Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1606/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1937/12 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. w sprawie I SA/Wa 1937/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] 2012r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku A. J. z dnia 16 maja 2011r., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik F. J., A. J., M. G., T. J. oraz K. J., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...], zajęty pod drogę publiczną – ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], z uwagi na fakt, że został on złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. J. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik F. J., A. J., M. G., T. J. oraz K. J., wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku o odszkodowanie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2012r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia jego uwzględnienia a dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Wojewoda przywołując brzmienie art. 73 ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zainicjował wniosek A. J. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik F. J., A. J., M. G., T. J. oraz K. J., złożony w dniu 16 maja 2011r. W aktach sprawy znajduje się także wniosek z dnia 11 grudnia 2000r., który jednak również został złożony poza ustawowym terminem biegnącym od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.

Wojewoda odnosząc się do kwestii braku rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia 5 czerwca 2002r. podkreślił, że dołączona przez A. J. kopia tego pisma nie jest opatrzona pieczątką poświadczającą datę wpływu do urzędu [...], a nadto odwołująca nie dołączyła do pisma potwierdzenia jego nadania na poczcie. Organ I instancji pismem z dnia 19 kwietnia 2012r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z prośbą o udzielenie informacji czy został odnotowany wpływ wniosku A. J. z dnia 5 czerwca 2002r. Z akt sprawy wynika jednak, że w zasobach archiwalnych Delegatury Urzędu [...] pisma tego nie odnaleziono.

Organ II instancji zauważył także, że przepisy ustawy w jakikolwiek sposób nie odnoszą się, ustalając termin wygaśnięcia roszczenia, do daty wydania decyzji o przejściu nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego wydanie decyzji w tym przedmiocie po dniu 31 grudnia 2005r. nie niweczy skutku uchybienia ustawowego terminu do wystąpienia z odpowiednim żądaniem. Organ podkreślił, iż brak deklaratoryjnej decyzji Wojewody w obrocie prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Dopiero wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a." Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 K.p.a.).

Zdaniem organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że art. 73 ust. 4 ustawy był wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w związku z pytaniami prawnymi, wnioskami i skargami konstytucyjnymi, w których wskazywano na niezgodność tego przepisu z Konstytucją. I tak przykładowo w wyroku z dnia 15 września 2009r. (w sprawie P 33/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w wyroku z dnia 19 maja 2011r. (w sprawie K 20/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji.

Wojewoda odnosząc się następnie do kwestii braku wiedzy odwołujących o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości uznał, że utratę prawa do odszkodowania rozpatrywać należy w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy (swoją własność), nie zaś opóźnionego działania organu administracji publicznej. Niewydanie przez Wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005r. nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie z uwagi na możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że wniosek o odszkodowanie na podstawie przepisu art. 73 powołanej ustawy nie mógł być skutecznie złożony przed rozpoczęciem okresu, o którym mowa w tym przepisie;

2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania mimo nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie przepisu art. 73 powołanej ustawy;

3) art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności:

a) brak ustalenia co do okoliczności wpływu wniosku A. J. z dnia 5 czerwca 2002r.,

b) brak ustalenia co do okoliczności oraz daty zajęcia pod drogę publiczną – ul. Frenkla nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wniosek z dnia 11 grudnia 2000r. był wnioskiem złożonym w okresie obowiązywania ustawy z 13 października 1998r., a zatem był on nakierowany na realizację ustawowo określonego roszczenia. Podkreśliła ponadto, że chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie zajmowano się dotychczas problemem skuteczności wniosków z art. 73 ustawy, złożonych przed datą 1 stycznia 2001r., to jednak podobnym problemem, wynikłym na tle obowiązywania art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako "dekret o gruntach warszawskich", zajmowały się sądy administracyjne, które stwierdziły, że wnioski złożone przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskich przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 7 tegoż dekretu (a więc przed datą objęcia w posiadanie nieruchomości przez Gminę m.st. Warszawy) należy traktować jako wnioski złożone z zachowaniem 6 – miesięcznego terminu przewidzianego w powołanym przepisie. Zdaniem skarżącej konstrukcja art. 73 ustawy pozwala na analogiczną jego wykładnię, jak w przypadku art. 7 dekretu o gruntach warszawskich w odniesieniu do wniosków złożonych przed rozpoczęciem biegu terminu ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżąca i uczestnicy postępowania złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy. Przy czym Sąd podkreślił, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwa wnioski: z dnia 11 grudnia 2000r. oraz z dnia 16 maja 2011r. Zdaniem Sądu, w świetle wskazanego przepisu jest rzeczą oczywistą, że drugi z wniosków, z dnia 16 maja 2011r. został złożony po upływie dnia 31 grudnia 2005r. Gdyby był to jedyny wniosek w niniejszej sprawie, z całą pewnością należałoby uznać, że stosownie do zdania drugiego ust. 4 art. 73 ustawy roszczenie o odszkodowanie wygasło. Rację ma bowiem Wojewoda [...] twierdząc, że termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. W tej sytuacji – według Sądu – rozważyć należało jaki skutek, w świetle art. 73 ust. 4 ustawy, wywołało złożenie pierwszego wniosku z dnia 11 grudnia 2000r. Powyższy przepis stanowi, że wnioski mogą być składane od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Wyznacza więc wyraźny przedział czasowy przewidziany na dokonanie tej czynności.

Sąd I instancji podkreślił, iż ograniczenie to uznać należy za uzasadnione troską o budżetowe możliwości finansowania odszkodowań za wywłaszczenie dokonywane z mocy prawa i dalej wskazał, iż uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 ustawy jest nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej. Podkreślił, że bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest irrelewantne dla budżetu, a zatem racjonalnie uzasadnionym i koniecznym było wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na ów istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej (vide: wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002r., w sprawie K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17; wyrok TK z dnia 24 listopada 2009r., w sprawie SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151; wyrok TK z dnia 19 maja 2011r., w sprawie K 20/09, OTK-A 2011/4/35).

Sąd podkreślił, iż art. 73 ustawy ani żadna inna norma nie przewidują wiążącego skutku wniosku o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, złożonego przed dniem 1 stycznia 2001r. Gdyby ustawodawca chciał objąć tego typu wnioski skutkami wynikającymi z art. 73 ust. 4 ustawy, to zapewne uczyniłby to w tym przepisie. Sąd podkreślił, iż zaniechanie takie w stosunku do wniosków pochodzących sprzed 1 stycznia 2001r., trudno zakwestionować również z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, skoro Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że "wprowadzenie 5 – letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania". Sąd konkludował, iż w tym przypadku ustawa wyznaczyła nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania.

Sąd wojewódzki odnosząc się następnie do zarzutów skargi stwierdził, że jest to sytuacja różna od tej, z jaką mamy do czynienia na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 8 września 2003r., w sprawie OPK 3/03 (ONSA 2004/1/12), w której stwierdził, iż "wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgłoszony i niezałatwiony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu". Jednakże w tym przypadku uznano, że powstanie tego uprawnienia (żądania ustanowienia własności czasowej do gruntu) należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. Sąd stwierdził, że na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową), w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu.

Sąd I instancji odwołując się następnie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r., w sprawie I OSK 394/06 (Lex nr 348011) zaaprobował w pełni stanowisko organu, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub gminę własności nieruchomości nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla potrzeb postępowania dotyczącego odszkodowania. Stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w formie decyzji nie było bowiem warunkiem rozpoznania wniosku o odszkodowanie za tą nieruchomość. Sąd podkreślił nadto, iż na etapie postępowania odszkodowawczego niecelowe jest także prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia w jakiej dacie i okolicznościach dana działka została zajęta pod drogę.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo i wnikliwie zebrał, ocenił i omówił materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym nie ma podstaw do postawienia mu zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organ poszukiwał domniemanego wniosku skarżącej, który wg niej został złożony w dniu 5 czerwca 2002r. w ramach swoich możliwości oraz ciążącego na nim obowiązku. Otrzymana z archiwum odpowiedź nie budzi wątpliwości. Ewentualne ustalenie w urzędzie pocztowym, czy skarżąca skierowała do Urzędu Gminy [...] przesyłkę poleconą, mogło bez przeszkód nastąpić z jej inicjatywy, jeśli z jakichkolwiek przyczyn utraciła dowód nadania tej przesyłki.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. J. podniosła zarzuty dotyczące naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływana jako: "P.p.s.a.", tj. art. 73 ust. 4 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o odszkodowanie na podstawie przepisu art. 73 tejże ustawy złożony przed rozpoczęciem okresu, o którym mowa w tym przepisie nie wywoływał skutku równorzędnego ze skutkiem złożenia w tym terminie;

2) przepisów o postępowaniu w rozumieniu art. 174 pkt 2) P.p.s.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo występowania przesłanek przewidzianych w przepisie art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. w postaci dokonanych przez organy administracji naruszeń przepisów procedury administracyjnej tj. art. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Anna Jaworska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji zajęte na tle wykładni art. 73 ust. 4 ustawy co do terminu, w którym mógł zostać złożony wniosek o odszkodowanie. Ostatnie zdanie analizowanego przepisu uzasadnia bowiem pogląd, że wniosek złożony po terminie oznacza brak możliwości dochodzenia odszkodowania, które w myśl literalnego brzmienia przepisu wygasa, jednakże przepis art. 73 ustawy w żadnym miejscu nie przesądza skutków prawnych wniosków złożonych przed terminem 1 stycznia 2001r. Zdaniem skarżącej stanowisko sądu wojewódzkiego jest nietrafne, a w szczególności odrzuca interpretację, w wyniku której złożenie wniosku o odszkodowanie na podstawie przepisu art. 73 powołanej ustawy przed rozpoczęciem okresu, o którym mowa w tym przepisie (ale w okresie obowiązywania tej ustawy) wywołuje skutki równorzędne ze skutkiem złożenia go w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r.

