Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 431/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art.4
journal: Dz.U. 2020 poz 981
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - t.j.
article: art. 267
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art.4 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art.200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par.14 ust.1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
journal: Dz.U.UE.L 2015 nr 241 poz 1 art.1 ust.1 lit f,
law: Dyrektywa (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w  dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 376 poz 36 art. 15 ust.2 lit. a
law: Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym
journal: Dz.U.UE.C 2009 nr 140 poz 16 art.3 ust.1, art. 13 ust.1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł  odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE
article: art 87, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2015 r. złożonego przez A. Sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca" lub "spółka"), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości K. w gminie B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą".

Decyzja odmowna została uzasadniona niespełnieniem wymogów odległościowych wynikających z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wyjaśniono, że zgodnie z zapisami raportu oddziaływania na środowisko wysokość wieży planowanych siłowni wyniesie 165 m, natomiast średnica wirnika 150m. Wysokość elektrowni przy maksymalnym wzniosie skrzydła wyniesie 240 m. Planowane siłownie, zgodnie z zapisami art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych powinny być oddalone od zabudów mieszkalnych i form ochrony przyrody na odległość minimum 2400 m (dziesięciokrotność wysokości wieży). Tymczasem odległości planowanych turbin wiatrowych od terenów, o których mowa w art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku są mniejsze.

Spółka w złożonym odwołaniu zaskarżyła ww. decyzję oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiające uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. W odwołaniu podniosła, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i postanowienie zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności z pominięciem skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17. Zdaniem skarżącej, Wójt w sprawie w ogóle nie badał, w jaki sposób i w jakim zakresie wejście w życie przepisów wprowadzających kryterium 10H wpłynęło na obrót turbinami wiatrowymi i czy w efekcie użytkowania turbin wiatrowych w projektach inwestycyjnych podpadających pod kryterium 10H można zakwalifikować jako "marginalne" w rozumieniu wyroku TSUE. Wobec tego wniosła o wystąpienie przez organ do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o przedstawienie informacji niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jak i z załączonych do odwołania dokumentów, tj. Raportu Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2015 r. Warszawa 2016. Informacje i opracowania statystyczne", Informacji sygnalnej Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2018 r. z dnia 18 listopada 2019 r., Wspólnego stanowiska Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej, Stowarzyszenia Gmin Przyjaznych Energii Odnawialnej i Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej, Potencjału krajowy OZE wg. Urzędu Regulacji Energetyki, Informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli, Rozwój sektora odnawialnych źródeł energii z dnia 6 sierpnia 2018 r., Analizy statystycznej Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2018 r." .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na art. 87 Konstytucji RP wyjaśniło, że przywołany przez spółkę wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 nie stanowi źródła prawa, a zatem nie może być podstawą wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej. Za trafnością tak wskazanej konstatacji przemawia: po pierwsze - hierarchiczna struktura źródeł prawa zawarta w Konstytucji RP, a po drugie - charakter rozstrzygnięcia podjętego w trybie prejudycjalnym wydanego na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, bowiem orzeczenie wydane w trybie prejudycjalnym ma skutek inter parters (wiąże jedynie w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Kielcach, tj. ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. w upadłości przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.). Za trafnością tego stanowiska przemawia również wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. IV CSK 664/14, w którym Sąd Najwyższy czyniąc rozważania dotyczące następstwa zapadłego w sprawie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE w przedmiocie wykładni prawa, podjętego w trybie prejudycjalnym podkreślił, że nie wywiera ono skutku erga omnes (wobec wszystkich), jest jednak wiążące dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Uwzględniając powyższe jak i fakt, że wyrokiem TSUE z dnia 28 maja 2020 r. nie stwierdzono niezgodności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uznano, że nie stanowi on podstawy materialnoprawnej dla niniejszego postępowania.

