Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2579/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48, 50, 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), po przeprowadzeniu na wniosek [...] sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2020 r., wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] (w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9.03.2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19, decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia [...].10.2018 r. o pozwoleniu na budowę) oraz nakładającego na inwestora [...]sp. z o.o. obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz sporządzenia inwentaryzacji wykonanych prac - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że [...] sp. z o.o. wnioskiem z dnia 29.04.2021 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].05.2020 r., wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi przy ul. [...] w [...] oraz nakładającego na [...] sp. z o. o. obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz sporządzenia inwentaryzacji wykonanych prac. Jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku, nie stwierdził w badanym postanowieniu kwalifikowanej wady prawnej. Opisał okoliczności wydania kwestionowanego postanowienia i wskazał, że organ powiatowy pismem z dnia 7.05.2020r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi przy ul. [...] w [...].

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7.05.2020r. ustalono, że roboty budowlane są prowadzone, stwierdzono: murowanie ścian osłonowych, konstrukcyjne - szalowanie stropów, elementów pionowych ścian i słupów.

W trakcie kolejnej kontroli w dniu 21.05.2020r. potwierdzono prowadzenie prac budowlanych, na co wskazywały zapisy w dzienniku budowy nr [...], na str. od 38 do 61. Kierownik budowy oświadczył, iż posiada wiedzę o uchyleniu w dniu 9.03.2020r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2019r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Mimo to, roboty budowlane nadal były prowadzone.

Zdaniem organu wojewódzkiego, PINB dla [...] kwestionowanym postanowieniem z dnia [...].05.2020r., prawidłowo wstrzymał na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń, uznając, że inwestor nie może prowadzić robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.03.2020r., decyzja Wojewody [...] nie wywoływała skutków prawnych, tj. skutku utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].10.2018r.

Prowadzenie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest sytuacją wymagającą sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje bowiem wydanie w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W przepisie tym ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia". Taki przypadek nie był objęty przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a zastosowanie miała procedura przewidziana w art. 50-51 Prawa budowlanego. Prowadzenie procesu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do badania sprawy na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego (Naczelny Sąd Administracyjny: wyroki z dnia 27.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1131/16 oraz z dnia 26.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14).

Odnosząc do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń wstrzymanych robót budowlanych, organ ocenił go jako pozbawiony podstaw.

W kwestionowanym postanowieniu określono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, wskazując na konieczność zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Brak powołania w sentencji postanowienia art. 50 ust. 2 pkt 2, jako podstawy jego wydania, nie może stanowić o wydaniu go bez podstawy prawnej, ani o rażącym naruszeniu prawa. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, zaś ust. 2 wskazywanego artykułu przytoczony został w jego uzasadnieniu.

Odmienna ocena zasadności zastosowania konkretnego sposobu zabezpieczenia przez inwestora nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Nie mogły być skuteczne zarzuty, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych.

Nie było też podstaw do uwzględnienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. - w szczególności stanowiących podstawę wniosku z dnia 29.04.2021r., tj. skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie (według wnioskodawcy adresatem obowiązków powinien być kierownik budowy na mocy art. 45a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie inwestor) oraz jego niewykonalności w dniu jego wydania, która miała charakter trwały (gdyż teren budowy został w ocenie wnioskodawcy zabezpieczony przez kierownika budowy).

Powoływany art. 45a Prawa budowlanego, nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, został dodany przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 13.02.2020r., zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19.09.2020r.

Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodził się inwestor - [...] wnosząc zażalenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. - uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2020 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na terenie działek nr [...] i [...]obr. [...], przy [...] w [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniesionych przez ww. spółki skarg na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., wyrokiem z 9 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19 - uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 1918/20 - oddalił skargi kasacyjne złożone przez Wojewodę [...] i [...] Sp. z o.o.

Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, [...] Sp. z o.o. wystąpiła do PINB dla [...] o wstrzymanie prowadzonych robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, że prowadzone były roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. Z wpisów w dzienniku budowy wynikało, że roboty realizowano w sposób ciągły, również po wydaniu nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2020 r. Kierownika budowy oświadczył, że o wyroku uchylającym pozwolenie na budowę dowiedział się w dniu 11 maja 2020 r. Inwestor posiadał opinię kancelarii prawnej o możliwości prowadzenia robót budowlanych, pomimo uchylenia przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę.

PINB dla [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz sporządzenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót.