Uzasadniając następnie drugi z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał jako prawidłowe i wnikliwe działania dowodowe organów administracji publicznej zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do identyfikacji wniosku skarżącej złożonego w dniu 5 czerwca 2002r. W ocenie skarżącej kasacyjnie z akt administracyjnych wynika, że czynności dowodowe organów obydwu instancji mające na celu identyfikację wniosku z 5 czerwca 2002r. ograniczone zostały wyłącznie do uzyskania krótkiej informacji ze strony Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] w postaci pisma z dnia 11 maja 2012r. w którym stwierdzono, że co prawda nie zarejestrowano wniosku A. J. jednakże w związku z ilością spraw jakie wpływały do Wydziału Geodezji "brak określenia przybliżonej daty złożenia wniosku praktycznie uniemożliwia jego odnalezienie". W opinii skarżącej kasacyjnie powoływanie się przez organy administracji na brak możliwości odnalezienia dokumentów o bardzo wysokiej wartości dowodowej z powodu dużej ilości innych spraw, nie może być zjawiskiem uzyskującym aprobatę ze strony sądów administracyjnych, zwłaszcza, że zadaniem tych sądów jest właśnie kontrola legalności działań administracji.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił również działania dowodowe organów administracji publicznej zmierzające do ustalenia, czy przejęty pod drogę grunt spełnia przesłankę określoną w art. 73 ustawy, a mianowicie czy pozostawał w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu gminy. Organy administracji dokonały ustalenia w tym zakresie wyłącznie na podstawie pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] z dnia 7 lipca 2011r. skierowanego do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, informującego, że w dniu 31 grudnia 1998r. grunt był zajęty pod drogę publiczną i podlegał regulacji w trybie art. 73 ustawy. Nie przeprowadzono natomiast dowodu z wypisu z rejestru gruntów na okoliczność, kto w owej dacie był wpisany w ewidencji gruntu jako władający nieruchomością stanowiącą dz. ew. nr 113/8 z obr. 3-12-86. W praktyce organów administracji orzekających w sprawach z art. 73 ustawy dowód z wypisu z rejestru gruntów jest traktowany jako dowód podstawowy na okoliczność tego czy nieruchomość podlegała regulacji prawnej z art. 73 ustawy. W ocenie skarżącego przeprowadzenie powyższego dowodu było tym bardziej niezbędne, skoro dotychczas nie wydano w stosunku do przedmiotowej działki decyzji o jej nabyciu na podstawie art. 73 ustawy przez Gminę [...].

Ponadto stwierdzono, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności akt organów prowadzących postępowanie, a zatem do oceny Sądu I instancji pozostawiono kwestię zbadania działań organów w świetle przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zestawienie obowiązków jakie spoczywają na organach administracji w ramach prowadzonych przez te organy postępowań, wynikających m.in. z treści powyższych przepisów, z czynnościami jakie organy rzeczywiście podjęły w ramach przedmiotowej sprawy prowadzi do konstatacji, że doszło do naruszenia tych jakże elementarnych zasad w stopniu, który uzasadnia wniosek, że naruszenia te miały bezpośredni wpływ na negatywny dla strony wynik postępowania. Aprobata wyżej wymienionych praktyk wyrażona przez Sąd I instancji zarówno w treści sentencji jak i w uzasadnieniu wyroku stanowi samoistne naruszenie procesowe, którego konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Na czelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej określonymi przez zarzuty sformułowane w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy poddać analizie zarzut naruszenia prawa materialnego. Wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej tutejszy Sąd analizował już kwestię charakteru prawnego terminu początkowego określonego w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy wskazując, iż ustalony w owym przepisie okres na złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie działki pod drogę publiczną jest terminem materialnym. Wskazanie owego terminu ma takie znaczenie, że nie można skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., w sprawie I OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009r., w sprawie I OSK 1410/09; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r., w sprawie I OSK 2258/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznając wniosek z dnia 11 grudnia 2000r. ze złożony przed terminem określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, odmówił mu skuteczności dla ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

