy braku ustawowych przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji i zasady ochrony praw słusznie nabytych jako prawa podmiotowego;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z:

a) art. 7, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a. lub względnie art. 81a k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej Decyzji w sposób negatywny rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony w oparciu o dyspozycję art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.L025, 28.1.2011, p.8) - "Rozporządzenie nr 65/2011" pomimo że Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. organ II instancji (powielając w ten sposób błędy organu I instancji), który wydał zaskarżoną Decyzję dokonał selektywnego doboru faktów, dowodów i argumentacji, w sposób zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz oparł tę decyzję organu I instancji jak i Decyzji zaskarżonej na dowodach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu karnym, które nie zostało zakończone w sposób prawomocny:

b) art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. a także art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341) dalej "ustawa o płatnościach", poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu (oraz przy wydaniu decyzji przez Organ I instancji) organ II instancji nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie udowodnił łącznego spełnienia wszystkich przesłanek odmowy płatności, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania;

c) art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu organ II instancji błędnie przyjął, że organ i instancji słusznie oddalił wnioski Skarżącego o przeprowadzenie przedłożonych dowodów i wyjaśnień mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i powielił ten błąd przy wydaniu zaskarżonej Decyzji, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, jednak dowody te świadczyły na korzyść Skarżącego, co było niezgodne z linią przyjętą a priori przez organ;

d) art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy organ II instancji, wydając Decyzję nie rozpatrzył ponownie sprawy w sposób pełny i samodzielny, do czego był zobowiązany a ograniczył się do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Powyższe naruszenia wskazane w pkt 5 lit. a) - d) (każde z osobna i wszystkie łącznie) doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że Skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, lich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego (na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania), tj.:

1. art. 2 lit. a, b i c Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, dalej jako "Rozporządzenie nr 73/2009" oraz art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Tekst mający znaczenie dla EOG), dalej jako "Rozporządzenie nr 11S6/2008" poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych, w w/w, przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności;

2. art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1 z dnia 1995.12.23), dalej jako "Rozporządzenie nr 2988/95" poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziana w nim sankcja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo oczywistego braku wystąpienia ku temu koniecznych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej tamże wyrażonej;

3. art. 4 ust 8 Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:

a. przyjęcie, że wskazana w nim sankcja ma zastosowanie pomimo braku ziszczenia się ku temu wskazanych tam warunków i podstaw,

b. jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dają ku temu podstaw,

w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zebranych dowodów oraz obiektywnie ustalony stan faktyczny jednoznacznie wskazują, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że Skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków a Skarżący jest samodzielnym i odrębnym podmiotem, który faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne tj. kieruje nim i czerpie z niego korzyści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (patrz wyroki NSA: z 25 listopada 2016r. I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r. I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r. II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: wyrok z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wynika, że skarżący kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ I jak i II instancji - których nie dostrzegł Sąd I instancji - poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez inne organy i instytucje nie udowadniając w sposób jednoznaczny łącznego spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych po pierwsze do wznowienia postępowania w szczególności poprzez rozszerzenie podstawy wznowienia postępowania, a po drugie do odmowy płatności.

Zarzuty te nie są zasadne.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (pkt I. 1. i 2. petitum) stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art.151 p.p.s.a.). Niezasadny okazał się też zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny, stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie odnosząc ja do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło i niemożliwa jest kontrola instancyjna przy jego zaskarżeniu (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18; 1 maja 2016r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016r., sygn. akt I GSK 639/15; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności.

Podnieść należy, że wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Powyższe konstatacje należy odnieść do zarzutów ujętych w pkt I. 1., I. 2., I. 3., I. 4., I. 5. petitum skargi kasacyjnej, gdzie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest wskazywany w ich podstawie.

W ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zajmuje się m.in. wypłatą pomocy finansowej, która jest przyznawana rolnikom i nadzorem nad realizacją i wydatkowaniem inwestycji z nich poczynionych.

