Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2764/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 127 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,20,21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. B., A. B., K. B., E. D. oraz L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 97/13 w sprawie ze skarg Z. B., A. B., K. B., E. D. oraz L. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 97/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Z. B., A. B., E. D., K. B. i L. M. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 18 września 1971 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa części nieruchomości rolnej o pow. 6,0470 ha z ogólnej powierzchni 8,6860 ha, położonej w N. powiat Łódź, oznaczonej na planie pomiarowym jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i Z. B.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. B. decyzją z dnia 22 lutego 1972 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. J. B. oraz Z. B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 18 września 1971 r. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Wniosek ten został sprecyzowany pismem z dnia 23 września 2010 r., w którym wnioskodawcy wskazali, iż domagają się stwierdzenia nieważności także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych. Oceniając w trybie nadzoru postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze Minister nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra z dnia 28 czerwca 2012 r. wskazując, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą z 1958 r." lub "ustawą z 12 marca 1958 r.". W szczególności ubiegające się o wywłaszczenie przedsiębiorstwo nie wskazało podczas rokowań konkretnej nieruchomości zamiennej oraz nie wyraziło zgody na nieruchomość zamienną zaproponowaną przez J. i Z. B.. Ponadto wskazała, iż w ofercie dobrowolnego odstąpienia wywłaszczonej nieruchomości nie wskazano ceny jej kupna, a oferty nabycia nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 6,040 ha za kwotę 48.589 zł nigdy nie otrzymali. Dodatkowo Z. B. podniosła, iż przy ustalaniu odszkodowania zastosowano wyłącznie stawki podstawowe przewidziane przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych z pominięciem zapisu mówiącego o możliwości pięciokrotnego ich powiększenia. Jednocześnie nie wypłacono do chwili obecnej odszkodowania za straty w zniszczonych zasiewach spowodowanych zajęciem działki. Zarzuciła również naruszenie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie w swoim wniosku poinformowała, iż 24 kwietnia 2011 r. zmarł jej maż J. B., który był jednym z adresatów decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 2012 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...], uchylił własną decyzję z dnia 28 czerwca 2012 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 18 września 1971 r.

W pierwszej kolejności Minister wskazał, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Organ wskazał, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Jak ustalił organ w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w celu eksploatacji kruszywa potrzebnego dla przedsiębiorstw budowlanych m. Łodzi i województwa łódzkiego. Ponadto ubiegającym się o wywłaszczenie było przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Łodzi. Natomiast niezbędność przedmiotowej inwestycji wedle organu potwierdza decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 11 sierpnia 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu o pow. 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa [...] pow. łódzki.

Ponadto, jak wskazał Minister, archiwalne dokumenty potwierdzają, iż Zakład Eksploatacji Kruszywa "[...]" był jedynym zakładem położonym u granic m. Łodzi, z którego zaopatrywane było całe zagłębie budowlane w Łodzi. Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Łodzi zobowiązane były do zabezpieczenia dostawy piasku dla wszystkich przedsiębiorstw budowlanych oraz innych jednostek gospodarki uspołecznionej – drogowej, kolejowej. O przeznaczeniu nieruchomości zadecydowały wyniki badań geologicznych wskazujące na największe pokłady piasku na terenie zawnioskowanym do wywłaszczenia. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego, zadania. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek przewidziany w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister wskazał także, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył treść pisma z dnia 29 maja 1971 r. Łódzkich Zakładów Eksploatacji Kruszywa, którym to zwrócono się do J. i Z. B. z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 6,040 ha za kwotę 48.589 zł. Organ jednocześnie wskazał, iż w aktach sprawy brak jest odpowiedzi na powyższą ofertę, niemniej jednak faktem jest, iż prowadzone były negocjacje, jednakże właściciele nie zgadzali się ani na umowę dobrowolnej sprzedaży, ani na przyznanie nieruchomości zamiennej w zamian za przedmiotową działkę, co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych (karta 70) protokół spisany w dniu 14 kwietnia 1971 r. z negocjacji w sprawie nabycia działki niezbędnej dla utrzymania ciągłości eksploatacji Zakładu Eksploatacji Kruszywa.

