Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1633/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 103 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. I. Sp. z o.o. (...) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M.I. Sp. z o.o. (...) kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1633/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. Nr (...) Główny Inspektor Sanitarny – po rozpatrzeniu odwołania M. I. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. (znak(...).)

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujace ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 25 maja 2012 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), przeprowadzona została kontrola sanitarna w firmie M. I. Sp. z o.o. z siedzibą w (...), podczas której pobrano do oceny wzory opakowania jednostkowego (zewnętrznego) suplementu diety "(...) " i wzór ulotki informacyjnej dołączonej do opakowania. Wskazana kontrola spowodowana była podejrzeniem naruszenia przez ww. firmę art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm., dalej jako: ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia) w zakresie znakowania ww. suplementu diety, dystrybuowanego przez Stronę. Ponadto przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w (...) w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2012 r. w aptece "(...)" Sp. j. ul. (...) w (...)pobrali do weryfikacji oznakowania ww. produktu kserokopię: opakowania jednostkowego zewnętrznego (kartonik), blistra, ulotki informacyjnej dołączonej do każdego opakowania oraz ulotkę reklamową dostępną dla klientów apteki, wyłożoną w sali sprzedaży.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) (dalej jako: PPIS w (...)) w wyniku przeprowadzonej oceny ww. materiałów stwierdził, iż oznakowanie i reklama suplementu diety pn. "(...)" narusza przepisy art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z uwagi na prezentowanie przedmiotowego produktu jako posiadającego właściwości produktu leczniczego.

Przedstawiciele PPIS w (...) w trakcie kontroli sanitarnej w dniu 11 września 2012 r. w firmie M. I. Sp. z o.o. stwierdzili na stanie magazynowym suplement diety "(...)" w ilości 2349 opakowań jednostkowych, cena netto 14,50 złotych za opakowanie.

Mając na względzie powyższe, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w(...) i (dalej jako: PWIS w (...)) wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku czego wydał w dniu (...) stycznia 2013 r. decyzję (znak: (...) o wymierzeniu M. I. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu swej decyzji PWIS w (...) przywołał treść art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i ocenił, że definicja suplementu diety w sposób zasadniczy odróżnia ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego, którego definicja zawarta jest w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

PWIS w (...) zwrócił uwagę na brzmienie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 ust. 2 ww. ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowania materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia w jakim są prezentowane.

W ocenie PWIS w (...) znakowanie i reklama suplementu diety pn. "(...)" naruszała przepisy art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ:

1) porcja produktu zalecana do spożycia w ciągu dnia podana na opakowaniu jednostkowym zewnętrznym w punkcie: "zalecane dzienne spożycie" różni się od wskazanej w ulotce informacyjnej dołączonej do opakowania, co może wprowadzić konsumenta w błąd odnośne wielkości zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia,

2) w ulotce informacyjnej w punkcie: "zalecane dzienne spożycie" zalecano stosowanie preparatu dla dzieci od 12 roku życia i dorosłych: "uzupełniająco, ochronnie i wzmacniająco" w ilości maksymalnej 3500-6000 mg EPA+DHA/dzień, podczas gdy na opakowaniu kartonowym wskazano maksymalne dzienne spożycie 1100-1650 mg EPA+DHA;

3) sformułowania oraz elementy graficzne zamieszczone odpowiednio w ulotce informacyjnej oraz na opakowaniu jednostkowym zewnętrznym (kartoniku) przypisują składnikom produktu właściwości zapobiegania chorobom oraz wskazują, że mają one wpływ na poprawę lub modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu,

4) treść ulotki reklamowej produktu dostępnej dla klientów apteki, wyłożonej w sali sprzedaży, także sugeruje właściwości produktu leczniczego poprzez zamieszczenie sformułowań wskazujących, że zastosowanie kwasów EPA+DHA razem z aspiryną zwiększy skuteczność leku dzięki właściwościom tych kwasów.

Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. M. I. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Główny Inspektor Sanitarny w wyniku rozpozannia odowlania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, co implikuje konieczność utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu tego stanowiska wskazał, że ilości EPA i DHA, tj. od 3500 mg do 6600 mg tych składników w maksymalnej zalecanej porcji do spożycia nie budzą zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z opinią Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) "Scientific Opinion on the Tolerable Upper Intake Level of eicosapentaenoic acid (EPA), docosahexaenoic acid (DHA) and docosapentaenoic acid (DPA'.)", EFSA Journal 2012; 10(7): 2815, uzupełniające spożycie (np. w postaci suplementów) EPA i DHA łącznie w dawce do 5 g dziennie nie wzbudza wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa u dorosłych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do m.in. składu i ilości. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy środki spożywcze muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 z późn. zm.), opakowany środek spożywczy znakuje się podając m.in. sposób postępowania lub stosowania, jeżeli brak tej informacji mógłby spowodować niewłaściwe postępowanie ze środkiem spożywczym. Dodatkowo, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2007 r., Nr 196, poz. 1425 z późn. zm.), suplementy diety wprowadzane do obrotu znakuje się, umieszczając na opakowaniu m.in. porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia oraz ostrzeżenie dotyczące nieprzekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia. W świetle powyższych przepisów informacje o zalecanej do spożycia oraz maksymalnej ilości przedmiotowego produktu – jako jedne z obowiązkowych, a więc bardzo istotnych dla konsumenta – powinny być podane w sposób jednoznaczny i jednolity w całym oznakowaniu, tak aby były zrozumiałe dla konsumenta i nie wprowadzały go w błąd.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (sprostowanie Dz. Urz. UE L 12 z 18.01.2007 r. z późn. zm.) oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 jedną z kategorii oświadczeń zdrowotnych – oprócz oświadczeń o zmniejszaniu ryzyka choroby oraz oświadczeń odnoszących się do rozwoju i zdrowia dzieci (art. 14 tego rozporządzenia) – są oświadczenia opisujące lub powołujące się m.in. na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście rozwoju i funkcjach organizmu.

W rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r., ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE L 136 z 25.05.2012 r.), jako dozwolone do stosowania zamieszczono oświadczenie: "kwas eikozapentaenowy (EPA) i kwas dokozaheksaenowy (DHA) przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania serca", które może być stosowane pod warunkiem spełnienia warunków przewidzianych dla tego oświadczenia oraz wymagań rozporządzenia Nr 1924/2006. Z powyższego wynika, że oświadczenia zdrowotne wskazują na korzystne działanie składników odżywczych na prawidłowe funkcjonowanie organizmu w stanie zdrowia.

Z kolei oświadczenie o zmniejszaniu ryzyka choroby oznacza każde oświadczenie zdrowotne, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że spożycie danej kategorii żywności, danej żywności lub jednego z jej składników znacząco zmniejsza jakiś czynnik ryzyka w rozwoju choroby dotykającej ludzi.

W świetle powyższego następujące sformułowania zamieszczone w oznakowaniu przedmiotowego produktu (w ulotce informacyjnej): - "niezbędne nienasycone kwasy tłuszczowe EPA i DHA grupy omega-3 (...) są niezbędne genetycznie, ponieważ ich obecność umożliwia organizmowi uruchomienie własnych mechanizmów prozdrowotnych (przeciwzapalnych, przeciwzakrzepowych, przeciwmiażdżycowych, przeciwarytmicznych, przeciwmutagennych)" oraz "regularne spożycie kwasów tłuszczowych EPA i DHA grupy omega-3 przyczynia się do prewencji chorób metabolicznych (...),"ograniczają nadmierną krzepliwość krwi ...", "stabilizują działania aspiryny ..." wykraczają poza definicję oświadczenia zdrowotnego i sugerują korzystne działanie tych składników w zaburzeniach funkcjonowania organizmu i ich właściwości lecznicze oraz wspomagające leczenie.

