Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 680/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu 23 maja 2019 r. Z. N. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w Świdnicy o przyznanie płatności na rok 2019 r. Strona zadeklarowała działki rolne oznaczone literą [...], [...], [...] i [...] zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej o łącznej powierzchni [...] ha. Strona złożyła również wniosek o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno na obszarze [...] ha. W dniach 13-14 lutego 2020 r. w gospodarstwie Strony została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej. Strona nie była obecna przy dokonywaniu kontroli w terenie. Z raportu z kontroli numer [...] wynika, że inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych [...], [...], [...] i [...] polegające m.in. na zadeklarowaniu powierzchni działki większej od powierzchni stwierdzonej, wynoszącej [...] ha.

Decyzją z dnia 19 marca 2020 r. numer 0019-2020-001142 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy przyznał stronie następujące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: JPO w wysokości 18 609,12 zł (wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 9 142,18 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego), płatność za zazielenienie w wysokości 18 413,43 zł (wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 211,78 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego) oraz płatność redystrybucyjną w wysokości 4 937,67 zł (wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 56,79 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego). Jednocześnie odmówiono stronie przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się m.in. na treść przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 ze zm., dalej jako: ustawa o płatnościach), treść rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L. 227 z 31 lipca 2014 r. s. 69 ze zm.), rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L. 181 z 20 czerwca 2014 r. s. 48 ze zm.), rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L. 181 z 20 czerwca 2014 r. s. 1 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2019 r. (Dz. U. poz. 1963). Cytując przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych, organ przedstawił sposób wyliczenia kwot poszczególnych płatności, powołując się m.in. na wyliczoną procentową różnicę między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, wynoszącą 21,45% (przy różnicy między tymi powierzchniami wynoszącej [...] ha). W szczególności, w kwestii odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno organ stwierdził, że nie zostały spełnione warunki uzasadniające jej przyznanie z uwagi na wysokość wyżej wskazanej wyliczonej procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego wyżej rozporządzenia nr 640/2014, pomocy tej nie przyznaje się, jeśli omawiana różnica przekracza 20%.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony wskazał, że przeprowadzona kontrola jego zdaniem nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego działek ze względu na jej przeprowadzenie w okresie zimowym, po zakończeniu sezonu wegetacyjnego upraw. Wskazano, że kontrolujący nie uwzględnili użytkowanego rolniczo obszaru wynoszącego łącznie [...] ha na działce [...], co ma wpływ na ustaloną przez organ powierzchnię wykluczoną z płatności – różnica ta zdaniem strony wynosi co najwyżej [...] ha. Wskazano też, że obszar, na którym położone jest gospodarstwo jest wymagający, zwłaszcza z uwagi na podmokły charakter i nieustanną obecność bobrów, która wzmaga okresowe zalania. Czasowe zalanie danego fragmentu w ocenie strony nie wyklucza, aby był on w całości i nieprzerwanie wykorzystywany rolniczo. Dalej stwierdzono, że strona otrzymała raport z kontroli bez załączników, tj. płyty CD zawierającej dokumentację zdjęciową i będącej podstawą stwierdzeń zawartych w raporcie. W uzupełnieniu odwołania, strona, po zapoznaniu się ze zdjęciami z wykonanej kontroli, ponownie zarzuciła nierzetelność tej kontroli w zakresie ustalenia powierzchni, wskazując na konkretne zdjęcia.