Odnosząc się do zarzutu, że wnioskodawca wywłaszczenia-Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa nie zgłosiły podczas rokowań konkretnej nieruchomości zamiennej oraz nie wyraziły zgody na nieruchomość zamienną zaproponowaną przez J. i Z. małż. B., Minister wskazał, że jak wynika z treści protokołu spisanego w dniu 14 kwietnia 1971 r. w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości, byli właściciele nie wyrazili zgody ani na sprzedaż nieruchomości, ani na proponowaną im z Państwowego Funduszu Ziemi działkę położoną około 200 m od wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdza to, że ubiegający się o wywłaszczenie zaproponował właścicielom nieruchomość zamienną. Zawarcie umowy zamiany uzależnione było od zgodnej woli obu stron, a protokół z negocjacji jednoznacznie potwierdza, że do porozumienia w tej kwestii nie doszło. Wziąwszy powyższe pod uwagę organ stwierdził, że wyżej powołany zarzut jest bezzasadny oraz że nie został w jakikolwiek sposób naruszony przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ustawy wywłaszczeniowej organ wskazał, iż wniosek spełniał wymogi nałożone tym przepisem.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 16 ustawy z 1958 r. Minister wskazał, iż pismem z dnia 24 sierpnia 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 10 września 1971 r. Dodatkowo wskazał, iż z treści tego zawiadomienia wynika, iż zostało ono przesłane do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w N. celem obwieszczenia na tablicy.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Minister wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie świadczyć o wystąpieniu podstawy do stwierdzenia nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Wedle organu w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 10 września 1971 r., a z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że byli właściciele brali udział w rozprawie. Na rozprawie byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości oświadczyli, że nie wyrazili zgody na wywłaszczenie, na wyliczoną przez biegłego kwotę odszkodowania, na przyznanie działki zamiennej i wnieśli o zmianę decyzji lokalizacyjnej podnosząc, iż inne tereny mogły być przeznaczone pod eksploatację kruszywa. Jako argument właściciele podnieśli, iż utrzymują się z rolnictwa.

Organ wskazał ponadto, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., który to przepis był podstawą sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę mgr inż. W. A. operatu szacunkowego z dnia 28 maja 1971 r. Zgodnie z wyżej powołanym art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno było odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi, które to mogły być powiększone najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Ponadto organ wskazał, iż ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości poza ogólną dyspozycją art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. dokonywano na podstawie aktów wykonawczych do niej, które precyzowały zasady ustalania odszkodowań w zależności od m. in. położenia wywłaszczanej nieruchomości, a także klasy gruntu nieruchomości wywłaszczanej. W przedmiotowej sprawie zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. określającym tabele powiatów zaliczonych do odpowiednich okręgów gospodarczych, powiat łódzki znajdował się w II okręgu gospodarczym (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 106). Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 czerwca 1951 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania gromad do stref ekonomicznych (Dz. U. z 1951 r. Nr 38, poz. 294) [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej podmiejskiej, do której to strefy zaliczało się miasta powiatowe poniżej 10 tys. mieszkańców oraz inne miasta i ośrodki przemysłowe i uzdrowiskowe od 2 do 15 tys. mieszkańców, jak również tereny położone dookoła (...) miasta Łodzi w odległości ponad 15 km do 28 km od jej centrum.

Minister wyjaśnił, iż ustalenie okręgu gospodarczego, do którego zaliczano wywłaszczone nieruchomości, miało istotne znaczenie dla prawidłowości ustalenia odszkodowania. W przedmiotowej sprawie, mając powyższe na uwadze, dokonano ustalenia odszkodowania zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424). Określona powyższym zarządzeniem cena gruntu ornego klasy V w strefie ekonomicznej podmiejskiej okręgu II wynosiła 9,5 tysiąca zł za 1 ha, a gruntu ornego klasy VI w strefie ekonomicznej podmiejskiej okręgu II 7 tysięcy zł za 1 ha. Zatem wyliczając odszkodowanie należało dokonać przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel tj. 2,5040 ha x 9500zł = 23788zł i 3,5430ha x 7000zł = 24801 zł, co łącznie dało kwotę 48.589 zł i dokładnie taka kwota została przyznana.

Odnosząc się do zarzutu, iż przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zamiast art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. powinien znaleźć zastosowanie art. 8 ust. 9, ze względu na fakt, iż wywłaszczeni utrzymywali się wyłącznie z rolnictwa, co zostało w postępowaniu wywłaszczeniowym pominięte, Minister wskazał, że art. 8 ust. 9, którego naruszenie zarzuciła skarżąca, został dodany ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1973 r. Nr 48, poz. 282), a zatem skoro w dacie orzekania nie obowiązywał, to nie mógł być zastosowany.

Odnośnie zarzutu, że do chwili obecnej nie wypłacono odszkodowania za straty w zasiewach zniszczonych z powodu zajęcia działki jeszcze przed terminem rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na dzień 10 września 1971 r. Minister uznał, że z akt archiwalnych niniejszej sprawy nie wynika, aby takie zdarzenie miało miejsce, a ponadto ewentualne straty w zasiewach stanowią zagadnienie odrębne. W związku z tym, że kwestia odszkodowania za powyższe straty nie była regulowana decyzją administracyjną, to ewentualny jego brak nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 18 września 1971 r.

Minister odnosząc się do zarzutu Z. B., iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji naruszono art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych stwierdził, iż podstawą ich wydania nie był dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., lecz ustawa z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 8 dekretu podniesione przez Z. B. uznał za bezzasadne.

Wobec powyższego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że poprzednia decyzja z dnia 28 czerwca 2012 r. w zakresie merytorycznej oceny postępowania wywłaszczeniowego nie naruszała prawa. Jednakże z uwagi na to, iż jeden z adresatów tej decyzji, tj. J. B. zmarł w dniu 24 kwietnia 2011 r. organ uznał, iż należało ją usunąć z obrotu prawnego.

