Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3130/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 16, par. 72 ust. 1, par. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 77 par. 2, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. i L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 154/14 w sprawie ze skargi M. N. i L. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 154/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. N. i L. N. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej WINB w Kielcach) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej PINB w Kielcach) z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości P., gmina M. i udzielającej M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją tej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w czasie kontroli dokonanej przez pracowników organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2009 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] w m. P. gm. M. realizowana jest budowa budynku garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...].11.2008 r. o pozwoleniu na jego budowę. Odstępstwa od pozwolenia na budowę polegały na zmianie charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. wymiarów, powierzchni zabudowy, kubatury, powierzchni użytkowej oraz funkcji realizowanego obiektu. Odstępstwa te polegały w szczególności na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 11,05 x 7,92 m na 10,37 x 7,6 5m, zmianie usytuowania budynku w odniesieniu do granicy południowej i wschodniej, zmianie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy spowodowanego wykonaniem ścianek kolankowych na poddaszu, których nie przewidywał projekt budowlany, co wskazuje na zamiar zmiany funkcji z poddasza nieużytkowego na użytkowo - mieszkalne, czego nie przewidywał projekt budowlany.

W związku z takimi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. .

Następnie w terminie ważności powyższego postanowienia decyzją z dnia [...] października 2009 r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w Kielcach nałożył na M. i L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 stycznia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna.

W związku z powyższym Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W dniu [...] lutego 2010 r., po usunięciu stwierdzonych przez organ nieprawidłowości, inwestorzy przedłożyli "poprawiony i uzupełniony" projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową, co skutkowało decyzją PINB w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową realizowanego na działce nr ew. [...] w m. P., gm. M. i udzielającą M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do tej decyzji i nakładającej na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W trybie odwoławczym WINB w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica planowany budynek mieszkalny z częścią garażową nie może być usytuowany w tylnej części działki, z uwagi na fakt, iż nie dopuszczają takiej możliwości ustalenia mpzp.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. nieprawidłowości w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego z częścią garażową poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica.

W dniu [...] lipca 2010 r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na fakt, iż w przedłożonym projekcie znajdowały się nieścisłości, organ I instancji przy piśmie z dnia [...] września 2010 r. zwrócił M. i L. N. przedłożony projekt celem usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia 27 września 2010 r.

W dniu 27 września 2010 r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze po raz kolejny poprawionego projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. PINB w Kielcach zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ew. [...] w m. P., gm. M. i udzielającej M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakładającej na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Na skutek odwołania J. F. i W. F., WINB w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, a także nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W konsekwencji skargi J. F. i W. F. na powyższą decyzję, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 62/11 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia WSA w Kielcach wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny obrazujący przedmiotowy budynek, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1346/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestorów, tj. M. N. i L. N.

W dniu [...] lutego 2013 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie, w wyniku których ustalono, że po wydaniu przez WINB w Kielcach decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. - inwestorzy dokonali przykrycia dachu dachówką ceramiczną. Natomiast po wydaniu przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 62/11 roboty budowlane nie były kontynuowane.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. PINB w Kielcach nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku garażowego realizowanego w m. P., gm. M., poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie wymienionych nieprawidłowości spowoduje wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W dniu [...] września 2013 r. M. N. i L. N. przedłożyli projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego przedłożenia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji przywrócił wnioskodawcom termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. PINB w Kielcach zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ew. [...] w m. P., gm. M. i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do decyzji i nałożył na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy WINB w Kielcach stwierdził, że był związany wyrokami WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 62/11 i NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1346/11 oraz wyrażoną w tych wyrokach oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o czym stanowi przepis art. 153 P.p.s.a. Wydając natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w szczególności w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 62/11, a konsekwencją tego uchybienia było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd powołał art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i w decyzji nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sad wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu naprawczym przepisów dotyczących projektu budowlanego. Podniósł też, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