W odniesieniu do wnioskowanych przez spółkę dowodów wyjaśniono, że okoliczności co do których miałaby być wydana opinia biegłego nie mają wpływu na rozpoznanie sprawy. Analogicznie potraktowano także wniosek o wystąpienie do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki podkreślając, że kwestia rozwoju energetyki odnawialnej na terenie kraju w związku z wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, gdyż jest nim subsumcja stanu faktycznego planowanej, indywidualnie określonej inwestycji - budowy farmy wiatrowej w rejonie miejscowości K. do zapisów prawa zawartych w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, przywołane przez spółkę dowody, które obrazują w skali kraju sektor energetyki odnawialnej nie mają znaczenia na wynik postępowania. Za trafnością tak czynionych ustaleń przemawia zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) zgodnie z którą organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, co implikuje powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie stanu prawnego. Na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie obowiązujące są przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w art. 4 określa odległości lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa oraz od form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Mając na uwadze treść art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych organ odwoławczy stwierdził, że bezsprzecznym jest fakt sytuowania elektrowni wiatrowej w odległości nie odpowiadającej wymogą ww. ustawy. Z akt administracyjnych, w tym z raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wynika bowiem, iż odległość poszczególnych turbin wynosi:

- wieża nr 1 - 0, 904 km (od budynku związanego ze stałym i czasowym pobytem dzieci i młodzieży), 0,633 km (cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz 1,687 km (cele mieszkaniowo – usługowe), 1,774 km (zabudowa mieszkaniowa),

- wieża nr 2 - 1, 226 km (od budynku związanego ze stałym i czasowym pobytem dzieci i młodzieży), 0,975 km (cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz 1,620 km (cele mieszkaniowo-usługowe), 1,852 km (zabudowa mieszkaniowa),

- wieża nr 3 - 1,066 km (od budynku związanego ze stałym i czasowym pobytem dzieci i młodzieży), 0,863 km (cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz 2,097 km (cele mieszkaniowo - usługowe), 1,445 km (zabudowa mieszkaniowa),

-wieża nr 4 - 1,391 km (od budynku związanego ze stałym i czasowym pobytem dzieci i młodzieży), 1,211 km (cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz 2,381 km (cele mieszkaniowo-usługowe) i 1,465 km (zabudowa mieszkaniowa).

Nadto szacunkowa odległość zabudowy od obszarów planowanego posadowienia elektrowni wiatrowych w wariancie przewidzianym do realizacji wynosi: od strony północnej około 990 m od zabudowy wsi D., od strony zachodniej ok. 500 m od zabudowy wsi K., od strony południowo-wschodniej około 2260 m od zabudowań wsi D., od strony południowo-zachodniej ok. 900 m od zabudowań wsi Z..

Tymczasem planowane siłownie, zgodnie z zapisami art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych powinny być oddalone od zabudowań mieszkalnych i form ochrony przyrody na odległość minimum 2400 m (dziesięciokrotność wysokości wieży).

Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki z dnia [...] maja 2015 r. w dniu jego złożenia dotyczyło terenu nie objętego planem zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono możliwość lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem organu, wejście w życie przedmiotowej uchwały jest bez znaczenia dla toczącego się postępowania, gdyż w dalszym ciągu wymogi odległościowe nie zostaną spełnione, bowiem zabudowa mieszkaniowa funkcjonuje. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w art. 15 ust. 8 wskazuje, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych (ustawa zaś weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r.), jednakże przepisu ust. 8 nie stosuje się do planów miejscowych przewidujących lokalizację nowej elektrowni wiatrowej.

Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia uzasadniając to brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zapisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta wprowadziła w art. 3 wymóg lokalizacji elektrowni wiatrowej wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie, co jest bezsprzeczne obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże jego uchwalenie nie ma wpływu na wynik postępowania bowiem planowane do posadowienia elektrownie wiatrowe nie spełniają wymogów odległościowych, gdyż w obszarze ich oddziaływania występuje już zabudowa mieszkaniowa.

Oznacza to zatem, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. RDOŚ są zgodne z przepisami prawa, zaś zarzuty i wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu nie dotyczą obecnie procedowanej sprawy, w konsekwencji czego nie mają wpływu na jej bieg i ostateczny wynik.

Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i postanowienia RDOŚ oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze decyzji tej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 ust. 3 TUE, art. 19 ust. 1 zd. 3 TUE oraz art. 260 ust. 1 TFUE, a także zasad prawa wspólnotowego lojalności, skuteczności i równoważności, polegające na przyjęciu, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 28 maja 2020 r., sygnatura akt C-727/17 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie jest źródłem prawa w Polsce, podczas gdy wyrok TSUE został wydany na podstawie umocowania wyrażonego w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o Funkcjonowania Unii Europejskiej, które jako ratyfikowane umowy międzynarodowe za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie zgodnie z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 90 ust. 1 i 3, art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji stanowią źródło prawa w Polsce stojące w hierarchii źródeł prawa jedynie poniżej Konstytucji, zaś zapewnienie skuteczności wyroku TSUE jest obowiązkiem traktatowym Rzeczypospolitej Polskiej i tym samym zawarte w wyroku TSUE rozstrzygnięcie o sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym powinno zostać uwzględnione przez SKO w K.,

-art. 4 ust. 3 TUE, art. 19 ust. 1 zd. 3 TUE, art. 260 ust. 1 TFUE oraz art. 267 TFUE poprzez przyjęcie, że wyrok TSUE C-727/17 ma skutek inter partes i wiąże jedynie w sprawie rozpatrywanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. S.A., podczas gdy ww. wyrok TSUE jak każdy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wiąże każdy sąd oraz każdy organ rozpoznający sprawę, w której występują ta sama lub taka sama sprzeczność prawa unijnego z prawem krajowym,

-art. 4 ust. 1 pkt 1) w zw. art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez ich zastosowanie,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pomimo doręczenia przez Sąd pełnomocnikowi skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, nie zażądano przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137- dalej "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd , w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B., którą to odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości K. w gminie B. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą" z uwagi a to, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów odległościowych, o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W myśl ust. 2 odległość, o której mowa w ust. 1, wymagana jest również przy lokalizacji i budowie elektrowni wiatrowej od form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, 471 i 1378), oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 i 2338), przy czym ustanawianie tych form ochrony przyrody oraz leśnych kompleksów promocyjnych nie wymaga zachowania odległości, o której mowa w ust. 1.

Odległość, o której mowa w ust. 1, nie jest wymagana przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (ust.3).

Zauważyć należy, że normy odległościowe, o których mowa w zacytowanym przepisie były przedmiotem pytania prejudycjalnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 337/17, gdyż Sąd ten powziął wątpliwość co zasadności braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej jak i zgodności z prawem unijnym. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej udzielając odpowiedzi na ww. pytanie wyrokiem z dnia 28 maja 2020 C-727/17 orzekł , że:

1) Artykuł 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego należy interpretować w ten sposób, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

2) Artykuł 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, które to przepisy państwo członkowskie winno notyfikować Komisji Europejskiej zgodnie z art. 15 ust. 7 tej dyrektywy.

3) Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że na mocy art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: ustawa zasadnicza, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, począwszy od dnia 1 maja 2004 r. prawo wspólnotowe stało się częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce, zaś Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest instytucją Unii Europejskiej działającą na podstawie art. 13 ust. 1, 2 i art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 251-281 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004, zał. nr 2 do nru 90, poz. 864), ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. TSUE jest organem sądowym uprawionym do dokonywania interpretacji prawa unijnego oraz orzekania o ważności aktów prawa pochodnego UE, o czym stanowi art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z jego treścią Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Niewątpliwie wyrok wydany przez TSUE - w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - jest wiążący dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym. Nie oznacza to jednakże związania wyłącznie inter partes, gdyż orzeczenie TSUE wiąże także każdy inny sąd krajowy. Sądy państw członkowskich nie powinny bowiem przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości jest bowiem zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich (por. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod. red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 812).

