Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2333/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 147/13 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz O. z siedzibą w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2013r., sygn. akt II SA/Łd 147/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego S. z siedzibą w R. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] sierpnia 2012r. umarzającą postępowanie z wniosku P. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej P. do standardu GSM 900/1800/2100 – wymiana i montaż systemów antenowych na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb S., gmina R.

W dniu 17 kwietnia 2007r. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W piśmie z dnia [...] października 2007r. inwestor złożył oświadczenie, że planowane przedsięwzięcie "nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego lub mogącego wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie przepisu § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej: rozporządzenie).

Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uznając że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ujętych w § 2 ust. 1 pkt 7 obowiązującego od 31 sierpnia 2007r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). W decyzji tej wskazano, że realizacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które zgodnie z brzmieniem rozporządzenia nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a wobec tego nie wymaga uzgodnienia z wojewodą. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] września 2008r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1737/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2007r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsięwzięcie to nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponieważ przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004r. oraz nie będzie miała znaczącego wpływu na obszary Natura 2000.

Decyzję Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] sierpnia 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia zakwestionowało Stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 104 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 7 – 9 i 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że ustalenia organu w zakresie kwalifikacji inwestycji oraz ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji są niemożliwe do zweryfikowania, albowiem nie dość, że wykluczono zjawisko superpozycji to bez obrazu głównej wiązki promieniowania dokonywano ustaleń osi głównej wiązki promieniowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy z kwestionowanym umorzeniem postępowania należy się zgodzić. Postępowanie przed organem I instancji zawisło z wniosku Spółki z dnia 11 kwietnia 2007r. Zgodnie z zasadą dyspozycyjności, wnioskiem tym organ był związany, który to wyznaczył przedmiot postępowania, a mianowicie określenie środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. W toku postępowania przed tym organem inwestor wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 i § 3 rozporządzenia, tj. do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Już ta okoliczność skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w toku postępowania odwoławczego inwestor w istocie potwierdził bezprzedmiotowość złożonego wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Stowarzyszenie.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez wzywanie inwestora do złożenia oświadczenia czy wycofuje swój wniosek, co nie ma umocowania prawnego, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują takiej procedury tym bardziej, że inwestor może co najwyżej wystąpić o umorzenie postępowania. Niedopuszczalnym jest cofanie wniosku w sprawie, która była prowadzona i w której orzekały również sądy administracyjne tym bardziej, iż takiego wniosku inwestor nie złożył, a jego żądanie było precyzyjnie określone; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nie odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co pozbawia stronę prawa do złożenia skutecznego środka odwoławczego z uwagi na to, iż zdaniem organu jej zarzuty nie muszą być rozpatrywane; - art. 6, art. 8 k.p.a., w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie inwestora, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, co w istocie wskazuje, iż zdaniem organu to inwestor dokonuje merytorycznej oceny w zakresie kwalifikacji inwestycji; - art. 6, art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albowiem nie spełnia wymogów § 2 i 3 § rozporządzenia Rady Ministrów, w którym takie jednostki redakcyjne nie obowiązują, albowiem mają jeszcze ustępy, punkty oraz litery. Ponadto pominięcie § 4 tegoż rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem organ administracji publicznej dokonuje subsumcji, czyli do konkretnej jednostki prawnej sporządza uzasadnienie faktyczne. W niniejszej sprawie organ nie podał konkretnej jednostki prawnej wszystkich aktów prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie a nadto bezpodstawnie przyjął, iż oświadczenie inwestora o brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. Strona zaznaczyła, iż obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają sytuacji, w której wnioskodawca decyduje o treści decyzji, albowiem wnioskodawca może co najwyżej wystąpić o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., jeżeli rezygnuje z zamiaru realizacji inwestycji.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013r. strona skarżąca złożyła pismo zawierające stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, iż podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia kwestionowanych decyzji dostarcza informacji, iż przyczyną bezprzedmiotowości jest wskazanie inwestora, iż "planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 i § 3 rozporządzenia, tj. do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Trafnie zatem strona skarżąca wytyka organom, iż bezkrytycznie bazują na twierdzeniach inwestora co do charakteru planowanego przedsięwzięcia zamiast samodzielnie dokonać oceny projektowanego zamierzenia z punktu widzenia norm ochrony środowiska. Już tylko powyższe spostrzeżenie deprecjonuje rozstrzygnięcie wydane w sprawie, bowiem jednoznacznie wskazuje, iż organy naruszyły podstawowe zasady odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 k.p.a.).Tymczasem obowiązkiem organów obu instancji było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego, tak by zrekonstruować rzeczywisty jego obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. Sąd podkreślił, iż organ aby zrealizować podstawowe zasady procedury administracyjnej przewidziane w szczególności w powyższych przepisach nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do działań polegających na bezkrytycznym akceptowaniu twierdzeń wnioskodawcy. W postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To wymaga od organu stosownej aktywności w gromadzeniu materiału dowodowego, późniejszej rzeczowej analizy zgromadzonego materiału i jego weryfikacji według reguł swobodnej oceny dowodów, by na koniec dać takiemu procesowi wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu. Zdaniem Sądu powyższych elementów zabrakło w działaniach organów w toku prowadzonego postępowania.