Ponadto wskazywanie na konieczność stosowania kwasów tłuszczowych EPA i DHA omega 3 podczas stosowania aspiryny (kwasu acetylosalicylowego) oraz stwierdzenie, że kwasy tłuszczowe EPA i DHA stabilizują działania aspiryny i klopidogrelu, minimalizując ich skutki uboczne, m.in. nie dopuszczają do powstawania nadmiernych krwawień, budzą wątpliwości w świetle ww. opinii EFSA "Scientific Opinion on the Tolerable Upper Intake Level of eicosapentaenoic acid (EPA), docosahexaenoic acid (DHA) and docosapentaenoic acid (DPA)", w której zaznaczono, że długookresowe stosowanie suplementacji EPA i DHA w kombinacji w dawce do 5g/dzień nie powoduje wzrostu ryzyka epizodów spontanicznych krwawień nawet u osób narażonych na wysokie z grupy wysokiego ryzyka występowania krwawień, tj. stosujących kwas acetylosalicylowy lub antykoagulanty.

Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 pkt. 6 ww. rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 oświadczenie o zmniejszaniu ryzyka choroby oznacza każde oświadczenie zdrowotne, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że spożycie danej kategorii żywności, danej żywności lub jednego z jej składników znacząco zmniejsza jakiś czynnik ryzyka w rozwoju choroby dotykającej ludzi.

Biorąc pod uwagę sformułowania zamieszczone w oznakowaniu przedmiotowego produktu, tj.: "nasz organizm łącząc EPA i DHA z cholesterolem ...", "poprzez kwasy EPA i DHA ...", "EPA i DHA grupy omega-3 są również używane w procesie wytwarzania leptyn ...", organ odwoławczy uznał je za oświadczenia o zmniejszaniu ryzyka choroby.

Na żadne z powyższych oświadczeń Komisja Europejska nie udzieliła zezwolenia, nie powinny więc być zamieszczane w oznakowaniu środków spożywczych jako sprzeczne z przepisami art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stanowiącymi, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości (...) oraz zawierać oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Ponadto według opinii Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) ".Scientific Opinion on the Tolerable Upper Intake Level of eicosapentaenoic acid (EPA), docosahexaenoic acid (DHA) and docosapentaenoic acid (DPA),\ EFSA Journal 2012; 10(7): 2815, uzupełniające spożycie (np. w postaci suplementów) EPA i DHA łącznie w dawce do 5g dziennie nie wzbudza wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa u dorosłych. Długookresowe stosowanie suplementacji EPA i DHA w kombinacji w dawce do 5g/dzień nie powoduje wzrostu ryzyka epizodów spontanicznych krwawień nawet u osób narażonych na wysokie z grupy wysokiego ryzyka występowania krwawień, tj. stosujących kwas acetylosalicylowy lub antykoagulanty). W ww. opinii EFSA zwraca się także uwagę, że dodatkowe/uzupełniające spożycie EPA i DHA w kombinacji w dawce 2-6 g/dzień, oraz uzupełniające spożycie przeważnie DHA w ilości 2 - 4 g/ dzień zwiększają stężenie cholesterolu LDL we krwi o ok. 3%. Towarzyszy temu zmniejszenie stężenia triglicerydów oraz brak zmian w stężeniu cholesterolu całkowitego.

Do dnia 14 grudnia 2012 r. możliwe było stosowanie oświadczeń zdrowotnych z art. 13, tzw. funkcyjnych, o ile spełnione były wymagania rozporządzenia 1924/2006 a wskazywane działanie danego składnika miało uzasadnienie naukowe. Od dnia 14 grudnia 2012 r. w oznakowaniu środków spożywczych powinny się znajdować wyłącznie oświadczenia zamieszczone w wykazie w rozporządzeniu KE nr 432/2012.

Mając na względzie powyższe, w ocenie organu II instancji, w istocie skarżący naruszył przepisy art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Cytując treść art. 103 ust. 1 pkt 1 i 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ ocenił, że kara wymierzona na podstawie zaskarżonej decyzji w wysokości 10.000 zł uwzględnia kryteria wskazane w tym ostatnim przepisie (fakt wcześniejszego nie przestrzegania przepisów prawa żywnościowego, zakres nieprawidłowości – wielość mylących i wprowadzających w błąd sformułowań, oraz fakt godzenia w cel prawa żywnościowego, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta).