Od powyższej decyzji zostały złożone dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pierwszą skargę zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 97/13 wniosły Z. B., A. B., K. B. i E. D., reprezentowane przez radcę prawnego R. B. Druga ze skarg złożona została przez L. M. reprezentowaną przez radcę prawnego M. E. i została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 98/13.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., połączył obydwie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt I SA/Wa 97/13.

W skardze wniesionej przez Z. B., A. B., K. B., E. D. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2012 r. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu z urzędu starań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, w jakich doszło do wydania decyzji administracyjnych objętych wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, czego konsekwencją było powierzchowne zbadanie przedmiotowej sprawy, bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 18 września 1971 r., w sytuacji gdy obydwie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku naruszenia przy ich wydawaniu następujących przepisów:

a) art. 3 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez brak poczynienia przez organy wydające decyzje jakichkolwiek ustaleń wskazujących na to, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest wedle tej ustawy dopuszczalne;

b) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wyniku nieprzeprowadzenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego negocjacji z właścicielami, zmierzających do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czy też do zawarcia umowy zamiany nieruchomości;

c) art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ustalenie odszkodowania w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami;

d) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez wydanie decyzji pomimo braków wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, który nie wskazywał na rzeczywistą niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia;

e) art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wyniku wydania decyzji pomimo braków wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, który wbrew faktom wskazał, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego doszło do przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem;

f) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wyniku wydania decyzji pomimo braków wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, który nie wskazywał środków lub kredytów, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania;

g) art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wyniku wydania decyzji pomimo braków wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, który do wniosku nie załączył sporządzonej przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej mapy obszaru wywłaszczanego ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic oraz mapy pozostałej części nieruchomości;

h) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wyniku wydania decyzji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 10 września 1971 r., pod nieobecność biegłych opiniujących w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego właścicielom;

3. art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie i uchylenie własnej decyzji organu z dnia 28 czerwca 2012 r., która skierowana została do osoby nie będącej stroną tego postępowania i w konsekwencji powyższego wydanie decyzji orzekającej co do istoty, w sytuacji, w której Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r., powinien był stwierdzić nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro nie została zrealizowana zasada dwuinstancyjności postępowania przewidziana w art. 15 k.p.a.;

4. art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnianie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doszło do ustalenia kręgu spadkobierców J. B., w sytuacji, w której organ wydający kwestionowaną decyzję zdecydował się na rozstrzygnięcie merytorycznie rozpoznające wniosek.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, w odniesieniu do zarzutów zawartych pkt 3 i 4, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej musi być oceniane z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ natomiast zdecydował się na dalsze prowadzenie postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wedle pełnomocnika skarżących z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie stroną niniejszego postępowania jest m.in. A. B.. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. nie wynika, iż organ podjął jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców J. B. Nie ma też w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, aby następcy prawni J. B. zawiadomieni zostali, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Nawet jeśli następcy prawni J. B. zostaliby powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie, to wydanie orzeczenia merytorycznego prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a.

Na wypadek nie podzielenia tej argumentacji skarżące wskazują, że kwestionowane w nadzorze decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczą zarzuty wymienione w pkt 1 i 2. Ponadto podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości już w lipcu 1971 r. zdecydował się na zajęcie terenu objętego decyzjami z dnia 18 września 1971 r. oraz z dnia 22 lutego 1972 r., czyniąc to na ok. 2 tygodnie przed żniwami, bez zgody byłych właścicieli spornej nieruchomości, dokonując całkowitego zniszczenia niezebranych jeszcze plonów. Okoliczność ta nie została jednak ujawniona w dokumentach, zaś organ wydający kwestionowaną decyzję nie zadał sobie trudu jej wyjaśnienia.

L. M. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a.,

2. art. 3 ust. 1, art. 15, art. 16, art. 21 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że ocena dokumentów sprawy przeprowadzona przez organ przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów. Powołane okoliczności dotyczące niezbędności nieruchomości dla realizacji wywłaszczenia nie mogły stanowić podstawy do dokonania tej czynności. Minister w zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się również, wbrew oczywistym faktom, żadnych nieprawidłowości w postępowaniu wywłaszczeniowym począwszy od czynności poprzedzających to postępowanie, jak również podjętych po jego wszczęciu. W rozprawie nie uczestniczył biegły, którego udział był konieczny. W niniejszej sprawie nieobecność biegłego ocenić należy jako rażące naruszenie prawa, bowiem właściciele nieruchomości nie mogli uzyskać wyjaśnień odnośnie wysokości odszkodowania, wcześniej im nieznanej. Obecność biegłego i jego wyjaśnienia, stanowisko właścicieli, ich uwagi mogły doprowadzić do prawidłowego ustalenia ceny. Poza tym uzasadnienie skargi odwołuje się w większości do podobnych argumentów, jakie zostały podniesione w pkt 1 i 2 poprzedniej skargi.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw i powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji przedstawił na wstępie analizę zarzutu wskazującego na naruszenie przez zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2012 r. art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich bezzasadne zastosowanie, w konsekwencji czego doszło do – zdaniem skarżących – naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., który to zarzut skarżące wiążą także z niewyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doszło do ustalenia kręgu spadkobierców J. B.a (art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Sąd stwierdził, iż prawdą jest, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. Minister nie wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów ustalił spadkobierców J. B. (strony postępowania), czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ale, w ocenie Sądu, nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem w aktach sprawy znajduje się kopia aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 maja 2012 r. Rep. A [...], nadesłanego przez Z. B., na podstawie którego można ustalić spadkobierców J. B. Mimo, że jest to tylko kopia aktu poświadczenia dziedziczenia, nie wzbudza ona wątpliwości Sądu, co do zgodności z oryginałem aktu poświadczenia dziedziczenia, jako że z rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia, dostępnego powszechnie w oparciu o art. 95i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) wynika, że taki akt poświadczenia dziedziczenia po J. B. został sporządzony pod nr [...]. Treści tego aktu nie kwestionują też same strony.

