Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 530/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

2.1. [...] sierpnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor, strona skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym dwupoziomowym wraz infrastrukturą zewnętrzną na dz. ewid. Nr [...]– pod zabudowę, [...] – pod dojazd, obr. [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Wniosek był uzupełniany i zmieniany 6 września 2012 r.,

13 listopada 2012 r., 19 grudnia 2013 r., 30 kwietnia 2014 r., 2 października 2018 r.

i 18 sierpnia 2021 r.

2.2. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: Zarząd Dzielnicy, organ

I instancji), decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, ponieważ nie stanowiłaby ona kontynuacji funkcji

na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z [...] marca 2014 r. znak: [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ponownego rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie spełniać warunku dobrego sąsiedztwa w stosunku do zastanej zabudowy wielorodzinnej i warunku prawidłowego dojazdu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w trakcie którego inwestor uzupełnił wniosek, i ponownym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Zarząd Dzielnicy decyzją nr [...]

z [...] lipca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanej funkcji i parametrach. SKO decyzją z [...] października 2014 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję

i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia konieczność ustosunkowania się do dokumentów złożonych w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/15, uchylił ww. decyzję Kolegium i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

II instancji i dokonania rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny. Następnie SKO decyzją z [...] lipca 2015 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy nr [...] z [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2686/15 uchylił ww. decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] lipca 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd Dzielnicy decyzją

nr [...] z [...] października 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ wnioskodawca nie wypełnił obowiązku kompletnego uzupełnienia wniosku, a organ prowadzący postępowanie nie dysponował spójną dokumentacją. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia SKO wskazało na konieczność rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zarząd Dzielnicy postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. SKO postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...], uchyliło to postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Następnie organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2019 r., zawiesił

z urzędu postępowanie administracyjne do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...], SKO uchyliło ww. postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania, uzasadniając, że wszczęcie postępowania przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie uniemożliwia wydania decyzji

o warunkach zabudowy, pozytywnej lub negatywnej. Decyzją z [...] stycznia 2021 r.

nr [...] Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w związku z tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...], Kolegium uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że uzasadnione jest zbadanie przez organ I instancji wniosku pod kątem wszystkich przepisów art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (po przedłożeniu przez inwestora wnioskodawcę nowych promes gestorów sieci) i wydanie decyzji na podstawie aktualnej – stosownie do zmian wniosku i sporządzonej według wskazówek sądu zawartych

w ww. wyroku – analizy urbanistycznej, stosownie do stanu sprawy.

2.3. Decyzją z [...] października 2021 r. [...] Zarząd Dzielnicy odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] na terenie dzielnicy [...].

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu (37 m x 3 = 111 m). Oznaczył je na załączniku graficznym nr 2B grubą przerywaną linią oraz przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 14-5 u.p.z.p. Organ wskazał, że główny wjazd i wejście na działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] odbywa się od strony ul. [...] poprzez służebność gruntową przejazdu i przechodu przez dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]. Podał, że dz. ewid. nr [...] przylega odpowiednio do dz. ewid. nr [...] na odcinku EF o długości ok. 26 m oraz do dz. ewid. nr [...] na odcinku DE

o długości ok. 11 m. Wobec powyższego za front terenu inwestycji organ przyjął odcinek będący sumą odcinków EF i DE, wynoszący ok. 37 m.

2.3.2. Zarząd Dzielnicy wskazał, że w analizowanym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa pod względem funkcjonalnym i przestrzennym. W jego granicach występuje: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (MU), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna bez usług (MW), obiekty handlu detalicznego (UHd), usługi oświaty (UO), obiekty sportu i rekreacji (US), garaże (UKs), obiekty biurowo-magazynowe (SM), obiekty kultu religijnego (UKr), usługi inne (Ul), usługi zdrowia (UZ). Analizując istniejącą zabudowę położoną w kwartale ograniczonym ul. [...], do którego miałaby nawiązywać planowana inwestycja organ I instancji stwierdził,

