Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1880/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 146 ust 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz 651 ze zm), art. 7,77 par 1 i 80 kpa, art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art 135, art. 152 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu należnej od D. i S. M. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych, z tytułu wzrostu wartości należącej do niech nieruchomości położonej w miejscowości N., Gmina [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Gmina [...] realizowała w latach [...] w miejscowościach [...] , [...] i [...] inwestycję, polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Ostateczny protokół odbioru robót objętych tą inwestycja sporządzony został [...] grudnia 2010 r., natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] grudnia 2010 r. Potwierdzeniem z [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Nadzór Budowlany poinformował Gminę o kompletności złożonej dokumentacji związanej z zakończeniem budowy, wskazując jednocześnie, że w sprawie przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami nie będzie wnosił sprzeciwu.

W obszarze inwestycji znalazła się m.in. zabudowana nieruchomość położona we wsi [...], stanowiąca własność D. i S. M., oznaczona jako dz. nr [...], o pow. [...] m2.

Pismem z 28 października 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił właścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – Z.R. sporządzenie wyceny przedmiotowej działki na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca ten sporządził operat szacunkowy ww. nieruchomości w dniu [...] listopada 2013 r. Szacowania nieruchomości dokonał on w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody porównywania parami. Jako zasadniczą cechę wpływająca na wartość rynkową nieruchomości wskazał dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności do sieci kanalizacyjnej. Określił wagę tej cechy na poziomie 36%, co w zakresie kwotowym przekładał się na [...]złotych za m2. Wśród innych cech rynkowych rzutujących na wartość wycenianej nieruchomości wskazywał: położenie, wielkość działki, dostęp do drogi i dostęp do sieci wodociągowej, dla których również określił odpowiednie procentowe wagi tych cech i ich zakresy kwotowe. Ze zbioru wyselekcjonowanych transakcji niezabudowanymi nieruchomościami budowlanymi, zrealizowanymi w gminie [...] w latach 2011-2013, rzeczoznawca wybrał 3 transakcje mające miejsce w 2013 r., z których dwie obejmowały działki z dostępem do kanalizacji, a jedna jedną bez takiego dostępu. Po dokonaniu ich korekt współczynnikami przypisanymi poszczególnym cechom rynkowym i porównaniu kolejno z nieruchomością wycenianą ustalił wartości tej ostatniej przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej oraz stworzenia warunków do podłączenia do niej nieruchomości odpowiednio na [...] złotych i [...] złotych. Różnica tych wartości, skorygowana dodatkowo współczynnikiem [...] wyniosła po zaokrągleniu [...] złotych i obrazować miała wedle rzeczoznawcy wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Opinia ta stanowiła podstawę ustalenia przez Wójta Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. należnej od D. i S. małż. M. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w kwocie [...] złotych, przy uwzględnieniu 20% stawki tej opłaty, obowiązującej w dacie stworzenia tych warunków, a określonej uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr[...], poz. [...]). W podstawie prawnej decyzji Wójt Gminy [...] przywołał art. art. 143-145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz § 1 ww. uchwały Rady Gminy w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do udziału w postępowaniu dopuszczone zostało na zasadzie art. 32 § 2 k.p.a. powstałe w jego toku "Stowarzyszenie [...]" (przywoływane dalej jako: "Stowarzyszenie"). Powołał się na treść zawartych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Podnosił, że przed podjęciem rozstrzygnięcia strony zapoznały się z aktami sprawy, w tym sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym. Zaś przy samym ustaleniu należnej opłaty adiacenckiej uwzględniono deklarowane przez właścicieli nieruchomości koszty wykonania we własnym zakresie przyłącza energetycznego do zasilania prądem studni kanalizacyjnej w wysokości [...] złotych, o które pomniejszono kwotę tej opłaty wynikającą z zastosowania stawki 20% do wyliczonej w operacie różnicy wartości nieruchomości według stanu z przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej.

Od decyzji tej odwołania wnieśli małżonkowie M. oraz Stowarzyszenie. Właściciele nieruchomości podnosili, że kwota wzrostu wartości nieruchomości jest ich zdaniem zawyżona, a sposób jej ustalenia niezrozumiały. Wskazywali ponadto, na wyższe niż uwzględnione przez organ wydatki poniesione przy przebudowie kanalizacji. Z kolei Stowarzyszenia powoływało się na upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. uprawniającego Wójta Gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej, a także kwestionowało wycenę nieruchomości oraz podnosiło argumentację o odmiennym podejściu do kwestii nakładania tejże opłaty w sąsiedniej gminie S.

