Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 125/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.sa., art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących H. K. i R. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Na wniosek państwa H. i R. K. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") - właścicieli nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...] o pow. [...] m2 - Burmistrz Miasta W., ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził podział tej nieruchomości na działki: nr [...] i [...].

Podział nieruchomości spowodował - według operatu szacunkowego z dnia [...] r., autorstwa uprawnionej rzeczoznawczymi majątkowej - wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Z tego tytułu, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej przywoływana jako: "u.g.n.") Burmistrz Miasta W., decyzją z [...]. Nr [...] obciążył Skarżących, opłatą adiacencką w wysokości [...] zł.

2. W odwołaniu, Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana w oparciu o nierzetelną i błędnie sporządzoną wycenę. Wskazali w szczególności, że:

- rzeczoznawca nie uwzględnił służebności działki - dla każdoczesnego właściciela nowopowstałej działki nr [...] należy ustanowić służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...],

- w tabeli (str. 15 operatu) dostępność komunikacyjna - winien być określony współczynnik 0,074 a nie jak błędnie podano 0,482. Wówczas suma, wynosi 1,033, co daje wartość: [...] zł/m2. Wartość nieruchomości wynosi po podziale [...] zł/m2 x ([...] = [...] zł. To udowadnia, że wartość po podziale się nie zwiększyła, lecz jest mniejsza,

- nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne,

- nie podzielona działka była uzbrojona w urządzenia (woda, prąd, gaz, ciek deszczowy. Po podziale niektóre urządzenia znalazły się w granicach jednej z wydzielonych działek. Nie można zatem powiedzieć, że po podziale działka jest droższa.

W konsekwencji Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 98a ust. 1 u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotem sprawy jest wycena działki nr [...] o pow. [...] m2 i ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem tejże działki na działkę nr [...] o pow[...] m2 i działkę nr [...] [...] m2. Na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność z dniem 31.12.2003 r. Zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wałcza (uchwała Rady Miasta Wałcz Nr VI/SLII/305/14 z dnia 23.09.2014 r.), wyceniana działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 4G - strefa rozwoju działalności gospodarczej - zabudowy usługowej, obiektów produkcji, składów i magazynów z funkcjami uzupełniającymi.

W piśmie z dnia 2.10.2017 r. Skarżący wskazali, że kilkadziesiąt lat prowadzili firmę [...] H. K.. Z końcem ubiegłego roku, cały majątek firmy został podarowany dzieciom, ażeby mogła dalej funkcjonować i przynosić korzyści. Od nowego roku jest to K. W. [...]. K. Skarżący dla własnego użytku postanowili zostawić sobie dom z ogrodem przyległy do firmy a wybudowany w [...] r. na działce stanowiącej część firmy. Stąd podział nieruchomości oddzielający dom od firmy. Zdaniem Skarżących nie ma tu mowy o żadnej korzyści wynikającej z podziału jednej działki na dwie, z których jedna jest pod domem Skarżących, a druga stanowi część placu składowego powstałej spółki.

Kolegium stwierdziło, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości.

Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości.

Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości - zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) - nie mogą być więc samoistnym celem wyceny, ale poprzez tworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość, a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości porównawczych.

Stanowisko to, jak wskazał Organ, jest już utrwalone w orzecznictwie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11).

Organ podniósł, że art. 98a u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości.

Organ podniósł, że w świetle art. 98a ust. 1 u.g.n. operat szacunkowy będący dowodem w sprawie, odnosi się do wszystkich rzeczywistych cech działek powstałych w wyniku podziału. Tym samym może być podstawą do ustalenia, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. Uwagi Skarżących mają, w ocenie Kolegium, charakter wyłącznie polemiczny.

Rzeczoznawczyni majątkowa określając wartość współczynników, cesze dostępności komunikacyjnej przypisała górny zakres 0,482. Wynika to stąd, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, obie działki nr [...] i [...] miały dostęp do dróg bez konieczności ustanowienia służebności (w dziale [...] księgi wieczystej KW Nr [...] brak wpisu o służebności). Działka nr [...] ma dostęp do drogi wojewódzkiej bez żadnych ograniczeń; działka nr [...] ma dostęp do działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 stanowiących drogę, z której korzystają inni użytkownicy, w ułamkowych częściach. Służebność nie została uwzględniona w operacie szacunkowym, jak wskazał Organ, ponieważ faktycznie i prawnie nie istnieje. Obie działki posiadają niezależne dostępy do dróg.

