Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 534/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]usytuowanego w budynku mieszkalnym położonym w [...]przy ul. [...]z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia [...]listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]z [...]grudnia 2008 r. poz. [...]; dalej: "[...]"). Zamiana dotyczy lokalu mieszkalnego na siedzibę biura handlowego spółki rozszerzoną o koncesjonowaną działalność rusznikarską (w tym: prace biurowe związane z ewidencjonowaniem broni i jej dokumentacją oraz prace rusznikarskie związane z numerowaniem istotnych części broni, pozbawieniem broni cech użytkowych, składaniem broni z gotowych podzespołów, oraz wykonywaniem drobnych napraw).

2. Prezydent [...]postanowieniem z [...]listopada 2019 r. nr [...]odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy lokal usytuowany jest na parterze budynku a jego obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez wewnętrzną klatkę schodową. To zdaniem organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań [...]w zakresie dostępności lokalu biurowo-usługowego od strony ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego [...].

3. Na wskazane postanowienie zażalenie złożyła [...]sp. z o.o. Strona wskazała, że zgodnie z ustaloną w [...]definicją usług w parterach budynków są to "lokale usługowe zlokalizowane w parterze lub w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków, dostępne od ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej". Zdaniem spółki, skoro [...]dopuszcza lokowanie usług w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków, to lokowanie usług np. na drugiej nadziemnej kondygnacji, nie może się odbywać z pominięciem klatki schodowej.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") w postanowieniu z [...]stycznia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta [...]. Znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym symbolem. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 [...]dla tego terenu przeznaczenie podstawowe to mieszkalnictwo wielorodzinne w postaci małych domów mieszkalnych, mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów wolnostojących, domów bliźniaczych lub domów szeregowych. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 [...]dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne: zieleń urządzona, usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 23 [...]: "llekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o usługach w parterach budynków - należy przez to rozumieć lokale usługowe zlokalizowane w parterze lub w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków, dostępne od ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej;". Zdaniem SKO, decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest użyty w § 4 ust. 3 pkt 2 [...]zwrot "w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych". Jest to doprecyzowanie i zawężenie przywołanej w § 2 ust. 1 pkt 23 [...]definicji. Wskazany zwrot potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji. Przedmiotowy lokal, co prawda usytuowany jest na parterze budynku ale jego obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez wewnętrzną klatkę schodową. Oznacza to, że nie spełnia wymagań [...]w zakresie dostępności lokalu biurowo-usługowego "od strony ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej". Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego [...].

5. W skardze do Sądu, [...]sp. z o.o. wskazała na naruszenie przez postanowienia:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż lokal nr 2 znajdujący się w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]nie spełnia wymagań w zakresie dostępności do przedmiotowego lokalu;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż dla lokalu nr [...]znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]została ustalona obsługa komunikacyjna poprzez wewnętrzną klatkę schodową, podczas gdy obsługa komunikacyjna lokalu wynika z dokumentacji projektowej a lokal posiada dostęp również z placu lub terenu drogi wewnętrznej;

b) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. na naruszenie § 4 ust. 3 oraz 2 ust. 1 pkt 23 [...]w zw. z art. 3 oraz art oraz 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż lokal nr [...]nie spełnia warunków określonych w [...].

W uzasadnieniu wskazano, że [...]wskazuje możliwość świadczenia usług z zakresu handlu detalicznego, biur obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych. Organ I instancji natomiast odniósł się do definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 23 [...]. Organ II instancji poparł podniesiony zarzut, jednakże wskazując, iż użyty w [...]zwrot "w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych" mógł dotyczyć w jakimkolwiek zakresie dostępności do lokalu. Przedmiotowe postanowienie wyłącznie dotyczy faktu, iż lokale usługowe zgodnie z [...]mogą znajdować się w odrębnych lokalach - nie mogą być częścią lokalu mieszkalnego lub innego typu lokalu i muszą znajdować się wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. Przepis ten przewiduje zatem dwa ograniczenia. Pierwszym jest to, że lokal może stanowić wyłącznie lokal usługowy. Nie może być wydzielony wewnątrz innego lokalu. Natomiast drugim aspektem jest fakt, iż lokal usługowy musi się znajdować na parterze budynku mieszkalnego. Zdaniem Skarżącego, obie te przesłanki są spełnione przez lokal mieszkalny nr [...]w budynku przy ulicy [...], na działce ewidencyjnej nr [...]oraz [...]z obrębu [...]. W tym zakresie należy wskazać, iż zgłoszony wniosek jest poprawny oraz nie występują żadne przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia przez organ.

