Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1485/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 3 par 2 pkt 7 , art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: 36a ust. 5 .
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Darłowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 października 2013 r. nr NK-3.4131.560.2013.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. Ratowników Morskich w Dąbkach oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., poz. 256, poz. 2572 ze zm.), Wójt Gminy z dniem [...] r. powierzył B. K. pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w [...] , do dnia [...] r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr[...] , wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Wojewoda stwierdził nieważność wskazanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że organ gminy wydał przedmiotowe zarządzenie z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda zauważył, że wskutek podjęcia przez Radę Gminy Darłowo uchwały nr XXXI/281/2013 z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Nr 3 w Dąbkach, od dnia 1 września 2013 r. rozpoczęły funkcjonowanie dwie odrębne placówki szkolne, tj. Szkoła [...] im. [...] w oraz [..] nr [...] im. [..] w [...] . Zaistniała konieczność zatrudnienia dyrektorów tych szkół.

Wojewoda podkreślił, iż z art. 36a ustawy o systemie oświaty wynika wprost,

że pełnienie obowiązków dyrektora szkoły może zostać powierzone wyłącznie wicedyrektorowi lub w przypadku jego braku nauczycielowi tej szkoły. Istotne znaczenie w sprawie miał fakt, iż w [...] nr [..] w [...] nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora, wobec czego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nastąpić mogło wyłącznie na rzecz nauczyciela tej placówki oświatowej.

Organ nadzorczy powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego zauważył, że B. K. w chwili powierzenia jej pełnienia obowiązków dyrektora [...] Nr [...] w[...] , tj. w dniu [...] r. nie była nauczycielem tej placówki oświatowej. Zdaniem Wojewody, podpisanie w tym samym dniu ([..] r.) dokumentu przez B. K. – "umowa o pracę" ze sobą, jako osobą pełniącą obowiązki dyrektora szkoły oznacza, że podpisanie tego dokumentu nastąpiło później aniżeli powołanie osoby pełniącej obowiązki dyrektora - najpierw nastąpiło powołanie pełniącego obowiązki dyrektora, a dopiero później podpisanie umowy o pracę z tą osobą jako nauczycielem. Nie miał przy tym znaczenia fakt, że z tej umowy wynikało zatrudnienie B. K. od [...] r., bowiem w tym dniu nie było osoby władnej do złożenia w imieniu pracodawcy oświadczenia o zatrudnieniu na stanowisko nauczyciela – nie było dyrektora tej placówki, ani też osoby powołanej do pełnienia takich obowiązków.

Z powyższych względów Wojewoda uznał, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] nr [...] im. [..] w[...] , było konieczne i w pełni uzasadnione.

Wójt Gminy Darłowo wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [..]. r., nr[..] , wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, na okoliczność nawiązania stosunku pracy z B. K..

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, skarżący zarzucił wydanie go z naruszeniem:

- art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że w dniu 1 września 2013 r. B.K. nie była zatrudniona w [...] Nr [...] w [...] ,

- art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wykroczenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego poza swoje ustawowe kompetencje w zakresie oceny stosunku pracy istniejącego pomiędzy B. K. a [..] Nr [...]

w [...] .

W uzasadnieniu skargi, Wójt Gminy podał, że nawiązanie przez B.K. umowy o pracę nie naruszało obowiązujących przepisów prawa, nie stanowiło obejścia prawa. Zawarcie tej umowy jawiło się, jako w pełni uzasadnione, trudno też tej czynności zarzucić pozorność. Powierzenie stanowiska dyrektora placówki w drodze konkursu nie było zasadne, z uwagi na wyznaczoną na dzień [...] r. rozprawę sądową w sprawie likwidacji Szkoły [...] w[...] . W przypadku niekorzystnych rozstrzygnięć, postępowania konkursowe okazałyby się bezprzedmiotowe, co naraziłoby gminę na nieuzasadnione koszty związane z ich przeprowadzeniem. Jak zauważył Wójt, nie bez znaczenia jest w tej sprawie fakt, że nikt z nauczycieli Zespołu Szkół w[...] , nie wyłączając dyrektora Zespołu Szkół, nie zgodził się na przyjęcie funkcji dyrektora nowych placówek. Zdaniem Wójta, Wojewoda nie uwzględnia faktu, że B.K. wykonywała obowiązki nauczyciela szkoły w dniu [...] r. W świetle obowiązujących przepisów Wojewoda, wbrew przedłożonym dokumentom i niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił, że nie doszło do zawarcia umowy o pracę. W tym zakresie Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje, gdyż nie jest organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy i nie może w te kwestie ingerować.

