Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr 853/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1.Zaskarżonym postanowieniem z 19 maja 2022 r. nr 853/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] marca 2022 r. nr [...] wstrzymujące budowę placu składowego, znajdującego się na terenie obejmującym działki o nr ew. [...] i [...], położone w miejscowości W., gmina D.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

PINB w dniu [...] lipca 2021 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. budowli - placu składowego.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 28 lipca 2021 r. ustalono, że teren obejmujący dz. nr ew. [...] oraz częściowo dz. nr ew. [...] jest ogrodzony, jako teren firmy, na którym przeładowywane są odpady stałe. Na ogrodzonym terenie istnieje ponadto wewnętrzne ogrodzenie z bloków betonowych typu LEGO wydzielające teren, na którym trwa przeładowywanie odpadów. Ogrodzenie o długości ok. 160 m oraz zmiennej wysokości, maksymalnie 3,10 m. Teren wydzielony ogrodzeniem wewnętrznym utwardzony na powierzchni ok. 2694,84 m². Na utwardzeniu w dniu kontroli znajdowały się m.in. kontenery, pojemniki, odpady stałe luzem, maszyny wielkogabarytowe. W utwardzeniu znajdują się kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe z terenu. Zbiorniki betonowe o średnicy 0,5 m - jeden zlokalizowany na dz. nr ew. [...], natomiast drugi na dz. nr ew. [...].

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący: w dniu 18 maja 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykonania na działce o nr ew. [...] ogrodzenia wewnętrznego z bloków betonowych o długości 101 mb oraz wysokości 2 m - 4 m; w dniu 1 marca 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykorytowania i zalania na działce o nr ew. [...], 20 cm betonu na pow. 2278 m²; w dniu 25 stycznia 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykopania na terenie działki o nr ew. [...] trzech pojemników szczelnych na ścieki bytowe o wym. wewnętrznych 2800 mm x 2200 mm x 1600 mm.

Według oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu w siedzibie organu powiatowego w dniu 14 stycznia 2022 r. "(...) na utwardzenie części działki o nr ew. [...] nie było zgłoszenia ani pozwolenia (...) Na działce nr ew. [...] utwardzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem". Z kolei w sprawie ogrodzenia wewnętrznego skarżący oświadczył, że "(...) zostało zgłoszone do Architektury jednak na załączniku graficznym zostało ono źle odzwierciedlone, nie zostały naniesione wszystkie odcinki ogrodzenia, a samo usytuowanie należy obrócić (załącznik do zgłoszenia) o 90 stopni zgodnie z ruchem wskazówek zegara (na wschód)". W kwestii zaś zbiorników na wody opadowe skarżący oświadczył, że "(...) zbiorniki na wody opadowe z utwardzonego terenu to 2 zbiorniki ze zgłoszenia z dn. 25.01.2021 r. tj. jeden zlokalizowany na załączniku graficznym w odl. 6 m i 25 m (pierwszy od lewej na załączniku) oraz drugi w odl. 20 i 25 m względem granic (środkowy na załączniku). Są to szczelne zbiorniki o betonowym dnie i ścianach, ich funkcja została mylnie określona w zgłoszeniu jako zbiorniki na ścieki bytowe - służą one do gromadzenia wód opadowych z terenu. Zbiorniki obsługuje firma zewnętrzna. Brak jest jakiejkolwiek podziemnej instalacji odprowadzającej do nich wody opadowe z terenu. Sam teren jest tak wyprofilowany by wody z niego w sposób grawitacyjny spływały bezpośrednio do zbiorników. Na załączniku graficznym do zgłoszenia zbiorniki zostały błędnie wyrysowane - rysunek należy obrócić o 180 stopni zgodnie z ruchem wskazówek zegara. Zbiornik wyrysowany w odl. 6 i 20 m względem granic znajduje się zatem (po obróceniu) na dz. [...]. Z kolei zbiornik trzeci (na załączniku graficznym - górny) to zbiornik bezodpływowy do sprawy [...]. Zbiorniki na wody nie są wyposażone w dodatkowe separatory (brak ich na działkach)". Dodatkowo z pisemnego oświadczenia skarżącego z 14 stycznia 2022 r. wynika, że " (...) teren objęty postępowaniami [...] to tereny, na których znajduje się firma przeładunkowa zajmująca się przeładunkiem odpadów stałych a następnie ich transportem w miejsca ich składowania, utylizacji lub odzysku, znajdujących się poza terenem powiatu [...]. Odnosząc się do załączników graficznych zgłoszeń dokonanych w Wydziale Architektury to odnoszą się one do terenu ogrodzonego firmy naniesionego na mapę ewidencyjną, a nie tylko do terenu działki [...] i obejmują również północną część działki [...] o szerokości około 16 m".

