Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1769/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 148 ust.1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 183/18 w sprawie ze skargi "A." z siedzibą w A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w A. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w A. na rzecz "A." z siedzibą w A. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. o sygn. akt III SA/Wr 183/18, po rozpoznaniu skargi "A. - Spółki Partnerskiej [...]" z siedzibą w A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we A. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na ogłoszenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ) o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej wpłynęły 2 oferty, tj. oferta "A. - Spółki Partnerskiej [...] z siedzibą w A. (dalej: Spółka, skarżąca) i oferta konkurencyjna B. sp. z o.o. (dalej: B.). Komisja konkursowa przeprowadziła w B. weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie (u skarżącej weryfikacja nie była prowadzona). Podsumowanie weryfikacji zawarto w dokumencie pn. "Wyniki weryfikacji oferenta". Oferty zostały ocenione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie kryteriów wyboru). Komisja konkursowa nie prowadziła negocjacji z oferentami. W dniu [...] września 2017 r. komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny punktowej i porównania ofert złożonych w postępowaniu konkursowym oraz sporządziła ranking końcowy, wybierając ofertę B., która uzyskała wyższą niż skarżąca liczbę punktów (55 pkt).

Od ww. rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie, które decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja kardiologiczna lub kardiologiczna telerehabilitacja hybrydowa w ośrodku/oddziale dziennym, Dyrektor NFZ oddalił.

Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor NFZ utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; w skrócie: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; w skrócie: k.p.a.).

W uzasadnieniu Dyrektor NFZ wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a porównując oferty - do wszystkich świadczeniodawców zastosowano tożsame kryteria oceny ofert wynikające z art. 148

§ 1 ustawy oraz z rozporządzenia w sprawie kryteriów wyboru, stawiając wszystkim jednakowe wymagania. Zdaniem organu, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalono stan faktyczny, zbadano prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, wszechstronnie przeanalizowano i wyjaśniono podnoszone przez skarżącą zarzuty i wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W opinii Dyrektora NFZ prawidłowo zweryfikowano drugiego oferenta (B.), co zostało udokumentowane w "Protokole wstępnym z wizytacji", jak i w dokumencie pn. "Wyniki weryfikacji oferenta", sporządzonym zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 25 do Procedury konkursu ofert (wersja 6.01). Dyrektor NFZ stwierdził, że zawarta w ww. protokole nieścisłość, dotycząca dostępu dla osób niepełnosprawnych, stanowi omyłkę pisarską, która nie dowodzi nierzetelności przeprowadzonej weryfikacji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła m.in. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, naruszenie art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy istnieje tzw. konflikt w harmonogramie godzin pracy lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej i fizjoterapeuty, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez załączenie do akt postępowania "Protokołu wstępnego z kontroli" dopiero po wniesieniu odwołania, skutkiem czego skarżąca nie miała możliwości weryfikacji danych w nim zawartych w momencie jego składania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę. WSA powołując się na treść art. 154 ustawy o świadczeniach wskazał, że świadczeniodawca, biorący udział w postępowaniu konkursowym, wnosząc odwołanie inicjuje dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, które pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub w trybie rokowań). Odwołanie, jako środek zaskarżenia, służy weryfikacji skarżonego rozstrzygnięcia konkursowego (dotyczącego zawarcia ww. umowy), umożliwiając jego wzruszenie. Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem pewnych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do k.p.a. Jednak, jak zauważył Sąd I instancji, zastosowania k.p.a. w takich sprawach wprost także nie wyłączają.

W ocenie WSA, skoro zadaniem Dyrektora NFZ jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia m.in. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ustawy o świadczeniach), to organy NFZ muszą nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organy NFZ nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej liczby punktów. Zdaniem WSA Dyrektor NFZ nie zweryfikował odpowiednio, w jej całokształcie, prawidłowości oceny oferty skarżącej w kontekście wszystkich kryteriów wyboru ofert, o których mowa w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z rozporządzeniem w sprawie kryteriów. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu przepisów art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach. Zdaniem WSA, w sprawie brak jest zindywidualizowanej kompleksowej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej liczby punktów, co stanowi o naruszeniu przez Dyrektora NFZ przepisów (zasad w nich określonych) m.in. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, zawężając granice postępowania odwoławczego, Dyrektor NFZ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie powtórnie sprawy w jej całokształcie, m.in. organ pominął kwestię konfliktu w harmonogramach pracy fizjoterapeuty A. C. i lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej A. D..