M. I. Spółka z o.o. z siedzibą w (...) wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 6, 8 i 77 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wszczęcie postępowania bez podstawy prawnej i jego prowadzenie w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2) naruszenie art. 7, 15 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo niewyczerpania prawidłowego toku instancji oraz wniosków strony o zawieszenie postępowania w sprawie;

3) inaruszenie art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wymierzenie kary pieniężnej bez podstawy faktycznej i prawnej;

4) naruszenie przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (dalej jako "Rozporządzenie 882/2004") poprzez prowadzenie kontroli niezgodnie z tym aktem;

5) naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: GIS) decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: WIS), pomimo wyrażenia przez organ niższego stopnia zupełnie odmiennych wniosków o kluczowym znaczeniu dla sprawy w decyzji I instancji.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisów Rozdziału 11 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zastosowanie przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (dalej jako: Rozporządzenie 432/2012), nieobowiązujących w dacie kontroli oraz w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed datą rozpoczęcia jego obowiązywania w Polsce;

2) naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawierającego definicję legalną suplementu diety, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż suplementy diety nie mogą być stosowane u osób chorych, oraz że nie wywołują one żadnego efektu odżywczego lub / i fizjologicznego na organizm ludzki;

3) naruszenia art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie poprzez przyjęcie, że prezentacja preparatu [...] sugeruje właściwości lecznicze podczas, gdy opisuje ona naturalne konsekwencje fizjologiczne wprowadzenia do organizmu kwasów EPA + DHA;

4) naruszenie § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (dalej jako: RMZ), poprzez przyjęcie, że zalecana dawka do dziennego spożycia nie może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, a także przyjęcia, że ulotka produktu nie może zawierać danych bardziej szczegółowych niż opakowanie.

Dodatkowo skarżąca spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że zarówno decyzja WIS, jak i późniejsza decyzja GIS dotknięte są wadą nieważności, gdyż nałożona przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kara pieniężna za nieprawidłowe oznakowanie i reklamę preparatu (...) została wymierzona stronie pomimo faktu, iż postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości oznakowania i reklamy (...) (dalej jako: Produkt, lub: (...)) nie zostały zakończone prawomocną decyzją administracyjną. Tym samym nie było dopuszczalne wymierzanie stronie środków karnych do czasu jego zakończenia. Dodatkowo decyzje WIS i GIS stoją w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Łd 856/12), albowiem wyrok ten stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2012 r. odnoszącej się m.in. do oznakowania preparatu (...).

Reasumując, WIS nałożył na stronę karę pieniężną za nieprawidłowości oznakowania i reklamy produktu (...), pomimo niezakończenia postępowania administracyjnego mającego przesądzić o prawidłowości tego oznakowania i reklamy, a organ wyższej instancji GIS podtrzymał tę decyzję, co stoi w absolutnej sprzeczności z dopuszczalnością stosowania środków karnych, w szczególności, tych określonych w art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w żadnym z toczących się postępowań nie ustaliły w sposób prawem przewidziany, iż oznakowanie i prezentacja preparatu (...) jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, jednocześnie dopuszczając się licznych uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik tego i innych toczących się postępowań

Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzące postępowanie obejmujące prawidłowość prezentacji i oznakowania produktów M. I. Sp. z o.o., w tym preparatu (...), nigdy przedmiotowego postępowania nie zakończyły, a pomimo tego faktu w dniu 31 lipca 2012 r. PIS złożył wniosek do WIS w (...) o nałożenie kary pieniężnej na M.I. Sp. z o.o. za nieprawidłowe oznakowanie preparatu (...). W tym stanie faktycznym i prawnym niedopuszczalne było wszczęcie postępowania o ukaranie M. I. Sp. z o.o. w trybie art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, do czasu rozstrzygnięcia prawomocną decyzją, czy preparat (...) w istocie był niewłaściwie oznakowany i reklamowany. Tym samym, podtrzymanie decyzji WIS przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzją GIS z dnia (...) maja 2013 r. stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wskazała również, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, bedącej skutkiem niepoprawnej interpretacji słowa "leczniczy", która wywodzi się ze stosowania czysto słownikowej definicji tego słowa, które w języku polskim oznacza: “mający właściwości leczące" od czasownika "leczyć", czyli “przywracać komuś zdrowie za pomocą leków lub zabiegów".