Organ I instancji po analizie zgromadzonego materiału dowodowego postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] wstrzymał ww. budowę placu składowego.

Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie wniósł skarżący.

MWINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi zakwalifikowanie przez PINB obiektu znajdującego się na terenie obejmującym działki o nr ew. [...] i [...], położone w miejscowości W., gmina D. jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 28 lipca 2021 r. potwierdziły zlokalizowanie na terenie ww. działek utwardzonego i ogrodzonego terenu, na którym przeładowywane są odpady stałe. Na ww. terenie zaobserwowano m.in. kontenery, pojemniki, odpady stałe luzem, maszyny wielkogabarytowe, a także kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe. Zdaniem MWINB opisane obiekty tworzą całość techniczno-użytkową, którą należy rozpatrywać i oceniać jako jeden przedmiot postępowania - plac składowy. Odwołał się ponadto do art. 3 pkt 3 p.b. i wskazał, że bez wątpienia przedmiotu postępowania nie sposób zaliczyć do kategorii budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Zaznaczył, że brak jest również podstaw do zakwalifikowania opisanego placu składowego jako obiektu małej architektury. Odwołał się przy tym do art. 3 pkt 4 p.b.

Organ odniósł się również do dokonanych przez skarżącego zgłoszeń. Porównując dokumenty stanowiące podstawę ww. zgłoszeń ze stanem faktycznym ustalonym w toku czynności kontrolnych MWINB zauważył, że przebieg oraz długość ogrodzenia wewnętrznego jest inna niż w zgłoszeniu z 18 maja 2021 r. Skarżący dokonał również utwardzenia większego terenu niż wynikający ze zgłoszenia z 1 marca 2021 r., a ponadto objął nim także dz. nr ew. [...]. Dodatkowo zamiast pojemników szczelnych na ścieki bytowe, o których mowa w zgłoszeniu z 25 stycznia 2021 r. wykonano kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe z terenu działek o nr ew. [...] i [...]. Zauważył również, że twierdzenia podniesione przez skarżącego wskazujące na błędne sporządzenie załączników graficznych do zgłoszeń dotyczących ogrodzenia wewnętrznego, pojemników na ścieki bytowe (w tym błędnego określenia ich funkcji) oraz utwardzenia terenu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy (brak informacji czy też adnotacji o tym fakcie na dokumentacji zgłoszeniowej, brak uwag w tym zakresie organu przyjmującego zgłoszenie). Organ odwoławczy stwierdził, że zamiarem skarżącego nie było jedynie utwardzenie terenu, wykonanie wewnętrznego ogrodzenia oraz pojemników na ścieki bytowe jako obiektów samodzielnych i ze sobą niepowiązanych, ale realizacja placu składowego (tj. budowli o określonej funkcji).

Podkreślił jednocześnie, że w pisemnym oświadczeniu z 14 stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że na terenie działek o nr ew. [...] i [...] prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów stałych, która polega na ich przeładunku, a następnie transporcie w miejsce składowania, utylizacji i odzysku. Zdaniem MWINB opisaną okoliczność odczytywać należy łącznie z decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] zezwalającą przedsiębiorstwu P. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zaznaczył, że jako miejsce prowadzenia ww. działalności wskazano na działkę o nr ew. [...] oraz część działki o nr ew. [...]. W ocenie organu odwoławczego zakres prac zrealizowanych przez skarżącego nakierowany został na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci placu składowego.