W judykaturze zwraca się uwagę, że choć z żadnego przepisu prawa nie wynika związanie wykładnią TSUE w innych sprawach niż sprawa, w której zapadł dany wyrok, to jednakże trzeba mieć na względzie, że TSUE interpretuje prawo wspólnotowe, a wagę jego orzeczeń wzmacnia posługiwanie się przez Trybunał koncepcją "acte eclaire", która nawiązuje do doktryny precedensu. Zgodnie z tą doktryną, obowiązek wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym przez krajowy sąd "ostatniej instancji" ustaje nie tylko w przypadku udzielenia już uprzednio odpowiedzi na identyczne pytanie prejudycjalne, ale także wówczas, gdy ustalone orzecznictwo rozstrzygnęło już daną kwestię, nawet poza procedurą orzeczeń wstępnych i nawet jeśli pytania co do interpretacji we wcześniejszej sprawie nie były dokładnie takie same. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje, iż jego wyroki wiążą nie tylko w danej sprawie, ale także we wszystkich pozostałych sprawach, gdzie stosuje się te same przepisy prawa wspólnotowego, które już były przedmiotem Trybunału w podobnym stanie faktycznym i prawnym. W orzeczeniu z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Kóbler przeciwko Austrii, TSUE stwierdził, że przesłanka wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego wystąpi, jeżeli sąd krajowy orzeknie wbrew wyraźnemu orzeczeniu Trybunału w danej dziedzinie (orzeczenie to trzeba odnieść też do orzekających organów administracji państwowej). Co do tego, że interpretacja określonych przepisów prawa wspólnotowego, zawarta w wyroku TSUE wiąże nie tylko sądy orzekające w sprawie, w której wystosowano pytanie prawne do Trybunału ale i inne organy państwa członkowskiego wypowiadał się TSUE również w wyrokach: z dnia 24 czerwca 1969 r. Milch - Fett - und Eierkontor (29/68), z dnia 21 lutego 1991 r. Zuckerfabrik Süderditmarschen AG i Zuckerfabrik Soest GmbH (C-143/88 i C-92/89), z dnia 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych Da Costa ( 28 do 30/62) czy z dnia 6 października 1982 r. Cilfit (283/81).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa wspólnotowego niż wskazana w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TSUE) zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Przemawiają za tym deklaratoryjny charakter orzeczenia i cel orzeczenia, którym jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach europejskich. Orzeczenie to jest zatem wiążące dla innych sądów państw członkowskich w rozpoznawaniu spraw opartych na podobnych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok SN z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II UK 341/17, opublikowany w LEX nr 2574438). Co prawda w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt IV CSK 664/14 Sąd Najwyższy rozważając następstwa zapadłego w trybie prejudycjalnym orzeczenia TSUE wskazał, że nie wywiera ono skutku erga omnes, ale jednocześnie zaznaczył - co pominął już organ odwoławczy- że zgodnie z doktryną acte éclairé mogą z niej korzystać wszystkie inne sądy krajowe, także sądy innych państw członkowskich.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w praktyce orzeczenia prejudycjalne wywierają skutek wykraczający poza zakres danego postępowania. Z jednej strony jako prejudykat wiążą formalnie i materialnie w danej sprawie sąd, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym. Z drugiej jednak strony zgodnie z doktryną acte éclairé sądy krajowe są zwolnione z obowiązku wystąpienia z kolejnym pytaniem prejudycjalnym w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, bowiem wiąże je wykładnia prawa unijnego dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości. Za mocą powszechną takich orzeczeń nie przemawia jednak tylko doktryna acte éclairé ale także obowiązek sądów oraz innych organów państw członkowskich uwzględniania orzeczeń Trybunału we wszystkich sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym (por. uchwała NSA z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt I FPS 1/17). W rezultacie dokonana wykładnia prawa unijnego dokonana w orzeczeniu prejudycjalnym, wiąże zatem nie tylko sąd orzekający w sprawie, w której wystosowano pytanie prawne, ale i inne sądy oraz organy państw członkowskich (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Op 121/07).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność, iż w art. 87 Konstytucji RP wśród źródeł praw nie wymieniono wyroków TSUE pozostaje bez znaczenia dla oceny jego skutków. Moc wiążąca wyroków TSUE wydanych w trybie prejudycjalnym wynika bowiem z pozycji Trybunału, celu postępowania uregulowanego w art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jakim jest zapewnienie jednolitej wykładni i stosowania prawa wspólnotowego ale także z zasad prawa wspólnotowego, w szczególności wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej lojalnej współpracy, która nakazuje respektować prawo unijne, a więc i wyroki TSUE przez wszystkie państwa członkowskie. Oznacza to zatem, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17 znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, mając istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z ww. wyroku jak i uzasadnienia wyroku TSUE wynika, że co do zasady art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie stanowi przepisu technicznego wymagającego notyfikacji ze względu na treść art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE uzależniającego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego. Nie rozstrzyga to jednak o legalności wspomnianego uregulowania powołanej ustawy, ani pozostałych, zastosowanych w sprawie przepisów tej ustawy, ze względu na treść rozstrzygnięć TSUE zawartych w punktach 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. Z nich wynika bowiem, że rozstrzygnięcie co do technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zależy od oceny, czy wprowadzony w tej ustawie wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Również do sądu odsyłającego należy zgodnie z rozstrzygnięciem TSUE sprawdzenie, czy uregulowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych jest niezbędne i proporcjonalne z punktu widzenia wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny wynoszący dla Polski 15 % końcowego zużycia energii w 2020 r., a w konsekwencji czy jest zgodne z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.