Organy dokonały także nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia dotyczących znakowania żywności, a w szczególności § 5 RMZ zgodnie z którym, deklarowane w oznakowaniu zawartości dziennej porcji produktu zalecanej do spożycia wyraża się jako przeciętne wartości oparte na analizie produktu, wykonanej przez producenta. W praktyce oznacza to, iż wartość ta jest wartością przybliżoną, przeznaczoną do stosowania dla osoby zdrowej, w celu uzupełnienia normalnej diety.

Wydanie decyzji wymierzających stronie karę pieniężną, w sytuacji, gdy żaden z organów nie rozstrzygnął o prawidłowości prezentacji i oznakowania preparatu (...) z wymaganiami określonymi w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i rażąco narusza, w szczególności art. 6, 8 i 77 k.p.a. a także art. 7, 15 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozsytrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwazył co następuje:

Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organy sanitarne nałożyły na skarżącą spółkę karę za nieprawidłowe oznakowanie i reklamę suplementu diety "(...)" uznając, że spółka naruszyła zasady określone w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednocześnie organ pierwszej instancji upatruje tego naruszenia w rozbieżnościach pomiędzy informacjami w punkcie "zalecane dzienne spożycie" wskazanymi na opakowaniu jednostkowym zewnętrznym oraz w ulotce informacyjnej dołączonej do opakowania oraz w takim sformułowaniu i elementach graficznych ulotki informacyjnej i reklamowej, które sugeruje właściwości lecznicze produktu. Organ odwoławczy również uznał, że spółka wprowadziła konsumenta w błąd oraz przypisała suplementowi diety cechy lecznicze, lecz w uzasadnieniu tego stanowiska wskazała, że w oznakowaniu środków spożywczych powinny znajdować się wyłącznie oświadczenia zamieszczone w wykazie z rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012, tymczasem na oświadczenia o treści: nasz organizm łącząc EPA i DHA z cholesterolem ...", "poprzez kwasy EPA i DHA ...", "EPA i DHA grupy omega-3 są również używane w procesie wytwarzania leptyn ...", Komisja Europejska nie udzielila zezwolenia, co oznacza, że doszło do naruszenia przez spółkę art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Nie kwestionując co do zasady stanowiska organu, iż oświadczenie zdrowotne, które jest niezgodne z przepisami prawa, wprowadza konsumenta w błąd, a przez to dochodzi do naruszenia art. 46 ww. ustawy, wskazać należy, że twierdzenia organu o wadliwosci oświadczenia są przedczesne.

Prawidłowo organ wskazał, że rozporządzenie Komisji (UE) z 16 maja 2012 r., zawierające wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, weszło w życie dnia 14 grudnia 2012 r. Ustawodawca unijny wskazał jednak w art. 1 ust. 13 tego aktu, że rozporządzenie powinno być stosowane po upływie sześciu miesięcy od daty jego wejścia w życie w celu umożliwienia podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwa spożywcze dostosowanie się do jego wymagań, w tym do zakazu, zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, dotyczącego tych oświadczeń zdrowotnych, których ocena Urzędu i rozpatrzenie przez Komisję zostały ukończone. Tym samym przez okres 6 miesięcy od tej daty, tj. do dnia 14 czerwca 2013 r. przedsiębiorcom, których działalność podlega przepisom tego rozporządzenia oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie można zarzucić, że oznaczenie środków spożywczych zawiera oświadczenie, które nie zostało zawarte w wykazie w rozporządzeniu. Z samego tego faktu wynika, że Główny Inspektor Sanitarny, pomimo, iż w dacie wydawania decyzji obowiązywało już ww. rozporządzenie, nie mógł skutecznie zarzucić skarżącej spółce, że użyte przez nią w ulotce informacyjnej i reklamowej określenia wykraczają poza definicje oświadczenia zdrowotnego, a w konsekwencji, że sugerują właściwości lecznicze produktu lub wspomagające leczenie.