Wobec wątpliwości Kolegium co do zasadności zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika korygującego do uzyskanej w procesie szacowania różnicy wartości nieruchomości, organ ten zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego – Z. R. o wyjaśnienia tej kwestii.

W odpowiedzi rzeczoznawcą ów sporządził [...] marca 2014 r. aneks do operatu, którego celem była, jak to określił, "zmiana sposobu określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej z zastosowaniem współczynnika określającego wagę cechy nieruchomości- pn. "dostęp do sieci kanalizacyjnej" w zależności od wielkości działki". Wyjaśnił w nim, że obliczona w operacie wartość jednostkowa gruntu przy wadze cechy 1 – wynoszącej [...] złote, prawidłowo winna być ustalona przy uwzględnieniu wagi tej cechy w wymiarze [...]. W konsekwencji ustaloną w operacie wartość jednostkową gruntu po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej skorygował on o iloczynem wartości: [...]x [...], uzyskując w ten sposób wartość metra kwadratowego gruntu w wysokości [...] złotych (w poprzednim założeniu [...] złotych), co dało wartość działki po wybudowaniu wspomnianej sieci [...] złotych, którą dodatkowo skorygował współczynnikiem K w wymiarze [...] otrzymując finalnie jej wartość (po zaokrągleniu) w kwocie [...] Różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, której obecnie rzeczoznawcę już nie poddawał dalszej korekcie, pozostała w aneksie tożsama z ustaloną w operacie.

Motywując zaś zasadność zastosowania współczynnika K, wskazywał z jednej strony na położenie wycenianej nieruchomości w znacznej odległości od centrum wsi M., a z drugiej na wykraczające poza cechy rynkowe wady tej nieruchomości takie jak nieregularny kształt, konfiguracja terenu wpływająca negatywnie na możliwości inwestycyjne.

W tym stanie rzeczy decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło materialnoprawne podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Oceniło także, iż sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, skorygowany aneksem, stanowił wiarygodny dowód i potwierdza wzrost wartości nieruchomości stanowiącej własność D. i S. M. spowodowany wybudowaniem sieci kanalizacyjnej o [...] złotych. Jest on, zdaniem Kolegium, spójny i odpowiada wymogom formalnym, a organ nie może wkraczać w merytoryczną jego ocenę, albowiem nie posiada wiadomości specjalnych. Odwołujący nie przedłożyli własnego kontroperatu, ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca zaś ustosunkował się do zarzutów Stowarzyszenia w piśmie z 30 stycznia 2014 r. Z tych względów formułowane obecnie przez strony zarzuty dotyczące operatu nie mogły zostać uwzględnione. Nie zasługiwały także w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie zarzuty dotyczące przekroczenia określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletniego terminu na wydanie w tym przedmiocie decyzji. W przypadku bowiem budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych itp. stworzenie warunków do podłączenia do nich nieruchomości nie następuje w dacie ich wykonania (tu 8 grudnia 2010 .), ale w dacie legalnego i zgodnego z przepisami prawa budowlanego przekazania urządzeń do użytkowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpiło to zaś [...] stycznia 2011 r., kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku, potwierdził zakończenie budowy. Tym samym ww. trzyletni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką został dochowany. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że Wójt Gminy w sposób sprzeczny z art. 148 ust. 4 u.g.n. dokonał pomniejszenia opłaty adiacenckiej o wydatki na budowę infrastruktury poniesione przez właścicieli, wskazując, że w myśl ww. przepisu wydatki te winny pomniejszać ustaloną różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej, a nie opłatę. Nie mógł jednak z tego względu skorygować decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na regulację z art. 139 k.p.a., a więc zakaz pogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się. Podzielił jednocześnie ocenę organu pierwszej instancji, co do braku podstaw do odliczania kosztów eksploatacyjnych zużycia prądu, a także kosztów instalacji sanitarnej od studni kanalizacyjnej do budynku.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej, iż w sprawie nie dotrzymano 3 letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., który to termin upłynął zdaniem skarżącej strony 8 grudnia 2013 r. (w dniu ostatecznego odbioru robót), a nie jak przyjęły organy 7 stycznia 2014 r. Zwracało przy tym uwagę na nieprzeanalizowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu doręczenia wydanej przez organ I instancji decyzji, a przez to pominięcie faktu, że Stowarzyszenie - będąc stroną w postępowaniu - wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzję odebrało [...] stycznia 2014 r., a więc po upływie ww. terminu.

