Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 674/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2,  art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 81c,  art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 10,  par. 12,  par. 13
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek – sprawozdawca Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J E K i K K na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W na rzecz skarżących kwotę 757,00 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją opisaną w osnowie niniejszego wyroku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J G (zwanego dalej PINB) z dnia [...] r. Nr [...], w której organ pierwszej instancji, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i art. 104 K.p.a. nakazał W M (zwanemu dalej uczestnikiem postępowania) wykonanie, w terminie do dnia 30 listopada 2011 r., zmian i przeróbek w budynku mieszkalno - usługowym położonym na działce nr [...], przy ul. G w J G, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Nakazane czynności polegały na: wypełnieniu 5 otworów okiennych w wysuniętej części południowo-zachodniej ściany zewnętrznej od strony granicy z działką nr [...] trwałym materiałem przepuszczającym światło dzienne i posiadającym klasę odporności ogniowej El 60, wybudowaniu od poziomu stropu I piętra ściany oddzielenia pożarowego wg projektu z maja 1990 r. od strony budynku gospodarczego położonego na działce nr [...], wykonaniu oddzielenia przeciwpożarowego części mieszkalnej i usługowej poprzez wymianę okna na klatce schodowej na okno o klasie odporności El 30, wymianie drzwi w przedsionku pracowni od strony klatki schodowej w części mieszkalnej na drzwi przeciwpożarowe w klasie El 30 oraz zamknięciu kotłowni gazowej od strony pomieszczenia gospodarczego drzwiami w klasie odporności ogniowej El 30.

W toku postępowania administracyjnego wszczętego w maju 1990 r. właściwy wówczas organ ustalił, że na działce przy ul. G w J G przeprowadzone zostały roboty budowlane przy realizacji dobudowy części budynku. Roboty te wykonywane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 25 czerwca 1990 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J G zalegalizował przedmiotową samowolę budowlaną, jednak decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2000 r. stwierdzono nieważność orzeczenia o legalizacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia 2 kwietnia 2001 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego, w efekcie czego rozstrzygnięcie podjęte w trybie nadzwyczajnym stało się ostateczne. Konsekwencją przedmiotowych orzeczeń było podjęte w 2003 r. przez PINB postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W toku tego postępowania, zobligowany przez organ uczestnik postępowania, przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w sierpniu 2007 r. W ekspertyzie podano, że budynek mieszkalno-gospodarczy, nabyty został przez uczestnika postępowania w dniu 4 września 1989 r. Podczas realizacji robót budowlanych wzmocniono istniejące zewnętrzne ławy fundamentowe oraz wykonano dwie nowe wewnętrzne ławy fundamentowe, poszerzono otwory okienne i drzwiowe, wymieniono strop, nadbudowano część ścian konstrukcyjnych zewnętrznych i wewnętrznych na poziomie piętra, podwyższono ścianki kolankowe na poddaszu, wykonano nową więźbę dachową oraz nowe pokrycie dachowe. Roboty wykonano w 1990 r. Odnosząc się do położenia budynku wskazano, że w dniu zakupu budynku jedna z ścian z otworami okiennymi przebiegała wzdłuż granicy działki, druga natomiast znajdowała się w odległości 4 m od granicy. Stwierdzono jednocześnie, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób poprawny, tym samym spełniały one wymogi przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania.

Pełnomocnik skarżących kwestionując opisaną ekspertyzę techniczną, wniósł o powołanie biegłego z zakresu budownictwa, z czym jednak nie zgodził się organ pierwszej instancji informując stronę, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego należy do wyłącznej kompetencji organu, natomiast kwestionowana ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. nakazał uczestnikowi, w terminie do 30 czerwca 2010 r., doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami poprzez wybudowanie od poziomu stropu l piętra ściany oddzielania pożarowego według projektu z maja 1990 r. od strony budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] oraz wypełnienie 5 otworów okiennych w wysuniętej części południowo-zachodniej ściany zewnętrznej od strony granicy z działką nr [...] trwałym materiałem przepuszczającym światło dzienne i posiadającym odporność ogniową.

