Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1017/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 16 par. 1, art. 110, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. P. sp. komandytowa z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. P. Spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej: "Spółka") utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] odmawiające wydania zaświadczenia, że lokal nr [...] położony na siódmej kondygnacji (piętro 6) budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i lokalami usługowymi, na działkach nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...], przy ul. M. w P., składający się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym - przedsionkiem, jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Spółka wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia, że wspomniany lokal nr [...] położony na siódmej kondygnacji (piętro 6) ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. w P., jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że przedsionek, z którego prowadzi wejście do sąsiedniego lokalu mieszkalnego (element klatki schodowej - części wspólnej budynku), nie może stanowić pomieszczenia przynależnego do lokalu.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., [...] uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Następnie, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia, że ww. lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka, reprezentowana przez adwokata A. G. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia z uwagi na nieprawidłowości w jego doręczeniu - bezpośrednio stronie postępowania zamiast pełnomocnikowi.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1641/16 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie SKO wskazując na odmienne orzecznictwo, niż powołane przez organ II instancji i nakazując rozpatrzenie wniesionego zażalenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia SKO, powołując się na treść art. 217 k.p.a., wskazało, że organ zobowiązany jest potwierdzać zaświadczeniem stan faktyczny istniejący w czasie wydania zaświadczenia, wynikający przede wszystkim z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (na czas orzekania przez SKO: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm., obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 716, dalej: "u.o.w.l.") nakłada na starostę obowiązek stwierdzenia samodzielności lokali. Organ przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali i wskazał, że punktem wyjścia dla oceny, czy określony lokal może być uznany za samodzielny lokal mieszkalny, stanowi wykładnia tego przepisu u.o.w.l., zawierającego definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Z rzutów załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] wynika, że lokal ten składa się z dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym oraz łazienki wraz z pomieszczeniem przynależnym, którym jest przedsionek stanowiący korytarz prowadzący do lokalu. Ponadto lokal nr [...] powstał w wyniku przebudowy lokalu nr [...], który na podstawie stanowi samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali, zgodnie z zaświadczeniem o samodzielności lokalu wydanym przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2009 r..

W związku z powyższym, kluczowym w niniejszej sprawie było zdaniem SKO ustalenie, czy przedsionek stanowiący część korytarza prowadzącego do dwóch lokali mieszkalnych (projektowanych nr [...] i nr [...]) może stanowić pomieszczenie przynależne. Pomieszczenie przynależne jest częścią składową lokalu, dzieli jego los prawny, nie prowadzi się dla niego odrębnej księgi wieczystej, aby mogło być zakwalifikowane jako pomieszczenie musi być oddzielone ścianami. W sensie prawnym stanowi część składową lokalu, jednak nie jest przeznaczone do bezpośredniego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych (wyrok Sadu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 rok, sygn. III RN 29/02).

Organ zgodził się ze skarżącym, iż wymienienie w art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali rodzajów pomieszczeń przynależnych jest jedynie przykładowe, a zatem mogą to być również inne pomieszczenia.

Z załączonych do wniosku rzutów piętra oraz lokalu i przedsionka wynika, że przedsionek ten nie leży jednak w granicach lokalu mieszkalnego nr [...], lecz podobnie jak lokal nr [...] stanowi część odrębnego lokalu mieszkalnego nr [...] i jest wyodrębniony ścianami jako odrębne pomieszczenie.

W przypadku wyodrębniania lokali wraz z pomieszczeniami przynależnymi, ich powierzchnia użytkowa wliczana jest do powierzchni użytkowej lokalu. W konsekwencji suma powierzchni użytkowych wszystkich pomieszczeń przynależnych będzie uwzględniana przy obliczaniu powierzchni użytkowej całego budynku. Przykładem pomieszczeń przynależnych są zgodnie z ustawą piwnica, strych, komórka oraz garaż. Mają one typowo akcesoryjny charakter, zawsze funkcjonować będą niejako obok lokalu posiadającego przymiot samodzielności. Zatem wyodrębniony lokal może stanowić przedmiot obrotu jedynie wraz ze wszystkimi jego pomieszczeniami przynależnymi, które nie podlegają odrębnemu obrotowi.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3267/15 (CBOSA), organ wskazał, że atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).