Wójt Gminy dołączył do skargi kopie następujących dokumentów. Zarządzenie własne z dnia [...] r., Nr [...] o potwierdzeniu udzielenia pełnomocnictwa B. K., jako pełniącej obowiązki Dyrektora [...] Nr [...] im. [...] w[...] , do dokonania czynności prawnej z "samym sobą," w związku z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły. Pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. informujące Wojewodę o przyczynach nie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły [...] w [...] oraz na stanowisko dyrektora [..] nr [...] w [...] . Pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. do [...] Kuratora Oświaty wskazujące osoby, którym Wójt powierzył sprawowanie od dnia [...] r. p.o. dyrektora placówek szkolnych w[...] , które są nauczycielami tych placówek od dnia [...] r. Notatka inspektora oświaty z dnia [...] r. w sprawie przygotowywania obiektu szkolnego w [..] do roku szkolnego[...] , wniosek B. K. z dnia [...] r. o wypłatę wynagrodzenia za wykonaną w dniu [...] r. pracę w placówce szkolnej w [...] .

Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu [...] r. nie było osoby, która władna była do podpisania w imieniu mocodawcy umowy o pracę na stanowisku nauczyciela. Fakt wykonywania pracy przez B. K. w dniu [...] r., nie świadczy o prawidłowości zatrudnienia tej osoby jako nauczyciela oraz powierzenia jej obowiązków dyrektora [...] Nr [...] w [...] Wojewoda nie podzielił stanowiska skargi, że powierzenie B. K. funkcji p.o. dyrektora było uzasadnione brakiem woli w objęciu tego stanowiska przez byłego dyrektora oraz nauczycieli zlikwidowanego Zespołu Szkół w [...] . Nie uznał także prawidłowości wydania zarządzenia z dnia [...] r., Nr [...] w zakresie sposobu i trybu zawarcia umowy o pracę przez B. K., jako nauczyciela szkoły. Zdaniem Wojewody, względy celowościowe nie uzasadniały odstąpienia przez Wójta

od ustawowo określonych przesłanek wyboru p.o. dyrektora szkoły. Wojewoda wskazał nadto, że jego kompetencja do badania zgodności z prawem zarządzeń organu gminy wynika z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wraz z pismem z dnia [...] r., Wójt Gminy przesłał do Sądu kopie dokumentów potwierdzających zatrudnienie B. K. w dniu [...] r. w [...] nr [..] w [...] , jako nauczyciela tej szkoły: pismo B. K. z dnia 2 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia stosunku pracy nauczyciela, porozumienie spisane w dniu [...] r. na okoliczność zatrudnienia B. K. , jako nauczyciela świetlicy w [...] Nr [...] w [...] z dniem [...] r., które w imieniu pracodawcy podpisała zastępująca dyrektora Zespołu Szkół w [...] K. G., zarządzenie z dnia [...] r., nr [...] wyznaczające K. G. do zastępowania w obowiązkach dyrektora Zespołu Szkół w [...] – W. G., na czas zawieszenia dotychczasowego dyrektora, najdłużej do dnia [..] r., oświadczenie B. K. z dnia [...] r. o gotowości do pracy na stanowisku nauczyciela w świetlicy [...] nr [...] w[...] .

Na rozprawie w dniu [...] r., Wójt Gminy – F. K. podtrzymał skargę, a ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia z dnia [...] r., nr[...] . Pełnomocnik organu zwrócił uwagę na sprzeczności wynikające z dokumentów przedstawionych przez Wójta Gminy. W tym zakresie wskazał, na ustalenia kontroli przeprowadzone przez Kuratora Oświaty oraz ujawnioną umowę o pracę z dnia [...] r., zawartą przez pełniącą obowiązki dyrektora [...] Nr [...] B. K. z samą sobą. Pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanego dokumentu, którego kopię przedłożył. Jednocześnie pełnomocnik zasygnalizował, że dotychczas Gmina nie podnosiła argumentów, które wskazała w piśmie z dnia [...] r., wprost przeciwnie, wskazywała na dopuszczalność zawarcia umowy z dnia [...] r. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z dokumentów wymienionych w skardze, w piśmie procesowym z dnia [...] r. oraz umowy o pracę z dnia [...] r. Na pytanie Sądu: "dlaczego Gmina nie podniosła okoliczności wskazywanych w piśmie z dnia [...] r., w trakcie postępowania nadzorczego, jak i na etapie formułowania zarzutów skargi", Wójt Gminy oświadczył, że "nikt z nim nie rozmawiał".

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zakres kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Obydwie regulacje, tj. ustawa -Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów ich związków, powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organy gminy podejmujących uchwałę lub wydających zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia

r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Nr [...] im. [...] Pani B. K. .

Podstawę materialnoprawną zarządzenia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. jak i samego rozstrzygnięcia stanowiły przepis 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty(Dz.U.z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że o czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Powierzenie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Tak więc organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły.

Wójt Gminy, jak to słusznie zauważył organ nadzoru, powierzył pełnienie obowiązków dyrektora [...] Nr [...] w [...] B. K. , która nie spełniała wymogów określonych w ww. przepisie, bowiem w dniu [...] r. nie była ani to wicedyrektorem Gimnazjum, ani też nauczycielem tej szkoły. Wprawdzie Wójt zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty udzielił B. K. zgody jako "p.o. dyrektora szkoły na dokonanie czynności prawnej "z samym sobą" związanej z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły", określając w zarządzeniu termin rozpoczęcia pracy na dzień [...] r., to jednak udzielenie tego pełnomocnictwa miało charakter następczy w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zostało udzielone osobie p.o. dyrektora szkoły. Powyższe oznacza, że B.K. w chwili wydania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora [..] Nr [...] w [...] nie była nauczycielem tej szkoły, a zatem powierzenie to nastąpiło wadliwie, z istotnym naruszeniem art. 35a ustawy o systemie oświaty.

