Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 904/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 169/15 w sprawie ze skargi L.G. i P.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie załatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. G. i P.G. solidarnie na rzecz Starosty O. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt. II SAB/Kr 169/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. G. i P. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie załatwienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w punkcie pierwszym stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania; w punkcie drugim stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu 20 sierpnia 2015 r. L. G. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę O. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], domagając się jednocześnie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 5 grudnia 2014 r. złożyli wniosek o przekształcenie ww. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a Starosta O. pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. wyznaczył termin do załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2015 r. W związku z brakiem zakończenia sprawy w terminie, L. G. i P. G. wnieśli w dniu 20 maja 2015 r. do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, które to organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uznał za nieuzasadnione. Następnie w dniu

8 lipca 2015 r. Starosta O. wydał w sprawie decyzję odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem.

Według skarżących organ I instancji naruszył zasadę szybkości postępowania, bowiem od momentu złożenia wniosku do momentu wydania decyzji upłynęło łącznie

9 miesięcy. Ponadto skarżący podnieśli, iż wartość przedmiotowych nieruchomości wynikała z aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalonej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. Zatem nie było potrzeby przeprowadzania przez organ dodatkowego postępowania dowodowego

w tym zakresie i wyznaczania biegłego celem wykonania operatu szacunkowego. Ponadto samo wezwanie wnioskodawców do potwierdzenia przesłanek przekształcenia nastąpiło dopiero 15 lipca 2015 r. (powinno być 11 maja 2015 r.), a więc kilka miesięcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. określił termin załatwienia sprawy dopiero na dzień 31 marca 2015 r. ze względu na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego.

Podał ponadto, że w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. skarżący powołując się

na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt

II SA/Ol 338/10 z dnia 8 czerwca 2010 r. informowali, iż nie zachodzi konieczność sporządzania nowego operatu szacunkowego ze względu na fakt, że w terminie dwóch lat przed złożeniem wniosku, aktualizacja została dokonana. Jednakże organ podniósł, że po pierwsze, skarżącym złożone zostało wypowiedzenie (oferta z dnia 16 grudnia 2013 r. która została przez nich zakwestionowana), po drugie, w decyzji z dnia

[...] października 2014 r. SKO w K. orzekło, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego nie oddaje w swej treści i ustaleniach właściwości i cech nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a co się z tym wiąże nie ustala w sposób prawidłowy wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu jej potencjału. W związku z tym nie może on stanowić podstawy do dokonania aktualizacji, a więc aktualizacja nie została dokonana. Ponadto, w ocenie organu, do określenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, przyjmując nawet, iż była dokonana aktualizacja, konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego do określenia na podstawie wartości z aktualizacji, wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego.

Jako kolejny argument przeciw przewlekłości postępowania Starosta wskazał, iż w związku z zadaniami wynikającymi z realizacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Starosta z dniem 25 marca 2015 r. zawarł z rzeczoznawcą majątkowym umowę o wykonywanie operatów szacunkowych na potrzeby realizacji tych zadań w 2015 r., przy czym postępowanie o wyłonienie podmiotu wykonującego operaty szacunkowe w trybie zamówień publicznych rozpoczęło się dopiero z dniem 27 lutego 2015 r., tj. po uzyskaniu potwierdzenia o możliwości dysponowania środkami przydzielonymi z budżetu Wojewody [...] na ten cel.

Następnie Starosta wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 29/13 z dnia 10 marca 2015 r., podnosząc, iż z dniem jego publikacji nastąpił powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Brzmienie to (art. 1 ust. 1 ustawy, Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie osobom fizycznym, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W związku z ogłoszeniem ww. wyroku niezbędna była ponowna analiza wniosku skarżących z dnia 5 grudnia 2014 r. i zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy nieruchomość w dacie 13 października 2005 r. była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami lub była nieruchomością rolną albo była przeznaczona na te cele.

Dalej organ podał, że w piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. Urząd Miasta O. poinformował, iż na dzień 13 października 2005 r. działki nr [...] i [...] nie były objęte żadnym planem zagospodarowania przestrzennego ani też nie były wydane żadne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w tej dacie. W 2008 r. wydano decyzję ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarsko - mechanicznego na zakład ślusarsko mechaniczno - odlewniczy na działce nr [...] i [...], a w 2010 r. dla budowy hali produkcyjno - magazynowej na działce nr [...].

Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 11 maja 2015 r. Starosta wystąpił do skarżących o uzupełnienie wniosku poprzez złożenie oświadczenia, że nieruchomości objęte wnioskiem były w dacie 13 października 2005 r. zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażem. W odpowiedzi skarżący w dniu 15 czerwca 2015 r. pisemnie poinformowali, że na działce nr [...] we wskazanej dacie znajdował się budynek garażowy zbudowany z cegły, na dowód czego przedłożono fotografię oraz kserokopię zachowanego planu, stanowiącego element projektu technicznego posadowionego na gruncie. W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami w informacjach udzielonych przez wnioskodawców oraz informacjami przekazanymi w piśmie przez Urząd Miasta O., organ zwrócił się do skarżących o ich wyjaśnienie i przedłożenie stosownych dokumentów. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy oraz uznając, że skarżący nie przedłożyli żadnych innych dowodów i nie wyjaśnili rozbieżności, w dniu 8 lipca 2015 r. wydana została decyzja o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem.

Starosta wyjaśnił, iż prowadząc postępowanie miał na uwadze szybkie załatwienie sprawy, niemniej niezbędne było wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, aby nie narazić się na zarzut braku trafności i celowości rozstrzygnięcia. Działania organu zmierzające do powołania rzeczoznawcy majątkowego do ustalenia opłaty były celowe z uwagi na treść § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Dokonując oceny zasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w okresie od 11 maja 2015 r. do 8 lipca 2015 r. nagromadzenie czynności dowodowych prowadzonych przez organ było prawidłowe. W tym okresie skarżący wnieśli zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania, co niewątpliwie mogło również ograniczyć czas rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu, Starosta O. pozostawał jednak w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od połowy grudnia 2014 r. do dnia 11 maja 2015 r. W tym bowiem czasie organ nie podjął żadnych czynności dotyczących tej sprawy lub mających w tej sprawie znaczenie. To zaś oznacza, że wyznaczony w grudniu 2014 r. okres załatwienia sprawy (do końca marca 2015 r.) z powodu konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie miał na celu wyjaśniania sprawy, skoro organ nie podejmował czynności wyjaśniających.

Sąd nie uznał za dostatecznie wyjaśniające stanowisko Starosty, wskazujące na konieczność sporządzenia w tej sprawie operatu szacunkowego oraz konieczność oczekiwania na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Zdaniem Sądu, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał w tej sprawie zastosowania. Nie było bowiem sporne, kiedy skarżący uzyskali prawo użytkowania wieczystego ww. działek. Także kwestia sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby tego postępowania nie miała znaczenia, skoro Starosta O. do rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy nie potrzebował takiego operatu. Samą potrzebę sporządzenia operatu Sąd pominął, nie chcąc narazić się na zarzut przekroczenia zakresu rozpoznawania sprawy.

Sąd zauważył, że gdyby Starosta w tej sprawie należycie zbadał stan faktyczny, to wówczas ustaliłby ponad wszelką wątpliwość, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał znaczenia dla jej rozstrzygnięcia a powołanie się na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego miałoby znaczenie tylko wówczas, gdyby w ogóle taki operat był niezbędny do załatwienia sprawy, a tak w tej sprawie nie było.

Końcowo Sąd stwierdził, że postępowanie, choć przewlekłe, nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa ze względu na stosunkowo krótki okres owej przewlekłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej jako "p.u.s.a."), art. 3 § 1, art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 35 § 5, art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej orzekł niezasadnie, iż w sprawie wydania decyzji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, a właściwie bezczynność organu, w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania bądź bezczynności z uwagi m.in. na konieczność prowadzenia postępowania wyłaniającego rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu geodezyjnego, oraz badania nowych okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku, sygn. K 29/13,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec dokonania błędnych ustaleń i przyjęcie, iż postępowanie przed organem administracji nie wymagało nowego zbadania okoliczności sprawy, celem wydania decyzji po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wnikliwego rozpoznania i dokonania właściwej oceny podniesionej przez stronę skarżącą w odpowiedzi na skargę linii obrony co do braku przewlekłości postępowania i uchylenie się Sądu I instancji od uzasadnienia powyższego, jak również niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku jej wyjaśnienia,

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione rozstrzygnięcie o zbędności sporządzania operatu geodezyjnego do sprawy o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta powtórzył argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę podnosząc, że nie nastąpiła w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania.

