Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2488/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9y ust. 3e
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 155, art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. o odmowie zmiany decyzji tego samego organu z [...] lutego 2013 r. o ustaleniu, na rzecz p. M. i B. S., zwanych dalej "Wywłaszczonymi", odszkodowania w wysokości 17 500 zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w gminie [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...] (obr. [...]), przeznaczonej na rozbudowę i przebudowę linii kolejowej i zobowiązaniu P. S.A., zwanej dalej "Inwestorem", do wypłaty odszkodowania.

Uzasadniając decyzje przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

- nieruchomość oznaczona jako działki ew. nr [...] i [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2011 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, zwaną dalej "decyzją lokalizacyjną", przeznaczono pod inwestycję, polegającą na rozbudowie i przebudowie linii kolejowej [...]; orzeczenie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r.; z dniem tym nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa,

- decyzja o ustaleniu odszkodowania z 2013 roku, wobec braku wniesienia odwołania stała się ostateczna 28 lutego 2013 r.; została ona skierowana m.in. do Wywłaszczonych,

- Wojewoda [...] na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu ustalił, że p. B. S. zmarł [...] grudnia 2013 r.; postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], spadek po zmarłym p. B. S. nabył m.in. p. P. S. (w 3/16 części), zwany dalej "Wnioskodawcą",

- Wnioskodawca, pismem z 28 sierpnia 2015 r., zażądał zmiany decyzji z 2013 roku, na podstawie art. 155 K.p.a., poprzez powiększenie ustalonego odszkodowania o 5%, z tytułu wydania nieruchomości przez Wywłaszczonych,

- jak wynika z akt sprawy, decyzja lokalizacyjna została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności; ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wydaniu tej decyzji wynika, że Wywłaszczeni otrzymali przedmiotowe zawiadomienie 1 sierpnia 2011 r.,

- wobec treści art. 9y ust. 3e, ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1297 ze zm.)28-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności; natomiast gdy taka decyzja zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 28-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji lokalizacyjnej takiego rygoru; natomiast w sytuacji, gdy zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej nie zostały wysłane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej waloru ostateczności,

- w warunkach rozpatrywanej sprawy 28-dniowy termin na wydanie nieruchomości powinien być liczony od 1 sierpnia 2011 r. - dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej,

- z akt sprawy wynika, że Wywłaszczeni wydali przedmiotową nieruchomość 13 stycznia 2012 r., a zatem po upływie 28 - dniowego terminu,

- w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a zatem takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony; dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej treści decyzji (por. przykładowo: wyroki NSA o sygn. akt II OSK 756/12, i I OSK 607/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zasadniczym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest to, aby takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiały się przepisy szczególne; zastosowanie art. 155 K.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów; dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (tak wyrok o sygn. akt II OSK 770/05 – dostępny w CBOSA),

- rozpatrując żądanie Wnioskodawcy przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 K.p.a., organ nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania decyzji z 2013 roku; był natomiast zobowiązany do zbadania w pierwszej kolejności, czy w sprawie zachodzi brak przeciwwskazań do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, wynikających z przepisów ustaw szczególnych,

- w niniejszej sprawie brak jest możliwości zastosowania tzw. uznania administracyjnego; rozstrzygnięcie w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości jest uzależnione od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym uprawniających do powiększenia odszkodowania; brak ich spełnienia, nakazuje natomiast organowi wydanie w danych okolicznościach faktycznych orzeczenia o ściśle określonej treści.

W skardze Wnioskodawca zarzucił niewłaściwą interpretację art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym oraz uchybienie dyspozycji art. 9 K.p.a. Uzasadniając ją wskazał, że działania organów obu instancji jest niekonsekwentne. W innej bowiem decyzji administracyjnej, wydanej przez Wojewodę [...], a dotyczącej pozostałej części wywłaszczonych nieruchomości, organ zwiększał kwoty odszkodowania.

Z art. 9y ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym wynika, że powiększenie następuje, jeśli jest spełniony jednocześnie warunek z pkt 1 i 2 albo warunek z pkt 3. Nie bez powodu ustawodawca zastosował spójnik "albo". Nielogicznym, nieuzasadnionym i szkodliwym dla stron postępowanie jest forsowanie przez organ administracji stanowiska, że powiększenie następuje jedynie w przypadku spełnienia przesłanki jak w pkt 1 i 2. Taka interpretacja to nieuzasadniona dowolność. Brak jest bowiem przepisów prawa oraz orzeczeń sądów, które wskazywałyby taką kolejność warunkowania powiększenia kwoty odszkodowania o 5%.