W skardze kasacyjnej Dyrektor NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że zasady postępowania konkursowego i oceny ofert mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu, a dyrektor NFZ rozpatrując odwołanie, a następnie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, winien ponownie ocenić oferty;

2) art. 139-151 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy k.p.a.;

II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ naruszył powyższe przepisy, pomimo że w postępowaniu jak i decyzji uwzględniono zasady wypływające z powyższych przepisów;

2) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpatrzył ponownie całokształtu sprawy;

3) art. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów ustawy o świadczeniach wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Nie mają zatem do tego postępowania zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew temu Sąd w zaskarżonym wyroku wskazuje, że: "przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają - poza uregulowaniem pewnych kwestii, dotyczących tego postępowania - odesłania do k.p.a. Zastosowania k.p.a. w takich sprawach jednak wprost nie wyłączają". Pogląd ten byłby zasadny, gdyby odnosił się jedynie do postępowania odwoławczego wszczętego złożonym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Jednakże Sąd, pomimo że dostrzega, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania konkursowego, jasno nie wyjaśnia, że zasady k.p.a. odnoszą się jedynie do postępowania wszczętego wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również stanowisko Sądu, że Dyrektor rozpatrując odwołanie ma dokonać oceny sprawy zawarcia umowy w pełnym zakresie, w tym dokonać ponownej oceny ofert. Zdaniem Dyrektora NFZ w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż w decyzji Dyrektora nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., która nie została uchylona, zostały rozpatrzone wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą, w tym zarzut dotyczący nierozpatrzenia konfliktu personelu. W zaskarżonej decyzji Dyrektor NFZ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z [...] listopada 2017 r., a także szczegółowo odniósł się do pozostałych zarzutów i tym samym odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut sformułowany w punkcie II 1) skargi kasacyjnej, że w tej sprawie Sąd niezasadnie uznał, że organ naruszył art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., pomimo że w postępowaniu jak i decyzji uwzględniono zasady wypływające z powyższych przepisów.

Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się należycie z nałożonego na niego ustawą obowiązku dokonania kontroli rozstrzygnięcia konkursu z punktu widzenia m.in. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zachowania uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach). Rozpatrzenie środków odwoławczych, składanych przez świadczeniodawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach) wymaga dokonania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu kontroli przestrzegania wymaganych ustawową zasad postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ta kontrola nie może ograniczać się tylko do przedstawienia punktacji ofert poszczególnych świadczeniodawców dokonanej w toku procedury konkursowej oraz matematycznego porównania punktowej oceny poszczególnych oferentów, lecz powinna konfrontować tę ocenę z samymi ofertami w celu zindywidualizowania oceny oraz doprecyzowania i wyjaśnienia dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej liczby punktów. Samo matematyczne porównanie wyników punktowych dokonanej oceny nie mogłoby być uznane za prawidłowe spełnienie obowiązku dokonania kontroli.

Te warunki nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu było ogólne. Ograniczało się do ogólnego opisu przyznanej punktacji, jednakże bez szczegółowego wyjaśnienia poszczególnych kryteriów i przyczyn przyznania w ich ramach określonych ocen danemu oferentowi. Organ szerzej odniósł się jedynie do spornej kwestii "protokołu wstępnego z wizytacji", co zauważył i zaakceptował Sąd I instancji. W odniesieniu do zarzutów procesowych organ ograniczył się jedynie do wskazania podstaw prawnych zawierających elementy oceny oferty (punkt II uzasadnienia zaskarżonej decyzji, str. 19) oraz wskazania ogólnych argumentów dotyczących poz. 1.1.1.1., poz. 1.1.1.3, poz. 1.2.1.3. oraz 1.2.1.2. ankiety (punkt III 1-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, str. 19-21), co zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za niewystarczające. Z tego powodu trafnie uznał Sąd I instancji, że Dyrektor NFZ nie dokonał prawidłowej weryfikacji oceny oferty skarżącej w kontekście wszystkich kryteriów wyboru ofert, o których mowa w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z rozporządzeniem w sprawie kryteriów. Zasadnie dostrzegł bowiem Sąd, że w rozpoznawanej sprawie nie dokonano pełnej, zindywidualizowanej kontroli oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej liczby punktów. Trafnie zwrócił uwagę Sąd, że organ pominął na przykład sporną w sprawie kwestię konfliktu w harmonogramach pracy fizjoterapeuty A. C. i lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej A. D., nie wyjaśniając jej w sposób dostateczny dla stwierdzenia, że nie naruszono ustawowych zasad postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że Dyrektor NFZ naruszył przepisy art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., co oznacza, że podniesiony w punkcie II 1) skargi kasacyjnej zarzut nie jest zasadny.

Nie jest też uzasadniony podniesiony w punkcie II 2) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Postępowanie prowadzone przed organami NFZ jest postępowaniem administracyjnym. Toczy się ono zatem na podstawie przepisów k.p.a., z wyjątkami przewidzianymi w ustawie o świadczeniach wynikającymi ze specyfiki tego postępowania, uregulowanymi odmiennie w ustawie (por. m.in. wyroki NSA z dnia 7 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3489/15; z dnia 11 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 121/12, ONSAiWSA z 2014r., nr 6, poz. 94). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że jedną z zasad ogólnych tego postępowania jest zasada dwuinstancyjności. Zasada ta nie została w tym postępowaniu w żaden sposób ograniczona. Oznacza ona konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy (oczywiście - w granicach tej sprawy) przez organ odwoławczy, a nie tylko dokonania kontroli i oceny decyzji pierwotnej i automatycznego zaakceptowania jej treści.