Podniósł ponadto, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał w tej sprawie zastosowania oraz że na potrzeby niniejszego postępowania znaczenia nie miała także kwestia sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ wskazał, że do momentu opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zobowiązywał go do wykonania operatu szacunkowego. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność ww. artykułu z art. 2 Konstytucji spowodowało powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Biorąc pod uwagę powyższe, dopiero po wydaniu wyroku Trybunału, w nowym stanie prawnym sporządzenie operatu szacunkowego stało się zbędnym, gdyż skarżący nie spełnili przesłanek do wydania pozytywnej decyzji w sprawie (nie stwierdzono, aby nieruchomość w dacie

13 października 2005 r. była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami lub była inną nieruchomością rolną albo czy była przeznaczona na te cele). Jednakże, aby dojść do powyższych stwierdzeń, niezbędnym było podjęcie stosownych czynności wyjaśniających. Starosta wskazał, że ze względu na fakt, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, diametralnie zmieniający zakres stosowania ustawy, zapadł w trakcie prowadzenia postępowania, w związku z tym organ nie mógł domniemywać jakiej treści zapadnie wyrok a więc nie miał możliwości zbadania sprawy w grudniu 2014 r. pod kątem obowiązywania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w marcu

2015 r.

Ponadto Starosta zarzucił Sądowi I instancji przekroczenie uprawnień w postaci rozstrzygnięcia o zbędności sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy w postępowaniu w sprawie ze skargi na przewlekłości postępowania nie był on uprawniony do merytorycznej oceny sprawy.

Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że za nieprawdziwe uważa stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby za okres od połowy grudnia 2014 r. do 11 maja 2015 r. należy przypisać organowi I instancji przewlekłe prowadzenie sprawy, bowiem Starosta O. nie podjął w tym czasie żadnych czynności dotyczących sprawy. Starosta wskazał, że z dniem 25 marca 2015 r. zawarł przecież z rzeczoznawcą majątkowym umowę o wykonywanie operatów szacunkowych, którego wyłonienie z przyczyn od organu niezależnych rozpoczęło się z dniem 27 lutego 2015 r.

W dniu 19 stycznia 2016 r. L. G. i P. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie zakreśloną przez wskazane w petitum skargi kasacyjnej podstawy jest ustalenie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że Starosta O. prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 5 grudnia 2014 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działał w sposób przewlekły w okresie od połowy grudnia 2014 r. do 11 maja 2015 r.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanej oceny czynności podejmowanych przez Starostę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi m.in. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Wyjaśnić jednak należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale według innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Z tych samych przyczyn niezasadny jest również zarzut naruszenia

art. 3 art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. (skarżący kasacyjnie błędnie wskazał § 1), bowiem przepis ten określa jedynie zakres kognicji sądu wskazując, że właściwością sądu administracyjnego objęte są sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 8 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5 i art. 37 § 1 k.p.a. zwrócić należy uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie błędnie wskazał na pkt 8 artykułu 149 § 1 p.p.s.a., bowiem powołany przepis określający sposób działania sądu w przypadku stwierdzenia zasadności skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawiera jedynie trzy jednostki redakcyjne w postaci punktów. Samo sformułowanie powyższego zarzutu, jak i treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie budzi jednak wątpliwości, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Po drugie, w kontekście sporu, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie niezrozumiałym jest powiązanie przez autora skargi kasacyjnej przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. z art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym o środkach zaskarżenia, jakie służą stronie na etapie postępowania administracyjnego w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, tym bardziej, że organ nie kwestionuje stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że takie zażalenie w niniejszej sprawie zostało złożone.