W sytuacji, gdy lokal nr [...] i przedsionek stanowiący w istocie komunikację pomiędzy dwoma lokalami (nr [...]i nr [...]), a klatką schodową - nie służy wyłącznie do użytku ewentualnych użytkowników lokalu nr [...], a zatem przedsionek ten nie może stanowić pomieszczenia przynależnego tylko temu lokalowi. W sytuacji, gdyby stwierdzić, że przedsionek ten stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu nr [...], to powstaje zdaniem organu pytanie w jaki sposób użytkownicy lokalu projektowanego nr [...] mieliby mieć zapewnioną komunikację z klatką schodową.

Powyższe okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie wskazany przedsionek nie mógł stanowić pomieszczenia przynależnego do jednego z lokali, w niniejszej sprawie lokalu nr [...], gdyż ograniczyłoby to możliwość komunikacji projektowanego lokalu nr [...] z klatką schodową.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego oznaczenia strony postępowania organ wskazał, że zarzuty te nie mają wpływ na bieg niniejszego postępowania ani na prawa i obowiązku strony. Ponadto błędy te mogą być korygowane na etapie postępowania przed organem II instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO w W. z [...] lutego 2018 r. złożyła Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

"1) rażące naruszenie art. 2 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2994 roku o własności lokali (...) oraz art. 110, 6, 8 i 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. oraz art. 218 § 2" k.p.a. poprzez "błędne uznanie, że lokal [...] w budynku mieszkalnym z garażem podziemnym i lokalami usługowymi przy ul. M. w P. nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i "rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również postanowienia Organu I instancji", jak również o zasądzenie kosztów i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 199 p.p.s.a.)

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zrealizowana przebudowa, a jej konsekwencji wydzielenie lokalu było zgodne z projektem i ostateczną decyzją. Wynika to w sposób bezpośredni z inwentaryzacji. W decyzji, w sposób wyraźny przewiduje się, że z lokalu nr [...] ma zostać - między innymi - wydzielony lokal nr [...] o powierzchni 55, 04 m. kw. + pomieszczenie przynależne - przedsionek o powierzchni 4.22 m. kw.

Tymczasem istnienie przedsionka jako pomieszczenia przynależnego - zgodnie ze stanowiskiem Starosty zawartym w postanowieniu - stanowić ma rzekomo przeszkodę w uznaniu, że lokal posiada status lokalu samodzielnego. Zdaniem pełnomocnika Spółki, nie może być tak, że organ "w trybie postanowienia (czyli orzeczenia administracyjnego niższego rzędu) kontestuje treść i rozstrzygniecie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej (czyli orzeczenia administracyjnego wyższego rzędu) wydanej przez ten sani organ. Takie stanowisko - niezależnie od kolejnych argumentów przedstawionych poniżej - nie daje się pogodzić z treści art. 110 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Stanowisko odmienne - a takie zaprezentowano w postanowieniu Starosty, utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - naruszałoby wszelkie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, a także zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Stałoby także w jawnej sprzeczności ze zredagowaną w art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji, która stanowi jeden z fundamentów postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Nie można afirmować takiego stanowiska - jak zaprezentowane zostało w Postanowieniu oraz postanowieniu Starosty - że w każdym czasie organ będzie mógł (...) wycofać się ze skutków raz wydanej decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna. Należy podnieść, że w niniejszej sprawie sytuacja ma charakter o tyle rażący, że postanowienie Starosty utrzymane w mocy Postanowieniem, zostało nic tylko wydane przez ten sam organ, który wydał ostateczną Decyzję, ale także oba orzeczenia zostały przygotowane w tym samym Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Starostwa [...]".