W takiej sytuacji pozostaje jedynie pytanie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając zaskarżoną decyzję z dnia 12 listopada 2012 r., uchylającą poprzednią decyzję i orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), naruszył art. 15 k.p.a. poprzez fakt, że zstępne J. B. nie brały udziału w postępowaniu przed wydaniem pierwszej decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r. Zdaniem skarżących w takiej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzić nieważność decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r. lub uchylając ją, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie podziela tego stanowiska. Wyjaśnił, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Jeśli więc strona (Z. B.) zdecydowała się na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to organ nie miał wyboru i nie mógł żądania Z. B. rozpatrywać w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, ale musiał stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. "K.p.a. wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym" (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, LEX nr 745180 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Dotyczy to także postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo w takim przypadku wyłączone jest stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje" (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05, LEX nr 275527).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po uchyleniu własnej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nawet jeśli w postępowaniu zakończonym "pierwszą" decyzją nie wszystkie strony brały udział, nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania z natury rzeczy doznaje ograniczeń, w sytuacji gdy środkiem zaskarżenia decyzji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. na skutek braku względnej dewolutywności, jak w przypadku odwołania – art. 132 k.p.a.). Z perspektywy art. 78 Konstytucji RP konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Ograniczenie to jest jednakże usprawiedliwione na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Tak więc niezależnie od różnic w orzecznictwie na temat tego, czy skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 czy pkt 2 k.p.a., czy też obydwie te przesłanki naraz (sąd w obecnym składzie uważa, że jest to przypadek rażącego naruszenia prawa, gdyż osoba zmarła nie może być w ogóle adresatem decyzji), to zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2012 r. nie narusza prawa, gdyż w zaistniałej sytuacji Minister nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z 28 czerwca 2012 r., a stosując art. 138 k.p.a. nie mógł też uchylić wcześniejszej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też umorzyć postępowania w sprawie. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności jest zaś w takim przypadku naturalną konsekwencją charakteru środka zaskarżenia. Zauważyć też należy, że o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i możliwości uzupełnienia materiału dowodowego zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania, pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r.

Odnosząc się zarzutów skarg dotyczących wad postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 18 września 1971 r., utrzymaną w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1972 r., których to wad – zdaniem skarżących – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na skutek niepełnej i błędnej oceny dowodów nie zakwalifikował jako rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), i z naruszeniem tego ostatniego przepisu nie stwierdził nieważności kontrolowanych w nadzorze decyzji, Sąd pierwszej instancji na wstępie poczynił uwagę natury ogólnej. Sąd wskazał mianowicie, że wątpliwości konstytucyjne (między innymi w zakresie ochrony stabilności stosunków prawnych – art. 2 Konstytucji, także w kontekście zasady proporcjonalności – art. 31 ust. 3 Konstytucji), przy pełnym zrozumieniu dla złożoności problemu, może budzić istnienie obecnie (po ponad dwudziestu latach od zasadniczej z tego punktu widzenia zmiany ustrojowej) nieograniczonej w czasie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Dlatego też stosując tę instytucję należy, zdaniem Sądu, czynić to w sposób wyważony i za każdym razem badać, czy nawet przy oczywistości naruszenia prawa w przeszłości, jego zastosowanie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego. Ta ostatnia okoliczność jest niezmiernie istotna i wielokrotnie była powtarzana w orzecznictwie. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119).