MWINB przytoczył treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 2 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 472/20 i wyjaśnił, że analiza akt sprawy potwierdza, że utwardzony teren działek o nr ew. [...] i [...] stanowił samoistną budowlę tj. został zrealizowany dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji - w badanej sprawie placu składowego.

Dalej organ odwoławczy odwołał się do art. 28 ust. 1 p.b. i wskazał, że realizacja budowli - placu składowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył ponadto, że skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z ww. obowiązku, zaś przedstawione w toku postępowania zgłoszenia nie mogą świadczyć o legalności przedmiotowego placu składowego. Podniósł, że zasadne zatem było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. przytoczył jednocześnie jego treść.

W ocenie MWINB sentencja postanowienia nr 139/2022 odpowiada dyspozycji ww. przepisu. Zaznaczył, że ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia ww. postanowienia. Stosownie do treści ww. przepisu organ I instancji poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wskazał, że wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Uznał jednocześnie, że dalsze czynności w sprawie zależeć będą od stanowiska skarżącego.

W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Ponadto argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu, uzupełnionym w dalszym piśmie nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów MWINB wyjaśnił, że stanowisko w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, zostało przedstawione wyżej w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia.

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2022 r. nr [...].

2. Skargę na postanowienie MWINB z 19 maja 2022 r. złożył skarżący i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych zarzucił naruszenie:

a) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że obiekt, o którym mowa w postanowieniu jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu powołanego przepisu, podczas, gdy utwardzenie powierzchni gruntu nie wpisuje się w definicję legalną budowli;

b) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną interpretację;

c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

d) art. 10 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił prezentowane stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów oraz przytoczyła stan faktyczny sprawy.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień organów, w których na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., wstrzymano skarżącemu budowę "placu składowego", znajdującego się na terenie obejmującym dz. nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości W., gmina D.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- [...] lipca 2021 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowli - placu składowego, znajdującego się na terenie obejmującym przedmiotowe działki; organ wskazał, że kontrolowany teren jest ogrodzony i są tam przeładowywane odpady stałe; dodatkowo istnieje tam wewnętrzne ogrodzenie (o długości około 160 m oraz zmiennej wysokości, maksymalnie 3,10 m) z bloków betonowych wydzielające teren; teren wydzielony ogrodzeniem wewnętrznym jest utwardzony na powierzchni około 2694,84 m2; na utwardzeniu znajdowały się m.in. kontenery, pojemniki, odpady stałe luzem, maszyny wielkogabarytowe; w utwardzeniu znajdują się kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe z terenu (zbiorniki betonowe o średnicy 0,5 m - jeden zlokalizowany na dz. nr [...], natomiast drugi na dz. nr [...]);

- skarżący 18 maja 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykonania na dz. nr [...] ogrodzenia wewnętrznego z bloków betonowych o długości 101 mb oraz wysokości 2 m - 4 m;

- skarżący 1 marca 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykorytowania i zalania na dz. nr [...], 20 cm betonu na pow. 2278 m2;

- skarżący 25 stycznia 2021 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w M. zamiar wykopania na terenie dz. nr [...] trzech pojemników szczelnych na ścieki bytowe o wym. wewnętrznych 2800 mm x 2200 mm x 1600 mm;

- według oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu w siedzibie PINB w dniu 14 stycznia 2022 r. "(...) na utwardzenie części działki o nr ewid. [...] nie było zgłoszenia ani pozwolenia (...) Na działce nr ew. [...] utwardzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem";

- w sprawie ogrodzenia wewnętrznego skarżący oświadczył (protokół z 14 stycznia 2022 r.), że "(...) zostało zgłoszone do Architektury jednak na załączniku graficznym zostało ono źle odzwierciedlone, nie zostały naniesione wszystkie odcinki ogrodzenia, a samo usytuowanie należy obrócić (załącznik do zgłoszenia) o 90 stopni zgodnie z ruchem wskazówek zegara (na wschód)";

