Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 771/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 7,  art. 28 ust. 1,  art. 30 ust. 1 pkt 2,  art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót związanych z przebudową i remontem w części nieużytkowej poddasza, wykonanych bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymano roboty związane z przebudową i remontem w części nieużytkowanej poddasza (nad lokalem nr 7 i 8) w budynku przy ul. [...] we W., wykonane przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia. Jako podstawę materialmnoprawną orzeczenia organ przywołał art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. DZ. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Na uzasadnienie organ wskazał (między innymi), że w dniu 22.05.2014 r., PINB dla miasta W. przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. [...] we W., w związku z informacjami o wykonywaniu w tym budynku samowolnych robót. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w części poddasza budynku zlokalizowanego nad lokalem nr 7 i 8 widoczne są odkryte belki stropowe, drewniane, na których oparte są elementy konstrukcyjne więźby dachowej. Brak jest wypełnienia pomiędzy belkami stropowymi, oraz brak desek podłogowych. Belki stropowe posiadają znaczne uszkodzenia spowodowane korozją biologiczną. Słupy podtrzymujące konstrukcję więźby dachowej oparte są na tych belkach stropowych. W miejscach oparcia słupów widoczne są znaczne uszkodzenia belek. Na połączeniach belek widoczne są ich rozejścia. Widoczne jest wykonanie podejścia instalacji grzewczej w obrębie poddasza. Obecna w trakcie kontroli inwestorka- A.Z. oświadczyła, iż w opisanej części poddasza usunęła deski podłogowe oraz szlakę z powierzchni 3/4 strychu celem dokonania odkrywki i oceny stanu technicznego wszystkich belek stropowych. Ponadto A.Z. dokonała skucia tynków, czyszczenia ścian, zabezpieczenia więźby dachowej a podczas remontu lokalu nr 7 wykonała również podejście instalacji grzewczej.

Zawiadomieniem z dnia 26.05.2014 r., PINB dla miasta W. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie poddasza budynku przy ul. [...] we W., informując jednocześnie o dołączeniu do akt sprawy dowodu z kontroli która odbyła się 22.05.2014 r. Pismem z dnia 4.06.2014r., A.Z. oświadczyła, iż w ramach remontu poprzez istniejący kanał kanalizacyjny zostały wyłożone na strych przewody grzewcze, które miały w przyszłości zasilić instalację grzewczą poddasza. Przebudowa poddasza była planowana na późniejszy okres. Przewody te są częścią instalacji grzewczej mieszkania nr 7, podłączone są do pieca, który w przyszłości będzie zasilał całą instalację grzewczą, w mieszkaniu powiększonym o część poddasza.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty związane z przebudową i remontem w części nieużytkowanej poddasza (nad lokalem nr 7 i 8) w budynku przy ul. S. we W., wykonane przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia.

Na to postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła K.W. reprezentująca Panią A.Z..

Postanowieniem z dnia [...] r. (NR [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A.Z. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 50 ust. 1 upoważnia właściwy organ nadzoru budowlanego do wstrzymania postanowieniem prowadzonych robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 50 ust. 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ ma obowiązek poza podaniem przyczyn owego wstrzymania, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Analizując akta administracyjne sprawy zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 4.04.2014 r., A.Z. wyjaśniła, iż prowadzi prace polegające na czyszczeniu ścian, skuciu tynków w części strychu, impregnacji więźby dachowej, rozebraniu desek podłogi, czyszczeniu stropu z izolacji. Zostało to potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22.05.2014r. Ponadto ustosunkowując się do wykonywanych robót w piśmie z dnia 4.06.2014 r., A.Z. wyjaśnia, iż w roku 2011 podczas remontu lokalu mieszkalnego nr 7 wykonano roboty obejmujące wykonanie przewodów grzewczych na strych, które miały w przyszłości być wykorzystywane do kolejnych planowanych robót związanych z adaptacją strychu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy organ stwierdził, iż w istocie A.Z. wykonując opisywane prace kontynuowała roboty zapoczątkowane w 2011 r., zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu. Organ wyjaśnia, iż argumentacja podnoszona przez inwestorkę w toku postępowania przed PINB dla miasta W. jak i w zażaleniu, czy też w zawisłym przed organem postępowaniu z odwołania od decyzji wydanej w niniejszej sprawie jest na tyle rozbieżna i sprzeczna, iż nie sposób uznać ją za zasadną.

