Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 232/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 155, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2009 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 r. (znak [...]) Wójt Gminy D. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odmówił J. K. zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2003 r. (znak [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. L. w D.

W uzasadnieniu wywiedziono, że decyzja z dnia [...] 2003 r. dotyczyła realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch kondygnacjach naziemnych, zaś wnioskodawca J. K. w dniu 29 września 2009 r. złożył wniosek o możliwość realizacji budynku z trzema kondygnacjami naziemnymi, w tym poddasze użytkowe oraz zmianę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wójt Gminy poinformował strony postępowania o wpłynięciu przedmiotowego wniosku i poprosił o pisemne zajęcie stanowiska w tej sprawie, zgodnie z wymogami art. 155 k.p.a. Następnie akta sprawy zostały przekazane urbaniście, który po sporządzeniu analizy poprzedzonej oględzinami terenu stwierdził, że proponowana zmiana jest niedopuszczalna, gdyż w sąsiedztwie nie stwierdzono budynków tego rodzaju o trzech kondygnacjach naziemnych. W dniu 26 października 2009 r. do organu wpłynęły pisma dwóch stron postępowania, które nie wyraziły zgody na zmianę przedmiotowych warunków zabudowy, we wnioskowanym zakresie, gdyż w sąsiedztwie występują tylko budynki jednorodzinne i zdecydowanie niższe. Ponadto w tym samym dniu Nadleśnictwo K. przesłało pismo, w którym nie wniosło żadnych uwag w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, iż art. 155 k.p.a. uzależnia zmianę decyzji od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, a wobec tego, że strony nie wyraziły zgody na jej zmianę, odmówił zmiany decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca, który podniósł szereg zastrzeżeń natury proceduralnej dotyczących stosowania art. 11, art. 107 § 3 i art. 155 k.p.a. i zakwestionował prawidłowość oparcia rozstrzygnięcia organu na tym ostatnim przepisie. Przedstawił również wykładnię art. 155 k.p.a., który wymóg zgody odnosi do strony, która nabyła prawo, czyli w tym wypadku wnioskodawcy, a nie do pozostałych stron postępowania, gdyż żadnych praw decyzja o warunkach zabudowy w stosunku do nich nie rodzi. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgłosił zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej i zarzucił brak merytorycznego uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wywiodło, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 155 k.p.a. i wymaga wyrażenia zgody przez strony postępowania, którymi są: inwestor wnioskujący o wydanie decyzji, właściciel (użytkownik wieczysty) terenu objętego decyzją oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich; Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1855/02. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się pisma Z. T. i W. J., datowane na 22 października 2009 r., z których wynika, że nie wyrażono zgody na zmianę nie tylko wysokości planowanej inwestycji, ale także na zmianę sposobu użytkowania obiektu jednorodzinnego na zabudowę wielorodzinną. W ocenie organu, wobec niespełnienia warunku z art. 155 k.p.a. brak jest podstaw do zmiany decyzji Wójta Gminy D. Ponadto Kolegium przedstawiło uwagi co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podtrzymując stanowisko organu I instancji co do niezgodności zamierzenia ze sposobem zainwestowania na ternie przyległym.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor (skargę podpisał wnioskodawca J. K. oraz P. B., który następnie poinformował Sąd, iż nie dysponuje pełnomocnictwem do działania w imieniu J. K. przed sądami administracyjnymi ani nie należy do kręgu osób mogących reprezentować stronę w postępowaniu sądowym, wymienionych w art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł zarzuty tożsame z tymi, które przedstawił w odwołaniu. Ponadto sformułował szereg zarzutów dotyczących merytorycznego stanowiska organów w sprawie – co do sprzeczności zamierzenia z wnioskami analizy urbanistycznej. Zakwestionował poprawność przeprowadzenia analizy urbanistycznej, w tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 7 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego w art. 155 k.p.a. nie chodzi o strony postępowania, lecz o stronę, która nabyła prawo na mocy wydanej decyzji, a właściciel działek sąsiednich nie nabyli prawa w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący sformułował zastrzeżenia co do równego i konstytucyjnego traktowania obywateli w zależności od tego, czy na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy, czy też nie. Skarżący przedstawił także poglądy dotyczące charakteru i funkcji decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał na brak możliwości zapoznania się z analizą, na którą powołuje się Kolegium, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowaną argumentację. Ponadto organ wskazał, że 9 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu I instancji o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, jednak do dnia wydania decyzji w I instancji strona nie złożyła żadnych dodatkowych dokumentów, z akt sprawy nie wynika również by wnioskodawca lub jego pełnomocnik zgłosili zamiar zapoznania się z materiałem dowodowym bezpośrednio w siedzibie organu I instancji.

