Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1375/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 805/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w I. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie bliźniaczym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 805/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k z siedzibą w I. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowalny i udzielił [...] sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę 68 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie bliźniaczym wraz z niezbędnymi instalacjami, lokalami usługowymi, 32 garażami w układzie bliźniaczym wraz z drogami dojazdowymi, miejscami postojowymi, dojściami do budynków, ogrodzeniami oraz zielenią urządzoną, na dz. nr [...]/5, [...]/7 obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] -obszar wiejski.

Gmina S. i J. D. złożyli odwołania od tej decyzji, które cofnęli pismami z dnia z [...] lipca 2014 r i [...] sierpnia 2014 r.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 137 zd. 2 k.p.a. nie uwzględnił cofnięcia odwołań i podniósł, że umorzenie postępowania odwoławczego prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 23 maja 2003 r. nr VIII/63/03 (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego nr 170, poz. 2572). Następnie decyzją z dnia 29 września 2014 r. (nr O - 571/14) organ odwoławczy działając na podstawie 138 § 2 pkt k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem Wojewody uchybienia popełnione przez organ I instancji, dotyczące m. in. ustalenia charakteru inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza), nie mogą być naprawione bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ustawie nie ma odrębnych definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, czy szeregowej. W praktyce przyjęto, że jednorodzinną zabudowę mieszkaniową wolnostojącą stanowią budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, zaś przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową rozumie się ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

Zdaniem organu z projektu budowlanego nie wynika dostatecznie jasno, czy sporne budynki są budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej szeregowej, ponieważ nie wydają się być konstrukcyjnie niezależne. Zewnętrzne klatki schodowe w poszczególnych budynkach, które służą jako ciąg komunikacyjny dla mieszkań na kondygnacjach wyższych, zostały zaprojektowane jako wspólne, łączące dwa mieszkania z dwóch ozdobnych budynków w zabudowie bliźniaczej. W ocenie organu, może to oznaczać, że budynki w poszczególnych parach nie stanowią konstrukcyjnie odrębnych całości, ponieważ budynki te (mieszkania na piętrze) nie mogą samodzielnie funkcjonować bez wspólnej klatki schodowej, przeznaczonej także do obsługi mieszkania na piętrze, lecz usytuowanego w zupełnie innym, odrębnym budynku.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w chwili uchwalenia m.p.z.p. Gminy Święta Katarzyna ustawa Prawo budowlane nie zawierała definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W praktyce przyjmowano, że budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek, w którym mógł być tylko jeden lokal mieszkalny. Definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego wprowadzono do Prawa budowlanego nowelizacją z 2003 r. (ustawa z 27 marca 2003 r. zmiana ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził ponadto, że ilość miejsc postojowych przewidziana w projekcie budowalnym (157 miejsc postojowych) narusza § 9 ust. 3 pkt 2 i ust. 6 pkt 5 m.p.z.p. Z powołanych przepisów wynika, że dla działki nr 475/7 ustala się co najmniej 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, wliczając w to garaż na każdej działce oraz jedno stanowisko na każde 25 m2 powierzchni obiektów usługowych. W związku z tym należy przyjąć, że wyznacznikiem liczby miejsc postojowych dla danego terenu jest zaplanowana liczba lokali w budynkach mieszkalnych (dla każdego lokalu mieszkalnego należy przewidzieć co najmniej po 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych), a w przypadku lokali usługowych - powierzchnia lokalu (jedno miejsce postojowe na 25 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych). Oznacza to, że w projekcie budowalnym należało zaprojektować 13 miejsc postojowych dla 320m2 powierzchni usługowej i 264 miejsca postojowe dla 132 lokali mieszkalnych (razem 277 miejsc postojowych).

Wojewoda zauważył, że zasady działki na cele budowlane dla budynków wolnostojących i bliźniaczych, określone w § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. , wskazują pośrednio na przewidzianą w planie na tym terenie intensywność (zagęszczenie) zabudowy (przy założeniu, że na każdą działkę przypada jeden budynek). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, inwestor zaplanował duże nasycenie terenu działki planowaną zabudową. Wydzielone ogrodzeniem tereny na którym zaprojektowane są pojedyncze budynki bliźniacze mają powierzchnię znacznie mniejszą niż 450 m2 a więc dopuszczalne w planie minimum (najmniejszy wydzielony ogrodzeniem teren wokół jednego bliźniaka ma powierzchnię ok. 171 m2 ).

Według Wojewody sporna inwestycja narusza również ustalenia planu w zakresie zaprojektowania dachów płaskich, jednopołaciowych w planowanych budynkach garażowych, projekt nie zawiera także analizy odnośnie spełnienia wymagań określonych w § 9 ust. 6 pkt 1 planu. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na konieczność ustalenia przez organ I instancji statusu prawnego działki nr 475/5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 805/14 oddalił skargę Spółki na tę decyzję.

Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej było prawidłowe i zostało przekonująco uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi automatycznie do umorzenia postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski badając przesłanki wynikające z art. 137 k.p.a. ocenił, że uwzględnienie cofnięcia odwołań doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaprojektowanej ilości miejsc parkingowych. Taki rezultat wstępnego badania zaskarżonej decyzji, nie tylko upoważniał ale wręcz obligował organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania odwołań nie zaś umorzenia postępowania odwoławczego. Okoliczność, że organ odwoławczy w postanowieniu wydanym na podstawie art. 137 k.p.a. ograniczył się wyłącznie do zakwestionowania liczby projektowanych miejsc parkingowych nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w pełnym zakresie.

Sąd I instancji zaaprobował dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p., dotyczącego zasad podziału nieruchomości na działki budowlane, a więc intensywności planowanej zabudowy. W przypadku budynków bliźniaczych postanowienia planu przewidują minimalną szerokość działki na 12 m i minimalną powierzchnię takiej działki na 450 m2. Zamieszczony w projekcie budowlanym, projekt zagospodarowania działki i projekt podziału terenu nie jest do końca czytelny w ocenie Sądu, w kontekście zapisów m.p.z.p. odnośnie planowanych wielkości przyszłych działek budowlanych. Oznacza to, że organ I instancji powinien ocenić tą kwestię odnosząc się również do intensywności planowanej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odnosząc do kwestii nieprawidłowego ustalenia ilości projektowanych miejsc parkingowych, podzielił stanowisko Wojewody, że jeżeli osiedle mieszkaniowe jest projektowane na jednej dużej działce, to literalne rozumienie pojęcia działki o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, stanowiącego podstawę ustalenia liczby miejsc parkingowych, może doprowadzić do absurdu w planowaniu ilości miejsc postojowych na tym osiedlu. Liczba miejsc postojowych powinna jednak, czego nie zauważył Wojewoda, uwzględniać wymagania określone z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi I instancji naruszenie § 9 ust. 6 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie działki nr 475/7 oraz niewyjaśnienie sytuacji prawnej działki nr 475/5, na której zaprojektowano dwa zjazdy w kontekście złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością.

[...]Spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w I. złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że sporny projekt budowlany nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie przeznaczonym pod inwestycję,

a) § 9 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p. przez przyjęcie, że w projekcie budowlanym przekroczone zostały ustanowione w tym przepisie wymogi podziału na działki budowlane dla budynków bliźniaczych, przez co nie zostały dotrzymane warunki ustanowione dla intensywności zabudowy, podczas gdy wymóg dotyczący wielkości działki budowlanej został spełniony,

b) § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p. oraz art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. przez przyjęcie konieczności wyjaśnienia, czy zaprojektowane budynki stanowią domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że budynki te stanowią domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej;

2. art. 35 ust 3 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany nie był zgodny z m.p.z.p.

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647) przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie spółce prawa zagospodarowania terenu, do którego posiada prawo, mimo zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym dla tego terenu przyjętego uchwałą nr VII 1/63/03 Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 29 maja 2003 r.,

4. art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego wadliwą interpretację i uznanie, że kwestia podziału działek i wielkości działki po podziale wskazuje na intensywność zabudowy działki, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że intensywność zabudowy odnosi się do wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

5. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p p s a i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi Spółki na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, mimo że zaskarżona decyzja prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (niewłaściwe zastosowanie art. 137 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez przyjęcie, że istniała podstawa do odmowy uwzględnienia wycofania odwołań złożonych od decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy podstawa taka nie zachodziła, odwołania zostały skutecznie cofnięte, a postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe zgodnie z normą art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.),

6. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie wbrew stanowi faktycznemu ustalonemu w aktach sprawy, że skarżąca spółka zamierzała w przyszłości na działce [...]/7 wydzielić działki budowlane, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie istniały przesłanki do takiego ustalenia,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji przyczyny potrzeby wyjaśnienia charakteru przyjętych w projekcie budowalnym rozwiązań architektonicznych,

