Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4297/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 124/16 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 124/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] czerwca 2015 r. podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], którym kierował K. S. realizujący zadanie przewozowe w imieniu i na rzecz T. B., kierowca podał, że w dniu 24 czerwca 2015 r. od około godz. 00:35 do około godz. 00:50 poruszał się pojazdem o nr rej. [...] z zainstalowanym niedozwolonym dodatkowym urządzeniem typu magnes przymocowanym do zegara tachografu, który fałszował zapisy aktywności kierowcy na wykresówce.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), nałożył na T. B. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za stwierdzone naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W odwołaniu od tej decyzji T. B. podniósł, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Podkreślił, że zapewnia prawidłową organizację i dyscyplinę pracy, a kierowca działał samowolnie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, odnosząc się zarzutu strony dotyczącego nieuwzględnienia wniosku dowodowego w postaci ponownego przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, stwierdził, że kierowca został już przesłuchany w toku czynności kontrolnych, a ponowne przesłuchanie go w tym charakterze nie wniosłoby żadnych istotnych faktów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 92b u.t.d., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie naruszeń czasu pracy kierowców. Ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, że do naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. W ocenie organu, okoliczności sprawy świadczą o tym, że naruszenie miało miejsce w wyniku złej organizacji przewozu przez stronę. Jeżeli przedsiębiorca zorganizowałby w sposób prawidłowy realizację przewozu, to kierowca nie musiałby narażać się na otrzymanie kary finansowej w przypadku kontroli. Organ podkreślił, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i na tej podstawie przedsiębiorca nie może powoływać się na brak wpływu na kierowcę. Wobec powyższego argumentacja strony, że popełnione naruszenia zostały dokonane przez kierowcę, nie może zostać uwzględniona.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. B. zarzucił organowi nietrafne uznanie, że brak było podstaw do zastosowania przesłanki egzoneracyjnej wymienionej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w sytuacji gdy okoliczności sprawy i przedłożenie przez stronę dowody wskazują, że nie miała ona wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia

2016 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest prawidłowe zorganizowanie i zabezpieczenie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola, co powinno zapewniać przestrzeganie m.in. norm czasu pracy kierowców. Konieczne są działania nadzorcze i kontrolne wobec kierowców, np. przez monitorowanie pojazdów, w tym sprawdzanie i weryfikacja danych rejestrowanych przez tachograf, jak również weryfikacja danych zarejestrowanych na kartach kierowców. Kontrola kierowców powinna być tak zorganizowana, aby odpowiednio wcześnie można wykryć niezgodne z prawem działania. Ponadto, przedsiębiorca winien tak dobierać kierowców oraz tak zorganizować ich pracę, aby nie dochodziło do naruszenia przez nich prawa podczas wykonywania transportu drogowego. Sprawą przedsiębiorcy jest zawieranie takich umów, dobór takiej kadry i obmyślenie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz przewóz drogowy, a jednocześnie zapobiegać będą naruszeniom zasad i warunków wykonywania tego transportu. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

T. B. złożył od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 124/16 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyrażającą się w nietrafnym przyjęciu, że nawet umyślne, zawinione działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie - w sytuacji, gdy przepis ten nie statuuje zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., w związku z czym w każdej sprawie, także gdy do naruszenia doszło z winy kierowcy zatrudnionego przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem miał wpływ na powstanie naruszenia oraz czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które podmiot ten mógł przewidzieć.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi, pomimo że Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. dopuścił się naruszeń wymienionych przepisów k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także dowolną ocenę materiału zebranego, a w konsekwencji, po pierwsze, błędne niezastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., pomimo że strona wykazała, iż nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, a po drugie - błędne niezastosowanie przepisu art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.t.d., pomimo że strona wykazała, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego,

b. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego ustawowych wymogów, uniemożliwiającego kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, poprzez powielenie uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie ze skargi T. B. toczącej się pod sygn. akt II SA/Gl 39/16, a także poprzez nierozpoznanie jednego z dwóch zarzutów zawartych w skardze (tzn. zarzutu, którego treścią było: "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zawartego w wyjaśnieniach strony żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka K. S., zgłoszonego na okoliczność: przyczyn, z powodu których w dniach 24/25 czerwca 2015 r. K. S. prowadził pojazd nie rejestrując swojej aktywności w postaci jazdy, czy oprócz ujawnionego naruszenia świadek kiedykolwiek nie rejestrował swojej aktywności podczas pracy w przedsiębiorstwie transportowym strony postępowania, czy pracodawca zobowiązał świadka do bezwzględnego przestrzegania przepisów o czasie pracy, czy pracodawca umożliwił wymienionemu terminowe wykonanie zadania transportowego bez naruszania przepisów o czasie pracy kierowcy, czy pracodawca nadzorował przestrzeganie przez świadka przepisów o czasie pracy, czy pracodawca ukarał świadka za naruszenie, a jeżeli tak, to w jaki sposób - a zatem niewątpliwie na okoliczności istotne dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym").

