Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1627/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. – dalej zwana skarżącą, od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. umarzającej postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w okresie od [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. jako bezprzedmiotowego oraz odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. al. P. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej pow. reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezydenta W. odmówił wydania spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy w podanej lokalizacji.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zezwoliło na umieszczenie reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r., a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu [...] lipca 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej pow. reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydenta W. rozpatrując wniosek strony, uznał, że udzielenie zezwolenia na posadowienie reklamy w w/w lokalizacji w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczy w swej istocie części sprawy, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], która w związku z orzeczeniem SKO z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stała się ostateczna. Ponadto stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie od czasu wydania tego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek strony z dnia [...] lipca 2007 r. oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołuje skutek w postaci nieważności takich decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając to na względzie organ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rej. al. P. w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. jako bezprzedmiotowe. W pozostałej części żądania strony zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. z niżej podanych przyczyn.

Odnosząc się merytorycznie do wniosku skarżącej organ poniósł, zgromadził następujący materiał dowodowy: 1) "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską; 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; 3) opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowana przez Instytut [...] (dalej powoływany jako Instytut); 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro [...] S.A.; 5) pismo Ministra Transportu z dnia 17.10.2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; 6) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; 7) dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Poddając analizie cały w/w materiał dowodowy, a w szczególności uwzględniając opinię Instytutu, organ doszedł do przekonania, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu badania laboratoryjne i testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono także, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli określone odległości, co skutkuje wydłużoną drogą hamowania. Dodatkowo w uzasadnieniu organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) oraz pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r.. Dalej zarządca drogi wskazał, iż reklama umiejscowiona w pasie drogi kierowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje sie wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1510 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 2350 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie zarządcy drogi reklama wnioskodawcy jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1510 pojazdów na godzinę, w szczycie popołudniowym 2350 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W tych warunkach zarządca drogi uznał, że lokalizacja reklamy nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, kiedy możliwe jest umieszczanie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 tej ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; art. 7, 77 KPA poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2.02.2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione, art. 107 § 3 KPA poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu odwołania w sposób wyczerpujący zostały przedstawione jego motywy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca w dniu [...] lipca 2007 r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasą drogowego ul. G. w rej. al. P. na okres od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. W tym stanie rzeczy poprzednio wydane spółce zezwolenie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], z uwzględnieniem reformatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], zezwalało na zajęcie tegoż pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. Co do pozostałego pierwotnie wnioskowanego okresu wydania zezwolenia nastąpiła odmowa zarządcy drogi. Słusznie zatem organ pierwszej instancji zauważył, że wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek spółki z dnia [...] lipca 2007 r. w odniesieniu do okresu od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. spowodowałoby taką sytuację, że nastąpiłoby rozstrzygnięcie w materii objętej inną wcześniej wydaną i ostateczną decyzją administracyjną, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji, w odniesieniu do okresu od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...].07.2008 r., zarządca drogi w sposób prawidłowy przyjął, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji państwowej ma na względzie przy jego prowadzeniu. W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do zezwolenia w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. nie było możliwym prowadzenie objętego wnioskiem postępowania i rozstrzygania w nim merytorycznie z tej przyczyny, iż takie samo postępowanie w odniesieniu do tego samego okresu zostało już poprzednio przeprowadzone, a wydana w nim decyzja rozstrzygała co do istoty sprawę i jest ostateczną.

Odnosząc się merytorycznie do wniosku skarżącej organ powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wywodził, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielanie zezwolenia na umieszczanie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem , dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca wykazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji brak możliwości zadośćuczynienia wnioskowi strony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż zarządca drogi prawidłowo zastosowała w niniejszej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i negatywnego wpływu na ten ruch reklam.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, skarżąca zarzuciła naruszenie :

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytych w nich pojęć ("umieszczenie", "zajęcie", "usytuowanie") oraz 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2.02.2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione.";

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak również słownikowe definicje wyrażeń "lokalizacja" i "lokalizować", skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji. Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Ponadto organy, zarówno I jak i II instancji, w ogóle nie odniosły się do argumentów zawartych w opracowaniu W. K., załączonym do akt sprawy przez skarżącą.

