Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność pkt 3 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Par. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 228 poz 1490
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki  dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub  integracyjnych.
article: Par. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 19 poz 167
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i  opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych  lub integracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na pkt 3 załącznika nr 2 uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 lutego 2012 r. nr XVI/198/12 w przedmiocie zmiany uchwały własnej nr XXXV/228/05 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 maja 2005r. i uchwały nr XLI/400/10 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 24.02.2010r. stwierdza nieważność pkt 3 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012r.

W dniu 25 maja 2005r. Rada Miejska w Skawinie podjęła uchwałę Nr XXXV/228/05 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych, bibliotekarzy biblioteki pedagogicznej oraz dla nauczycieli przedmiotów o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina Skawina. Uchwała została podjęta na podstawie art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 i 3 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Następnie w dniu 24 lutego 2010r. Rada Miejska w Skawinie podjęła, na podstawie art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwałę Nr XLI/400/10 w sprawie zmiany uchwały własnej XXXV/228/05 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 maja 2005 roku.

Z kolei w dniu 29 lutego 2012r. Rada Miejska w Skawinie podjęła uchwałę Nr XVI/198/12 w sprawie zmiany uchwały własnej Nr XXXV/228/05 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 maja 2005 roku i uchwały Nr XLI/400/10 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 24 lutego 2010 roku. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Pismem z dnia 19 lipca 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 lutego 2012r. Nr XVI/198/12, domagając się stwierdzenia nieważności załącznika Nr do uchwały w zakresie punktu 3 w brzmieniu: "Nauczyciel wspomagający w szkole, gimnazjum 24 godzin tygodniowo, w przedszkolu 25 godzin tygodniowo". Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Skawinie ustalając pensum dla "nauczycieli wspomagających" przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) i tym samym w sposób rażący naruszyła powyższy przepis ustawowy.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2012r. i stwierdził, że w świetle zawartych w niej wywodów zasadnicze znaczenie dla omawianego zagadnienia ma ustalenie jaki charakter ma faktycznie praca wykonywana przez nauczycieli "wspomagających", a w szczególności w jakim stopniu jest to praca tożsama z pracą wykonywaną w szkole przez nauczycieli zajęć edukacyjnych, czy też raczej ma ona charakter zbliżony do pracy psychologów i pedagogów szkolnych. Organ nadzoru wyjaśnił, iż nauczyciele "wspomagający" realizują zadania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. nr 228, poz. 1490). Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych z oddziałami integracyjnymi, w przedszkolach i szkołach integracyjnych, zatrudnia się dodatkowo nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego. Natomiast w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych można zatrudnić dodatkowo w/w nauczycieli, za zgodą organu prowadzącego, w celu współorganizowania kształcenia uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Z kolei w ust. 3 § 6 w/w rozporządzenia zostały wymienione wykonywane przez tych nauczycieli czynności. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, z powyższego wynika, że nauczyciele "wspomagający" uczestniczą w zajęciach edukacyjnych prowadząc zajęcia edukacyjne i pracę wychowawczą bezpośrednio z uczniami, a więc ich status, w zakresie wysokości pensum, nie powinien różnić się od statusu nauczycieli przedmiotów edukacyjnych.

Organ nadzoru wskazał przy tym, iż powyższy pogląd podziela też Małopolski Kurator Oświaty będący organem nadzoru pedagogicznego, który w piśmie z dnia 11 lipca 2012r. wyraził stanowisko, że nauczyciel "wspomagający" musi znać zadania edukacyjne w zakresie przedmiotów objętych wspomaganiem i role obu pedagogów (to znaczy nauczyciela i nauczyciela "wspomagającego" w oddziale integracyjnym) mogą być wymienne a ich działania powinny się uzupełniać. Małopolski Kurator Oświaty uważa również, iż nauczycieli "wspomagających" zatrudnionych w szkołach ogólnodostępnych z oddziałami integracyjnymi obowiązywać winien tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć wynikający z art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Tym samym zdaniem Wojewody Małopolskiego, pensum nauczycieli "wspomagających" reguluje art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela a Rada Miejska w Skawinie podejmując zaskarżoną uchwałę, w zakresie objętym skargą, działała z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej treścią art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela.