W wyniku zakwestionowania tego orzeczenia przez skarżących, decyzją Nr [...] z dnia 16 marca 2010 r., omawiana decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem nr [...] z dnia 24 września 2010 r. organ pierwszej instancji nałożył na uczestnika postępowania obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2010 r. oceny technicznej stanowiącej uzupełnienie ekspertyzy technicznej z sierpnia 2007 r., wskazującej w sposób niebudzący wątpliwości, że budynek przy ul. G w J G nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Opinia taka została przedłożona w dniu 31 grudnia 2010 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustalił – w kontekście zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – że rozbudowa i nadbudowa budynku wykonana w 1990 r. nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z 1977 r. WRN w J G nr [...], obowiązującym w latach 1990 – 1992 (pismo Urzędu Miasta J G z dnia 9 września 2010 r.).

Odnosząc się z kolei do przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. PINB wskazał, że ponowna analiza ustaleń ekspertyzy technicznej z sierpnia 2007 r., oceny technicznej z listopada 2010 r. oraz opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego będącej załącznikiem do oceny z listopada 2010 r., a także przeprowadzane wielokrotnie wizje lokalne w terenie i odniesienie wykonanych robót do obowiązujących w okresie budowy warunków technicznych prowadzą do wniosku, że jakkolwiek rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku naruszyła przepisy techniczno - budowlane, to nie spowodowała niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla działek sąsiednich. Nie spowodowała ani nie powoduje niemożliwego do usunięcia zagrożenia pożarowego, nie emituje szkodliwych substancji, nie utrudniła zagospodarowania działek sąsiednich. Obiekt w tej postaci jest użytkowany od blisko 20 lat, jest jednym z wielu jemu podobnych w tym rejonie miasta, więc ani organ ani osoby uprawnione nie znalazły podstaw do twierdzenia, że obiekt stanowi niebezpieczeństwo lub w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. W związku z tym – zdaniem autora decyzji organu pierwszej instancji – nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. wskazujące na konieczność przymusowej rozbiórki, a zatem wykluczenie obu przesłanek art. 37 wskazuje na konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Według ustaleń organu budynek, jeśli chodzi w szczególności o kubaturę i powierzchnię zabudowy, został zrealizowany na podstawie projektu technicznego z maja 1990 r. uzgodnionego ze Strażą Pożarną. Projekt ten był załącznikiem do decyzji nr [...] z 25 czerwca 1990 r. legalizującej budowę. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero w dniu 26 października 2000 r.

Organ rozważył zgodność usytuowania obiektu w stosunku do granic działek oraz zachowanie warunków p.poż. z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem). W ocenie organu, warunki techniczne dotyczące odległości rozbudowanej i położonej na granicy działki wysuniętej części południowo – zachodniej budynku mieszkalno - usługowego od istniejącego w okresie budowy garażu są zachowane. Natomiast usytuowanie budynku ze ścianą z otworami na granicy działki jest dopuszczalne tylko dla budynków gospodarczych wg § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zatem w przypadku budynków innych niż gospodarcze (tj. tak jak budynek analizowany w postępowaniu) ściana usytuowana na granicy działki powinna być – zdaniem organu – ścianą pełną. Doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi opisanymi w § 12 ust. 2 będzie możliwe – w opinii organu – po wypełnieniu wszystkich otworów w tej ścianie materiałem spełniającym wymagania pożarowe jak dla ściany pełnej, czyli w klasie odporności El 60, co jest zgodne z treścią opinii p.poż. Odnosząc się do zachowania warunków technicznych i pożarowych dla ściany południowo - wschodniej, która jest ścianą pełną, bezpośrednio przylegającą do ściany istniejącej przybudówki budynku gospodarczego organ wskazał, że zgodnie z § 194 budynki lub ich części powinny być oddzielone od innych budynków lub ich części elementami oddzieleń przeciwpożarowych, które muszą odpowiadać określonym w warunkach technicznych wymaganiom co do odporności ogniowej. W projekcie technicznym, na podstawie którego wykonywano roboty budowlane, takie rozwiązanie było uwzględnione. Wykonanie ściany oddzielenia pożarowego pozwoliłoby – jak stwierdził organ – na doprowadzenie tej części budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Podsumowując swe rozważania organ uznał, że analiza całokształtu materiału dowodowego nie wskazuje na konieczność przymusowej rozbiórki, lecz możliwość dokonania takich zmian i przeróbek, które pozwoliłyby na doprowadzenie zrealizowanego przed wielu laty budynku do stanu zgodnego z przepisami technicznymi, co wypełni dyspozycję art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W skierowanym do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 84 K.p.a. Zarzuty objęły również naruszenie art. 81 K.p.a. i § 10 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie uczestnikowi postępowania rozbiórki całego budynku mieszkalno-usługowego lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego pełnomocnik skarżących zakwestionował ekspertyzy przedstawione w postępowaniu administracyjnym przez uczestnika postępowania w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. twierdząc, że są one tendencyjne i nie zawierają podstawowych ustaleń choćby w zakresie konstrukcji ściany przylegającej do sąsiedniej działki nr [...] na której granicy usytuowany jest budynek gospodarczy (stolarnia). Jednocześnie wniósł o powołanie przez organ biegłego stosowanie do art. 84 K.p.a. Autor odwołania oświadczył, że rozbudowany budynek oparty jest na ścianie sąsiedniego budynku gospodarczego. Jak podkreślił pełnomocnik, na tej ścianie opiera się strop I piętra oraz ściana tej kondygnacji oraz konstrukcja dachu. Dach wisi nad budynkiem gospodarczym skarżących. Wbrew więc przepisom, oceniany budynek nie posiada własnej ściany opartej na własnym fundamencie, przez co zagraża budynkowi sąsiedniemu na którym jest oparty. Powoduje także uciążliwość bowiem niedostateczna jest izolacja akustyczna i przeciwpożarowa pomiędzy obydwoma budynkami w szczególności, że w budynku skarżących znajduje się stolarnia. Nakazana przez organ budowa ściany oddzielenia pożarowego od poziomu stropu I pietra jest niewystarczająca. Powinna ona być wybudowana od fundamentu aż do szczytu dachu, który nie może zachodzić nad budynek sąsiedni.