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że z niekwestionowanych przez Sąd I instancji dowodów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż skarżący prawidłowo zorganizował przewóz, umożliwiając kierowcy wykonanie zlecenia transportowego z poszanowaniem norm regulujących czas pracy, kontrolował kierowcę, ustanowił wyraźny zakaz stosowania urządzeń niedozwolonych zakłócających pracę tachografu pod groźbą surowych kar dyscyplinarnych, regularnie szkolił kierowcę w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących czasu pracy, wprowadził zasady wynagradzania przeciwdziałające dopuszczaniu się przez kierowców naruszeń. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ustalono jakichkolwiek konkretnych uchybień, zaniedbań po stronie przewoźnika, które uzasadniałyby pociągnięcie go do odpowiedzialności administracyjnej. Rzetelna analiza zgromadzonych dowodów prowadzi do wniosku, że przewoźnik nie mógł zrobić nic ponad to, co uczynił. Skarżący stwierdził, że nie sposób zarzucić mu również nieprawidłowego doboru kadr, skoro stwierdzone w trakcie kontroli drogowej z dnia [...] czerwca 2015 r. naruszenie, którego dopuścił się kierowca K. S., było jego pierwszym naruszeniem. Skarżący zauważył, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d., tym bardziej zaś nie podał żadnych kryteriów (wzorca), których spełnienie oznaczałoby zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu tego przepisu.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący stoi na stanowisku, że organ niezasadnie nałożył na niego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w sytuacji gdy w sprawie miały zastosowanie: art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 92b ust. 1 u.t.d., tj. przepisy stanowiące wyjątek od zasady odpowiedzialności karnoadministracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d., należy wyjaśnić, że z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż dotyczy on wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. W rozpoznawanej sprawie na skarżącego nałożono karę pieniężną za naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Naruszenie to zostało wymienione w lp. 6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Natomiast naruszenia dotyczące czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku zostały wymienione w lp. 5 załącznika nr 3 do u.t.d. Skoro zatem na skarżącego nie została nałożona kara za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, to w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa procesowego, należy stwierdzić, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., ma charakter obiektywny, jest odpowiedzialnością za skutek w postaci naruszenia prawa, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki obligujące organ do zastosowania tego przepisu i umorzenia postępowania. Nie można uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że popełnienia tego naruszenia nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca powinien wykazać, że dołożył należytej staranności, a zatem uczynił wszystko, aby kierowca prawidłowo rejestrował swoją aktywność za pomocą urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Kierowca był pracownikiem wykonującego przewóz drogowy. Do pracodawcy należy zarówno odpowiednie zorganizowanie pracy pracownika, jak i sprawowanie kontroli wykonywania tej pracy. W związku z tym pracodawca ponosi ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. Niewątpliwie pracodawca dysponuje środkami organizacyjnymi i motywacyjnymi, które mogą być skuteczne w zapobieganiu, aby kierowca nie naruszał tak istotnych obowiązków związanych z wykonywaniem przewozów.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy i że mimo tego kierowca dokonał ingerencji w urządzenie rejestrujące. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by przedsiębiorca podjął realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów. Jednak nie zwalania go to z obowiązku odpowiedniego przeprowadzania kontroli i organizowania pracy kierowców tak, aby uniemożliwić dokonywanie przez nich naruszeń. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżący nie może skutecznie powołać się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., twierdząc, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160). Powoływane przez skarżącego nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu nieprzesłuchania ponownie przez organ kierowcy w charakterze świadka pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wpływu na wynik sprawy, bowiem wszystkie okoliczności istotne dla nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie zostały ustalone przez organ w trakcie przesłuchania kierowcy podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2015 r. Ponowne przesłuchiwanie kierowcy nie było zatem uzasadnione. W związku z powyższym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).