Organ nadzoru wskazał ponadto na naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który to przepis statuuje zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej, czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Wojewoda Małopolski uważa również, że kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszają także zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie wniosła o oddalenie skargi, gdyż zarzuty w niej zawarte są nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów, w szczególności nie wykracza w swej treści poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Rada Miejska w Skawinie, po analizie uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt III PZP 2/12 oraz przepisów Karty Nauczyciela i rozporządzeń wykonawczych, w szczególności dotyczących organizowania integracyjnego kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży niepełnosprawnej oraz niedostosowanej społecznie, stwierdziła, iż praca nauczyciela wspomagającego, swym charakterem bardziej zbliżona jest do pracy psychologów i pedagogów szkolnych oraz innych nauczycieli, których w świetle ostatniego orzecznictwa dotyczy art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Rada Miejska uzasadniła swoje stanowisko tym, że nauczyciele ci:

1. w zasadzie nie prowadzą zajęć dydaktycznych (mogą co prawda to robić w klasach I-III, ale nie jest to obligatoryjne, zawsze jednak następuje to wspólnie z innymi nauczycielami), a w klasach IV-VI i od I-III w gimnazjach, gdzie zajęcia prowadzone są przez nauczycieli poszczególnych przedmiotów, jedynie udzielają pomocy przydzielonym im uczniom w miarę potrzeb, a wiec doraźnie - w trakcie zajęć lekcyjnych, w stosunku do uczniów wymagających takiej pomocy, Dyrektor przedszkola lub szkoły wyznacza zajęcia i zintegrowane działania, uwzględniając indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym;

2. uczestniczą, w miarę potrzeb, jako specjaliści z zakresu danej niepełnosprawności, niedostosowania społecznego lub zagrożenia niedostosowaniem społecznych , w sprawdzianach, egzaminach gimnazjalnych i innych formach sprawdzania wiedzy – jedynie w sytuacjach, jeżeli jest to niezbędne dla uzyskania właściwego kontaktu z uczniem lub pomocy w obsłudze sprzętu specjalistycznego i środków dydaktycznych;

3. współpracują z nauczycielami poszczególnych przedmiotów, w zakresie treści programowych, metod i form pracy oraz indywidualizacji tych treści i metod w zależności od dysfunkcji poszczególnych uczniów, która umożliwi im zdobycie wiedzy i umiejętności na miarę ich możliwości i pozwoli na uzyskanie promocji do klasy wyższej;

4. współpracują z rodzicami, prowadząc z nimi zebrania oraz indywidualne konsultacje, oraz na bieżąco informują o dodatkowych specjalnych potrzebach edukacyjnych, które wystąpiły w trakcie realizacji programu edukacyjnego;

5. wspierają rodziców dzieci niepełnosprawnych, udzielają im stosownych wskazówek z zakresu wiedzy pedagogicznej;

6. współpracują z wychowawcami oraz pedagogiem szkolnym w zakresie skierowywania uczniów na dodatkowe badania oraz ewentualnego wydania nowego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną;

7. uczestniczą w pracach szkolnego zespołu ds. integracji, inicjują w miarę potrzeb spotkania zespołu nauczycielskiego.

Rada Miejska w Skawinie stwierdziła, iż do realizacji powyższych zadań wymagane jest posiadanie rozległej wiedzy na temat rodzajów i form dysfunkcji oraz sposobów i metod pracy z dziećmi o specjalnych potrzebach edukacyjnych, dlatego też zatrudnia się pedagogów posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej. Zdaniem Rady Miejskiej, ich praca różni się zasadniczo od pracy nauczycieli "edukacyjnych" i jest najbardziej zbliżona do pracy nauczycieli pedagogów i psychologów. W związku z powyższym Rada Miejska w Skawinie uważa, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę i ustalając pensum godzin dla nauczycieli wspomagających, na podstawie art. 42 ust. 7 pkt. 3 Karty Nauczyciela nie naruszyła prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2012r., wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia jest stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 lutego 2012r., Nr XVI/198/12, w sprawie zmiany uchwały własnej XXXV/228/05 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 25 maja 2005 roku i uchwały nr XLI/400/10 Rady Miejskiej w Skawinie, podjęta na podstawie art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przedmiotem skargi była część tej uchwały zawarta w pkt 3 załącznika nr 2, a więc w zakresie dotyczącym tzw. nauczycieli "wspomagających".