Organ I. instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 31 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2568/13 (dostępny w CBOSA). Jednak analiza tego orzeczenia wskazuje, że nie może być ono wyznacznikiem do orzekania w niniejszej sprawie. Zaprezentowano tam bowiem nieco odmienny stan faktyczny.

W przedmiotowym przypadku decyzja lokalizacyjna, która objęła grunty Wywłaszczonych, została zaskarżona przez strony postępowania. Wywłaszczeni pozostawali w przeświadczeniu, że możliwym jest, aby orzeczenie to nie ostało się w porządku prawnym, pomimo nadanego mu rygory wykonalności. Zastosowanie winien mieć zatem przypadek opisany w art. 9y ust. 3e pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Jeżeli zasadne jest twierdzenie organu, że nie jest możliwe zastosowanie trybu art. 155 K.p.a. winien on jednocześnie, zgodnie z dyspozycją art. 9 K.p.a., wskazać odwołującemu się tryb, w którym jest możliwe wzruszenie decyzji, naruszającej jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym (k.46-46) uczestnik postępowania – Inwestor – wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu administracji odnośnie do ustaleń faktycznych jak i – generalnie - ocen prawnych. Ponowne przytaczanie argumentacji organu byłoby bezzasadne, z uwagi na uprzednie jej zreferowanie. Sąd przyjmuje ją za własną, z nieznacznym zastrzeżeniem.

Nie są sporne w istocie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Nieruchomość nie została wydana w terminie 28 dni od daty doręczenia decyzji lokalizacyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Spór sprowadza się w istocie do kwestii prawidłowego rozumienia treści normatywnej art. 9 ust. 3e ustawy o transporcie kolejowym, zakreślającego przesłanki zwiększenie odszkodowania o 5%. Nie jest bowiem kwestionowane stanowisko organu, że o ile z przepisu tego nie wynika możliwość zwiększenia w danym przypadku kwoty odszkodowania, decyzja nie mogłaby zostać zmieniona, w myśl art. 155 K.p.a., jako nie mająca charakteru uznaniowego.

Na wstępie wypada odnotować, że treść normatywna przedmiotowej regulacji art. 9y ust. 3e może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, o ile uciec się wyłącznie do reguł wykładni językowo-logicznej, szczególnie w kontekście użytych na końcu pkt 1 i 2 spójników. W takiej sytuacji dla odkodowania jej właściwej treści należy się odwołać do względów celowościowych. Oczywistą bowiem wydaje się intencja prawodawcy, który - przy pomocy wskazanej regulacji - chciał skłonić właścicieli nieruchomości do niezwłocznego ich przekazywania dla sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze wskazany cel, należy podzielić pogląd, prezentowany już w orzecznictwie na gruncie analogicznych regulacji w zakresie realizacji dróg publicznych, że gdy chodzi o przypadki opisane w pkt 1 i 2 ust. 3e, pierwszy z nich odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy decyzji lokalizacyjnej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej jej treści, zaś drugi odmiennego przypadku, to znaczy gdy rygoru takiego nie nadano w treści decyzji, lecz w drodze odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia), co dopuszcza ustawa o transporcie kolejowym (analogicznie, powoływany w skardze, wyrok NSA sygn. akt I OSK 2568/13). Gdy chodzi o przypadek wskazany w punkcie 3, to - w ocenie Sądu – należy go odnosić do sytuacji, gdy decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności - ani w treści samego orzeczenia ani poprzez wydanie dodatkowego postanowienia (jest to wszak możliwe skoro ustawa o transporcie kolejowym uzależnia to od stosownego wniosku inwestora – art. 9w ust. 1). W takim przypadku decyzja staje się wykonalna dopiero wówczas, gdy jest ostateczna, a więc, powiązany przez prawodawcę ze szczególnym przywilejem finansowym termin do wydania nieruchomości, powinien być liczony od tej daty.

