Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3615/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1069/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o prace z radnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/19, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o prace z radnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 2 lipca 2019 r. [...] sp. z o.o. w [...] - dalej: Skarżąca lub Spółka, złożyła do Rady Miasta [...] wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym A. P. Wskazaną na wstępie uchwałą Rada Miasta [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym.

Na powyższą uchwałę Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazała, że powodem wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z Radnym był brak poprawy w sposobie pracy i poziomu oczekiwanych kompetencji pracownika, co nie pozwala na realizację współpracy z klientami Spółki na oczekiwanym poziomie. Skarżąca poinformowała, że radny jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony od dnia [...] kwietnia 2002 r. na stanowisku przedstawiciela handlowego. Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mimo że ustawa nie wskazuje elementów, z jakich powinna składać się podjęta we wskazany sposób uchwała, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że powinna ona zawierać zarówno faktyczne jak i prawne uzasadnienie. W niniejszej sprawie podmiot uprawniony do podpisywania uchwał Rady Miasta [...] został wskazany przepisie § 75 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 1162). Jak wynika z § 75 ust. 1 Statutu: "Uchwały Rady Miasta podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustany nie stanowią inaczej". Zgodnie natomiast z § 75 ust. 2 Statutu "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do wyznaczonego Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady". Jak wynika z informacji opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], funkcję Przewodniczącego Rady Miasta pełni S. W., Wiceprzewodniczącymi Rady są: J. H.-K., J. H. oraz K. Ł. Doręczone Spółce uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało podpisane przez radną M. G., która to radna, jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej, nie pełni funkcji Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, z czego wynika, że nie jest i nie była w dniu podjęcia i podpisania uchwały osobą uprawnioną do podpisywania uzasadnień uchwał podejmowanych przez Radę. Ze względu na brak uzasadnienia uchwały, stanowiący istotne naruszenie prawa, uchwały takie są uznawane w orzecznictwie za nieważne na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że strona skarżąca jako organ samorządu terytorialnego oznaczyła Radę Miasta [...], tymczasem z u.s.g. wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez skarżącą, a dotyczące zarzutu braku podpisania uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez osobę do tego uprawnioną. Jak wynika z treści uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. 1162), uchwały podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanową inaczej (w pewnych przypadkach również Wiceprzewodniczący - § 75 Statutu). W niniejszej sprawie uchwała została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta, natomiast jej uzasadnienie zostało podpisane przez Wiceprzewodniczącą Komisji Porządku Prawnego i Publicznego. Niewątpliwie integralną częścią uchwały jest jej uzasadnienie wyjaśniające powody podjętej uchwały przez kolegialny organ gminy. Jeżeli zatem uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady gminy w formie pisemnej, to nie tylko uchwała, ale również jej uzasadnianie, wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego organu. W przeciwnym razie brak podpisu na uzasadnieniu do uchwały, jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ono wyrazem woli organu, a zatem nie ma waloru uzasadnienia stanowiska rady gminy. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że jeżeli uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady miasta wyrażony w formie pisemnej, to nie tylko uchwała, lecz także jej uzasadnienie wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1667/06, LEX nr 337463). Rada gminy jest bowiem organem kolegialnym, wyrażającym swoją wolę w formie uchwały, przy czym podmioty uprawnione do podpisywania uchwały w imieniu rady gminy (miasta) określa regulamin rady. Przepis § 75 Statutu Miasta [...] stanowi, że uchwały Rady Miasta podpisuje Przewodniczący Rady Miasta. Skoro w rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera podpisu Przewodniczącego Rady Miasta, z tego względu uzasadnienie to nie ma bytu prawnego. To zaś powoduje nieważność zaskarżonej uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 14 ust. 1 i art. 19 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g., w zw. z § 75 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak podpisu przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy pod treścią uzasadnienia uchwały w każdych okolicznościach skutkuje nieważnością uchwały, podczas gdy w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 67 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie doręczył odpisu skargi uczestnikowi postępowania w celu umożliwienia mu obrony swoich praw - co w konsekwencji skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.;

b) art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające zamknięciu rozprawy przed przeprowadzeniem przez Sąd wnikliwego sądowego postępowania dowodowego, w szczególności przed zbadaniem przez Sąd stanowiska uczestnika postępowania, a przez to niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy - co w konsekwencji skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.;

c) art. 119 pkt 1-5 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej Instancji, pomimo braku podstaw, rozstrzygnął sprawę w trybie uproszczonym, uniemożliwiając uczestnikowi obronę swoich praw - co w konsekwencji skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.;

d) art. 183 § 2 pkt 5 in fine P.p.s.a. wobec pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swych praw;

e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. pomimo braku podstaw do uznania, że w trakcie procedowania uchwały wystąpiła wadliwość dająca podstawę do zastosowania środka prawnego nieważności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wskazano, że Spółka nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 20 października 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 1090).

[...] Sp. z o.o. w [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie na wypadek gdyby w sprawie została wyznaczona rozprawa zdalna, Spółka wskazała adres e-mail na potrzeby udziału w tej rozprawie.