Ponadto analizując uzbrojenie terenu nieruchomości, rzeczoznawczyni uwzględniła możliwość podłączenia do sieci a nie uzbrojenie na poszczególnych działkach. Według operatu szacunkowego wydzielone działki znajdują się w rejonie uzbrojenia. Geodezyjny podział nieruchomości w żadnym przypadku nie powoduje podziału uzbrojenia. Nie jest zatem prawdą, co podkreślił Organ, że jedna z działek jest pozbawiona uzbrojenia wskutek podziału.

Analiza wskazanego operatu szacunkowego, wbrew twierdzeniom Skarżących, potwierdza faktyczny wzrost nieruchomości wskutek jej podziału. Może zatem stanowić podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Za wiarygodne Organ uznał ustalenia, że nowa konfiguracja działek, ich wielkość i położenie pozwalają na korzystniejsze gospodarcze ich użytkowanie, co wpływa na wzrost ich wartości. Wartość działek nie jest bowiem tylko konsekwencją ich wielkości. Znaczenie mają także inne czynniki jak np. położenie, kształt, droga dojazdowa, uzbrojenie terenu, otoczenie, itd.

Organ wskazał, że w sprawie rzeczoznawczyni majątkowa stwierdziła, że ceny działek zależą od następujących cech rynkowych: lokalizacja - 30%, potencjał inwestycyjny - 25%, dostępność komunikacyjna - 20 %, uzbrojenie w media - 15%, obszar działki - 10 %. Istota metody porównawczej, wyraża się w założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom za takie nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zgodnie z art. 4 punkt 16 u.g.n., ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone.

Jak wynika z treści art. 154. 1 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca bierze też pod uwagę szczegółowe zasady wyceny, wskazane w aktach wykonawczych, wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 159 u.g.n. w szczególności przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Kierując się tymi zasadami biegła dokonała wyceny metodą porównawczą (porównanie parami) i biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej elementy.

Organ podkreślił, że nie jest możliwe znalezienie nieruchomości identycznych, zaś istotą metody porównawczej jest korygowanie cen, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne. Już z tego wynika, że poszukiwanie nieruchomości podobnej wyłącznie w oparciu o kryterium powierzchni, nie jest wystarczające. Nieruchomości porównywane nie powinny różnić się z wycenianą przede wszystkim przeznaczeniem i sposobem wykorzystania. W art. 4 pkt 16 u.g.n. powierzchnia nieruchomości nie jest wprost wskazana jako parametr wpływający na podobieństwo.

Jednakże - jak zauważyła biegła - wałecki lokalny rynek transakcji nieruchomości jest średnio i nieregularnie rozwinięty - poszczególne segmenty rynku charakteryzują się różna intensyfikacją rozwoju. Analiza rynku lokalnego w zakresie segmentu nieruchomości gruntowych o funkcji przemysłowej, produkcyjno - usługowo - magazynowej wykazała, że jest to segment bardzo słabo rozwinięty. Obrót tego typu gruntami jest sporadyczny i dotyczy terenów usytuowanych w rejonie ul. [...] i [...], gdzie zlokalizowana jest P. S. S. S. E.. Ze względu na ograniczoną ilość transakcji w okresie dwóch lat, rzeczoznawczyni zdecydowała się na wydłużenie zarówno okresu jak i monitorowania rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, produkcję, składów i magazynów.

Dlatego też biegła objęła analizą nieruchomości, położone w C., W., C., B., Ś., T., T.. Takie podejście, w ocenie Organu, znajduje uzasadnienie normatywne. Zgodnie z § 26 ww. rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z ust. 2-go § 26 rozporządzenia wynika, że dopuszczalne jest w braku nieruchomości podobnych w kraju, poszukiwanie takowych nawet na rynku zagranicznym.

Organ, stosownie do art. 80 K.p.a., cieszy się swobodną oceną dowodów, a stan faktyczny został przez niego - zdaniem Kolegium - dostatecznie ustalony.

Organ przypomniał, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Na podstawie przyjętych do analizy transakcji rzeczoznawczyni ustaliła wartość rynkową nieruchomości na [...] zł. przed podziałem tj. [...] zł/m2 i na [...] zł. po podziale, tj.[...] zł/m2. Wzrost wartości wyniósł zatem [...] zł. Uwzględniwszy 20 % stawkę opłaty, według Uchwały Nr VI/SXLVI/262/11 Rady Miasta Wałcz z 18 marca 2014 r., w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2014 r., poz. 1754), opłata adiacencka wynosi [...] zł.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony, zgodnie z wyżej powołanymi przepisami.

4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia, Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji bezkrytyczne uznanie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowego w sytuacji, gdy organ zobowiązany był odmówić mu uznania ze względu na jego niejasność, opracowanie w sposób niepozwalający na weryfikację, nielogiczność tez w nim zawartych oraz jego niezupełność, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowo sporządzonego w sytuacji, gdy operat oparty na metodzie korygowania ceny średniej został oparty na porównaniu nieruchomości, których podobieństwo nie zostało potwierdzone oraz co do których nie znane są warunki zawarcia transakcji oraz nieznane są cechy tych nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1 b u.g.n. w związku z art. 1 pkt 20) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), poprzez ustalenie wartości nieruchomości po dokonanym podziale jako nieruchomości o zmienionej wyłącznie cesze wielkości powierzchni w sytuacji, gdy wartość nieruchomości po podziale powinna być ustalona jako suma wartości poszczególnych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, co miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r. w związku z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1,3, 6a i 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że doszło do naruszenia wskazywanych przepisów bowiem organ administracyjny bezzasadnie przyjął opracowaną i załączoną do akt postępowania opinię rzeczoznawcy majątkowego L. M. (operat szacunkowy) jako miarodajny i prawidłowy w sytuacji, gdy przedłożony operat na skutek swej niezupełności, nielogiczności tez, niejasności i nieweryfikowalności powinien był zostać oceniony jako nieprawidłowo sporządzony, a to spowodowało, iż zostało nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego skutki mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od nich bowiem wyłącznie zależała wysokość nałożonej na Skarżących opłaty adiacenckiej.

Skarżący wskazali, że jak wynika z treści opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, operat stanowi wycenę przeprowadzoną przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do wyceny biegła przyjęła 12 różnych nieruchomości. Skarżący uważają jednak, że operat nie pozwala na zweryfikowanie, czy wskazane przez biegłą nieruchomości są do siebie podobne. Operat jest, ich zdaniem, przede wszystkim niekompletny. Przyjmując do oszacowania nieruchomości biegła zobowiązana była przedstawić nie tylko nazwy miejscowości, w których zlokalizowane były nieruchomości podobne, ale również cechy tych nieruchomości, których porównanie w toku analizy opinii jako dowodu powinny pozwalać na stwierdzenie, czy rzeczywiście są one do siebie oraz do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny podobne. Organ administracyjny analizując przedmiotowy operat zobowiązany był na skutek jego nieweryfikowalności odmówić mu uznania, a co za tym idzie wartości dowodowej, czego nie uczynił naruszając przepisy postępowania.

Mając na względzie nieweryfikowalność operatu szacunkowego Skarżący podnieśli, iż biegła przyjęła do porównania nieruchomości zarówno 4 x większe pod względem powierzchni względem nieruchomości szacowanej (nieruchomość w C., ul. [...]), jak również nieruchomości 50 x mniejsze od szacowanej, przy czym w żaden sposób nie wyjaśniła, czym się kierowała i z jakiego powodu nieruchomości o tak ogromnej różnicy względem istotnej cechy, jaką jest powierzchnia nieruchomości, są do siebie podobne. Z opinii takie wyjaśnienia nie płyną. Kolejną nieprawidłowością, którą w ocenie Skarżących, dotknięta została opinia biegłego, to przyjęcie do porównania bez żadnego logicznego wyjaśnienia nieruchomości z rynku nie tylko lokalnego, ale również krajowego. Zasadą szacowania nieruchomości jest przyjęcie do porównania nieruchomości z rynku lokalnego. NSA nie raz wypowiadał się w tej kwestii, iż przez rynek lokalny należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Jeżeli brak jest nieruchomości na rynku lokalnym, rzeczoznawca do porównania może na zasadzie wyjątku przyjąć nieruchomości z rynku regionalnego, przez który rozumie się obszar województwa lub z rynku krajowego. Logiczne jest, iż sięgnięcie do porównania nieruchomości z zakresu rynku krajowego musi uzasadniać brak transakcji nieruchomości na rynku lokalnym i uzasadnienie rozszerzenia poszukiwania nieruchomości poza rynkiem regionalnym. Tymczasem biegła w wydanej opinii ograniczyła się jedynie do niejasnego stwierdzenia, że "ze względu na ograniczoną ilość transakcji w okresie dwóch lat, autorka operatu szacunkowego zdecydowała się na wydłużenie zarówno okresu jak i obszaru monitorowania rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, produkcji, składów i magazynów." Ograniczona ilość nie oznacza zatem, jak zauważyli Skarżący, że jest ich brak.

Do tego, biegła w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego w swych porównaniach przyjęła nieruchomości położone w obszarze różnych województw, co spowodowało wyjście poza rynek regionalny i wkroczenia na rynek krajowy. Skarżący podnieśli, że miejscowości T. czy C. położone są w województwie w. , zaś pozostałe w województwie z. a odległości pomiędzy nimi sięgają ponad 140 km. Brak w tym zakresie wyjaśnień biegłego dyskwalifikowało, w ocenie Skarżących, opinię jak przydatny dowód w sprawie, skoro Organ nie miał możliwości jego zweryfikowania.

Skarżący wskazali, że przyjęty tak dowód z opinii biegłego za uznany, którego prawidłowość nie mogła być przez organ zweryfikowana świadczy o tym, iż Organ uchybił wskazanym przepisom postępowania i nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie.

Przyjęty do ustalenia stanu faktycznego przez Organ administracyjny dowód z opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego jest również, co podnieśli Skarżący, dowodem nielogicznym. Z jednej strony biegła przyjęła do porównania nieruchomości podobne wskazując, że najdroższą pod względem ceny jednostkowej za 1 m2 jest nieruchomość najmniejsza o pow. zaledwie 100 m2, zaś najtańszą nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w W. przy ul. [...]. Skarżący zauważyli, że nieruchomość opisana jako najtańsza nie została wpisana przez biegłego w operacie do tabeli nieruchomości przyjętych do porównania. W tabeli w pkt. 7.2 operatu nie występuje żadna nieruchomość o pow. [...] m2. Wątpliwości Skarżących budzi skąd biegła wzięła tę nieruchomość do porównania. Pomijając w tym miejscu tę kolejną niejasność i niekompletność opinii, która powoduje jej nieweryfikowalność, Skarżący zwrócili uwagę, iż takie wskazanie stawia logiczność tez zawartych w operacie pod znakiem zapytania. Z jednej strony biegła sugeruje, iż im nieruchomość mniejsza, tym wyższa jest wartość jej jednostkowa za 1 m2. Tymczasem ustalając zakres współczynników dolnych i górnych dla cechy powierzchni (obszar działki) biegła wskazała, iż mieszczą się one w granicach od 0,037 - 0,241, przy czym wartość współczynnika odzwierciedlającego cenę nieruchomości w aspekcie cechy rynkowej jaką jest powierzchnia dla nieruchomości przed podziałem wynosiła 0,037 a po podziale 0,241. Wbrew wszelkiej logice biegła uznała, że pomimo, iż najwyższą cenę osiągają nieruchomości o pow. [...] m2 a najniższą ponad [...] m2 przyjęła, że nieruchomość skarżących o pow. [...] m2 charakteryzuje się skrajnie minimalnym współczynnikiem Ui dla cechy powierzchni jak nieruchomości o pow. ponad [...] m2 a przy powierzchni [...] m2 charakteryzują się współczynnikiem skrajnie minimalnym, jak przy powierzchni zaledwie [...] m2. Wskazana nielogiczność zdaje się, w ocenie Skarżących, sugerować jedynie zamierzenie ze strony biegłego, aby ustalić różnicę wartości nieruchomości na jak najwyższym i korzystnym dla organu administracyjnego poziomie a nie na poziomie rzeczywistym i prawdziwym. Zatem również z tych względów, zdaniem Skarżących, Organ administracji zobowiązany był odmówić uznania operatu szacunkowego, co przy zaistniałym zaniechaniu spowodowało, iż ten naruszył przepisy postępowania w wyżej opisany sposób, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej w uzasadnieniu Skarżący uznali, że operat szacunkowy nie powinien był zostać uznany w sytuacji, gdy operat oparty na metodzie korygowania ceny średniej został oparty na porównaniu nieruchomości, których podobieństwo nie zostało potwierdzone. Jak wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Opracowując operat szacunkowy biegła dokonała oznaczenia ceny transakcyjnej nieruchomości przyjętych do porównania, ale, co podkreślili Skarżący, nie wskazała w żadnym miejscu jakie były warunki zawarcia transakcji oraz jak przedstawiają się cechy porównywanych nieruchomości. W ocenie Skarżących brak wskazania warunków zawarcia transakcji dyskwalifikuje możliwość uznania przedmiotowej opinii, jako dowodu weryfikowalnego i przydatnego.