Decyzją numer 9001-2020-003353 z dnia 31 sierpnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan sprawy i podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Stwierdzono, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony dotyczące nierzetelnego przeprowadzenia czynności kontrolnych i zaznaczono, że czynności kontrolne zostały przeprowadzone urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy a osoby wykonujące kontrolę posiadały odpowiednie uprawnienia. Okres przeprowadzenia kontroli umożliwiał wykonanie czynności, brak było pokrywy śnieżnej oraz opadów atmosferycznych. Wskazano, że wykluczeniu podlegały obszary zadrzewione i zakrzaczone oraz porośnięte suchą nieskoszoną trawą oraz oczko wodne i oczko wodne wraz z zakrzaczeniami, które to obszary nie kwalifikują się do płatności. Odnosząc się do wskazywanych przez stronę fotografii wyjaśniono m.in., że dokumentacja zdjęciowa przedstawia jednoznacznie obszar niekwalifikujący się do przyznania płatności, a pomiar został wykonany po granicach deklarowanej uprawy z wyłączeniem powierzchni nieużytkowanej rolniczo. Podkreślono, że podstawowe znaczenie dla sprawy ma stan faktyczny działek zastany i opisany w dacie dokonania kontroli. Odnosząc się do stwierdzeń strony o występowaniu tymczasowego zalania obszarów na skutek działalności bobrów, organ wyjaśnił, że stwierdzenie braku prowadzenia na części kontrolowanych obszarów działalności rolniczej nie jest wynikiem okoliczności nadzwyczajnych lub siły wyższej (w tym przypadku zalania). Wykluczenia dotyczyły bowiem terenów zakrzaczonych, zadrzewionych i porośniętych suchą, nieskoszoną trawą. Ponadto, gdyby takie okoliczności zaistniały, strona, stosownie do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, zobowiązana była przypadki takie zgłosić właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu 15 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie czynności tej dokonać, czego jednak nie uczyniła.

W skardze na powyższą decyzję Strona, zaskarżając ją w całości, wniosła o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez niewykazanie przez organ faktycznego powstania różnic między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną;

- art. 80 k.p.a. poprzez niezgodne ze stanem rzeczywistym ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie nierzetelnych ocen zawartych w raporcie z kontroli z uwagi na to, że kontrola ta została przeprowadzona w sposób nierzetelny a przez to niedokładny, co miało wpływ na wielkość powierzchni stwierdzonej;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia powodów, dla których organ uznał za rzekomo udowodnione wnioski kontrolujących zawarte w wynikach raportu z kontroli na miejscu;

2) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez ustalenie, że powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej;

- art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez ustalenie, że powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta wynosi 21,45 % ([...] ha powierzchni stwierdzonej;

- art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez ustalenie, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi [...] ha, a tym samym powierzchnia stwierdzona liczy [...] ha.

W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła ponownie swoje stanowisko w sprawie zawarte w odwołaniu. Następnie strona w załączeniu do pisma z dnia 24 lutego 2021 r. przedłożyła protokół z oględzin działek referencyjnych nr [...] i [...] w zakresie weryfikacji powierzchni MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar) z dnia 25 listopada 2020 r., wskazując, że wyniki przeprowadzonej kontroli są rozbieżne z wynikami kontroli tych samych działek przeprowadzonej w dniach 13-14 lutego 2019 r., na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. wskazał, że ustalenia poczynione w toku kontroli w listopadzie 2020 r. nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, gdyż inspekcja terenowa w listopadzie 2020 r. miała na celu jedynie sprawdzenie działek ewidencyjnych użytkowanych w 2020 r. przez innego rolnika w celu ustalenia dla nich maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dwóch decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia 18 maja 2021 r., wydruku ortofotomapy dotyczącej działek nr [...] i [...] z zaznaczoną powierzchnią MKO stwierdzoną w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r. oraz złożonego wcześniej protokołu z oględzin działek referencyjnych, celem wykazania nieprawidłowego przeprowadzenia i nieprawidłowych wyników kontroli powyższych działek przeprowadzonej przez organ I instancji, nieprawidłowego ustalenia przez organ powierzchni MKO powyższego obszaru oraz nieprawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego zaistniała rozbieżność potwierdza zarzuty podnoszone w skardze. Jak bowiem wynika z kontroli działek przeprowadzonej jesienią 2020 r. i wiosną 2021 r., ich rzeczywista powierzchnia MKO jest o co najmniej [...] ha większa niż to zostało stwierdzone przez organ w zaskarżonej decyzji. Kontrolujący stwierdzili wówczas bowiem, że na tym obszarze znajduje się uprawa traw na ugorze, nie zgłoszona do płatności przez nowego beneficjenta płatności, co potwierdza tezę o użytkowaniu rolniczo tego obszaru już przez skarżącego jako poprzedniego beneficjenta. Ponadto w piśmie z dnia 4 października 2021 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku szkicu działki nr [...] sporządzonego w dniu 14 lutego 2020 r. z zaznaczoną powierzchnią użytkowaną rolniczo oraz wydruku mapy działki nr [...] z zaznaczoną powierzchnią użytkowaną rolniczo stwierdzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r., w sprawie D. B. (aktualnego beneficjenta) – na tezę dowodową jak w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe strony zawarte w pismach procesowych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. W odniesieniu do takiego przedmiotu sprawy dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej przez producenta rolnego. Wniosek zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej).

