Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 873/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: ART 145 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu korzystania z lodowiska Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. 1. stwierdza nieważność uchwały w zakresie ust 4, ust. 14 pkt 8 w zakresie sformułowania "zaśmiecenia i brudzenia terenu lodowiska, wprowadzania zwierząt" oraz ust. 14 pkt 9 Załącznika do uchwały, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] grudnia 2020 r. Rada Miejska [...] (dalej Rada) działając na podstawie na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z lodowiska Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]" (dalej: uchwała lub Regulamin).

Pismem z dnia 4 maja 2021 r. Wojewoda [...] (dalej skarżący, Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 281. ze. zm.), art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573) oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze. zm.).

W związku z powyższym wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie ust. 4, ust. 14 pkt 8 w zakresie sformułowania "zaśmiecanie i brudzenie terenu lodowiska, wprowadzanie zwierząt" oraz ust. 14 pkt 9 Załącznika do uchwały oraz o zasądzenie na rzecz wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Wojewoda uznał, że Rada w ust. 4 Regulaminu naruszyła normę kompetencyjną z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g, która legitymuje Radę do określenia jedynie zasad i trybu korzystania z lodowiska, a nie tworzenia zapisów, które nie dotyczą korzystania z lodowiska. Ponadto, w ocenie organu Rada stanowiąc ogólnie o obowiązku podporządkowania się poleceniom obsługi umożliwia ich wydawanie w zakresie w zasadzie niczym nieograniczonym.

Organ zakwestionował także zapis zawarty w ust. 14 Regulaminu w zakresie sformułowania w pkt 8: "zaśmiecania i brudzenia terenu lodowiska", "wprowadzania zwierząt, pkt 9: używania otwartego ognia". W ocenie Wojewody, Rada wprowadzając w ust. 14 pkt 8 Regulaminu zakaz zaśmiecania i brudzenia terenu lodowiska oraz w ust. 14 pkt 9 zakazu używania otwartego ognia, przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych. Wskazano, że kwestia zaśmiecania terenu uregulowana została w Kodeksie wykroczeń oraz w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś materię dotyczącą zakazu używania otwartego ognia reguluje również Kodeks wykroczeń. Wojewoda uznał, że Rada nie miała kompetencji do wprowadzenia ww. zakazów w Regulaminie w tym przedmiocie.

W odniesieniu do wprowadzonego w ust. 14 pkt 8 Regulaminu dotyczącego zakazu wprowadzania zwierząt – zdaniem organu – Rada przekroczyła normę kompetencyjną. Zauważono, że ogólny zakaz wprowadzania zwierząt na teren lodowiska, który jest obiektem użyteczności publicznej, pozostaje w sprzeczności z art. 20a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w zakresie, w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. Regulacja regulaminowa w tej części narusza postanowienia aktu prawnego wyższego rzędu jakim jest ustawa.

Ponadto, Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawowych w ust. 14 pkt 8 Regulaminu w zakresie, w jakim reguluje kwestię zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektów użyteczności publicznej, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem" będący aktem prawa miejscowego. Z kolei z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie byt uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zadaniem legislacji gminnej wynikającej z upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie zakazów generalnych. Upoważnienie to nie obejmuje kwestii uregulowanej w ust. 14 pkt 8 Regulaminu, a zatem Rada nie posiada kompetencji do wprowadzania tego rodzaju zakazu w niniejszym Regulaminie.

Z tych powodów skarżący uznał, że objęte skargą regulacje uchwały należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie skargi jako bezprzedmiotowej, bowiem Rada Gminy [...] uwzględniła zgłoszone zastrzeżenia Wojewody i podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z lodowiska Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy wojewody - objęta została uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z lodowiska Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]", która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, że na podstawie ww. ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem lodowiska należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, U.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko skarżącego i uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w kwestionowanym zakresie, gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także nie mogą ich modyfikować, czy ich wprost powielać, a także powinny odpowiadać zasadom techniki prawotwórczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, odnosząc się do wniosku Rady o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie skargi i podjęcie uchwały z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] zmieniającej zaskarżoną uchwałę Sąd wyjaśnia, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana już po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę [por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r. W 5/94, wyrok NSA z 4.03.2005 r., OSK 1290/04, z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06]. A zatem, w świetle tego co wyżej przedstawiono, jako bezpodstawny należy uznać wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na zmianę skarżonej uchwały i podjęcie nowej uchwały uwzględniającej uwagi skarżącego. Jest to związane z tym, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności następują od daty jej podjęcia (ex tunc) i są dalej idące niż uchylenie uchwały, które z kolei wywiera skutki od daty takiego uchylenia (ex nunc). Istotą sądowej kontroli jest zaś ocena legalności zaskarżonego aktu wedle stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Dlatego też Sąd dokonał oceny przedmiotowej uchwały co do meritum.

Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego zapis ust. 4 Regulaminu, który stwierdza, że "Każda osoba korzystająca z lodowiska obowiązana jest do zapoznania się z przepisami regulaminu obowiązującego na jego terenie i podporządkowania poleceniom obsługi" należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody w tym zakresie, że uregulowanie to narusza w sposób istotny normę kompetencyjną wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zaznaczyć trzeba, że przepis ten upoważnia Radę do określenia jedynie zasad i trybu korzystania z lodowiska. Natomiast wskazane w tym uregulowaniu obowiązki w żadnym stopniu nie stanowią ani zasady, ani trybu korzystania z lodowiska. Zgodzić się należy również z tym, że Rada stanowiąc ogólnie o obowiązku podporządkowania się poleceniom obsługi umożliwia ich wydawanie w zakresie w zasadzie niczym nieograniczonym, w zaznaczyć trzeba, że polecenia te mogą dotyczyć jedynie kwestii związanych bezpośrednio z korzystaniem z obiektu, a zatem powinny one zostać szczegółowo określone, z uwzględnieniem zarówno okoliczności, w których dane polecenie może zostać wydane, jak i samego charakteru przedmiotowych poleceń.

Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący zapisu w ust. 14 pkt 8 Regulaminu w zakresie "zaśmiecenia i brudzenia terenu lodowiska". W ocenie Sądu Rada w sposób nieuprawniony powtórzyła normę prawa bezwzględnie obowiązującego zawartą w art. 145 Kodeksu wykroczeń, który stanowi, że: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Wr 427/19). Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych (w całości lub w części) bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Z tych samych względów stwierdzeniu nieważności podlega ust. 14 pkt 9 Regulaminu w zakresie dotyczącym "używania otwartego ognia" na lodowisku. Rada ponownie w sposób nieuprawniony dokonała powtórzenia normy prawnej obowiązującej, tj. art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany". Nie ulega zatem wątpliwości, że we wskazanych zapisach Regulaminu, Rada bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Ol 77/21.

Zasadny jest również zarzut odnośnie kwestionowanego postanowienia zawartego w ust. 14 pkt 8 Regulaminu dotyczącego "wprowadzania zwierząt". Sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, że Rada przekroczyła normę kompetencyjną. Wyjaśnić należy, że zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektu użyteczności publicznej jakim jest lodowisko stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 20a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., o sygn. akt II SA/Go 932/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2021 r., sygn. III SA/Po 360/20). Wyjaśnić trzeba, że powyższy przepis uprawiania osoby niepełnosprawne do wejścia wraz z asystującym psem do obiektów użyteczności publicznej, m.in. obiektów przeznaczonych na potrzeby sportu. A zatem, zapisy aktu niższej rangi nie mogą ograniczać tego uprawnienia, które wynika z zapisów ustawowych. Ponadto, powyższe uregulowanie regulaminowe – co trafnie wskazał wojewoda – jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy" będący aktem prawa miejscowego. Z kolei z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, wynika jednoznacznie, że przyznaje on Radzie kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie byt uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zadaniem zatem organu gminnego – na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy – było określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie zakazów generalnych wprowadzania zwierząt. Rada uchwalając taki zakaz w ust. 14 pkt 8 Regulaminu przekroczyła upoważnienie ustawowe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów Regulaminu korzystania z lodowiska Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...].

O kosztach postępowania w punkcie II. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składał się zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

4