Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 826/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu targowisk miejskich postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 października 2022r. skarżąca T.A. zaskarżyła Uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 22 czerwca 2022 r. nr XLV/801/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr XI/227/2015 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 28 października 2015 r. w sprawie przyjęcia regulaminu targowisk miejskich na terenie miasta Dąbrowa Górnicza. Skarga odnosiła się do części ww. uchwały, tj. jej § 1 pkt 1.

Skutkiem zmiany uchwały było wprowadzenie regulacji, że targowisko czynne jest od poniedziałku do soboty, podczas gdy przed zmianą czynne było od poniedziałku do niedzieli.

W skardze strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej uchwały poza granicami umocowania ustawowego tj. wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie targowiska przy ul. Tysiąclecia w niedzielę bez ustawowego upoważnienia oraz aktem rangi prawa miejscowego,

2) naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez uchwalenie dyskryminującego aktu prawa miejscowego różnicującego przedsiębiorców handlujących na terenie miejskim od przedsiębiorców prowadzących działalność handlową na terenie prywatnym na tym targowisku,

3) art. 2 Konstytucji poprzez lakoniczne uzasadnienie skarżonej uchwały wskazujące jedynie na "konieczność podjęcia uchwały". Uzasadnienie, a tym samym sama uchwała, wywołuje niedające się usunąć wątpliwości interpretacyjne i w związku z tym narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, poprawnej legislacji, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uzasadnienie uchwały jest tak sformułowane, że uniemożliwia zrozumienie rzeczywistego celu, który wnioskodawca chciał osiągnąć oraz co nim kierowało przed podjęciem uchwały.

4) naruszenie § 2 ust. 3 pkt a) uchwały nr XXVlll/584/2021 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 17 marca 2021 r. poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji w formie pisemnej oraz przeprowadzenie konsultacji elektronicznych w sposób nie dający szansy trafić do rzeczywistego adresata zmienianego aktu prawa miejscowego skutkujące wadliwością przeprowadzenia konsultacji.

W uzasadnieniu strona podniosła, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest stroną dwóch umów dzierżawy zawartych z miastem, na podstawie których prowadzi działalność handlową na terenie targowiska miejskiego. Umowy te pozwalają jej prowadzić działalność w sposób nieograniczony czasowo. Natomiast skutkiem podjętej uchwały jest to, że miasto w istocie zakazało prowadzenia działalności handlowej w niedzielę, co w sposób nieuprawniony ingeruje w relacje cywilnoprawne. Ponadto skutkuje naruszeniem art. 22 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast niedziela przyciągała dużą ilość klientów i to handel w tym właśnie dniu generował istotny dochód dla skarżącej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 Konstytucji skarżąca podniosła, że na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, gmina może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przy czym winna treść przyjmowanych regulacji ściśle dostosować do zakresu przyznanego upoważnienia i przysługujących kompetencji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, wolność działalności gospodarczej podlega ograniczeniu tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niezależnie od tego spełnione winny być także przesłanki ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W niniejszej sprawie żadna z nich nie została spełniona, a Rada Miejska nie uzasadniła, jaki cel zamirzeała osiągnąć przez podjęcie uchwały.

W kwestii art. 32 Konstytucji strona podniosła, że uchwała prowadzi do naruszenia wyrażonego w niej zakazu dyskryminacji części handlowców z uwagi na to, że prowadzą działalność na terenie targowiska miejskiego, podczas gdy inni mogą prowadzić działalność także w niedziele, ponieważ korzystają z terenu prywatnego. Oświadczenie Gminy, że zapewniła dla handlu niedzielnego Targowisko Reden jest nieprawdziwe, gdyż z racji jego wielkości nie jest ono w stanie pomieścić wszystkich handlujących przy ul. Tysiąclecia. Nadto skarżąca korzysta z dwóch stacjonarnych pawilonów i nie może ich przenieść w niedziele w inne miejsce.

Co do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, skarżąca podniosła, że uzasadnienie uchwały jest tak lakoniczne, że właściwie uniemożliwia ustalenie rzeczywistego celu, jaki Rada chciała osiągnąć, co jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i narusza pewność prawa i zaufania do niego, a zaledwie 14 dniowe vacatio legis stanowi naruszenie zasady lojalnego postępowania państwa wobec jednostki.