Weryfikując naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 k.p.a. wskazać należy, że zaskarżone decyzje organów ARiMR wydano w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, które prawidłowo wykazały, że w momencie wznowienia i wydania decyzji posiadały już informacje, które wpływały na treść decyzji, tj. że w sprawie zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi, a istniejące w momencie wydania pierwotnej decyzji, co do tworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. W powyższej sprawie organy ARiMR, wydając wcześniejsze decyzje, nie posiadały jeszcze informacji na temat stworzenia sztucznych warunków. W postanowieniu z 11 lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania, organ podniósł, że po wydaniu decyzji przyznającej płatność wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne "dotyczące powierzchni posiadanych gruntów rolnych przez wnioskodawcę".

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" stanie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (patrz: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 maja 2018 r., I SA/Go 502/17). Organy ARiMR badają wystąpienie sztucznych warunków, ze względu na podejmowane próby ominięcia przez beneficjentów limitów przyznawanych płatności, gdyż obowiązujące regulacje prawne warunkują wysokość przyznanych płatności od wielkości posiadanego gospodarstwa. Przekroczenie limitu deklarowanej powierzchni skutkuje nie przyznaniem płatności.

Okoliczności stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po analizie, że sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Funkcjonalnie stanowiły nadal całość. Wykonywanie prac następowało przy użyciu tego samego parku maszynowego, należącego do skarżącego. Wszelka dokumentacja z organów była przesyłana na jeden adres - do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Na działkach pracowały te same osoby, które pracowały dla skarżącego, a nie dla poszczególnych pozostałych wnioskodawców. W uzasadnieniu decyzji w ujęciu tabelarycznym wykazano też potencjalne kwoty płatności w sytuacji, gdyby gospodarstwo skarżącego nie zostało sztucznie podzielone. Podkreślić należy, że ustalenie mechanizmów działania może nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie składanych wniosków, a ustalenie stworzenia sztucznych warunków jest zagadnieniem skomplikowanym i czasochłonnym. W momencie wydawania pierwotnych decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygania z wnioskami innych osób, gdzie szczegółowa analiza tych porównań w sensie powiązań osobowych, prawnych, funkcjonalnych, technicznych doprowadziła do ustaleń stworzenia sztucznych warunków.

W konsekwencji należało przyjąć, że nie naruszono norm wskazanych w zarzutach z pkt I. 1., I. 3., petitum skargi kasacyjnej, że postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania było prowadzone co do przyczyn niewskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Podkreślić należy, że zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności należy uznawać jako okoliczność wtórną w sytuacji ustalenia, że powierzchnia gruntów rolnych posiadanych przez rolnika jest w rzeczywistości odmienna, niż objęta wnioskami o przyznanie płatności. Organy powiązały ją z ustaleniami dotyczącymi posiadanych przez R. P. powierzchni gruntów, wykazując, że w sprawie istniało w rzeczywistości jedno gospodarstwo, które miało inną (większą) powierzchnię, niż zgłoszone przez skarżącego do płatności. Nie doszło zatem do rozszerzenia podstawy wznowienia postępowania, jak zarzucono w skardze. Trafnie WSA wskazał, że choć organ odwoławczy ujął i opisał w niewłaściwy sposób przyczynę wznowienia postępowania w sprawie, to uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ postępowanie przed organem pierwszej jak i drugiej instancji faktycznie i prawnie prowadzone było w granicach wytyczonych w postanowieniu Kierownika o wznowieniu postępowania. Czym innym była bowiem wiedza organu o powierzchni gruntów posiadana w dacie wydawania decyzji przyznających płatności, a czym innym były nowe okoliczności na ten temat, które organ powziął z treści aktu oskarżenia, a wskazujące na rzeczywisty zasięg gospodarstwa skarżącego.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję Sądu Administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oddalając skargę. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie WSA w Kielcach nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, które doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji nieważnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.), bowiem w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a.), w szczególności wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz - co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu kasacyjnego - ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd (por. wyroki NSA z: 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych aktach i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005r., sygn. akt II GSK 321/07).

Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie ma także podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów z pkt I. 5. petitum skargi kasacyjnej, w których wskazuje się na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 7a., art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie istotnie wskazuje się że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie NSA powyższe modyfikacje nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Podkreślić też należy, że organy nie zarzuciły skarżącemu niespełnienia warunków przyznających przedmiotową płatność, wykazały natomiast że warunki do jej otrzymania zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego kasacyjnie, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie wraz z pozostałymi powiązanymi osobami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Słusznie uznał Sąd I instancji, że "prawidłowości oceny materiału dowodowego przez organy nie zmienia okoliczność, że wyrok w sprawie karnej nie jest prawomocny, ani że nie stwierdzono w nim w stosunku do skarżącego popełnienia czynu zabronionego dotyczącego pozyskanych przez niego płatności. Po pierwsze, w procedurze administracyjnej nie istnieje konstrukcja prawa, która nakazuje uznać za wiarygodny materiał dowodowy tylko wtedy, kiedy został oceniony prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Organy w sprawie niniejszej prowadziły własne postępowanie dowodowe i dokonały samodzielnej oceny materiału dowodowego, po części wspólnego i tożsamego z tym, którym dysponował sąd okręgowy. Po drugie, okoliczność, że R. P. nie popełnił czynu zabronionego w zakresie składanych przez niego wniosków nie stanowi przesłanki uwalniającej go od odpowiedzialności za stworzenie sztucznych warunków, wykazanej przez organy administracyjne. Skarżący nie dostrzega bowiem, że te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy, to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów, i skutków ich naruszeń."

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że brak przeszkód aby zgromadzone w postępowaniu karnym, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, stanowiły dowód w postępowaniu wznowieniowym. NSA stoi na stanowisku że dokumenty z takiego postępowania mogą być wykorzystane, nawet wówczas gdy wyrok nie jest prawomocny. Trzeba jednocześnie podkreślić że ani sąd, ani organy podatkowe nie są związane ustaleniami wyroku i mogą dokonywać odmiennych od sądu powszechnego ustaleń. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. dla sądu administracyjnego wiążące są - i to tylko co do popełnienia przestępstwa - ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego ( patrz: wyrok NSA w Warszawie z 25.05.2017 r., II FSK 1340/15). Wbrew sugestiom skarżącego organ nie odstąpił od przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Dowody zgromadzone w trakcie postępowania sądowego (tj. protokoły rozpraw i zeznania świadków) stały się przedmiotem materiału dowodowego postępowania administracyjnego i stanowiły jedną z części tak zgromadzonego całokształtu materiału sprawy na podstawie którego organy dokonały własnych ustaleń faktycznych w sprawie, które stały się podstawą do ich oceny i wydania zaskarżonych do WSA decyzji. Skarżący miał pełen wgląd do dokumentów, które organy w toku postępowania zgromadziły i na podstawie których został ustalony stan faktyczny sprawy miał więc możliwość zapoznania oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów. Organ II instancji wydając decyzję rozpatrzył ponownie sprawę w sposób pełny i samodzielny, natomiast skoro do akt sprawy włączone zostały materiały dowodowe zawierające już zeznania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, zatem nie było potrzeby ponownego ich przesłuchiwania.

We wznowionym postępowaniu prawidłowo wywiedziono wniosek o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków. Sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Multiplikacja działek została dokonana w celu maksymalizacji dopłat. Uzyskanie korzyści przez skarżącego było sprzeczne ze wspólną polityką rolną. Działki skarżącego zostały podzielone wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia przyznawania nowych pakietów dla beneficjentów, którzy już korzystają z podobnego wsparcia. W sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do strony, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymały powiązane ze skarżącym osoby. Zdaniem NSA organy ARiMR zebrały wystarczający materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a zarazem niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności, że sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Funkcjonalnie stanowiły nadal całość. Sąd I instancji akceptując stan faktyczny przedstawiony przez organy dokonał prawidłowych ustaleń w tym względzie na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a jego ustalenia są logiczne i spójne.

