Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 7/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu targowiska miejskiego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżącej Gminie 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Wojewoda K. – P. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2020 r. orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Targowiska miejskiego położonego przy ul. [...] oraz zasad ustalania opłat za rezerwację miejsca na targowisku.

Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.k.").

Regulamin Targowiska miejskiego położonego przy ul. [...] (zwany dalej "Regulaminem") stanowi załącznik do uchwały.

Zgodnie z § 2 uchwały "Wysokość opłat za rezerwację miejsca na Targowisku miejskim ustala Burmistrz C. biorąc pod uwagę rodzaj rezerwowanego miejsca". W ocenie Wojewody taki zapis stanowi modyfikację art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który upoważnia organy stanowiące gminy do powierzenia organom wykonawczym jednostek uprawnień o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu.

Z kolei w § 1 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska określiła, że zarządcą Targowiska jest Urząd Miejski w C.. Zdaniem Wojewody postanowienie to zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w tym przepisie zobowiązana jest do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Kwestionowanego postanowienia nie można zaliczyć do zasad bądź trybu korzystania z targowiska gminnego. Żaden inny przepis ustawowy nie upoważnił organu stanowiącego gminy do wskazania zarządcy targowiska w uchwale ustalającej regulamin targowiska.

Powyższe zdaniem Wojewody ma zastosowanie do § 1 ust. 2 Regulaminu.

Odnośnie § Regulaminu Wojewoda podniósł, że Rada wprowadziła w nim obowiązki zachowania się osób przebywających na terenie targowiska, dokonując modyfikacji przepisów ustawowych:

- § 2 ust. 1 stanowi mody?kacje art. 145 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821),

- § 2 ust. 2 stanowi mody?kację art. 144 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 ust. 3 stanowi mody?kację art. 143 Kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444),

- § 2 ust. 4 objęty jest regulacją ustawy z dnia 18 października 2019 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 z późn. zm.) oraz ustawą z dnia 18 października 2019 r o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2182 z późn. zm.),

- § 2 ust 5 stanowi modyfikację art. 127 § 1 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 ust. 6 stanowi modyfikację art. 127 § 1 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 ust. 7 stanowi modyfikację art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Wojewoda zauważył ponadto, że z powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 7 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.g.k. nie wynika podstawa do ustalenia przez Radę Miejską zasad ustalania opłat za rezerwację miejsc na targowisku.

Wskazując, że jego zastrzeżenia budzą przepisy § 4 ust. 2 – 10 Regulaminu Wojewoda podniósł, że Rada Miejska nie miała także kompetencji do podjęcia uchwały w zakresie określenia zasad rezerwacji stanowisk handlowych.

Wojewoda podniósł, że jak wynika z art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 z późn. zm.) rada gminy określa opłatę targową w drodze specjalnej uchwały w trybie wskazanym tą ustawą. Ani z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. ani z art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ani z innych przepisów nie wynika upoważnienie do wprowadzania dodatkowo zasad rezerwacji stanowisk handlowych oraz opłaty rezerwacyjnej, tym bardziej wprowadzonej, jak w przypadku przedmiotowej uchwały, na podstawie przepisów wydanych przez burmistrza (§ 2 uchwały). Poza opłatą targową może być jedynie pobierana określona w art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opłata za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że w § 6 Regulaminu określono obowiązki prowadzących działalność na targowisku. Regulacja ta nie mieści się w pojęciu ,,zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej" wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Obowiązki przedsiębiorcy regulują przepisy rangi ustawowej.

Zdaniem Wojewody podobne uwagi mają zastosowanie do § 10 ust. 1 – 3 Regulaminu.

Z kolei § 10 ust. 2 Regulaminu stanowi modyfikację art. 145 Kodeksu wykroczeń.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu "W przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków określonych w ust. 1 zarządca Targowiska może odmówić sprzedaży kolejnej rezerwacji". Tymczasem w ocenie Wojewody w ramach delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g. kwestia regulacji odpowiedzialności administracyjnej, karnej, czy też cywilnej za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu targowiska nie mieści się w kompetencji organu stanowiącego gminy. Podstawą odpowiedzialności administracyjnej, karnej, cywilnej mogą być tylko przepisy rangi ustawowej, przewidujące odpowiednie konsekwencje za określone działania i zachowania. W związku z tym rada gminy nie ma kompetencji do wypowiadania się w zakresie odpowiedzialności za naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących w ramach działań w trakcie korzystania przez sprzedających z targowisk gminnych. Zdaniem Wojewody podobne uwagi dotyczą § 11 Regulaminu, w którym określono, że "Za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie targowiska zarządca Targowiska nie odpowiada".