Zdaniem Sądu zakwestionowana w skardze część uchwały, to jest pkt 3 załącznika nr 2, wydana została z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z 42 ust. 7 pkt 3 wymienionej powyżej ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. W świetle przywołanego przepisu organ prowadzący jest więc uprawniony do określenia w drodze uchwały tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na stanowiskach wymienionych w tym przepisie, m.in. na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów. Wskazany art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych nauczycieli. Organ prowadzący może wymiar ten ustalić według własnego uznania, pod warunkiem jednak, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień.

W niniejszej sprawie spór między stronami sprowadza się do tego, czy upoważnieniem zawartym w przytoczonym powyżej przepisie objęto także tzw. nauczycieli "wspomagających", czyli nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej zatrudnianych dodatkowo w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego, a tym samym czy Rada Miejska w Skawinie była umocowana do ustalenia w drodze uchwały pensum dla takich nauczycieli.

Przytoczony przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, stanowi upoważnienie ustawowe do stanowienia aktu prawa miejscowego, do którego odsyła art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, jako przepis mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy zatem uznać, że upoważnieniem do samodzielnego regulowania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin przez organ prowadzący szkołę, ustawodawca objął wyłącznie wymienionych w tym przepisie nauczycieli i innych pracowników szkół i przedszkoli. W pozostałym natomiast zakresie, a więc co do tych nauczycieli, którzy nie są wyraźnie wymienieni w art. 42 ust. 7 pkt 3, znajduje zastosowanie art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, w którym sam ustawodawca ustala tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, nie przewidując w tym zakresie kompetencji organu prowadzącego do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego.

Analizując z tego punktu widzenia treść zaskarżonej części uchwały należy uznać, że została ona podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Nauczyciele "wspomagający", których dotyczy kwestionowana część zaskarżonej uchwały, zostali objęci regulacją zawartą w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. Trafnie wskazuje skarżący, że praca wykonywana przez nauczycieli "wspomagających" jest tożsama z pracą wykonywaną w szkole przez nauczycieli zajęć edukacyjnych. Nauczyciele "wspomagający" realizują zadania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 2010r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. nr 228, poz. 1490 ze zm.). Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych z oddziałami integracyjnymi, w przedszkolach i szkołach integracyjnych, zatrudnia się dodatkowo nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego. Natomiast w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych można zatrudnić dodatkowo w/w nauczycieli, za zgodą organu prowadzącego, w celu współorganizowania kształcenia uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Z kolei w ust. 3 § 6 w/w rozporządzenia zostały wymienione wykonywane przez tych nauczycieli czynności. Z tej regulacji wynika, że nauczyciele "wspomagający":

1) prowadzą wspólnie z innymi nauczycielami zajęcia edukacyjne oraz wspólnie z innymi nauczycielami i ze specjalistami realizują zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie;

2) prowadzą wspólnie z innymi nauczycielami i ze specjalistami pracę wychowawczą z uczniami niepełnosprawnymi, niedostosowanymi społecznie oraz zagrożonymi niedostosowaniem społecznym;

3) uczestniczą, w miarę potrzeb, w zajęciach edukacyjnych prowadzonych przez nauczycieli oraz w zintegrowanych działaniach i zajęciach, określonych w programie, realizowanych przez nauczycieli i specjalistów;

4) udzielają pomocy nauczycielom prowadzącym zajęcia edukacyjne oraz nauczycielom i specjalistom realizującym zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie, w doborze form i metod pracy z uczniami niepełnosprawnymi, niedostosowanymi społecznie oraz zagrożonymi niedostosowaniem społecznym.