Jeśli, jak w tym przypadku, mamy do czynienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej pochodzącej sprzed ponad czterdziestu lat, to wady w procedurze wywłaszczenia, aby mogły być uznane za rażąco naruszające prawo, muszą wskazywać na wywłaszczenie niezgodne z celem publicznym lub na ustalenie wysokości odszkodowania w sposób odbiegający od ówczesnych realiów normatywnych. Tylko bowiem te okoliczności wyznaczają standardy państwa prawnego przy wywłaszczeniu (zob. art. 21 ust. 2 Konstytucji). W ocenie Sądu Wojewódzkiego z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji podniósł również, iż niewątpliwie wywłaszczenie nastąpiło na wniosek podmiotu uprawnionego do żądania wywłaszczenia (przedsiębiorstwo państwowe Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa – art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.) oraz na cel określony w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. (wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Jak ustalił organ, wywłaszczenia dokonano w celu eksploatacji kruszywa potrzebnego dla przedsiębiorstw budowlanych w regionie łódzkim. Natomiast niezbędność przedmiotowej inwestycji potwierdza decyzja Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 11 sierpnia 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu o pow. 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa [...]. O przeznaczeniu nieruchomości zadecydowały wyniki badań geologicznych wskazujące na znaczne pokłady piasku na terenie zawnioskowanym do wywłaszczenia i brak takich pokładów na terenach Państwowego Funduszu Ziemi wskazywanych przez J. B., co wynika z pisma przedsiębiorstwa do PWRN w Łodzi z dnia 19 października 1971 r., stanowiącego odpowiedź na odwołanie, jak i z pisma PWRN z dnia 29 listopada 1971 r. przekazującego odwołanie. We wskazanym piśmie do PWRN z dnia 19 października 1971 r. jest także mowa o zakładanych planach eksploatacji i nałożonych na przedsiębiorstwo wielkościach wydobycia. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zatem dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, a jego dopuszczalność i niezbędność w tych okolicznościach trudno zakwestionować. Ponadto w protokole z rokowań z dnia 14 kwietnia 1971 r. właściciele nieruchomości odmówili zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczenie Minister słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 21 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W rozprawie nie brał wprawdzie udziału biegły sporządzający opinię, ale jak się przyjmuje w orzecznictwie "sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych a po wysłuchaniu opinii biegłych, co może również oznaczać odczytanie na rozprawie wyżej wymienionej opinii" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11, LEX nr 1217356). Natomiast "specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, LEX nr 1217360).

Sąd Wojewódzki podniósł, że w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej przez organy obydwu instancji art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił, iż "Odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi." Ustalenia odszkodowania dokonano zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424). Możliwość pięciokrotnego powiększenia stawek pojawiła się dopiero z dniem 28 listopada 1973 r., kiedy weszła w życie ustawa z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy z 1958 r., a zatem art. 8 ust. 1 w "nowym" brzmieniu nie mógł zostać zastosowany w lutym 1972 r.

Z protokołu rozprawy wynika ponadto, że kierujący rozprawą "przedstawił przedmiot rozprawy, opinię biegłych ...", a więc nie jest prawdą, że wysokość odszkodowania J. i Z. B. poznali dopiero z chwilą przekazania pieniędzy do wypłaty. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i po rozprawie, na której wskazana została wysokość odszkodowania, dalej istniała możliwość zawarcia umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., z czego J. i Z. B. nie skorzystali. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące nieruchomości zamiennej, to "w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości występuje zastrzeżenie: w miarę możności, które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r. Użycie tego zastrzeżenia nie pozostawia cienia wątpliwości, że w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym" (wyrok NSA z 1 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1681/07, LEX nr 483229), jeśli chodzi o wybór między odszkodowaniem a nieruchomością zamienną.

WSA w Warszawie podał, że w kwestii odszkodowania za zniszczone zasiewy i plony skarżące wskazują, że szkoda w tym zakresie nastąpiła w lipcu 1971 r., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na skutek faktycznego zajęcia nieruchomości przed wywłaszczeniem. Skoro tak, to, w ocenie Sądu, odszkodowanie za te straty nie mogło być ustalone w decyzji, w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy z 1958 r. "Jeżeli podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość od dawna znajduje się w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej, na rzecz której wywłaszczenie ma być orzeczone, a organ przeprowadzający wywłaszczenie nie dokonał zajęcia nieruchomości tylko dlatego, że zostało już ono dokonane via facti i że zajęcie to zaakceptował, to tę akceptację z punktu widzenia odszkodowania za bezumowne użytkowanie nieruchomości należy traktować tak jak zajęcie w rozumieniu art. 44 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Do dochodzenia roszczeń za bezumowne korzystanie z nieruchomości w okresie poprzedzającym wywłaszczenie przysługuje droga sądowa" (wyrok SN z 14 lutego 1967 r., sygn. akt I CR 443/66, OSNC 1967/9/163).