W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.

Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 (przykładowo wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1729/14, wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., II GSK 420/13, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 98/14, CBOSA) – ze względu na tożsamość regulacji – pozostaje aktualny również pod rządami obecnej ustawy. W konsekwencji, to na skarżącym jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przez organami ARiMR spoczywał procesowy obowiązek wykazania, iż działalność rolnicza prowadzona jest przez niego na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów trzeba zatem stwierdzić, że prawidłowość działań organów należy poddać ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach, tj. skontrolować, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia bezpośredniego organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący.

Szczegółowe warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2019 zostały uregulowane w art. 7 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o płatnościach. Stosownie do jego treści, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących

w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

W myśl ust. 2, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność dodatkowa natomiast jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha (art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach).

Dalej trzeba wskazać, że kontrole (w tym na miejscu) prowadzone są na warunkach i zasadach wynikających z: rozporządzenia 1306/2013, rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 do rozporządzenia 1306/2013 oraz ustawy o płatnościach.

Ustawa o płatnościach, jak i rozporządzenie numer 1306/2013 przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika. Stosownie do art. 58 ust. 2 rozporządzenia, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 59 rozporządzenia, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia).

Na gruncie prawa krajowego przepis art. 36 ustawy o płatnościach przewiduje, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Weryfikacja powierzchni zadeklarowanej przez rolnika jako użytkowana rolniczo następuje przy pomocy systemu informacji geograficznej określonym w art. 70 rozporządzenia (WE) nr 1306/2013.

W tym miejscu należy także zacytować treść przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o płatnościach. Zgodnie z treścią tego przepisu, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014. Z kolei jak stanowi ust. 7 tego artykułu, w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań Sądu, należy przyjąć, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Problematyka dotycząca wypełnienia przez rolnika wniosku o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR (materiałów graficznych) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1369/17 (CBOSA): "przekazane dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik bowiem składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli, na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Pamiętać należy, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności."

Rolnik ma zatem obowiązek dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Konsekwentnie, obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu organ prawidłowo wyjaśnił kwestie dotyczące wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni do płatności. Zasadnie wskazał również organ na uprawnienia w zakresie dokonywania kontroli na miejscu. Słusznie wyjaśnił organ, że proces weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do płatności odbywa się także w wyniku dokonywanych kontroli na miejscu w terenie, co w niniejszej sprawie polegało na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy, a czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia.

Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem strony do płatności za 2019 r., w dniach 13-14 lutego 2020 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę terenową w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli, do którego strona, mając zapewnione prawo, nie wniosła zastrzeżeń. W toku kontroli stwierdzono, że powierzchnia użytków rolnych zadeklarowanych we wniosku jest niższa niż powierzchnia w rzeczywistości użytkowana. Powyższe było następstwem ustalonych nieprawidłowości. W toku kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości oznaczone m.in. kodem DR13+ oznaczającym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, co kwestionowała strona skarżąca.