Zarzucając Sądowi błędne uznanie, iż w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, skarżący kasacyjnie podniósł również zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a. wskazując, że brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłości z uwagi na to, iż przedłużające się postępowanie było spowodowane wystąpieniem okoliczności niezależnych od organu, tj. koniecznością przeprowadzenia procedury wyłaniającej rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego do sprawy o wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz badania nowych okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów w związku z opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Jednocześnie Starosta stanął na stanowisku, że Sąd naruszył art. 134 p.p.s.a., bowiem w przedmiotowym postępowaniu nie był uprawniony tak do rozstrzygnięcia o zbędności operatu szacunkowego jak i oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca

2015 r., sygn. akt K 29/13 miał w tej sprawie zastosowanie, co z kolei miało bezpośredni wpływ na stwierdzenie przewlekłości postępowania.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie

z treścią art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zaś wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zawsze zatem długi czas trwania postępowania oznacza, że jest ono prowadzone jest w sposób przewlekły. Stwierdzenie bowiem przewlekłości postępowania wykluczają okoliczności, których wystąpienie w sposób obiektywny i niezależny od organu powoduje zwłokę w załatwieniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Starosta O. rozpoznając wniosek skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 5 grudnia 2014 r. w okresie od połowy grudnia do 11 maja 2015 r. pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania, czego główną przyczyną było nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie konieczne jest sporządzenie operatu szacunkowego w celu określenia wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty z tytułu przekształcenia oraz zastosowanie wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Rację ma jednak skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to jest nieuprawnione.

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, który wpłynął do organu w dniu 8 grudnia 2014 r. We wniosku tym skarżący wskazali również, aby przy ustalaniu opłaty za przekształcenie przyjąć wartość nieruchomości będącą dotychczasową podstawą naliczenia opłaty za użytkowanie wieczyste wynikającą z decyzji SKO z dnia [...] października 2014 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowienie, w którym orzekł, iż sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie oraz wyznaczył termin jej rozpatrzenia, tj. 31 marca 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał zaś, że wydanie decyzji musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego oraz wykonaniem operatu szacunkowego. Zatem już przy pierwszej czynności procesowej organ wyraził swoje stanowisko co do konieczności wykonania operatu szacunkowego. Słusznie w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż następna czynność organu została dokonana dopiero 11 maja 2015 r., jednak Sąd całkowicie pominął wyjaśnienia Starosty w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał mianowicie, że "w związku z zadaniami wynikającymi z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ z dniem 25.03.2015r. zawarł z rzeczoznawcą majątkowym umowę o wykonywanie operatów szacunkowych na potrzeby realizacji tych zadań w 2015r., przy czym postępowanie o wyłonienie podmiotu wykonującego operaty szacunkowe w trybie zamówień publicznych rozpoczęło się z dniem 27.02.2015r., po uzyskaniu potwierdzenia o możliwości dysponowania środkami przydzielonymi z budżetu Wojewody [...] na ten cel." Ponadto organ szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że operat szacunkowy był niezbędny do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia, powołując się przy tym na odpowiednie przepisy prawa, które w jego ocenie stanowiły o konieczności ustalenia na nowo wartości nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego była główną przyczyną wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności mają kluczowe znaczenie dla oceny działań Starosty w spornym okresie. Pozwalają one bowiem stwierdzić, że choć z akt sprawy wynika, że organ pomiędzy

11 grudnia 2014 r. a 11 maja 2015 r. nie podejmował czynności, których adresatem byłaby bezpośrednio strona wnioskująca o wydanie decyzji w sprawie przekształcenia, to jednak działania podejmowane w tym okresie zmierzały do realizacji postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym organ wyraził stanowisko o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego. Nie sposób więc zarzucić Staroście, iż w tym czasie pozostawał w stanie przewlekłości w znaczeniu, o jakim mowa wyżej. Organ od początku prowadzonego postępowania wyrażał opinię, iż sporządzenie operatu jest obligatoryjnym elementem warunkującym wydanie decyzji (koncepcja zakończenia postępowania istniała więc od momentu pierwszej czynności procesowej organu), zaś procedura wyłaniania rzeczoznawców majątkowych w trybie zamówień publicznych niewątpliwie przyczyniła się do opóźnienia w rozpoznaniu sprawy, jednak były to okoliczności niezależne od organu i jako takie nie mogą prowadzić do uznania, że organ działał przewlekle. Nie można zatem stwierdzić, aby w spornym okresie organ podejmował czynności pozorne, czy takie, które w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania, lecz celowo je przedłużały lub że nie podejmował żadnych czynności.