W opinii autora odwołania, wbrew temu co uczynił organ, ustalenie daty budowy garażu może nastąpić jedynie w drodze wydania decyzji kończącej postępowanie toczące się odrębnie w sprawie legalizacji budowy garażu.

Pełnomocnik odwołujących się wywodził dalej, że w ścianach spornego budynku usytuowanych przy granicy z sąsiednią działką budowlaną znajdują się otwory okienne, przy czym autorzy przedłożonych opinii nie dostrzegli w tym kolizji z normą prawną określoną w § 12 rozporządzenia, co czyni ekspertyzy nieprzydatne i jest dowodem braku ich obiektywizmu. Ponadto stanął na stanowisku, że przyjęta przez organ ekspertyza stanowi dokument prywatny (art. 245 K.p.c.) i nie może być traktowana jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., która korzysta z domniemania prawdziwości oświadczenia w niej zawartego. Kwestionowana ekspertyza nie jest więc opinią w rozumieniu art. 84 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym DWINB we W nie przychylił się do stanowiska odwołujących się i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania.

Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym samym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Rozważając okoliczności wynikające ze wspomnianego już art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego z 1974 r. organ stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano prawidłowych ustaleń co do terminu wykonania robót. Zasadnie przyjęto również – na podstawie opinii Urzędu Miasta z dnia 9 września 2010 r., stanowiącej interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. – że rozbudowa i nadbudowa obiektu nie była sprzeczna z tymże planem.

Rozpatrując natomiast drugą z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2, obligującą do zbadania, czy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, DWINB we W wskazał, że prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji przeanalizował zgromadzone w sprawie dokumenty: ocenę techniczną z sierpnia 2007 r., ocenę techniczną z listopada 2010 r., opinię dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego z 2010 r., a także przeprowadzone wielokrotnie wizje lokalne i zasadnie ustalił, że rozbudowa i nadbudowa nie spowodowała niemożliwego do usunięcia zagrożenia, ani też nie utrudnia zagospodarowania działek sąsiednich. Obiekt w opisanym wcześniej kształcie jest użytkowany od blisko 20 lat, jest jednym z wielu jemu podobnych w tym rejonie miasta, a zatem – według organu odwoławczego – nie ma podstaw do wykluczenia możliwości jego legalizacji.