- w sprawie zbiorników na wody opadowe skarżący oświadczył (protokół z 14 stycznia 2022 r.), że "(...) zbiorniki na wody opadowe z utwardzonego terenu to 2 zbiorniki ze zgłoszenia z dn. 25.01.2021 r. tj. jeden zlokalizowany na załączniku graficznym w odl. 6 m i 25 m (pierwszy od lewej na załączniku) oraz drugi w odl. 20 i 25 m względem granic (środkowy na załączniku). Są to szczelne zbiorniki o betonowym dnie i ścianach, ich funkcja została mylnie określona w zgłoszeniu jako zbiorniki na ścieki bytowe - służą one do gromadzenia wód opadowych z terenu. Zbiorniki obsługuje firma zewnętrzna. Brak jest jakiejkolwiek podziemnej instalacji odprowadzającej do nich wody opadowe z terenu. Sam teren jest tak wyprofilowany by wody z niego w sposób grawitacyjny spływały bezpośrednio do zbiorników. Na załączniku graficznym do zgłoszenia zbiorniki zostały błędnie wyrysowane - rysunek należy obrócić o 180 stopni zgodnie z ruchem wskazówek zegara. Zbiornik wyrysowany w odl. 6 i 20 m względem granic znajduje się zatem )po obróceniu) na dz. [...]. Z kolei zbiornik trzeci (na załączniku graficznym - górny) to zbiornik bezodpływowy do sprawy [...]. Zbiorniki na wody nie są wyposażone w dodatkowe separatory (brak ich na działkach)";

- z oświadczenia skarżącego z 14 stycznia 2022 r. wynika, że " (...) teren objęty postępowaniami [...] to tereny, na których znajduje się firma przeładunkowa zajmująca się przeładunkiem odpadów stałych a następnie ich transportem w miejsca ich składowania, utylizacji lub odzysku, znajdujących się poza terenem powiatu [...]. Odnosząc się do załączników graficznych zgłoszeń dokonanych w Wydziale Architektury to odnoszą się one do terenu ogrodzonego firmy naniesionego na mapę ewidencyjną, a nie tylko do terenu działki [...] i obejmują również północną część działki [...] o szerokości około 16 m".

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2022 r. wstrzymał budowę "placu składowego" znajdującego się na terenie obejmującym dz. nr [...] i [...], położone w miejscowości W., gmina D. a organ II instancji utrzymał je w mocy.

3. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem a wszelkie zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze – zasadnie, zdaniem Sądu, organy dokonały klasyfikacji spornego obiektu znajdującego się na terenie obejmującym dz. nr [...] i dz. nr [...] jako "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Taka budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Czynności kontrolne organów potwierdziły zlokalizowanie na analizowanych działkach utwardzonego i ogrodzonego terenu, na którym przeładowywane są odpady stałe. Na tym terenie znajdowały się kontenery, pojemniki, odpady stałe luzem, maszyny wielkogabarytowe, a także kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe. Prawidłowo organy uznały, że opisane obiekty tworzą całość techniczno-użytkową, którą należy rozpatrywać i oceniać jako jeden przedmiot postępowania - "plac składowy". Pod pojęciem "placu składowego" należy rozumieć teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych, z odpowiednio przygotowaną nawierzchnią, ogrodzeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. "budowla" zdefiniowana została jako: "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Dodatkowo należy wskazać, że w pisemnym oświadczeniu z 14 stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że na terenie dz. nr [...] i [...] prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów stałych, która polega na ich przeładunku, a następnie transporcie w miejsce składowania, utylizacji i odzysku. Tą okoliczność odczytywać należy łącznie z decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. zezwalającą przedsiębiorstwu P. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (jako miejsce prowadzenia działalności wskazano na dz. nr [...] oraz część dz. nr [...]). Zatem nie ulega wątpliwości, że zakres prac zrealizowanych przez skarżącego nakierowany został na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci "placu składowego". W orzecznictwie wskazuje się, że "(...) dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, wówczas tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (...) W celu prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia (...) należało poczynić ustalenia, co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni działki. Właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 472/20). Analiza akt sprawy potwierdza, że utwardzony teren dz. nr [...] i [...] stanowił samoistną budowlę tj. został zrealizowany dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji – tj. placu składowego.

