Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1027/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. F. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Z. F.-L. i J. G. pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. wniosły o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2070 ha, położoną w jedn. ewid. K. Z., obr[...] wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 lutego 1964 r., znak: [...], alternatywnie w przypadku braku możliwości wypłaty na rzecz wnioskodawczyń odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o przyznanie nieruchomości zamiennej; nadto wniosły o waloryzację i wypłatę odszkodowania za zniszczenie zasiewu koniczyny na wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia 26 września 2019 r., znak [...], orzekł: o odmowie ustalania i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,2070 ha, stanowiącą obecnie część działki nr [...], położoną w jedn. ewid. K. Z., obr. [...] która orzeczeniem z 19 lutego 1964 r. znak: [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych-Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa (pkt 1), o odmowie przyznania nieruchomości zamiennej, w miejsce wypłaty odszkodowania (pkt 2), o odmowie zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawczyń, za zniszczenie zasiewu kończyny, ustalonego orzeczeniem urzędu Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 19 lutego 1964 r. (pkt 3).

Organ I instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia 19 lutego 1964 r. [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych-Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. między innymi działka nr [...] o pow. 0,2070 ha, stanowiąca własność S. F. w udziale [...] części i A. F. w udziale [...] części została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej W., któremu zawnioskowana do wywłaszczenia działka nr [...] była niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę punktu skupu żywca i obiektów handlowych dla miejscowej Gminnej Spółdzielni [...]" w K. Z..

Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem [...] z dnia 19 lutego 1964 r orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. B. w kwocie łącznej [...] zł, na rzecz: S. F. za udział [...] cz. w kwocie [...]zł i A. F. za udział [...] cz. w kwocie [...]zł. Odszkodowanie obejmowało wartość gruntu działki l. kat. [...] oraz wartość 5 wiśni 6-cio letnich. Do wypłaty odszkodowania zobowiązane zostało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. w trybie art. 12 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto w ww. orzeczeniu przyznano S. F. i A. F., po połowie, odszkodowanie za zniszczenie zasiewu kończyny w kwocie łącznej [...] zł w tym na rzecz: S. F. za udział [...] cz. w wysokości [...] zł i A. F. za udział [...] cz. w wysokości [...] zł. Na podstawie sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdzone zostało, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami A. F. i S. F..

W dalszej kolejności organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w 1993 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. i w 2003 r. przed Starostą W. toczyły się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej część działki nr [...] ( w granicach wywłaszczonej działki nr [...]), które zakończyły się odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Obecnie działka nr [...] o pow. 0,6757 ha stanowi własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. Z..

W celu zgromadzenia pełnej dokumentacji pozwalającej na rozstrzygnięcie złożonego wniosku w zakresie wypłaty i waloryzacji odszkodowania, organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego w K., Archiwum Państwowego w K. Oddział w B.-B., o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych ww. archiwów znajdują się dokumenty byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. z lat 1963, który to podmiot wnioskiem nr [...] wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego działki nr [...] pod budowę punktu skupu żywca i obiektów handlowych dla Gminnej Spółdzielni [...]" w K. Z. i zobowiązany był do wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia uzyskano informację, że żadne z ww. archiwów nie posiada dokumentacji wytworzonej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej odnoszącej się do sprawy objętej wnioskiem nr [...], jak i innej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia (i odszkodowania ) terenu pod budowę punktu skupu żywca i obiektów handlowych dla Gminnej Spółdzielni [...]" w K. Z..

Następnie organ I instancji podał, że w aktach archiwalnych Starosty [...], w sprawie prowadzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] odnaleziono pismo Urzędu Miejskiego w W. Wydziału Planowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami znak: [...] z dnia 11 sierpnia 1993 r. informujące, że "w archiwum urzędu nie ma akt dot. wywłaszczenia P. S. i A. F., a tym samym potwierdzenia wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość".