Skoro biegła nie podała w przygotowanym operacie warunków zawarcia transakcji przyjętych do porównania, jednocześnie spowodowała, iż Organ administracji nie miał możliwości zweryfikowania, czy porównywane transakcje nie są dotknięte wadą dyskwalifikującą, o której mowa w § 5 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, przy czym za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Skoro Organ nie zweryfikował, czy wśród nieruchomości przyjętych do porównania nie występują nieruchomości podlegające wyłączeniu, zatem logiczne jest również, iż nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie.

Skarżący podnieśli także, że wydając zaskarżoną decyzję Organ administracji dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 98a ust. 1b u.g.n. w związku z art. 1 pkt 20) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509).

Jak wynika z treści operatu szacunkowego oraz oznaczenia wskazania podstawy rozstrzygnięcia, zarówno biegły, Organ I jak i II instancji przyjęli za podstawę swego orzekania przepis art. 98a u.g.n. w brzmieniu sprzed zmiany, jaka została wprowadzona z dniem 23 sierpnia 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej przywoływana jako: ustawa zmieniająca). Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed zmiany, jaka weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r. (także do sprawy niniejszego postępowania) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, przy czym zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając na względzie powyższe, że zarówno Organ I instancji jak Organ II instancji wydając swoje decyzje w przedmiotowej sprawie zobowiązani byli do zastosowania się do przepisu art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., w ocenie Skarżących, zobowiązani byli również ustali wartość nieruchomości przyjmując ją jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Tymczasem, co podkreślili Skarżący, przyjęty bezkrytycznie przez Organ I i II instancji nie zawierał ustalenia wartości nieruchomości jak sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, lecz sumę wartości wszystkich działek jako całości nieruchomości o zmienionej jedynie wartości współczynnika odzwierciedlającego ocenę nieruchomości w aspekcie zmiany wyłącznie jednej cechy rynkowej - powierzchni (obszaru działki). Opisana wyżej zmiana przepisów całkowicie pominięta przez Organ administracyjny spowodowała, że ani biegły w swym operacie, ani Organ w swej decyzji nie dokonali wyjaśnienia, czy wyodrębnione przez podział działki geodezyjne nadają się do samodzielnego zagospodarowania.

W przypadku potwierdzenia takiej samodzielności zagospodarowania biegły, a za nim Organ orzekający, zobowiązani byli do ustalenia wartości rynkowej wszystkich działek przy jednoczesnej analizie wszystkich ich cech rynkowych, a nie tylko zmianie jednej - powierzchni. W wyniku dokonanej w ten sposób zmianie przepisu metodologia wyceny nieruchomości praktykowana przez Organ uległa zwykłej dezaktualizacji.

Konieczność wyceny wszystkich wyodrębnionych działek przez biegłego z uwzględnieniem wszystkich ich cech a nie tylko zmiany jednej uzasadnia wykładnia autentyczna ustawodawcy, którą da się przeprowadzić i na jej podstawie zrekonstruować treść norm prawnych w oparciu o uzasadnienie do projektu ustawy, który był następnie podstawą uchwalenia dokonanej zmiany przepisów. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) "Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać rado legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości." Skoro wycena nieruchomości ma zostać dokonana w ten sposób, że działki o stwierdzonej samodzielności gospodarczej zostaną wycenione jak odrębne nieruchomości i tak zliczona ich suma pozwoli w świetle obecnych przepisów ustalić wartość nieruchomości po podziale, pozostaje zatem niewątpliwe, iż sposób przyjęty ustalenia wartości nieruchomości w opinii biegłego a w konsekwencji również wydanej decyzji organu administracyjnego został przeprowadzony w sposób sprzeczny z postanowieniami art. 98 a ust. 1b zd. 3 u.g.n., zatem niewątpliwie Organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie Skarżący podnieśli, iż przy tak skonstruowanym przez ustawodawcę sposobie ustalenia ceny nieruchomości, Organ administracyjny dokonując szacowania wartości nieruchomości po podziale, błędnie pominął zawarte w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...]. nr [...] zastrzeżenie warunku, iż Skarżący zobowiązani są przy zbyciu powstałych w wyniku działek dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] ustanowić służebność gruntową (drogową) przejazdu i przechodu przez działkę nr [...].