WINB w Kielcach podniósł, że przedłożony przez inwestorów do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06 ogłoszoną w Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28 sierpnia 2006 r. i zmiany do planu nr 1 zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXV/220/08 ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r. WINB podzielił pogląd organu I instancji, że poza niewielkimi zmianami wewnątrz budynku, takimi jak np. likwidacja schodów prowadzących na poddasze, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny stanowił powtórzenie projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego przez WINB w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., która została uchylona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 62/11. Wymiary tego budynku, jak i jego kształt nie zostały bowiem w żaden sposób zmienione. WINB w Kielcach zauważył, że przedmiotowy obiekt budowlany w takim kształcie, w jakim jest zobrazowany w projekcie budowlanym zamiennym narusza § 48 pkt 5 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.), który stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym MN2 ustala się dla wolnostojących budynków i garaży - wysokość obiektu - jedna kondygnacja naziemna, wysokość maksymalna 3,5 m do okapu. W wyroku z dnia 10 marca 2011 r. WSA w Kielcach wskazał, że wykładnia powyższego zapisu planu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Morawica, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przewidziała możliwości zabudowy wolnostojących budynków i garaży z poddaszem użytkowym. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez Sąd jest dla organów nadzoru budowlanego wiążąca. W ocenie WINB w Kielcach przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewiduje, że poddasze nad pomieszczeniami garażowymi będzie użytkowe, a stwierdzenia tego nie może zmienić fakt, że w projekcie tym projektant przewidział do likwidacji schody prowadzące na poddasze oraz pomieszczenie łazienki, które pierwotnie miały się w tym budynku znajdować. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że poddasze nad pomieszczeniami garażowymi ma wysokość ok. 4,30 m, licząc od stropu do kalenicy, co świadczy o tym, że jest to druga kondygnacja w tym budynku oraz, że będzie to poddasze użytkowe, niezależnie od tego, w jaki sposób będzie przewidziana możliwość dostania się na to poddasze oraz niezależnie od zaplanowania likwidacji tej łazienki w projekcie budowlanym zamiennym. Stosownie do § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Powołał też § 72 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym strych użytkowy powinien mieć minimalną wysokość 2,20m i wskazał, że kierując się drogą dedukcji uznał, iż pomieszczenie, aby mogło zostać uznane za nieużytkowe, nie powinno przekraczać wysokości 2,20 m. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 653/06. Na użytkowy charakter poddasza wskazuje zdaniem organu również umiejscowienie pionu wentylacyjnego oraz liczba kanałów przy jednoczesnym braku zapewnienia wentylacji w pomieszczeniach garażowych, co dodatkowo jest niezgodne z przepisem § 108 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Gdyby bowiem przedmiotowy budynek miał być użytkowany tylko jako garaż, w pomieszczeniach garażowych musiałaby być wykonana odpowiednia wentylacja. Zbędnym wydaje się przy tym zapewnienie wentylacji w taki sposób, jaki został przedstawiony w projekcie, w pomieszczeniu poddasza, które rzekomo nie jest przeznaczone na pobyt ludzi. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może zostać wydana z zastrzeżeniem warunku, dlatego też nie ma żadnej pewności, że inwestorzy zrealizują roboty budowlane związane np. z likwidacją schodów i pomieszczenia łazienki, jak również że nie dokonają późniejszego ocieplenia pomieszczenia poddasza oraz wykonania posadzki. Konkludując organ podniósł, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny przedstawia budynek, który w swym kształcie narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Gminy Morawica i wbrew temu co podnosi organ I instancji nie może zostać zatwierdzony, a inwestorom nie można udzielić pozwolenia na wznowienie robót. WINB wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego powziął wiadomość, że Rada Gminy Morawica Uchwałą z dnia 15 listopada 2013 r. nr XXXVI/317/13 w sprawie Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica - część I - uchwaliła zmiany do m.p.z.p. gminy Morawica, które również będą obejmować teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Niemniej pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem rozstrzyganie sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Powyższa Uchwała Rady Gminy Morawica nr XXXVI/317/13 nie stanowi jeszcze źródła prawa, bowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a ponadto w stosunku do tej uchwały Wojewoda Świętokrzyski może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594) lub zaskarżyć tę uchwałę do WSA w Kielcach, stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 tej ustawy. Nie ma również w związku z tym faktem podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia Zmiany nr 3 w m.p.z.p. gminy Morawica, nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku garażowego. Możliwe jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego w jaki sposób zakończy się procedura uchwalania Zmiany nr 3 w m.p.z.p. gminy Morawica. Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpoznanie i wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1612/09. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu, organ podniósł, że w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonego postępowania odwoławczego powoduje, że zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność dokonania odmiennej niż dokonał organ I instancji subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego, organ II instancji nie może zmienić podstawy prawnej decyzji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i winien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę skierować do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazując właściwą podstawę materialnoprawną. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/12. Organ odwoławczy wskazał na koniec, że w toku ponownego postępowania organ I instancji winien wydać w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem inwestorzy nie spełnili obowiązku, który organ I instancji nałożył na nich w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., gdyż przedłożyli do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny, który jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Gminy Morawica.