Do tut. Sądu dostarczono między innymi kopie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (znak [...]), jak również decyzja tego samego organu z [...] 2007 r. o przeniesieniu na rzecz J. K. powyższej decyzji z dnia [...] 2003 r. oraz wniosek P. B. z 30 grudnia 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w D. przy ul. L., dz. nr [...]. We wniosku określono, że dom ma mieć maksymalnie 2 kondygnacje, dach skośny i powierzchnię do 230 m2. Do akt dołączono też pełnomocnictwo udzielone w dniu 18 stycznia 2007 r. przez J. K. P. B. do reprezentowania go we wszelkich sprawach związanych z prowadzoną inwestycją na nieruchomości nr [...] w D., a także uzyskania zezwolenia na budowę, do występowania przed wszelkimi urzędami, osobami fizycznymi i prawnymi, przed urzędami władzy samorządowej i państwowej oraz do odbioru korespondencji oraz składania wszelkich oświadczeń i podejmowania innych czynności jakie okażą się niezbędne. Włączono również decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2008 r. zmieniającą decyzję z [...] 2003 r. w części dotyczącej ilości kondygnacji w ten sposób, że uzyskuje ona brzmienie: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, dopuszcza się budowę 1 kondygnacji podziemnej pod warunkiem przeprowadzenia badań hydrogeologicznych gruntu.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r. Sąd odmówił dopuszczenia P. B. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego Jana Króla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek Sąd podzielił tylko część argumentacji strony skarżącej.

Przedmiotem wniosku skarżącego była zmiana ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 2003 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. L. w D..

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, iż w pełni podziela argumentację Kolegium, iż określony w art. 155 kpa wymóg uzyskania zgody stron na zmianę decyzji dotyczy wszystkich stron postępowania. W warunkach przedmiotowej sprawy koniecznym było więc uzyskanie zgody nie tylko wnioskodawcy (inwestora), ale także wszystkich podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, niezależnie od tego czy podmioty te brały czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2003 r.

W omawianej sprawie organy orzekające w kwestii wzruszenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazały, iż dwie strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek, odmówiły wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji. Organ odwoławczy sprecyzował, iż byli to Z. T. i W.J.. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż Z. T. jest właścicielem (władającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zaś W. J. jest współwłaścicielem (współwładającym) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wraz z E. J.). Żadna z tych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji – działką nr [...]. Działkę nr [...] i działkę nr [...] rozdziela pas gruntu (działka nr [...]), stanowiący drogę dojazdową do ul. L. oraz działka nr [...]. Z kolei działka nr [...] graniczy od strony wschodniej z działką nr [...], po niej w tym kierunku jest działka nr [...], następnie [...], [...] i dopiero do tej ostatnio wymienionej działki przylega działka nr [...]. Zważywszy na charakter planowanej inwestycji brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Planowana inwestycja nie wpływa na zakres czy sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości, stąd też przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesu prawnego ich właścicieli – nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu, a ich brak zgody na zmianę decyzji nie wywiera żadnych skutków z art. 155 kpa. Przyznanie właścicielom działek nr [...] i [...] statusu stron postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na braku ich zgody na zmianę decyzji stanowiło więc naruszenie przepisów art. 28 i art. 155 kpa.

Organy wbrew swojemu obowiązkowi nie zbadały , czy w świetle art. 155 kpa dopuszczalna jest żądana zmiana w zakresie przedmiotowym. Wskazać trzeba, że decyzja Wójta Gminy D. z [...] 2003 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. maks. do 250 m2, dwukondygnacyjnego z dachem stromym. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Wójt zmienił tę decyzję w części dotyczącej ilości kondygnacji, zezwalając na dodatkową jedną kondygnację podziemną, pod warunkiem przeprowadzenia badań hydrogeologicznych. We wniosku z dnia 29 września 2009 r. o zmianę decyzji z dnia [...] 2003 r. Jan Król zażądał zmiany w takim zakresie, by dopuścić trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe (w miejsce dotychczasowych dwóch) oraz zażądał zmiany charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny.

Podkreślić także należy, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu tej sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków NSA: z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277).

Odnosząc powyższe rozważania do spraw o warunki zabudowy przyjąć należy, iż w postępowaniu o zmianę takich decyzji niedopuszczalne jest przeprowadzanie nowej analizy urbanistycznej, o której stanowi §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U.03.164.1588).

W niniejszej sprawie zbadania wymagała zatem dopuszczalność zmiany w rozumieniu art.155 kpa rodzaju zabudowy z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną oraz nadbudowa budynku o dodatkową kondygnację.

Kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań tak Kolegium, jak i organu I instancji.

W konsekwencji postępowanie administracyjne przeprowadzono bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zaś Kolegium dopuściło się także naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, nie usuwając powyżej wymienionych uchybień i pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję organu I instancji.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów procesowych. Uchybienia wyczerpały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U.2002. 153.1270.ze zm.), dalej p.p.s.a. i dlatego skutkować musiały uchyleniem decyzji organów obu instancji, przy czym w sprawie zastosowanie miał także art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny rozważyć, czy zmiana decyzji z [...] 2003r. w żądanym przez skarżącego zakresie nie stanowiłaby próby obejścia przez inwestora przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U.03.80.717. ze zm.) Przepis art. 59 ust. 1 tejże ustawy wskazuje, że każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Oznacza to, że nie tylko wzniesienie obiektu obiektu, lecz również wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tej sytuacji rozważenia będzie wymagało więc, czy w istocie w zakresie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] 2003r mieści się żądanie zmiany tej decyzji, zmierzające w istocie do zmiany charakteru budynku na wielomieszkaniowy, dobudowanie kolejnej kondygnacji nadziemnej. Organy winny mieć przy tym na względzie wywody poczynione w niniejszym uzasadnieniu co do charakteru żądania z art.155 kpa.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

/-/ J. Zieliński /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska