Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2841/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 i 41
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 160/15 w sprawie ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 160/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 1 września 2014 r. J. M., działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków. Wyjaśniła, że M. M. jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe i nie dysponuje on jakimikolwiek środkami pieniężnymi, za wyjątkiem zasiłku stałego, którego kwota jest ograniczona do 30%, gdyż pozostałe 70% przekazywane jest na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Wnioskodawca nie jest w stanie zagospodarować pozostającej w jego dyspozycji kwoty na zakup niezbędnych artykułów wskazanych we wniosku.

Burmistrz N. decyzją z [...] września 2014 r. odmówił M. M. przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej: u.p.s.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że M. M. jest osobą samotnie gospodarującą i od 4 marca 2014 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w C.-Wsi (dalej: DPS), do którego skierowany został przez gminę N. na podstawie decyzji z [...] lutego 2013 r. Kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 u.p.s., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. 542 zł. Organ stwierdził, że decyzją z [...] grudnia 2012 r. przyznano zasiłek stały, którego wysokość na mocy decyzji z [...] maja 2014 r. została zmieniona do kwoty 529 zł, stąd dochodem w sierpniu 2014 r. był zasiłek stały wynoszący 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł. Łącznie dochód wyniósł 549 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 7 zł, co wyklucza przyznanie zasiłku celowego.

Organ stwierdził, że nie znalazł także przesłanek do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. W tym zakresie wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż M. M. oczekuje pomocy finansowej, w tym ok. 200 zł na zakup odzieży (dres, kurtka jesienno-zimowa, sweter, spodnie), ok. 70 zł na zakup obuwia jesienno-zimowego, ok. 50 zł na zakup bielizny, ok. 50 zł na zakup środków czystości, a także artykułów spożywczych na uzupełnienie posiłków, tj. napojów, pieczywa, konserw i słodyczy. Z uwagi na schorzenia przyjmuje leki psychotropowe, jednak obecnie nie wymaga zakupu leków. Posiada do dyspozycji 30% dochodu. Na podstawie notatki służbowej z 13 sierpnia 2014 r. ustalono, że jako podopieczny DPS ma zapewnione całodobowe wyżywienie oraz bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) i jest pod stałą kontrolą lekarską (internistyczną i psychiatryczną) oraz systematycznie przyjmuje leki psychotropowe, które zapewnia DPS, natomiast obecnie nie ma recept na leki zalecone przez lekarza specjalistę, które powinny być zrealizowane z posiadanych przez niego środków. Ponadto, jak podał DPS w piśmie z 15 września 2014 r., na koncie depozytowym M. M. na dzień 9 września 2014 r. jest zgromadzona kwota 367,57 zł. Organ uznał, że wnioskodawca posiada własne zasoby finansowe i z tych środków jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe, takie jak zakup odzieży, obuwia, bielizny osobistej, artykułów spożywczych. Poza tym organ wskazał, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w postaci zasiłku stałego, okresowego oraz pokrywania kosztów utrzymania w DPS, a koszt tego pobytu ponoszony przez Gminę w sierpniu i wrześniu 2014 r. wynosił po 2.108,21 zł miesięcznie.

Odnosząc się do celów i zasad przyznawania pomocy społecznej organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się koniecznością niesienia pomocy przede wszystkim rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie. Zaznaczył, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, gdyż na organie nie ciąży obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb, a rodzaj, forma i rozmiar pomocy uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Końcowo organ podał wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków we wrześniu 2014 r. oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M. Zarzuciła organowi dyskryminację w zakresie korzystania z pomocy społecznej i zakwestionowała możliwość uwzględnienia przez organ faktu posiadania przez M. M. własnych środków. Wskazała, że z kwot rzędu 30-50 zł nikt nie jest w stanie zakupić w trybie nagłym zepsutej bądź uszkodzonej rzeczy, opłacić naprawę telewizora, albo wycieczkę organizowaną przez DPS, bądź zakupić leki ratujące życie. Za niedopuszczalne i nieetyczne uznała sugerowanie przez organ, że na kuratorze, będącym matką strony, ciąży obowiązek alimentacyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (SKO) decyzją z [...] grudnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołało treść art. 7 oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. i wskazało na uznaniowy charakter świadczeń w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, które przyznawane są "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" i "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". SKO wyjaśniło, że przyznanie pierwszej z wymienionych form pomocy jest uzależnione od nieprzekroczenia kryterium dochodowego, które stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Ustawa precyzyjnie określa sposób ustalania dochodu i w art. 8 ust. 4 przewiduje zamknięty katalog wyłączeń. SKO wskazało, że M. M. przebywa w DPS, prowadząc tam jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, bierną zawodowo, nieposiadającą majątku. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe i nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych. Następnie SKO stwierdziło, że źródłem dochodu jest zasiłek stały przyznany decyzją z [...] grudnia 2012 r., którego wysokość określona jest aktualnie decyzją z [...] maja 2014 r. i wynosi 529 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że w sierpniu 2014 r. nastąpiła utrata dochodu, stąd należało przyjąć dochód strony z września 2014 r., tj. z miesiąca złożenia wniosku. Dochodem był więc również zasiłek okresowy przyznany decyzją z [...] września 2014 r. na okres od 1 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 20 zł. Łączny dochód wyniósł zatem 549 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł.