Skoro wolą ustawodawcy jest szacować nieruchomości po podziale tak, aby ustalić wartość poszczególnych jej działek jako samodzielnych gospodarczo nieruchomości, to w ocenie Skarżących, Organ musi wziąć pod uwagę fakt, iż działka [...], nawet jeżeli właściciel na dzień szacowania 15 grudnia 2016 r. - dzień w którym decyzja o podziale stała się ostateczna - nie ustanowił służebności gruntowej, to jednak ciążyło na nim zobowiązanie do wykonania warunku zastrzeżonego w decyzji. Organ administracyjny powinien był w takim wypadku oszacować wartość realizacji tego obowiązku i odliczyć ją od wartości działki [...] umniejszając w ten sposób jej wartość. Przemawia za tym nie tylko obecnie przyjęta przez ustawodawcę metodyka ustalania wartości nieruchomości po podziale, ale również fakt, iż realizacja tego warunku przekłada się wprost na istnienie tytułu prawnego dokonanego podziału, jakim jest decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], która legła u podstaw wszczęcia przedmiotowego postępowania. Organ administracyjny nie może przecież pominąć obowiązywania przepisu art. 162 § 1 pkt 2) K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, zobowiązany jest stwierdzić jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Skarżący podkreślili, że bez znaczenia są w świetle tego przepisu argumenty i twierdzenia Organu, iż ustanowienie drogi koniecznej nie jest wymagane w przypadku sprzedaży działki [...]. Dokonując sprzedaży tej działki, Skarżący, aby nie doszło do wygaśnięcia decyzji podziałowej, muszą obciążyć działkę [...] nieodpłatną służebnością i to niezależnie od tego, czy działka [...] ma dostęp do drogi publicznej w inny sposób, czy nie.

Na wypadek oraz z ostrożności Skarżący podnieśli również zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r. w związku z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1,3, 6a i 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Zarzut ten podniesiony jest na wypadek, gdyby w ocenie sądu do zaskarżonego rozstrzygnięcia należało zastosować przepis art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r. w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości.

Mając na względzie powyższe Skarżący stwierdzili, że jeżeli decyzja została oparta prawidłowo na art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r., to wydana została jednocześnie z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2.017 r. w związku z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, 3, 6a i 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ administracyjny w takim wypadku, zdaniem Skarżących, nie powinien był ustalać wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale jako nieruchomości o zmienionej jedynie cesze - wielkości powierzchni, lecz powinien był dokonać wyceny porównując podobne nieruchomości do szacowanej biorąc ich wartość rynkową przy uwzględnieniu cechy nie wielkości powierzchni, lecz posiadania podziału ewidencyjnego na dwie lub więcej działek ewidencyjnych.

5. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

6. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241).

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2017 r., który został zastosowany przez oba Organy orzekające w sprawie), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Skarżących, powołujących się na nowy przepis art. 98a ust.1b u.g.n., winien on mieć zastosowanie, a biegła w operacie szacunkowym winna się na niego powołać i go zastosować. Zgodnie z tym przepisem (art. 98 ust. 1b dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, zmieniający ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017 r.), wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

8. W tym miejscu Sąd zauważa, iż od dawna z orzecznictwa sądów wynika, że wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek , ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość.

W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) przyjęcie nowego brzmienia będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a."

Dlatego też wyraźnie wskazano w omawianej regulacji, że "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." Wskazano też, że chodzi tu o "doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości".

W orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym podnosi się, że jest to w istocie problem tzw. nieprawotwórczej zmiany tekstu prawnego, traktowanej wyłącznie jako zmiana o charakterze interpretacyjnym, usuwającym wątpliwości co do rozumienia przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 945/17, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Można zatem mówić o wyjaśniającym charakterze nowelizacji przepisu, wskazując, że ma ona tylko potwierdzać te ustalenia, które wcześniej były wynikiem zabiegów interpretacyjnych. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego doprecyzowującego (wyjaśniającego) charakteru zmiany skutkuje uznaniem, że już przed nowelizacją istniała norma wprowadzająca określony obowiązek bądź uprawnienie, a ingerencja prawodawcy miała jedynie wyjaśnić taką samą, choć nieprecyzyjnie wyrażoną jego wolę (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 104 – 106 i podane tam orzecznictwo).