Skarżący wskazuje, że lokal nr [...]znajdujący się w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]stanowi samodzielny lokal mieszkalny posiadający dostęp zarówno od strony ulicy jak również dostęp od strony placu wewnętrznego. To nie budzi żadnej wątpliwości, a ocena organów zarówno I jak i II instancji prowadziłaby do wewnętrznej sprzeczności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 23 [...], definicja usług w parterach budynków stanowi "należy przez to rozumieć lokale usługowe zlokalizowane w parterze lub w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków, dostępne od ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej". O ile możliwe jest zlokalizowanie na parterze budynku lokalu posiadającego wejście z pominięciem klatki schodowej, o tyle postanowienie to dodatkowo wskazuje, iż usługi w parterach budynków mogą również znajdować się na dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynku. Zlokalizowanie lokalu usługowego poza parterem na wyższej kondygnacji powoduje, iż aby się do niego dostać konieczne jest użycie wewnętrznej bądź zewnętrznej klatki schodowej, co powoduje, iż nie będzie to dostęp bezpośredni. Dodatkowo należy wskazać, iż lokal nr [...]posiada również dostęp bezpośredni ze strony placu wewnętrznego.

Zdaniem Skarżącego, SKO błędnie wskazało, że dla lokalu nr [...]została ustalona obsługa komunikacyjna poprzez wewnętrzną klatkę schodową. Takie ustalenie nie wynika z dokumentów. Prawidłowa analiza projektów technicznych jednoznacznie wskazuje, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego lokalu została ustalona na trzy sposoby: od ulicy poprzez klatkę schodową, od placu wewnętrznego poprzez klatkę schodową oraz od placu wewnętrznego bezpośrednio. Organ w sposób nieuzasadniony pomija fakty wynikające z dokumentacji architektonicznej w tym przedłożonych rzutów budynku. Wobec powyższego przedmiotowy lokal spełnia wymagania [...]w zakresie dostępności lokalu biurowo-usługowego od strony ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej. Nawet jeżeli należy przyjąć ustalenie organu, że dla przedmiotowego lokalu została ustalona obsługa komunikacyjna poprzez wewnętrzną klatkę schodową, to i tak zgodnie z definicjami użytymi w [...], lokal w dalszym ciągu posiada wymagany dostęp od ulicy za pośrednictwem klatki schodowej jak i bezpośrednio od placu wewnętrznego. Mając powyższe na uwadze należy jednoznacznie wskazać, iż lokal nr [...]znajdujący się w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...]spełnia warunki określone [...]. Jest zlokalizowany w parterze budynku i posiada dostęp zarówno od ulicy jak również ze strony placu wewnętrznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły wydania dokumentu potwierdzającego zgodność inwestycji (planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 2 na siedzibę biura handlowego spółki rozszerzoną o koncesjonowaną działalność rusznikarską w budynku przy ulicy [...], na działce ewidencyjnej nr [...]oraz [...]z obrębu [...], w [...]w Dzielnicy [...]) z ustaleniami [...].

2. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej "p.b.") zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego [...]. Organ administracji powinien zatem, dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/17).

Zgodzić się można z tym że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 ust. 2 pkt 1 k.p.a. – por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1118/17). Treść zaświadczenia nie wiąże organu rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów p.b. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jest organem właściwym zgodnie z przepisami p.b. do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17).

3. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Skarżącemu a nie organom wydającym rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż organy dokonały błędnej interpretacji [...]. Zasadnicze znacznie dla oceny zaskarżonych postanowień ma zatem wykładnia [...]w kontekście stanu faktycznego sprawy. Bezsporne jest w sprawie to, że:

- sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]usytuowanego w budynku mieszkalnym położonym w [...]przy ul. [...] (dokumentacja techniczna i mapki lokalu w aktach sprawy);

- w analizowanym rejonie obowiązuje [...]a przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym symbolem [...];

- zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 [...]dla tego terenu przeznaczenie podstawowe to mieszkalnictwo wielorodzinne w postaci małych domów mieszkalnych, mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów wolnostojących, domów bliźniaczych lub domów szeregowych oraz domy mieszkalne do 8 mieszkań;

- zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 [...]dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne: zieleń urządzona, usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych;

- zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 23 [...]: "llekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) usługach w parterach budynków - należy przez to rozumieć lokale usługowe zlokalizowane w parterze lub w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków, dostępne od ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej".