Nie bez znaczenia dla oceny działań podejmowanych przez Starostę jest również to, że w toku prowadzonego postępowania (jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r.) organ uznał, iż w związku ze zmianą stanu prawnego spowodowaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia

10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 pojawiła się konieczność powtórnego zbadania przesłanek podmiotowych warunkujących przekształcenie wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu obowiązującym od chwili opublikowania wyroku. Organ wyjaśniał w toku postępowania, że dopiero w nowym stanie prawnym – po opublikowaniu wyroku TK – do rozstrzygnięcia sprawy faktycznie zbędny okazał się operat szacunkowy, jednocześnie zaś pojawiła się konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia, czy wnioskodawcy spełniają przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w brzmieniu wynikającym z orzeczenia TK. Wyrazem tego było skierowanie w dniu

11 maja 2015 r. pisma do skarżących oraz do Urzędu Miasta O. w celu uzyskania informacji i dokumentów potrzebnych do ustalenia, czy zostały spełnione wymogi do przekształcenia, zgodnie z nowym stanem prawnym.

Podzielić należy jednocześnie stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż oceniając w kontekście przewlekłości postępowanie prowadzone przez Starostę, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do formułowania tezy o zbędności operatu szacunkowego czy też znaczeniu orzeczenia TK dla niniejszej sprawy. Sąd orzekając w sprawie przewlekłości nie jest bowiem władny dokonywać ocen dotyczących meritum prowadzonych przez organ czynności. Dla przeprowadzenia sądowej kontroli działań podejmowanych przez Starostę w spornym okresie znaczenie miało natomiast jedynie to, czy działania te nie cechowała pozorność, opieszałość i nieskuteczność oraz czy istniały obiektywnie uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie się wydłużało. Jak wyżej wskazano, organ dostatecznie - z punktu widzenia celowości podejmowanych czynności - wyjaśnił w toku prowadzonego postępowania, z jakich przyczyn postanowił zlecić wykonanie operatu szacunkowego, a następnie w jakich okolicznościach uznał, że należy uwzględnić nowy stan prawny wynikający z orzeczenia TK z dnia 10 marca 2015 r., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego broni się przed zarzutem przewlekłości postępowania. Uzależnienie zaś oceny zasadności skargi na przewlekłość od twierdzeń o zbędności operatu szacunkowego i braku wpływu wyroku TK na rozstrzygnięcie sprawy (co w istocie uczynił Sąd pierwszej instancji), należy ocenić jako wyjście poza granice przedmiotowej sprawy. Kwestie te mogłyby być ewentualnie przedmiotem badania Sądu orzekającego o zgodności z prawem już samej decyzji wydanej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W kontekście powyższych rozważań, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. i art. 134 p.p.s.a.

Na marginesie należy tylko zaznaczyć, że organ wiedząc, iż istnieje konieczność przedłużenia postępowania, powinien zgodnie z treścią art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poinformować stronę o przyczynach zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, czego nie uczynił. Powyższe uchybienie nie ma jednak bezpośredniego wpływu na ocenę, czy organ działał w sprawie przewlekle, bowiem powołany przepis mówi o "każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie" a więc odnosi się do bezczynności organu.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że istotnie uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie brak jest wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do orzeczonej przewlekłości postępowania. Jednak analiza treści uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd wyczerpująco wyjaśnił, z jakich przyczyn stwierdził, iż Starosta działał w sprawie przewlekle, co pomimo powyższego mankamentu, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na weryfikację zaskarżonego orzeczenia. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, za pomocą tego przepisu nie można, jak czyni to skarżący kasacyjnie, podważać ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd na potrzeby oceny zasadności skargi na przewlekłości.

Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, że pomimo tego, iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne, to z uwagi na skuteczne zakwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny działania organu w kontekście przewlekłości prowadzonego postępowania, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i - wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - także oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188

w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.