że istniejącą Iinię zabudowy wyznaczają od strony ul. W. budynki mieszkalne wielorodzinne, od strony [...] budynek szkoły i budynki wielorodzinne, od strony ul. L.budynki wielorodzinne położone na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], tworzące zespół zabudowy wielorodzinnej. Od wschodniej strony terenu objętego wnioskiem znajdują się tereny oświatowo-sportowe (załącznik graficzny nr 2B). Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od strony działek stanowiących pasy drogowe dróg publicznych. W przedmiotowej sprawie linia zabudowy istniejących budynków usytuowanych w kwartale zabudowy do którego nawiązuje planowana inwestycja kształtuje się wzdłuż pasów drogowych ulic [...]. Przedłużenie ww. linii zabudowy nie doprowadzi do sytuacji jej przecięcia na terenie dz. ewid. nr [...] umieszczonej we wnętrzu zabudowanego i urządzonego kwartału urbanistycznego. Organ wskazał, że niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy na przedłużeniu bocznych elewacji budynków. W ocenie organu, nie ma możliwości spełnienia wymogu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że istniejąca linia zabudowy budynków przy ul. [...], z której zaplanowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji, znajduje się w odległości ok. 5,5 m od krawędzi jezdni, przy wymaganych minimum 6 m dla dróg gminnych. Ze względu na położenie planowanej zabudowy kubaturowej na terenie działki ewid. nr [...] w głębi kwartału zabudowy, użycie przepisów odrębnych nie ma zastosowania w omawianym przypadku. Następnie organ dodał, że pomimo uskoku, jaki tworzy ul. L. i istniejąca zabudowa, brak jest budynków, które zapewniłyby wyznaczenie linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację planowanej inwestycji. Budynek szkoły na dz. ewid. Nr [...], posiada obsługę komunikacyjną od ul. [...]. Nie może zatem posłużyć do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu elewacji parterowego budynku znajdującego się na terenie Ogrodu [...] dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], nie znajduje również uzasadnienia ze względu na usytuowanie planowanej zabudowy kubaturowej na terenie działki ewid. nr [...] w głębi kwartału zabudowy. W ocenie organu I instancji, w sprawie nie można było zastosować § 4 ust. 3 rozporządzenia. Reasumując, w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...], do którego winna nawiązywać planowana inwestycja, brak jest zabudowy umożliwiającej wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnej z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Organ dodał, że § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis ten stanowi wyjątek od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad, który może mieć zastosowanie jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej w terenie zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zarząd Dzielnicy uznał, że regularna i systematyczna zabudowa na terenie analizowanym kształtuje się wzdłuż pierzei ulic. Działką, która tak jak działka inwestycyjna ewid. Nr [...], zlokalizowana jest w głębi kwartału urbanistycznego

z pośrednią obsługą komunikacyjną, jest dz. ewid. nr [...] zabudowana budynkiem przedszkola, a na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęła się jego rozbudowa. W związku z tym ww. nieruchomość została wyłączona z analizy, albowiem roboty budowlane na tej działce nie zostały jeszcze zrealizowane. Brak jest innych budynków usytuowanych w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji tego parametru umożliwiających wkomponowanie planowanego zamierzenia budowlanego z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nie znalazł więc możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia.

2.3.3. Organ ustalił, że w analizowanym obszarze wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niezależnie od funkcji, kształtują się w przedziale od 0,03 do 0,55, średnio 0,37 (wyliczenie w tabeli nr 1).

W analizowanym obszarze wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej

(z usługami i bez usług) kształtują się na poziomie od 0,30 do 0,55, średnio 0,43. (0,54 + 0,30 + 0,55 + 0,43 + 0,38 + 0,49 + 0,42 + 0,30 + 0,44): 9 - 0,43. Wnioskowana inwestycja o powierzchni zabudowy ok. 777 m2 ma zostać zrealizowana na terenie

o powierzchni ok. 1944 m2 (powierzchnia działki ewid. nr [...] przeznaczonej pod zabudowę kubaturową) co daje wskaźnik ok. 0,40. Zdaniem organu, wnioskowany wskaźnik zabudowy jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem występującym na obszarze analizowanym i nie spełnia wymogu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organ dodał, że 9 z 12 terenów przyjętych do analizy zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i wielorodzinnymi z częścią usługową (tabela nr 1). Ze względu