I tak w piśmie z dnia 4.04.2014 r., A.Z. wyjaśnia, iż aktualnie prowadzone prace są jedynie bieżącą konserwacją. W treści natomiast w zażaleniu pełnomocnik przekonuje, iż aktualnie prowadzone przez nią prace związane są z koniecznością dokonania odkrywek, w związku z potrzebą wykonania dokumentacji nałożonej przez PINB na wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku. W treści odwołania od decyzji nr [...] pełnomocnik skarżącej wskazuje ponadto, iż PINB dla miasta W. nałożył na wspólnotę mieszkaniową budynku decyzję nr [...] na podstawie art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do tych wyjaśnień organ fskazuje, iż fakt prowadzenia postępowania przez PINB dla miasta W., obejmującego stan techniczny spornego budynku, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej określającej stan techniczny budynku niewątpliwie ma na celu ustalenie jakie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku istnieją, a tym samym jakie jego elementy wymagają nałożenia ewentualnych obowiązków. Przy czym prowadząc postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, organ bada stan techniczny całego budynku, tym samym trudne do zaakceptowania jest stwierdzenie skarżącej, iż obowiązki nałożone w tymże postępowaniu, związane z koniecznością przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku w tym całego poddasza, doprowadziły do konieczności wykonania intensywnych prac na poddaszu, nad lokalem nr 7 i 8. Tym bardziej jest to nie do zaakceptowania, gdyż jak wskazują akta, prace wykonywane były przez A.Z. w marcu 2014 r., natomiast jak wynika z treści odwołania obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku organ nałożył decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Organ odwoławczy w pełni podziela stanowisko organu stopnia powiatowego, iż roboty związane z demontażem desek podłogowych i wypełnieniem stropu oraz skuciem tynków należało uznać za rozpoczęcie robót polegających na remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wyjaśnił organ stopnia powiatowego, wykonanych przez A.Z. robót nie można zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Pod pojęciem bowiem bieżącej konserwacji rozumie się wykonywanie robót mających na celu. utrzymanie sprawności technicznej danego elementu budynku ( np.: konserwacja elementów więźby dachowej środkiem antykorozyjnym), a nie wymianę czy też odtworzenie tego elementu. Przeprowadzone prace nie miały na celu konserwacji stropu ani też wypraw wierzchnich ścian, a wymianę elementów, czyli rozbiórkę celem późniejszego odtworzenia, w związku z planowaną i zapoczątkowaną już w 2011 r., inwestycją związaną z przebudową i remontem poddasza nad lokalem inwestorki. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy organ stwierdza, że zastosowanie przez organ stopnia powiatowego art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest w pełni uzasadnione.

Na marginesie organ odwoławczy dodaje, iż nie widzi podstaw do zastosowania art. 143 kpa w stosunku do zaskarżonego postanowienia.