Kluczowe zatem znaczenie ma prawidłowa wykładnia [...]. Wykładnia w zakresie kontekstu językowego ma przede wszystkim ustalić językowy sens tekstu przepisów prawa. Opiera się ona na dwóch tradycyjnych metodach postępowania, a to na wykładni gramatycznej – językowej oraz na tzw. wykładni logicznej. Wykładnia gramatyczna ma ustalić znaczenie wyrażeń i zwrotów użytych w tekście przepisów prawa (analiza semantyczna). Wykładnia logiczna polega na wysnuciu za pomocą rozumowania i wnioskowania z tekstu przepisów prawa takich reguł, które są w nim bezpośrednio wyrażone.

4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wykładni § 2 ust. 1 pkt 23 [...]. Zdaniem Sądu:

- przepis ten ma charakter definicji pojęcia "usługi w parterach budynków"; znajduje się w § 2 [...], który definiuje różne pojęcia używane w tym akcie; przypomnieć należy, że definicje określonych słów lub zwrotów wprowadzane są celem ujednolicenia bądź wyjaśnienia ich znaczenia;

- lokale usługowe zlokalizowane mogą być: a) na parterze, lub b) w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków; użyty w przepisie spójnik "lub" oznacza, że dyspozycję przepisu spełnia wystąpienie jednego z członów alternatywy zwykłej (czyli na parterze "lub" w dwóch najniższych nadziemnych kondygnacjach budynków); przedmiotowy lokal znajduje się na parterze, co wpisuje się we wskazaną definicję;

- przepis określa również zasady dostępności do tych lokali, wskazując, że dostępność taka może być: a) od ulicy, b) alei pieszo-jezdnej, c) placu lub d) terenu drogi wewnętrznej; każda więc wskazana "dostępność" do lokalu będzie odpowiadała MPZP; przepis nie zawiera żadnych w tym zakresie dodatkowych warunków (np. dostęp "bezpośredni", czy zwrot np. "wyłącznie przez...");

- ze stanu faktycznego sprawy i załączonych dokumentów (rzuty architektoniczne) wynika, że obsługa komunikacyjna lokalu nr [...]została ustalona na trzy sposoby: a) od ulicy przez klatkę schodową, b) od placu wewnętrznego przez klatkę schodową, c) od placu wewnętrznego bezpośrednio; zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie spełniony jest warunek dostępu do lokalu nr [...] "(...) od ulicy, alei pieszo-jezdnej, placu lub terenu drogi wewnętrznej".

Błędna jest zatem interpretacja organów, że skoro obsługa komunikacyjna lokalu jest zapewniona wyłącznie przez "wewnętrzną" klatkę schodową to nie spełnia to warunków wynikających z [...]. Rację ma Skarżący, że w tym zakresie organy naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż w sposób niewystarczający przeanalizowały i zgromadziły materiał dowodowy w sprawie (szczególnie w zakresie dokumentacji projektowej). Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 609/19).

4. Podobnie również interpretacja § 4 ust. 3 pkt 2 [...]w zakresie rozumienia zwrotu "(...) wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych" zaprezentowana przez organy, również nie jest poprawna.

Zdaniem Sądu, ze wskazanego przepisu [...]wynikają dwa ograniczenia. Po pierwsze - lokal może stanowić wyłącznie lokal usługowy. Nie może być wydzielony wewnątrz innego lokalu (np. mieszkalnego). Ze stanu faktycznego wynika, że warunek ten jest spełniony. Drugim ograniczeniem jest fakt, iż lokal usługowy musi się znajdować na parterze budynku mieszkalnego. Ten warunek równie jest spełniony. Bez znaczenia jest zatem w kontekście wskazanego przepisu [...]komunikacja do lokalu, która może być zarówno pośrednia jak i bezpośrednia. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, obie przesłanki wynikające z § 4 ust. 3 pkt 2 [...]spełnione są przez lokal mieszkalny nr [...]w budynku przy ulicy [...], na działce ewidencyjnej nr [...]oraz [...]z obrębu [...].

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.