Sąd na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych przez Wójta Gminy na okoliczność, że B.K. była nauczycielem [...] Nr [...] w [...] na mocy porozumienia zawartego

w dniu [...] r. z K. G., nauczycielem Zespołu Szkół Nr [...]

w [...] , wyznaczonym przez organ prowadzący do zastępowania Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] . Wójt Gminy przedłożył również dokument opatrzony datą [...] r., skierowany do Dyrektora [...] Nr [...] w [...] , z którym organ prowadzący zapoznał się w dniu jego złożenia, o czym świadczyć ma adnotacja na piśmie wraz z datą [...] r. Z pisma tego wynika, że B.K., powołując się na "umowę ujętą w Porozumieniu spisanym w dniu [...] r." na okoliczność zatrudnienia jej jako nauczyciela [...] Nr [..] w [...] wnosi o dopuszczenie do pracy w dniu [...] r. jako nauczyciela świetlicy.

Pism tych organ prowadzący nie przedłożył organowi nadzoru, chociaż Wojewoda pismem z dnia [...] r. zobowiązał go do poinformowania, czy pełnienie obowiązków m.in. dyrektora [...] Nr [..] w [...] zostało powierzone zgodnie z art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wicedyrektorowi lub nauczycielowi wskazanej szkoły. Wójt poinformował jedynie organ nadzoru, że funkcję pełniących obowiązki dyrektorów szkół, w tym [...] Nr [...] w [..] powierzył nowozatrudnionym nauczycielom, na dowód czego w dniu [...] r. przedłożył Wojewodzie faksem umowę z dnia [...] r., którą B.K., jako p.o. Dyrektora [...] Nr [...] w [...] zawarła "sama z sobą" zatrudniając się na stanowisku nauczyciela świetlicy.

W ocenie Sądu, przedłożone na rozprawie dokumenty zaprzeczają twierdzeniom Wójta Gminy zawartym w skardze, jakoby umocowanie przez organ prowadzący B. K. do zawarcia ze sobą umowy o pracę na stanowisku nauczyciela sankcjonowało powierzenie jej funkcji pełniącego obowiązki dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, albowiem - jak to już wyżej zostało wskazane, dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt Gminy nie złożył. Legalność zarządzenia Wójta będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, mogła zostać zatem oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru. Z tychże wynikało, iż w dniu 2 września 2013 r. organ prowadzący nie mógł powierzyć B. K. funkcji pełniącego obowiązki dyrektora [...]

Nr [...] w [...] , albowiem nie spełniała ona żadnego z wymogów określonych

w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podkreślić należy, że ani w toku postępowania nadzorczego wszczętego dnia

[...] r., ani na etapie wniesienia skargi, Wójt nawet nie zasygnalizował, jakoby B.K. związała się w dniu [...] r. umową o pracę z [...] Nr [..] w [...] a taką wiedzę Wójt rzekomo posiadał, co miałoby wynikać z adnotacji na piśmie z dnia [...] r. Wiarygodność przedstawionych Sądowi argumentów podważać może również to, że przez cały okres poprzedzający przedłożenie dokumentów na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. Wójt Gminy przedstawiał zupełnie inną argumentację, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora szkoły B. K. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed dniem [...] r. Okoliczności te nie pozwoliły na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w momencie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do twierdzenia Wójta, że ocena stosunku pracy nauczyciela należy do kompetencji sądu pracy, nie zaś organu nadzoru stwierdzić należy, że co do zasady Wójt ma rację. Tym niemniej, ustawowym uprawnieniem Wojewody jest ocena legalności uchwał i zarządzeń organów gminy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego, bądź prawa pracy. Skoro z kontrolowanych przez organ nadzoru zarządzeń wynikało, że powierzenie obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło na rzecz osoby, która w dniu powierzenia nie spełniała wymogów określonych w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, albowiem powierzenie to nastąpiło przed zawarciem umowy o pracę, co wprost wynika z treści zarządzenia, to ingerencja Wojewody nie dotyczyła sfery prawa pracy, lecz stosunku administracyjnoprawnego, ujętego w formę zarządzenia. Do kontroli legalności tychże Wojewodę upoważnia ustawa o samorządzie gminnym.

Reasumując, Sąd uznał, że Wojewoda stwierdzając nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. Wójta Gminy słusznie ocenił, że Wójt nie sprostał obowiązkom, jakie nakłada na organ prowadzący ustawa o systemie oświaty, albowiem powierzył obowiązki dyrektora szkoły osobie nieuprawnionej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.