Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 647/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr XXXIII/103/13 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łubnice I. stwierdza nieważność § 2 pkt 1- 5 i pkt 7- 9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/103/13 Rada Gminy Łubnice ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-9, § 3 ust. 1,3-8, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1-3, § 11 ust. 1, 4 ,5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5-6, § 16 ust. 3 pkt 1, § 17 ust. 1 -3 załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice.

Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2013 roku poz. 1399 ), dalej określonej w skrócie jako "ustawa" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 19997.78.483) w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-9 załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice (dalej przywołany w skrócie jako "Regulamin"), a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania dwunastu rodzajów odpadów komunalnych;

3. powtórzenie istniejących regulacji prawnych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3-8 Regulaminu, przy określeniu zasad postępowania z papierem i tekturą, szkłem i opakowaniami wielomateriałowymi, tworzywami sztucznymi, metalami, odpadami ulegającymi biodegradacji w tym odpadami zielonymi, meblami i innymi odpadami wielkogabarytowymi, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym oraz zużytymi oponami, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi - przeterminowanymi lekami, chemikaliami oraz odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi poprzez określenie miejsc ich umieszczania i odbierania, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami, odpadami medycznymi i innymi odpadami;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, lub posypania piaskiem względnie innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości, przy całkowitym pominięciu zapisów tego art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy np. dotyczących chodnika jako wydzielonej część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszych, położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości - oraz przy pominięciu zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-2 Regulaminu przy określeniu zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, przez ustanowienie warunków niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, jak i naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych oraz, iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1-3 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zamieszkałych i innych obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji i określenia, iż nie jest ono obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach i nadto nałożenie obowiązku w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - wyposażenia w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 1 i 4 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, przy pominięciu zapisu - stanu porządkowego;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 5 Regulamin, przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, oraz gorącego popiołu;

9. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 13 ust. 1 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy, przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu systematyczności zapewniającej niedopuszczenie do przepełnienia urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku w obrębie nieruchomości;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 5 Regulaminu, przez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowo obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, natomiast psów niebezpiecznych na smyczy i z kagańcem;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 6 Regulaminu, przez sformułowanie zakazu wpuszczania zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, wprowadzanie zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych);

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości wobec osób trzecich;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 - 3 Regulaminu, przez określenie obowiązku tępienia gryzoni przez - podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości w obrębie swojej nieruchomości, przy ponoszeniu kosztu przeprowadzenia deratyzacji przez właściciela nieruchomości, nałożenie obowiązku deratyzacji na obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni oraz obiekty użyteczności publicznej raz do roku.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada tego upoważnienia ani zawężać, ani też rozszerzać, czy przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich " dostosowanie " w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.2011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łubnice wniosła o jej oddalenie, obszernie uzasadniając swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę w części za uzasadnioną.

Przystępując do kontroli zgodności z prawem uchwały objętej skargą należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Łubnice podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w przytoczonym powyżej art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Łubnice uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego - Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łubnice), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że:

1. zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji,

2. nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę oraz

3. zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie

w szerokim zakresie

- mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 964/14). Ponadto Sąd wyraża pogląd, że choć przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, to wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżonej uchwały, za uzasadnioną należy uznać skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2 pkt 1- 5 i pkt 7- 9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6,

§ 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 zaskarżonej uchwały.

Analiza treści art. 4 ust. 2 ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w Regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych

w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09 oraz z dnia 14 grudnia 2011r., II OSK 2058/11).

Z powyższych względów nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa wprowadzenie w omawianym Regulaminie przez Radę Gminy Łubnice definicji własnych pojęcia: miejsca zamieszkania, mieszkańca oraz nieruchomości niezamieszkanej. Natomiast należy podzielić stanowisko zawarte w skardze, że postanowienia § 2 pkt 1-5 i pkt 7- 9 Regulaminu, zawierając definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy.

Słusznie Prokurator zarzuca, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania 12 rodzajów odpadów komunalnych (§ 3 ust. 1 Regulaminu) nie znajduje umocowania w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów i innych wymienionych w tym przepisie. Prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest związane z regulacjami art. 6 ustawy, nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Ponadto art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Chodzi więc o to, aby Gmina poprzez stosowne zapisy regulaminu dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości różnych rodzajów odpadów komunalnych. Powyższe nie oznacza jednak upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również innych niż komunalne.