Dodatkowo Starosta [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny o informację, czy do depozytu sądowego nie została złożona kwota [...]zł stanowiąca odszkodowanie na rzecz S. i A. F.. W odpowiedzi sąd poinformował, że "w skorowidzach sądu nie odnaleziono sprawy dot. złożenia do depozytu sądowego kwoty [...]zł stanowiącej odszkodowanie na rzecz S. i A. F.." Organ I instancji wystąpił również do Gminnej Spółdzielni [...]" w K. Z. o akta sprawy dotyczącej wywłaszczenia i wypłaty z tego tytułu odszkodowania na rzecz S. i A. F.. W odpowiedzi uzyskano informację, że nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących sprawy oprócz tych, które zostały uprzednio przesłane. Organ I instancji zwrócił się nadto do Banku Spółdzielczego w W. o informację, czy w dokumentach archiwalnych Banku znajdują się dowody z lat 1964 –1976 potwierdzające wypłatę na książeczki oszczędnościowe odszkodowania w kwocie łącznej [...] zł [...] zł + [...] zł ) na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Bank podał, że "Bank nie jest w posiadaniu dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania na książeczki oszczędnościowe wskazanych osób. Bank nie posiada dokumentacji z lat 1964 -1976". Organ I instancji wskazał, że w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. odnaleziono akta wywłaszczeniowe, jednak nie obejmowały one dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania.

W podsumowaniu powyższego Starosta [...] stwierdził, że rozpoznając wniosek złożony wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne zobowiązane były do przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości albo przekazania odszkodowań do depozytu sądowego, poszukiwał takich dokumentów na wiele sposobów. Z uzyskanych informacji wynika, że dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania brak w aktach archiwalnych, albo zgodnie z obowiązującymi przepisami została przekazana na makulaturę. Zniszczenie akt nie oznacza jednak, że akt tych, a tym samym postępowania w sprawie nie było. Przy ustaleniu faktu wypłaty odszkodowania organ I instancji posiłkował się zatem dowodami pośrednimi, na podstawie których uznał, że do wypłaty doszło, a zatem nie ma podstaw do jego wypłaty i waloryzacji. Dokumentami, na których oparł organ swoje ustalenia były: wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej L.dz. [...] z dnia 26 listopada 1963 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej L.dz. [...] z dnia 22 lutego 1964 r., decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z dnia 24 sierpnia 1964 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] zostało wypłacone poprzednikom prawnym wnioskodawczyń, w wyniku czego Skarb Państwa jako dłużnik zwolnił się z powstałego zobowiązania. Mając na względzie powyższe, także żądanie przyznania nieruchomości zamiennej oraz waloryzacji odszkodowania jest w przedmiotowej sprawie bezpodstawne.

Na skutek odwołania Z. F.-L. i J. G. Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie: 1) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2070 ha, położoną w jedn. ewid. K. Z., obr. [...] wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 lutego 1964 r., znak: [...]; 2) o przyznanie nieruchomości zamiennej w miejsce wypłaty odszkodowania; 3) waloryzacji i wypłaty odszkodowania na rzecz ww. za zniszczenie zasiewu koniczyny, ustalonego orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 19 lutego 1964 r. znak: [...] W podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia organ II instancji powołał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał – w zakresie wniosku o ustalenie odszkodowania – że funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 lutego 1964 r., znak: [...], oznacza, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie bowiem ponownej decyzji merytorycznej w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. i poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzec o umorzeniu postępowania.

Dalej Wojewoda – odnosząc się już do wniosku o wypłatę i waloryzację odszkodowania – przytoczył ustalenia oraz stanowisko organu I instancji wskazujące na to, że odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] zostało wypłacone poprzednikom prawnym wnioskodawczyń. Organ odwoławczy przytoczył też konkluzję organu I instancji, iż w tej sytuacji także żądanie przyznania nieruchomości zamiennej oraz waloryzacji odszkodowania należało uznać za bezpodstawne.

Przedstawiając własne stanowisko co do wniosku o wypłatę i waloryzację odszkodowania Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zagadnienia dopuszczalności rozstrzygnięcia decyzją administracyjną kwestii waloryzacji odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu – i wskazał, że podziela tę linię orzeczniczą, w myśl której waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o waloryzację odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak obecnie wyraźnego przepisu prawa pozwalającego na dokonanie takiej waloryzacji w tej formie prawnej. W szczególności takim przepisem nie jest art. 132 ust. 3 u.g.n.

Dalej Wojewoda podniósł także, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem, wobec czego także roszczenie o waloryzację odszkodowania przysługuje tylko osobie wywłaszczonej, nie zaś spadkobiercom tej osoby.