W związku z takim jednoznacznym wskazaniem w wyroku TSUE sądu odsyłającego, jako zobowiązanego do sprawdzenia wskazanych w punkcie 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. przesłanek technicznego charakteru przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz ich wpływu na realizację celu ogólnego z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28, należy odnieść się do kwestii kompetencji do sprawdzenia wskazanych w wyroku TSUE okoliczności na gruncie prawa polskiego.

Skład orzekający w tej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II GSK 89/11, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II GSK 380/11 i II GSK 760/11, z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1751/12 czy z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1527/12), że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu odsyłającego, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1043/17, z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2113/16). Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro w konsekwencji wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. konieczne jest dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych, o czym będzie niżej mowa.

Przedstawiony powyżej pogląd determinuje rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz pozostawieniu temu ostatniemu organowi rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu wskazań wynikających z wyroku TSUE z 28 maja 2020 r.

W świetle powołanego wyżej wyroku TSUE, dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy regulacje ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych objęte pytaniem prejudycjalnym, mające również zastosowanie w tej sprawie mają charakter techniczny. By to ustalić należy dokonać oceny, czy ich wprowadzenie powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać.

Jednym z zasygnalizowanych przez TSUE wskaźników oceny tej marginalności jest moc nowo zainstalowanych elektrowni wiatrowych w okresie przed i po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Jak bowiem zauważono, w latach 2012-2016, czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie ww. ustawy, nowa zainstalowana moc takich elektrowni wahała się w przedziale 760-1000 MW rocznie, podczas gdy w latach 2017 i 2018 wynosiła już tylko odpowiednio 12 i 6,7 MW. Częściowa aktualizacja tego wskaźnika, co może okazać się przydatne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy, znalazła się w odpowiedzi Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r. na pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz w uzupełniającej odpowiedzi tego Ministerstwa z 12 października 2020 r. Wynika z nich, że łączna moc lądowych elektrowni wiatrowych zainstalowana w Polsce w 2019 r. wyniosła 58,18 MW, a w okresie od stycznia do lipca 2020 r., tj. w ostatnim okresie, za jaki dostępne są dane – 202,9 MW. Zinterpretowanie tych danych po ich ewentualnym uzupełnieniu według stanu na koniec 2020 r. będzie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., należeć do sądu odsyłającego, czyli w realiach regulacji prawnych obowiązujących w Polsce – do organów administracji rozpatrujących sprawę ponownie, co już wyżej wyjaśniono. Dokonując takiej interpretacji organ I instancji oceni również, czy rzeczywiście, jak to sugerowała Prokuratoria Generalna, która przedstawiła swoje stanowisko w sprawie II SA/Ke 337/17, dostrzeżony przez ten organ spadek zainstalowanej mocy farm wiatrowych w Polsce w latach 2017 – 2018, a także utrzymujący się w porównaniu z latami 2012 – 2016 niski poziom tej mocy w latach 2019 i 2020, był spowodowany zmianą systemu wsparcia produkcji energii ze źródeł odnawialnych z formy tzw. zielonych certyfikatów, na system aukcyjny.

