Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 360/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 r. nr XV/87/2019 w sprawie Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 360/20 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwały Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku nr XV/87/2019 w sprawie Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Rada Gminy w Łęczycy zaskarżoną uchwałą z 29 października 2019 r. nr XV/87/2019 przyjęła Roczny Program współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok, który stanowił załącznika Nr 1 do uchwały. W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Łęczycy.

Wskazana uchwała została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego: art. 5a ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 688 - dalej "ustawa o wolontariacie") poprzez określenie w § 15 ust. 2-4 Programu składu komisji konkursowej, działania komisji bez udziału osób trzecich, osób z głosem doradczym, regulacji prac komisji, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanych wyżej przepisach ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie; art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy poprzez wskazanie w § 15 ust. 9 Programu, iż komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów, co stoi w sprzeczności z celami współpracy, która odbywa się na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności; art. 5a ust. 4 ustawy o wolontariacie poprzez wskazanie w § 17 Programu, iż w zakresie nieuregulowanym Programem stosuje się przepisy ustawy, a więc ustalenie, iż Program ma pierwszeństwo przed ustawą.

Z powyższych przyczyn skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2-4 oraz § 15 ust. 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łęczyca wskazał, że Rada Gminy w Łęczycy dokona zmian w uchwale Rady Gminy w Łęczycy z 29 października 2019 r. XV/87/2019 poprzez usunięcie § 15 ust. 2, 3, 4 i ust. 9 oraz § 17.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na wstępie swoich rozważań Sąd wyjaśnił, że podzielił utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że postanowienia zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale.

Zdaniem Sądu, powyższym kryteriom odpowiada zakwestionowana przez prokuratora uchwała Rady Gminy w Łęczycy z 29 października 2019 roku. Zawiera ona bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powszechnie obowiązujące na terenie Gminy Łęczyca. Kontrolowana uchwała określa w szczególności przedmiot, zasady i formy współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie przy realizacji zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Uchwała zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z podmiotami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną, prowadzących działalność pożytku publicznego. Fakt, że uchwała została skierowana do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia jej cech generalności.

Dalej podkreślono, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zgodnie z powyższymi przepisami zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem z § 3 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Łęczycy. Z tego względu WSA w Łodzi stwierdził, że organ gminy uchybił ustawowemu obowiązkowi ogłoszenia aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Podkreślone zostało, że brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości.

Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi, WSA w Łodzi wskazał, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Potwierdzenie wskazanej zasady konstytucyjnej znajduje się w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Również powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Z uwagi na powyższe rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że § 15 ust. 2-4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważniającej. Kwestia składu komisji konkursowej do opiniowania złożonych ofert w otwartych konkursach została już uregulowana w art. 15 ust. 2b-2e ustawy i istotnym naruszeniem prawa jest modyfikacja i powtórzenie tych przepisów w uchwale gminy. Z kolei § 15 ust. 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 5 ust. 3 ustawy o wolontariacie, który przewiduje zasadę jawności współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Wykroczeniem poza delegację ustawową jest również § 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, bowiem, jak słusznie zauważył skarżący, przepisy prawne niższego rzędu w sprawach nieuregulowanych nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Rada Gminy w Łęczycy i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, zarzucono na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a naruszenie:

a. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 poz. 1461) poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd meriti, że Uchwała Nr XV/87/2019 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku w sprawie przyjęcia Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego podczas, gdy powyższa uchwała nie posiada cech ogólności i abstrakcyjności, a jest skierowana do ściśle oznaczonych podmiotów.

b. obrazę przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 a ustawy o wolontariacie poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w niesłusznym przyjęciu przez Sąd meriti, że ww. Uchwała Nr XV/87/2019, jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy program współpracy z organizacjami pozarządowymi jest aktem planistycznym, wyznaczającym pewne kierunki i działania dla organu wykonawczego, wyznaczającym strategię działania i zarys zamierzeń organu administracji publicznej i nie reguluje praw i obowiązków w sposób powszechny,

c. obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez: brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu meriti bez przedstawienia motywów w uzasadnieniu skarżonego wyroku dlaczego Sąd uznał, że Roczny Program współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy nie ma on cech abstrakcyjności i ogólności bowiem dotyczy podmiotów ściśle wskazanych w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy organizacji pozarządowych.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu wyroku zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por.: D. Dąbek (w:) Prawo miejscowe, WKB 2014, s. 72, 74, 75). W tym stanie rzeczy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchwała o współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie nie spełnia cech generalności i abstrakcyjności. Jest aktem planistycznym regulującymi kwestie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie pomiędzy wójtem a organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W istocie powyższa uchwała jest zatem aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Zauważyć jednak trzeba, że ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy o wolontariacie, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy.