Niezależnie od powyższego rację ma również skarżąca wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena prawidłowości oznaczenia oraz reklamy produktu nie mogła odnosić się do oświadczenia zdrowotnego, gdy weźmie się pod uwagę, że postępowanie wyjaśniające, w tym przede wszystkim kontrole przeprowadzone przez pracowników organu, zostały dokonane przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 16 maja 2012 r. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy czym organ ten bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, jednakże nie może ujść uwadze, że zasada ta stanowi także gwarancje procesowe dla obywatela. Powyższe powoduje, że nie można uznać za prawidłowe takiego działanie organu, które pozbawia de facto stronę możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy w tym samym zakresie. A zatem rozpoznając odwołanie w niniejszej sprawie organ winien zauważyć, że postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone w innym stanie prawnym. W konsekwencji, działając w zgodzie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia stronie, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji kontrole stanowią takie wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które w sposób jednoznaczny pozwalają na ocenę, czy zamieszczone informacje o produkcie wykraczają poza definicje oświadczenia zdrowotnego. Jedynie bowiem w takiej sytuacji organ – co do zasady – byłby uprawniony do innej oceny (zgodnej ze zmienionymi przepisami) naruszeń wskazanych przez organ pierwszej instancji. Brak takiego wyjaśnienia niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy stanowi naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie ma o tyle dodatkowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że nie pozwala Sądowi na właściwą ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji, co oznacza, że sąd nie może – za organ – czynić ustaleń faktycznych.

Rację ma częściowo skarżąca spółka co do tego, że nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie III SA/Łd 856/12. Rozstrzygnięciem tym Sąd stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) lipca 2012 r., a z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że decyzją tą organ administracji nakazał dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy i reklamy w Internecie wprowadzonych do obrotu suplementów diety w tym m.in. "(...)". Niesporne jest w niniejszej sprawie, że do dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy nie rozstrzygnęły ostatecznie o nieprawidłowościach w oznakowaniu i reklamie produktu. Wprawdzie decyzja będąca przedmiotem oceny sądu w ww. wyroku dotyczyła nieprawidłowości prezentacji i reklamy w Internecie (a nie, jak w niniejszej sprawie, w ulotkach reklamowych i informacyjnych), jednakże z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ wskazał na tego samego rozdzaju naruszenia, co oznacza, że niewątpliwie postępowania te mają ze sobą ścisły związek. W konsekwencji rzeczą organu było rozważenie, czy nałożenie kary w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie jest rozstrzygnięciem przedwczesnym. Warunkiem nałożenia tej kary jest wszak stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że doszło do naruszeń wskazanych w tym przepisie. Skoro w ww. postępowaniu okoliczność ta jest badana jako podstawowa przesłanka, której zaistnienie obliguje organ sanitarny do zobowiązania przedsiębiorcy do podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie oznakowania i reklamy do stanu zgodnego z prawem, to niewątpliwie postępowanie to będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie tego przepisu.

Natomiast wbrew zarzutom skarżącej spółki zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie pozostaje w sprzeczności z ww. wyrokiem, albowiem Sąd uznał jedynie, iż kontrolowana przez niego decyzja została wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius. Uznając, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, Sąd nie ocenił zasadności przyjętego przez organ stanowiska co do naruszenia art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Tym samym nie można stwierdzić, ażeby decyzja kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie była sprzeczna z tym wyrokiem, skoro nie została w nim zawarta żadna ocena co do przesłanki niezbędnej do nałożenia kary w tym postępowaniu.

Konkludując, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia o tyle, o ile organ uznał reklamę i oznakowanie za niemieszczące się w dozwolonych (znajdujacych sie w wykazie w rozporządzenieu z dnia 16 maja 2012 r.) oświadczeniach w sytuacji, gdy przepisy ustawy wprost wskazywały, że rozporządzenie w tym zakresie może być stosowane dopiero po upływie 6 miesiecy od daty jego wejścia w życie.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. A zatem obowiązkiem organu będzie ustalenie czy nie zachodzi konieczność powtórzenia lub uzupełnienia postępowania wyjaśniającego tak, aby pozostawało w zgodzie z zapisami przepisów prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, a nadto ocena, czy i w jakim związku z niniejszą sprawą pozostaje postępowanie mające na celu dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy m.in. suplementu "(...). Ustalenie, że postępowania te pozostają ze sobą w ścisłym związku, winno skutkować rozważeniem, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.