8. art. 8 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy postępowanie odwoławcze prowadzone było z pominięciem zasady praworządności i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła m. in. że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że projekt budowlany spornej inwestycji jest niezgodny z § 9 ust. 4 pkt 2 m z m.p.z.p., dotyczącym wymogów podziału na działki budowlane dla budynków bliźniaczych. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie zamierzała dzielić działki przeznaczonej pod inwestycję ([...]/7) na mniejsze działki, a więc nie ma podstaw do przyjęcia, że projekt budowalny naruszył ten przepis prawa miejscowego. Całe zamierzenie budowlane zostało zaplanowane jako jedna inwestycja, co wyraźnie wynika z planu zagospodarowania terenu. Nie istnieje możliwość podziału działki [...]/7 na działki budowalne wydzielone pod poszczególne budynki. Całe zamierzenie stanowi spójną całość, którego elementami są wszystkie budynki mieszkalne wraz z przynależącymi do nich ogródkami, parkingami lub garażami, schowkami, drogami wewnętrznymi i ogólnodostępnymi miejscami postojowymi. Sąd I instancji dopatrując się naruszenia określonych w m.p.z.p. zasad podziału na działki budowlane, uznał, że na pewno dojdzie do podziału działki [...]/7 na mniejsze działki budowlane, do takiego uznania nie ma jednak żadnych przesłanek. W projekcie budowlanym nie został przewidziany projekt podziału działki [...]/7 na działki budowalne wydzielone pod poszczególne budynki, gdyż cel i charakterystyka inwestycji nie wymagała takiego podziału, a co za tym idzie projekt ten nie mógł naruszyć § 9 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia § 9 ust. 4 pkt 1 i 2 m.p.z.p. wnosząca skargę kasacyjną podała, że te przepisy odnoszą się do intensywności zabudowy, co stoi w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 1 piet 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Natomiast konieczność ustalenia zasad podziału działek przewidziana została w art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy, który określa, że w planie należy umieścić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W planie miejscowym obowiązującym dla terenu, na którym skarżąca spółka zaplanowała budowę nie został określony wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej dla budynków mieszkalnych, a jedynie dla przeznaczenia dopuszczalnego, określonego w ust. 2 pkt 2) a-g. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji, że przez ustalenie zasad podziału na działki budowlane Rada Gminy S. ustaliła intensywność zabudowy jest błędne i stanowi wadliwą interpretację tego przepisu.

Jednocześnie przez nieuzasadnione przyjęcie braku zgodności projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym dla tego terenu, Sąd I instancji odmówił skarżącej spółce prawa zagospodarowania terenu, do którego spółka posiada prawo, zgodnie z własnym zamierzeniem, czym naruszył przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Spółki nie ma podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie budzi wątpliwości, że projektowane budynki stanowią domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, o których mowa w przepisie § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p. oraz art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Nie jest więc zrozumiała wątpliwość Sądu I instancji, który zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia "charakteru tych rozwiązań architektonicznych" i ustalenia, czy zabudowa ma charakter bliźniaczy. Sąd I instancji w żaden sposób jednak nie wyjaśnił, na czym opiera swoje wątpliwości i jakie jest ich uzasadnienie. Zaprojektowane przez skarżącą spółkę budynki spełniają wszystkie wymogi niezbędne dla uznania ich za budynki mieszkalne jednorodzinne, służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, co jak podkreśla się w doktrynie stanowi o uznaniu budynku za mieszkalny jednorodzinny. Budynki te posiadają odrębne fundamenty, co w zasadzie przesądza o ich samodzielności. Każdy z nich może zostać wybudowany także bez budynku sąsiedniego, nie wpłynie to w żaden sposób na jego trwałość, stabilność lub funkcjonalność. Zaprojektowanie wspólnych klatek schodowych nie przekreśla samodzielności konstrukcyjnej budynku, lecz stanowi jedynie celowy zabieg architektoniczny, urozmaicający wygląd osiedla poprzez wprowadzenie drewnianych konstrukcji. Sąd I instancji natomiast w żaden sposób nie podał, dlaczego jego zdaniem istnieje potrzeba dodatkowego wyjaśnienia charakteru przyjętych rozwiązań architektonicznych, a także dlaczego uznał, że organ I instancji nie zbadał tego zagadnienia w sposób wyczerpujący.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że organ odwoławczy odmówił uwzględniania cofnięcia odwołań, ponieważ uznał, że projekt budowlany narusza ustalenia planu w zakresie ilości miejsc postojowych. WSA nie podzielił tego stanowiska organu odwoławczego i stwierdził, że ustalenia m.p.z.p. nie mogą być jedyną podstawą do ustalenia liczby tych miejsc i przy ustaleniu tej liczby należy brać pod uwagę § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym to naruszenie organu miało wpływ na wynik sprawy - gdyby bowiem Wojewoda nie naruszył przepisów prawa materialnego dotyczących wyznaczenia liczby miejsc postojowych, to wynik sprawy były całkowicie inny, zgodny z interesem inwestora.

Uczestnik postępowania J. D. - właściciel działki [...] sąsiadującej z terenem inwestycji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie i podniósł jej rozpoznanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor zrezygnował z inwestycji w kształcie określonym w zaskarżonej decyzji, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2015 r.

Wojewoda Dolnośląski i pozostali uczestnicy postępowania nie skorzystali z uprawienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do oddalenia jej skargi na decyzję kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego, ponieważ po pierwsze - została ona wydana z naruszeniem art. 137 k.p.a., a po drugie - sporny projekt budowlany nie narusza § 9 ust. 4 pkt 2 i § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p.

