Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 18/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. C. i D. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących B. C. i D. C. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 10 stycznia 2019 r. skarżące B. C. i D. C. zarzuciły Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004. Konkretyzując stawiany Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego zarzut, skarżące wskazały, że ww. organ pozostaje w bezczynności w tej fazie prowadzonego postępowania, która została zainicjowana złożeniem przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., wskutek nieuzasadnionego nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku, jak też art. 36 § 1 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, wynikającego z zaniechania udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżące wniosły o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazały, że decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004, ustalił obowiązek usunięcia naruszenia przez wypłatę na rzecz skarżących odszkodowania oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną. Pismem z 14 marca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił skarżące o złożeniu przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyznaczając również nowy termin załatwienia sprawy (29 czerwca 2018 r.). W związku z uznaniem, że wydłużenie terminu rozpoznania sprawy o kolejne kilka miesięcy nie miało uzasadnienia skarżące w dniu 29 marca 2018 r. złożyły ponaglenie dotyczące przewlekłości postępowania. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż przewoźnik nie kwestionuje prawa skarżących do rekompensaty, przez co sprawa ponownie rozpatrywana powinna zostać załatwiona w terminie miesięcznym.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, jeżeli wniosek o jej odrzucenie wynikający z uchybienia formalnego (brak dołączenia dowodu uiszczenia wpisu od skargi) nie zostanie przez Sąd potwierdzony. Organ zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie prowadzone postępowanie nie cechowało się przewlekłością. Na każdym etapie postępowania organ informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia terminu, jednocześnie dokonując czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, rozpoczęcie przyspieszonego postępowania układowego z udziałem [...] Sp. z o.o. wpłynęło na postępowanie dotyczące tego podmiotu prowadzone przez organ. Podobnie jak podjęta próba zawarcia pomiędzy stronami ugody. Organ wskazał jednocześnie na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżące wystąpiły z tego rodzaju środkiem prawnym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wywarło skutek wyczerpania środka zaskarżenia i umożliwiało skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania zainicjowanego wnioskiem przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy podlegającej rozważeniu przez Sąd w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia wyłącznie zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie czyni jednakże bezprzedmiotowym oceny, czy sposób prowadzenia zakończonego postępowania cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj. Wniosek ten Sąd opiera na uznaniu, że stan przewlekłości w chwili, gdy w sprawie zaistniał, stał się trwałą cechą charakteryzującą kontrolowane przez Sąd działanie organu administracji publicznej i jego usunięcia nie mogą spowodować jakiekolwiek czynności procesowe podejmowane następczo przez organ. Tę uwagę Sąd w niniejszej sprawie formułuje w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z [...] lutego 2019 r. znak [...], a zatem rozstrzygnięcia, którego opieszałe wydanie stanowiło przedmiot ponaglenia, a następnie – wobec nieuwzględnienia tego środka prawnego - niniejszej skargi. Sąd uwzględnił skutek prawny wywołany tymże rozstrzygnięciem, przyjmując bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania żądanego aktu - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Funkcje dynamizowania postępowania w zasadniczy sposób zapewniają terminy procesowe. Ustanawiając je, ustawodawca przyjął, że wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. Tym niemniej znamiona przewlekłości postępowania mogą zostać wyczerpane także wówczas, gdy jeszcze w ramach terminu podstawowego wywieść należy wniosek, że sprawa mogła zostać załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, s. 33). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego, do którego nawiązuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Działanie niesprawne obejmuje stąd przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji. Na ten negatywny skutek zwrócił uwagę już pół wieku temu E. Iserzon, stwierdzając: "Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania [...] Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu." (por. E. Iserzon [w]: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 62). Z konstatacją tą nie sposób się nie zgodzić, trafnie akcentuje ona bowiem brak pewności sytuacji prawnej adresata i brak zaufania do działań administracji wywołany niezrozumiałą dla niego opieszałością działania organu. Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy przestrzegania przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania.