W § 3 ust. 5 Regulaminu (określającym gdzie należy przekazywać zużyte baterie i akumulatory) doszło do zmodyfikowania i częściowo powtórzenia istniejących regulacji ustawowych dotyczących sposobu postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami. Szczegółowa i kompletna regulacja tej kwestii znalazła się bowiem w art. 44 i 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U.2015.687 j.t.). Przepisy to odróżniają zużyte baterie i akumulatory przenośne od samochodowych różnicując sposób postępowania z nimi. Tymczasem w zaskarżonym przepisie § 3 ust. 5, a także ust. 8 Regulaminu, ustawodawca gminny nie respektuje tego ustawowego rozróżnienia określając w ten sposób – sprzecznie z ustawą o bateriach i akumulatorach – jednolity sposób postępowania z bateriami każdego rodzaju i z akumulatorami każdego rodzaju. Z kolei przepis § 3 ust. 8 Regulaminu dopuszczający możliwość przekazywania do punktu selektywnego zbierania odpadów określone w nim rodzaje odpadów, w tym zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz akumulatory (bez wyjaśnienia, czy chodzi o zużyte akumulatory, przenośne, czy też samochodowe), pomija oprócz wyżej wymienionej regulacji zawartej w ustawie o bateriach i akumulatorach również przepisy zawarte w rozdziale 5 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005, Nr 180 poz. 1495). Ponadto zaskarżony przepis § 3 ust. 8 Regulaminu pomija milczeniem wymieniane wcześniej w tym samym paragrafie 3 baterie, co dodatkowo wprowadza niejasność w uchwalonej regulacji.

Zupełnie nietrafny jest zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut, że nie przekroczono delegacji ustawowej przy konstruowaniu § 3 ust. 1 Regulaminu, gdyż zdaniem Rady z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wynika, że to rada gminy określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej (podkreślenie Rady) takich odpadów komunalnych. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a nie zawiera takiego sformułowania. Uwadze organu uszło, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepis ten miał następujące brzmienie: art. 4 ust. 2 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych.

Podobnie trudno uznać za zasadną argumentację dotyczącą braku przekroczenia upoważnienia ustawowego przy konstruowaniu § 3 ust. 3-8 Regulaminu, skoro Rada Gminy Łubnice w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołuje się na art. 4a ustawy, który obowiązuje od 1 lutego 2015 r., a zaskarżona uchwała datuje się na 10 kwietnia 2013 r., co determinowało stan prawny, zgodność z którym była przedmiotem badania sądu.

W tym miejscu podkreślić również należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, Prokurator nie domagał się stwierdzenia nieważności zapisów § 1 Regulaminu, stąd wywody odpowiedzi na skargę dotyczące tego przepisu są niezrozumiałe.

Prawidłowo Prokurator zarzucił naruszenie przekroczenia delegacji ustawowej z jednoczesną modyfikacją poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego lub posypania piaskiem, względnie innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości, przy całkowitym pominięciu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczącej zdefiniowania chodnika jako wydzielonej części drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości – oraz przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy upoważnia jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez podstaw prawnych nałożenia na właścicieli obowiązku likwidacji śliskości.

W § 6 ust. 1 - 3 Regulaminu Rada Gminy dokonała powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz przekroczyła delegację ustawową przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej - 6 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji, określenie że przyłączenie nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania przepisów odrębnych, a w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wyposażenie w szczelny bezodpływowy zbiornik lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w dacie uchwalania uchwały stanowił obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Nie było zatem konieczności powielania tego przepisu w Regulaminie. Z kolei określenie terminu przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej - 6 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji - nie wynika ani z delegacji ustawowej, ani z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że w § 11 ust. 1 Regulaminu doszło do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. Rada Gminy powtórzyła również i w sposób nieuprawniony dokonała w § 11 ust. 4 Regulaminu modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym z pominięciem ich stanu porządkowego. Rada przekroczyła także upoważnienie ustawowe w § 11 ust. 5 Regulaminu przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu oraz gorącego popiołu. Powyższe zapisy nie mają żadnego umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia także w § 17 Regulaminu, którym nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji (obowiązek tępienia gryzoni): na właścicieli nieruchomości – w obrębie swojej nieruchomości - w miarę potrzeby, a obiekty użyteczności publicznej raz do roku. Nadto uchwalono, że obowiązkowi deratyzacji podlegają obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada została upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast przepis ten nie upoważniał jej do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości oraz obciążenia ich kosztami deratyzacji.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi, które zostały uznane za niezasadne Sąd na wstępie pragnie podkreślić, że choć - co do zasady - powtarzanie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego takiego rodzaju jak regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, stanowi naruszenie prawa, to jednak w pewnych sytuacjach może być usprawiedliwione, a w konsekwencji nie uzasadniać stwierdzenia nieważności takich zapisów. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że adresatami regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie są osoby fizyczne – mieszkańcy gminy, którzy dzięki zebraniu w jednym akcie przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie ich gminy, mają łatwiejszą możliwość, albo wręcz w ogóle jedyną możliwość poznania tych regulacji. Odsyłanie ich do porozrzucanych po różnych aktach prawnych rangi ustawowej cząstkowych regulacji tych zagadnień, do których mieliby w dodatku docierać samodzielnie, prowadziłoby w praktyce do niejasności i nieczytelności prawa. Dlatego też między innymi z tego powodu skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego Prokuratora jakoby w § 2 pkt 6, § 3 ust. 3, 4, 6 i 7, § 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5 i 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności przyjętych przez Radę rozwiązań.

