Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1305/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 1,  art. 252 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Paweł Kornacki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 5.952,00 zł (słownie: pięć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r., nr [...] (sprostowaną w zakresie daty postanowieniem z 8 listopada 2016 r.) na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] r., nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta określiła wobec skarżącej przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco.

2.1. Organ pierwszej instancji wskazaną decyzją z [...] r. określił skarżącej przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2011 w wysokości [...] zł i nakazał jej zwrot wraz z odsetkami.

2.2. W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w skorzystaniu przez organ jedynie z dowodów w postaci wyników kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w B., bez przeprowadzenia własnej kontroli dokumentów księgowych szkół oraz bez przeprowadzenia innych dowodów, wskutek czego organ błędnie przyjął stan faktyczny;

b) art. 76 § 3 w zw. z art. 75 § 1 oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego z 12 października 2015 r.

c) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zadania organu prowadzącego z art. 5 ust. 7 w zw. z treścią art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. – dalej: u.s.o.) w roku 2011 nie podlegały finansowaniu z dotacji oświatowej;

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów;

f) naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o włączeniu do materiału dowodowego wyników kontroli skarbowej w B., a także niewydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego w dniu 12 października 2015 r;

g) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz § 16 uchwały Nr XXIII/329/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 listopada 2012 r. poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2011 oddzielnie dla każdej z dwóch prowadzonych przez skarżącą na terenie tej gminy szkół;

b) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., poz. 1240 ze zm. – dalej: u.f.p.) w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zadania kierownika zakładu pracy to w istocie zadania organu prowadzącego, niepodlegające finansowaniu z dotacji oświatowej;

c) naruszenie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej owej szkole,

d) naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak jego zastosowania w brzmieniu ustalonym na dzień wydania sentencji, pomimo istnienia norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu;

e) naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wszelkie płatności za zobowiązania szkoły mogą być realizowane tylko i wyłącznie z rachunku bankowego, który został podany we wniosku składanym do organu dotującego;

f) naruszenie art. 81 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. – dalej: o.p.) w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie ma możliwości dokonania korekty rozliczenia dotacji, w tym korekty pobranego wynagrodzenia z tytułu pełnionej statutowej funkcji;

g) błędne zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez zażądanie w decyzji zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. następuje dopiero w decyzji ostatecznej organu drugiej instancji;

h) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczania odsetek od decyzji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez niewskazanie dokładnego dnia, od którego organ nalicza odsetki.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i odpowiednio o umorzenie postępowania w zaskarżonej części ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Do odwołania dołączono postanowienie Prezydenta Miasta O., kserokopię opinii prawnej na temat dokumentowania wynagrodzenia dyrektora szkoły będącego jednocześnie jej założycielem oraz kserokopię pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 23 lutego 2016 r.

Pismem z 23 czerwca 2016 r. skarżąca uzupełniła odwołanie przedstawiając argumentację, która - jej zdaniem - potwierdza, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest wadliwa i jako taka powinna zostać uchylona. Do pisma dołączyła potwierdzone za zgodność z oryginałem: pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej z 16 maja 2016 r.; pismo [...] Izby Obrachunkowej w G. z 14 maja 2015 r. oraz pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej z 23 lutego 2016 r.

Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. skarżąca po raz kolejny uzupełniła odwołanie.

2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uprzedzając dalsze wywody Sądu, w tym miejscu należy już zasygnalizować, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji Kolegium narusza wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i dlatego zostanie przedstawione bez znaczących skrótów.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu sprawy, Kolegium zacytowało art. 252 u.f.p. i wskazało na art. 60 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Następnie powołało się na art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., po czym przedstawiło jego zmianę od dnia 1 stycznia 2013 r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że - jak wynika z akt sprawy – skarżąca prowadzi na terenie miasta P. Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych A. i Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych B., na które w 2011 r. otrzymała dotacje z budżetu miasta.