na zróżnicowaną funkcję zabudowy analizowanego obszaru z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w nawiązaniu do § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku

do powierzchni terenu inwestycji w przedziale od 0,37 do 0,43, gdzie minimalna wartość jest średnim wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na całym obszarze analizowanym, a maksymalna wartość jest średnim wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki

dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i mieszkaniowej wielorodzinnej – czyli dla funkcji odpowiadającej wnioskowanej inwestycji. Reasumując, wnioskowany wskaźnik 0,40 nie spełnia wymogu § 5 ust. 1 rozporządzenia ale jest zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

2.3.4. Organ podał, że w analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowych budynków, niezależnie od ich funkcji, wynosi od ok. 17 m do ok. 64 m, średnio 38,88 m (wyliczenie w tabeli 1). Szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (z usługami i bez usług) jw. od ok. 17 m do ok. 64 m, średnio 39,66 m.

Z przeprowadzonej analizy wynika że średnia szerokość elewacji frontowej budynków

w obszarze analizowanym niezależnie od ich funkcji, jak i szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami jak i bez usług, wynosi ok. 39 m. Biorąc pod uwagę największą możliwą tolerancję tj. do 20% wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wskazana szerokość elewacji frontowej powinna kształtować się od 31,20 m do 46,80 m. Wnioskodawca według dołączonej do wniosku koncepcji zaplanował na terenie inwestycji budynek o szerokości elewacji frontowej ok. 20 m czyli znacznie mniejszej niż średnie wartości wynikające z analizy obszaru, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że zarówno średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym jak i szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych

z usługami jak i bez usług, wynosi ok. 37 m, brak jest podstaw pod względem przestrzennym do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia. Reasumując, szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej.

2.3.5. Zarząd Dzielnicy wskazał, że brak danych inwentaryzacyjnych budynków

i odpowiednich przyrządów do pomiaru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) spowodował konieczność określenia tego parametru dla wszystkich budynków w analizowanym terenie na podstawie liczby kondygnacji nadziemnych wskazanych w programie geodezyjnym i policzonych podczas oględzin. W granicach całego analizowanego obszaru znajdują się budynki o wysokości – od I do XVI kondygnacji. Działki sąsiednie znajdujące się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...], do której nawiązuje planowana inwestycja, zabudowane są budynkami o liczbie kondygnacji od V do XVI. Od północnej strony terenu objętego wnioskiem położone są budynki wielorodzinne z usługami posiadające odpowiednio XI, V, XI, XVI kondygnacji. Od zachodniej strony znajduje się

V-kondygnacyjny budynek szkoły. Również budynki wielorodzinne mają V kondygnacji. Od wschodniej strony położony jest parterowy budynek świetlicy [...] Ogrodu [...] (załącznik graficzny nr 2B). Z powyższego opisu wynika jednoznacznie, że wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskoki. Istniejąca wysoka zabudowa wielorodzinna XI i XVI-kondygnacyjna nawiązuje do pierzei ul. [...] i jest także obsługiwana komunikacyjnie bezpośrednio z tej ulicy. Przedmiotowe budynki nie mogą stanowić, jako jedyne najbliżej położone

w stosunku do terenu inwestycji wysokie budynki, punktu odniesienia do wyznaczenia wysokości dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Według przeprowadzonej analizy wynika, że powyższe wysokie budynki są przedzielone niższą zabudową (odpowiednio XI, V, XI, XVI kondygnacji) i nie stanowią zwartej pierzei umożliwiającej wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na dziatkach sąsiednich. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania

§ 7 ust. 1 rozporządzenia. Organ podał, że średnia liczba kondygnacji budynków znajdujących się na obszarze analizy niezależnie od ich funkcji wynosi 3,37 kondygnacji (wyliczenie w tabeli nr 1). Wnioskodawca przewiduje budynek o wysokości

IX kondygnacji, a zatem znacznie odbiega od średniej obliczonej dla budynków

w obszarze analizowanym. Reasumując, wysokość wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 7 ww. rozporządzenia.