W § 2 pkt 6 wskazano, że ilekroć w Regulaminie mowa jest o ustawie, należy przez to rozumieć ustawę z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zmianami). W ocenie Sądu w przywołanym punkcie nie jest zawarta definicja pojęcia lecz wytłumaczenie skrótu, którym posłużyła się Rada w celu uczynienia tekstu Regulaminu krótszym i czytelniejszym. Jest to powszechnie stosowany element techniki legislacyjnej (por. przykładowo art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. 2013.1409 j.t., § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie powszechnej taksacji nieruchomości, Dz. U. 2005.131.1092) i dlatego w ocenie Sądu należy go uznać za dopuszczalny.

Ponadto należy zauważyć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie zdefiniowano pojęcia "ustawa", przez co nie można mówić o powtórzeniu w zaskarżonym przepisie Regulaminu wyrażenia ustawowego.

Rada nie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej również w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu (Papier i tekturę, szkło i opakowania wielomateriałowe, tworzywa sztuczne, metale, odpady ulegające biodegradacji w tym odpady zielone oraz niesegregowane zmieszane odpady komunalne należy gromadzić w przeznaczonych do tego celu pojemnikach oraz workach foliowych bezpośrednio na nieruchomości, na której powstał odpad – ust. 3. Meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny oraz zużyte opony należy zbierać w miejscu nie utrudniającym korzystania z nieruchomości oraz terenów do niej przyległych i umożliwiającym łatwy dostęp podmiotowi odbierającemu odpady komunalne. Odpady te winny być gromadzone nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczeniem odbioru – ust. 4. Przeterminowane leki należy umieszczać w przeznaczonych do tego celu i specjalnie oznakowanych pojemnikach znajdujących się na terenie placówek służby zdrowia na terenie gminy – ust. 6. Chemikalia oraz odpady budowlane i rozbiórkowe, wytwarzane w ramach remontów prowadzonych we własnym zakresie należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów – ust. 7.). Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 należy zauważyć, że tego żądania Prokurator w ogóle nie uzasadnił. Skupił się bowiem w uzasadnieniu skargi na zarzucie powielania przez Regulamin szczególnych regulacji dotyczących odpadów kwalifikowanych tj. baterii, akumulatorów, elektroniki. Nie wskazał natomiast przepisów szczególnych dotyczących zasad gromadzenia odpadów zwykłych (papier, szkło, tworzywa sztuczne), a właśnie odpadów zwykłych dotyczy omawiany przepis § 3 ust. 3 Regulaminu. Prokurator nie wskazał również żadnych przepisów szczególnych dotyczących leków, a powołana przez niego ustawa o odpadach nie zawiera regulacji dotyczących zasad odbioru leków.