Celem rozstrzygnięcia wskazanych wątpliwości organ winien pozyskać w szczególności zaktualizowane dane z Ministerstwa Klimatu dotyczące powyższych kwestii wraz z kopiami pism z 5 sierpnia 2020 r. oraz z 12 października 2020 r., zaś dokonując oceny w tym zakresie winien odnieść się także do dokumentacji załączonej do odwołania. Do odwołania załączono bowiem m.in. Raport Głównego Urzędu Statystycznego "Energia ze źródeł odnawialnych w 2015 r." jak i Informację NIK o wynikach kontroli "Rozwój Sektora Odnawialnych źródeł energii" z dnia 6 sierpnia 2018 r. W dokumentacji tej zobrazowano udział energii odnawialnych w końcowych zużyciu energii brutto w latach 2011-2015, a także wypowiedziano się na temat wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz systemu aukcyjnego i choć dokumentacja ta nie jest wystarczająca do ustalenia okoliczności określonych w wyroku TSUE, to może okazać się pomocna.

Wskazana w wyroku TSUE konieczność oceny, czy wprowadzenie kwestionowanych regulacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, wymagać będzie również oceny, czy ta ewentualna marginalizacja nie dotknie w stopniu nieproporcjonalnym produkowanych po 2017 r. najnowocześniejszych modeli elektrowni wiatrowych o średnicy wirnika do 170 metrów i wysokości sięgającej 200 metrów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że wprowadzona w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych reguła odległościowa określana jako 10H powoduje radykalne zmniejszenie się ilości miejsc na terytorium Polski, na których możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych. Dostępność takich terenów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do wysokości elektrowni wiatrowych, co marginalizuje możliwość stosowania najwyższych i najnowocześniejszych turbin wiatrowych.

Zlecona przez TSUE ocena marginalizacji użycia turbin wiatrowych nie może polegać na ocenie redukcji zastosowań turbin wiatrowych w Polsce, gdyż co do zasady na polskim rynku brak jest innych masowych zastosowań turbin wiatrowych, niż produkcja energii elektrycznej z wiatru. Marginalizacja nie powinna więc być oceniana wyłącznie na podstawie braku zastosowań, lecz przede wszystkim na podstawie spadku ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych. Ocena tej kwestii będzie obowiązkiem organów administracji po ewentualnym uzupełnieniu danych dotyczących ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych, w tym również nowoczesnych turbin o wysokości wieży przewyższającej 129 metrów i długości łopat wirnika od 155 metrów. Organ ustali też, czy możliwości stwarzane przez morską energetykę wiatrową, z racji odmiennej technologii niż stosowana w lądowej energetyce wiatrowej, nie przyczynią się w żaden sposób do komercjalizacji turbin wiatrowych. Takie ustalenie może mieć wpływ na ocenę stopnia marginalizacji użytkowana turbin wiatrowych, a przez to na ocenę ewentualnie technicznego charakteru kwestionowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do treści pkt 3) wyroku TSUE wskazać należy, że dotyczyło ono technicznego bądź nietechnicznego charakteru wprowadzonej w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych regulacji dotyczącej umiejscowienia elektrowni wiatrowych, ale wprost tego, czy te regulacje nie są sprzeczne z dyspozycją norm zawartych w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.