2.3.6. Zarząd Dzielnicy wskazał, że dachy istniejących obiektów kubaturowych na analizowanym terenie są zróżnicowane: płaskie, dwuspadowe, wielospadowe,

z przewagą dachów płaskich (tabela nr 1). Dla planowanej inwestycji wskazany jest dach płaski (do 12°- wartość graniczna dachu płaskiego PN-89/B-10425) zgodny z wynikami analizy przeprowadzonej na podstawie § 8 ww. rozporządzenia.

2.3.7. Odnośnie do dostępu do drogi publicznej, organ I instancji wskazał, że inwestor planuje obsługę komunikacyjną z pośrednim dostępem do drogi publicznej ul. L. poprzez działki ewid nr [...] z obrębu [...] za pośrednictwem służebności przejścia i przejazdu wynikającej z aktu notarialnego z [...] marca 2012 r., Rep. A nr [...]. Z treści księgi wieczystej dz. ewid. nr [...] (stan na dzień [...] października 2021 r.) wynika, że jedynym właścicielem (brak użytkownika wieczystego) ww. nieruchomości jest [...] Biorąc powyższe pod uwagę, z uwagi na brzmienie art. 247 k.c. organ uznał, że dz. ewid. nr [...] nie posiada, wbrew twierdzeniu inwestora, dostępu do drogi publicznej poprzez służebność (dostęp prawny). Nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (dostęp faktyczny). Organ podał, że droga wewnętrzna na dz. ewid. nr [...] kończy się na wysokości budynku znajdującego się na terenie Ogrodu [...], dalej zaś,

w kierunku północnym znajdują się jedynie ciągi piesze niedostosowane do ruchu samochodów. Zarząd Dzielnicy wskazał, że dostęp do drogi publicznej musi spełniać warunki art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. tj.: powinien być bezpośredni (nie dotyczy przedmiotowej inwestycji) albo poprzez drogę wewnętrzną (nie istnieje w całoś [...] na dz. ewid. nr [...] tylko do wysokości budynku na terenie Ogrodu [...] – brak realnej możliwości przejścia i przejazdu), poprzez odpowiednie służebności drogowe (nie istnieją). Reasumując inwestycja nie posiada faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej umożliwiających właściwą obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji, co nie daje możliwości spełnienia warunków art. 2 pkt. 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolejnym warunkiem uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest również uzbrojenie terenu, do którego zgodnie z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. zaliczają się drogi i którego także nie spełnia planowana inwestycja. Organ wskazał, że nie istnieje na terenie dz. ewid. nr [...] oraz dz. ewid. nr [...] droga wewnętrzna od ul. [...] (drogi publicznej) umożliwiająca realną i faktyczną obsługę komunikacyjną dz. ewid. nr [...]

z obrębu [...].

2.3.8. Organ I instancji wskazał, że istniejące uzbrojenie terenu w sieci jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w zakresie zasilenia w energię elektryczną oraz zaopatrzenia w ciepło. Następnie organ ten wskazał, nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie uzbrojenia terenu

w drogi, zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz zasilania w energię elektryczną. Biorąc powyższe pod uwagę brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 u.p.z.p. tj. w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu a przede wszystkim linii zabudowy, dostępu do drogi publicznej a także istniejącego bądź projektowanego uzbrojenia terenu.

2.3.9. Organ dodatkowo ustalił, że dla części terenu objętego wnioskiem, została wydana dla [...] decyzja nr [...] z [...] marca 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę przedszkola na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w [...]. Decyzja stała się ostateczna

[...] marca 2021 r. Organ wskazał, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwym uwzględnienie wniosku o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

2.4. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor wniósł o jej uchylenie i wydanie przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:

– art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się przez Zarząd Dzielnicy do wskazówek zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r. o sygn. IV SA/Wa 2686/15 w zakresie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy w szczególności co do spełnienia warunków uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

– niezastosowanie się przez organ do wskazówek zawartych w poprzednich decyzjach SKO w szczególności w decyzji SKO z [...] marca 2021 r. ([...]) w zakresie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy

w szczególności co do spełnienia warunków uzasadniających wydanie decyzji

o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

– zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa wskazanych w art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) przez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników budynków ukształtowanej przez sąsiednią zabudowę;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niezasadną odmowę wydania warunków zabudowy wobec konstatacji organu o braku możliwości ustalenia linii zabudowy;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie wysokości zabudowy;

– art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wniosek inwestora nie spełnia warunków wskazanych w tych przepisach.

