Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 471/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: • Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. znak [...] Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), orzekł o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa i rozbudowa budynku biurowego na budynek biurowy z garażem podziemnym z funkcją towarzyszącą (siłownia, kawiarnia, odnowa biologiczna itp.) z tarasem użytkowym na dachu, z kubaturą mieszczącą wyjście na taras użytkowy na dachu w ramach rozbudowy istniejącego wyjścia technicznego oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie jak wyżej wpłynął 10 grudnia 2019 r. Dokonując oceny wniosku w kontekście przesłanek art. 31 § 1 K.p.a. organ uznał, że nie wskazano wystarczających podstaw, aby dopuścić wnioskującą organizację społeczną do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Cel statutowy, na który powołuje się stowarzyszenie zawarte w § 6 statutu (ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji), nie uzasadnia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej inwestycji. Cel ten sformułowany jest bardzo ogólnie, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Wniosek nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i nie uzasadnia woli dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, a powołane w nim argumenty należy uznać za niewystarczające.

Organ ustalił, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się: budynek biurowy, złożony z części wysokiej 10-kondygnacyjnej i niższej 5-kondygnacyjnej oraz (częściowo objęty wnioskiem) zespół murowanych garaży. Ponadto, teren objęty wnioskiem jest niemal w całości utwardzony, jedynie w części frontowej, od strony ul. [...] występują niewielkie powierzchnie zieleni z dwoma drzewami. Zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wskazują by w wyniku realizacji inwestycji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny miejsca w zakresie ochrony przyrody, zwierząt czy krajobrazu. Obszar nie jest objęty formami ochrony przyrody, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Przestrzennego Miasta Krakowa oznaczony jest symbolem "MW" jako teren zabudowy wielorodzinnej.

Analizując kwestię zachowania zieleni na działce stwierdzono, że rośnie na niej drzewo ozdobne -robinia oraz drzewo i krzewy, których parametry aktualnie mieszczą się w zakresie pozwalającym na ich usunięcie bez zezwolenia. Zalecenia Wydziału Kształtowania Środowiska co do ochrony roślinności zostaną uwzględnione w treści decyzji, a na ewentualne usunięcie drzew inwestor będzie musiał uzyskać stosowne zezwolenie. Zgodnie z wytycznymi z opinii, inwestor na terenie inwestycji winien zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem jak największą ilość zieleni wysokiej -drzew i krzewów, odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy rosnące w sąsiedztwie terenu budowy oraz przeprowadzić prace ziemne oraz inne prace w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Z opinii wynika również, że w przypadku występowania na analizowanym terenie chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt, przed uzyskaniem: pozwolenia na budowę/decyzji zwalniającej na usunięcie drzew/krzewów lub usuwaniem drzew lub krzewów, konieczne jest uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie na odstępstwa od zakazów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dn. 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.

Zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wskazują by w wyniku realizacji inwestycji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny miejsca w zakresie ochrony przyrody, zwierząt czy krajobrazu. Inwestycja, w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, nie rzutuje drastycznie na krajobraz tej części miasta i stanowić będzie uzupełnienie oraz kontynuację cech i parametrów zabudowy sąsiedniej - zgodnie ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Organ zaznaczył, że uzasadniania dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może stanowić prowadzenie kontroli tych postępowań.

Zażalenie na postanowienie złożyło Towarzystwo [...] wskazując, że zarówno cele statutowe, jak i interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wyjaśniono, że realizacja inwestycji będzie wymagać usunięcia drzew, co uzasadnia udział w postępowaniu organizacji ekologicznej. Inwestycja znajduje się na działce, na której występuje ogród międzyblokowy z drzewami. Powinny one zostać zachowane i wkomponowane w projekt inwestycji. Za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. Ochrona środowiska jest wartością społeczną, zaś pojęcie "bezpieczeństwa ekologicznego" należy rozumieć jako utrzymanie bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. To że na terenie inwestycji występuje niewielka ilość zieleni tym bardziej uzasadnia udział organizacji ekologicznej, gdyż zieleń tę należy chronić. Ponadto stowarzyszenie zaznaczyło, że do Wydziału Kształtowania Środowiska został złożony wniosek o ustanowienie formy ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody dla jesiona zwyczajnego, którego korona sięga terenu inwestycji, a realizacja inwestycji może stanowić zagrożenie dla tego drzewa. Ustalenia, co kryje się pod pojęciem "interesu publicznego" należy dokonywać tylko i wyłącznie w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco ustalony stan faktyczny w sprawie czego w przedmiotowej sprawie nie dokonano.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z 27 grudnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256), utrzymało w mocy postanowienie organu l instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że mając na uwadze status prawny Towarzystwa, jak również cele działania wskazane w Statucie, podmiot ten można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Cele statutowe organizacji społecznej pozostają w związku z przedmiotowym postępowaniem. Jeżeli bowiem głównymi celami statutowymi Towarzystwa jest ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego, zwiększenie udziału społecznego w podejmowaniu decyzji, to niewątpliwie w kontekście prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że cel ten uzasadnia udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony uzasadnione jest więc celami statutowymi Towarzystwa (ochrona ładu urbanistycznego, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu). W ocenie Kolegium nie została jednak spełniona druga przesłanka, mianowicie za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny.