SKO stwierdziło, że zasadnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego, a nadto zasadnie odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wskazując na orzecznictwo SKO podniosło, że ta forma pomocy ma zupełnie wyjątkowy charakter, gdy sytuacja życiowa nie wynika z okoliczności mających charakter permanentny, statyczny, ale zaistnienia zdarzeń nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową, którym strona nie jest w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Poza tym za odmową przyznania tego rodzaju zasiłku może przemawiać ograniczona ilość środków finansowych, bardzo liczna grupa oczekujących na wsparcie, jak również poziom pomocy dotychczas uzyskanej przez wnioskodawcę, a także możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb z jego własnych środków. Według SKO, sytuacja wnioskodawcy przebywającego od 2013 r. w DPS jest ustabilizowana i nie mieści się w pojęciu "szczególnego przypadku", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. W związku z pobytem w placówce wnioskodawca ma zapewnione całodobowo wyżywienie i opiekę, w tym medyczną, leki oraz usługi fryzjerskie, a także posiada na koncie środki pieniężne, które mogą być przeznaczone na dowolny cel. Kolegium wskazało ponadto na zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej w świetle rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964). SKO uznało za zasadne stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji, że wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą w postaci zasiłku stałego i okresowego, a nadto Gmina N. od 2013 r. ponosi koszty jego utrzymania w DPS. Ponadto, SKO wyjaśniło, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ, powinny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących i nie można pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej danej osoby, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niej form pomocy. Sumując, SKO stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zachował przewidziane prawem wymogi, a w szczególności dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny dla załatwienia wniosku strony.

Na skutek wniosku J. M. postanowieniem referendarza sądowego z [...] stycznia 2015 r., II SO/Op 4/15, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2014 r. W skardze złożonej wraz z wnioskiem pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 39 w zw. z art. 7 i 8 u.p.s. w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez błędne wskazanie wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego i przyjęcie przez organy, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku celowego,

- art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiła przesłanka konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego,

- art. 41 w zw. z art. 7 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający skarżącego do uzyskania specjalnego zasiłku celowego,

- art. 69 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady udzielania pomocy przez władze państwowe w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych. W tym zakresie wywiódł, że skarżący, pomimo że jest osobą niepełnosprawną, nie uzyskał od władz publicznych środków na zabezpieczenie swojej egzystencji w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik wskazał, że wadliwie do dochodu doliczono kwotę zasiłku okresowego, stąd dochód powinien wynosić 529 zł i nie przekracza on kryterium dochodowego. Poza tym środki finansowe domów pomocy społecznej nie pozwalają na zaspokajanie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych pensjonariuszy, a podstawowe elementy garderoby i środki czystości winny zostać zaliczone do niezbędnych dla bytu każdej osoby. Odnośnie specjalnego zasiłku celowego stwierdził, że po odliczeniu 70% dochodu za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje wyłącznie kwota 158 zł i skarżący – jako osoba chora – jest zmuszony do przyjmowania leków, które nie są refundowane przez DPS. Pozostała kwota nie wystarcza na zakup podstawowych środków higieny i niezbędnej odzieży. Poza tym zarzucił naruszenie art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., argumentując, że organy nie kontaktowały się ze skarżącym oraz jego kuratorem, nie zwracały się o doprecyzowanie żądań, ani nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów i dowodów. Nie wyjaśniły też, w drodze wizji lokalnej albo oświadczenia pracownika DPS, czy rzeczywiście skarżący posiada podstawowe środki higieny i niezbędną garderobę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia – o oddalenie skargi. Podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji błędnie uznano, że miała miejsce utrata dochodu, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż dochód z miesiąca sierpnia wynosił również 549 zł i składał się z zasiłku stałego oraz zasiłku okresowego przyznanego decyzją z [...] lipca 2014 r. w kwocie 20 zł.