Przedmiotem niniejszej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wywołane złożonym przez [...] Sp. z o.o. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Równoważność zachodząca pomiędzy tymże wnioskiem a odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.) sprawia, że termin, w którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący maksymalnej długości prowadzenia postępowania odwoławczego (jeden miesiąc) stanowił kryterium, w oparciu o które rozważeniu podlegał czas trwania i sposób prowadzenia spornego postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] lutego 2019 r. Ustalenie przez Sąd, że czas ten w oczywisty sposób przekroczył wyznaczony przez ustawodawcę termin jednego miesiąca na rozpoznanie środka odwoławczego nie jest jednakże wyłączną przesłanką stwierdzenia, iż postępowanie cechowało się przewlekłością. Zasadniczy wpływ na to ustalenie miało bowiem uznanie, że przebieg postępowania mającego na celu ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego cechował się nie tylko nieterminowością, ale przede wszystkim brakiem koniecznej efektywności. Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w dniu [...] lutego 2019 r., a zatem po ponad 14 miesiącach od dnia złożenia wniosku postrzegać trzeba jako działanie mające związek z nierozpoznaniem sprawy w terminie, w którym organ obiektywnie powinien i mógł to uczynić. W sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności, których zaistnienie mogłoby usprawiedliwiać tak znaczne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu jednego miesiąca, tym bardziej jeżeli przewoźnik nie kwestionował swojej odpowiedzialności za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Łączny czas prowadzenia postępowania nie miał uzasadnienia w stopniu jego skomplikowania, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu z [...] sierpnia 2014 r. [...] na trasie [...]. Takiego skutku nie mogło wywołać również wystąpienie przez [...] Sp. z o.o. o wyznaczenie terminu zawarcia ugody. Już sam wzgląd na datę złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (8 grudnia 2017 r.) oraz datę podjęcia przez organ pierwszej czynności w toku zainicjowanego postępowania (pismo z 14 marca 2018 r. zawiadamiające strony o złożeniu ww. wniosku i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy) każe w działaniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dostrzec niczym nieuzasadnioną opieszałość, skoro już sam czas potrzebny na przygotowanie ww. zawiadomienia trwał trzykrotnie dłużej aniżeli wyznaczony modelowo przez ustawodawcę czas, w którym powinno dojść do zakończenia postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.). Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy (do 29 czerwca 2018 r.) Sąd zobowiązany jest ocenić jako instrumentalne zastosowanie się do wymagania określonego w art. 36 § 1 k.p.a., mając na uwadze, że w sprawie brak było uzasadnienia, by wydanie rozstrzygnięcia odroczyć aż o kolejne trzy miesiące. Skierowanie do organu ponaglenia w piśmie z 19 marca 2018 r., jak również informacja o braku możliwości zawarcia ugody powinny stanowić dla organu podstawę do niezwłocznego wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższego zaniechania ocenianego z perspektywy przyczyn, które do niego doprowadziły, a także okresów zaistniałych w sprawie kolejnych przerwy niepołączonych z wyznaczeniem nowego terminu wydania decyzji nie da się zaakceptować z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, by prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowanie administracyjne uznać za prowadzone nieprzewlekle.

Uznając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, Sąd nie nadał jednakże tejże przewlekłości charakteru rażącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ brak jest w sprawie uzasadnionych powodów, by przyjąć, że zwłoka, której dopuścił się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pomimo że była znaczna, to miała charakter celowy. Z poddanego ocenie materiału dowodowego nie wynika, by jej źródłem było świadome zlekceważenie przez organ administracji prawa skarżących do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, co - zdaniem Sądu - stanowi zasadniczą przyczynę odstąpienia od nadawania stwierdzonemu naruszeniu charakteru rażącego. O ile Sąd nie uznaje, by względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, jak też organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) znosiły odpowiedzialność organu za niesprawne prowadzenie postępowania, o tyle uwarunkowania te Sąd postanowił poddać swojemu rozważeniu i mieć na uwadze w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega bowiem, że nie każda zwłoka zawiniona stanowi jednocześnie zwłokę pozbawioną jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, którą postrzegać można i należy jako rażące uchybienie obowiązkom spoczywającym na organie administracji.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach I. i II. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość dwu wpisów od skargi (200 zł) opłaty skarbowe od pełnomocnictwa (34 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, z tym że w odniesieniu do tychże kosztów Sąd przyjął, że zwrot kosztów w podwójnej wysokości (2 x 480 zł) wynikającej z liczby skarżących działających na zasadzie współuczestnictwa formalnego (art. 202 § 1 p.p.s.a.) powinien podlegać koniecznemu miarkowaniu. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że treść skargi sformułowanej w imieniu B. C. i D. C. opierająca się na zbieżności postawionych organowi zarzutów oraz tożsamej argumentacji nie wskazywała na to, by reprezentowanie dwóch stron skarżących wymagało od pełnomocnika nakładu pracy odpowiadającego liczbie osób zastępowanych w postępowaniu sądowym. Wniosek ten uzasadniał również czas poświęcony na prowadzenie sprawy odnoszony do przyjętego trybu jej rozpoznania (tryb uproszczony).