Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 198/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12, w zw. z ust. 4 pkt 6, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 8, art. 7,  art. 10 § 1, art. 77, art. 79 § 1, art. 80 , art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 roku nr SKO [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] marca 2012r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1423,45,- zł (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia trzy 45/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 . o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: u.d.p.), Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na Spółkę Akcyjną "X" z siedzibą w W. (w skrócie: "X" S.A.) karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy[...] w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 25 marca 2010 r., do dnia usunięcia reklamy z przedmiotowego pasa drogowego tj. do dnia 7 maja 2010 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 25 marca 2010 r. podczas kontroli wskazanego pasa drogowego ulicy [...] w P., będącej drogą powiatową, stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 11,73 m², o numerze [...]. Organ stwierdził, że reklama ta została umieszczona bez zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich w P.. Ponadto ustalono, że stanowiła ona własność firmy "X" S.A. z siedzibą w W. W związku z tym w dniu 25 marca 2010 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o wymierzenie kary pieniężnej, o czym został zawiadomiony właściciel reklamy. W dniu 18 maja 2010 r. odbyły się w terenie oględziny miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, podczas których obecni byli jedynie przedstawiciele "X". Stwierdzono wówczas usunięcie wskazanej reklamy z pasa drogowego ul.[...] w P. Pismem z dnia 16 lipca 2010 r. strona poinformowała organ, że w dniu 7 maja 2010 r. usunęła przedmiotową reklamę z pasa drogowego ul. [...] w P.

Organ wskazał, że w toku rozpoznania sprawy, powołany przez Zarząd Dróg Miejskich w P., geodeta stwierdził, że ogrodzenie od punktu [...] do [...] na odległości od 10,63 m znajduje się na linii granicznej; na odległości 27,87 m odchyla się do działki nr [...] o 0,07 m, na odległości 32.53 m - o 0,12 m, na 36.50 m - o 0.20 m, a w punkcie [...] - o 0.24 m (cokół podmurówki).

W odwołaniu strona zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 w zw. z art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 10 w zw. z art. 8, art. 79 oraz art. 81, art. 78 w zw. z art. 84 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.); art. 2 pkt 1 i art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr SKO.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów odbiornikiem GPS. W aktach sprawy znajduje się opinia uprawnionego geodety, T. D. (MGPiB nr [...]), składająca się z części tekstowej i graficznej, z której wynikają wskazane przez organ pierwszej instancji okoliczności faktyczne. Prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło reklamy o numerze [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują zaś możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazywały na konieczność jej wymierzenia.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Organ pierwszej instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki; w aktach sprawy znajduje się opinia uprawnionego geodety potwierdzająca ten fakt. Zrobił to w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji przedmiotowej reklamy. Wskazują, że była ona umieszczona (na płocie) w pasie drogowym ul. [...] w P. Dowodem, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym, jest wyżej wskazana opinia geodety i szkice z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz załączone fotografie nośnika reklamowego. Dowody te okazały się być wystarczające w sprawie. Organy nie były władne do podważenia kompetencji geodety, który posiada stosowne uprawnienia do wykonywania swoich obowiązków.

W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej i zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 7 w związku 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 8, art. 79 oraz 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się odnośnie do najważniejszych dowodów zebranych w sprawie dotyczących zajęcia pasa drogowego;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za bezprawne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o dopuszczenie przez Sąd dowodów z dokumentów załączonych do skargi, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Strona wskazała, że dopuszczenie tych dowodów jest uzasadnione tym, że nie spodziewała się ona utrzymania kary w oparciu o opinię geodety D., która jest nieczytelna i niejasna, a poza tym mówi o reklamie firmy [...] jako reklamie skarżącej i w żadnym razie nie stanowi o reklamie nr [...].

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż Zarząd Dróg Miejskich w P. utrzymuje, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 25 marca 2010 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez wymagalnego zezwolenia przez trzy reklamy, każda o łącznej powierzchni 11,73 m. Zarząd Dróg Miejskich poinformował skarżącą o wszczęciu trzech postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kar za zajęcie pasa drogowego (sygn. ZDM [...], GRUN-[...], GRUN-[...]) . Następnie wydał trzy decyzje nakładające na stronę kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mówi o trzech reklamach i o miejscu ich usytuowania, chociaż jest to okoliczność ważna i decydująca dla sprawy.