Postanowieniem z 20 kwietnia 2015 r., II SA/Op 160/15, Sąd I instancji orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., II SA/Op 160/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że pomimo częściowo błędnych motywów, jakie zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki zauważył, że wprawdzie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie poinformował kuratora strony skarżącej o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wskazano, jakiej czynności strona bądź jej kurator nie mogli dokonać, jak również nie wykazano, jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że zakres zgłoszonych potrzeb został ustalony w drodze wywiadu środowiskowego z kuratorem skarżącego. Kurator wskazał również szczegółowo wysokość kwot niezbędnych na zakup poszczególnych artykułów wymienionych we wniosku oraz wyjaśnił, że aktualnie skarżący nie posiada niezrealizowanych recept. Okoliczności te nie były kwestionowane przez kuratora, jak też nie była kwestionowana wysokość kwoty zdeponowanej na koncie skarżącego.

W złożonym wniosku reprezentujący skarżącego kurator domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny, obuwia wiosenno-letniego, środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz leków. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekaraczajacego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od ustalonego w rozporządzeniu kryterium dochodowego, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.

Skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na podstawie art. 8 ust. 4 u.p.s., do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki – poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę – podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Z całą pewnością – wbrew twierdzeniom skargi – do dochodu w rozumieniu u.p.s. zalicza się również zasiłek stały. W niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe. Prawidłowo organ I instancji przyjął, iż w sierpniu 2014 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, przyznany decyzją Burmistrza N. z [...] lipca 2014 r., na okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2014 r. Ponadto, dochodem był też zasiłek stały, którego wysokość została ustalona decyzją tegoż organu z [...] maja 2014 r. na kwotę 529 zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 u.p.s. jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3, a łączna ich kwota wynosiła 549 zł.

Wprawdzie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, błędnie przyjął kwotę dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, tj. z września 2014 r., jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwota uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu nie uległa zmianie. Bezspornym jest, że w sierpniu 2014 r. skarżący pobierał zasiłek okresowy przyznany na okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 20 zł. Następnie decyzją z [...] września 2014 r. został przyznany zasiłek okresowy na kolejny okres, tym razem od 1 września do 31 grudnia 2014 r., w takiej samej kwocie 20 zł. Z tego względu brak było podstaw do uznania, że nastąpiła utrata źródła dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., co ostatecznie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe argumenty przedstawione przez stronę skarżącą. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł zostać rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

W świetle przytoczonego przepisu, przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 u.p.s. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wskazywany przez organ odwoławczy pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego, można uznać za utrwalony w orzecznictwie. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 615/13, LEX nr 1574679 oraz z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12, LEX nr 1298296).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd I instancji uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na tej podstawie prawidłowo uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu dochodzonego świadczenia.

Organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. Skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną w postaci zasiłku okresowego i stałego, a przez DPS w C.-Wsi ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków. Placówka opiekuńcza zapewnia również dodatkowe usługi fryzjerskie. Jak prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), określają obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy pomocy społecznej. Z mocy art. 55 ust. 1 u.p.s., dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających.

Nadto, po potrąceniu odpłatności za pobyt w DPS, do dyspozycji skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 30% uzyskiwanego dochodu, która jest wypłacana w całości skarżącemu. Nie budzi też wątpliwości, że skarżący posiada swobodny dostęp do środków finansowych zgromadzonych na koncie depozytowym i może nimi dysponować. Z tych funduszy jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby zgłoszone we wniosku, dotyczące zakupu odzieży, obuwia, bielizny, czy artykułów spożywczych. Okoliczności te nie zostały w skuteczny sposób podważone przez kuratora strony. Jednocześnie, postępowanie wyjaśniające wykluczyło jednoznacznie, aby skarżący potrzebował opieki lekarskiej, bądź wymagał leczenia w zakresie wykraczającym poza gwarantowany i zapewniony przez DPS, a w szczególności, aby posiadał dodatkowe, niezrealizowane recepty na leki, na których zakup domagał się dofinansowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, uzasadniało to dostatecznie odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego i wbrew zarzutom skargi, organy orzekając w tym zakresie, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ani nie naruszyły przepisów u.p.s. Jak wskazano już wyżej, specjalny zasiłek celowy służy przede wszystkim zaspokojeniu podstawowych środków koniecznych do prawidłowej egzystencji, które nie mogą być zabezpieczone w inny sposób, w tym samodzielnie przez stronę. Organy w sposób właściwy wyjaśnił, że wpływ na odmowę przyznania świadczenia miała także ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej w N. i duża liczba osób wymagających wsparcia. W świetle zasad zawartych art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organów pomocy społecznej, niemożliwe jest zaspokojenie w ramach pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc. Dlatego, mając na uwadze, że skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne i posiada środki, z których mogą być zaspokojone dalsze jego potrzeby, nie można przyjąć, że odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 czerwca 2015 r., II SA/Op 160/15, wniósł M. M. reprezentowany przez kuratora J. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 39 w zw. z art. 7 i 8 u.p.s. w zw. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) – poprzez błędne wskazanie przez organy obydwu instancji, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające go do uzyskania zasiłku celowego, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dostrzegł;

2. art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła przesłanka konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny również nie dostrzegł;

3. art. 41 w zw. z art. 7 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający skarżącego do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego, które to uchybienie nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sad Administracyjny;

4. art. 69 Konstytucji R.P. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady udzielania pomocy przez władze państwowe w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych.