Taki stan faktyczny nie był zasadniczo kwestionowany przez strony postępowania. Poza sporem, był fakt wykonywania robót budowlanych po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nieprawomocny wyrok orzekający o uchyleniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oznaczał, że decyzja o udzieleniu tego pozwolenia nie podlegała wykonaniu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, istotne znaczenie dla oceny prawidłowości analizowanego postanowienia, miała zmiana treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (obowiązująca od dnia 28 czerwca 2015 r.).

"Wymagane pozwolenie na budowę" o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie tylko pozwolenie ostateczne, ale i wykonalne. Decyzja o pozwoleniu na budowę uchylona przez wojewódzki sąd administracyjny, do czasu uprawomocnienia się wyroku, jest niewykonalna w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego.

Po wydaniu nieprawomocnego wyroku w sprawie o sygn. VII SA/Wa 340/19, w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę, ale inwestor nie mógł legalnie prowadzić robót budowlanych, bo utraciło ono przymiot wykonalności. Nie miało znaczenia, że wyrokiem tym uchylono jedynie decyzję organu II instancji. Decyzja organu I instancji nie upoważniała do prowadzenia robót budowlanych, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wyeliminowanie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zwrotu "ostateczna" nie spowodowało uchylenia zasady wykonywania robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nieostateczna decyzja podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. (wyjątek od zasady wykonalności decyzji ostatecznych).

Od chwili powzięcia przez inwestora wiedzy o wyroku uchylającym, powinien on zaprzestać robot budowlanych. Z ustaleń organu powiatowego wynikało jednak, że roboty budowlane były nadal prowadzone. Dlatego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Jednak w ocenie organu II instancji, przyjęty tryb postępowania był niewłaściwy, co skutkować musiało wyeliminowaniem w trybie nieważności, postanowienia PINB dla [...] z [...] maja 2020 r. Postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, a naruszenie to powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle wykładni art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. przed 28 czerwca 2015 r., przyjmowano, że inwestor, który rozpoczął lub kontynuował budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dopuszczał się samowoli budowlanej, co uzasadniało zastosowanie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem ani literalne brzmienie art. 48, ani cel tego przepisu nie dawały podstawy do objęcia jego dyspozycją, każdego naruszenia art. 28 Prawa budowlanego. Wykładnia ta miała swoje uzasadnienie w posłużeniu się w art. 28 ust. 1 zwrotem "ostateczna", zaś w art. 48 ust. 1 pominięciu tego zwrotu ("bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę").

Z brzmienia przepisu art. 48 ust. 1 (właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) wynikało, że warunkiem wydania decyzji rozbiórkowej był brak wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył określenia "bez wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "bez ostatecznego pozwolenia" czy "z naruszeniem art. 28".

Przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego był (do 28 czerwca 2015 r.) brak wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji, naruszył art. 28 Prawa budowlanego, narażając się na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej, nie mogło w świetle art. 48 w związku z art. 28, być uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W orzecznictwie przyjęło się, że gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48 także prowadzenie robót bez ostatecznego pozwolenia na budowę, to w art. 48 użyłby tego zwrotu, bądź dokonałby odesłania do art. 28 Prawa budowlanego. Takiego odesłania przepis jednak nie zawierał.

Za takim stanowiskiem przemawiało również użycie w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zwrotu "w przypadkach innych niż określone w art. 48", wskazującego na objęcie tym unormowaniem stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, jednakże z wyłączeniem art. 48 Prawa budowlanego.

Jednak w tym przypadku, inwestor działał w nowym stanie prawnym. O ile przed 28 czerwca 2015 r. art. 48 Prawa budowlanego, nie pozwalał na wstrzymanie robót realizowanych na podstawie decyzji, która nie miała przymiotu niewykonalności (wstrzymano jej wykonanie, albo była nieostateczna), to zgodnie z nowym brzmieniem art. 28, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie (wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obecnie zakres semantyczny art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego jest tożsamy. Przepis art. 48 aktualnie ma zastosowanie zarówno w przypadku budowy bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę (tak jak dotychczas), jak również w przypadku wykonywania robót na podstawie decyzji nieostatecznej i niewykonalnej, albo której wykonalność wstrzymano (art. 152 i art. 159 k.p.a. oraz art. 61 § 2 pkt 1 lub § 3 oraz art. 152 § 1 p.p.s.a.)

Podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 48 ma okoliczność istnienia lub nieistnienia "wymaganego pozwolenia na budowę". Nie ma znaczenia, kwestia "ostateczności" decyzji o pozwoleniu na budowę (jak przyjmowano dotychczas), która różnicowała zakres stosowania art. 48 i 50 Prawa budowlanego. Obecnie brak "wymaganego pozwolenia na budowę", tj. pozwolenia, o którym mowa w art. 28 k.p.a. rodzi konieczność zastosowania, wobec obiektów w ten sposób realizowanych, procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

W przypadku, gdy inwestor realizuje roboty budowlane po uchyleniu przez sąd administracyjny pozwolenia na budowę, zastosowanie powinien mieć art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 50 i 51 tej ustawy.