Skarżący kasacyjnie organ zdaje się nie dostrzegać, że postępowanie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest dwuetapowe. W etapie pierwszym, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego, rzeczywiście nie stosuje się zasad przewidzianych w k.p.a., w tym zasady dwuinstancyjności. W etapie drugim natomiast, kończącym się decyzją administracyjną dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, ma zastosowanie k.p.a., w tym zasada jego dwuinstancyjności.

Trafnie uznał w tej sprawie Sąd I instancji, że Dyrektor NFZ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie powtórnie sprawy w jej całokształcie. Skoro dwuinstancyjność postępowania polega na ponownym jej rozpoznaniu i nie może się ograniczać jedynie do kontroli i oceny decyzji organu I instancji, nie ma racji organ, że brak ponownego przeanalizowania całej sprawy administracyjnej w decyzji drugoinstancyjnej stanowi prawidłową realizację zasady dwuinstancyjności. Nie wystarczy bowiem – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – jedynie ogólne stwierdzenie w decyzji organu II instancji, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Trafnie zatem uznał Sąd, że pomijając w decyzji zaskarżonej rozważenie m.in. kwestii konfliktu w harmonogramach pracy fizjoterapeuty A. C. i lekarza specjalisty rehabilitacji medycznej A. D., organ nie rozpatrzył ponownie całokształtu sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w punkcie II 2) jest zatem bezzasadny.

Nie jest też uzasadniony ostatni z zarzutów procesowych, tj. podniesiony w punkcie II 3) zarzut naruszenia art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd zawarł w zaskarżonym wyroku pogląd, że przepis ten ma zastosowanie do postępowania konkursowego. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd wyraźnie wyróżnia dwa etapy postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i pogląd o stosowaniu k.p.a. odnosi wyłącznie do tego drugiego etapu, a nie do postępowania konkursowego (por. str. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Analogiczną uwagę należy odnieść do sformułowanego w punkcie I 2) skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 139-151 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. Autor skargi kasacyjnej przypisuje Sądowi pogląd, którego ten nie wyraził w zaskarżonym wyroku. Sąd wyraźnie oddziela od siebie te dwa etapy postępowania i stosowanie k.p.a. odnosi tylko do etapu drugiego, kończącego się wydaniem decyzji przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Prawidłowość zaś tego stanowiska nie budzi wątpliwości, jak już o tym była mowa powyżej.

Także zarzut zawarty w punkcie I 1) skargi kasacyjnej jest nietrafny. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd nie nakazał organowi NFZ ponowienia procedury konkursowej. Skarżący kasacyjnie błędnie odczytuje treść uzasadnienia wyroku, w którym Sąd - uchylając zaskarżoną decyzję - nałożył na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. ponownego dokonania oceny spełnienia w tej sprawie ustawowych zasad jakimi powinno się charakteryzować postępowanie konkursowe. Nie chodzi jednak o ponowne przeprowadzanie konkursu, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wniesieniem od decyzji organu z dnia [...] listopada 2017r wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że "organ instancji odwoławczej obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest na tyle jasna, że nie pozostawia pola do takich wątpliwości skarżącego kasacyjnie organu. Sąd I instancji stwierdził, że "dyrektor NFZ rozpatrując odwołanie, a następnie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien ponownie ocenić oferty według kryteriów wyboru ofert", co w zestawieniu z całym wcześniej przedstawionym wywodem Sądu niewątpliwie oznacza ponowienie obowiązku dokonania przez organ "drugoinstancyjnej kontroli" a więc ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie obowiązek ponowienia postępowania konkursowego. Zresztą skarżący kasacyjnie nie sformułował w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc prawidłowość i kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest przez niego kwestionowana.

Za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że zasady postępowania konkursowego i oceny ofert mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu (punkt I.1) skargi kasacyjnej). Rolą organu administracyjnego w sprawie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest dokonanie kontroli "rozstrzygnięcia postępowania" w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), a więc konkursu ofert (art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach) z punktu widzenia zachowania "zasad przeprowadzania postępowania sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" (art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach), w celu weryfikacji ewentualnego naruszenia interesu prawnego odwołującego się, który wyznacza zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1317/15), a to wymaga skontrolowania prawidłowości zastosowania w sprawie ustawowych zasad przeprowadzania konkursu, o czym już była mowa powyżej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r., sygn. akt II GSK 254/12). W przeciwnym razie sprawowana przez organy NFZ kontrola byłaby iluzoryczna, a rozstrzygnięcie w sprawie odbywałoby się w istocie na etapie konkursu, a nie na etapie władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracyjny wyposażony w stosowną kompetencję administracyjną do wydania decyzji administracyjnej i nie podlegałoby żadnej kontroli odwoławczej ani sądowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który występował w postępowaniu przed WSA oraz sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie.