Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1603/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.136 ust 3, art.137 ust 1, art.216 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 47/17 w sprawie ze skargi B.K., K.M., R.M., A.L., R.L. i J.J. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 47/17 oddalił skargę B.K., K.M., R.M., A.L., R.L. i J.J. na decyzję Wojewody Ł. z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

J.J., B.K., K.M. i R.M., A.L. i R.L. w piśmie z [...] stycznia 2011 r. (uzupełnionym pismem z [...] maja 2011 r.) skierowanym do Starosty O. wnieśli o zwrot m.in. nieruchomości położonej w O. , obr. [...], oznaczonej starym numerem działki [...] , a według aktualnej ewidencji gruntów - jako część działki nr [...] o pow. [...] ha i część dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Starosta O. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w O., obr. [...] , oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...]ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Organ ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że pierwszą ewidencję gruntów miasta O. założono w 1970 r. Wówczas w jednostce rejestrowej nr [...] wpisana była dz. nr [...] o pow. [...] ha, a jako osobę władającą gruntem wpisano W.M. Działka nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. [...] o pow. [...] ha. W odniesieniu do dz. nr [...] W.M. otrzymał akt własności ziemi z [...] maja 1973 r. nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na dz. nr [...] , nr [...] i nr [...]. Aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] zbyto dz. nr [...] i dz. [...] o łącznej pow. [...] ha na rzecz Skarbu Państwa i przeniesiono do jedn. rejestrowej nr [...] na Skarb Państwa. Następnie w 1976 r. dz. nr [...] uległa podziałowi na dz. o numerach [...],[...],[...] i [...]. Działki o numerach [...],[...] i dz. nr [...] o pow. [...] ha zostały wywłaszczone na rzecz Państwa decyzją z [...] marca 1978 r. i przeniesione do jednostki rejestrowej nr [...]. W jednostce rejestrowej nr [...] pozostała działka oznaczona numerem [...] o pow. [...] ha. W 1987 r. na terenie m. O., przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, podczas której uległa zmianie numeracja działek i ponownie obliczono ich powierzchnie. Działka nr [...] otrzymała w obr. [...] nr [...], ustalono jej powierzchnię na [...] ha i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stanowi własność K.M. Wywłaszczone dz. nr [...], dz. nr [...],[...],[...] i [...] włączone zostały w dz. o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] m. O. i stanowiły własność Skarbu Państwa. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] sierpnia 1992 r. działka nr [...] o pow. [...]ha położona w O. w obr. [...] została podzielona na dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...]o pow. [...] ha. Zgodnie z decyzją Wojewody P. z [...] marca 1994 r. Gmina O. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] kwietnia 1996 r. dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie decyzji Burmistrza miasta O. z [...] stycznia 2002 r. dz. nr [...] o pow. [...] ha położona w O. w obr. [...], została podzielona m.in. na dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] września 2002 r. Powiat O. nabył własność zabudowanej nieruchomości położonej w O. w obr. [...] oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Ponadto, na podstawie opinii geodezyjnej ustalono, że część działki nr [...] o pow. [...] ha i część działki nr [...] o pow. [...] ha odpowiada dawnej dz. nr [...].

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] marca 1978 r. wywłaszczono od W.M. m.in. nieruchomość oznaczoną starym numerem dz. [...] na potrzeby Zjednoczonych Zakładów [...] Zakłady [...] "[...]" pod budowę zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] listopada 1977 r. Z załącznika mapowego - planu realizacyjnego - znajdującego się przy decyzji wynika, że dz. nr [...] położona w m. O. znajdowała się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...] .

Organ uznał, że cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany w okresie wskazanym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Na nieruchomości zostały bowiem zrealizowane: budynek socjalno-administracyjny, magazyny i wiaty, a plac został ogrodzony, zagospodarowany i utwardzony. Obiekty te funkcjonalnie były powiązane z działalnością prowadzoną przez [...]Przedsiębiorstwo Budowlane w [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wskazując, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zasadniczej przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie powołał żadnych nowych dowodów w sprawie na okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Ponadto, w ich ocenie nie zostało wyjaśnione na jakiej części nieruchomości dz. nr [...] i nr [...] została rozpoczęta budowa i jaka część działki do dzisiaj jest niezagospodarowana. Organ nie ustalił również stanu faktycznego tej nieruchomości oraz w czyim użytkowaniu i posiadaniu jest obecnie nieruchomość. Nie ustalono również, jakie obiekty zgodnie z planem realizacyjnym miały powstać na wywłaszczonej części działki. Poza tym organ nie wypowiedział się co do wniosku o przyznanie odszkodowania lub nieruchomości zamiennej gdyby zwrot przedmiotowej nieruchomości był niemożliwy.

Wojewoda Ł. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty O. o odmowie zwrotu części nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego Starosta prawidłowo przyjął, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Potwierdzają ten wniosek przywołane w decyzji dokumenty i zeznania świadków - pracowników [...]Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...], Zjednoczonych Zakładów [...]. Organ podzielił również pogląd Starosty, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie odstąpienie od wykorzystania gruntu na ten cel, powoduje, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można bowiem wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Ustawodawca nie przewidział również w takiej sytuacji odszkodowania, o które wnioskują odwołujący. Odnosząc się do zarzutów związanych ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości organ wskazał, że z księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości jest Powiat Opoczyński. Ponadto, na przedmiotowych działkach przeprowadzono oględziny, z których protokół załączono do akt sprawy, gdzie opisano stan faktyczny nieruchomości.

J.J., B.K., K.M., R.M., A.L. i R.L. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wojewoda Ł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 72/14 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ł. z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2016 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Ł., uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 47/17 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia nie jest między stronami sporny i jest nim budowa tymczasowego zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...]. Cel ten wynika zarówno z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1978 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] listopada 1977 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania tymczasowego zaplecza [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego na terenie miasta O. Cel ten potwierdza także wniosek Zjednoczonych Zakładów [...] "[...]" z [...] marca 1978 r. Sąd przyznał, że określenie "zaplecze" jest określeniem nieostrym, dlatego w sprawie istotne było ustalenie czy dokumentacja poprzedzająca proces inwestycyjny i zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym przewidywała w ramach realizacji inwestycji budowę obiektów na przedmiotowych działkach, czy też przewidywała sposób wykorzystania nieruchomości z uwzględnieniem celu wywłaszczenia. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności załącznik mapowy do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, potwierdza, że dz. nr [...] w O. znajdowała się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...] . Zarówno załącznik mapowy, jak i projekt zagospodarowania przestrzennego terenu tymczasowego zaplecza [...]Przedsiębiorstwa Budowlanego (w opisie technicznym) przewidywały na przedmiotowym terenie: portiernię (obiekt nr [...], później zwany przetwórnią), budynek socjalno-administracyjny (obiekt nr [...]), magazyn (obiekt nr [...]), magazyn (obiekt nr [...]), a także dojścia, ogrodzenia i wiaty. W dniu [...] lutego 1980 r. podczas oględzin terenu zaplecza stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów oznaczonych numerami [...] i [...] według planu zagospodarowania, budynku socjalno-administracyjnego oznaczonego nr [...] z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. nr [...] w stanie surowym oraz wykonanie ogrodzenia. Realizację tych obiektów potwierdza pismo Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] lutego 1980 r. Dodatkowo, dokumentacja geodezyjna sporządzona przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...] w dniu [...] maja 1984 r. na podstawie pomiaru uzupełniającego w terenie potwierdza istnienie m.in. ogrodzenia terenu, utwardzonego terenu, magazynów oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz budynku socjalno-administracyjnego nr [...]. Ustalenia te potwierdzają również zeznania świadków przesłuchanych w 2012 r., którzy doprecyzowali dodatkowo, że zaplecze służyło do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego, a nieruchomość wykorzystywano także jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Ustalenia te wskazują, że na przedmiotowej nieruchomości planowana inwestycja została zrealizowana, co definitywnie uniemożliwia zwrot nieruchomości w części objętej wnioskiem skarżących. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że późniejsze losy nieruchomości dotyczące jej stanu faktycznego i prawnego, nie mają znaczenia w sprawie o zwrot nieruchomości. Sąd zgodził się z Wojewodą, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Dalej Sąd wyjaśnił, że zamierzonego celu nie mógł również osiągnąć zarzut realizacji obiektów na terenie zaplecza w ramach samowoli budowlanej, której fakt potwierdza pismo Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] lutego 1980 r. Sąd wyjaśnił, że w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. ustawodawca odwołuje się do okoliczności faktycznej a nie prawnej. Uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę nie można utożsamiać z rozpoczęciem prac, o których mowa w tym przepisie.

J.J., reprezentowana przez radcę prawnego T.N., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niepodjęcie przez organy administracyjne wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w rezultacie niewyjaśnienie najistotniejszej okoliczności – zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę zarzutów skargi w zakresie kwestionowania ustaleń faktycznych będących podstawą prawną decyzji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie tylko wtedy, gdy w ogóle nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W podstawach skargi kasacyjnej powołano się zarówno na art. 174 pkt 1 jak i na pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zatem badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a., a następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. został uzasadniony brakiem w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie działań budowlanych na terenie wywłaszczonej nieruchomości i zrealizowanie celu wywłaszczenia. W ramach tego zarzutu podniesiono także, że teren ten został przeznaczony na inny cel niż budowa zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego, że prace na wywłaszczonej nieruchomości wykonywane były bez pozwolenie na budowę i nie zostało wykazane przez organy administracyjne kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Z okoliczności niespornych wynika, że część nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha, która odpowiada dawnej działce nr [...] w O., została wywłaszczona decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] na rzecz Państwa na potrzeby Zjednoczonych Zakładów [...] "[...]" w O., pod budowę zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] listopada 1977 r. nr [...] zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...]. Z załącznika mapowego do planu realizacyjnego wynika, że dz. nr [...], położna w m. O., znajdowała się w lokalizacji inwestycji polegającej na budowie tymczasowego zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...]. Plan ogólny zagospodarowania terenu tymczasowego zaplecza magazyn.-socjalnego [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...] stanowiący załącznik do decyzji z [...] listopada 1977 r. oraz plan realizacyjny zagospodarowania tymczasowego zaplecza PPB w O. sporządzony przez W.H. z maja 1977 r. wskazują jakie obiekty w ramach realizacji inwestycji polegającej na budowie tymczasowego zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...] miały powstać. Przewidywały one portiernię (obiekt nr [...], nazwany później przetwórnią), budynek socjalno-administracyjny (obiekt nr [...]), magazyn (obiekt nr [...]), a także dojścia, ogrodzenia i wiaty. Z akt sprawy wynika, że na dzień [...] lutego 1980 r. stwierdzono wykonanie w stanie surowym magazynów oznaczonych numerami [...] i [...] według planu zagospodarowania, budynku socjalno-administracyjnego oznaczonego numerem [...] z podjęciem robót wykończeniowych, przetwórni ozn. numerem [...] w stanie surowym oraz wykonanie ogrodzenia (pismo Wojewódzkiego Biura Przestrzennego w [...] z [...] lutego 1980 r. w sprawie oględzin na spornej nieruchomości). Dodatkowo ustalenia w tym zakresie zostały oparte na zeznaniach świadków - W.B. (pracownika [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w latach 70-tych i 80-tych), R.K. (inspektora nadzoru budowlanego Zjednoczonych Zakładów [...]od 1977 r.), T.S. (inspektora nadzoru budowlanego ds. sanitarnych Zjednoczonych Zakładów, Zakładów [...] "[...]" od 1978 r.) oraz B.B. (pracownicy [...]Przedsiębiorstwa Budowlanego od 1982 r.). Z zeznań tych wynika, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano zaplecze do składowania niezbędnych materiałów do budowy osiedla mieszkaniowego, jak również wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Na potwierdzenie swoich zeznań R.K. przedłożył również zdjęcia z lat 1982-1985 obrazujące urządzenie tymczasowego zaplecza Przedsiębiorstwa. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] września 1980 r. nr [...] oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w O., w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej złożonej w 1982 r. wynika, że teren był ogrodzony. Dokonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...] w dniu [...] maja 1984 r. pomiar uzupełniający w terenie, z którego sporządzono dokumentację geodezyjną, uzupełniający mapę zasadniczą założoną w 1982 r. potwierdza także fakt zrealizowania inwestycji.

Wszystkie te ustalenia poczynione przez organy administracyjne potwierdzają, że na spornej nieruchomości przed 1980 r. na potrzeby Przedsiębiorstwa wybudowano budynek socjalno-administracyjny, dwa magazyny, przetwórnie, jak również wykonano ogrodzenie i wiaty. Obiekty te istnieją do dnia dzisiejszego. Teren był wykorzystywany jako zaplecze do składowania materiałów niezbędnych do budowy osiedla mieszkaniowego, jak również wykorzystywano tę nieruchomość jako miejsce postoju maszyn, urządzeń i samochodów. Teren był ogrodzony i utwardzony. Urządzenie terenu świadczy zatem, że był on wykorzystywany jako tymczasowe zaplecze [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego.

Rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczące zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, dla oceny zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. na cel jej nabycia, nie są zasadne, ponieważ z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 u.g.n. odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nierozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również na niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11).

Podobnie nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości późniejsze jej wykorzystanie czy też rozporządzenie nią po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Organy administracyjne ustaliły, że nieruchomość została oddana decyzją z [...] września 1980 r. w użytkowanie Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w O. Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego w [...] (następca [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w[...] ) nie istnieje. Na nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] i nr [...] obecnie znajdują się zabudowania Zarządu Dróg Powiatowych w O. wraz z placem, na którym umieszczone są niezbędne materiały do realizacji zadań przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. (dowód z oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2011 r.). Okoliczności te nie wskazują, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż po wywłaszczeniu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji.

Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. są gołosłowne. Cel wywłaszczenia został bowiem zrealizowany, a wniosek ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony przez organy administracyjne w sposób wyczerpujący. Okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione i ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Okoliczności zaś, które zdaniem skarżącego kasacyjnie powinny być wyjaśnione nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania przypomnieć jeszcze należy, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, Legalis). Skarga kasacyjna zredagowana została w tej części niestarannie, gdyż nie wskazuje jako wzorzec kontroli norm prawnych wywiedzionych z właściwego paragrafu art. 77 i art. 107 K.p.a. Dopiero argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala częściowo na sprecyzowanie granic skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Normę tę można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Do tego w istocie zmierza zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja przedstawiona na poparcie tego zarzutu, która jest tożsama z argumentacją podniesioną na poparcie wcześniejszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Stan faktyczny sprawy został więc prawidłowo zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Wobec niezanegowania skutecznie stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. należy wskazać, że nie jest on zasadny. Stosownie do art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. nie został poparty żadną argumentacją.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 u.g.n. zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania. Do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz. U. z 2004 r. poz. 1492 w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247).

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie do zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz (cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1981/11).

W rozważanym przypadku, nie można zatem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Nie można zatem wymagać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne określone w tym przepisie zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r.

Terminy te miałyby natomiast znaczenie wtedy, gdyby odpowiednio nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.