Następnie organ przedstawił korespondencję, jaka miała miejsce w toku dotychczasowego postępowania. W tej mierze podał, że:

Pismem z 9 września 2015 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. przesłał do Prezydenta Miasta P. wyniki kontroli z zakończonych postępowań kontrolnych w zakresie m.in. zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w okresie od stycznia 2010 r. do października 2011 r. i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi za listopad i grudzień 2011 r. wraz z dokumentacją z postępowań kontrolnych.

Zawiadomieniem z 22 września 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi za rok 2011 i poinformował o włączeniu do materiału dowodowego otrzymanych z UKS w B. wyników kontroli. Poinformował również stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, a także o prawie do składania wyjaśnień oraz własnych wniosków dowodowych. W toku tego postępowania organ wzywał stronę do przekazania poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy a także do złożenia wyjaśnień wskazując o jakie dokumenty i wyjaśnienia chodzi.

Pismem z 12 października 2015 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli na podstawie przeprowadzonego postępowania kontrolnego, o którym mowa w uchwale Nr XXIII/329/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z 29 listopada 2012 r. przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. wynikom kontroli Dyrektora Urzędu Skarbowego w B. celem obalenia domniemania zgodności z prawdą ustaleń zawartych w tych dokumentach.

W odpowiedzi na złożony wniosek organ pierwszej instancji pismem z 21 października 2015 r. poinformował, że strona może składać różne wnioski dowodowe, lecz ocena ich zasadności należy do organu prowadzącego postępowanie. W piśmie tym organ stwierdził ponadto, że zakresy obu kontroli (tj. kontroli przeprowadzonej przez UKS w B. i kontroli, o którą wnosi strona) są tożsame, gdyż dotyczą prawidłowości wykorzystania dotacji. Organ włączył wyniki kontroli skarbowej do akt niniejszej sprawy i uważa za niecelowe przeprowadzenie kontroli w tym samym zakresie. Ponadto kolejna kontrola powodowałaby niepotrzebne przedłużanie postępowania administracyjnego. W tym piśmie organ ponownie wezwał stronę do przekazania potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów, o których mowa w wezwaniu z 5 października 2015 r. a także poświadczonych za zgodność z oryginałem umów rachunków bankowych, na które w 2011 r. przekazywana była dotacja.

Pismem z 29 października 2015 r. skarżąca przedłożyła potwierdzone przez siebie za zgodność z oryginałem rozliczenie roczne środków otrzymanych z budżetu miasta, a pismem z dnia 6 listopada 2015 r. przesłała noty księgowe stanowiące udokumentowanie wynagrodzenia kierownika zakładu pracy pokrytego ze środków z dotacji oświatowej. Ponadto pismem z 21 grudnia 2015 r. przekazała kserokopie obowiązujących w 2011 r. umów najmu sekretariatu i sal lekcyjnych.

Pismem z 26 stycznia 2016 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Pismem z 8 lutego 2016 r. strona złożyła wyjaśnienia przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

Następnie Kolegium wskazało, że decyzją z [...] r. Prezydent Miasta określił skarżącej dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2011 w wysokości [...] zł i nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowej liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu do dnia zapłaty, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

Do kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ I instancji zaliczył następujące wydatki:

1) wynagrodzenie skarżącej za prowadzenie szkoły, jako kierownika administracyjnego, w łącznej kwocie [...] zł;

2) wydatek w kwocie [...] zł jako wynagrodzenie z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego sprawowanego przez męża skarżącej, który w 2011 r. prowadził również swoją sieć szkół niepublicznych;

3) wydatek na reklamę w kwocie [...] zł na podstawie dowodu księgowego nr [...] z dnia 27 czerwca 2011 r. o treści "Kampania społeczna";

4) wydatek w kwocie [...] zł na podstawie faktury [...] z 17 października 2011 r. wystawionej przez C. sp. z o.o., której prezesem był wówczas brat skarżącej; faktura ta na łączną kwotę [...] została rozliczona w trzech jednostkach samorządu terytorialnego, w tym [...] zł w P.;