Organ przekroczył zakres przedmiotowego kognicji w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.o.w.l. starosta w formie zaświadczenia stwierdza wyłącznie spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że zakresem kognicji starosty objęte jest stwierdzenie, że lokal (jako izba lub zespół izb) jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz przeznaczony jest na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Lokal oznaczony numerem [...] kryteria takie spełnia.

Z art. 2 ust. 4 u.o.w.l. wynika, że do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem (...), a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż (zwane "pomieszczeniami przynależnymi"). Przepis ten nie zawiera enumeratywnego wyliczenia pomieszczeń przynależnych, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę frazy "w szczególności". Ustawodawca w art. 2 ust. 4 u.o.w.l. dokonał jedynie przykładowego wskazania, jakie pomieszczenia mogą stanowić pomieszczenia przynależne.

Poza wskazanymi w powołanym przepisie, pomieszczeniami przynależnymi do lokalu mogą być także pomieszczenia o innym charakterze takie jak np. ciągi komunikacyjne, halle, a nawet klatki schodowe, o ile zostały wydzielone trwałymi ścianami, co wielokrotnie było już przedmiotem orzeczeń sądowych i administracyjnych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ I instancji popełnił błąd, powielony przez SKO, polegający na uznaniu, że ciąg komunikacyjny o powierzchni 4, 22 m. kw. jest "częścią klatki schodowej". O tym czy dana część ciągu komunikacyjnego jest częścią klatki schodowej, czy też jest innym ciągiem komunikacyjnym ( "hall" lub "przedsionek") przesądza to, czy stanowi on z technicznego punktu widzenia spocznik schodów, czy też spocznikiem schodów nie jest (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 roku, I SA/Rz 270/15). Tymczasem, pomieszczenie o powierzchni 4,22 m. kw., powstałe z podziału lokalu nr [...], nie stanowi spocznika schodów, co jednoznacznie wynika z faktu, że uprzednio było częścią lokalu nr [...]. Jest wydzielone trwałymi ścianami od ogólnie dostępnego ciągu komunikacyjnego (klatki schodowej), co jednoznacznie wynika z Inwentaryzacji. Pomieszczenie to jest nadal przedmiotem własności właściciela dotychczasowego lokalu nr [...], to jest skarżącej.

W ocenie pełnomocnika Spółki, nie jest przesłanką negatywną uznania danego lokalu za samodzielny konieczność ustanowienia służebności.

Właściciel dzielonego lokalu nr [...] był w pełni władny dokonać takiego jego podziału, jaki zgodny jest z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany, projektem i Inwentaryzacją; władny był także podjąć decyzję o zakwalifikowaniu jako pomieszczenia przynależnego do lokalu trwale wydzielonego w ramach budynku pomieszczenia o powierzchni 4,22 nr, nawet jeżeli z pomieszczenia tego prowadzi wejście do innego lokalu i istnieje potrzeba ustanowienia służebności przechodu (co zresztą jest planowane).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie, jak również postanowienie Starosty [...] (pomimo omówionego poniżej błędnego uzasadnienia prawnego co do charakteru pomieszczenia, nazywanego "przedsionkiem") nie naruszało prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, jakiego rodzaju pomieszczeniem jest przedmiotowy "przedsionek" o powierzchni 4.22 m. kw.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach rysunku rzutu 6 piętra budynku przy ul. M. w P., wykonanego przed podziałem lokalu Nr [...] na dwa lokale, "przedsionek" stanowił część tego lokalu i nie był w żaden sposób wyodrębniony. Potwierdzeniem tego faktu są załączniki graficzne do zaświadczenia Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. o samodzielności lokalu Nr [...]; wynika z nich, że powierzchnia "przedsionka" stanowiła integralną część lokalu przed podziałem.