Jeśli więc wywłaszczenie odpowiadało ówcześnie definiowanemu celowi publicznemu, na który było niezbędne, a odszkodowanie przyznane zostało w prawidłowej wysokości i wypłacone, to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa są braki formalne wniosku o wywłaszczenie, w zakresie jego treści wymienionych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z 1958 r., w tym m. in. w zakresie udokumentowania możliwości kredytowych przedsiębiorstwa, czy udokumentowania poprawności przeprowadzonych rokowań. Są to bowiem wady proceduralne, których wystąpienie przy spełnieniu zasadniczych przesłanek wywłaszczenia (określonych przez art. 21 ust. 2 obecnej Konstytucji) nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenie prawa, co wyjaśniono już na wstępie tej części rozważań. Zakładany skutek rokowań mógł być osiągnięty także po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a cel wywłaszczenia został we wniosku wskazany (wydobywanie kruszywa z podaniem lokalizacji – pkt III wniosku). Czy w rzeczywistości wypełniało to przesłanki wywłaszczenia z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. zostało wyjaśnione już wcześniej. Ponadto Sąd zauważył, że wbrew zarzutom skargi, mapa obszaru wywłaszczanego i rejestr pomiarowy określający granice wywłaszczenia znajdują się w aktach archiwalnych sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zakresie prawidłowości zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowej Sąd pierwszej instancji zauważył, że brak dowodu doręczenia zawiadomienia (który może wynikać z różnych powodów, np. niekompletności akt), o tyle nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia, że J. i Z. B. uczestniczyli w rozprawie, a więc musieli być o niej powiadomieni.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły Z. B., A. B., K. B. i E. D.. Osobną skargę kasacyjną wniosła również L. M..

Skarżące kasacyjnie Z. B., A. B., K. B. i E. D. zaskarżyły powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji bezzasadne odmówienie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której organ administracyjny skierował decyzję do osoby nieżyjącej, czego konsekwencją powinno być jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a nadto decyzja powyższa wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958, nr 17, poz. 70 ze zm.) poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w sprawie niniejszej podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nie wskazał we wniosku celu wywłaszczenia, a także nie uzasadnił konieczności nabycia nieruchomości na ten właśnie cel, co wskazuje na oczywisty brak formalny tego wniosku;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 15 ust.2 pkt 7 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w sprawie niniejszej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie doszło w istocie do przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w sprawie niniejszej podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, nie wskazywał we wniosku środków lub kredytów, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania, co wskazuje na oczywisty brak formalny tego wniosku;

6. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 21 powołanej ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie na etapie postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu przed Sądem I instancji, w sprawie niniejszej decyzja wywłaszczeniowa została wydana po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 10 września 1971 r., pod nieobecność biegłych opiniujących w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego właścicielom, których obecność uznać należało za konieczną;

7. naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zarzut z pkt II.2.b. skargi);

8. naruszenie art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

L. M. w swojej skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) przepisów art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalony stan odpowiada hipotezie zawartej w tym przepisie normy prawnej, w sytuacji gdy brak było celu dopuszczającego zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie,

b) przepisów art. 6 ust. 1 , art. 15 , art. 16, art. 18, art. 21 i art. 22 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynności wykonywane w ramach procedury wywłaszczenia spełniały warunki określone w tych przepisach, a dotyczące dobrowolnego odpłatnego odstąpienia nieruchomości (art. 6 ust. 1), treści wniosku o wywłaszczenie (art. 15), zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 16), wyznaczenia i przebiegu rozprawy (art. 18 i art. 21), treści decyzji wywłaszczeniowej (art. 22),

c) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania decyzji wywłaszczeniowej w oczywistej sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

a także:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.

a) art. 151 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyżej wymienionych przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

b) art 141 § 4 P.p.s.a poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i brak pełnego i przekonywającego uzasadnienia swojego stanowiska zarówno co do przesłanek wywłaszczenia, jak również wskazanych w skardze rażących wad procedury wywłaszczeniowej.

L. M. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie o zmianę, zaskarżonego wyroku i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie wyjaśniono, jaki był cel publiczny wywłaszczenia. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, na czym zostały oparte ustalenia Sądu dotyczące spełnienia przesłanek wywłaszczenia. Sąd nie dostrzegł wad w procedurze wywłaszczeniowej, a z całą pewnością nie dostrzegł wad o rażącym charakterze. Wszystkie etapy tej procedury zostały ocenione jako spełniające wymogi ustawowe. Ubiegający się o wywłaszczenie nie złożył właścicielom oferty zawarcia porozumienia dotyczącego dobrowolnego odstąpienia nieruchomości ze wskazaniem ceny ustalonej na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powinno poprzedzać wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Brak jest danych na ten temat w protokole z dnia 14 kwietnia 1971 r.

Wskazano ponadto, że we wniosku z dnia 1 czerwca 1971 r. brak jest informacji o żądanej przez właściciela i oferowanej przez wnioskodawcę ceny, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wniosek ten nie wskazywał także celu wywłaszczenia w odniesieniu do przepisów art. 3 ust. 1 ustawy. Nie zawierał także zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 1 ustawy organ nie zawiadomił również właścicieli za dowodem doręczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto w rozprawie nie uczestniczył biegły, którego udział był konieczny.

Zarzucono również, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do wyżej wskazanych zarzutów skargi w zakresie wad procedury wywłaszczeniowej, a uzasadnienie przyczyny wywłaszczenia jest lakoniczne i niejasne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez strony skarżące kasacyjnie.

2. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że k.p.a. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99, niepubl.). Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 101/98, niepubl.). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zmusza organ odwoławczy do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por.: Grzegorz Łaszczyca "Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej LEX (LEX Omega) 2015, teza 9).