Z tego też względu uzasadnienie decyzji organu II instancji - jako zbyt ogólne i nie odnoszące się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku, nie spełniało w ocenie skarżącej wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych samych przyczyn, to jest z uwagi na niewystarczająco dokładne wyjaśnienie sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skarżona decyzja jest wadliwa także przy założeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium prawidłowo rozpatrzyło ono sprawę i w sposób istotny i wyczerpujący odniosło się od rzutów zawartych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rej. al. P. na okres od [...] lipca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r.

Na wstępie należy podkreślić, iż skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpiła o wydanie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] lipca 2008 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego SKO w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. rozstrzygnęło sprawę co do istoty zezwalając skarżącej na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] lipca 2007 r. i jednocześnie odmawiając wydania zgody na zajęcie pasa drogowego na pozostały wnioskowany okres.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. w odniesieniu do okresu od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w lokalizacji ul. G. w rejonie al. P. rozstrzygałoby sprawę w materii objętej inną ostateczną decyzją administracyjną. Zasadnie zatem organy administracji przyjęły, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczące udzielenia zezwolenia na zajęcie psa drogowego w powyższej lokalizacji w odniesieniu do okresu od dnia [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2008 r. jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie umorzyły na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Odnosząc się do treści skargi należy wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 p. 3 i p. 4 u.d.p. przez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. i art. 38 ust.1 u.d.p. przez błędną wykładnię i niezastosowanie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawą wydawania decyzji w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamy, w tym także kolejnych zezwoleń na kolejne okresy, są przepisy art. 39 ust.1 i 3 u.d.p. w związku z art.40 ust. 1 i ust. 2 p. 3 u.d.p.

Art. 39 ust. 1 u.d.p. statuuje ogólną zasadę ochrony pasa drogowego i stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; W szczególności zgodnie z pkt 1 ww. przepisu zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Omawiany przepis nie określa przesłanek zajęcia pasa drogowego. Określa natomiast cele, na które może być zajęty pas drogowy za zezwoleniem oraz procedury i kompetencje organu, ma więc zasadniczo charakter przepisu procesowego i kompetencyjnego. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 udp. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 1 i ust.2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Zupełnie niezasadny jest zarzut, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 40 ust. 2, p. 4 u.d.p. dotyczący zajęcia pasa w "innych celach" niż wymienione w p.1-3, nie zaś art. 40 ust. 2, p. 3 u.d.p., dotyczący zajęcia pasa w celu umieszczenia reklam. Skoro ustawodawca przewidział szczególne uregulowanie dla zajęcia pasa przez reklamy, to właśnie to uregulowanie znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na umieszczenie reklam, nie zaś uregulowanie dotyczące "innych celów", które odnosi się, jak to wynika z literalnej treści przepisu, do celów innych, niż wymienione w p.1-3 (tj. m. in. reklam).

Nie ma racji skarżąca, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest, co do swej istoty inną decyzją, niż decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego po raz pierwszy. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 u.d.p. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określona w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Tylko takie rozumienie przepisów u.d.p. umożliwia organowi stałe czuwanie nad bezpieczeństwem pasa drogowego i stałe monitorowanie dopuszczalności jego zajęcia. Wykładnia przepisów u.d.p. proponowana przez skarżącą prowadziłaby do tego, że pierwsze nawet krótkotrwałe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt niezwiązany z zarządem drogi, uprawniałby beneficjenta tego zezwolenia do uzyskiwania kolejnych zezwoleń bez każdorazowego ustalania przez organ, czy istnieją szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu taka wykładnia jest błędna i sprzeczna z celami ustawy, która ma zapewnić przede wszystkim ochronę pasa drogowego, a nie jego zagospodarowanie komercyjne na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami. Organ powołał więc prawidłową podstawę prawną decyzji.

W świetle rozważań powyższych nie jest zasadny zarzut błędnego niezastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. w sprawie dotyczącej wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej u.d.p. Ustawa nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia" i każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych", a zarządca drogi przy każdym nowym wniosku musi badać istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych udzielenia zezwolenia. W tym m.in. przejawia się jego zarządzanie drogą. W celu uzyskania kolejnego zezwolenia aktywność procesową wykazać musi strona (złożyć stosowny wniosek, należycie uzasadniony).