Według strony skarżącej, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest nieprecyzyjny, a w konsekwencji błędny. We wskazanej opinii geodeta stwierdził, że reklama objęta postępowaniem przed ZDM w P., będąca własnością spółki, została umiejscowiona na ścianie stacji transformatorowej, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Szkic geodety powołanego przez organ nie dotyczy reklamy o numerze [...], a tym samym nie wykazuje, że jest w pasie drogowym. Mapa załączona do decyzji znajdująca się w aktach sprawy jest nieczytelna i co najważniejsze – nie obrazuje miejsca powieszenia wszystkich trzech reklam skarżącej. W opinii geodeta wspomina jedynie o reklamie umieszczonej na stacji transformatorowej przy punkcie [...] oraz reklamie o numerze [...]. Podczas przeglądania akt sprawy skarżąca odnalazła jedynie dwie opinie i dwa szkice, jednak odnoszące się jedynie do reklam o numerach [...] oraz [...], które są objęte odrębnymi postępowaniami przed Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sygnaturach: SKO.[...] oraz SKO.[...]. Poza tym, znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia zostały zrobione z bardzo bliskiej odległości i są nieczytelne. Świadczy o tym fakt, że na przedmiotowych fotografiach nie widać nawet stacji transformatorowej, o której wspomina geodeta w swojej opinii. Na ścianie tej stacji umieszczone były nośniki reklamowe będące własnością firmy "Y". Okoliczność ta jest widoczna na fotografiach załączonych do skargi. Z pomiarów i szkiców sporządzonych przez geodetę Z. M. wynika, że reklama skarżącej nie została umiejscowiona przy punkcie [...], ale przy punkcie [...]. Z dokumentacji fotograficznej wynika, iż nośniki reklamowe zostały powieszone na betonowym ogrodzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał na bezzasadność zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 5 listopada 2013 r. Sąd oddalił sformułowane w treści skargi wnioski dowodowe strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usytuowanie, bez zgody zarządcy drogi, reklamy w pasie drogowym ulicy [...] w P.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia; dalej: u.d.p.), pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).

W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zostały zawarte kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, w tym – w art. 40 – zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego, "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W przepisie tym ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tego aktu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej.

Powyższe przepisy wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy. W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji dokonały niepełnych i nierzetelnych ustaleń faktycznych, które nie mogły być podstawą orzeczenia o nałożeniu na stronę kary administracyjnej. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. naruszyło tym samym przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. choćby wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2 poz. 117). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organ obowiązany jest także zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia organu pierwszej instancji nie odpowiadało tym zasadom. Analiza akt postępowania pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkowały się do wskazywanych przez stronę zarzutów i okoliczności, które strona podniosła w toku postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zarzuty skargi dotyczą ustalenia w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją rozstrzygnięciu Zarządu Dróg Miejskich w P., że w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. poprzez umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 11,73 m², o numerze [...]. Skarżąca spółka wskazała, że wbrew temu, co zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji, nośnik reklamowy nr [...] był umieszczony nie na ścianie stacji transformatorowej, lecz na betonowym ogrodzeniu; na ścianie tej stacji umieszczone były bowiem nośniki reklamowe będące własnością innego podmiotu. Według jej stanowiska, reklama spółki została umiejscowiona nie przy punkcie [...], ale przy punkcie [...]. Skarżąca zakwestionowała istotne w sprawie dowody w postaci opinii geodety oraz dokumentacji fotograficznej. Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, w tym sporządzonych przez organ fotografii oraz "opinii ustalenia granic" geodety T. D., nie można ustalić, czy i jaka część reklamy znajdowała się w przestrzeni nad pasem drogowym ul. [...] w P., a z protokołów kontroli pasa drogowego (k. 1 i 14 akt adm.) nie wynikają dane, w szczególności dotyczące szerokości reklamy, które pozwoliłyby w jakimkolwiek stopniu okoliczność tą ustalić. Organy administracyjne nie ustaliły, w jakim miejscu i w jakim zakresie nośnik reklamowy nr [...] został umieszczony we wskazanym pasie drogowym. Pomiary poczynione przez organ pierwszej instancji zostały dokonane nierzetelnie. W decyzjach administracyjnych obu instancji zostały ujęte dane dotyczące technicznego sposobu wykonania pomiaru nośnika reklamowego, jednak w aktach sprawy nie zostały utrwalone wyniki tego pomiaru. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, powyższych okoliczności nie rozstrzyga załączona do akt sprawy, "opinia ustalenia granic", wraz ze szkicem geodezyjnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przedmiotowy dokument – jak wynika z jego treści – nie odnosi się do lokalizacji istotnego w sprawie nośnika reklamowego oznaczonego numerem [...], lecz do "reklamy przy punkcie [...]", która nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Natomiast sposób naniesienia na tym dokumencie przedmiotowej reklamy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy i ewentualnie w jakim zakresie reklama ta znajdowała się w słupie powietrza nad pasem drogowym ul. [...] w P. Skarżąca zauważyła, że odległość muru, na którym wisi reklama, nie jest w ostrej granicy działki, ale "odchyla się" od osi w stronę jezdni, tak że granica pasa drogowego od muru ma 12 cm w okolicach posadowienia reklamy nr [...] i 25 cm przy punkcie [...]. Podobnie, ze znajdujących się w aktach sprawy fotografii nie wynika, umieszczenia której z reklam dotyczy zaskarżona decyzja. Strona zasadnie podniosła w treści skargi, że fotografie te są nieczytelne i nie pozwalają na stwierdzenie, by odnosiły się do przedmiotowego nośnika reklamowego. Dane te nie wynikają z także z protokołu kontroli z dnia 25 marca 2010 r., w którym podano jedynie ogólną powierzchnię "trzech reklam na ogrodzeniu – 11,73 m² każda" (k. 1 akt adm.), bez wskazania ich numerów, szczegółowego usytuowania oraz wymiarów.