W sprawie niniejszej nie może też ulegać wątpliwości, że art. 127 § 3 k.p.a. ("Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.") dotyczy wyłącznie tzw. samokontroli organu centralnego. Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.) Skoro nie budzi wątpliwości, że nie można przekazać do ponownego rozpoznania sprawy, ponieważ już się ten organ tą sprawą zajmuje, a miał jedynie ocenić w drodze samokontroli, czy wydał trafne rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że przekazanie sprawy sobie stanowiłoby rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje.

Po stwierdzeniu zatem w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w dniu 24 kwietnia 2011 r. zmarł J. B., jeden z adresatów decyzji z dnia 28 czerwca 2012 r., Minister nie był uprawniony, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, do stwierdzenia nieważności swej decyzji.

Skoro skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), to jako prawidłowe należy ocenić działanie Ministra uchylające mocą zaskarżonej decyzji swoją własną decyzję z dnia 28 czerwca 2012 r. i orzekające co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w opisanej sytuacji, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 2012 r. dotknięta została wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do osoby nieżyjącej, jak to powyżej wyjaśniono, skierowana została decyzja z dnia 28 czerwca 2012 r. i decyzja ta prawidłowo została uchylona. Działanie organu nie narusza też zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż Minister miał jedynie ocenić w drodze samokontroli trafność swego rozstrzygnięcia.

2. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (powinno być art. 20 ust. 2 tej ustawy, gdyż ten właśnie przepis został zacytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Według zaś art. 20 ust. 2 wymienionej ustawy decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Stosownie natomiast do art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy we wniosku wszczynającym postępowanie wywłaszczeniowe należy wskazać cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia na ten cel.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla realizacji określonego celu (użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Inaczej mówiąc bez przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej realizacja określonego celu przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie byłaby niemożliwa. Zatem ocena przesłanki niezbędności nie może być dokonywana w oderwaniu od celu wywłaszczenia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należało ocenić przesłankę niezbędności w ścisłym związku z określonym celem wywłaszczenia. Według wniosku przedsiębiorstwa państwowego Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa z dnia 1 czerwca 1971 r. przedsiębiorstwo to "zobowiązane jest do systematycznego poszukiwania, wydobywania kruszywa celem zabezpieczenia przedsiębiorstw budowlanych m. Łodzi i Województwa w potrzebne materiały. W oparciu o te potrzeby Ł.Z.E.K. w Łodzi otwierają nowe i powiększają istniejące kopalnie i z tego powodu wnioskują wywłaszczenie oznaczonych działek."

Cel określony we wspomnianym wniosku (wydobycie kruszywa) potwierdza, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, decyzja Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 11 sierpnia 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu o pow. 10,64 ha dla punktu eksploatacji kruszywa [...].

Jak wynika z pisma przedsiębiorstwa do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia 19 października 1971 r., o przeznaczeniu nieruchomości zadecydowały wyniki badań geologicznych wskazujące na znaczne pokłady piasku na terenie objętym wnioskiem o wywłaszczenie, a także brak takich pokładów na gruntach Państwowego Funduszu Ziemi znajdujących się na terenie gromady [...]. Ponadto, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie wyrazili zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy. Nie można też przyjąć, że wniosek o wywłaszczenie w sposób rażący narusza art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ustawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej cel wywłaszczenia został określony we wniosku a dołączona do wniosku dokumentacja uzasadniała konieczność nabycia nieruchomości na wskazany cel.

3. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 stanowił, że we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać środki lub kredyty, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, we wniosku z dnia 1 czerwca 1971 r. zawarto stwierdzenie, że "Łódzkie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Łodzi posiadają zabezpieczone fundusze na zapłacenie odszkodowania ze środków finansowania eksploatacyjnego". Przedsiębiorstwo, jak wynika z pisma z dnia 5 lipca 1972 r., przekazało należność za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 48 589 zł na konto Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łodzi. W dniu 26 czerwca 1972 r. o fakcie przekazania tej kwoty powiadomiony został były właściciel – J. B. pismem z dnia 25 czerwca 1972 r. Ponadto należność w kwocie 17 448,71 zł za zniszczenia w zasiewach i uprawach, z uwagi na niepodpisanie ugody przez byłego właściciela, przekazana została przez przedsiębiorstwo do Banku w Ł.

Wobec powyższego, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tym zakresie wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi, które miałyby charakter rażącego naruszenia prawa.

4. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest to, czy brak wysłuchania biegłego na rozprawie administracyjnej w dniu 10 września 1971 r. rażąco narusza art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Jak bowiem podnosi autor skargi kasacyjnej, byli właściciele kwestionowali wysokość odszkodowania, co powoduje, że niezbędnym stało się wysłuchanie biegłego na rozprawie.

Wypada przypomnieć, iż rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Istotne przeto są też skutki, jakie decyzja wywołała, a więc czy nadają się one do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa.