Po drugie - przedmiotu postępowania nie sposób zaliczyć także do kategorii "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Przedmiot postępowania nie spełnia żadnej z tych cech właściwych dla budynku.

Po trzecie - brak jest podstaw do zakwalifikowania opisanego placu składowego jako "obiektu małej architektury" Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b. przez obiekty małej architektury należy rozumieć "niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki". Przy kwalifikowaniu danego obiektu jako "obiektu małej architektury" pomocna jest druga część definicji tego pojęcia zawierająca przykładowe (a zatem otwarte) wyliczenie obiektów zaliczanych do tej kategorii. Wskazane w tym przepisie przykłady obiektów małej architektury podzielone są wg kryterium funkcji na trzy kategorie. Pierwsza dotyczy obiektów kultu religijnego, druga architektury ogrodowej, a trzecia rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Taka konstrukcja przepisu pozwala bowiem na określenie obiektów podobnych do wymienionych w w/w przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję mogą być również zaliczone do kategorii obiektów małej architektury. Placu składowego nie sposób zaliczyć do którejkolwiek z trzech wymienionych kategorii.

Po czwarte – organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały również analizy poszczególnych zgłoszeń dokonanych przez skarżącego. W sposób prawidłowy wskazano, że porównując dokumenty stanowiące podstawę tychże zgłoszeń ze stanem faktycznym ustalonym w toku czynności kontrolnych, wskazano, że:

- przebieg oraz długość ogrodzenia wewnętrznego jest inna niż w zgłoszeniu z 18 maja 2021 r.;

- inwestor dokonał utwardzenia większego terenu niż wynikający ze zgłoszenia z 1 marca 2021 r., a ponadto objął nim także dz. nr [...];

- zamiast pojemników szczelnych na ścieki bytowe (o których mowa w zgłoszeniu z 25 stycznia 2021 r.) wykonano kratki ściekowe oraz zbiorniki, do których odprowadzane są wody opadowe z terenu dz. nr [...] i [...].

Prawidłowo zatem organy uznały, że twierdzenia podniesione przez skarżącego wskazujące na błędne sporządzenie załączników graficznych do zgłoszeń dotyczących ogrodzenia wewnętrznego, pojemników na ścieki bytowe (w tym błędnego określenia ich funkcji) oraz utwardzenia terenu - nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy (brak informacji czy też adnotacji o tym fakcie na dokumentacji zgłoszeniowej; brak uwag w tym zakresie organu przyjmującego zgłoszenie). Z takich okoliczności sprawy wynika to, ze niewątpliwie zamiarem skarżącego nie było jedynie utwardzenie terenu, wykonanie wewnętrznego ogrodzenia oraz pojemników na ścieki bytowe jako obiektów samodzielnych i ze sobą niepowiązanych, ale realizacja kompleksowego placu składowego (tj. budowli o określonej funkcji).

Po piąte – bez znaczenia w sprawie jest to, że jako podaje skarżący, że "(...)[...] kwietnia 2015 r. wójt Gminy D. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...]. Decyzja ta obejmuje m.in. utwardzenie terenu, głównie w rejonie podjazdu, przy zachowaniu udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 25%". Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami p.b. pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 631/15). A takiego pozwolenia na budowę skarżący nie uzyskał w niniejszej sprawie.

4. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Realizacja budowli (placu składowego) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (tego typu budowa nie została objęta dyspozycją art. 29 p.b.). Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z tego obowiązku, zaś przedstawione w toku postępowania zgłoszenia nie mogą świadczyć o legalności przedmiotowego placu składowego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadne zatem było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 p.b.: "1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu-budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy".

Nie ulega wątpliwości to, że sentencja zaskarżonych postanowień odpowiada dyspozycji art. 48 p.b. We wskazanym trybie ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację. O tym zaś prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia postanowień. Organy poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1602/04). Zatem dalsze czynności w sprawie zależeć będą od stanowiska inwestora.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.