Ze względu na powyższe rozbieżności, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w zakresie tego czy uchwała o współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art.3 ust. 3 ustawy o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też strona skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 187 p.p.s.a. o przekazanie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego i wyrażeniu przez powyższy skład stanowiska, czy Roczny Program współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok jest aktem prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, nie badając całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 a ustawy o wolontariacie poprzez błędną ich wykładnię.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

W przedmiotowym zarzucie wskazano nieprawidłową wykładnię art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 a ustawy o wolontariacie poprzez błędną ich wykładnię. Tymczasem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym dzieli się na 4 ustępy, w tym ustęp 2 ma 4 punkty. Podobnie art. 5a ustawy o wolontariacie dzieli się na 5 ustępów, z czego ustęp 4 ma 11 punktów, a ustęp 5 ma 5 punktów. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała w zarzucie kasacyjnym w sposób prawidłowy przepisów, którym zarzuca nieprawidłową wykładnię. Uniemożliwia to de facto kontrolę tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nadto zwrócić należy uwagę, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Brak precyzyjnego wskazania przepisu, który zdaniem kasatora podlegał błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji uniemożliwia weryfikację tego twierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto, jak wskazano wyżej, istota zarzutu błędnej wykładni, jest wskazanie przez kasatora na czym polegała błędna wykładnia przepisu dokonana przez organ administracyjny lub Sąd I instancji oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Tymczasem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie tyle zarzuca błędną wykładnię wspomnianych przepisów co ich niewłaściwe zastosowanie.

Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że mają one zastosowanie do Uchwały Nr XV/87/2019 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku w sprawie przyjęcia Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 rok. Otóż z treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, a w art.13 pkt 2 tej ustawy wskazano, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym kontekście podmieść należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji Uchwały Nr XV/87/2019 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku w sprawie przyjęcia Rocznego Programu współpracy Gminy Łęczyca (...) na 2020 rok, jako aktu prawa miejscowego. A skoro tak, to wspomniane art. 4 ust. 1 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zostały prawidłowo zastosowane. Nadto wskazać należy na jeszcze jedną kwestię istotną w okolicznościach przedmiotowej sprawy. In principium podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż uchwała zawierająca program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie jest aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy mające być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie. Pogląd taki wyrażony został także w wyroku NSA z 12 października 2017 r., sygn. I OSK 2687/16. Jednocześnie jednak w orzecznictwie oraz w literaturze wskazuje się, że jeżeli w takim akcie normatywnym o charakterze planistycznym zawarta zostanie chociażby jedna norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to determinuje ona zakwalifikowanie takie aktu jako powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Organ uchwalający program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie powinien zatem unikać zamieszczania w nim norm generalnych i abstrakcyjnych, na mocy których przyznawane są uprawnienia lub nakładane obowiązki na podmioty spoza administracji publicznej. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty abstrakcyjne muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty kwalifikowane jako prawo miejscowe skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (osób fizycznych i prawnych, a nawet jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o wolontariacie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Co do zasady wspomniany program zawiera normy indywidualno-konkretne skierowane do organu wykonawczego gminy, który ów program będzie wykonywać. Mogą jednak zostać zamieszczone w takim programie także normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, które będą kierowane np. do organizacji, spełniających kryteria określone w ustawie o wolontariacie. Wówczas taka norma nie będzie stanowić o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego. Dlatego też każdy taki akt, niezależnie od tego, że w nazwie ma słowo "program" sugerujące jego planistyczny charakter, podlega indywidualnej analizie i kontroli organów nadzoru i sądu administracyjnego, czy nie zawiera on norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym kreujących prawa lub obowiązki po stronie podmiotów spoza administracji publicznej. Jak stwierdził Sąd I instancji Uchwała Nr XV/87/2019 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 29 października 2019 roku, będąca przedmiotem kontroli sądowej zawiera takie normy, a tym samym powinna być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wreszcie odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.