Zdaniem Wojewody poza upoważnienie ustawowe wykraczają także postanowienia zawarte w § 12 Regulaminu.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, czego skutkiem było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały;

2) art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.g.k. poprzez błędne przyjęcie, iż upoważnienie Burmistrza przez Radę Miejską do ustalania opłat za rezerwację na targowisku miejskim jest mody?kacją wyżej wymienionego przepisu oraz błędną interpretację polegającą na tym że opłaty za rezerwację miejsca należą do kategorii podatków i opłat lokalnych;

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, że postanowienie uchwały w przedmiocie określenia Urzędu Miejskiego zarządcą Targowiska zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu;

4) art. 4 ust 2 u.g.k. poprzez jego błędne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, kiedy to w § 2 Regulaminu Targowiska zastosowano normę wynikającą z tego przepisu,

5) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, iż § 1 ust. 3 Regulaminu Targowiska został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i błędne przyjęcie, iż żaden przepis ustawowy nie upoważnił organu stanowiącego gminy do wskazania zarządcy targowiska w uchwale ustalającej regulamin obiektu,

6) § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 145 Kodeksu wykroczeń, art. 144 k.w., art. 143 k.w. oraz art. 288 § 1 Kodeksu karnego, art. 127 § 1 k.w., art. 51 §1 k.w. poprzez błędne przyjęcie, iż § 2 ust. 1-7 Regulaminu zawierają mody?kacje wyżej wskazanych przepisów.

W uzasadnieniu Skarżąca Gmina podniosła, że ustawodawca zastrzegł kompetencję do określania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - w sposób bardzo ogólny - na rzecz organów gminy, nie precyzując przy tym, który z nich (rada gminy czy wójt) będzie w tym przypadku właściwy. Niemniej jednak z uwagi na wynikające z art. 18 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, między innymi właśnie w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, nie może budzić wątpliwości, że także w odniesieniu do aktów określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organem właściwym do ich uchwalenia będzie rada gminy. Dlatego rada gminy w uchwale w sprawie regulaminu targowiska mogła wskazać zarządcę targowiska. Co więcej, żaden przepis prawa nie zabrania radzie gminy wskazania podmiotu, który będzie zarządcą gminnego obiektu o charakterze użyteczności publicznej. Wskazanie zarządcy jest ważne w celu sprawnego korzystania z targowiska jako gminnego obiektu użyteczności publicznej. Niezbędne jest wskazanie podmiotu, z którym kupujący mogą kontaktować, się w celu załatwiania spraw związanych z korzystaniem przez nich z targowiska np. w celu rezerwacji stoiska, w sprawach porządkowych, wnoszenia opłat za korzystanie z miejsca do handlu.

Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda w uchwałach podjętych przez inne rady gmin w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie kwestionował przepisów dotyczących wskazania zarządcy lub administratora obiektu. Wojewoda nie kwestionował w tym zakresie np. uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu placu zabaw" powstałego w ramach realizacji operacji pn.: "Budowa wielofunkcyjnego placu rekreacyjnego z dostosowaniem dla osób niepełnosprawnych na terenie Z. Szkoły w Goreniu Dużym" (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2020 r., poz. 4750). W §10 załącznika do uchwały Rada Gminy stwierdziła, że administratorem placu zabaw, do którego można zgłaszać uwagi jest: Urząd Gminy B.. W uchwale nr [...] Rady M. C. z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z parków miejskich i terenów rekreacyjnych, placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych stanowiących własność Gminy M. C. w § 9 załączników nr 2 i nr [...] do uchwały został zawarty zapis, że zarządcą placów zabaw i siłowni będących własnością Gminy M. C. jest Urząd M. C.. Wobec tego całkowicie zasadne jest ustanowienie w rzeczonej uchwale Urzędu Miejskiego w C. jako zarządcy Targowiska. Skarżąca wskazując powyższe przykłady zwróciła uwagę na niejednolitą praktykę orzeczniczą stosowaną przez Wojewodę.