2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości ww. decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] października 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2.5.1. Kolegium przyznało rację inwestorowi, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń, co do ustaleń poszczególnych parametrów planowanej inwestycji zgodnie

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt

IV SA/Wa 2686/15. Kolegium podało, że odmowa wyznaczenia w zaskarżonej decyzji (w tym w analizie urbanistycznej) przez organ I instancji linii zabudowy (§ 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia) jest niezgodna z ww. wyrokiem, w którym Sąd stwierdził m.in., że "odstępstwo od reguł określonych w ust. 1-3 może znaleźć zastosowanie m. in.

w przepadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, z pośrednim dostępem do drogi publicznej (...) i dalej: (...) W takim przypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny. pod warunkiem jednakże, że musi to znaleźć oparcie

w sporządzonej analizie (...). Jej ustalanie musi się odbyć w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie w nawiązaniu do nieruchomości położonych przy drodze publicznej do której nieruchomość ma zapewniony dostęp pośredni." Jeśli chodzi o zaniechanie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ww. rozporządzenia), to w ocenie Kolegium organ I instancji również postąpił wbrew stanowisku WSA w Warszawie, który wskazał, że "przepis nie zwalnia z wyznaczenia tęgo wskaźniku nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie

z umiejscowieniem planowanej inwestycji". Ponadto w ocenie SKO, błędnie organ

I instancji wskazał, że szerokość elewacji wnioskowanego budynku nie wpisuje się

w średnią wartość tego parametru na badanym terenie (brak możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia).

2.5.2. W odniesieniu do wnioskowanego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (0.40), organ I instancji stwierdził, że jest on zgodny

z § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednak jest niezgodny z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Sąd – ze względu na występowanie w obszarze analizowanym zróżnicowanej zabudowy,

w tym mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i bez usług wskazał, że uzasadnione byłoby zastosowanie odstępstwa od stosowania średniej powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki. Kolegium przypomniało, że sąd administracyjny wskazał też na możliwość dowiązania wysokości planowanego budynku do wysokiej zabudowy w sąsiedztwie wskazując, że "z analizy wynika (...), że na obszarze tym występują również budynki wyższe od wnioskowanej wysokości, znajdujące się

w niedalekiej odległości od terenu pionowanej inwestycji". Nie ma przy tym znaczenia dla omawianej sprawy, że wysoka zabudowa (11 i 16 kondygnacyjna) nawiązuje do pierzei ul. [...] i jest obsługiwana bezpośrednio z tej ulicy. Ponadto, droga wewnętrzna na dz. nr [...] istnieje w sensie faktycznym. Brak parametrów wymaganych dla dojazdu przez ten ciąg pieszo-jezdny, nie może być powodem uznania, że teren inwestycji nie ma dojazdu do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło ponadto, że organ

I instancji nie wykazał, że promesy zgód gestorów mediów (w aktach) nie są wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.). Wyjaśnił, że promesa [...] z maja 2021 r. wskazuje na możliwość podłączenia planowanej inwestycji do istniejących przewodów sieci wodociągowej.

2.5.3. Zdaniem Kolegium, w tym stanie sprawy brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z przyczyn wskazanych przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. SKO dodało, że cześć decyzji stanowią załączniki do niej, w tym załącznik

nr 2A w postaci "Analizy funkcji i zagospodarowania terenu", sporządzonej przez urbanistę. Ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji powinno nastąpić na podstawie analizy w znacznej części zmienionej przez urbanistę lub architekta.

W ocenie Kolegium z tego względu uzasadnione jest uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO poleciło, aby organ I instancji uwzględnił w ponownie wydanym orzeczeniu zalecenia co do rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 2015 r., które nadal pozostają w mocy.