Zdaniem Stowarzyszenia, Kolegium naruszyło także przepisy postępowania administracyjnego tj. art. art.: 7, 8, 9, 10, 11 i 77 § 1 k.p.a., którego to naruszenia strona upatrywała w enigmatycznym i bez żadnego prawnego uzasadnienia stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez odwołującego się przepisów postępowania, jak też braku odniesienia się do podniesionych w odwołaniu argumentów. Kwestionowało ponadto poprawność sporządzonego w sprawie operatu, a jego wadliwości upatrywało m.in. w zawarciu w nim dywagacji niezwiązanych z wyceną, a odnoszących się do przeprowadzonych przez rzeczoznawcę rozmów z właścicielami nieruchomości i relacjonowaniu wyrażanego przez nich przekonania o bezkosztowym przeprowadzeniu inwestycji. Zarzucało również organom błędne zastosowanie w sprawie art. 145 i 146 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Na wstępie jednak należy wyjaśnić, że kluczowy, podnoszony w skardze jak i na etapie postępowania odwoławczego, zarzut przedawnienia orzekania w przedmiocie należnej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem możliwości jej podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w realiach rozpoznawanej sprawy do wybudowanej gminnej sieci kanalizacyjnej) jest niezasadny. Termin w jakim może dojść do orzekania w tej materii określony został w art. 145 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). który stanowi, że "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej [...], jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2". Zgodnie natomiast z art. 148 b ust.1 tej ustawy, wprowadzonym do systemu prawnego nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów." Takimi odrębnymi przepisami w stosunku do sieci kanalizacyjnej są przede wszystkim: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Kwestia oceny daty początkowej terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n, ze względu na powiązanie jej z niezdefiniowanym w ustawie pojęciem "stworzenia warunków do podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" budziła w orzecznictwie liczne rozbieżności. Niemniej po wejściu w życie cytowanego wyżej art. 148b, zaczął kształtować się pogląd - który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela – wedle którego datą tą jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania tych obiektów, ustalona według przepisów Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10, Lex nr 952027). W stosunku do sieci kanalizacyjnej, będzie nią data upływu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu zawiadomienia go przez inwestora, względnie data poinformowania tegoż inwestora przez ww. organ o braku zamiaru wnoszenia takiego sprzeciwu. Data ta bowiem w sposób formalnoprawny kończy wieloetapowy proces budowy, a działając legalnie, bez zakończenia budowy sieci kanalizacyjnej i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi, nie można jej eksploatować. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin, w jakim Wójt Gminy [...] mógł w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2011 r. – t.j dacie poinformowania gminy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o niewnoszeniu sprzeciwu w sprawie użytkowania kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Upływał on zatem [...] stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy wydając w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję ustalająca od D. i S. małż. M. należną opłatę adiacencką Wójta Gminy [...], wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, dochował ww. terminu.

Podnoszona natomiast przez skarżące "Stowarzyszenie [...]", data doręczenie mu tej decyzji, z punktu widzenia zachowania przewidzianego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu, jest irrelewantna. Skoro bowiem ustawodawca trzyletni termin przewidział dla "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest uzasadnionych podstaw by obejmować nim również jej doręczenie. Zważyć wszak należy, że kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia w art. 107 § 1 i art. 110 wydanie decyzji i jej doręczenie lub ogłoszenie. Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ma ono charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2012 r. sygn. II SA/Rz 889/12 Lex nr 1241375 oraz wyrok NSA z 16 września 2014 r. sygn. I OSK 291/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także z 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 714/05 Lex nr 197983). Przyjęcie zaś odmiennej interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu przewidzianego na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji.

Istotną jednak wadą kwestionowanych decyzji jest brak właściwej oceny przez organy rozstrzygające materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim opinii o wartości nieruchomości, która - jak wynika to z art. 146 ust. 1a u.g.n - jest kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Opinia taka, ustawowo zwana operatem szacunkowym, jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Przy wykonywaniu czynności związanych z wyceną nieruchomości rzeczoznawca związany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i choć to on ostatecznie dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania, uwzględniać musi m.in. cel wyceny i stan nieruchomości (por. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Celem zaś tej opinii, w przypadku gdy wykonywana ma być na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, jest ustalenie czy, a jeśli tak to o ile wzrosła wartość rynkowa określonej nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, do których może zostać ona podłączona. Samo bowiem ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową ww. urządzeń (art. 146 ust. 1 u.g.n.)