Z rysunku przedstawiającego zarówno lokal Nr [...], jak i [...], zatytułowanego "lokal mieszkalny [...] piętro VI" (karta 60 akt Starosty [...]) wynika, że po podziale lokalu Nr [...] na lokale Nr [...] i [...] powierzchnia, określana, jako "przedsionek" mogła stać się częścią nowo utworzonego lokalu Nr [...]; wyraźnie wskazują na to zaznaczone pogrubioną linią granice lokalu Nr [...] i brak wydzielenia na rysunku "przedsionka", jako odrębnego pomieszczenia, niezwiązanego z lokalem Nr [...]. Z kolei, z drugiego rysunku przedstawiającego tylko lokal Nr [...] (karta 59 ww. akt), zatytułowanego również "Lokal mieszkalny [...]", wynika, że ściana graniczna tego lokalu z otworem wejściowym posadowiona została przed częścią lokalu [...], nazywaną "przedsionkiem". Na żadnym z tych rysunków nie zaznaczono, że "przedsionek" stanowi pomieszczenie przynależne oznaczonego lokalu.

Wprawdzie na rysunku pod nazwą "Przedsionek 1 piętro VI" zaznaczono pogrubioną linią granice "przedsionka", tym niemniej tak sugerowane wydzielenie tej części, jako oddzielnego i niezwiązanego z lokalem Nr [...] (lub Nr [...]) pomieszczenia – zwłaszcza, jako pomieszczenia przynależnego - jest sprzeczne z ww. rysunkami obu lokali, jak również z rzutem poziomym lokalu [...] (poziom 1, piętro 6), stanowiącym kartę nr 40 akt organu I instancji.

Poza tym, aby jakieś pomieszczenie stało się przynależnym do lokalu – jak zostało to odręcznie zaznaczone na rysunku pod nazwą "lokal nr [...] i lokal nr [...]" (karta 42 akt organu I instancji) - musi posiadać cechy pomieszczenia przynależnego; o takim zaś charakterze nie świadczy ani odręczny dopisek od nieustalonej osoby, ani nawet zakwalifikowanie przez projektanta lub inwestora danego pomieszczenia, jako przynależnego. Nie decyduje również o charakterze pomieszczenia treść decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę lub przebudowę.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 29/02 (niepubl.) ustawodawca definiując w ustawie o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. pojęcie prawne samodzielnego lokalu mieszkalnego dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy dwoma pojęciami normatywnymi: pojęciem "pomieszczenia pomocniczego" i pojęciem "pomieszczenia przynależnego". Pomieszczeniem pomocniczym, jak wyjaśnił SN, jest takie pomieszczenie, które wraz z izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Chodzi więc o taki funkcjonalny związek tych pomieszczeń z izbą lub zespołem izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, który polega na wykorzystywaniu całej tej przestrzeni" bezpośrednio dla zaspokajania mieszkalnych potrzeb ludzi.

Pomieszczeniem przynależnym zaś jest takie pomieszczenie, które w sensie prawnym stanowi wprawdzie część składową lokalu mieszkalnego, jednakże w sensie funkcjonalnym nie jest przestrzenią przeznaczoną dla bezpośredniego zaspokajania mieszkaniowych potrzeb ludzi, lecz służyć ma zaspokojeniu innych potrzeb tych osób, które korzystają z samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Tut. Sąd podziela pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1449/10 (CBOSA), zgodnie z którym skoro w ustawie o własności lokali nie zdefiniowano wprost pojęć "pomieszczenie pomocnicze", "pomieszczenie przynależne", czy "izba" to dopiero analiza przepisów posługujących się tymi terminami wskazuje, że podział pomieszczeń na "izby", "pomieszczenia pomocnicze" i "pomieszczenia przynależne" oparty jest na kryterium funkcjonalności. Jak słusznie zauważył NSA w powołanym wyroku pomieszczeniami pomocniczymi będą te, "które umożliwiają lub ułatwiają ludziom pobyt w izbach. Należą do nich np. przedpokój, łazienka i WC czy spiżarnia. Tego rodzaju pomieszczenia służą więc również zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowią integralną część lokalu i nie mogą być od niego odłączone bez jego fizycznego i funkcjonalnego zniszczenia.