Uzasadniając zarzut nieprzeprowadzenia konsultacji we właściwym trybie, skarżąca podniosła, że Miasto nie podjęło rzeczywistej próby dotarcia do głównych adresatów tej uchwały tj. przedsiębiorców prowadzących działalność na targowisku. Pierwszą informacją o likwidacji handlu w niedzielę był post Prezydenta Miasta zamieszczony 23 czerwca 2022r. na facebooku, a więc już post factum.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Odnośnie wniosku o odrzucenie Rada wskazała, że skarżąca nie wykazała swej legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Powołała się na wyrok WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 588/22, w którym Sąd stwierdził, że da skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek jej podjęcia doszło do naruszenia konkretnego prawem chronionego interesu wnoszącego skargę; w tym celu należy wskazać na naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu, skarżąca nie wskazała zaś żadnego przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny, który łączy z umową dzierżawy, a przecież wynikające z niej roszczenia mają charakter cywilnoprawny. Rada podniosła też, że norma konstytucyjna nie może stanowić źródła interesu prawnego, gdyż nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną skarżącej. Żaden przepis uchwały nie ingeruje w zasadę społecznej gospodarki rynkowej czy zasadę wolności działalności gospodarczej, nie zawiera też żadnych ograniczeń podmiotowych.

Rada nie zgodziła się też z zarzutem naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podniosła, że uchwalając regulamin targowiska i ustalając godziny korzystania z niego nie zakazuje ani nie ogranicza prowadzenia działalności przez jakikolwiek podmiot. Ustala natomiast wg jakich reguł – na zasadach dobrowolności – możliwe będzie korzystanie z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Prowadząc działalność na cudzym terenie trzeba mieć świadomość, że właściciel może narzucić reguły korzystania z nieruchomości.

Nie zgodziła się również z zarzutem dyskryminacji wskazując, że na innym targowisku już wcześniej handel odbywał się tylko od poniedziałku do soboty, zatem doszło jedynie do zrównania zasad korzystania z obu targowisk. Natomiast na zasady panujące na terenach prywatnych, Rada nie ma żadnego wpływu; nie można też mówić o tożsamej sytuacji prawnej handlujących na terenie gminnym i prywatnym.

Rada podniosła, że żaden przepis nie obliguje jej do uzasadniania projektów uchwały, zatem nawet jego brak nie stanowi naruszenia prawa. Natomiast uchwała była procedowana przed właściwą komisją Rady Miejskiej i każdy miał możliwość śledzenia dyskusji w tej sprawie. Celem podjęcia uchwały był zamiar ujednolicenia dni działania przedmiotowego targowiska i innego targowiska miejskiego oraz uwzględnienie interwencji mieszkańców dotyczących zakłócania spokoju i zaśmiecania terenu. Wskazał na taką konieczność także raport dot. targowiska i jego funkcjonowania, sporządzony na zlecenie Miasta.

Co do konsultacji organ wskazał, że żaden przepis nie obliguje go do ich przeprowadzenia w sprawie regulaminu targowiska miejskiego. Tym niemniej odbyły się konsultacje z organizacjami pozarządowymi, przeprowadzono badania wśród mieszkańców miasta i spotkanie z przedsiębiorcami, a w zaproszeniu na nie skarżąca została wymieniona.

Na rozprawie strony podtrzymały swe stanowiska.

Pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo do UM z 4 lipca 2022r. sporządzone przez innych najemców i mieszkańców okolicznych osiedli z czego wywiódł, że nie tylko skarżąca kwestionuje podętą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy stanowiąca akt prawa miejscowego, a zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co oznacza, że art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. znajduje do niego zastosowanie.

Owym przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w przypadku aktu prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40) – dalej powoływana także jako usg. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego.

Zagadnienie zaskarżalności uchwały organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym.

S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.).

Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)."

Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu fatycznego badanej sprawy zauważyć należy, że skarżąca jako źródło swego interesu prawnego wskazywała umowę dzierżawy, jaka łączy ją z Gminą i wynikające z niej uprawnienie do niezakłóconego korzystania z części targowiska stanowiącej przedmiot tej umowy. W ocenie Sądu tak opisany interes ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie ma bowiem przepisu, który gwarantowałby stronie handel na targowisku posiadającym status miejskiego w sposób nie ograniczony żadnymi ramami czasowymi. Po wtóre, wskazywany przez skarżącą interes jest wywodzony nie z przepisu prawa materialnego lecz umowy, czyli stosunku obligacyjnego, opartego na zasadzie swobody umów. Z tego powodu uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel, który określa zasady, na jakich zamierza oddać należącą do niego rzecz do korzystania osobie trzeciej, a ewentualne roszczenia z tego tytułu podlegają właściwości sądu powszechnego.

Natomiast wskazywane jako naruszone normy konstytucyjne z art. 22, 31 ust. 3 i 32, gwarantujące wolność prowadzenia działalności gospodarczej i możliwość jej ograniczenia wyłącznie w drodze ustawy oraz równość wobec prawa same przez się nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w podanym wyżej rozumieniu. Nie statuują one samodzielnie określonego interesu prawnego lub uprawnienia. Stanowią one bowiem normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia.

Ponieważ skarga okazała się niedopuszczalna, Sąd nie mógł ocenić zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że w badanej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy normą prawną, zawartą w kwestionowanej uchwale, a sytuacją prawną skarżącej, wynikającą z powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 usg.