Skargę na ostateczne postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A.Z.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła 1. wadliwe, bezpodstawne i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem przyjęcie, że "wykonując prace polegające na czyszczeniu ścian, skuciu części tynków, impregnacji więźby dachowej, rozebraniu desek podłogi, czyszczeniu stropu z izolacji strona kontynuowała roboty zapoczątkowane w 2011 r. zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu zastosowanie miał przepis art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem postanowienie organu dotyczyło robót wykonywanych, a nie już wykonanych, mimo iż wnioski te sprzeczne są z dokonanymi jednocześnie w toku postępowania ustaleniami co do terminu wykonywania jakichkolwiek prac w obrębie strychu oraz wystąpienia przez stronę w dacie 17 marca 2014 r. o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. 2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście rozważenia przez organ skutków złożenia w dniu 17 marca 2014 r. wniosku o pozwolenie na budowę w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. przy dokonywaniu oceny legalności prac i w tym kontekście zaniechanie rozważenia potrzeby nakładania na mnie obowiązków zmierzających do "doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem" w sytuacji, gdy działania strony polegające na zainicjowaniu postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę - co oczywiste - podyktowane były dążeniem do uzyskania stanu zgodnego z wymogami ustawy - Prawo budowlane i zaakceptowanie w tym zakresie wadliwego rozstrzygnięcia PINB we W. opartego na niepełnych ustaleniach faktycznych. 3. wadliwe i pozbawione podstaw przyjęcie za postanowieniem PINB, że prace wykonane w obrębie poddasza stanowiły częściowo remont, a częściowo przebudowę wymagające odpowiednio zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę, będące konsekwencją wadliwej wykładni przepisów art. 3 pkt 7 a i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przy całkowitym zaniechaniu dokonania analizy wykonanych prac w kontekście potrzeby oceny zakresu oraz rodzaju niezbędnych do wykonania prac w celu wykonania projektu budowlanego i złożenia wniosku o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę 4. naruszenie przepisu art. 28 i 29 k.p.a, w zw. z art. 9 k.p.a. przez utrzymanie w mocy adresowanego do strony postanowienia w sytuacji, gdy część prac polegających na demontażu desek podłogowych i wypełnienia stropu (szlaka) wykonana została - na co strona wskazywała w odwołaniu - wiosną 2012 r. przez zarządcę nieruchomości w związku z koniecznością oceny stanu technicznego stropu, którego stan jest obecnie przedmiotem postępowania w PINB dla miasta W. (decyzja nr [...]), a w konsekwencji nieuzasadnione - nawet przy akceptacji ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu PINB w zakresie charakteru prac (remont, przebudowa) - o wstrzymaniu robót, na których wykonanie co najmniej w części strona nie miała wpływu i które zostały zrealizowane przez inny podmiot bez udziału skarżącej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji za zasądzeniem od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na moją rzecz kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skarga wskazuje, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową i remontem w części nieużytkowej poddasza w budynku przy ulicy [...] we W. "wykonywane bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ ten nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową części poddasza nieużytkowego w budynku przy ul. [...] we W..

U podstaw obu rozstrzygnięć legły ustalenia PINB, iż roboty związane z wyprowadzeniem instalacji grzewczej z lokalu nr 7 na poziom poddasza stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy - Prawo budowlane z uwagi na fakt, że .. na skutek ich wykonania następuje zmiana parametrów użytkowych poddasza obiektu" i jako takie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś prace związane z demontażem desek podłogowych, wypełnienia stropu i skuciem tynków stanowiły rozpoczęcie robót polegających na remoncie" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane i wymagały zgłoszenia właściwemu organowi.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB, a po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] dnia [...] r. utrzymał w mocy również decyzję PINB z [...] r.

W zaskarżonym postanowieniu organ w pełni zaakceptował ustalenia PINB zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. i stwierdził, że wykonując prace polegające na czyszczeniu ścian, skuciu tynków w niektórych miejscach, impregnacji więźby dachowej, rozebraniu desek podłogi i czyszczeniu stropu z izolacji "skarżąca kontynuowała roboty zapoczątkowane w 2011 r. zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wadliwie przytacza argumentację z zażalenia na postanowienie PINB z [...] r., twierdząc, że wskazano w nim, iż prace polegające na usunięciu desek i szlaki skarżąca wykonała w celu realizacji decyzji PINB adresowanej do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. nr [...] z dnia [...] r. Organowi umknęło przy tym, że w dacie składania zażalenia treść decyzji nr [...] nie była stronie jeszcze znana, bowiem decyzja wydana została w dniu [...] r. (tj. po wniesieniu zażalenia), zaś w zażaleniu A.Z. stwierdziła jedynie, że przedłożona przeze mnie (na żądanie PINB) w postępowaniu dot. stanu technicznego nieruchomości ekspertyza (opinia) techniczna w zakresie stanu belek stropowych poprzedzona zostać musiała wykonaniem tzw. pełnej odkrywki - nie chodziło natomiast w żadnej mierze o ekspertyzę, do wykonania której została zobligowana przez PINB Wspólnota Mieszkaniowa. Taka argumentacja wskazuje jedynie na brak zrozumienia przez organ istoty zarzutów skarżącej, jak również na fakt, że rozpoznając zażalenie i wydając zaskarżone postanowienie organ w istocie nie zbadał wnikliwie sprawy, kopiując dosłownie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść uzasadnienia decyzji nr [...], którą wydał w tym samym dniu ([...] r.) na skutek odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r.