W skład lokalu mogą także wchodzić pomieszczenia przynależne, o których mowa w art. 2 ust. 4 u.o.w.l., będące – jak zauważył zarówno SN, jak i NSA w ww. wyrokach, częściami składowymi lokalu, co oznacza, że będą własnością tej samej osoby, do której należy lokal, a ich powierzchnia będzie wliczana do powierzchni lokalu. Pomieszczenia te nie są przeznaczone do bezpośredniego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, lecz służą zaspokajaniu innych potrzeb tych osób, które korzystają z samodzielnego lokalu mieszkalnego. Jako przykłady takich pomieszczeń ustawa wskazuje strych, piwnicę, garaż, komórkę. Wszystkie przykładowo wymienione w art. 2 ust. 4 pomieszczenia przynależne to pomieszczenia, które nie mają charakteru mieszkalnego. Pomieszczenia przynależne mogą ale nie muszą przylegać bezpośrednio do lokalu.

Pomieszczeń przynależnych (art. 2 ust. 4 u.o.w.l.) nie należy mylić z pomieszczeniami pomocniczymi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Pomieszczenia pomocnicze stanowią nieodłączny składnik głównej części lokalu i służą zaspokajaniu tych samych co one potrzeb.

Jak wynika z powyższego, pomieszczenie "przedsionka" lub – jak nazywa to pełnomocnik skarżącego – "hallu" nie jest pomieszczeniem przynależnym, ale pomocniczym. Uznając więc ów "przedsionek" za pomieszczenie przynależne zarówno organ I, jak i II instancji dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 4 u.o.w.l., a w konsekwencji błędnie uzasadniły wydane postanowienia w zakresie omawiającym skutki związane z przynależnością pomieszczenia. Tym niemniej, z przyczyn wskazanych poniżej, błąd ten nie miał wpływu na treść rozstrzygnięć obu organów. Oba postanowienia są co do treści rozstrzygnięcia prawidłowe.

Skoro przedmiotowy "przedsionek" stanowi w rozumieniu ustawy o własności lokali pomieszczenie pomocnicze (a nie: przynależne), to dla wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu niezbędna byłaby możliwość jednoznacznego ustalenia, którego lokalu (Nr [...], czy Nr [...]) stanowi ono część składową – ale na podstawie danych, posiadanych w dniu orzekania przez organ -ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych.

Zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania jest jednak – z uwagi na charakter prawny zaświadczenia – ograniczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., "spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw" – por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (CBOSA).

Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. (patrz J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 692-693). Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, a także komentarz M. Jaśkowskiej do art. 219 k.p.a. - Lex).

W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez organ przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. niedopuszczalne jest dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. ww. wyrok NSA sygn. akt I OSK). W szczególności więc ani Starosta [...], ani SKO nie mogły ustalać, którego lokalu częścią składową jest w rzeczywistości przedmiotowy "przedsionek", jako pomieszczenie pomocnicze.

Jeżeli więc – wobec opisanych powyżej – organ nie mógł w oparciu o posiadane dokumenty stwierdzić, czy rzeczywiście lokal Nr [...] w budynku przy ul. M. w P. spełnia warunki z art. 2 ust. 2 u.o.w.l. w postaci zapewnienia właścicielowi swobodnego dostępu do tego lokalu ze stanowiącej część wspólną klatki schodowej, to zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia.