Nie negując tezy, że ochrona środowiska leży w interesie społecznym Kolegium wyjaśniło, że organ orzeka o dopuszczeniu organizacji do udziału w konkretnym postępowaniu, zatem należy wykazać, jakie cele statutowe tej organizacji są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego i w ten sposób przyczyniają się do wzmocnienia interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest określenie cech i warunków nowej zabudowy w zgodzie z zasadami zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań oraz mając na uwadze także wymagania związane z ochroną środowiska i krajobrazu. Jednak postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest samo w sobie ukierunkowane na ochronę środowiska i przyrody. Podobnie rzecz się ma z argumentami odwołującymi się do bezpieczeństwa ekologicznego. Są to argumenty na tyle ogólne, że mogłyby one uzasadniać udział organizacji w zasadzie w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym należy brać pod uwagę wymagania ochrony środowiska, chociaż same w sobie te postępowania nie są ukierunkowane na ochronę środowiska. Zatem sam argument oparty na twierdzeniu, że ochrona środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne leżą w interesie społecznym i należy ich bronić w każdym postępowaniu, nie zapewnia wystarczającego związku z konkretnym postępowaniem, do którego dopuszczenia domaga się organizacja społeczna.

Odnosząc się do argumentu, że z uwagi na fakt, że na terenie inwestycji występują niewielkie powierzchnie zieleni to z tego względu powinny być objęte specjalną ochroną Kolegium wskazało, że zieleń stanowi ogród międzyblokowy. Nie można uznać w oparciu o ten argument, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że interes społeczny może to być interes mniejszej społeczności lokalnej (mieszkańców dzielnicy), jednak w tej konkretnej sprawie w ocenie Kolegium interes, jaki mają mieszkańcy bloków jest bliższy interesowi indywidualnemu związanemu z zaspokajaniem potrzeb ściśle określonej grupy osób i nie ma wymiaru ogólnego. Z kolei argument o niewielkiej ilości zieleni, mając na uwadze jej charakterystykę (organ l instancji wskazuje, że są to drzewa i krzewy, których usunięcie mogłoby nastąpić bez zezwolenia) wskazuje na niemożność przyjęcia, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału.

Także okoliczność wystąpienia z wnioskiem do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK o ustanowienie formy ochrony przyrody pomnika przyrody dla jesiona zwyczajnego, którego korona sięga terenu inwestycji nie przemawia za uznaniem, iż interes społeczny wymaga dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, bowiem kwestia ta nie została rozstrzygnięta, a samo wystąpienie z wnioskiem nie oznacza, że mamy do czynienia z pomnikiem przyrody.

W ocenie Kolegium argumentem przemawiającym za uznaniem, że nie została spełniona przesłanka interesu społecznego, jest również to, że w świetle Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa teren inwestycji oznaczony jest symbolem MW - jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Inna byłaby sytuacja, gdyby zamierzenie inwestycyjne leżało na terenach objętych już formami ochrony przyrody (np. parku narodowego, krajobrazowego), obszarach Natura 2000, czy obszarach o wyjątkowych walorach przyrodniczych, których zachowanie wiąże się z określonym ich przeznaczeniem w dokumentach planistycznych. W takich przypadkach można byłoby uznać, że cele statutowe organizacji i interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem organizacji.

Na koniec Kolegium wskazało, że środowisko i przyroda są chronione w ramach postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, czemu służą określone instrumenty prawne, jak wymóg uzyskania odpowiednich uzgodnień, opiniowanie zamierzenia inwestycyjnego pod kątem ochrony środowiska. Wszystkie te wymagania znajdują odzwierciedlenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na obecnym etapie zostały zawarte w projekcie decyzji. Nie w każdym zatem postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes społeczny wymaga udziału organizacji społecznej zajmującej się m.in. ochroną środowiska i przyrody.