3. Pismem z 7 marca 2022 r. inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji SKO w [...] , wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) przez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ odwoławczy;

2) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które skutkuje nieprawidłowością uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

4. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.),

od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś

z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję

w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec

z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

6. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa

w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję,

o której mowa w § 1 albo 4.

6.1. W orzecznictwie podkreśla się, że "przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie

z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu" (wyrok NSA

z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, LEX nr 2424889). Zatem zgodnie

z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub

z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy

ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty

w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

6.2. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana "w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136)" (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza art. 138 § 2

w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17, LEX

nr 3038246). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16, LEX nr 2299924).

7. Rozpoznając sprzeciw skarżącego inwestora, Sąd uwzględnił, że kontrolowane postępowanie miało za swój przedmiot ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Z kolei w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji powinno nastąpić na podstawie analizy w znacznej części zmienionej przez urbanistę lub architekta, co miało uzasadnić wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

7.1. Należy zatem podnieść, że zgodnie z prawem, organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji. Nie jest więc w postępowaniu

o ustalenie warunków zabudowy pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty (zob. wyrok NSA

z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1021/14, LEX nr 2000002). Również ewentualne uzupełnienie analizy, jeżeli jest to uzasadnione, może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania

I pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12, LEX nr 1502249). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny

i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać

w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu

z 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1958/20, LEX nr 3176931). Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, zaś tylko sporządzenie nowej analizy lub jej uzupełnienie w znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1439/17, LEX nr 2457116). Niemniej jednak, to, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ II instancji nie może takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustali warunki zabudowy. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie istnieje bowiem przepis prawa, z których miałaby wynikać norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu (por. wyrok WSA

w Poznaniu z 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 760/17, LEX nr 2399081). Zatem nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, to nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala

na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji w trybie

art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1058/21, LEX nr 3290775). Ustawodawca nie zastrzegł, że analiza urbanistyczna jako dowód może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana

w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Rzeszowie

z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, LEX nr 2442521; wyrok WSA

w Gliwicach z 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665).

7.2. Z przytoczonych wyżej rozważań wynika zatem, że – w ocenie Sądu – tylko

w razie ustalenia, że decyzja pozytywna wymaga przeprowadzenia szerokich uzgodnień z wieloma organami określonymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. lub wprowadzania zasadniczych zmian do treści decyzji w wyniku uwzględnienia uzyskanych uzgodnień, czy korekty wniosku (zakresu żądania) inwestora – a zatem zasadniczej zmiany stanu faktycznego w stosunku do przyjętego przez organ I instancji – organ II instancji jest uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W takich warunkach powinien jednak wyczerpująco sformułować wobec organu I instancji wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1153/17, LEX nr 2457326). Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje w sposób wyczerpujący wskazań co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim jednak, Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy może przeprowadzić to uzupełniające postępowanie wyjaśniające zarówno we własnym zakresie, jak i zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji – bez konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019,

art. 136). Jak natomiast już wyżej wykazano, ustawodawca nie wyklucza w sposób definitywny przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego także

w odniesieniu do uzupełnienia analizy urbanistycznej w procedurze ustalenia warunków zabudowy. Analizując przesłanki zastosowania art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. należy również wziąć pod uwagę konieczność realizacji wymogów wynikających nie tylko z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale również z zasady szybkości tego postępowania. W tym zakresie nie bez znaczenia jest fakt, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się od 2012 r., a na długość tego postępowania mają wpływ nie tylko zmiany stanu faktycznego (niezależne od organu), ale również błędy organów obu instancji – stwierdzone zarówno przez organ odwoławczy jak i przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, zarówno inwestor, jak i pozostałe strony kontrolowanego postępowania w równym stopniu zasługują, aby postępowanie to zakończyło się wydaniem zgodnej z prawem decyzji, której kierunku w tym postępowaniu sądowym nie da się jednak przesądzić. Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną oraz rozpatrzy sprawę z odwołania skarżącego inwestora z uwzględnieniem ww. wskazań.

8. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od sprzeciwu, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz równowartość opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego.

Z tych przyczyn, Sąd orzekł, jak w sentencji.