W tej sytuacji konieczne jest dokonanie przez organy administracyjne ponownej, dokładnej lokalizacji przedmiotowej reklamy z uwzględnieniem jej wymiarów, szczególnie szerokości (łącznie z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami – co wynika z powołanej definicji reklamy), w celu ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie przedmiotowa reklama znajdowała się w słupie powietrza nad pasem drogowym ulicy [...] w P. stanowiącym działkę nr [...], zwłaszcza że w grę mogą wchodzić jedynie minimalne przekroczenia granicy działki bądź też takie przekroczenie mogło w ogóle nie mieć miejsca. Okoliczności te będą decydować o fakcie zajęcia pasa drogowego i zasadności wymierzenia kary.

Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla oceny faktu zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji zastosowania sankcji, co stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że wobec braku rzetelnego materiału dowodowego dostatecznie dokumentującego lokalizację przedmiotowej reklamy, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego i wymierzenie z tego tytułu sankcji administracyjnej było co najmniej przedwczesne. To bowiem na organach administracji spoczywał zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę faktów mających znaczenie dla sprawy, przedstawienie zebranych dowodów i ich ocena w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie, gdy tak jak w niniejszym przypadku sprawa dotyczy nałożenia kary administracyjnej jako instrumentów władztwa administracyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się lakonicznie na to, że dokumenty zebrane w sprawie jednoznacznie wskazują na konieczność wymierzenia kary, a następnie stwierdza - w sposób całkowicie niezrozumiały, że organ pierwszej instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Ponadto powołał się na materiał fotograficzny oraz opinię uprawnionego geodety, które – jak wykazano powyżej – wbrew twierdzeniom organu nie pozwalają na ustalenie usytuowania przedmiotowej reklamy w stosunku do pasa drogowego.

Ponadto należy podkreślić, że w aktach administracyjnych brak jest postanowienia dowodowego odnośnie do powołanego dokumentu w postaci opinii biegłego T. D., co nie pozwala na właściwą ocenę jego statusu na gruncie niniejszej sprawy. Nie wiadomo w istocie, czy organ powołał biegłego geodetę na potrzeby niniejszego postępowania, zlecając mu sporządzenie opinii w tejże sprawie, czy też wykorzystał wskazany dokument, który został sporządzony na potrzeby innego postępowania (na co wskazywałoby bezpośrednie odniesienie się geodety do lokalizacji innej reklamy). Organ nie określił, do jakich okoliczności opinia ta miała się odnosić oraz w jakim zakresie dowód ten odnosi się do badanego postępowania. Jednocześnie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego nie została zawiadomiona strona skarżąca, co pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Doszło tym samym do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., według którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W aktach sprawy nie znajduje się pismo powiadamiające stronę o przeprowadzeniu wskazanego środka dowodowego. Równocześnie organy naruszyły art. 10 § 1 k.p.a. in prinicipio, który stanowi o konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie istniały podstawy do zastosowania przez organy art. 40 ust. 12 u.d.p. Poprzez zastosowanie tego przepisu organy naruszyły także prawo materialne w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji.

Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej, bowiem dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych (art. 106 § 3 p.p.s.a.), orzeka bowiem w oparciu o akta administracyjne (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.) i bada legalność decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy oraz stan prawny istniejący w dacie zaistnienia przedmiotowego zdarzenia prawnego. Jak wyjaśniono powyżej, dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie należy do obowiązków procesowych organów administracyjnych.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zatem zobowiązane do uwzględnienia wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu, w szczególności poprzez uwzględnienie wniosków dowodowych strony i jednoznaczne wykazanie faktu zajęcia pasa drogowego przez reklamę nr [...], tj. wykazanie, że wchodzi ona w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. W tym zakresie konieczne będzie posłużenie się mapą zasadniczą z chwili kontroli (25 marca 2010 r.), ze wskazaniem jej rodzaju i skali oraz opisem – legendą, o odpowiedniej szczegółowości, bądź jej wycinkiem sporządzonym przez uprawnionego geodetę ze stosownym naniesieniem przedmiotowego nośnika reklamowego, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego. Wskazane będzie przy tym również dokładne ustalenie wymiarów nośnika reklamowego, w tym szczególnie jego szerokości. Organy powinny mieć przy tym na uwadze, że okoliczności faktyczne sprawy dotyczące usytuowania reklamy oraz jej wymiarów muszą być ustalone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i tym samym pozwalający na zweryfikowanie twierdzenia organu co do lokalizacji reklamy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w punktach: I i III sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji, zgodnie z art. 200 tej p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).