Należy również zauważyć, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, obejmujących również powstające w gospodarstwach domowych przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz zużyte opony, a także odpady zielone, z kolei z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy wprost wynika, że zbieranie odpadów na terenie nieruchomości ma odbywać się według zasad określonych w Regulaminie. Obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, Rada w niniejszej sprawie wykonała, określając właśnie w § 6 ust. 3, 4, 6 i 7 zasady prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zawarte w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 warunki nie stanowią powtórzenia obowiązków ustawowych, a jedynie ich konkretyzację. Ponadto, co do § 3 ust. 4 Regulaminu to dodatkowo podkreślić należy, że przepis ten określa tylko czas i miejsce zbierania odpadów na nieruchomości przed ich odbiorem. Taki zapis nie narusza art. 35 i 36 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Odnośnie § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących warunków: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na utwardzanych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz ust. 2, w myśl którego naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkami niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1) i pod warunkiem, że naprawy te nie będą stwarzać uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to w ocenie składu orzekającego takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Jeśli bowiem chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powoduje, że przeciętny adresat zaskarżonej normy nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też Prawo wodne. Gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnianie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczy zawartej w § 5 ust. 2 Regulaminu zasady, że naprawy pojazdów, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska oraz uciążliwości dla sąsiadów. Trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej naprawy samochodów w Regulaminie. Odnosząc się natomiast do nieprecyzyjności użytego w §5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określenia "niezanieczyszczania środowiska", Sąd wyraża pogląd, że chodzi tu o brak jakiegokolwiek zanieczyszczenia, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska jako emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Przez użyte w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nieostre określenie "nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", należy w ocenie Sądu rozumieć brak jakiejkolwiek uciążliwości, a więc również subiektywnie odczuwanej przez sąsiadów.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 13 ust. 1 Regulaminu w żaden sposób nie powtarza i nie modyfikuje obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy. Zarzut skargi Prokuratora dotyczy tego, że brak jest upoważnienia do określenia w Regulaminie systematyczności wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy.

W ocenie Sądu takie określenie jest prawidłowe, gdyż delegacja do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości znajduje się w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. W regulaminie Rada uściśliła tę częstotliwość przez wskazanie, że pozbywanie się nieczystości ciekłych ma następować "w sposób systematyczny nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości". Moment, w którym pozbywanie się nieczystości powinno nastąpić jest więc określony precyzyjnie. Systematyczność oznacza natomiast robienie czegoś regularnie i starannie (Słownik języka polskiego PWN). Dla każdego oczywiste jest, że przepełnienie urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych jest zjawiskiem niepożądanym. Zaskarżony przepis takim zjawiskom ma przeciwdziałać. Podkreślić ponadto należy, że art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakazujący właścicielom nieruchomości pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, odsyła do przepisów odrębnych, czyli również do wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu.

Zgodnie z § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu. Ponadto zabronione jest wpuszczanie zwierząt do piaskownic i placów zabaw oraz wprowadzanie zwierząt do sklepów i innych wymienionych w ust. 6 pkt 2 Regulaminu obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych).

Powyższe regulacje stanowią wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowane przepisy Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczają one delegację ustawową, stanowią zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też prowadzić mogą do niehumanitarnych działań bądź stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności, zapis zawarty w § 15 ust. 5 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za niebezpieczną, a nie wszystkich psów, jak zdaje się go rozumieć Prokurator. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za niebezpieczną nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Z kolei obowiązek prowadzenia na smyczy psów ras nieagresywnych i nie stanowiących zagrożenia dla otoczenia mieści się w kategorii działań zmierzających do ochrony przed uciążliwością dla ludzi, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy. W zaskarżonej uchwale nie ma też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentuje się w skardze. W ocenie Sądu nie przekracza także delegacji ustawowej § 15 ust. 6 pkt 1 Regulaminu statuujący zakaz wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przepis ten nie narusza też w żaden sposób praw właścicieli psów.

Podkreślenia również wymaga, że wszystkie omawiane wyżej zapisy § 15 ust. 5 i 6 pkt 1 i 2 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzają wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto zarzuty skargi dotyczące § 15 ust. 6 są niezrozumiałe, gdyż określone w tym paragrafie zakazy są właśnie sposobem określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zgodnie z delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Z tych przyczyn przytoczone w skardze argumenty mające przekonywać

o sprzeczności § 15 ust. 5 i 6 pkt 1 i 2 z prawem, nie mogą znaleźć akceptacji.

W ocenie Sądu Rada nie przekroczył delegacji ustawowej również w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Wymienione przepisy mieszczą się w rozdziale VII Regulaminu zawierającym "Wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W § 16 ust. 3 pkt 1 przewidziano, że osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do: nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości. Nie można zgodzić się z zarzutem wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności w zależności od terenu, na którym nieruchomość jest położona i przeznaczenia tej nieruchomości. Nie wynikają natomiast z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolniczej. Podnieść należy, że w "wymaganiach utrzymania zwierząt gospodarskich" z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy mieści się też ochrona przed uciążliwością dla ludzi, analogicznie jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ochrona przed uciążliwością jest elementem porządku, którego szczegółowe zasady ma określać Regulamin stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy. W § 16 ust. 3 chodzi przy tym o jakąkolwiek uciążliwość, co nie jest nadmiernie rygorystyczną wykładnią, skoro ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dopuszcza nawet całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Mając powyższe na uwadze, w części obejmującej: § 2 pkt 1- 5 i pkt 7- 9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 należało stwierdzić nieważność zaskarżonego Regulaminu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.