Sąd zaznaczył, że wyprowadzenie wniosku o bezprzedmiotowości postępowania wymaga prawidłowego ustalenia w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zabrakło także wszechstronnej i wyczerpującej analizy powyższych elementów postępowania. Sąd stwierdził, iż inwestor wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożył w dniu 11 kwietnia 2007r., a zatem kwalifikowanie charakteru przedsięwzięcia z punktu widzenia norm ochrony środowiska winno zostać dokonane w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wniosek taki wypływa wprost z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Mając na uwadze datę zainicjowania postępowania Sąd zwrócił uwagę na treść obowiązującego wówczas przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) wskazującego, iż uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga realizacja: planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 punkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 punkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może znacząco oddziaływać na ten obszar. Mając zaś na uwadze przepis art. 51 ust. 1 punkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 8 tej ustawy Sad stwierdził, że przeprowadzenie postępowania środowiskowego wymagane było przez przepisy jedynie dla przedsięwzięć wymienionych we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które weszło w życie w dniu 31 sierpnia 2007r.

Sąd zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym uregulowanym ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 tejże ustawy). Poprzez dyspozycję art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. pojęcia używane w tej ustawie i ustawie dotychczasowej zostały utożsamione i tak za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Dokonując analizy charakteru wskazanego przez inwestora przedsięwzięcia i porównując go z treścią wskazanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Sąd wskazał, iż przedsięwzięcie to nie wyczerpuje dyspozycji zarówno § 2 ust. 1 pkt 7 (przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), jak i § 3 ust. 1 pkt 8 (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) tegoż rozporządzenia. Powyższa konstatacja nie powinna jednak wyłączać dalszej aktywności organu w ocenie stopnia szkodliwości środowiskowej planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Z powyższym koresponduje treść § 4 tego rozporządzenia stanowiącego, iż parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się.

Zdaniem Sądu, skoro zarówno przepis § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyraźnie wskazują na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to mając na uwadze, iż projektowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na czynnej już instalacji, to konieczne jest określenie stopnia szkodliwości środowiskowej całego przedsięwzięcia, a więc wskazanie jego skumulowanego oddziaływania. Obowiązek organów w tym zakresie wypływa ze wskazanych powyżej przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008r. oraz z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie rozważyły i nie zbadały możliwości i zakresów stosowania wskazanych powyżej przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., a przede wszystkim nie poczyniły należytych ustaleń w tym zakresie. Organy winny w szczególności dokonać ustaleń w zakresie tego czy zasięg oddziaływania anten planowanych do realizacji nie kumuluje się z innymi istniejącymi już urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, w tym z innymi antenami telefonii komórkowej. Okoliczności te winny zostać szczegółowo wyjaśnione, tak aby możliwa była precyzyjna odpowiedź na pytanie o to czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Dopiero tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy może prowadzić do prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008r. oraz z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Dopiero dokonanie powyższej analizy może dostarczyć organowi argumentów pozwalających sformułować wniosek o istnieniu bądź nieistnieniu przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Póki co wniosek o bezprzedmiotowości postępowania jest dowolny i wynika z niezastosowania przez organy obu instancji powyższych przepisów oraz z nieprawidłowego zastosowania będącego podstawą rozstrzygnięcia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszone zostały także regulacje prawne odnoszące się zasad samodzielnego gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do kwestii skierowanego do wnioskodawcy wezwania o złożenie oświadczenia w kwestii cofnięcia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, Sąd wskazał, iż wezwanie to okazało się bezskuteczne, bowiem inwestor swego wniosku nie wycofał, a umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło z innej przyczyny (bezprzedmiotowość postępowania). Sąd, uznając zachowanie organu odwoławczego za prawnie naganne, jednocześnie stwierdził, iż skoro w oparciu o wadliwe zachowanie organu nie doszło do umorzenia postępowania, to kwestię tą należy uznać za nieistotną z punktu widzenia treści zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, reprezentowane przez r.pr. A.P. zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji obu instancji, w sytuacji gdy skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 tej ustawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego oraz nieuzasadnione a wiążące wskazania co do kierunków dalszego postępowania.

- błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a gdyby ten wniosek nie ostał się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można podzielić poglądu, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej), a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty decyzję o umorzeniu, stosownie do w/w przepisu wydaje się w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było umorzenie postępowania. W toku postępowania przed organem I instancji inwestor wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem już ta okoliczność skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Również w toku tego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia uznając, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w ramach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że przedsięwzięcie to nie wymaga uzyskania takiej decyzji, gdyż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. oraz nie będzie miała znaczącego wpływu na obszary Natura 2000. Niezależnie od tych okoliczności w toku postępowania odwoławczego inwestor potwierdził nieaktualność złożonego wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest równoznaczne z jego cofnięciem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie z siedzibą w Rzeszowie, reprezentowane przez adw. T. C., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Stowarzyszenia zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i prawidłowe wskazania – art. 153 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podniesiono, iż inwestor nie wycofał wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybione są zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała na czym polega błędna wykładnia art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), ani też nie wskazała, ani nie uzasadniła jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanego przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak, odnosząc się do powyższego zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 46a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższego przepisu, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tych norm prawnych.

Natomiast wykładnia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie nosi znamion wadliwości. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu

Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych bądź zdarzeń prawnych ( por. J. Borkowski [ w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.462 - 463 /).

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawem do rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1988r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22, 22 i z dnia 16 stycznia 1992 r., I SA 1289/91 ONSA 1992, Nr 1, poz. 17). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r., sygn. akt IV SA 334/87, GAP 1988/11/44 ).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest, zgodnie z wnioskiem P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i korektą tego wniosku, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej P. do standardu GSM 900/1800/2100 – wymiana i montaż systemów antenowych na istniejącej wieży zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb S., gmina R.

Istotą sprawy jest więc rozstrzygnięcie o istnieniu / bądź nie / przesłanek prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Różnica pomiędzy tymi przepisami polega na tym, że art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków zobiektywizowanych, a art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona postępowania rezygnuje z żądania rozstrzygnięcia w drodze decyzji o istocie sprawy - jest to bezprzedmiotowość względna, odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą żądania wszczęcia postępowania.

Podstawę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 105 § 2 k.p.a. Nadto, wbrew stanowisku strony skarżącej, wnioskodawca nie wystąpił o umorzenie postępowania i w świetle dokumentów zawartych w aktach administracyjnych brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca rezygnuje z żądania rozstrzygnięcia w drodze decyzji o istocie sprawy. Stanowiska wnioskodawcy w tym zakresie nie można domniemywać.

Zauważyć należy, iż sformułowanie powyższych zarzutów zdaje się wskazywać, że skarżąca w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższego zarzutu, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że organ w tej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oceniał przesłankę bezprzedmiotowości postępowania wyłącznie w oparciu o twierdzenia inwestora co do charakteru planowanego przedsięwzięcia, nie czyniąc własnych ustaleń faktycznych. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu konieczne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, a rola organu orzekającego nie sprowadza się do oczekiwania na złożenie dowodów przez stronę. Przypomnieć należy, że zasada oficjalności (art. 7 w związku z art. 75 § 1 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a także dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym także żeby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozważyły należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, iż składane przez inwestora oświadczenia i dokumenty, w tym kwalifikacja przedsięwzięcia, nie mają charakteru wiążącego dla organu. Dokumenty składane przez inwestora są dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę - kwalifikacja przedsięwzięcia podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W sprawie niniejszej organy obu instancji nie dokonały żadnej oceny sporządzonej na zlecenie inwestora w październiku 2007r. Kwalifikacji przedsięwzięcia, ograniczając się do skierowania pytania do inwestora, czy w świetle złożonej Kwalifikacji przedsięwzięcia i oświadczenia z dnia 29 października 2007r. podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy wniosek ten wycofuje. Zaznaczyć należy, iż organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia. A zatem, organ musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Organ musi to uczynić, gdyż – jak już wyżej wskazano - kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi materiał dowodowy, który na gruncie art. 80 k.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Aby ta ocena, w świetle k.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie ocena ta nosi znamiona dowolnej, gdyż organ oparł się na oświadczeniu inwestora i kwalifikacji przedsięwzięcia nie dokonując żadnej ich weryfikacji. Mając na uwadze niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja i czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2673 ze zm.). Rację ma też Sąd pierwszej instancji, iż dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. W niniejszej sprawie wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne, gdyż postępowanie dotyczy rozbudowy istniejącej stacji telefonii komórkowej. Materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 4 powołanego wyżej rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organu winny zatem wskazywać, czy w tej sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia. Mając na uwadze niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić skutecznie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Z naruszeniem zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem bądź z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, w tym wypowiedział się odnośnie tego co legło u podstaw tak przyjętego rozstrzygnięcia.

Jak stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania. W tym, iż wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organ nie można upatrywać naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

15