Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1581/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r. nr WN-II.4131.1.43.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dot. rozwoju sportu amatorskiego i zawodowego w Krakowie "Kraków Miastem Sportu" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXV/576/19 z dnia 25 września 2019 r. Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działań dla Prezydenta Miasta Krakowa dot. rozwoju sportu amatorskiego i zawodowego w Krakowie "Kraków Miastem Sportu".

W uchwale ustalono dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na opracowaniu i wdrożeniu: bonu sportowego (§1) oraz programu wsparcia krakowskiego sportu zawodowego (§ 2).

Ww. uchwała została przekazana do Wojewody Małopolskiego przy piśmie z dnia 2 października 2019 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2019r. (WN-II.4131.1.43.2019), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta Krakowa.

Organ nadzoru podał, co następuje:

Treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu istotnym. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie.

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., póz. 506 ze zm.) stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis stanowi o domniemaniu właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, niemniej przy wyraźnym zastrzeżeniu "o ile ustawy nie stanowią inaczej". Pojęcie właściwości rady gminy należy zatem definiować przez pryzmat ustawowo przypisanych temu organowi zadań. Art. 18 ust. 1 ustawy ustrojowej nie zawiera bowiem szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ww. ustawy) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 ww. ustawy.). Powyższe oznacza, iż rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach, które z mocy odrębnych przepisów należą do właściwości innych podmiotów.

Wojewoda podkreślił, że norma ujęta w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania szczegółowych form działania. Przy czym stanowienie o kierunkach działania winny określać strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, niemniej nie mogą one wkraczać wprost w zakres działania innych podmiotów. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 uchwały kierunkowe nie mogą zatem wkraczać w zakres kompetencji przysługujących z mocy ustaw organowi wykonawczemu. Uchwały tego rodzaju nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy bądź spraw. Uchwały kierunkowe nie mogą zatem obligować organ wykonawczy do podejmowania określonych uchwałą zachowań czy też obligować go do podjęcia konkretnych działań.

W ocenie organu nadzoru za nieuprawnione uznać należy formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które w istocie miałyby mieć charakter wiążący. Nadto za niedopuszczalne uznać należy podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja - tak jak w niniejszym przypadku - w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. Zauważyć bowiem wypada, iż to do organu wykonawczego należy wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Podsumowując wskazano, że gdyby działania Rady Miasta Krakowa w powyższym zakresie przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Prezydenta Miasta Krakowa wówczas organ nadzoru rozważyłby uznanie powyższych działań za prawnie dopuszczalne, niemniej w niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która w istocie nie spełnia charakteru przypisanego tego typu uchwałom. Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXV/576/19 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Rada Miasta Krakowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 października 2019 r. Rozstrzygnięcie to zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:

- art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji:

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie;

- art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, 163, 165 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Wojewodę Małopolskiego niezgodnej z prawem ingerencji w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków oraz jej organów, w zastrzeżone ustawą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); oczywistym jest, że organ ten nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym pozwalają uznać, że do wójta, jako organu wykonawczego gminu, należy bieżące gospodarowanie jej mieniem polegające na podejmowaniu w tym zakresie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy.

Następnie podano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, że uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Prawdą jest również, iż przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta.

Podejmując wzmiankowaną uchwałę, Rada Miasta Krakowa uczyniła zadość wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

Zdaniem strony skarżącej, Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie narzuciła Prezydentowi określonych zachowań. Uchwała wyznacza jedynie kierunek działań mających na celu promowanie i zachęcanie dzieci i młodzieży do uprawiania sportu. Użyta nomenklatura słowa "bon" nie może przesądzać o treści całości uchwały, w kontekście jej pozostałych zapisów mających na celu jedynie ukierunkowanie działań. Uchwała nie konkretyzuje koncepcji opracowania bonu i w tym zakresie pozostawia pełną swobodę działania Prezydentowi Miasta Krakowa, co przesądza o jej kierunkowości.

Strona skarżąca wskazała , że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co zostało powtórzone w art. 85 usg. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostaje w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 usg, ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 91 ust 1, albowiem narusza gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy, którą gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16,164,165 i 171), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą samodzielności, gmina realizuje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw, narzucanie organom samorządu szczególnych rozwiązań, zbyt daleko idąca ingerencja w relacje pomiędzy radę a prezydentem/wójtem narusza przyznaną im niezależność.

Co do zasady, wydany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego akt powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone poprzez uchwałodawcze działanie organu samorządu terytorialnego, a tego organ nadzoru nie dokonał. W ocenie skarżącego kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter arbitralnego rozstrzygnięcia wkraczającego w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków nadanej jej mocą ustawy zasadniczej, nie spełnia przesłanek wynikających z art. 91 ust.1 u.s.g, zatem winno być usunięte przez wysoki Sąd z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko, podniesiono, że użycie w uchwale zwrotów warunkujących jej wykonanie od oceny Prezydenta Miasta co do możliwości, konieczności i prawnej dopuszczalności realizacji, potwierdza także z tego tytułu jej niezgodność z prawem. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne. Przyjęcie wskazanej argumentacji prowadzi nadto do wniosku, że rada gminy niejako z premedytacją może podejmować uchwały kierunkowe niezgodne z prawem, a ocena co do zgodności z prawem ma rzekomo należeć jedynie do organu wykonawczego. Twierdzenie to jest ewidentnie sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. póz. 2096 z późn.zm.). Powyższe ma na celu wykluczenie oceny nadzorczej wojewody tego rodzaju uchwał, skoro zakłada się, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że tożsame od względem prawnym kwestie, co zainicjowane skargą na ww. uchwałę, rozstrzygnął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16.06.2020r., sygn. akt II SA/Kr 306/20. Poglądy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku Sąd w obecnym składzie przyjmuje jako własne, zwłaszcza mając na uwadze, że złożona przez stronę skarżącą skarga jest prawie identyczna, co w sprawie o sygn. II SA/Kr 306/20.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019/506) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy).

Przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały, obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z tą regułą w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako podstawę prawną wskazano właściwe przepisy: przede wszystkim art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ostatni z w/w przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez prezydenta ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519). Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia gminę do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 w sprawie III SA/Kr 1002/19 "podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań".

Kryteriów tych nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek, a mianowicie opracowanie i wdrożenie "bonu sportowego (...)", a także "programu wsparcia krakowskiego sportu zawodowego (...)"

Tylko w sferze domysłu może pozostawać, że realizacja tego obowiązku ma sprzyjać podjęciu działań zmierzających do promowania i zachęcania dzieci i młodzieży do uprawiania sportu, jak podano w odpowiedzi na skargę, bo cel taki nie został w uchwale nawet wskazany. Wbrew twierdzeniom Gminy "użyta nomenklatura słowa" przesądza właśnie o charakterze całej uchwały, bo brak w niej innych zapisów, których choćby kontekst pozwalał na pożądaną przez Gminę ocenę.

Przyjąć więc należy, że uchwała wykracza poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jako natomiast całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 Konstytucji RP. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami.

W podsumowaniu powyższego należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.