5) wydatki w kwocie [...] zł, które nie były wydatkami bieżącymi danego roku, (tj. roku na który udzielono dotacji), ponieważ dotyczyły zapłaty zobowiązań zaległych, których termin płatności przypadał na rok poprzedni - wydatek na czynsz za grudzień 2010 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami umów najmu czynsz był płatny do 15 dnia każdego miesiąca, a więc czynsz za grudzień 2010 r. był już wymagalny w grudniu 2010 r. i nie mógł być pokryty z dotacji na rok 2011;

6) wydatek na artykuły spożywcze w kwocie [...] zł, które to wydatki nie są realizacją zadań szkół w zakresie określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Następnie Kolegium wskazało, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w skorzystaniu przez organ jedynie z dowodów w postaci wyników kontroli UKS w B., bez przeprowadzenia własnej kontroli dokumentów księgowych szkół oraz bez przeprowadzenia innych dowodów, wskutek czego organ błędnie przyjął stan faktyczny są nieuzasadnione. Organ opierał się nie tylko na otrzymanych z UKS w B. wynikach kontroli skarbowej, ale również na innych dokumentach, takich jak noty księgowe dokumentujące wynagrodzenia czy faktury dokumentujące poniesione wydatki. Ponadto organ kilkukrotnie wzywał skarżącą do przedłożenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy a także do złożenia wyjaśnień wskazując szczegółowo, o jakie dokumenty i wyjaśnienia chodzi, czego strona nie uczyniła.

Organ odwoławczy podniósł, że bezzasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 76 § 3 w zw. z art. 75 § 1 oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego z 12 października 2015 r. i naruszenia art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o włączeniu do materiału dowodowego wyników kontroli skarbowej w B., a także niewydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego w dniu 12 października 2015 r.

Kolegium wskazało, że organ I instancji zawiadomił stronę zarówno o włączeniu wyników kontroli skarbowej do materiału dowodowego (zawiadomienie z 22 września 2015 r.), jak i o odmowie przeprowadzenia dowodu z kontroli - pismo z 21 października 2015 r. W tym piśmie organ stwierdził m. in. że zakresy obu kontroli (tj. kontroli przeprowadzonej przez UKS w B. i kontroli, o którą wnosi strona) są tożsame, gdyż dotyczą prawidłowości wykorzystania dotacji. Organ włączył wyniki kontroli skarbowej do akt niniejszej sprawy i uważa za niecelowe przeprowadzenie kontroli w tym samym zakresie. Pismo to, mimo braku formy postanowienia, posiada cechy niezbędne do uznania go za postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. Zawiera oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji uznał za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wydatki na zadania inne niż wymienione w art. 90 ust. 3d u.s.o., na które złożyły się m.in. wydatki na zadania organu prowadzącego wynikające z art. 5 ust. 7 u.s.o. z tytułu wynagrodzenia dla skarżącej, jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego, na podstawie not wewnętrznych, którymi skarżąca obciążyła szkoły. Wydatek ten nie został - zdaniem organu - udokumentowany, gdyż wewnętrzna nota księgowa nie stanowi dowodu dokonania wydatku, a Kolegium zdanie to podziela. Wbrew twierdzeniom skarżącej wewnętrzna nota księgowa nie stanowi bowiem dowodu poniesienia wydatku z tytułu wynagrodzenia za pracę. Z treści tych dokumentów wynika jedynie, że są to noty obciążające dotowane placówki tytułem wynagrodzenia dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego, bez wskazania za jaki okres wynagrodzenie to ma być wypłacone i z czego wynika jego wysokość. Wysokość ta kształtuje się przy tym różnie i przykładowo obejmuje kwoty: [...] zł; [...]zł czy [...] zł.

Zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ I instancji zebrał w postępowaniu wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie odniósł się do przeprowadzonych dowodów w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem skarżącej dotacje oświatowe udzielane niesamorządowym szkołom i placówkom oświatowym mają bez wątpienia charakter dotacji podmiotowych. Kolegium więc wskazało, że dotacje oświatowe udzielane niesamorządowym szkołom i placówkom oświatowym od czasu nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw mają charakter podmiotowo-celowy. Dotacja przysługuje na każdego ucznia (słuchacza) i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy. Poza przesłanką odnoszącą się do uczniów (ich liczby) dodano bowiem przesłankę odnoszącą się do wykorzystania dotacji przez wskazanie celów, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone - art. 90 ust. 3d. Ustawodawca wprowadził jednocześnie mechanizmy kontroli wydatkowania tych przedmiotowych dotacji. Oznacza to, że z chwilą wprowadzenia powołanych wyżej zmian ustawowych, tj. z dniem 22 kwietnia 2009 r. doszło do określenia sposobu wykorzystania spornych dotacji, co ma wpływ na zasady dokumentowania wydatków poczynionych z takich dotacji. Od tego czasu dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotacje przyznano na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to tylko na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych) przez konkretną szkołę lub placówkę.

Zdaniem Kolegium prawidłowo również organ I instancji nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowej liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu do dnia zapłaty, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Z kolei pisma uzupełniające odwołanie oraz dołączone do nich dokumenty nie wnoszą do sprawy nic nowego.

3.1. W skardze skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

b) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w skorzystaniu przez organ jedynie z dowodu w postaci wyników kontroli UKS w B., bez przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów (jak np. przeprowadzenie dowodów ze statutów szkół, dowodów z przesłuchań świadków), wskutek czego organ błędnie przyjął stan faktyczny;

c) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w nieustosunkowaniu się i braku odpowiedniej argumentacji prawnej do szeregu wyjaśnień zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji - wyjaśnień odnośnie do zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków sfinansowanych z dotacji oświatowej, przykładowo wydatku na artykuły spożywcze, wyjaśnień odnośnie do możliwości złożenia korekty rocznego rozliczenia dotacji, wyjaśnień odnośnie do dopuszczalności ponoszenia dotacji oświatowej na zadania osoby prowadzącej określone w art. 5 ust. 7 u.s.o. w stanie prawnym przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty z dnia 31 marca 2015 r.;

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie w orzekaniu wyjaśnień składanych w toku postępowania;

e) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów - w szczególności poprzez przyjęcie, iż zadania organu prowadzącego z art. 5 ust. 7 u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji oświatowej, co w obliczu nowelizacji ustawy o systemie oświaty z 31 marca 2015 r. (oraz uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. zmieniającej treść art. 90 ust. 3d u.s.o.), akceptowanej w orzecznictwie wykładni autentycznej art. 90 ust. 3d u.s.o., braku regulacji o czasowym zakresie zastosowania art. 90 ust. 3d w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz zmiany Iinii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za niesłuszne;

f) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji Kolegium dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, brak odniesienia się do poszczególnych wydatków, które zostały zakwestionowane, zawarcie tylko ogólnych twierdzeń, pominięcie argumentacji prawnej strony skarżącej - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania organów państwa oraz prowadzi do naruszenia interesów skarżącej;

g) naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu w trakcie postepowania postanowienia o włączeniu w materiał wyników kontroli skarbowej UKS w B., a także niewydanie postanowienia o odmowie złożonego wniosku dowodowego osoby prowadzącej z dnia 12 października 2011 r.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 90 ust. 3e u.s.o oraz § 5 uchwały Nr XLV Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 29 października 2009 r. poprzez brak kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej oddzielnie dla każdej z dwóch szkół;

b) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zadania kierownika zakładu pracy to w istocie zadania organu prowadzącego, niepodlegające dotacji oświatowej;

c) naruszenie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie podlegają dotacji podmiotowej przysługującej owej szkole;

d) naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak jego zastosowania w brzmieniu ustalonym na dzień wydania sentencji, pomimo istnienia norm nakazujących takie zastosowanie przepisu;

e) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. polegające na błędnej wykładni oraz dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego faktycznego, polegające na przyjęciu, iż brak wymaganego przez organy udokumentowania wydatku przeznaczonego na wynagrodzenie skarżącej, jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego szkół w oparciu o wystawienie not wewnętrznych, jest przesłanką do uznania, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy przepis ten nie zawiera takich przesłanek;

f) naruszenie art. 251 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania, w braku przesłanek do stosowania art. 252 u.f.p.;

g) naruszenie art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną interpretację, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie poprzez zapłatę, a nie realizację celów wskazanych w przepisach oraz niezastosowanie tego przepisu do wydatków dokonanych przez stronę;

h) naruszenie art. 81 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie ma możliwości dokonania korekty rozliczenia dotacji, w tym korekty pobranego wynagrodzenia z tytułu pełnionej statutowej funkcji;

i) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez niewskazanie dnia od którego organ nalicza odsetki;

j) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. polegające na przyjęciu, iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2010 (najem sal lekcyjnych), dokonany w lutym 2011 r. z dotacji na rok 2011 oraz wydatek na czynsz za grudzień 2010 r. (najem sekretariatu), dokonany w lutym 2011 r. z dotacji na rok 2011, były wydatkami niezgodnymi z przeznaczeniem, ponieważ dotyczyły zobowiązań zaległych;

k) naruszenie art. 211 ust. 2 i 3 oraz art. 250 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

l) naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 131 u.f.p. poprzez przyjęcie, iż dotacje oświatowe udzielane niesamorządowym szkołom i placówkom oświatowym mają charakter dotacji podmiotowo-celowej, podczas gdy przepisy u.f.p. nie przewidują w ogóle takiej formy prawnej dotacji, a dotacja oświatowa jest dotacją podmiotową.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

3.2. W piśmie z 11 stycznia 2017 r. skarżąca zawarła ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, którą udzielił organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga okazała się zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Sąd zauważa, że analogiczną wadą została dotknięta decyzja tego samego organu odwoławczego, wydana wobec tej samej skarżącej (tyle, że w odniesieniu do dotacji udzielonej przez inną jednostkę samorządu terytorialnego), którą w sprawie I SA/Gl 78/17, wyrokiem z 18 lipca 2017 r. także wyeliminował z obrotu prawnego. Dlatego dalsza argumentacja przedstawiona w tym uzasadnieniu będzie opierać się na motywach przedstawionych przez Sąd w sprawie I SA/Gl 78/17, którą skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

5. Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2016 r., II OSK 110/15 motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.

W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. Przyjdzie jeszcze wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 6 września 2016 r., II GSK 346/15 podkreślił, że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym art. 107 § 3 k.p.a. kształcie stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 - 188).

6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich (nawet większości) zarzutów odwołania.

Wstępnie można tylko zasygnalizować, że odwołanie strony skarżącej liczy (bez załączników) 34 strony. Ponadto skarżąca złożyła także dwa uzupełnienia odwołania. Tymczasem argumentacja, którą można uznać za odniesienie się (choćby lakoniczne) do zarzutów odwołania skupia się na 2 stronach uzasadnienia decyzji Kolegium (str. 6-7).

Analizując treść decyzji odwoławczej nie można zasadnie obronić tezy, że jej uzasadnienie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., co także podnosi w skardze strona skarżąca. Wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107, 8 i 11 k.p.a. nie może zostać przez Sąd nieuwzględniony.

Decyzja organu odwoławczego w istocie ogóle nie rozstrzygnęła kluczowych w sprawie zarzutów o charakterze materialnoprawnym, tj. naruszenia art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o., art. 90 ust. 3c u.s.o., a ponadto zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., art. 251 ust. 4 u.f.p. art. 81 § 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. Także rozpatrzenie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego jest wybiórcze i niedostatecznie umotywowane.