Z pierwszego z powołanych przepisów wynika bowiem, że każde państwo członkowskie ma obowiązek dbać o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. w tym państwie osiągał co najmniej próg minimalny, przy czym odnośnie Rzeczpospolitej Polskiej próg ten został ustanowiony na poziomie 15% końcowego zużycia energii w Polsce w 2020 r. TSUE stwierdził w tym zakresie, że art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 nie sprzeciwia się jako taki wprowadzonemu uregulowaniu w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Wątpliwość TSUE wywołała jednak zgodność rozważanych przepisów powołanej ustawy z treścią art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Z art. 13 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2009/28 wynika bowiem, że państwa członkowskie winny podjąć właściwe kroki niezbędne do zapewnienia tego, aby zasady regulujące tę autoryzację, certyfikację i licencjonowanie były obiektywne, przejrzyste i proporcjonalne i nie wprowadzały dyskryminacji pomiędzy wnioskodawcami oraz uwzględniały w pełni cechy charakterystyczne poszczególnych technologii uzyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Ponieważ TSUE uznał, że dyrektywa 2009/28 nie dotyczy tylko przepisów proceduralnych, lecz również przepisów regulujących między innymi autoryzację instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, a nadto uznał za niesporne, że kwestionowane w sprawie uregulowanie stanowi przepis regulujący właśnie autoryzację umiejscawiania elektrowni wiatrowych (skoro nie można udzielić autoryzacji na umiejscowienie elektrowni wiatrowej nie spełniające wymogów określonych w ww. ustawie), to doszedł do wniosku, że możliwość uznania kwestionowanych w sprawie regulacji tej ustawy za naruszające art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 zależy od ustalenia, czy uregulowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest proporcjonalne i niezbędne dla realizacji obowiązkowego dla Polski celu ogólnego wynikającego z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. Przy takim ustaleniu, które należy do sądu odsyłającego, (czyli w realiach regulacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujących w RP – do organów administracji), TSUE polecił uwzględnić, że z jednej strony badana w sprawie regulacja ustawy dotyczy tylko elektrowni wiatrowych, a więc nie dotyczy innych form produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (fotowoltaika, biomasa), a z drugiej, że wprowadzone rozwiązania mają charakter bezwzględny, bo nie przewidują jakiejkolwiek uznaniowości co do możliwości zastosowania ad casum odstępstw od wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do tak odczytanych kierunków wykładni art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28 w kontekście kwestionowanych w skardze regulacji ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd uznał, że jednym ze sposobów stwierdzenia, czy przyjęte przez Polskę środki nie wykraczają ponad to, co jest proporcjonalne i niezbędne dla realizacji obowiązującego Polskę celu ogólnego, jest wyjaśnienie, czy spadek mocy nowo instalowanych elektrowni wiatrowych nie spowodował zagrożenia dla realizacji krajowego celu ogólnego, tj. osiągnięcia do końca 2020 r. poziomu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w stosunku do końcowego zużycia energii w Polsce. W tym celu konieczne w sprawie było uzyskanie informacji o poziomie realizacji tego celu krajowego w poszczególnych latach po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Informacje takie częściowo znalazły się w odpowiedzi z Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r na pytania zadane przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 337/17, ale mogą one budzić wątpliwości. Wynika z tej odpowiedzi bowiem, że "wysoce prawdopodobne wydaje się zrealizowanie przez Polskę celu OZE na 2020 rok w sektorze elektroenergetyki", podczas, gdy z tej samej odpowiedzi wynika, że osiągnięty całkowity udział OZE w krajowym zużyciu energii brutto w 2018 r., tj. ostatnim za który dostępna była informacja w dacie sporządzania odpowiedzi na pismo Sądu, wynosił 11,3%, a więc mniej niż w latach poprzedzających rok w wejścia w życie ww. ustawy, tj. w latach 2013 – 2015, a nadto był wyraźnie niższy, niż ten sam wskaźnik założony w Krajowym Planie Działania w zakresie energii za źródeł odnawialnych przyjętym przez Polskę w 2010 r. (13,8% w 2018 r.). O znaczeniu energetyki wiatrowej dla osiągnięcia tego wskaźnika świadczy to, że według informacji Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r., aktualnie energia produkowana w lądowych elektrowniach wiatrowych stanowi 53% produkcji wszystkich odnawialnych źródeł energii, a więc ciągle większość energii ze źródeł odnawialnych, i to mimo "niezwykłego zainteresowania instalacjami PV" czyli fotowoltaicznymi, a także mimo tego, że "trwają prace nad projektem ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych" (co nie ma żadnego znaczenia dla oceny realizacji przez Polskę celu ogólnego na koniec 2020 roku, a być może, w zależności od wyniku i tempa tych prac, będzie miało znaczenie dla osiągnięcia takich celów w kolejnych latach). Rozstrzygnięcie wskazanej wątpliwości, ewentualnie również w oparciu o dane z Ministerstwa Klimatu i Środowiska na temat tego, czy Polska osiągnęła na koniec 2020 r. krajowy cel ogólny wskazany w załączniku I część A do dyrektywy 2009/28 - będzie należało do organu I instancji.