Z kolei skarżący kasacyjnie organ w piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. wskazał, że dysponuje możliwościami technicznymi uczestniczenia w rozprawie zdalnej i jest zainteresowany przeprowadzeniem rozprawy w tej formie. Jednocześnie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania A. P.i pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. również wyraził zgodę na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 7 marca 2022 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, w związku z tym należało rozpoznać sprawę w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy się ustosunkować do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rada Miasta [...] zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie m. in. art. 67 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a., a także art. 113 § 1 P.p.s.a., których naruszenie miało skutkować nieważnością postępowania, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zarzuty dotyczą pozbawienia możliwości obrony praw radnego A. P. poprzez niedoręczenia mu odpisu skargi oraz zamknięcie rozprawy przed zbadaniem stanowiska A. P.. Zostały one podniesione przez organ, a nie przez A. P;, dlatego nie zasługują na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite i ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego Teza, że ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Inaczej rzecz ujmując dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji, konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw" (por. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1010/17, LEX 2638169; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2418/12, LEX nr 1495288).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 119 pkt 1-5 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w trybie uproszonym Zgodnie z art. 119 pkt 2 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wniosek musi być sformułowany wyraźnie, powinno wynikać z niego w sposób niebudzący wątpliwości żądanie zastosowania trybu uproszczonego. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W skardze do Sądu Wojewódzkiego Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (punkt 3 petitum skargi), a organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy miał więc podstawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów prawa i trafnie uznał, że uzasadnienie uchwały, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., jest jej integralną częścią, co oznacza, że podobnie jak uchwała powinno być podpisane przez uprawnione do tego osoby, a ewentualny brak takiego podpisu powoduje, że dokument ten traci walor uzasadnienia. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że skoro uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawierało podpisu Przewodniczącego Rady Miasta, a zgodnie ze Statutem Miasta [...] tylko przewodniczący był uprawniony do złożenia takiego podpisu, to uzasadnienie to nie ma bytu prawnego, a uchwała jest nieważna.

Skarżący kasacyjnie stawia tezę, że o nieważności uchwały można byłoby mówić wyłączenie w przypadku gdyby istniał prawny obowiązek uzasadniania takich uchwał, wynikający bezpośrednio z przepisu prawa. Twierdzenia tego nie można podzielić. W judykaturze prezentowane jest jednolite i utrwalone stanowisko, zgodnie z którym uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. musi zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne, albowiem tylko wówczas możliwa jest kontrola takiej uchwały przez sąd.

Rada miasta jako organ kolegialny swoją wolę wyraża w formie uchwały, przy czym zasady podpisywania uchwały określa regulamin rady. Wynika z niego, że uchwałę podpisuje przewodniczący rady miasta lub wiceprzewodniczący zaś częścią integralną uchwały jest sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające motywy podjętej uchwały przez kolegialny organ miasta. Oznacza to, że jeżeli uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, jako przejaw woli rady miasta wyrażony w formie pisemnej, to nie tylko uchwała, lecz także jej uzasadnienie wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego organu. W przeciwnym razie brak podpisu na uzasadnieniu do uchwały jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ono wyrazem woli rady miasta, czyli że nie ma ona waloru uzasadnienia stanowiska rady miasta (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1667/06, LEX nr 337463).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że jak wynika z § 75 ust. 1 Statutu Miasta [...]: "Uchwały Rady Miasta podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustany nie stanowią inaczej". Zgodnie natomiast z § 75 ust. 2 Statutu "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do wyznaczonego Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady". Jak wynika z informacji opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], funkcję Przewodniczącego Rady Miasta pełni S. W., podczas gdy Wiceprzewodniczącymi Rady są: J. H.-K., J. H. oraz K. Ł. Doręczone Spółce uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało podpisane przez radną M. G., która to radna, jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej, nie pełni funkcji Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, z czego wynika, że nie jest i nie była w dniu podjęcia i podpisania uchwały osobą uprawnioną do podpisywania uzasadnień uchwał podejmowanych przez Radę.

Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy np. wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Twierdzenie, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby ponadto niezgodne z zasadą praworządności.

W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 336/12, LEX nr 1252025; A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, red. B. Dolnicki, Warszawa 2018). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 48).

Nie można podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że skoro o podjęciu zaskarżonej uchwały wspomina protokół z posiedzenia Rady Miasta, to w ten sposób ziścił się wymóg uzasadnienia uchwały. Jak wskazano wyżej nadrzędnym celem sporządzania uzasadnień uchwał jest kontrola jej zgodności z prawem, weryfikacja jej poprawności, ustaleń faktycznych, zastosowania prawidłowych przepisów i wreszcie umożliwienie dokonania kontroli rozstrzygnięcia zarówno przez stronę jak i umożliwienie dokonania kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tymczasem z protokołu z posiedzenia Rady Miasta, którego kopię skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej, wynika jedynie że uchwała została poddana pod głosowanie i podjęta. Jednakże z tego dokumentu nie wynikają jakiekolwiek motywy podjęcia uchwały, ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego, czy prawnego. Dopiero sporządzenie uzasadnienia uchwały i przedstawienie uchwały wraz z uzasadnieniem, umożliwiło dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu.

Brak uzasadnienia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m .in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., nr 1-2, s. 102).

W świetle powyższego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.