Tymczasem podniesione przez stronę zarzuty odwołania mają charakter zasadniczy dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy i ich nierozpoznanie przez organ odwoławczy uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem zastąpić organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Brak zatem uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ administracji, wobec konkretnych zarzutów i argumentacji odwołania, uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Stwierdzonego uchybienia nie można skutecznie konwalidować na etapie postępowania sądowego, gdyż wówczas Sąd dokonałby merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie a nie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych, na które w odwołaniu powołuje się skarżąca a przecież wskazane przez stronę orzecznictwo jest zasadniczą częścią jej argumentacji.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić jak doniosłą rolę spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania w sprawie określonej normy prawnej, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. To Sąd de facto musiałby merytorycznie rozpoznać odwołanie, a do tego nie jest uprawniony.

7. Zasadnie więc podnosi skarżąca, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnej argumentacji odnośnie do wydatku w kwocie [...] zł jako wynagrodzenia z tytułu nadzoru administracyjno-technicznego sprawowanego przez T. K. oraz wydatku na reklamę w kwocie [...] zł, wydatku w kwocie [...] zł poniesionego w związku z fakturą wystawioną przez spółkę A. sp. z o.o., wydatków w wysokości [...] zł poniesionych na zapłatę czynszu za lokale za grudzień 2010 r., jak też wydatku na cele spożywcze w kwocie [...] zł.

W tej mierze, w postępowaniu ponownym organ powinien mieć na uwadze treść art. 5 ust. 7 w z zw. z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b) u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2015 r. Regulacja ta stanowi bowiem, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na sfinansowanie wydatków szkół związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zdaniem Sądu orzekającego nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. z dniem 31 marca 2015 r. nie miała charakteru prawotwórczego, a jedynie potwierdziła (wyjaśniła, doprecyzowała) poprzedni stan prawny. Dlatego także w odniesieniu do rozliczenia dotacji za 2011 r. należy przyjąć, iż dotacja mogła finansować wydatki wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz inne wymienione w art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu od 31 marca 2015 r. Rzeczą organu będzie wyjaśnić, czy sporne wydatki (poza wydatkami na wynagrodzenie skarżącej – o których poniżej) mieszczą się w tym kręgu.

Poza tym w odniesieniu do wydatków na poczet czynszu za wynajem lokali, należnego za grudzień 2010 r., a uiszczonego w 2011 r. organ weźmie pod uwagę brzmienie art. 90 ust. 3da u.s.o. Zgodnie bowiem z tym przepisem dotacja oświatowa może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 3d, poniesionych w okresie roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania (podkr. WSA). W tych ramach wyjaśni, czy wprowadzenie tego przepisu także miało charakter doprecyzowujący (jak zmiana art. 90 ust. 3d z dniem 31 marca 2015 r.), czy może charakter prawotwórczy.

8. Uzasadnienie zawiera bardzo syntetyczną wzmiankę na temat wydatków w kwocie [...] zł na wynagrodzenie skarżącej "za prowadzenie szkoły jako kierownik administracyjny" (cytat), lecz pomija w tej mierze istotne argumenty przedstawiane przez skarżącą, zarówno dotyczące sfery faktycznej, jak i sfery prawnej. Skarżąca twierdzi bowiem, że w istocie pełniła funkcję dyrektora szkoły w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. a ponadto zwraca uwagę na obecnie obowiązującą treść tego przepisu i podkreśla (posiłkując się orzecznictwem sądów), że zmiana tej regulacji wprowadzająca expressis verbis możliwość wydatkowania dotacji na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora szkoły miała charakter doprecyzowujący. To oznacza, że w roku 2011 taki wydatek z dotacji także był dopuszczalny. Kolegium ten aspekt sprawy całkowicie pominęło.