Mając na uwadze cel wskazanej regulacji - przyznanie szczególnego przywileju finansowego osobom, które szybko wydadzą nieruchomość, co ułatwi realizacji inwestycji publicznych - w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest takie rozumienie regulacji art. 9y ust. 3e, że prawo do podwyższonego odszkodowania, w przypadku, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (w jej treści bądź w drodze dodatkowego postanowienia) może przysługiwać także w razie wydanie nieruchomości dopiero w terminie biegnącym od daty, gdy decyzja tego rodzaju stanie się ostateczna. Przyjęcie takich rozwiązań przez prawodawcę nie byłoby uzasadnione żadnymi względami racjonalnymi. O ile w istocie dopłata do odszkodowania można byłoby otrzymać także w razie wydania nieruchomości w stosownym terminie, po uprawomocnieniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w istocie nieracjonalny byłoby jej wydawanie wcześniej. Zamieszczenie regulacji pkt 1 i 2 w ust. 3e nie znajdowałoby rozsądnych przesłanek.

Ponownie wypada podkreślić, że konstrukcja wskazanego przepisu, użyte w nim sformułowania i spójniki nie pozwalają na jednoznaczne odczytanie treści normatywnej wskazanej regulacji przy użyciu prostych reguł językowych. Jednakże odwołanie do względów celowościowych oraz logicznego rozumowania pozwala odczytać treść wskazanej regulacji jednoznacznie. Odwołanie się do tego rodzaju wykładni jest zdaniem Sądu w pełni dopuszczalne, w sytuacji gdy chodzi o odkodowanie znaczenia normy zakreślającej szczególny przywilej, która nie służy bezpośrednio realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Wobec skazanych uwarunkowań, w sytuacji gdy nieruchomości nie wydano w terminie 28 dni od doręczenia decyzji lokalizacyjnej a akt ten opatrzony był rygorem natychmiastowej wykonalności, brak było podstaw do zwiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie może mieć znaczenia podnoszona okoliczność, że Wywłaszczeni nie byli pewni czy - wobec wniesionych odwołań - decyzja lokalizacyjna pozostanie w obrocie. Z woli prawodawcy bowiem, dodatkowa kwota przyznana została osobom, które wydają nieruchomość wobec nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności choć decyzja taka z natury rzeczy nie musi być ostateczna, a więc nie ma na tym etapie pewności, czy nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wskazanej oceny nie może zmienić to, że – jak wywodzono w skardze - organ I. instancji w innych sprawach, rozpatrywanych wcześniej, stosował inną praktykę. Powodem tego mogła być, jak wskazano, nie nazbyt czytelna regulacja.

W końcu jedynie na marginesie należy wskazać ze spór, co do właściwej wykładni przepisu ustawy o transporcie kolejowym może nie mieć w istocie, w rozpoznawanej tu sprawie, praktycznego wpływu na jej końcowy wynik.

Organ administracji, wobec stosownego wniosku, słusznie rozważał wstępnie, czy teoretycznie możliwa byłaby zmiana ostatecznej decyzji. Gdyby jednak nawet tak było, wobec uwarunkowań normatywnych, zakreślających przypadki zwiększenie odszkodowania, kolejnym warunkiem zmiany orzeczenia byłoby uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (wobec treści art. 155 § 1 K.p.a.). W danym przypadku stroną to jest także zobowiązany do wypłaty odszkodowania Inwestor. Jak wynika z jego stanowiska, skierowanego do Sądu, jest on przeciwny zwiększeniu odszkodowania, do którego wypłaty byłbym zobowiązany. Z kolei - w przypadku braku zgody którejkolwiek ze stron - zmiana decyzji, w trybie art. 155 K.p.a., nie jest dopuszczalna.

Chybiony jest też zarzut naruszenie art. 9 K.p.a. Zasada informowania stron, zakreślona w Kodeksie, nie obejmuje powinności ich instruowania, jakie czynności należy podejmować dla osiągnięcia celów, zakładanych przez wnioskodawcę. W sytuacji, gdy decyzja nie mogła zostać zmieniona w ramach żądanego trybu (art. 155 K.p.a.), organ nie był obowiązany wskazywać środków procesowych, jakie miałby zastosować Wnioskodawca, aby osiągnąć zamierzony cel - uzyskanie kwoty o jaką, jego zdaniem, powinno zostać powiększone odszkodowanie.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Wprawdzie w treści uzasadnienia organ administracji nieprecyzyjnie zakreślił warunki powiększenie odszkodowania, opisane w art. 9y ustęp 3e pkt 3. Wskazano mianowicie, że miałby on dotyczyć przypadków, gdy stronie nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu dotyczy on zaś sytuacji, gdy decyzja organu I. instancji nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności lub nie został on później nadany. Wskazana różnica ocen. w kontekście uwarunkowań danej sprawy, nie odgrywa jednak żadnego znaczenia. Uchybienie więc w danym zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik danej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.