Także we wcześniejszym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz. U. nr 19, poz. 167) w § 5 przewidziano między innymi, że nauczyciele ci:

1) rozpoznają potrzeby edukacyjne i możliwości psychofizyczne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie;

2) współorganizują zajęcia edukacyjne i pracę wychowawczą w formach integracyjnych, w szczególności:

a) wspólnie z nauczycielami prowadzącymi zajęcia edukacyjne wybierają lub opracowują programy wychowania przedszkolnego i programy nauczania,

b) dostosowują realizację programów wychowania przedszkolnego, programów nauczania, programu wychowawczego i programu profilaktyki do indywidualnych potrzeb edukacyjnych i możliwości psychofizycznych dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie,

c) w zależności od indywidualnych potrzeb edukacyjnych i możliwości psychofizycznych uczniów niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie, wspólnie z nauczycielami prowadzącymi zajęcia edukacyjne, opracowują dla każdego ucznia i realizują indywidualne programy edukacyjne określające zakres zintegrowanych działań nauczycieli i specjalistów oraz rodzaj zajęć rewalidacyjnych lub zajęć socjoterapeutycznych prowadzonych z uczniem,

d) uczestniczą w zajęciach edukacyjnych prowadzonych przez innych nauczycieli;

3) prowadzą zajęcia rewalidacyjne lub zajęcia socjoterapeutyczne;

4) udzielają pomocy nauczycielom prowadzącym zajęcia edukacyjne w doborze metod pracy z uczniami niepełnosprawnymi oraz niedostosowanymi społecznie;

5) prowadzą lub organizują różnego rodzaju formy pomocy pedagogicznej i psychologicznej dla dziecka i jego rodziny.

Jak zatem wynika z przytoczonych powyżej regulacji prawnych, nauczyciele "wspomagający" mogą albo prowadzić wspólnie z innymi nauczycielami zajęcia edukacyjne, albo uczestniczyć w miarę potrzeb w zajęciach edukacyjnych prowadzonych przez nauczycieli. Nauczyciel "wspomagający" musi zatem znać zadania edukacyjne w zakresie przedmiotów objętych wspomaganiem i role obu pedagogów: nauczyciela i nauczyciela "wspomagającego" w oddziale integracyjnym mogą być wymienne, a ich działania powinny się uzupełniać. Z tego powodu ich status w zakresie wysokości pensum nie powinien różnić się od statusu nauczycieli przedmiotów edukacyjnych i dlatego ustawodawca objął nauczycieli "wspomagających" regulacją art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, traktując ich na tych samych zasadach co nauczycieli edukacyjnych.

Nie można zatem rozszerzająco traktować katalogu podmiotów wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, opierając się na dowolnej ocenie dokonanej przez organ prowadzący szkołę, że praca nauczyciela "wspomagającego" ma charakter zbliżony do pracy psychologów i pedagogów szkolnych. Organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza upoważnienie ustawowe. Jak wiadomo ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Przepis ten, wskazujący katalog pracowników szkół i przedszkoli, dla których organ prowadzący może samodzielnie, w drodze prawa miejscowego ustalać pensum, należy traktować jako wyliczenie wyczerpujące. Nie obejmuje on zatem nauczycieli objętych regulacją art. 42 ust. 3, a więc tzw. nauczycieli "wspomagających". Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu prawa miejscowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która już została w ustawie uregulowana i co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Taki akt prawa miejscowego, wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, traci swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza dopuszczalne granice działalności prawotwórczej samorządu terytorialnego, naruszając tym samym zasady demokratycznego państwa prawnego z uporządkowanym konstytucyjnie systemem źródeł prawa.

Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy uznać, że Rada Miejska w Skawinie podejmując zaskarżoną uchwałę w części objętej skargą, działała z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej treścią art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Tego rodzaju wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Jest to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.