W aktualnym stanie prawnym inwestor działa nielegalnie nie od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (jak dotychczas na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.), lecz już od daty uzyskania wiedzy o wyroku uchylającym.

Postanowienie PINB dla [...] z [...] maja 2020 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Nie do zaakceptowania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia inicjującego procedurę, która nie powinna mieć zastosowania.

Odnosząc się do kwalifikacji robót wykonanych po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z 9 marca 2020 r. - jako niezbędnych zabezpieczeń, to zdaniem organu wykonanie kilku kondygnacji nadziemnych budynku, nie mogło być uznane za roboty mające na celu zabezpieczenie konstrukcji, czy też zabezpieczenie przed degradacją. Argumentacja zażalenia w zakresie naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 42 ust. 2 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie, czy też zarzut obarczenia weryfikowanego postanowienia wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., uznane zostały za niezasadne.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2021 r.,

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1, 3, 4, 5 i 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. i art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wszczęcie procedury naprawczej na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud. stanowiło naruszenie wskazanych przepisów;

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia, mimo że przyjęte naruszenie prawa, nie było rażące i jako takie nie mogło uzasadniać stwierdzenia nieważności.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed jego wydaniem. W toku postępowania zażaleniowego organ zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o wypożyczenie akt. Następnie, nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami i wydał rozstrzygnięcie, kierując się oderwanymi od argumentacji strony przesłankami, zaskakując strony.

Organ dokonał wykładni z której wynikało, że po nowelizacji Prawa budowlanego w 2015 r., wobec inwestora, który prowadził roboty na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, należy wszcząć postępowanie z art. 48 i n. Pr. bud., nie zaś postępowanie z art. 50 i 51 Pr. bud., jak przyjmowano przed wskazaną nowelizacją.

Dalej w skardze podniesiono, że ocena sprawy musiała być dokonana z perspektywy stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, a więc przed wejściem w życie kolejnej nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r.

Inwestor przez kilka miesięcy prowadził budowę na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta, wskutek wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19, na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., utraciła przymiotu ostateczności, a inwestor prawo wykonywania robót.

GINB pominął okoliczność, że do utraty przez inwestora pozwolenia budowlanego doszło w trakcie prowadzenia robót, rozpoczętych i kontynuowanych przez kilka miesięcy na podstawie ostatecznego i wykonalnego pozwolenia. Obiektów wzniesionych do 9 marca 2020 r. nie można traktować jako tzw. klasycznej samowoli z art. 48 ust. 1 Pr. bud. Podlegały bowiem postępowaniu naprawczemu, uregulowanemu w art. 50 i 51 Pr. bud. Kwalifikacja późniejszych robót, wykonywanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, będąca przedmiotem rozbudowanej wykładni GINB, miała drugorzędne znaczenie.

Nie można traktować inwestora, który utracił prawo legalnego prowadzenia robót po ich rozpoczęciu na podstawie ostatecznego i skutecznego pozwolenia na budowę, tak samo jak sprawcy tzw. klasycznej samowoli budowlanej. Wobec takiego inwestora należy wszcząć postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 i 51 Pr. bud. (NSA w wyroku z 26.11.2014 r., II OSK 1139/13). Odnosi się to również do inwestora, który nie przerwał robót mimo utraty skutecznego pozwolenia na budowę, o ile rozpoczął je, mając do tego "wymagane pozwolenie na budowę".

Prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę, określił, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 8 września 2010 r., II OSK 1394/09, wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1289/15).

Na aktualność tego poglądu nie miała wpływu wskazana nowelizacja Prawa budowlanego z 2015 r. Potwierdzają to orzeczenia wydane po wejściu w życie nowelizacji z 2015 r. (WSA w Szczecinie w wyroku z 14 marca 2019 r., II SA/Sz 1211/18; WSA w Gdańsku w wyroku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 161/19; WSA we Wrocławiu w wyrokach z 28.11.2019 r., II SA/Wr 479/19 i z 3.11.2020 r., II SA/Wr 430/20; oraz WSA w Warszawie w wyroku z 4.07.2019 r., VII SA/Wa 989/19).