W skardze na decyzję WINB w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. M. N. i L. N. wnieśli o jej uchylenie w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w rezultacie błędnej wykładni tych przepisów organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, § 48 pkt 5 lit e) m.p.z.p., § 3 pkt 16 i § 108 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 154/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyjaśnił, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość jej wydania zależna jest od spełnienia dwóch przesłanek, o jakich mowa w przywołanym przepisie, tj. gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełnienia pierwszej z tych przesłanek organ odwoławczy dopatrzył się w naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni zebranego materiału dowodowego, niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 62/11, czego konsekwencją było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zadaniem Sądu była więc ocena, czy rzeczywiście takie naruszenie przepisów postępowania miało w sprawie miejsce i czy trafnie organ II instancji uznał, że wynikły ze wskazanego naruszenia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd powołał art. 153 P.p.s.a. Wyjaśnił, że związanie Sądu, co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96). Wyjaśnił też, że związanie, na które powołał się organ II instancji dotyczyło oceny zgodności przedłożonego przez inwestora do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, z ustaleniami m.p.z.p. gminy Morawica zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. nr VII/38/06 ogłoszoną w Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28 sierpnia 2006 r. i zmiany do planu nr 1 zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXV/220/08 ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r., a w szczególności z § 48 pkt 5 lit. e) tego planu, określającego wymogi, jakie muszą spełniać na terenie, którego sprawa dotyczy, budynki wolnostojących garaży. Ponieważ taka ocena negatywna co do możliwości wybudowania na przedmiotowym terenie budynku garażowego wolnostojącego o takich parametrach, jak to określono w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym, nastąpiła w wiążącym organy administracji i Sąd prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy było wyjaśnienie, czy ostatecznie przedłożony przez inwestorów do zatwierdzenia w dniu [...] września 2013 r. projekt budowlany zamienny, zmieniał te cechy przedmiotowego budynku garażowego wolnostojącego, które przesądziły o jego zakwalifikowaniu przez sądy administracyjne jako naruszającego postanowienia m.p.z.p. gminy Morawica. Sąd wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez WINB w Kielcach, iż przedłożony w dniu [...] września 2013 r. projekt budowlany stanowi powtórzenie poprzedniego projektu, zdyskwalifikowanego przez WSA w Kielcach i NSA w Warszawie w części przesądzającej o uznaniu jego niezgodności z m.p.z.p. gminy Morawica. Chodzi w szczególności o gabaryty przedmiotowego budynku, jego wysokość zdeterminowaną pozostawieniem ścian kolankowych z otworami okiennymi, które nie zostały w żaden sposób zmienione. Uznanie przez sądy administracyjne tego obiektu za naruszający wiążące ustalenia planu, wynikało z jego wymiarów, a w szczególności z zaplanowania przez projektanta poddasza o charakterze użytkowym (o czym świadczy m.in. podwyższenie ścianek kolankowych) i naruszenia przez to wymogu jednokondygnacyjności takiego garażu. Wskazana w wyrokach WSA w Kielcach i NSA w Warszawie ocena charakteru zaprojektowanego poddasza jako użytkowego, nie wynika z łącznego zaprojektowania wszystkich przewidzianych w wówczas ocenianym projekcie budowlanym z września 2010 r. zmian (balkon, okna, klatka schodowa, łazienka z urządzeniem technicznym i podwyższenie ścianek kolankowych). Kluczowe bowiem znaczenie sądy administracyjne przypisały podwyższeniu ścianek kolankowych. Poza tym niektóre z powyższych zmian nie mają wpływu na ocenę, czy przedmiotowy garaż pozostanie budynkiem dwukondygnacyjnym, czy jednokondygnacyjnym. Chodzi zwłaszcza o zlikwidowanie w obecnie ocenianym projekcie budowlanym zamiennym łazienki i klatki schodowej, zmianę dotyczącą posadzki i ocieplenia dachu. O ile bowiem takie zmiany mogą powodować zmniejszenie użyteczności takiego poddasza dla pobytu ludzi i jego użytkowego charakteru, to nie wpływają na ocenę pozostawionego