Podkreślenia wymaga, że zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji szczegółowo wskazano i omówiono działki i stwierdzone uchybienia oraz wynikające z tego skutki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na niektórych działkach doszło do jednoczesnego wystąpienia kilku nieprawidłowości, co w efekcie rzutowało na ostateczne skutki w zakresie wielkości powierzchni przyjętych do płatności, co organ również wyjaśnił.

W ocenie Sądu strona nie sprostała ciążącym na niej obowiązkom dowodzenia i nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu w powyższym zakresie.

Strona w odwołaniu oraz w skardze podnosiła, że ustalenia kontroli w zakresie stanu faktycznego działek były niemiarodajne z uwagi na jej przeprowadzenie w okresie zimowym, po zakończeniu sezonu wegetacyjnego upraw, jak również wskazywała na wymagający charakter obszaru, który jest podmokły i na którym występuje nieustanna obecność bobrów, wzmagająca okresowe zalania. Strona podkreślała, że czasowe zalanie danego fragmentu nie wyklucza, aby był on w całości i nieprzerwanie wykorzystywany rolniczo. Trzeba jednak zwrócić uwagę na to, że – jak słusznie argumentował organ – wskazane powierzchnie (fragmenty obszaru działek) nie zostały wykluczone ze względu na fakt ich zalania, lecz zadrzewienia, zakrzewienia czy porośnięcia suchą, nieskoszona trawą. Do tych okoliczności strona jednak w ogóle się nie odniosła i im nie zaprzeczała, choć to właśnie one przesądziły o wykluczeniu części powierzchni działek. Niezależnie od tego, nie sposób nie zgodzić się z organem, że jeśli nawet w gospodarstwie strony skarżącej miały miejsce okoliczności nadzwyczajne lub dotyczące siły wyższej, to stosownie do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, strona zobowiązana była przypadki takie zgłosić właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami w ciągu 15 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie czynności tej dokonać, jednakże strona powyższego zgłoszenia nie dokonała.

Trudno też uznać, aby przeprowadzenie kontroli w okresie zimowym miałoby być z gruntu niemiarodajne, tak jak twierdziła strona. Zasadnie zdaniem Sądu wskazuje organ, że warunki atmosferyczne, z uwagi na brak pokrywy śnieżnej i opadów deszczu pozwalały na przeprowadzenie kontroli. Potwierdzeniem powyższych stwierdzeń organu jest sama dokumentacja zdjęciowa (przeanalizowana przez Sąd), wykonana w przedstawianych przez organ warunkach pogodowych. W ocenie Sądu strona, nie stawiając - poza wskazanymi wyżej ogólnikowymi stwierdzeniami - konkretnych zarzutów w tym zakresie, nie była w stanie zakwestionować przydatności tej dokumentacji zdjęciowej do wyciągnięcia wniosków poczynionych przez organ.

Na marginesie, fakt otrzymania pierwotnie przez stronę raportu z kontroli bez załączników, tj. płyty CD zawierającej dokumentację zdjęciową, nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia jej uprawnień procesowych, skoro strona w uzupełnieniu odwołania, po zapoznaniu się ze zdjęciami z wykonanej kontroli, rozwinęła stawiane wcześniej zarzuty, wskazując na konkretne zdjęcia.

Dalsza argumentacja strony, prezentowana w jej pismach procesowych, w ocenie Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił na rozprawie zgłaszane przez stronę wnioski o przeprowadzenie dowodów z: protokołu z oględzin działek referencyjnych nr [...] i [...] w zakresie weryfikacji powierzchni MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar) z dnia 25 listopada 2020 r., dwóch decyzji Kierownika BP ARiMR w P. z dnia 18 maja 2021 r., wydruku ortofotomapy dotyczącej działek nr [...] i [...] z zaznaczoną powierzchnią MKO stwierdzoną w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r., wydruku szkicu działki nr [...] sporządzonego w dniu 14 lutego 2020 r. z zaznaczoną powierzchnią użytkowaną rolniczo oraz wydruku mapy działki nr [...] z zaznaczoną powierzchnią użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r., w sprawie D. B..