Ponadto Kolegium niekonsekwentnie wskazuje, że kwota [...] zł poniesiona na wynagrodzenie skarżącej stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W dalszej kolejności wywodu podkreśla bowiem, że wewnętrzna nota księgowa nie stanowi dowodu poniesienia wydatku z tytułu wynagrodzenia za pracę – co prowadzi do wniosku, że organ stwierdza, iż wydatek nie został poniesiony, a zatem z tego punktu widzenia, sporna kwota [...] zł powinna zostać potraktowana jako dotacja niewykorzystana. Sąd stwierdza, że nie można traktować tej samej części dotacji jako wykorzystanej, tyle że niezgodnie z przeznaczeniem i jednocześnie jako dotacji niewykorzystanej (art. 252 i art. 251 u.f.p.). Stanowi to kolejną istotną wadę uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym wątku sprawy w postępowaniu ponownym należy wpierw ocenić i jednoznacznie wskazać, czy dotacja w kwocie [...] zł została wykorzystana czy też nie. Dopiero w razie odpowiedzi twierdzącej oraz wniosku, że wykorzystano ją na rzecz skarżącej należy poczynić uwagi, czy nastąpiło to zgodnie z przeznaczeniem dotacji, a więc należy w tej mierze wpierw ocenić, czy skarżąca pełniła funkcję dyrektora szkoły w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. w nawiązaniu do aktów wewnętrznych szkoły (statut, zakres obowiązków skarżącej i innych osób pełniących funkcje kierownicze) oraz czy sporna kwota [...] zł stanowi wynagrodzenie, o jakim mowa w tym samym przepisie. W związku z tym, w tej mierze Kolegium rozważy, czy co do tych okoliczności nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wyjaśniającego m.in.: jakie czynności rzeczywiście skarżąca wykonywała w danej szkole w przedmiotowym roku, czy w danej szkole w ogóle przebywała, a jeśli tak to jak często, w ilu szkołach w Polsce pełni analogiczną funkcję, czy pobrane w danym miesiącu wynagrodzenie odpowiada rzeczywistemu nakładowi pracy skarżącej, etc.

9. Kolegium nienależycie rozpoznało zarzut dotyczący zażądania zwrotu dotacji w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. następuje dopiero w ostatecznej decyzji organu II instancji.

W tym zakresie, w końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zacytował tylko przepis prawa i nie wskazał żadnych argumentów dotyczących charakteru deklaratoryjnej decyzji pierwoszo i drugoinstancyjnej. Uwzględnienie tego aspektu jest zaś istotne, ponieważ chodzi o termin wykonania obowiązku zwrotu dotacji, co wiąże się z wykonalnością decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumienie się tylko czynność stanowczą i nie pozostawiającą wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2014 r., I SA/Sz 756/13, Lex nr 1434931). Kolegium powinno było więc wypowiedzieć się, czy taką czynnością jest już nieostateczna decyzja organu I instancji, czy może dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego i w związku z tym, czy w decyzji organu I instancji w ogóle powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji.

10. Kolegium w istocie pominęło także zarzut niewskazania przez organ I instancji daty od której naliczane są odsetki po myśli art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Prezydent Miasta wskazał, że dotacja jest świadczeniem jednorazowym przekazywanym tylko w 12 częściach (por. wyrok SN z 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13), a zatem odsetki powinny być naliczone od dnia przekazania z budżetu Miasta ostatniej części dotacji w danym roku. Nie podał jednak daty, w której to przekazanie nastąpiło. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie odnosi się – konkretnie - do tej kwestii. W postępowaniu ponownym i tę wadę należy wyeliminować.

11. Wobec tego, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powoduje, iż decyzja w istocie nie poddaje się kontroli, Sąd ją uchylił, jako naruszającą art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. Wskazana wada decyzji może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie można wykluczyć, że pogłębiona refleksja organu na stanem faktycznym i prawnym sprawy doprowadzi do innego sposobu orzeczenia o zasadności odwołania (choćby co do jednego albo niektórych spornych wydatków). Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji. Motywy te muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej.

12. W tym stanie rzeczy rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Dopóki organ odwoławczy nie rozpozna wszystkich zarzutów odwołania wypowiedzenie się w spornej materii przez Sąd byłoby de facto merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (w dużej mierze zarzuty odwołania i skargi się pokrywają).

13. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 8 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a.

14. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 5.952 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę sumę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 1.135 zł (nadpłacona kwota 756 zł została zwrócona), opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 4.800 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) przy zastosowaniu § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1667).