poddasza jako osobnej kondygnacji. Z definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W rozporządzeniu tym nie ma jednak definicji poddasza użytkowego i nieużytkowego. Z brzmienia § 72 ust. 1 rozporządzenia można jednak wywnioskować, że o poddaszu użytkowym - pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (a nie o strychu użytkowym, jak to błędnie podał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), można mówić, gdy ma wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 653/06). Taką natomiast wysokość ma poddasze uwidocznione na projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r., co jest widoczne na załączonym do niego przekroju A – A. Trafnie zatem organ II instancji uznał przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. poddasze za drugą kondygnację – niedopuszczalną w takich budynkach w myśl obowiązującego na tamtym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica. Konsekwencją takiego ustalenia było prawidłowe przyjęcie, że organ I instancji zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegającego na dokonaniu błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co było wynikiem niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r. Ponadto Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że organ nie mógł zmienić podstawy prawnej decyzji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazując właściwą podstawę materialno prawną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/12).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. przy pozostawieniu niezmienionych parametrów przesądzających o charakterze tego budynku, nie mogły zmienić oceny charakteru przedmiotowego budynku jako dwukondygnacyjnego z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Dlatego analizowanie wszystkich wprowadzonych w projekcie zmian było zbędne. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest zarzucone w skardze stwierdzenie organu odwoławczego, że "nie ma żadnej pewności, że inwestorzy zrealizują roboty budowlane związane z likwidacją schodów czy łazienki, jak również, że nie dokonają późniejszego ocieplenia pomieszczenia poddasza oraz wykonania posadzki". Nie taka bowiem ocena organu II instancji przesądziła o kwalifikacji przedmiotowego budynku jako niespełniającego wymogów z § 48 pkt 5 lit. e) m.p.z.p. gminy Morawica, lecz uznanie go w takiej postaci, jaka wynika z przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z września 2013 r., za obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym mieszczącym pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. Powołanie się przez WINB w Kielcach na określenie "kształt przedmiotowego budynku", nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do treści, jaką nadał temu określeniu organ. Chodzi tu o te wymiary i parametry przedmiotowego obiektu, które zostały narzucone w § 48 pkt 5 lit. e) m.p.z.p. gminy Morawica zinterpretowanym na podstawie przepisów § 3 pkt 16 i § 72 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego polegającego na nieuwzględnieniu przy wykładni wymogów określonych w § 48 pkt 5 lit. e) m.p.z.p. gminy Morawica treści § 48 pkt 5 lit. f) tego Planu również nie był zasadny. Treść tego ostatniego przepisu, na którą powołuje się skarżący uległa zmianie na skutek uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXV/220/08 w sprawie zmiany nr 1 m.p.z.p. gminy Morawica ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r. Zgodnie z tą zmianą treść § 48 pkt 5 lit. f) Planu, na którą powołano się w skardze, została w całości zastąpiona stwierdzeniem, że nie ogranicza się sposobu kształtowania dachów budynków. Nie można więc wywodzić z nieistniejącego przepisu Planu, że wielkość, kształt i charakter "zamkniętej przestrzeni, która powstała po nakryciu dachu garażem" są zgodne z m.p.z.p. gminy Morawica. Wadliwe powołanie się przez organ II instancji na regulacje zawarte w § 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mające dotyczyć strychu użytkowego zamiast poddasza użytkowego nie stanowią naruszenia prawa materialnego, skoro wskazany przepis powiązany z definicją kondygnacji, zawartą w § 3 pkt 16 tego rozporządzenia, pozwala na właściwą wykładnię sformułowań użytych w § 48 pkt 5 lit. e) m.p.z.p. gminy Morawica. Naruszenie takie może być zakwalifikowane co najwyżej jako naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Również zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 108 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie braku zapewnienia wentylacji co najmniej naturalnej i pominięcie istniejącego projektu wentylacji nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie to wynikło z wiążącej również w niniejszej sprawie oceny charakteru przedmiotowego obiektu wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r. Skoro tak, to ocena czy obiekt ten ma zapewnioną wentylację zgodną z przepisami, czy nie, nie mogła spowodować uznania tego obiektu za zgodny z m.p.z.p. gminy Morawica. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M. N. i L. N., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez pominięcie znaczenia pierwotnej treści § 48 pkt 5 lit. f) m.p.z.p. gminy Morawica dla projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 17 listopada 2008 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z dyspozycją § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA naruszeń organu administracji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odnośnie do argumentacji WSA dotyczącej zmiany treści § 48 pkt 5 lit. e) i lit. f) m.p.z.p., że istotnie "nie można więc obecnie wywodzić z nieistniejącego przepisu Planu, że wielkość, kształt i charakter "zamkniętej przestrzeni, która powstała po nakryciu dachu garażem" są zgodne z m.p.z.p. gminy Morawica", wskazali, że należy zwrócić uwagę, iż projekt (pierwotny) był wykonywany i zatwierdzany pod "rządami" tej wersji m.p.z.p., która wskazywała w pkt f), na dachy budynków innych niż mieszkalne - dwuspadowe symetryczne o nachyleniu połaci 35°-45°, w nawiązaniu do charakteru sąsiedniej zabudowy. Tak też dach zastał zaprojektowany i takie rozwiązanie projektowe determinuje (pomimo zmiany pierwotnej treści przez § 3 pkt 34 uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXV/220/08, Dz. Woj. Św. z 2009, Nr 49, poz. 711), postrzeganie przestrzeni nad stropem garażu ograniczonej połaciami dachowymi nachylonymi pod odpowiednim kątem nie jako poddasza użytkowego, ale jako rozwiązania architektonicznego nawiązującego do charakteru sąsiedniej zabudowy. Tym samym przeznaczenie tej przestrzeni od początku nie było z natury swej użytkowe, a jedynie raczej użyteczne, tj. do przechowywania np. elementów wyposażenia garażowanych pojazdów.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zakwalifikował wadliwe powołanie się przez organ II instancji na regulacje zawarte w § 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jako naruszenie przepisów postępowania niemające wpływu na wynik sprawy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. będzie miało miejsce, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W mającym miejsce stanie faktycznym zarówno organy administracji budowlanej, jak i WSA w Kielcach zupełnie pominęły pierwotną przyczynę "pojawienia" się zabudowanej przestrzeni nad garażem. Trwając w tym przekonaniu Sąd dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania, albowiem kwestia ta została jednoznacznie opisana w skardze kasacyjnej, co w ocenie skarżących kasacyjnie dawało podstawy do uchylenia decyzji administracji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. N. i L. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 48 pkt 1 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica poprzez pominięcie pierwotnej treści tego przepisu. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze i rozstrzygały kwestię zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w okresie, gdy § 48 pkt 1 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w nowym brzmieniu. Organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisu prawa miejscowego obowiązujące w czasie wydawania rozstrzygnięcia, nie zaś pierwotne brzmienie tego przepisu. Organy administracji nie dokonywały oceny projektu "pierwotnego", tylko projektu, który został przedłożony w postępowaniu naprawczym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że błędne powołanie się przez organy administracji na regulacje zawarte w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.) jest uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. W skardze kasacyjnej poza ogólnym stwierdzeniem, że uchybienie organów administracji miało wpływ na wynik sprawy nie przedstawiono argumentacji, która by podważała prawidłowość stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.