Forma takiego operatu jak też elementy, które winny być w nim zawarte określone zostały w § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie operat taki, został na zlecenie organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. R. w dniu [...] listopada 2013 r. Określał on wartość należącej do małżonków D. i S. M. działki nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę [...] złotych, a po ich wybudowaniu na kwotę [...] złotych, a otrzymaną różnicę tych wartości (wynoszącą [...]) po skorygowaniu jej dodatkowym współczynnikiem [...] ustalił na poziomie [...] złotych. Na etapie postępowania odwoławczego natomiast, rzeczoznawca ów – w związku ze zgłoszonymi wątpliwościami organu - weryfikując poprawność swoich wyliczeń doszedł do przekonania, że w operacie niewłaściwie ustalił jeden ze współczynników korygujących związanych z wagą cechy opisanej jako "dostęp do sieci kanalizacyjnej w zależności od wielkości działki", co doprowadziło do błędnego ustalenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z czym aneksem z [...] marca 2014 r., dokonał korekty powyższego operatu, poprzez ponowne wyliczenia tej wartości przy uwzględnieniu zmienionego współczynnika korygującego cenę jednostkową, ustalając ją na kwotę [...] złote, którą z kolei skorygował dodatkowo współczynnikiem [...] (oznaczonym lit. K), uzyskując finalnie wartość [...] złotych. Efektem tych wyliczeń było ustalenie aneksem różnicy obydwu miarodajnych dla wymiaru opłaty adiacenckiej wartości nieruchomości na tym samym poziomie jak miło to miejsce w operacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dokonując oceny poprawności sporządzonego skorygowanego aneksem operatu uznało, że spełnia on wymogi określone ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów, jest spójny i logiczny, a w konsekwencji może stanowić dowód w sprawie.

Z ocena tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem uszło uwadze Kolegium, że aneksy ze swej istoty są wyłącznie dodatkiem do czegoś, a więc dodatkowymi pismami (opracowaniami) dołączonym do głównego dokumentu lub jego załącznikami. Nie mogą one zatem ingerować w treść już sporządzonej opinii przez wprowadzenie do niej nowych, odmiennych i sprzecznych z pierwotnymi założeń. Tego rodzaju uzupełniania operatu, poprzez dokonywania nowego oszacowania nieruchomości jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uregulowania przywołanego wyżej rozporządzenia nie uprawniają bowiem rzeczoznawcy majątkowego do modyfikowania już sporządzonej przez siebie opinii, a zwłaszcza ponownego ustalenie wartości nieruchomości w trybie jej uzupełnienia. Rzeczoznawca może jedynie, stosownie do § 58 rozporządzenia dokonać potwierdzenia aktualności sporządzonego przez siebie operatu, poprzez dołączenie do niego stosownej klauzuli. Ewentualne zaś sprostowania, czy też wyjaśnienia treści sporządzanych opinii (przyjmujące także formę aneksów), mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie przekładają się bezpośrednio na ustaloną w opinii wartość nieruchomości (por. wyrok z WSA w Warszawie z 1 sierpnia 2012 r. sygn. I SA/Wa 239/12 Lex nr 1270952).

Nawet gdyby przyjąć, jak uczyniło to Kolegium, dopuszczalność takiej formy modyfikowania uprzednio sporządzonej wyceny, to sposób w jakim na gruncie rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca wprowadził korekty operatu musi budzić wątpliwości, co do wiarygodności tego dowodu. Z jednej strony bowiem dokonał on zmiany wartości jednego z użytych do obliczeń współczynników, ale uczynił to wyłącznie w procesie szacowania wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, chociaż analogiczny współczynnik stosował do tożsamych nieruchomości porównawczych na etapie szacowania działki przed wybudowaniem tych urządzeń (str.18 operatu). Z drugiej zaś strony operat i aneks, oceniany jako całość, pozostaje dokumentem niespójnym, a miejscami wręcz wewnętrznie sprzecznym. Przykładowo w zakresie podawanych w aneksie podstaw zastosowania współczynnika "K" w wymiarze [...] pozostaje on w kolizji z ustaleniami wskazywanymi operacie. Argumentem mającym uzasadniać jego zastosowanie, przywoływanym w aneksie, jest bowiem m.in. nieregularny kształt wycenianej działki i niekorzystna konfiguracja jej terenu, podczas gdy opisując tę działkę w operacie rzeczoznawca podaje, że ma on kształt regularny oraz powierzchnię płaską (pkt 5.3 str. 6 operatu). Z kolei dodatkowy argument, uzasadniający zastosowanie wspomnianego współczynnika, przywoływany w aneksie, a dotyczący niekorzystnego położenia działki w stosunku do centrum wsi [...], jest o tykle niezrozumiały, że wyceniana działka położona jest we wsi [...].