Nie ma znaczenia w zawisłej przed tut. Sądem sprawie fakt, że organ I instancji wydał skarżącej zaświadczenie o samodzielności lokalu Nr [...] w przedmiotowym budynku. Prawidłowość takiego zaświadczenia - pomimo wątpliwości co do tego, którego lokalu jest częścią składową (lub, czy nie jest częścią żadnego z lokali) przedmiotowy "przedsionek", jako pomieszczenie pomocnicze - nie może być bowiem przedmiotem oceny sądu administracyjnego, ani tym bardziej organu administracyjnego. Jakakolwiek bowiem możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych – i kwestia ta nie jest w orzecznictwie, ani w literaturze sporna. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może oceniać, czy zaświadczenie Starosty [...] z [...] listopada 2009 r. o samodzielności lokalu Nr [...] w przedmiotowym budynku było prawidłowe. Organ w ramach własnych kompetencji ocenił przesłanki pozytywne wydania tego zaświadczenia, ale dokonał tego w sposób niepowiązany z oceną samodzielności lokalu Nr [...]. Nie oznacza więc, że wydanie zaświadczenia o samodzielności jednego z lokali nakazuje zaświadczyć urzędowo taki fakt w stosunku do innego lokalu.

Stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji odnośnie upadku samodzielności lokalu Nr [...] poprzez to, że zarówno ten lokal, jak i lokal Nr [...] są wspólnie "skomunikowane" z częścią wspólną budynku poprzez "przedsionek" nie miało żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia organu. Organ nie zakwestionował w ten sposób ww., uprzednio wydanego, zaświadczenia, ale ocenił stan, istniejący w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych przyczyn nie można uznać za zasadny zarzuty skarżącej "rażącego naruszenia" art. 2 ust. 2, 3 i 4 u.o.w.l. oraz art. 110, art. 6, art. 8 i art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez "błędne uznanie, że lokal 148 w budynku mieszkalnym z garażem podziemnym i lokalami usługowymi przy ul. M. w P. nie spełnia kryteriów lokalu samodzielnego".

Na podstawie posiadanych przez organ danych nie mógł on bowiem w sposób uzasadniony zaświadczyć o samodzielności lokalu Nr [...] w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że skoro jeden z elementów samodzielności lokalu, jakim jest bez wątpienia możność korzystania z niego bez konieczności korzystania z pomieszczeń czy urządzeń znajdujących się w innym, samodzielnym lokalu nie wynikała ani z dokumentów posiadanych przez organ, ani nie została w sposób niebudzący wątpliwości wykazana przez skarżącą, to wydanie postanowienia odmownego było postępowaniem organu zgodnym z art. 6 i 7 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w takiej sytuacji w żadnej mierze nie narusza zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Treścią zaświadczenia może zostać objęte wyłącznie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku lub też nie można ustalić przesłanek z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a., organ może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., I SA/Wr 2709/98).

Zarzut naruszenia art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. dlatego był niezasadny, że organ w żaden sposób nie naruszył zasady ostateczności decyzji. Czym innym jest bowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę (przebudowę) i wynikające z niej prawo budowy zamierzenia inwestycyjnego, a czym innym późniejsza odmowa wydania przez organ zaświadczenia, że jeden z lokali wybudowany zgodnie z decyzją jest lokalem samodzielnym. Odmienne też są przesłanki i przedmiot postępowania i orzekania w tych sprawach. Wydanie pozwolenia na budowę (przebudowę) nie oznacza, że zamierzona przez inwestora przebudowa lokali musi doprowadzić do powstania lokali odpowiadających warunkom z art. 2 ust. 2 u.o.w.l. To nie ustawa Prawo budowlane, ani orzeczenia wydawane przed rozpoczęciem budowy decydują o tym, czy lokale w wybudowanym budynku będą samodzielne, czy nie. Decyduje o tym takie ujęcie projektowe, które zapewni wystąpienie wszelkich elementów, koniecznych dla uznania samodzielności lokali. Słusznie kwestię tę wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu swego postanowienia. Jeżeli więc zatwierdzony projekt przebudowy, a następnie jego realizacja nie usuwa wątpliwości co do samodzielności lokalu (lokali), to budowa wprawdzie może być legalna, ale nie muszą wystąpić przesłanki do wydania żądanego w niniejszej sprawie zaświadczenia.

Dlatego też, pomimo niemających istotnego wpływu na treść postanowienia omówionych wad uzasadnienia organu I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w sposób nakazujący jego (ich) uchylenie.

Dlatego również, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a