Inny jest cel art. 38 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane uregulowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Reguluje ono sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Chodziło bowiem o to, aby po wejściu w życie ustawy, obiekty legalnie istniejące w pasie drogowym nadal pozostawały tam legalnie. Uregulowanie odmienne stawiałoby ich właścicieli w sytuacji prawnie niepewnej, co zawsze jest niepożądane. W tym stanie rzeczy ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu.

Art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt, niebędący dotychczas w pasie drogowym, znalazł się w pasie drogowym. Również w tej sytuacji obiekt, jeśli nie powoduje zagrożenia, może pozostać. Omawiany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy sytuacji wyjątkowych, kiedy obiekt został umieszczony w pasie drogowym legalnie na podstawie dawnej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20 z 1962 r. poz. 90) lub został objęty pasem drogowym na skutek zmian granic tego pasa. art. 38 u.d.p. nie dotyczy obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w czasie obowiązywania u.d.p. za zgodą zarządcy drogi na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, bowiem na gruncie u.d.p. (ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.) zajęcie pasa drogowego jest możliwe za zezwoleniem i opłatą, a zezwolenie jest wydawane na czas określony. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego(por. wyroki NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II GSK 397/08, z dnia 14 października 2008r. sygn. akt II GSK 350/08, z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GSK 306/08, wyrok z dnia 5 września 2008r. sygn. akt II GSK 301/08, wyrok z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II GSK, wyrok z dnia 101/08).

W ocenie Sądu organ w sposób wystarczający i merytorycznie prawidłowy uzasadnił, dlaczego w sprawie nie znajduje zastosowania art.38 ust.1 u.d.p., zatem nie jest trafny zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. przy uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których jest mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił także, dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wypełniając tym obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te są powszechnie znane także bez opinii inż. L. K. oraz powoływania się na program GAMBIT i powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wskazano wyżej organ wyjaśnił podstawy podjętej decyzji, a brak szczegółowego ustosunkowania się do opinii W. K. nie oznacza, że organ nie wziął jej pod uwagę. Przypomnieć należy, że opinia ta nie stanowiła dowodu w sprawie niniejszej, a jedynie stanowiła materiał przedstawiający ogólne poglądy autora na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu i nie ma podstaw do wniosku, że organ nie zapoznał się z jej treścią.

W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.

Na zakończenie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 u.d.p., skarżąca w swoim wniosku z [...] lipca 2007 r. nie przedstawiła argumentów i dowodów dla wykazania, że jej reklama usytuowana w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 4 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 ust. 1 u.d.p. - 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami.

Przypomnieć należy, że oprócz materiałów natury ogólnej wspierających wiedzę organu, dowody dotyczące rozpatrywanej sprawy, to podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizację nośnika reklamy oraz badania natężenia ruchu.

Z lokalizacji reklamy wynika, że jej odległość od krawędzi jezdni wynosi 4 m. Tymczasem art. 43 ust.1 u.d.p. określa, w przypadku dróg wojewódzkich minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 8 m. Skarżąca domagała się zatem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób sprzeczny z ustawą.

Z badań natężenia ruchu wynika, że wniosek dotyczy bardzo ruchliwej drogi krajowej (2350 pojazdów na godzinę w porannym szczycie oraz 1510 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym).

W świetle powyższego zasadnie organ uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. G. w rej. al. P.

Wprawdzie obowiązek ustalenia, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za przyjęciem, że ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa także na organie, ale nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania w wyjaśnieniu sprawy. W niniejszej sprawie, na co wskazano powyżej, organy prawidłowo ustaliły, że występują zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, że nośnik reklamowy znajdowałby się zbyt blisko krawędzi jezdni. Jednocześnie nie dopatrzyły się żadnych szczególnych okoliczności usprawiedliwiających istnienie reklamy w tym konkretnym punkcie miasta.

Pamiętać przy tym należy, jaki jest cel reklamy. Jest nim skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Dlatego też umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami i w tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. A rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama. W rozpoznawanej sprawie strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, a zatem organ zasadnie odmówił udzielenia tej zgody.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.