Zdaniem DWINB organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powołując się na stosowne orzecznictwo organ stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów prawa przez inwestora jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi zawsze prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków, bowiem takiemu legalistycznemu potraktowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprzeciwia się ogólna zasada obowiązująca w tej ustawie, która w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii usytuowania budynku przy granicy działki, organ wyjaśnił, że samo stwierdzenie naruszeń przepisów techniczno – budowlanych dotyczących sytuowania obiektów nie jest wystarczające aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Ponadto przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., można zastosować w sytuacji, gdy organ bezsprzecznie udowodnił, że występują dwie przestanki, a mianowicie: niedopuszczalne pogorszenie warunków otoczenia, przy jednoczesnym wskazaniu faktycznych okoliczności w których organ upatruje tego pogorszenia. Podzielił również stanowisko PINB w Powiecie Grodzkim J G, który szeroko odnosząc się do treści warunków technicznych obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych wyjaśnił, że jakkolwiek wykonane roboty naruszają te warunki, niemniej jednak nie powoduje to automatycznie zagrożenia warunków użytkowych dla otoczenia, które nie mogłyby zostać wyeliminowane poprzez wykonanie dodatkowych robót.

Organ odwoławczy nie uwzględnił ponadto zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. Uznał również, że kwestia daty wybudowania garażu nie ma wpływu na prowadzone postępowanie. W jego ocenie niezasadny jest zarzut dopuszczenia opracowań technicznych, przedkładanych przez inwestora i stwierdzenia, że jedynie opinia biegłego może zostać dopuszczona do postępowania jako dowód w sprawie.

Odnośnie zarzutu niedopuszczalności pozostawienia wspólnej ściany, przebiegającej wzdłuż granicy działki, organ odwoławczy uznał natomiast, że rozwiązanie to nie stanowi takiego pogorszenia warunków, które obligowałoby do nakazu rozbiórki całego budynku.

W konkluzji DWINB stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a tym samym nie ma podstaw do jej uchylenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W pełnomocnik skarżących zarzucił omówionej decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ocena zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego winna być dokonana w oparciu o plan obowiązujący w dacie wzniesienia obiektu. Postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., polegające na zaniechaniu rozpatrzenia i oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. § 10 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki, § 10 i § 13 tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji przez organ odwoławczy i sprzeczne z powołanym przepisem uznanie, że oparcie stropu i ścian pierwszego piętra budynku mieszkalno – usługowego na ścianie budynku gospodarczego położonego na sąsiedniej działce nr [...] nie powoduje uciążliwości i zachowuje dopuszczalne prawem sytuowanie budynków przy granicy działki.

Przy tak sformułowanych zarzutach, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ w następstwie przyjętej błędnej wykładni art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane przyjął, że ocena zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego winna być dokonana wyłącznie w oparciu o plan obowiązujący w dacie wzniesienia obiektu. Tymczasem badanie zgodności inwestycji winno nastąpić w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania legalizacyjnego. Znajduje to również potwierdzenie w wykładni art. 40 powołanej ustawy, która nakazuje organom nadzoru budowlanego doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa.

Zasadne jest – według wnoszących skargę – dokonanie przez organ oceny, czy budynek spełniał wymogi wytyczone przepisami określającymi warunki techniczno – budowlane, obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania, bowiem umożliwi to pełne realizowanie i tego celu, a mianowicie umożliwi legalizację budynku, jeżeli będzie on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami prawa budowlanego.

Organ – według skarżących – zaniechał również rozpatrzenia i oceny zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu z dnia 18 kwietnia 2011 r., a mianowicie naruszenia prawa materialnego, tj. § 10 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki.