NSA w tym kontekście stwierdzał: "Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do «doprecyzowania» lub «wyjaśnienia» istniejącego stanu prawnego." (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 866/15). Pogląd ten jest zasadny, bowiem doprecyzowując przepisy prawodawca nie tylko może potwierdzić uprzednią niejasność tekstu prawnego, ale również określone znaczenie (treść) tego tekstu. Jeżeli nowelizacja jest jedynie konsekwencją rozbieżności interpretacyjnych, to prawodawca przyznaje niejako, że dotychczasowa wykładnia niezgodna z treścią zmienianych przepisów wadliwie ustalała jego rzeczywistą intencję. Tego rodzaju charakter doprecyzowujący zmian prawnych może wynikać wprost z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (jak w niniejszym przypadku) i wtedy można się zorientować, że jest to wola zarówno organu posiadającego inicjatywę ustawodawczą, jak i parlamentu, który przepisy o tym charakterze uchwala.

W świetle powyższego uprawnionym zatem jest twierdzenie, że także przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, należało art. 98a interpretować zgodnie z nowo nadanym, doprecyzowującym brzmieniem.

9. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy nie budzi jednak wątpliwości, które przepisy należało zastosować. Operat szacunkowy w sprawie został sporządzony [...] r., decyzje Organów obu instancji zostały także wydane po dniu 23 sierpnia 2017 r. (decyzja Organu I instancji z dnia [...] r., decyzja Organu odwoławczego z dnia [...] r.), zatem w ocenie Sądu w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 98a w wersji znowelizowanej, co umknęło uwadze tak rzeczoznawcy, jak i Organom orzekającym w sprawie.

Przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. obowiązywał już bowiem w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, także uzasadnienie nowelizacji wskazuje na dotychczasową nieprawidłową praktykę dokonywania wycen i kwestionuje linię orzeczniczą, na której opiera się uzasadnienie decyzji Organów obu instancji.

10. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. "Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję «nieruchomości podobnej» - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana." (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12). Stąd ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Nie można zatem wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Należy też zauważyć, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. Ponieważ wartość wycenianej nieruchomości powinna być ustalona jako suma poszczególnie geodezyjnie wydzielonych działek, a operat szacunkowy błędnie uwzględnił wartość nieruchomości jako całości, w tym zakresie skarga okazała się zasadna. Organy orzekające w sprawie podejmując ją ponownie winny zastosować normy u.g.n. w jej nowym brzmieniu.

11. Przypomnieć jednak należy, iż o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art.157 u.g.n. możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Przy metodzie porównywania porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że brak jest przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka która jest porównywalna, z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

12. Jeżeli chodzi o dobór gmin, w których zlokalizowane są porównywane nieruchomości to w zasadzie można mieć wątpliwości jedynie do gminy C. ([...] km). Reszta gmin leży bliżej W., nie ma przy tym znaczenia, że część z gmin leży w województwie w. . Podkreślić jednak należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/OI 701/09). Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Okoliczność ta winna wynikać w sposób jednoznaczny z operatu szacunkowego. Rzeczoznawca winien zaś wyjaśnić, czy konieczność sięgnięcia do rynku regionalnego spowodowana była w istocie brakiem transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej na rynku lokalnym (por. NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10). Tymczasem przedłożony w sprawie operat tych wątpliwości nie rozwiewa, ponadto wskazuje, że na poddanym analizie terenie wystąpiła ograniczona ilość transakcji, nie zaś ich brak.

Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 135/12).

Rzeczoznawca majątkowy powinien także w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10 ). W tej sprawie niejasne zastosowanie korygujących współczynników podnosili Skarżący i Sąd te wątpliwości podziela.

13. W tym miejscu Sąd zauważa, że dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 u.g.n.; tak wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10). W powyższym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela argumentację Skarżących.

14. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że Organy dopuściły się wskazywanych naruszeń prawa materialnego – art. 98a ust. 1b u.g.n. oraz procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Organy wezmą pod uwagę wykładnię zaprezentowaną w tym orzeczeniu.

15. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.