Skarżąca Gmina podniosła, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (w skardze wskutek oczywistej pomyłki pisarskiej wskazano "art. 4 ust. 2 pkt 2") wynika podstawa do ustalenia prze Radę Miejską zasad ustalania opłat za rezerwację miejsc na targowisku, a tym samym Rada na podstawie art. 4 ust. 2 mogła przekazać te uprawnienia Burmistrzowi.

Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda pomylił pojęcia opłaty za rezerwację miejsca na targowisku z opłatą targową. Opłata za rezerwację miejsca na targowisku wynika bowiem ze stosunku zobowiązaniowego powstałego między właścicielem targowiska, a użytkownikiem miejsca do prowadzenia handlu. Natomiast opłata targowa, wynikająca z art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest podatkiem, a nie opłatą wynikającą ze stosunku zobowiązaniowego. W zaskarżonej uchwale nie zostały wprowadzone żadne opłaty w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Skarżąca podniosła ponadto, że Organ dokonując badania zgodności uchwały z przepisami prawa błędnie stwierdził, iż zapisy § 2 Regulaminu nie mieszczą się w przyznanych Radzie kompetencjach wynikających z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Organ nieprawidłowo uznał, że przepisy zawarte w § 2 Regulaminu stanowią modyfikację przepisów zawartych w Kodeksie wykroczeń oraz w Kodeksie karnym. Taka ocena jest nieprawidłowa, ponieważ charakter przepisów zawartych w § 2 Regulaminu jest inny niż przepisów zawartych w Kodeksie wykroczeń i Kodeksie karnym. Przepisy § 2 Regulaminu zawierają bowiem określone zakazy dotyczące zachowania się użytkowników targowiska, natomiast w Kodeksie wykroczeń i Kodeksie karnym zawarte są przepisy nakładające sankcje za określone zachowania. Zdaniem Skarżącej to samo zastrzeżenie należy odnieść do uwag Wojewody kwestionujących § 10 ust.2 Regulaminu, stanowiącego, że w przypadku nieuprzątnięcia stanowiska lub niewywiezienia odpadów sprzedawca zostanie obciążony kosztami posprzątania stanowiska i wywiezienia odpadów.

Skarżąca uznała za niezasadne stwierdzenie Organu, że zapis § 2 ust.4 (błędny zapis w rozstrzygnięciu, powinno być: pkt 4) Regulaminu jest objęty regulacją ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także ustawą o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że art. 5 ust.1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych nie zawiera zakazu palenia tytoniu na targowiskach. Natomiast zgodnie z art. 5 ust.4 tej samej ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy inne niż wymienione w ust. 1 miejsca przeznaczone do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Z kolei wynikający z § 2 pkt 4 Regulaminu zakaz spożywania alkoholu i innych używek stanowi przypomnienie o zakazach wynikających w szczególności z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podobny charakter posiada § 6 Regulaminu przypominający o konieczności przestrzegania przepisów prawa dotyczących warunków zdrowotnych żywności i żywienia, przepisów sanitarnych dotyczących zachowania porządku, higieny i czystości wokół miejsca handlowego zarówno w trakcie, jak i po zakończeniu działalności, przepisów BHP oraz przeciwpożarowych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda nie sprecyzował swoich zarzutów do § 4 ust. 2 – 10 Regulaminu. Nie jest zatem możliwe odniesienie się do nich.

Zdaniem Skarżącej Wojewoda nieprawidłowo ustalił, że § 10 ust. 3 Regulaminu posiada charakter sankcji. Wojewoda nie wskazał czy według niego jest to sankcja o charakterze administracyjnym, cywilnym czy innym. Celem przepisu jest wyłącznie utrzymanie porządku na targowisku i zapobieżenie sytuacjom nieprzestrzegania podstawowych zasad przez handlujących.

Skarżąca wskazał, że niezasadne są także zastrzeżenia Wojewody do § 11 Regulaminu, który stanowi, ze za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie targowiska zarządca Targowiska nie odpowiada. Przepis ten nie narusza prawa w sposób istotny, nie stanowi bowiem mody?kacji przepisu ustawowego, jest natomiast przepisem o charakterze porządkującym, przypominającym, że właściciele rzeczy na terenie Targowiska powinni we własnym zakresie zadbać o ich zabezpieczenie.