Utrzymanie przez organ zaskarżonym postanowieniem w mocy postanowienia PINB z dnia [...] r. nastąpiło z uchybieniem przepisom wskazanym w petitum niniejszej skargi.

W dniu 17 marca 2014 r. strona złożyła w Urzędzie Miejskim W. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie adaptacji powierzchni strychowej w nieruchomości przy ul. [...] we W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. - UM W. zawiesił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza nieużytkowego i mieszkania nr 7 w celu ich połączenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., wskazując, że zachodzi w postępowaniu konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W mojej ocenie zaskarżone postanowienie oraz związana z nim decyzja pozostaje w bezpośrednim związku z postanowieniem o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, skutkując swoistym paraliżem tamtego postępowania i brakiem możliwości rozpoczęcia w sposób zgodny z prawem procesu inwestycyjnego. Tej okoliczności organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozważył w ogóle, mimo iż w zażaleniu wskazano, że strona oczekuje na wydanie decyzji przez Prezydenta W. i nie prowadzi żadnych prac. Poza lakonicznym stwierdzeniem, że "tut. organ stwierdza w stanie faktycznym sprawy, że w istocie wykonując opisane prace inwestorka kontynuowała roboty zapoczątkowane w 2011 r. zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu" w zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do moich zarzutów dotyczących wadliwego przyjęcia, że jakiekolwiek roboty budowlane są w nieruchomości wykonywane (a nie ewentualnie - wykonane), mimo iż dostrzegł - przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych - że postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane może być wydane wyłącznie w stosunku do robót wykonywanych, a nie już wykonanych. Strona podnosi, że wykonane przeze nią prace poprzedzające wystąpienie do Prezydenta W. - UM W. ze stosownym wnioskiem miały w jej ocenie wyłącznie charakter przygotowawczy, jak również zmierzały jedynie do bieżącej konserwacji i zachowania substancji nieruchomości. Usunięcie przez zarządcę nieruchomości wiosną 2012 r. części desek podłogowych oraz części szlaki na strychu ujawniło bardzo zły stan techniczny stropu, jak również wypełnienia (szlaki) i pozwoliło ustalić, że degradacja stropu postępuje na skutek działania między innymi szkodników, w związku z czym usunięcie szlaki było jedynym sposobem doraźnego zapobiegnięcia dalszemu zniszczeniu stropu. Niezrozumiała jest w związku z tym konstatacja organów obu instancji, że prace te nie mieszczą się w pojęciu bieżącej konserwacji, a stanowią prace remontowe. W roku 2011 Wspólnota Mieszkaniowa [...] we W. wyraziła zgodę na zaadaptowanie przez skarżącą części powierzchni strychu na cele mieszkalne i połączenie jej z mieszkaniem. W roku 2012 strona starała się przy udziale biura architektonicznego opracować projekt budowlany, który miał stać się podstawą do wystąpienia o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ramach przygotowań konieczne okazało się zbadanie stanu stropu w celu przyjęcia optymalnych z tego punktu widzenia rozwiązań technicznych. Z uwagi na fakt, że strop stanowi część wspólną nieruchomości, skarżąca wystąpiła w tej kwestii do zarządcy nieruchomości oraz pozostałych współwłaścicieli. Wiosną 2012 r. na zlecenie zarządcy budynku wykonana została częściowa tzw. odkrywka stropu (zerwanie części desek podłogowych i usuniecie szlaki z 1/3 powierzchni strychu) i ustalono, iż konieczny jest remont w tej części stropu (tj. obszar pod oknem, około 20-22 m2) poprzez "wzmocnienie stropu". W opinii zarządcy, na podstawie oględzin pozostałej części stropu (tj. kolejne 44 - 42m2), gdzie dokonano fragmentarycznej odkrywki, poprzez usunięcie pojedynczych desek) belki stropowe są w dobrym stanie i nie wymagały naprawy. Skarżąca wystąpiła wówczas z wnioskiem do zarządcy o sporządzenie specjalistycznej ekspertyzy technicznej, która objęłaby cały strop poddasza. Do jej wykonania nie doszło wskutek biernej postawy zarządcy i WM. Mając na uwadze fakt, że powierzchnia strychowa znajduje się bezpośrednio nad mieszkaniem skarżącej, jak również dążąc do rozpoczęcia inwestycji polegającej na jej adaptacji, inwestorka starała się spowodować ze strony zarządcy i wspólnoty jakiekolwiek działania, jednak bezskutecznie - skutkiem czego zmuszona była zainicjować postępowanie w PINB w przedmiocie stanu technicznego budynku (w którym wydana została decyzja nr [...] adresowana do Wspólnoty Mieszkaniowej nakazująca przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie ekspertyzy jego stanu technicznego).