Odrębną kwestią, która umknęła uwadze Kolegium, a wcześniej Wójtowi Gminy, jest brak zawarcia w operacie danych, które wedle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego winny być w nim umieszczone, co również dyskwalifikuje jego wartość dowodową.

Już bowiem we wstępnych założeniach sporządzony przez rzeczoznawcę – Z. R. operat pomija istotne dla procesu wyceny informacje, pozwalające zweryfikować poprawność procedury szacowania. Mianowicie brak w nim jakiegokolwiek odniesienia się do stanu nieruchomości istniejącego przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, a opis szacowanej działki zredukowany został do jej stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego już po ich wybudowaniu (pkt 5.1 i 5.3. str. 6 operatu). Nie zawarto w nim również wskazania daty jaką przyjmował rzeczoznawca za miarodajną przy wycenie nieruchomości według stanu przed wybudowaniem ww. urządzeń (pkt 4 str. 6 operatu). Brak więc w tym dokumencie elementów, które po myśli § 56 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. winny być w nim zawarte. Ta wada operatu jest o tyle istotna, że ustalenie opłaty adiacenckiej (na potrzeby której operat sporządzano) uzależnione jest od stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a obydwie miarodajne dla stwierdzenia tego faktu wartości nieruchomości określa się przy uwzględnieniu jej stanu tak przed jak i po wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n.). W konsekwencji obydwa te stany muszą być brane przez rzeczoznawcę pod uwagę i winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu. Tylko bowiem dysponując informacją o stanie zainwestowania nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne przed wybudowaniem gminnej sieci kanalizacyjnej, do której ta nieruchomość może (choć nie musi) być podłączona, można w sposób miarodajny oceniać, czy jej wybudowanie spowodowało wzrost wartości nieruchomości.

Z treści operatu nie wynika także by w procesie szacowania rzeczoznawca w ogóle uwzględnił dyspozycja normy prawnej zawartej w § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia, który obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej odległości tych nieruchomości od ww. urządzeń oraz warunków podłączenia do nich nieruchomości. Z kolei grupa transakcji przyjęta w charakterze materiału porównawczego na potrzeby oszacowania wartości działki nr [...], według stanu przed i po stworzeniu warunków podłączenia jej do urządzeń kanalizacyjnych, w obydwu przypadkach jest tożsama i obejmowała zarówno nieruchomości, które miały dostęp do sieci kanalizacyjnej jak i te które owego dostępu były pozbawione. Taki dobór transakcji porównawczych musi budzić uzasadnione wątpliwości co do spełniania przez nie kryterium podobieństwa. Niezależnie bowiem od tego, że jednym z wyznaczników kryterium podobieństwa jest, w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n, stan nieruchomości - pod którym to pojęciem rozumieć należy z kolei min. zagospodarowanie nieruchomości, jej stan techniczno-użytkowy czy stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (por. art. art. 4 pkt 17 u.g.n.), nie sposób racjonalnie założyć by te same nieruchomości mogły być uznane za podobne zarówno w stosunku do nieruchomości pozbawionej dostępu do sieci kanalizacyjnej, jak też do nieruchomości taki dostęp posiadającej. Mając przy tym na względzie, że jedynym czynnikiem determinującym wzrost jej wartości ma być stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, to oczywistym jest, że porównywalne w procesie jej wyceny - w zależności od stanu, według którego ustalana jest dana wartość - mogą być w jednej grupie wyłącznie transakcje obejmujące nieruchomości takiego dostępu pozbawione, a w drugiej te, które dostęp do ww. infrastruktury technicznej mają.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę, która nie zawiera wymaganych prawem treści (co w realiach rozpoznawanej sprawy przejawia się w braku opisu stanu nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia jej do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych, braku oznaczenie istotnych z punktu widzenia wyceny dat, informacji o odległości i warunkach podłączenia wycenianej nieruchomości do ww. urządzeń), przy nieadekwatnym doborze porównywanych nieruchomości, a ponadto modyfikowanej aneksem (czego konsekwencją była jej wewnętrzna niespójność) oznacza, że podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane muszą być jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego, a więc z istotnym naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku skarżącego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający uwzględni fakt, że przewidziany w art. 145 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n. trzyletni termin, w jakim może nastąpić wydanie decyzji w sprawie ustalenie opłaty adiacenckiej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy już ekspirował, co oznacza, że dalsze prowadzenie w tym przedmiocie postępowania stało się niewątpliwie bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.