Tym samym działanie skarżącego polegające na stworzeniu sztucznych warunków było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez sześć osób na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Wskazano, że mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Skoro zatem doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego jest odmowa ich przyznania. Doszło zatem do uzasadnionego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu płatności. Skutkuje to zatem o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. stanowiącego o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał WSA, że choć organ odwoławczy ujął i opisał w niewłaściwy sposób przyczynę wznowienia postępowania w sprawie, to postępowanie przed organem pierwszej jak i drugiej instancji faktycznie i prawnie prowadzone było w granicach wytyczonych w postanowieniu Kierownika o wznowieniu postępowania. Zgodnie też z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło, bowiem wbrew stanowisku skarżącego organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji na postawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. zasadnie uznając, że po wydaniu decyzji ostatecznej i po jej uprawomocnieniu się wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których organ I instancji nie miał wiedzy w dniu jej wydania.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, nie zmienił też jej podstawy materialnoprawnej, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

W ocenie NSA niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony), art. 81a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony). Naruszeniem zaś art. 2 Konstytucji RP byłoby nie uchylenie decyzji przyznających skarżącemu nienależne płatności powodując tym samym naruszenie przez organy zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. Prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Uprawnienie to wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent bowiem, składając wniosek o przyznanie płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. Powyższe oznacza, że wobec akcentowanego w skardze naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, w przedstawionych okolicznościach przedmiotowej sprawy prymat należy przyznać zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi osobami stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działał w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na relacje (powiązania) gospodarcze i organizacyjne z innymi osobami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, na które składano odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół osi wsparcia.

Przedstawiony przez organy mechanizm działania polegający na sztucznym podziale gospodarstwa dla celów wyłącznie ominięcia przepisów dotyczących ograniczeń w przyznaniu płatności nie może być uznany jako spełniający cele wsparcia. Trudno w takiej sytuacji choćby uznać aby powyższe miało służyć celom wsparcia obszarów wiejskich, gdyż powyższe działanie jest zaprzeczeniem takiego rozwoju, gdyż polega na skoncentrowaniu środków w rękach jednego gospodarstwa, nie służy zaś poprawie konkurencyjności rolnictwa i nie zapewnia poprawy jakości życia na obszarach wiejskich. Trudno bowiem jest przyjąć, myśląc racjonalnie i logicznie, że działanie skierowane wyłącznie na sztuczny (pozorny) podział jednego gospodarstwa w celu otrzymania wielokrotnie większych płatności niż przewidział to ustawodawca dla jednego rolnika, może być spełnieniem celu wsparcia w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Natomiast stosowne przepisy (wskazane przez organy w swoich rozstrzygnięciach) nakazują organom bezwzględnie, aby w sytuacji sztucznego podziału gospodarstwa odmawiać przyznania pomocy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zasadnie w sprawie uznano, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania oraz przez pozostałe analizowane w sprawie osoby były de facto zarządzane przez osobę skarżącego, a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez stronę oraz wskazane osoby nie stanowią gospodarstw samodzielnych (ocenianych w kontekście podejmowania przez rolnika samodzielnych i niezależnych decyzji), niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie, a działanie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na wydzieleniu gospodarstw, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innym osobom są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa. Okoliczności potwierdzające (zaprzeczające) istnieniu przesłanek obiektywnej i subiektywnej stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Wskazać też należy, że w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących zakwestionowania przez organ spełnienia w sprawie przesłanek "rolnika", "gospodarstwa", działalności rolniczej", podkreślenia wymaga, że skarżący ubiegając się o płatności formalnie spełniał wymogi do ich uzyskania. Organy nie zarzucały niespełnienia warunków określonych w przepisach prawa materialnego, w tym niespełnienia ww. definicji. Wykazały natomiast, że warunki do otrzymania płatności, które zostały uznane za spełnione w decyzji przyznającej płatności, zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości.

Podsumowując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, przedstawiły szczegółową analizę stanu faktycznego, wskazując na powiązania personalne, techniczne, funkcjonalne i ekonomiczne. Dokonano w sposób szczegółowy analizy przesłanek obiektywnych i subiektywnych dotyczących stworzenia sztucznych warunków. WSA zasadnie uznał powyższe ustalenia organów za słuszne i zgodne z przepisami prawa, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.