W tzw. międzyczasie skarżąca wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, co (zdaniem strony) należało poprzedzić usunięciem dalszej części desek podłogowych w celu zweryfikowania stanu stropu w pozostałej części strychu i uwzględnienia wynikających z niego odpowiednich rozwiązań technicznych w zakresie robót, które objęte miały zostać pozwoleniem.

Stanowisko PINB zaakceptowane w pełni przez DWINB w zaskarżonym postanowieniu, że podjęte czynności były nielegalne, bowiem nie zostały poprzedzone uzyskaniem stosownych zgód i pozwoleń - w okolicznościach sprawy - pozbawione jest racji, a jego akceptacja prowadziłaby do sytuacji, w której wszystkie praktycznie prace w budynku podlegałyby reglamentacji prawa budowlanego, przeciwko czemu przemawia zarówno wykładnia celowościowa, jak i systemowa ustawy - Prawo budowlane. W zaskarżonym postanowieniu organ w istocie nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu, stwierdzając jedynie lakonicznie, że "w pełni podziela stanowisko organu stopnia powiatowego, że roboty związane z demontażem desek podłogowych i wypełnienia stropu oraz skuciem tynków należało uznać za rozpoczęcie robót polegających na remoncie".

W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zdaniem sądu skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny, czy organ II instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych, które podjęto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: p.b.). Wskazany przepis stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych 27 marca 2014 r. Prywatny Zarząd Mieszkaniami w dniu tym zwrócił się do strony pismem (w imieniu własnym i wspólnoty mieszkaniowej) wzywającym do "natychmiastowego wstrzymania prowadzonych robót, polegających na adaptacji strychu na cele mieszkalne do czasu uzyskania pozwolenia na budowę(.....)". Pismo to zostało przesłane do wiadomości powiatowemu organowi nadzoru budowlanego. Następnie w dniu 22 maja 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził wizje lokalną w nieruchomości i w protokole napisano, że w części poddasza zlokalizowanej nad lokalami 7 i 8 widoczne są odkryte belki stropowe drewniane, na których oparte są elementy konstrukcyjne więźby dachowej. Brak jest wypełnienia pomiędzy belkami stropowymi oraz brak desek podłogowych. Belki stropowe posiadają znaczne uszkodzenia spowodowane korozją biologiczną (....) na części ścian brak jest tynków. Widoczne są wykonane podejścia instalacji grzewczej w obrębie poddasza. A.Z. oświadcza, że na opisanej części poddasza usunęła deski podłogowe oraz szlakę z powierzchni ok. 3/4 strychu celem dokonania pełnej odkrywki oceny stanu tych wszystkich belek stropowych w marcu 2014 r. Dodatkowo dokonała skucia tynków, wyczyszczenia ścian i zabezpieczenia więźby dachowej środkiem antykorozyjnym, a także w 2011 r. wykonała podejście instalacji grzewczej, wyprowadzenie w pionie w lokalu nr 7 na poziom poddasza.