Także w doktrynie prawa wskazuje się, że w sytuacji kontynuowania robót mimo utraty skutecznego pozwolenia na budowę należy wszcząć postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i n. Pr. bud. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz. Z. Kostka. A. Ostrowska. W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50, teza 8; A. Płucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski. LEX/el. 2021, art. 50, teza 4 oraz A. Kosicki. tamże, art. 37, teza 14).

Natomiast kwalifikacja robót wykonanych po utracie przez inwestora prawa do ich prowadzenia nie jest już tak oczywista. Można bowiem uznać, że roboty wykonane przed i po tej dacie powinno się klasyfikować osobno i te drugie można uznać za klasyczną samowolę budowlaną, bowiem inwestor prowadził je, nie mając do tego prawa.

Dopuszcza się prowadzenie obydwu postępowań w stosunku do jednej budowy - w sprawie tzw. klasycznej samowoli (art. 48 i n. Pr. bud.) i naprawczego (art. 50 i 51 Pr. bud.), w zależności od tego, czy dany zakres robót zrealizowano po utracie skutecznego pozwolenia na budowę, czy też w czasie jego obowiązywania. Nawet przyjęcie tego poglądu nie powoduje, że postanowienie PINB naruszało prawo. Istniała bowiem podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego. Ewentualnie należało równolegle wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, jednak nie wpływa to na prawidłowość wszczęcia procedury naprawczej.

Znaczenie miałoby to, czy da się wyodrębnić części obiektu budowlanego realizowane w odmiennej sytuacji prawnej - w odniesieniu do których można by prowadzić odrębne postępowania (NSA w wyroku z 26.11.2014 r., II OSK 1139/13). Jeśli nie da się takich części wyodrębnić, pierwszeństwo ma postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i n. Pr. bud.

Asbud rozpoczął prowadzenie robót na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i nie przerwał ich mimo utraty w dniu 9 marca 2020 r., skuteczności pozwolenia, dlatego wszczęcie przez PINB postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nie naruszało prawa.

Wykładnia przyjęta przez GINB jest nieprawidłowa, o czym świadczy orzecznictwo sądowoadministracyjne mające miejsce po wskazanej nowelizacji ustawy Prawo budowlane w 2015 r. W wyroku WSA we Wrocławiu z 28.11.2019 r., II SA/Wr 479/19, uznano, że wobec inwestora, który prowadzi roboty na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę należy wszcząć postępowanie naprawcze, w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud., a nie z art. 48.

GINB błędnie uznał, że skoro wskutek nowelizacji z 2015 r., z art. 28 ust. 1 usunięto słowo "ostatecznej", co powoduje zgodność ze sformułowaniem z art. 48 ust. 1, to konieczne jest stosowanie art. 48 ust. 1 do przypadków naruszenia art. 28 ust. 1, a więc prowadzenia robót bez skutecznego pozwolenia na budowę.

Zwrot "bez wymaganego pozwolenia na budowę" użyty jest zarówno w art. 48 ust. 1, jak i w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.). Argument, że zakres semantyczny art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1, stał się tożsamy, można odnieść również do art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Organ nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem prowadzi to do konieczności zastosowania przepisów art. 48.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była zasadna.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. i stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] maja 2020r., wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C, D i E z częścią usługową i garażami podziemnymi na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w trybie stwierdzenia nieważności, dlatego przypomnienia wymaga, że postępowanie to stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 126 k.p.a., przepis art. 156 k.p.a. znajduje zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem w kolejnej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz postępowaniem mającym wyłącznie charakter kontrolny.

Nie każde naruszenie prawa ma charakter "rażący". O "rażącym naruszeniu prawa’’ można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] maja 2020r., było rzekome rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

Cechą rażącego naruszenia prawa musi być to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną.

Zdaniem Sądu, słuszny okazał się zarzut skargi, że dokonana przez organ ocena zastosowania w stanie faktycznym sprawy, przepisów art. 48 ust. 1 zamiast art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i ich wykładnia, nie była oczywista. Natomiast oczywistość naruszenia prawa stanowi o dopuszczalności stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść analizowanych przepisów prawa budowlanego, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy nie była ani ewidentna ani nie pozostawiająca wątpliwości. Odmienny sposób zastosowania i wykładni tych przepisów przyjęty przez PINB w kwestionowanym postanowieniu - bez wykazania oczywistości naruszenia - nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Sytuację prawną inwestora zdeterminował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.03.2020 r., sygn. VII SA/Wa 2340/19, uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...].10.2018 r., zezwalającą [...] sp. z o.o. na budowę.

Przepis art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej. Zatem ww. nieprawomocny wyrok uchylający decyzję w sprawie pozwolenia na budowę oznaczał, że decyzja ta nie podlegała wykonaniu.