W odniesieniu do wniosku o przyznanie działki zamiennej Wojewoda zauważył, że w toku postępowania wywłaszczeniowego S. F. i A. F. zgłaszali wniosek o uzyskanie nieruchomości zamiennej, jednak organ w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej 23 stycznia 1964 r. stwierdził, że: "dostarczenie działki zamiennej dla Ob. S.. F. przez Gminną Spółdzielnię jest niemożliwe, gdyż nie dysponuje ona gruntami mogącymi być przeznaczonymi na ten cel (...)." W związku z powyższym, zdaniem Wojewody należało uchylić w tym zakresie zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu postępowania o przyznanie nieruchomości zamiennej w miejsce wypłaty odszkodowania, gdyż za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało odszkodowanie.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a także ocenił znaczenie pism A. i S. F. z dnia 26 maja 1964 r. oraz z dnia 12 lutego 1992 r.

Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2020 r. wniosły Z. F.-L. i J. G.. Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji istotne naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawny, niezgodny z aktualną i dominującą linią orzeczniczą (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) pogląd Wojewody, że waloryzacja i wypłata odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie następuje w formie decyzji, bo brak jest takiego przepisu w u.g.n. co dało organowi podstawę do umorzenia postępowania w tym zakresie; 2) przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postepowania w zakresie waloryzacji i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących. Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że Wojewoda trafnie stwierdził, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 lutego 1964 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania implikuje bezprzedmiotowość obecnego postępowania w tym zakresie i stanowi podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda w zaistniałej sytuacji trafnie skonstatował też podstawy do umorzenia postępowania w zakresie ewentualnego przyznania nieruchomości zamiennej. Kwestie te, zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości, a ponadto zdają się być bezsporne, toteż nie wymagają szerszej analizy. W tym miejscu jedynie na marginesie – bo zagadnienie to będzie jeszcze rozważane niżej w innym kontekście – warto zauważyć, że w zakresie odnośnych żądań następcy prawni osób wywłaszczonych nie mają legitymacji i również z tego powodu postępowanie byłoby bezprzedmiotowe.

Gdy zaś idzie o kwestię wypłaty i waloryzacji ustalonego odszkodowania, Wojewoda wskazał dwie przyczyny, dla których nie mogło dość do jurysdykcyjnej konkretyzacji praw i obowiązków wnioskodawców: po pierwsze, brak podstaw do orzekania o ewentualnej waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji i – po drugie – zasadę, że roszczenie o odszkodowanie oraz, w konsekwencji, roszczenie o waloryzację odszkodowania przysługuje tylko osobie wywłaszczonej, nie zaś jej spadkobiercom. Przyczyny te są od siebie niezależne, przeto wymagają osobnego rozważenia. Jako drugoplanowa w tej sytuacji jawi się kwestia, czy naówczas doszło do faktycznej wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych – jednak i do niej trzeba będzie dalej nawiązać.

I

Kwestia formy rozstrzygnięcia o wypłacie i waloryzacji odszkodowania

1. W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej "u.g.n."); przepis ten nie może również stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających). Argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem zostanie przedstawiona poniżej, przy czym wypada zaznaczyć, że jest ona zasadniczo zbieżna z argumentacją przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie m.in. w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Kr 115/19, CBOSA. Niemniej jednak na dodatkowe wyeksponowanie już w tym miejscu zasługuje też stanowisko prezentowane w najnowszej literaturze przedmiotu: "Skoro dla dokonania waloryzacji odszkodowania ustawa nie zastrzega formy decyzji (forma decyzji przewidziana jest tylko dla ustalenia odszkodowania), to wyłączona jest droga postępowania administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalony pogląd zarówno nauki prawa, jak i judykatury, zgodnie z którym upoważnienia do podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej w formie decyzji nie można domniemywać. Upoważnienia takie muszą zostać wyrażone wprost (expressis verbis) w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a w zasadzie w aktach rangi ustawy. Domniemywać można co najwyżej formę decyzji, jeśli w jakimś przepisie powszechnie obowiązującego prawa ustawodawca upoważnił jakiś organ administracji publicznej do podjęcia jednostronnie rozstrzygnięcia. Domniemanie takie płynie z art. 104 k.p.a. Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle art. 132 ust. 3 u.g.n. w jego obecnie obowiązującym brzmieniu waloryzacji odszkodowania można żądać tylko na drodze cywilnoprawnej (...)" (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 711).

2. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencję tę obecnie statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis ten sprawia, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek zapłaty bądź innych zdarzeń; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Rozważając charakter i funkcję art. 132 ust. 3 u.g.n., stwierdzić należy, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o wypłatę i waloryzację odszkodowania. Art. 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

6. Uzupełniając argument sformułowany pkt 5, należy zauważyć, że inny podmiot niż organ administracji w rozumieniu ustrojowym również może uzyskać kompetencję do wydawania decyzji administracyjnej i tym samym stać się organem administracji w rozumieniu funkcjonalnym, czyli tzw. organem administrującym (zob. art. 1 pkt 2 i art. 5 § 2 pkt 3 in fine k.p.a.) – ale niewątpliwie musi to być kompetencja przyznana przez ustawodawcę w sposób wyraźny. W odniesieniu do owych "innych podmiotów" domniemania decyzyjnej formy rozstrzygnięcia nie mogą być stosowane.

7. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że istotą żądania wnioskodawców w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania; kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny. Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie. Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. W sprawie waloryzacji odszkodowania, gdyby istnienie takiej sprawy przyjąć, kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – ilekroć okazałaby się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

8. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 3 u.g.n. kompetencji jurysdykcyjnej przysługującej organowi administracji publicznej jest to, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym nie tylko w wyniku waloryzacji, ale także w wyniku innych czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odnośna wierzytelność może być, przykładowo, przedmiotem przelewu (cesji) – zarówno jako wierzytelność przyszła, przed jej decyzyjnym ustaleniem, jak i jako wierzytelność już istniejąca, po jej decyzyjnym ustaleniu (zob. np. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 172; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 620; wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, CBOSA; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11, CBOSA). Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność ma przybrać postać decyzji administracyjnej. Notabene, można też zadać retoryczne poniekąd pytanie, czy w formule "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" rzeczywiście zakodowana jest kompetencja jurysdykcyjna do decyzyjnego rozstrzygnięcia nie tylko o tym, czy dana wierzytelność nadal istnieje (jak w niniejszym postępowaniu), ale także np. o tym, czy jej przelew był skuteczny i kto jest jej aktualnym podmiotem (z żądaniem wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania może przecież wystąpić również cesjonariusz).

9. W kontekście rozważanego zagadnienia warto też wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej.

"Podstawą (...) koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji bez określenia formy tej konkretyzacji. To właśnie dążenie do gwarancji prawnych przyznania prawa do ochrony jednostki w zakresie władczej ingerencji organów administracji publicznej przez uzależnienie przyznania uprawnienia prawnego lub nałożenia obowiązku prawnego jest uzasadnieniem dla wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego co do takiej formy konkretyzacji, która zapewni jednostce prawo do obrony w drodze postępowania administracyjnego. W tym zatem tkwi różnica między domniemaniem sprawy indywidualnej, które prowadziłoby do przedmiotowego rozszerzenia ingerencji władczej w prawa jednostki, a domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, które służy poddaniu interesu prawnego jednostki systemowi ochrony prawnej" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 554).

Innymi słowy, w ramach koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna (w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań).

W ocenie Sądu, wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się w istocie na domniemaniu sprawy administracyjnej.

10. Domniemanie sprawy administracyjnej, zawsze budzące zastrzeżenia, w rozważanym przypadku ma konsekwencje wyjątkowo daleko idące i wyjątkowo trudne do zaakceptowania. Jak pokazuje stan faktyczny ujawniony w niniejszym postępowaniu, domniemana sprawa administracyjna tylko pozornie dotyczy nieskomplikowanej kwestii o charakterze rozrachunkowym (samej waloryzacji). Tak naprawdę organ w jej ramach miałby rozstrzygać przede wszystkim spór dotyczący bardziej fundamentalnych kwestii, w tym kwestii istnienia wierzytelności odszkodowawczej. Nie sposób przyjąć – o czym była już mowa wyżej – by taką funkcję miał pełnić art. 132 ust 3 u.g.n. Nie sposób przyjąć, by przepis ten, przy okazji czy też pod pozorem waloryzacji, otwierał drogę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego do badania i orzekania o właściwie wszystkich aspektach stosunku odszkodowawczego.