Skarżąca podniosła, że Wojewoda nie sprecyzował, dlaczego jego zdaniem § 12 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności Wojewoda podniósł, że ceny i opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.g.k. mogą być ustalane za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym owe obiekty i urządzenia muszą zaspakajać potrzeby o charakterze użyteczności publicznej, a więc potrzeby elementarne, podstawowe, absolutne i występujące powszechnie). Zdaniem Wojewody określenie opłat za rezerwację miejsca targowego oraz ustalenie zasad rezerwacji może wynikać wyłącznie z umów cywilnoprawnych, a nie z aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innego powodu, niż wskazuje Skarżąca.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wynika z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. O ile więc, według art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, co może mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 tego Kodeksu, o tyle art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną. Wobec tego zawarcie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie oceny bez argumentów, z których ona wynika, powoduje że ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty jakąkolwiek argumentacją prawną. Brak takiego uzasadnienia organu nadzorczego jest podstawą uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r. sygn. I OSK 2322/17, publ. CBOSA).

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, który waży w istocie o możliwości pozostawienia tego aktu w obrocie prawnym przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 listopada 2007 r. sygn. II SA/Ol 720/07, publ. CBOSA).

W przypadku, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich postanowień zawartych w uchwale ewentualnie organ winien dokonać przekonującego wywodu, iż sprzeczność z prawem wskazanych przez niego postanowień uchwały rady gminy, skutkująca koniecznością stwierdzenia ich nieważności, skutkować będzie niemożnością funkcjonowanie w obrocie prawnym pozostałej części uchwały.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda kwestionując tylko część przepisów uchwały Rady Miejskiej nie uzasadniał, dlaczego winno skutkować to stwierdzeniem całości uchwały, a nie jedynie tylko tych jej wyodrębnionych jednostek redakcyjnych, którym zarzucił istotną sprzeczność z prawem.

Należy zauważyć, że Wojewoda w żaden sposób nie zakwestionował § 1 ust. 1 Regulaminu (określającego godziny otwarcia), § 3 i § 4 ust. 1 (określających sposoby prowadzenia handlu i rodzaje miejsc do prowadzenia handlu na targowisku), § 7 (określający miejsca na targowisku wyłączone z możliwości handlu – ciągi komunikacyjne), § 8 i § 9 (określający sposób poruszania się pojazdów na targowisku). Kwestionując z kolei § 4 ust. 2 – 10 Wojewoda poprzestał na uzasadnieniu braku podstaw do wprowadzenia opłaty za rezerwację miejsc na targowisku. Wojewoda nie dostrzegł, że § 4 ust. 2 – 10 stanowi w istocie uregulowanie systemu rezerwacji miejsc na targowisku. W regulacji tej wskazuje się wprawdzie na konieczność posiadania "wykupionej" rezerwacji (§ 4 ust. 5, § 4 ust. 6, § 4 ust. 7), jednakże nawet usunięcie tych zapisów nie pozbawia logiki zapisów § 4 ust. 2 – 4. Te przepisy wskazują bowiem jedynie co gwarantuje rezerwacja tj. możliwość handlu na stoisku, pod warunkiem zajęcia stoiska do godziny 7:30 oraz sposób udostępnienia niezajętego miejsca. Wojewoda w żaden sposób nie uzasadnił czy i z jakich konkretnych powodów taki system rezerwacji (bez opłat, które mogą być usunięte z treści uchwały poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części jej przepisów) w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Należy ponadto zauważyć, że targowisko odpowiada definicji "urządzenia użyteczności publicznej", a gmina organizując u siebie targowisko realizuje swe zadania z zakresu użyteczności publicznej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17 stycznia 2006 r. sygn. III SA/Kr 995/05, CBOSA). Korzystanie z targowiska, w tym z wydzielonym miejsc na targowisku, odpowiada zatem dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. który pozwala na postanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za m.in. za korzystanie z "urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Słusznie przy tym wskazuje Skarżąca, że opłaty o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mogą być utożsamiane z opłatą targową, o której mowa w art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, którą pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko (art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych).

W sytuacji stwierdzenia w rozstrzygnięciu nadzorczym nieważności całości uchwały rady gminy brak w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności całości (a nie jedynie części) uchwały albo niezasadność formułowanych przez organ nadzoru zarzutów odnośnie tej części uchwały, której sprzeczność z prawem miałaby ważyć o sprzeczności z prawem całości uchwały – skutkuje stwierdzeniem przez Sąd wadliwości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jak wynika z wcześniejszych wywodów Sądu, taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił.

O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

O zwrocie wpisu (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł mając na względzie przewidziane w art. 100 u.s.g. zwolnienie z opłat sądowych.