Z ustaleń organu powiatowego wynikało, że roboty budowlane przy budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...], były kontynuowane po dniu [...].03.2020 r. Wobec utraty przez decyzję o pozwoleniu na budowę wykonalności, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

W takich okolicznościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz sporządzenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót.

Niewątpliwie z treści art. 48 jak i 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że stanowią one podstawę prawną do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - jednakże z odmiennych przyczyn, na co wprost wskazuje art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, słusznie w skardze zarzucono, że przy ocenie prawidłowości kwestionowanego postanowienia, GINB pominął fakt, że dużą cześć przedmiotowych robót wykonano na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.

Roboty budowlane wykonane legalnie to jest - w okresie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły być potraktowane jak dokonane z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji ich wstrzymanie nie mogło nastąpić na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż był to przypadek inny niż objęty dyspozycja art. 48, o czym stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

W doktrynie prawa wskazuje się, że w sytuacji kontynuowania robót mimo utraty skutecznego pozwolenia na budowę należy wszcząć postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i n. Pr. bud. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz. Z. Kostka. A. Ostrowska. W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50, teza 8). Na aktualność tego poglądu w okolicznościach sprawy, nie miała wpływu wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowelizacja art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego sam zresztą wskazał, że wyeliminowanie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zwrotu "ostateczna" nie spowodowało uchylenia zasady wykonywania robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę dopiero, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nieostateczna decyzja podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. (wyjątek od zasady wykonalności decyzji ostatecznych).

Argumentacja organu w zakresie utraty aktualności poglądów, co do konieczności stosowania procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego, była wysoce teoretyczna i nie odnosiła się ani do okoliczności sprawy, ani zwłaszcza do kwestii rozróżnienia robót wykonanych legalnie oraz wykonanych nielegalnie, czyli po dniu 9 marca 2020r.

Orzecznictwo dopuszcza prowadzenie postępowań w stosunku do jednej budowy - w sprawie tzw. klasycznej samowoli (art. 48 i n. Pr. bud.) i naprawczego (art. 50 i 51 Pr. bud.), w zależności od tego, czy da się wyróżnić zakres robót zrealizowany po utracie skutecznego pozwolenia na budowę oraz w czasie jego obowiązywania (wyrok NSA z 26.11.2014 r., II OSK 1139/13).

Skoro w przypadku analizowanej inwestycji, skutkiem nieprawomocnego wyroku sądu administracyjnego, uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, była jej niewykonalność, to podstawą do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, potencjalnie mógł być art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1289/15).

Zastosowana przez GINB w zaskarżonym postanowieniu, abstrakcyjna wykładnia prawa materialnego, bez jej odniesienia do okoliczności sprawy, wykluczała stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia PINB.

Biorąc pod uwagę fakt, iż przepisy ustawy Prawo budowlane podlegają częstym zmianom, to ocena prawidłowości zastosowanego trybu, wymagała też porównania treści przepisów art. 48 i 50-51 Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego postanowienia i skutków trybów legalizacyjnych z tych uregulowań wynikających.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że tylko gdy działanie organu jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, możliwe jest wzruszenie w trybie nieważności ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych.

Nawet przyjęcie za prawidłową, wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu, nie przesadzało jeszcze o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Zastosowanie bowiem w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane - przepisu art. 50 ust. 1, zamiast art. 48 Prawa budowlanego, mogło mieć w istocie charakter drugorzędny.

Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu legalizacyjnego, wymagało również dokonania ustaleń, co do dalszego toku postępowania w ramach nadzoru budowlanego, jakie faktycznie miało miejsce. Należało wskazać na wydane później rozstrzygnięcia oraz ich skutki. Było to niezbędne w celu wykazania konieczności wyeliminowania danego aktu prawnego z powodu skutków, które już zaistniały oraz mogłyby zaistnieć w przyszłości. Analiza to była konieczna zwłaszcza dlatego, że żadna z okoliczności podnoszonych przez inwestora we wniosku o stwierdzenie nieważności, zdaniem organów nie wypełniała przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki części obiektów wykonanych po dacie doręczenia kwestionowanego postanowienia PINB z [...] maja 2020r., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r., nr [...] uchylił powyższy nakaz rozbiórki.

Reasumując, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, zostało wydane z rażącym naruszeniem wskazanych przez organ przepisów.

Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej uwag i dokonania prawidłowej oceny w trybie nieważności, postanowienia PINB dla [...] z [...] maja 2020 r. Nr [...].

Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.