Ale omawiane domniemanie ma tu jeszcze inną konsekwencję o charakterze negatywnym: przyjęcie drogi postępowania administracyjnego wyklucza, a w każdym razie może skłaniać do wykluczenia drogi postępowania przed sądem powszechnym. Artykuł 132 ust 3 u.g.n., zinterpretowany jako podstawa do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji, stawałby się, raczej wbrew intencji ustawodawcy, instrumentem, którym wierzyciel może się posłużyć w celu dochodzenia wierzytelności, w jego mniemaniu, istniejącej i niezaspokojonej. Jednak jest to instrument, który – także z perspektywy wspomnianego wierzyciela – sam w sobie jest niedoskonały (choćby dlatego, że wciąż nie daje tytułu do ewentualnego przymuszenia dłużnika do zapłaty – zob. uwagi w pkt 4), a przy tym wypiera inny instrument – z teoretycznoprawnego i praktycznego punktu widzenia bardziej adekwatny i skuteczny: powództwo do sądu powszechnego.

11. Na zakończenie tego wątku uzasadnienia wyroku należy podkreślić, że Sądowi znane są także inne poglądy co do rozważanej kwestii, niemniej jednak – z przyczyn wyżej wskazanych – Sąd uznał za przekonujące stanowisko zapoczątkowane w orzecznictwie powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, a w doktrynie prezentowane w szczególności przez T. Wosia (Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314) i M. Szewczyka (Prawo zagospodarowania..., s. 711).

II

Kwestia legitymacji spadkobierców "osoby wywłaszczonej"

1. W ocenie Sądu, stroną bierną powstającego w związku czy też na skutek wywłaszczenia nieruchomości stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego organ obowiązany jest przez wydanie konstytutywnej decyzji wykreować wierzytelność odszkodowawczą – jest wyłącznie "osoba wywłaszczona". Ten status strony stosunku administracyjnoprawnego nie może – przy braku przepisów szczególnych – zostać przeniesiony w drodze czynności prawnej ani przejść z mocy prawa na inny podmiot, w tym także na spadkobierców "osoby wywłaszczonej". Pogląd zbieżny z prezentowanym tu stanowiskiem zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności warto w tym kontekście wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., I OSK 740/19; z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18. Pogląd, o którym mowa, prezentuje też obecnie jednolicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zob. np. wyroki z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 366/20; z dnia 4 września 2020 r., II SA/Kr 271/20).

W powołanych wyrokach podkreślono w szczególności, że: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Natomiast, odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu" (cytat pochodzi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19).

2. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela konkluzję rysującą się na tle powołanych orzeczeń, niemniej jednak, gdy chodzi o argumentację za nią przemawiającą, to – zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy – konieczne jest, zdaniem Sądu, zwrócenie uwagi na różnicę między stanem rzeczy istniejącym przed decyzyjnym ustaleniem odszkodowania a stanem rzeczy istniejącym po zakończeniu czynności jurysdykcyjnych przez organ administracji, gdy podmiot wywłaszczony ma już w pełni skonkretyzowaną możność żądania spełnienia świadczenia (zapłaty). O ile ten pierwszy stan ma przede wszystkim wymiar administracyjnoprawny i tak naprawdę może być opisywany za pomocą pojęcia interesu prawnego (możność domagania się wydania decyzji), o tyle ten drugi stan ma już znamiona typowej wierzytelności w rozumieniu prawa cywilnego. Nie wydaje się też, aby całą instytucję odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości można było – na zasadzie alternatywy rozłącznej – sytuować albo w obszarze prawa administracyjnego, albo w obszarze prawa cywilnego. Łączy ona, jak już wskazano w pkt I, elementy oby tych praw i z perspektywy każdego z nich może być opisywana.