Zaskarżona decyzja nie spełnia ponadto – zdaniem autora skargi – wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Jej uzasadnienie nie zawiera odniesienia się do okoliczności istotnych dla strony postępowania. Strona postępowania ma bowiem prawo do pełnego wyjaśnienia dlaczego ważne – w jej przekonaniu – dla wyniku sprawy argumenty nie mogą mieć decydującego w tej sprawie znaczenia.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżących, organy administracji nie ustrzegły się również naruszenia § 10 i § 13 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Naruszenie polegało na niezastosowaniu wymienionych norm. Ustalenia organu nie wyjaśniają podstawowych kwestii, choćby w konstrukcji ściany przylegającej do sąsiedniej działki nr [...] na której to usytuowany jest budynek gospodarczy, którym skarżący zgodnie z pozwoleniem prowadzi działalność gospodarczą - stolarnię. Budynek mieszkalno - usługowy został bowiem oparty na ścianie sąsiedniego budynku należącego do skarżących. Na ścianie tej opiera się strop pierwszego piętra tegoż budynku, ściana kondygnacji oraz konstrukcja dachu. Dach wzniesionego budynku mieszkalno - usługowego znajduje się nad dachem budynku gospodarczego skarżących. Zatem, oceniany budynek wbrew przepisom ustawy nie posiada własnej ściany opartej na własnym fundamencie, przez co zagraża budynkowi sąsiedniemu, na którym jest oparty. Co więcej, stan ten powoduje uciążliwość dla skarżących z uwagi na niedostateczną izolację akustyczną i przeciwpożarową pomiędzy dwoma budynkami, zważywszy, że w budynku skarżących znajduje się stolarnia. Nakazanie zaś przez organ pierwszej instancji budowy ściany oddzielenia pożarowego od poziomu stropu pierwszego pietra jest niewystarczająca. Winna ona być bowiem wybudowana od fundamentu aż do szczytu dachu, który nie może zachodzić na budynek sąsiedni. Takie usytuowanie powoduje bowiem spływanie wód opadowych na dach budynku skarżących, co godzi w zasadę wyrażoną w art. 13 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia.

Organy oceniły natomiast zgodność warunków technicznych budynku mieszkalno – usługowego powołując się na § 12 omawianego rozporządzenia, co jest – w opinii autora skargi – nieprawidłowe. Przepis ten dotyczy bowiem budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Nie odnosi się natomiast do określenia odległości między budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi znajdującymi się na działce, która nie jest działką zagrodową w indywidualnym gospodarstwie rolnym, lecz ma inny charakter użytkowy przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2011 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. W jego opinii decyzje organów nadzoru budowanego obu instancji są prawidłowe. Oświadczył ponadto, że budynek był zgodny nie tylko z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie budowy, ale i z planem miejscowym obowiązującym w czasie postępowania legalizacyjnego. Na tę okoliczność wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Prezydenta Miasta J G z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz wypisu z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczestnik uznał również, że fakt zastosowania procedury legalizacyjnej i zlecenie wykonania dodatkowych prac określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyni niezasadnym zarzut naruszenia § 10 i § 13 rozporządzenia. Nieprawdziwe – jak twierdzi autor pisma – jest też twierdzenie skarżących o prowadzaniu działalności (stolarni), co potwierdza załączone do skargi zaświadczenie z Urzędu Miasta J G o wykreśleniu działalności prowadzonej przez uczestnika.

Podczas rozprawy w dniu 8 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz zawarte w niej wnioski i argumentację. Pełnomocnik organu, tak jak w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Sąd postanowieniem wydanym podczas tej rozprawy odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tak wyznaczonej kompetencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest stwierdzenie, że ustalona w sprawie rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] wykonana została w okresie do 31 grudnia 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta niekwestionowana przez organ jak również stronę skarżącą i uczestnika postępowania, znajduje nadto potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organy obu instancji rozstrzygając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zatem przyjęły, że ze względu na termin zakończenia robót budowlanych zastosowanie znajdzie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej – Prawo budowlane z 1994 r.).

Wspomniany przepis intertemporalny przewiduje, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.).

Analizując zakres odesłania zawartego w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 (sygn. akt. II OSK 878/09), przyjął - z czym należy się zgodzić - że odesłanie to dotyczy zakresu niezbędnego do realizacji dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. tj. ewentualnego stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków.

Stosownie zatem do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe przepisy dotyczą m. in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art. 40 i art. 42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust. 1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2.

Analizując omawiane uregulowania wyinterpretować z nich można tryb postępowania właściwych organów nadzoru budowlanego, w przypadku powzięcia wiadomości co do niezgodności obiektu budowlanego, czy też wątpliwości co do zgodności obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.