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, LEX nr 1217356). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. Brak zatem udziału w rozprawie biegłego, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., naruszenie takie nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłych na rozprawie, skutkujący, zdaniem skarżących, brakiem możliwości dialogu pomiędzy stroną a biegłym, nie stanowi kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z 1958 r. poprzez ich niezastosowanie stwierdzić należy, iż sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że w istocie kwestionowane są poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego w zakresie rokowań. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że wnikliwa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie musi prowadzić do wniosku, iż podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nie przeprowadził z właścicielami spornej nieruchomości rokowań, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, a wniosek z dnia 1 czerwca 1971 r., wbrew faktom podawał, że doszło do przeprowadzenia rokowań w przedmiocie zawarcia umowy dzierżawy.

Zarówno przepis art. 6 ust. 1, jak i przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej mają, w ocenie NSA, charakter materialnoprawny. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Wobec tego więc, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, podniesiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

6. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania postawionego we wniesionej do Sądu skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że udokumentowanie poprawności przeprowadzonych rokowań nie ma znaczenia z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, jeśli wywłaszczenie odpowiadało ówcześnie definiowanemu celowi publicznemu, a odszkodowanie przyznane zostało w prawidłowej wysokości i wypłacone. Sąd ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających zdaniem strony – świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

7. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione argumenty nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten nie może zresztą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1747/13, LEX nr 1667954).

8. Nie jest również zasadna skarga kasacyjna L. M.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że wywłaszczenia dokonano w celu eksploatacji kruszywa potrzebnego dla przedsiębiorstw budowlanych w regionie łódzkim. Nie można zatem zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o jaki cel chodzi. Cel ten, jak wskazano powyżej, został skonkretyzowany, a ustalenia Sądu w tym zakresie mają oparcie w materiale dowodowym sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął też, że wywłaszczenie nastąpiło dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (k-14 uzasadnienia). Jak już o tym była mowa, cel wywłaszczenia został skonkretyzowany we wniosku o wywłaszczenie i była nim eksploatacja kruszywa (piasku) na potrzeby budownictwa.

9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stwierdzić należy, iż zarzut ten, podobnie jak zarzut sformułowany w pierwszej skardze kasacyjnej, zmierza do zakwestionowania i uzupełnienia ustaleń Sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego. Autorka skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że oferty wymaganej art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., zawierającej konkretną cenę, właścicielom nie złożono.

Zarzut ten, jak już była o tym mowa, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych (por. wyrok. NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 181/13, LEX nr 1587438).

10. Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 18 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, stwierdzić należy, że, pomimo iż przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych, to autorka skargi kasacyjnej nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej, która, w jej ocenie, została naruszona przez Sąd pierwszej instancji poprzez niewłaściwe zastosowanie. Takie sformułowanie zarzutów sprawia, że nie poddają się one kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do doprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, czy ich uzupełnienia.

11. Zarzut naruszenia art. 15 i art. 16 ustawy wywłaszczeniowej został sformułowany również we wskazany powyżej sposób, jednak w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano na konkretne jednostki redakcyjne tekstu ustawy, które zostały, w ocenie skarżącej kasacyjnie, naruszone, a to: art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 16 ust. 1.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 został uzasadniony tym, iż wniosek nie zawierał zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego została wydana dopiero 11 sierpnia 1971 r. Zarzut ten w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy jest niezrozumiały, gdyż wskazany przepis stanowił, iż we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów.

12. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 nie jest, w ocenie NSA, zasadny, gdyż nie można podzielić poglądu, że brak w aktach administracyjnych dowodu doręczenia właścicielom nieruchomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W aktach znajduje się bowiem kopia zawiadomienia z dnia 24 sierpnia 1971 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wraz z zawiadomieniem o rozprawie administracyjnej.

Z protokołu rozprawy z dnia 10 września 1971 r. wynika zaś, że właściciele spornej nieruchomości J. i Z. B. uczestniczyli w niej. Brak w opisanej sytuacji dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego słusznie nie został uznany za rażące naruszenie prawa.

13. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej. Jak już była o tym mowa, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek o wywłaszczenie z dnia 1 czerwca 1971 r. określał cel wywłaszczenia (wydobycie kruszywa), a cel ten mieścił się w dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy. Słusznie też Sąd Wojewódzki przyjął, że braki formalne wniosku o wywłaszczenie w zakresie udokumentowania poprawności przeprowadzonych rokowań nie mogą być w realiach niniejszej sprawy oceniane jako rażące naruszenie prawa. Właściciele nieruchomości w piśmie z dnia 29 maja 1971 r. zostali poinformowani o oferowanej cenie za nabycie prawa własności, która wynosiła 48 589 zł. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 10 września 1971 r. obecni na niej właściciele nie wyrazili zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości i wyjaśnili, że do zawarcia umowy nie doszło, gdyż utrzymują się z rolnictwa i nie mogą wyzbywać się gruntu.

14. Biorąc pod uwagę powyższe nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje nie zostały dotknięte kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa.

15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, LEX nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, LEX nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, LEX nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, LEX nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi kasacyjne.