Należy przypomnieć, że według art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może jednak uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że cofniecie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji (por. np. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ga 1857/98, z 3 grudnia 1998 r. I SA 440/98).

W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ odwoławczy nie był zobowiązany do umorzenia postępowania odwoławczego i że zachodziły podstawy prawne do zbadania przez ten organ, czy zaskarżona decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji nie narusza prawa i interesu społecznego. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że stwierdzenie naruszenia prawa które doprowadziło organ odwoławczy do nieuwzględnienia cofnięcia odwołań (niedostatek miejsc parkingowych) zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 137 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zarzut ten opiera się na nieporozumieniu. Trzeba przypomnieć, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają.

Spółka stawiając ten zarzut podniosła, że Sąd I instancji przyjął, wbrew temu, co wynika z akt sprawy, że zamierzała ona w przyszłości na działce nr [...]/7 wydzielić działki budowlane. Sąd I instancji na s. 18 podał, że przepis § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. ustala zasady podziału na działki budowlane a więc w konsekwencji stanowi o intensywności zabudowy na danym terenie. Sąd zarzucił, że "zamieszczony w projekcie budowalnym projekt zagospodarowania działki i projekt zagospodarowania terenu nie jest do końca czytelny (...) w kontekście zapisów m.p.z.p. odnośnie planowanych wielkości przyszłych działek budowalnych". Sądowi chodziło raczej o to, że bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji nie można jednoznacznie ustalić, czy minimalna powierzchnia działki budowlanej dla budynków bliźniaczych wynosi 450 m2, a więc nie narusza ustaleń planu w tym zakresie.

Zdaniem NSA nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku dlaczego potrzebne jest wyjaśnienie przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań architektonicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił zarzuty organu odwoławczego dotyczące niedostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy sporne obiekty budowalne stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, a więc czy można je uznać za budowle jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Sąd uznał w tym zakresie za uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego co do klatek schodowych łączących odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej. Trzeba również dodać, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja kasacyjna wydana w postępowaniu odwoławczym, a zatem Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i czy wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

Należy podkreślić, że wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła zarzutów z których wynikałoby, że Sąd I instancji niezasadnie zaaprobował okoliczności faktyczne sprawy będące podstawą rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną stanu faktycznego, dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, dotyczących m. in. minimalnej powierzchni działki. Tego rodzaju zarzuty nie mogą jednak skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, jeżeli nie towarzyszy im wspomniany zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 981/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba wyraźnie podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie może być skuteczny, jeżeli został uzasadniony wyłącznie błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie a nie towarzyszy mu zarzut naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego. Zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy. Stosowanie prawa polega bowiem na określeniu konsekwencji przepisu prawa w stosunku do określonego stanu faktycznego. Należy dodać, że nie można również kwestionować ustaleń faktycznych, ani też zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy wskutek błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sytuacji nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że zasady podziału działki w projekcie budowlanym naruszają § 9 ust. 2 pkt 1 lit b. m.p.z.p., który stanowi, że minimalna powierzchnia działki budowlanej dla budynków bliźniaczych wynosi 450. m2.

Z tych samych powodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Wnosząca skargę kasacyjną formułując ten zarzut podnosi, że z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że projektowane budynki stanowią domy rodzinne w zabudowie mieszkaniowej, ponieważ spełniają warunki takiego obiektu budowalnego, określone w art. 3 pkt 2a prawa budowlanego. Zarzut ten łączy z naruszeniem przez organ budowlany II instancji oraz WSA przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p. obowiązującego na terenie inwestycji. Ten przepis stanowi jednak o podstawowym przeznaczeniu działki wykorzystanej pod inwestycję (obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza). Nie można zatem przyjąć, że Sąd wskazując na konieczność ponownego ustalenia charakteru inwestycji (zabudowa jednorodzinna bliźniacza) dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Z powyższego wynika, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 3 prawa budowlanego nie jest uzasadniony. W związku z tym nie jest zasadny zarzut, że Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Wojewody o uchyleniu decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, naruszył art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Zdaniem Sądu II instancji nie są wreszcie uzasadnione zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, ze przewidziane zasady podziału na działki budowalne dla budynków wolnostojących w zabudowie bliźniaczej (minimalna szerokość i powierzchnia działki) w sposób pośredni wskazują na intensywność (zagęszczenie) zabudowy, przy założeniu że na każdą działkę przypada jeden budynek. Z projektu budowlanego wynika, że większość powierzchni działek planowanych dla pary budynków (bliźniaka), wydzielonych ogrodzeniem, jest znacznie mniejsza niż ustalona w planie powierzchnia 450 m2. Jak już powiedziano, tej okoliczności faktycznej nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej.

Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie nie są uzasadnione, a Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że istniały podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. i zasadnie oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. na kasacyjną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.