Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 192/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 2112
law: Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z  wystąpieniem COVID-19.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie objęcia kwarantanną 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej P. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2022 r. P. J. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS", "organ") o objęciu kwarantanną. Skarżąca wskazała, że jest nauczycielką w Szkole Podstawowej i w dniu 13 stycznia 2022 r. dowiedziała się telefonicznie o objęciu jej kwarantanną. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, dalej jako: "u.z.ch.z.l."), przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

- art. 32 u.z.ch.z.l. poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych

o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jej rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

- art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. przez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się

w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem i co jest stałą, naganną praktyką organu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz

o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się po kolei do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3a u.z.ch.z.l., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata,

w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż

na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Organ wskazał, że bez wątpienia powyższy przepis określa przesłanki i formę rozstrzygnięcia właściwego organu w przypadku styczności danej osoby ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Jednak zgodnie

z art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku

z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112), do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. W konsekwencji uznać należy, że objęcie skarżącej kwarantanną było czynnością, która winna być kwalifikowana jako akt administracyjny - decyzja

(nr [...] w systemie teleinformatycznym EWP 3.0), która została przekazana w sposób umożliwiający dotarcie do adresata (co w sprawie jest bezsporne), która nie wymagała uzasadnienia i względem której wyłączony został obowiązek jej doręczenia na piśmie. Kwestionowanie zasadności takiego aktu winno zatem nastąpić w trybie odwołania od decyzji, zaś uchybienie tej czynności skutkuje niedopuszczalnością skargi (art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, jak też potrzebą jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy.

PPIS oświadczył, że w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w niezbędnym zakresie wynikającym ze znanej dotychczas specyfiki rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 w wariancie aktualnie powszechnie występującym w Polsce, a dostępna w tym zakresie wiedza medyczna została uwzględniona przy dokonywaniu oceny stopnia zagrożenia danego przypadku dla zdrowia publicznego. Dochodzenie epidemiologiczne ma doprowadzić do ustalenia osób, które mogły być narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności (jakiejkolwiek) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. W postępowaniu tym nie dąży się do ustalenia (ze 100% pewnością) zaistnienia stanu zakażenia biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, a jedynie ustalenia zaistnienia możliwości ekspozycji na biologiczny czynnik chorobotwórczy, co skutkuje uznaniem, że dana osoba mogła (ale nie musiała) zostać zakażona. Celem kwarantanny jest odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie (a nie która została zakażona), w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (eliminacja transmisji na kolejne osoby). W sprawie będącej przedmiotem skargi

do ustalenia kontaktu z osobą zakażoną, długości jego trwania, ewentualnego narażenia skarżącej na zakażenie, za dowód i dane stanowiące podstawę podjętych działań przyjęto informację uzyskaną podczas dochodzenia i wywiadu epidemiologicznego przeprowadzonego z rodzicem zakażonych dzieci oraz dyrektorem placówki edukacyjnej zatrudniającej skarżącą. Wynikało z niego, że skarżąca jako nauczyciel prowadziła zajęcia lekcyjne w dniu 10 stycznia 2022 r. z klasą Va. (kwarantanna od 13 do 20 stycznia 2022 r.) oraz 12 stycznia 2022 r. z klasą IV (kwarantanna przedłużona do 22 stycznia 2022 r.) w Szkole Podstawowej, zgodnie z planem lekcji oraz że podczas tych zajęć miała kontakt z osobami, u których stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Dane osób które uczestniczyły w zajęciach lekcyjnych z zakażonymi osobami zostały przekazane przez placówkę edukacyjną do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej za pomocą formularza INSTYTUCJA w systemie SEPIS. Podstawę prawną do przekazania powyższych danych państwowemu inspektorowi sanitarnemu stanowi art. 32a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z uwagi na skalę zjawiska, przedmiot sprawy, liczbę zakażeń, zakres wymaganych działań, potrzebę podjęcia natychmiastowych działań (zatem sytuację nadzwyczajną, niespotykaną przed ogłoszeniem epidemii) organ z obiektywnych przyczyn nie mógł realizować czynności zmierzających do weryfikowania ewentualnej intensywności oddziaływania źródła zakażenia, transmisji wirusa - w drodze przewidzianych w k.p.a. środków dowodowych (jak opinie biegłych, dowody z przesłuchania stron, względnie inne metody, które w istocie paraliżowałyby pracę organu i walkę z pandemią). W ocenie organu, zastosowanie najbardziej dolegliwego środka, tj. kwarantanny mieściło się w granicach zastrzeżonej dla PPIS ustawowej kompetencji i było zgodne ze wskazaniami medycznymi - jako stosowanie wiodącej i najbardziej skutecznej metody walki nakierowanej na przerwanie transmisji wirusa.