Organ ten będzie musiał przy tym ocenić, czy rzeczywiście podane w punkcie 3 i 4 pisma Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r., o którego odpis winien wystąpić, polityki i środki w zakresie promocji wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, stanowiły środki skutecznie zaprojektowane wprowadzone w Polsce, mające zapewnić, że wyrażony procentowo udział energii ze źródeł odnawialnych obliczony zgodnie z art. 5 – 11 Dyrektywy 2009/28, w okresach dwuletnich, tj. 2011-2012, 2013-2014, 2015-2016, 2017-2018 oraz w roku 2019 i w 2020 r., był równy lub wyższy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w załączniku I część B do Dyrektywy 2009/28. Taka ocena pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy ewentualne nieosiągnięcie krajowego celu ogólnego może świadczyć o tym, że ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych przewidziane w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych rzeczywiście było rozwiązaniem proporcjonalnym i niezbędnym dla realizacji wspomnianego celu, czy też może realizację tego celu w istotnym zakresie uniemożliwiło.

W celu odpowiedzi na to pytanie, organ I instancji powinien również rozważyć potrzebę uzyskania informacji na temat ilości decyzji, o jakich mowa w art. 6 pkt 4 ww. ustawy, dotyczących elektrowni wiatrowych, wydanych w okresie obowiązywania tej, w porównaniu z odpowiednim okresem wcześniejszym. Wynik takiego porównania może pozwolić zarówno na ocenę tego, czy ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych przewidziane w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych rzeczywiście było rozwiązaniem proporcjonalnym i niezbędnym w świetle wiążącego Polskę obowiązkowego krajowego celu ogólnego, a także może dodatkowo ułatwić ocenę, czy wprowadzenie kwestionowanych w sprawie przepisów ustawy nie spowodowało jedynie marginalnego użytkowania turbin wiatrowych, co organ będzie musiał zbadać w ramach wskazań zawartych w punkcie trzecim i pierwszym wyroku TSUE z 28 maja 2020 r.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ administracji weźmie też pod uwagę, że kwestionowana w sprawie regulacja ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych może być uznana za nieproporcjonalną i zbędną w rozumieniu art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2009/28 również dlatego, że minimalną odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego określa w sposób zupełnie mechaniczny i sztywny oraz bez powiązania z wymogami ochrony zdrowia czy naruszeniem norm środowiskowych (np. dotyczących hałasu, który przede wszystkim powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu wspomnianych odległości), w sytuacji, gdy istnieje szereg mniej dotkliwych rozwiązań odpowiadających celowi, który chciał osiągnąć ustawodawca. Można tu chociażby wskazać powiązanie wymaganej, minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych z rodzajem technologii wykorzystywanej przez inwestora, bądź z normami hałasu, jak to ma miejsce w większości państw członkowskich Unii Europejskiej. Warto też zauważyć, że skoro generowany przez elektrownie wiatrowe hałas nie jest wprost proporcjonalny do ich wysokości, to również odległość elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych nie powinna być wprost proporcjonalna do wysokości takich elektrowni.

Końcowo wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. przedstawiona wyżej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroki: NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II GSK 89/11, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II GSK 380/11, z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II GSK 760/11), wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy uznać za element porządku prawnego, co w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. powoduje, że jest on wiążący nie tylko dla sądu, ale i dla organów administracji rozpatrujących sprawę. Wynikły więc z tego wyroku nakaz sprawdzenia okoliczności wskazanych w jego punkcie 1 i 3, który to nakaz odnosi się w realiach porządku prawnego obowiązującego w Polsce, do organów administracji rozpatrujących sprawę oznacza, że to organy administracji będą w niniejszej sprawie miały kompetencję do tego, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., a także w niniejszym wyroku, rozstrzygnąć o tym: czy wprowadzony w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, nie stanowi przepis technicznego, który był objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2015/1535, a także, czy wspomniana regulacja tej ustawy nie jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28. W razie pozytywnej odpowiedzi na którekolwiek z tych pytań, organ administracji rozpatrujący sprawę będzie uprawniony i zarazem zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku inwestora z pominięciem przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które były podstawą odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia przez stronę skarżącą.

Podsumowując zarzuty skargi okazały się zasadne, gdyż pomimo znajdującego w sprawie zastosowania wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17 nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o zarówno o naruszeniu przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) uwzględniając w tych kosztach: wysokość uiszczonego wpisu, koszty zastępstwa procesowego jak i opłatę skarbową od pełnomocnictwa.