Towarzystwo [....] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się jego uchylenia.

W ocenie skarżącego stowarzyszenia zaskarżone postanowienie jest błędne z uwagi na dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. odnoszącej się do pojęcia "interesu społecznego".

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca spełnił wymogi określone w art. 31 §1 K.p.a., natomiast Prezydent Miasta Krakowa przekroczył swoje uprawnienia dokonując samowolnie interpretacji sformułowania "interes społeczny". Prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest celami statutowymi stowarzyszenia - ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Na okoliczność powyższe przytoczono brzmienie § 6 i § 7 statutu.

Za dopuszczeniem Towarzystwa [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu.

Ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji RP. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako utrzymanie, bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", służącego wszystkim obywatelom. Ochrona środowiska jest także jedną z przesłanek wymienianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiającą ograniczenie w zakresie konstytucyjnych wolności i praw. Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska.

Z powyższego wynika, iż środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej, leży w interesie społecznym.

W niniejszej sprawie cele statutowe Towarzystwa pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, co wskazywałoby, że istnieje także interes społeczny. Skoro organizacja społeczna została powołana aby chronić przyrodę, to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby mogła ta organizacja uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku. Towarzystwo zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ochrona przyrody, środowiska leży w interesie społecznym.

W interesie społecznym jest też prowadzenie społecznej kontroli postępowania. Nie może ono jedynie mieć charakteru partykularnego interesu kontrolującej organizacji. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnego osobistego interesu w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes społeczny. Nie można zadekretować pełnego i zamkniętego katalogu wartości, które służą dobru publicznemu, można to zrobić tylko wybiorczo i przykładowo. Nie można, zatem skonstruować obiektywnej definicji interesu publicznego. Pojęcie należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter nieostry. Pojęcie to możemy utożsamiać z pojęciem dobra wspólnego. To w jaki sposób zagospodarowany zostanie obszar inwestycja ma znaczenie nie tylko dla właścicieli sąsiednich działek, ale też, żeby nie powiedzieć przede wszystkim dla społeczności całej dzielnicy. Towarzystwo jest organizacją ekologiczną a więc zgodnie ze statutem zajmuje się ochroną przyrody, środowiska czyli bez wątpienia sprawami publicznymi, prowadzi działalność od 20 lat, brało w tym okresie udział w kilkudziesięciu postępowaniach administracyjnych w sprawie ochrony środowiska, jest organizacją powszechnie znaną, współtworzy m.in. Komisję [...] w K., ma status organizacji pożytku publicznego.

Zarówno cele statutowe, jak i interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Na terenie inwestycji występują niewielkie powierzchnie zieleni z dwoma drzewami. Oznacza to, że powinny być one objęte specjalną ochroną. Wniosek dotyczy działek na których rosną drzewa, które powinny być zachowane i wkomponowane w planowaną inwestycję. Niewątpliwie argument ten uzasadnia udział w postępowaniu organizacji której celem statutowym jest ochrona przyrody.

Skarżący wywodził również, że fakt wydania przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK opinii i to, że zalecenia tego wydziału będą uwzględnione w decyzji nie może być w żadnym stopniu podstawą do odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu niezależnej organizacji ekologicznej. Ponadto, Towarzystwo wskazało, że został złożony do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa wniosek o ustanowienie formy ochrony przyrody pomnika przyrody dla jesiona zwyczajnego którego korona sięga terenu inwestycji. Inwestycja może stanowić zagrożenie dla tego okazałego drzewa, ze względu na kolizję z koroną drzewa oraz pogorszenie warunków dostępu światła.

Skarżący wskazał, że nie neguje przeznaczenia tego rejonu w studium jako zabudowy wielorodzinnej, nie postuluje rozebrania istniejącej zabudowy. Zwrócił jednak uwagę, że przytoczone Studium wskazuje na minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej która powinna być zachowana, a który to argument Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie pomija.