Pismem z 2 marca 2022 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z 24 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał skargę. Stwierdził, że w sprawie nie doszło od wydania decyzji administracyjnej, nawet w formie uproszczonej, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 i 3a u.z.ch.z.l. (z uwzględnieniem nawet art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem Covid-19). Wynika to z tego, że aby dane działanie organu administracji publicznej mogło być uznane za "decyzję administracyjną", musi spełniać pewne minimalne wymogi, tj. w szczególności musi zawierać: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pełnomocnik podkreślił, że brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Oświadczył, że w powiadomieniu o objęciu skarżącej kwarantanną nigdzie nie wskazano organu, który objął kwarantanną ani nie podano pełnych danych pracownika, działającego z upoważnienia organu, nie mówiąc już

o pouczeniu o prawie do zaskarżenia decyzji w drodze odwołania. Radca prawny zauważył też, że wpisy w bazie EWP ani tym bardziej w bazie SEPIS nie są "decyzjami administracyjnymi", bo decyzja jest z samej swojej natury oświadczeniem woli organu (rozstrzygnięciem) kierowanym do oznaczonego adresata, tj. doręczanym mu lub też co najmniej komunikowanym adresatowi przez organ w inny sposób (np. ustnie, telefonicznie). Brak rozstrzygnięcia kierowanego ("przekazywanego") przez organ do adresata, jak w niniejszej sprawie, także uniemożliwia przyjęcie, że skarżone działanie miało cechy "decyzji". Wskazuje zresztą na to nawet sama forma językowa przekazywanych przez organy inspekcji sanitarnej, m.in. w drodze zawiadomień automatycznych, komunikatów dotyczących kwarantanny, które posługiwały się formułą

o "informowaniu", "informacji o objęciu kwarantanną", a nigdy nie wskazywały na: "decyzję" lub "informację o decyzji". Radca prawny powołał akty administracyjne innych organów państwowej inspekcji sanitarnej i orzeczenia sądów administracyjnych,

w których uznano, że objęcie kwarantanną w tym samym stanie prawnym stanowi czynność z zakresu administracji, a nie decyzję administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku sprzeciwu strony skarżącej.

Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. W rozpoznawanej sprawie wymagania te zostały spełnione.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań,

o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Przy czym ustawodawca przewidział odrębny tryb zaskarżania wymienionych działań. W przypadku wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast w przypadku czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, można je zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.

Wobec rozbieżnych stanowisk stron rozstrzygnięcia Sądu wymaga przede wszystkim ustalenie, czy objęcie kwarantanną skarżącej stanowiło czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mimo że powinna zostać wydana decyzja, jak przekonuje skarżąca, czy przy objęciu kwarantanną zastosowano tryb decyzyjny, jak twierdzi organ.

Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie

i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły

i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są

w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony

i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.z.ch.z.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z treści art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l.,

w myśl którego osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały

w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W wyroku z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie jednej

z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny

i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania

o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji,

a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę

w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane

w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie

z uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie PPIS nie dochował tych obowiązków. Nie wiadomo kto dokładnie zdecydował o objęciu skarżącej kwarantanną, kto ją o tym poinformował, nie można też stwierdzić, aby skarżąca została pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne składają się z wydruku z systemu EWP o objęciu skarżącej kwarantanną oraz z wydruków zgłoszeń o osobie zakażonej, podmiocie zgłaszającym i osobach, które miały bliski kontakt

z osobą zakażoną. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał w sprawie decyzję administracyjną.

Zamieszczenie na stronie EWP informacji o objęciu skarżącej kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. EWP jest systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki

z pandemią. Adresatem informacji nie była więc skarżąca. Z przedłożonego wydruku ze strony EWP nie wynika też od kogo pochodzi informacja i aby strona została pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Na stronie tej podano nr decyzji [...], jednak organ nie przedłożył żadnego dokumentu, potwierdzającego fakt wydania takiej decyzji. Podkreślić należy, że zamieszczenie w systemie informatycznym informacji o objęciu kwarantanną nie może zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, jest to bowiem czynność wtórna względem decyzji i powinna zostać dokonane na podstawie decyzji.

Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie EWP nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), które obowiązywało w dacie skierowania skarżącej na kwarantannę. Przepis ten stanowił wówczas, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Zaskarżone działanie organu odpowiada w istocie normie tego przepisu.

Powyższe przekonuje, że mimo ustawowego obowiązku PPIS nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia skarżącej kwarantanną, a jedynie poinformował ją o tym fakcie. W orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że objęcie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną, bez wydania decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21, dostępne w CBOSA; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Wyjaśnić pozostaje, że przepis § 5 ust. 1 zd. drugie cytowanego rozporządzenia był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia kwarantanną. Sąd w całości podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w wyroku tutejszego Sądu z 5 kwietnia 2022 r., (sygn. akt II SA/Ol 1051/21, CBOSA), w myśl którego należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie z 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., (sygn. akt IV SA/Po 1022/21, CBOSA),

że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21 dostępny w CBOSA) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko"

w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno

w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń,

a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak

w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność została podjęta

z naruszeniem prawa i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej bezskuteczność.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłatę skarbową w kwocie 17 zł od udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).