II. prawa procesowego:

1. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

2. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które to uchybienie nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O, z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z [...] września 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, niekiedy muszą one być rozpatrzone łącznie.

Do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. (w skardze kasacyjnej niepowiązanego z żadnym z przepisów p.p.s.a.) odniósł się już Sąd I instancji stwierdzając, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie formułując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wskazano, jakiej czynności strona bądź jej kurator nie mogli dokonać, jak również nie wykazano, jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że zakres zgłoszonych potrzeb został ustalony w drodze wywiadu środowiskowego z kuratorem skarżącego. Kurator wskazał również szczegółowo wysokość kwot niezbędnych na zakup poszczególnych artykułów wymienionych we wniosku oraz wyjaśnił, że aktualnie skarżący nie posiada niezrealizowanych recept. Okoliczności te nie były kwestionowane przez kuratora, jak też nie była kwestionowana wysokość kwoty zdeponowanej na koncie skarżącego. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Pozostałe zarzuty "procesowe" powiązane są z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Rozważania w kwestii zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zaś rozpocząć od zarzutu błędnego ustalenia dochodu skarżącego kasacyjnie, gdyż od tego zależy ocena właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyznany M. M. zasiłek okresowy w wysokości 20 zł nie powinien stanowić jego dochodu. Pomijając fakt, że wskazany w ramach tego zarzutu (jako naruszony) art. 8 u.p.s. składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, o którą z nich chodzi (co już uniemożliwia uwzględnienie tak zredagowanego zarzutu), to i tak jest on oczywiście bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonych decyzji "Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego."

Zasiłek okresowy nie zalicza się do żadnej z sześciu wymienionych kategorii wyłączeń od dochodu. To powoduje, że organy prawidłowo ustaliły, iż dochód skarżącego składa się z zasiłku stałego oraz okresowego i wynosi 549 zł, a tym samym przekracza kryterium dochodowe o 7 zł, co wyklucza przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s. W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma już zarzut dotyczący tego, czy organy prawidłowo zinterpretowały potrzeby bytowe skarżącego, w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., skoro przepis ten, ze względu na wysokość dochodu, nie mógł stanowić podstawy przyznania zasiłku celowego. Na marginesie więc jedynie trzeba zauważyć, że w istocie organy jak i Sąd I instancji uznały, że zgłoszone przez skarżącego potrzeby, mimo że niezbędne, mógł on – biorąc pod uwagę dochody i opłacony w znacznej części przez gminę pobyt w domu pomocy społecznej – zaspokoić w ramach dochodu pozostałego do jego dyspozycji, łącznie z tym, co posiada na koncie depozytowym.

Ewentualną podstawę prawną dla żądania skarżącego mógł więc stanowić jedynie art. 41 pkt 1 u.p.s. Z przepisu tego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zarzut naruszenia tego przepisu jest jednak również bezpodstawny, ponieważ organy nie naruszyły wyznaczonych tym przepisem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie nie znajduje się w takiej sytuacji. Skarżący kasacyjnie jako podopieczny DPS ma zapewnione całodobowe wyżywienie oraz bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) i jest pod stałą kontrolą lekarską (internistyczną i psychiatryczną), a także systematycznie przyjmuje leki psychotropowe, które zapewnia DPS, natomiast w chwili wydawania decyzji nie było recept na leki zalecone przez lekarza specjalistę, które powinny być zrealizowane z posiadanych przez niego środków. Ponadto, na koncie depozytowym M. M. na dzień 9 września 2014 r. była zgromadzona kwota 367,57 zł. Zasadnie zatem organ uznał, że wnioskodawca posiada własne zasoby finansowe i z tych środków jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe, takie jak zakup odzieży, obuwia, bielizny osobistej, artykułów spożywczych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 69 Konstytucji, to stanowi on, że "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej." W kwestii zakresu pomocy dla osób niepełnosprawnych przepis ten wyraźnie odsyła do ustawy i nie można z niego wywieść samodzielnej podstawy do określonych roszczeń z pomocy społecznej. Potwierdza to również art. 81 Konstytucji, zgodnie z którym "Praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie."

Podsumowując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie są trafne, w tym zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego zostały udowodnione, wziąwszy pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.