Przyjmując cywilistyczny punkt widzenia, "czasami zaobserwować można sytuacje, w których powstanie, zmiana lub wygaśnięcie wierzytelności stanowią proces, składający się z pewnego ciągu zdarzeń prawnych i stanów rozłożonych w pewnym odcinku czasowym. Wystąpienie skutku prawnego stanowi dopiero zwieńczenie wszystkich etapów tego procesu" (J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie wierzytelnością przyszłą, Toruń-Bydgoszcz, s. 59). W konsekwencji "wyróżnić dają się różne stadia rozwoju wierzytelności" (K. Zawada, O przelewie wierzytelności przyszłych (w:) Ars et usus. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego S. R., Warszawa 2005, s. 344). O jej powstaniu i prawnym bycie można zaś mówić dopiero wtedy, gdy przysługująca wierzycielowi możność domagania się od dłużnika świadczenia jest pewna i nie zależy już od jakichkolwiek dalszych zdarzeń lub stanów (por. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 60). Do opisu tego, co ma miejsce wcześniej, doktryna prawa cywilnego zwykła używać pojęcia wierzytelności przyszłej. Ma ono zróżnicowane desygnaty, od opartego li tylko na doświadczeniu życiowym przypuszczenia bądź nadziei na powstanie "prawdziwej" wierzytelności po jej ekspektatywę. Ta ostatnia, nazywana też "zalążkiem wierzytelności", generalnie znamienna jest tym, że "niektóre normatywne przesłanki powstania wierzytelności już zostały spełnione, lecz z powodu nieziszczenia się pozostałych przesłanek wierzytelność jeszcze nie powstała" (K. Zawada, O przelewie wierzytelności..., s. 344 i 345; J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 53). Wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest niewątpliwie przykładem wierzytelności, której powstanie należy postrzegać jako składający się z pewnego ciągu zdarzeń i rozłożony w pewnym odcinku czasowym proces. Etapy czy też stadia tego procesu mogą przy tym kształtować się różnie i pozostawać w odmiennej konfiguracji bądź sekwencji – ale zawsze dla osiągnięcia jego finalnego efektu muszą ziścić się dwie zróżnicowane pod względem charakteru tzw. "przesłanki kreacyjne" (zob. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 57): 1) odjęcie własności nieruchomości i tym samym wystąpienie uszczerbku w majątku podmiotu wywłaszczanego; 2) konstytutywna czynność konwencjonalna właściwego organu polegająca na wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania. Udział w tworzeniu wierzytelności tej drugiej przesłanki – patrząc dalej z perspektywy prawa cywilnego – nie odbiera jej typowych właściwości, do których należy rozporządzalność oraz przynależność do spadku. Mowa tu oczywiście o właściwościach wierzytelności już istniejącej, w pełni ukształtowanej, innymi słowy, o stanie, który istnieje po decyzyjnym ustaleniu odszkodowania. Rzecz ciekawa, w doktrynie przyjmuje się także możliwość rozporządzenia wierzytelnością z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przed jej decyzyjnym ustaleniem, ale jest ono traktowane jako w istocie rozporządzenie wierzytelnością przyszłą, którego skuteczność jest warunkowa i zależy od tego, czy odnośna wierzytelność rzeczywiście powstanie. Aby mogła ona przejść na nabywcę, musi zatem powstać i choćby przez "jurydyczną sekundę" pozostawać w majątku zbywcy (por. J. Kuropatwiński, Umowne rozporządzenie..., s. 57). Ten warunek odnosi się też do skuteczności czynności mortis causa tudzież możliwości nabycia wierzytelności w drodze dziedziczenia ustawowego (por. T. Kiełkowski, Przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, Przegląd Sądowy 2016/10, s. 29 i n. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

Patrząc z kolei na instytucję odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości z pespektywy prawa administracyjnego, należy zwrócić uwagę na komponent jurysdykcji administracyjnej, który jest implikowany przyznaniem staroście jako organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Jest to niewątpliwie kompetencja administracyjnoprawna. Sprawia ona, że w również w sytuacji prawnej podmiotu wywłaszczanego pojawia się odpowiadający jej element administracyjnoprawny. Chodzi o interes prawny, który jest pochodną zaktualizowanej możliwości stania się adresatem decyzji administracyjnej, a w wymiarze procesowym stanowi podstawę uzyskania statusu strony. Jednak z chwilą zakończenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego ów interes prawny znika czy też zostaje "zaspokojony", a jego miejsce zajmuje prawo podmiotowe (wierzytelność) – będzie to prawo, które przynależy już do innej gałęzi prawa w rozumieniu systemowym, tj. do prawa cywilnego (taka konstrukcja jest znana i powszechnie akceptowana w doktrynie prawa administracyjnego). Interes prawny czy też nawet roszczenie publicznoprawne, którego treścią jest możność żądania wydania określonej decyzji administracyjnej – nie może być, jeżeli przepisy szczególne tego nie przewidują, przedmiotem rozporządzenia ani też nie wchodzi w skład spadku (por. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 55; T. Kiełkowski, Przelew wierzytelności..., s. 37).

3. Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków. Po pierwsze, proces kreowania wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest domeną prawa administracyjnego, a w konsekwencji kompetencje oraz uprawnienia i obowiązki z nim związane są co do zasady niezbywalne, nie podlegają dziedziczeniu ani przedawnieniu. Po drugie, wierzytelność odszkodowawcza, która została już w pełni ukształtowana i skonkretyzowana, podlega reżimowi prawa cywilnego, a w konsekwencji może być przedmiotem rozporządzenia, wchodzi w skład spadku, jak również podlega przedawnieniu; nie ma też podstaw, by domniemywać, że czynności jej dotyczące (takie jak waloryzacja, ewentualne naliczenie odsetek) powinny przybierać formę decyzji.