Powyższego zapatrywania nie zmienia pogląd skarżącej kasacyjnie o możliwości posiłkowania się przy analizie charakteru prawnego terminu z art. 73 ust. 4 ustawy, treścią uchwały tutejszego Sądu z dnia 8 września 2003r., w sprawie OPK 3/03 (ONSA 2004/1/12). W powyższym zakresie wypada podzielić stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie jest różna od tej, jaka istniała na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich i która stała się podstawą do podjęcia powyższej uchwały. Zasadnie Sąd I instancji dostrzega, iż na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy, poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej został precyzyjnie wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie. Natomiast przepis art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich określa jedynie termin końcowy składania wniosków o ustanowienie własności czasowej. W takiej sytuacji zasadnie powiązano uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania ustanowienia własności czasowej z datą wejścia w życie dekretu, nie zaś z późniejszym objęciem gruntu przez gminę w posiadanie. Okoliczności tego rodzaju nie istnieją na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy właśnie z uwagi na precyzyjne wskazanie daty początkowej i końcowej okresu na składanie wniosków o odszkodowanie

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wypada przypomnieć to co powiedziano już powyżej, iż koniecznym warunkiem przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną było złożenie wniosku w określonym przez ustawę terminie. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania powoływała się na to, iż w dniu 5 czerwca 2002r. złożony został wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania spełniający wymagania art. 73 ustawy. Ponieważ przedłożony organowi I instancji wniosek datowany na dzień 5 czerwca 2002r. nie zawierał urzędowej adnotacji o przyjęciu go do organu administracji, to w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono jego poszukiwania, które jednak nie przyniosły rezultatu. W takiej sytuacji przed sądem administracyjnym staje konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie czy podjęte przez organy poszukiwania owego dokumentu były wystarczające. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji na to pytanie odpowiedział twierdząco i odpowiedź tą należy uznać za odpowiadającą prawu. Jeśli bowiem w toku postępowania administracyjnego zwrócono się z zapytaniem do organu, do którego ów wniosek – zgodnie z zapewnieniem wnioskodawców – miał zostać skierowany, a organ ten wniosku tego nie odnalazł w swych archiwach, to udzielona w tym zakresie odpowiedź nie pozostawia wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, że nie można obowiązku zebrania całego materiału dowodowego sprawy utożsamiać z obowiązkiem nieograniczonego poszukiwania przez organ administracji dowodów potwierdzających argumentację strony postępowania. Stronie przysługuje bowiem prawo czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności strona ma prawo zgłaszania żądań przeprowadzania określonych dowodów. Jest zatem równoprawnym z organem podmiotem w zakresie inicjowania przeprowadzenia dowodów (art. 7 K.p.a.). Z uwagi na fakt, że nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do rezultatów niekorzystnych, strona postępowania, która z danej okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne winna przedstawić wiarygodne dowody na poparcie swych twierdzeń. W niniejszej sprawie strona takich dowodów nie przedstawiła, choć miała świadomość niekorzystnych skutków takiego zaniechania. In concreto wypada wskazać, iż w toku całego postępowania strona nie wskazała precyzyjnie w jaki sposób (osobiście czy za pośrednictwem operatora pocztowego) złożyła ów wniosek organowi administracji. W tej sytuacji bezpodstawne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Jako swoiste nieporozumienie należy natomiast traktować zarzut postawiony w zakresie niewyjaśnienia okoliczności związanych z zajęciem działki pod drogę publiczną. Wniosek o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy oparty jest na ustaleniu, iż określony grunt, w określonej dacie pozostawał we władaniu Skarbu Państwa lub gminy i był zajęty pod drogę publiczną. Jeśli zatem skarżąca kasacyjnie zainicjowała postępowanie w trybie art. 73 ustawy, to należy dorozumiewać, iż miała świadomość spełnienia owej elementarnej przesłanki tegoż postępowania. Jeśli aktualnie ją dezawuuje, to jak się wydaje, podkopuje podwaliny sprawy, którą sama zainicjowała.

Niezależnie jednak od powyższego wypada wskazać, iż okoliczności niniejszej sprawy dostarczają informacji o tym, że w dniu 31 grudnia 1998r. działka należąca do skarżącej kasacyjnie o nr [...] zajęta była pod drogę publiczną – ul. [...]. Co prawda okoliczność ta nie wynika z wypisu z rejestru gruntów, jak chciałaby strona skarżąca, lecz z pisma Wydziału Infrastruktury Dzielnicy [...] z dnia 7 lipca 2011r., ale skoro jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.), to niepodobna dezawuować tego ustalenia tylko dlatego, że zostało poczynione w oparciu o inny dowód niż ten, którego przeprowadzenia spodziewała się strona.

Podsumowując należy wskazać, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art.184 P.p.s.a.