W pierwszej kolejności organ winien zatem zbadać, czy obiekt pozostający w jego zainteresowaniu w istocie wzniesiony (rozbudowany) został niezgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w czasie popełnienia samowoli budowlanej. Wskazana niezgodność z prawem obejmuje niewątpliwie brak pozwolenia na budowę, sprzeczność z przepisami o planowaniu i naruszenie norm technicznych. Negatywne ustalenia w tym zakresie stanowią negatywną przesłankę orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej. Odpowiedź pozytywna zainicjować powinna zaś kolejne działania organu, mające na celu doprowadzenie zastanej sytuacji do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzenie, że obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki o ile spełniona zostanie jedna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W kolejnym etapie organ musi zatem ustalić, czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju (pkt 1 ust. 1 art. 37 ), bądź też czy powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 ust. 1 art. 37). Kontrola opisanych przesłanek wymaga ze strony organu szczegółowych i skonkretyzowanych ustaleń, które jednak nie mogą sprowadzać się do ogólnikowych stwierdzeń, czy konkluzji nie popartych należycie (zgodnie z przepisami procedury administracyjnej) zgromadzonym materiałem dowodowym. Ustalenia te muszą również uwzględniać właściwe przepisy prawa materialnego, a w przypadku wątpliwości przy ich interpretacji – brać pod uwagę dorobek doktryny i ugruntowaną, aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

Oceniając zgodność rozbudowy budynku mieszkalno – usługowego objętego zaskarżoną decyzją, pod względem jego usytuowania w terenie który – zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym – nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, organ pierwszej instancji wystosował pismo, w którym zwrócił się o opinię, co do zgodności tej rozbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego (p.z.p.) obowiązującym w latach 1990 – 1994. W efekcie uzyskał opinię Urzędu Miasta J G, z której wynika, że jeśli obiekt powstał w latach 1990 do 1992, to pozostaje on zgodny z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania przestrzennego (uchwalonym uchwałą WRN w J G z dnia 28 listopada 1977 r. Nr [...]), jeśli zaś budynek wzniesiono w latach 1992 – 1994, to uznać należy, że jest on sprzeczny z planem obowiązującym w tym okresie (uchwała RM J G z dnia 28 listopada 1991 r. Nr [...]). Organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym zobowiązał ponadto PINB do uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nadesłanie wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 28 listopada 1977 r., co też zostało wykonane.

Organy zgodnie wskazały, że legalność usytuowania spornego budynku w kontekście przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym należy oceniać według planu obowiązującego w czasie popełnienia samowoli budowlanej.

Stanowiska tego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Przyjmuje natomiast za prawidłową wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którą, ocena powyższej kwestii powinna odnosić się do czasu teraźniejszego, gdyż organ bada czy możliwie jest przywrócenie porządku prawnego według norm obowiązujących w dacie orzekania. Organ winien więc ocenić czy obiekt da się pogodzić z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. Celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest bowiem przywrócenie porządku prawnego, co w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa a nie do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego które utraciły moc (tak NSA w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. II OSK 878/09). W wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (II OSK 1454/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem". NSA dodał także, że "wartością podlegającą prawnej ochronie ostatnio wymienionym przepisem nie jest sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu w przeszłości (w nie obowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących".

Przyjmując powyższe stanowisko Sąd miał również na względzie zaobserwowaną ewolucję poglądów orzecznictwa sądowego dotyczącego interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1, wskazującą na wyraźne odejście od wyrażanych wcześniej tez prawnych. Analizując jednak stosowne judykaty dostrzec można, że obecnie wyklarowało się ono zgodnie z przyjętym wyżej poglądem.

W świetle przedstawionych wywodów stwierdzić należy, że organy obu instancji przyjmując błędną interpretację przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 w zakresie zwrotu "obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę" w konsekwencji nie dokonały oceny zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania. Stosując w sposób prawidłowy omawianą normę, organy winne były bowiem ocenić zgodność zabudowy objętej postępowaniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. II OSK 234/09 LEX nr 597505). Dla prawidłowego dokonania takiej oceny konieczne było ustalenie jaka jest funkcja spornej rozbudowy obiektu (czego w ogóle nie zbadano) aby następnie odniesienie tych ustaleń do rodzaju zabudowy dopuszczonej przepisami o planowaniu przestrzennym.

Przedstawione wyżej naruszenia przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji prawa procesowego, stanowią dostateczną podstawę prawną dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wobec nie wyjaśnienia przez organy zgodności zabudowy z obowiązującym aktualnie przepisami o planowaniu przestrzennym wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną, uznać należy za przedwczesne. W kwestii zaś złożonego na rozprawie wniosku uczestnika postępowania o dopuszczenie dowodu z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnić należy, że na etapie postępowania sądowego przeprowadzenie oceny w przedmiotowym zakresie nie było możliwe. Prowadziłoby to bowiem do rozstrzygania przez sąd administracyjny kwestii merytorycznych za organy administracji. Działanie takie nie mieści się w kompetencjach sądów administracyjnych.