W ocenie Sądu zgłaszane dowody nie dotyczą okoliczności mających w sprawie istotne znaczenie. Słusznie w tej mierze wskazywał organ, że ustalenia poczynione w toku kontroli w listopadzie 2020 r. nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, gdyż, po pierwsze, inspekcja terenowa w listopadzie 2020 r. miała na celu jedynie sprawdzenie działek ewidencyjnych użytkowanych w 2020 r. w celu ustalenia dla nich maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, a po drugie, chodziło o działki (tożsame z działkami, których dotyczy niniejsza sprawa) ale użytkowane w innym roku i przez innego rolnika (D. B.). Analogicznie należy potraktować kwestie objęte kontrolą przeprowadzoną w dniu 23 marca 2021 r. również wobec tego innego rolnika i związane z tymi kwestiami dokumenty przedłożone przez stronę. Dowody te nie mogą zatem posłużyć dla oceny prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie, dotyczącej wniosku skarżącego o przyznanie płatności za 2019 r. W szczególności Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem skarżącego, że skoro w toku kontroli działek przeprowadzonej jesienią 2020 r. i wiosną 2021 r. (dotyczącej 2020 r. i innego rolnika), stwierdzono, że rzeczywista powierzchnia MKO jest o co najmniej [...] ha większa niż to zostało stwierdzone przez organ w zaskarżonej decyzji, to miałoby to potwierdzać tezę o użytkowaniu rolniczo tego obszaru już wcześniej przez skarżącego. Okoliczności związane ze stwierdzoną przez organ uprawą na tym obszarze w kolejnym roku 2020, w którym działki były użytkowane już przez innego producenta rolnego, mogły mieć różne przyczyny i nie przekładają się w żaden sposób na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wydanej dla skarżącego i dotyczącej roku 2019.

Kolejno stwierdzić trzeba, że w zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wyjaśniono również przesłanki zastosowania art. 19 ust. 1, art. 19a ust. 1 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 i prawidłowo powyższe przepisy zastosowano.

Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy.

W sprawie powyższa różnica wystąpiła, ponieważ powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie postępowania została ustalona na [...] ha, tym samym różnica wyniosła [...] ha (powyżej 2 ha), co w przeliczeniu na wartości procentowe daje 21,45%%. Tym samym organ był uprawniony do zastosowania art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 i przyznania jednolitej płatności obszarowej w stosunku do powierzchni 39,91 ha.

Jak stanowi natomiast przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Zasadnie zatem organ stwierdził, że płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno nie może zostać przyznana (różnica ta, jak już wyżej wskazano, wynosi 21,45%).

Z kolei w myśl przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazielenienia stosuje się obszar zatwierdzony. Słusznie zatem organ przyjął powierzchnię stwierdzoną ([...] ha) jako podstawę do przyznania płatności za zazielenienie.

W ocenie Sądu akta sprawy potwierdzają prawidłowość przyjętych przez organ wielkości powierzchni kwalifikujących się do płatności i poczynionych wyliczeń.

Wbrew zarzutom skargi organ w decyzji odniósł się i omówił wszystkie przyjęte przez siebie ustalenia i przedstawił stosowne wyliczenia. W decyzji organu II instancji ustosunkowano się do zgłaszanych przez stronę uwag. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń. Organ wskazuje na konkretne pomiary, na rozbieżności między wnioskiem, ustaleniami kontroli i podaje skutki ustaleń dla płatności. W szczególności odniesiono się do zastrzeżeń strony z odwołania z powołaniem się na konkretne wskazywane przez nią zdjęcia. Organ wyjaśnił, że dokumentacja zdjęciowa przedstawia jednoznacznie obszar niekwalifikujący się do przyznania płatności, a pomiar został wykonany po granicach deklarowanej uprawy z wyłączeniem powierzchni nieużytkowanej rolniczo. Stwierdzeń tych strona również skutecznie nie zakwestionowała.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organ prawidłowo wyjaśnił i ocenił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.