Mając zatem na uwadze zgromadzony przez nadzór budowlany stan faktyczny należy powiedzieć, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 3 pkt 7 powołanej ustawy wynika z kolei, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, przebudowę, montaż, remont a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Jednocześnie, w art. 29 w zw. z art. 30 P.b. przewidziano wyjątek od zasady obligatoryjnego uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten zezwala bowiem w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach na skorzystanie z łagodniejszego trybu zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru wykonania oznaczonych prac budowlanych. Z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1; czyli wykonywanie robót polegających na remoncie obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków wymagałoby zgłoszenia zamiaru budowy. Skarżąca przyznała, że wykonała na strychu usunięcia desek podłogowych oraz usunęła szlakę z powierzchni ok. 3/4 strychu celem dokonania pełnej odkrywki oceny stanu tych wszystkich belek stropowych w marcu 2014 r. Dodatkowo dokonała skucia tynków, wyczyszczenia ścian i zabezpieczenia więźby dachowej środkiem antykorozyjnym, a także w 2011 r. wykonała podejście instalacji grzewczej, wyprowadzenie w pionie w lokalu nr 7 na poziom poddasza. Trudno zatem uznać za trafny zarzut skarżącej, że wszelkie roboty ukończyła przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Podkreślenia zatem wymaga, że nie ma znaczenia, czy w dniu kontroli trwały prace, a także jaki zakres tych prac został już wykonany do czasu wstrzymania robót budowlanych. Stwierdzony stan faktyczny oraz wyjaśnienia strony dawały organowi nadzoru budowlanego podstawy do uznania, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i mogą być kontynuowane.

Jednocześnie nie sposób w warunkach tej sprawy uznać za trafne wyjaśnienia strony, jakoby prowadzone przez nią roboty budowlane na strychu miały charakter bieżącej konserwacji. Jak wyjaśnił Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r.

(II OSK 704/05) "przez pojęcie "bieżącej konserwacji" o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont". Niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy prowadzi (zdaniem sądu w niniejszym składzie), że zakres stwierdzonych robót należy zakwalifikować jako remont.

W związku tym sąd uznał, że skoro w budynku wykonywane były bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane inne niż określone w przepisach art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, a zatem objęte przepisem art. 50 ust 1 pkt 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wstrzymać postanowieniem prowadzenie takich robót budowlanych. Dalej trzeba powiedzieć, że w ocenie sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie tego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. O zakończeniu robót budowlanych, czego skutkiem jest brak podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót możemy mówić gdy wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu, czyli zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy sąd doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji zasadnie postanowieniem dokonał wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Stwierdzenie bowiem podczas dokonanej kontroli, że roboty budowlane (szczegółowo opisane we wcześniejszej części uzasadnienia)miały charakter remontu istniejącego budynku, a także wcześniej przebudowy tegoż, bez dokonania stosownego zgłoszenia i uzyskania pozwolenia. W efekcie organ nadzoru budowlanego miał ustawowy obowiązek wstrzymania tych robót i podjęcia czynności legalizacyjnych.

W świetle ustaleń organów, w tym wynikających z protokołu kontroli sąd za bezzasadny uznał zarzut, że roboty budowlane wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały zakończone.

W tym stanie rzeczy wojewódzki sąd administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wbrew zatem zarzutom skargi (zdaniem sądu) wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). W szczególności w sposób poprawny uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia bez naruszenia kwestionowanych w skardze przepisów, w tym art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Okoliczność, w jaki sposób zostały wykonane podejścia instalacji grzewczej nie jest istotna. Zdaniem sądu istotne jest że przewody grzewcze zostały umieszczone na strychu a co za tym idzie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, "w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego".

Na marginesie można jeszcze wskazać, że dla wydanego postanowienia w sprawie pozostaje indyferentna okoliczność, że zarządca nieruchomości dokonał wcześniej częściowego demontażu desek, ponieważ w toku kontrolowanego postępowania oceniano roboty wykonane przez skarżącą, a nie podmiot trzeci. Także wskazując na treść oświadczenia M.Z.-K. należy powiedzieć, że przedmiotem postępowania nie jest remont instalacji kanalizacyjnej, zatem w tym zakresie pismo to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie okazały się zasadne oraz, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.