Przedstawione wyżej uchybienia nie są jedynymi których dopatrzył się Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję.

Skład orzekający stwierdził, że nie zostały w pełni poprawnie zbadane i ocenione organ odwoławczy ustalenia organu pierwszoinstancyjnego co do stanu wykonanych samowolnie robót budowlanych, a co za tym idzie co do kompletności przedłożonych ekspertyz technicznych. W konsekwencji nie przeprowadzono prawidłowej oceny wykluczenia przez organ I instancji przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz prawidłowości wskazanych w ekspertyzach zakresów koniecznych do wykonania robót budowlanych. Organy pominęły bowiem w swych rozważaniach zagadnienie istotne z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia, a dotyczące ściany rozbudowanego budynku mieszkalno usługowego połączonej z budynkiem gospodarczym znajdującym się na działce skarżących. Organ pierwszej instancji ograniczył swoje wywody w tym zakresie do stwierdzenia, że dla ściany południowo – wschodniej wykonanie oddzielenia pożarowego doprowadzi tę część budynku do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem, skarżący w odwołaniu artykułują wprost, że budynek uczestnika nie posiada własnej ściany opartej na własnym fundamencie, przez co zagraża budynkowi sąsiedniemu, na którym jest oparty. Na ścianie garażu opiera się bowiem strop pierwszego piętra rozbudowanego budynku, ściana tej kondygnacji i konstrukcja dachu. W ekspertyzach technicznych sporządzonych na potrzeby postępowania, podobnie zresztą jak i w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, próżno jednak szukać jakiegokolwiek odniesienia się do tej materii. Jedynie w opinii w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego z grudnia 2010 r. zawarto stwierdzenie, że budynki te są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Mimo takich rozbieżności organy, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie wyjaśniły tej okoliczności. Milczeniem pominięto również twierdzenie skarżących, że istniejące usytuowanie budynku powoduje spływanie wód opadowych na dach skarżących, co narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r.

Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że nieprawidłowe z punktu widzenia zasad rządzących postępowaniem administracyjnym zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jest – jak zrobił to organ pierwszej instancji – jedynie powołanie się, przy ocenie nieistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. budowlanego z 1974 r., na znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy, czy wizje lokalne. To z uzasadnienia decyzji powinno wynikać wprost, że dane roboty budowlane (w tym materiały, konstrukcje, projekty etc.) odpowiadają właściwym wymogom wynikającym ze stosownych aktów prawnych i normom technicznym. Oczywiście organ może i powinien się przy tym odwoływać się do opinii sporządzonych przez osoby posiadające wiadomości specjalne - nie mogą to być jednak jedynie ogólnikowe stwierdzenia. Dopiero na podstawie takich szczegółowych ustaleń organ winien przeprowadzić stosowną analizę w przedmiocie ewentualnych zagrożeń powodowanych przez obiekt dla bezpieczeństwa ludzi, bądź też warunków zdrowotnych i użytkowych.

Podkreślić również trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, przy czym kontrola ta, co wynika wprost z art. 138 K.p.a., winna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy powinno być w każdym przypadku poprzedzone wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zgodnie z przyjętą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie dopatrzył się braków w postępowaniu organu pierwszej instancji we wcześniej omówionym zakresie, ale również sam nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń i ograniczył się jedynie do puentowania akceptującymi klauzulami wywodów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności organ drugiej instancji nie ustosunkował się w wystarczający sposób do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, zwłaszcza do kwestii wspólnej ściany budynku mieszkalno – usługowego i gospodarczego i wyrażanych w związku z tym przez skarżących obaw. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że według wyjaśnień PINB takie naruszenie nie stwarza pogorszenia warunków, które obligowałyby do nakazania rozbiórki.

Nie sposób również uznać za wystarczającej oceny organu drugiej instancji w pozostałych kwestiach poruszonych w odwołaniu, w tym do wskazywanej, w związku ze sporną ścianą konstrukcji budynku, niedostatecznej izolacji akustycznej między budynkami do zagrożeń spowodowanych wodami odpadowymi spływającymi na dach ich budynku. Brak jakichkolwiek rozważań w kwestii stanowiska skarżących, iż budowa ściany oddzielenia przeciwpożarowego od poziomu I piętra jest niewystarczająca.

Podnieść należy, że jeśli nawet w opinii organu zarzuty były nieistotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należało dlaczego okoliczności te pozostają obojętne dla podjętej przez organ decyzji.

W konsekwencji przedstawionych wyżej braków postępowania stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. Omówione uchybienia świadczą również o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 K.p.a. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia bowiem stronie poznanie motywów decyzji i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd.

Kolejne ze stwierdzonych przez Sąd uchybień odnoszą się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.

Organ pierwszej instancji przeprowadza wywód dotyczący usytuowania spornego budynku, przyjmując za punkt odniesienia przepisy obowiązujące w okresie jego budowy. Chcąc wykazać na dopuszczalność posadowienia budynku na granicy działki powołuje się na §12 oraz § 13 rozporządzenia. Żaden jednak z tych przepisów nie przewiduje możliwości wybudowania budynku mieszkalno – usługowego na granicy działki i to w taki sposób, żeby budynek ten przylegał (a według twierdzeń pełnomocnika skarżących, wręcz opierał się) na sąsiadującym budynku. Przeciwnie omawiane uregulowania przewidują zachowanie minimalnych odległości i to zarówno od granicy działki, jak i od sąsiadujących budynków. Wspomniany już § 13 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza co prawda pod pewnymi warunkami sytuowanie budynków gospodarczych na granicy działki, jednak już ust. 2 przewiduje kategoryczny zakaz przylegania budynku gospodarczego i mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce. Organ drugiej instancji w ogóle się do tego zagadnienia nie odnosi, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że samo naruszenie przepisów przez inwestora, choć jest postępowaniem nagannym, ale nie zawsze musi prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków.

Z tych przedstawionych wyżej względów skarga odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się trafne.

Sąd nie podziela prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji związanej z koniecznością powołania w postępowaniu legalizacyjnym biegłego w trybie art. 84 § 1 K.p.a.

Jak wspomniano przepis przejściowy (art. 103 ust.1) odwołuje się jedynie do art. 37 - 40 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. do postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia. W pozostałym zakresie organy zobowiązane są do stosowania uregulowań prawnych aktualnych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze wskazać godzi się, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mają szczególne – w porównaniu do innych organów administracji publicznej – uprawnienia i po myśli art. 81c mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego lub świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym (§ 1). Mogą ponadto – w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – nałożyć, w drodze postanowienia, na te osoby obowiązek dostarczenia, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (§ 2).

Przepis art. 81 c Prawa budowlanego jest zatem – w zakresie przez siebie regulowanym – przepisem szczególnym wobec art. 84 § 1 K.p.a. Na mocy przywołanego przepisu organy, uznając za konieczne uzupełnienie wiadomości wymagających specjalistycznej wiedzy, nie muszą powoływać biegłego w trybie K.p.a., mają natomiast uprawnienie, by zobowiązać w drodze postanowienia uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do przedłożenia na ich koszt dokumentów (ekspertyz, ocen etc.) sporządzonych przez osoby takową wiedzę posiadające.

Podobnie nie sposób zgodzić się z autorem skargi, że o naruszeniu przepisów prawa materialnego przesądza powołanie się na § 12 rozporządzenia jako regulacji odnoszącej się jedynie do budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, że znajdzie on zastosowanie również do budynków mieszkalnych wolnostojących. Natomiast kwestią odrębna jest możliwość zastosowania tego przepisu przy nakładaniu na stronę obowiązków o których mowa w art. 40 ustawy z 1974 r.

Sąd wyjaśnia ponadto, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Z tych też względów wniosek uczestnika postępowania o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Prezydenta Miasta J G z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony.

Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w omówionych wcześniej, zasadniczych dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestiach. Jeżeli w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ ustali, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 40 ustawy z 1974 r., winien rozważyć jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora, aby osiągnięty został cel postępowania naprawczego, którym jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem.

W ocenie składu orzekającego stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia mają charakter naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 12 i § 13 rozporządzenia), które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeń prawa procesowego (art. 7, art 77 oraz art. 80 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.