4. W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma ten drugi wniosek, w świetle którego argument Wojewody, jakoby uprzednio ustalona w drodze decyzji wierzytelność odszkodowawcza nie wchodziła w skład spadku i nie mogła być dochodzona przez spadkobierców – jawi się jako nietrafny. Ale, i to trzeba jeszcze raz podkreślić, ten wniosek jest uwarunkowany założeniem o cywilistycznej naturze w pełni skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej. Gdyby zatem, hipotetycznie rzecz ujmując, wspomniane założenie odrzucić i uznać, że jest to wciąż domena prawa administracyjnego – to, w konsekwencji, z odnośnym argumentem Wojewody trzeba by się zgodzić.

III

Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji

W konkluzji stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę dwie przyczyny, dla których nie mogło dość jurysdykcyjnej konkretyzacji praw i obowiązków wnioskodawców, tak naprawdę w pewnym sensie się wykluczają, ale przynajmniej jedna z nich jest trafna, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Można bowiem alternatywnie przyjąć:

1) że w pełni skonkretyzowana wierzytelności odszkodowawcza ma cywilistyczną naturę i tym samym przechodzi na spadkobierców, ale – także w konsekwencji wspomnianej natury – podlega przedawnieniu, a nadto nie poddaje się ingerencji, w szczególności waloryzacji, w drodze decyzji administracyjnej (taki właśnie pogląd Sąd prezentuje), albo

2) że w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza pozostaje nadal w sferze prawa publicznego – a to z kolei pozwalałoby rozważać ingerowanie w nią w drodze decyzji administracyjnej (choć i tak byłoby to jeszcze uwarunkowane istnieniem odpowiedniej normy kompetencyjnej) oraz negować jej przedawnienie – ale zarazem wykluczałoby jej przynależność do spadku i możliwość przyjęcia, że uprawnionymi do żądania zapłaty są następcy prawni osoby wywłaszczonej.

Zdaniem Sądu, trąci niekonsekwencją i nie do obrony wydaje się natomiast stanowisko – które zdaje się leżeć u podstaw skargi w niniejszej sprawie – że w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza i jej waloryzacja sytuują się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, a zarazem możność żądania wypłaty i waloryzacji przechodzi spadkobierców.

IV

Zarzuty skargi i kwestia ustaleń co do faktycznej wypłaty odszkodowania

Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do tych zarzutów skargi, które zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Wojewodę stanowiska o braku podstaw do decyzyjnego rozstrzygania o wypłacie i waloryzacji ustalonego odszkodowania tudzież braku legitymacji następców prawnych osoby wywłaszczonej do dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Zarzuty te Sąd uznał za niezasadne.

Sporna okoliczność, czy naówczas doszło do faktycznej wypłaty odszkodowania, nie ma – w świetle wykładni prawa przyjętej w zaskarżonej decyzji i w niniejszym wyroku – znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niemniej jednak zaznaczyć wypada, że – zdaniem Sądu – organy prawidłowo przyjęły, uwzględniając całokształt zebranego materiału dowodowego, iż wypłata nastąpiła. Dostatecznie świadczą o tym dowody wyeksponowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (s. 4). Dowody, na które wskazywano w odwołaniu (zostały one omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji – s. 7) tudzież w skardze, oceny tej nie podważają. Ustalenia organów co do faktycznej wypłaty odszkodowania, zdaniem Sądu, mieszczą się w granicach przyznanej tym organom swobody w zakresie oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, nawet gdyby przyjąć wykładnię prawa prowadzącą do wniosku, iż następcy prawni osoby wywłaszczonej mogą bez żadnego ograniczenia w czasie zgłaszać żądania w zakresie wypłaty bądź waloryzacji odszkodowania, a organ ma o tych żądaniach orzekać w postępowaniu administracyjnym – to i tak nie byłoby podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w takim ujęciu w pełni prawidłowym rozstrzygnięciem byłaby decyzja odmowna, ale wydanie zamiast niej decyzji umarzającej postępowanie nie byłoby istotnym naruszeniem prawa. Wszak w okolicznościach niniejszej sprawy znaczących różnic między nimi – gdy chodzi o sferę materialnoprawną – nie ma.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.