Dla poparcia prezentowanego stanowiska skarżący przytoczył poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z przepisem art.3 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia przepisu prawa mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256 dalej K.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z przepisu art. 31 § 1 K.p.a. in fine wynika zatem, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, która powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

Chociaż organy obydwu instancji nie znalazły podstaw aby dopuścić Towarzystwo do udziału w postępowaniu, to jednak wypada zauważyć, że dokonały odmiennej oceny czy żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, który w odróżnieniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uznał omawianą przesłankę za niespełnioną. Do celów [...] należy m.in.: ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzegana przez ludzi przestrzeń zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji oraz ochrona ładu urbanistycznego (§ 6). Stosownie zaś do zapisów § 7 Statutu Towarzystwo swoje cele realizuje m.in. poprzez podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Nie ulega wątpliwości, że szerokie określenie celów i zadań stowarzyszenia jako związanych z zachowaniem ładu przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przyrody nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Samo ogólnikowe powołanie się na realizację celów statutowych organizacji społecznej bez wykazania ich konkretnego powiązania z zakresem określonego postępowania administracyjnego nie może uzasadniać automatycznego dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Tymczasem stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący jakie konkretne walory przyrodnicze terenu inwestycji, względnie inne dobra muszą być chronione i jakie ewentualne zagrożenie dla tych dóbr stwarzać może planowana inwestycja. Nie można uznać za wystarczające powtórzenie zapisów statutu i odwołanie do takich ogólnych pojęć jak ochrona środowiska/przyrody czy bezpieczeństwo ekologiczne. Zważywszy na aktualny stan zagospodarowania terenu i niemal zupełny brak zieleni, a także charakter planowanej inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego już budynku biurowego nie można uznać, aby w wyniku realizacji inwestycji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny. Trudno też poszukiwać uzasadniania realizacji celów statutowych w potrzebie ochrony zieleni, skoro na terenie objętym wnioskiem rosną pojedyncze drzewa i krzewy, bez szczególnej wartości przyrodniczej. Niedorzeczne byłoby przyznanie Towarzystwu prawa skutecznego domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w każdym przypadku gdy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się jakakolwiek zieleń. Oceny tej nie może również zmienić fakt, że na sąsiedniej działce znajduje się jesion zwyczajny co do którego podjęte zostały czynności zmierzające do ustanowienia pomnika przyrody. Drzewo to znajduje się poza terenem inwestycji, stąd wysuwane obawy co do ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na drzewo wydają się być mocno na wyrost, brak jest także informacji aby procedura ustanowienia formy ochrony przyrody została ukończona pomyślnie. Dodatkowo słusznie organ I instancji zwrócił uwagę, że inwestycja planowana jest na terenie zurbanizowanym, oznaczonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Przestrzennego Miasta Krakowa symbolem "MW" jako teren zabudowy wielorodzinnej.

Uzasadnienia dla dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony nie może również stanowić jedynie przekonanie o potrzebie kontroli przebiegu postępowania. Cel statutowy, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. winien odnosić się do meritum postępowania administracyjnego, a nie jego przebiegu. Uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, należy traktować raczej jako środek do uzyskania celu, a nie jako cel sam w sobie.

W konkluzji tej części rozważań stwierdzić trzeba, że cele statutowe Towarzystwa w odniesieniu do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy nie stanowią podstawy do dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Należy również zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że Stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przemawia interes społeczny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

We wniosku nie wskazano dostatecznych argumentów wykazujących, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Niewątpliwie aktywność Towarzystwa [...] ukierunkowana jest na ochronę przyrody jak i ładu urbanistycznego i udział stowarzyszenia w szeregu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy był uzasadniony i pożądany. Znalazło to zresztą wyraz w rozstrzygnięciach tut. Sądu jakie zapadały na przestrzeni ostatnich kilku lat, a w których wielokrotnie uwzględniano skargi Towarzystwa [....] na postanowienia odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie jednak nie sposób wskazać, aby interes społeczny uzasadniał orzeczenie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Nie może odnieść zamierzonego skutku argument o potrzebie zachowania i ochrony każdej istniejącej roślinności. Fakt, że na terenie inwestycji występują niewielkie powierzchnie zieleni z pojedynczymi drzewami nie oznacza automatycznie, że w interesie społecznym jest dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, celem podjęcia wszelkich kroków zmierzających do objęcia drzew specjalną ochroną i wkomponowania w planowaną inwestycję. Brak jest podstaw do takiego rozumowania. Nie sposób uznać, że zachowanie ww. zieleni jest szczególnie istotne dla lokalnej społeczności. Sama wola stowarzyszenia do sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego. Jeśliby tak przyjąć, to interes społeczny występowałby automatycznie i każdorazowo we wszystkich sprawach, w których swój udział zgłasza organizacja społeczna.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.