Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 433/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 7, 75 par. 1,77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 103 ust. 2, art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 503/17 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. P. kwotę 1.227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 503/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PWINB) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) prowadził wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie obiektu budowlanego na działce nr [...], obr. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli wykazano, że na w/w działce zlokalizowany jest parterowy, niepodpiwniczony obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na bloczkach betonowych, nietrwale związany z gruntem. Ustalono, że obiekt składa się z barakowozu obitego deskami z dachem dwuspadowym, krytym papą do którego dobudowany jest taras drewniany na słupach drewnianych, częściowo zadaszony z dachem dwuspadowym krytym papą trapezową, z konstrukcją dachu zamocowaną do barakowozu. Obiekt nie posiada przyłącza do mediów. Wymiary obiektu w rzucie wynoszą 7,20 m na 5,0 m, w tym barakowóz 6,20 m na 2,50 m, wymiary zadaszenia nad tarasem wynoszą 3,78 m na 2,5 m. Od strony zachodniej wykonana jest ścianka z desek na zakładkę osłaniająca od wiatrów. Obiekt pełni funkcję gospodarczą - zaplecza do hodowli raków w jeziorze [...]. Według oświadczenia A.P. nabył on działkę, na której stał już przedmiotowy barakowóz ustawiony w latach 80-tych XX w. przez poprzedniego właściciela. Barakowóz został wyremontowany i rozbudowany do obecnej formy trzy lata przed kontrolą organu nadzoru budowlanego, tj. został podniesiony w celu wykonania wzmocnienia ramy nośnej i wykonania nowych fundamentów na gruncie, w miejscu starego fundamentu ułożono nowe bloczki -pustaki betonowe pod ramą, które są zakryte kamieniami. Według oświadczenia A.P. barakowóz nie zmienił miejsca lokalizacji. Na wykonane roboty inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał ich zgłoszenia. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. (MPZP).

W wyroku przytoczono dalej, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], organ powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym obiekcie budowlanym oraz nałożył na A.P. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 listopada 2015 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami MPZP, a w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia zobowiązano inwestora do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB w [...] w związku z nieprzedłożeniem w/w dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 4 uPb, nakazał A. P. rozbiórkę opisanego obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. zakwestionował ustalenia organu I instancji, że dokonał przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, na którą wymagane było pozwolenie na budowę.

Rozpoznając odwołanie PWINB w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd przywołał argumentację organu odwoławczego, który wywodził, iż przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 36 m², pełniący funkcję zaplecza rybackiego, którego rozbudowa polegała na wzmocnieniu ławy nośnej barakowozu oraz ułożeniu nowych bloczków - pustaków betonowych pod ramą jako fundament na gruncie, a także dobudowaniu tarasu o konstrukcji drewnianej z częściowym zadaszeniem z konstrukcją dachu zamocowaną do barakowozu. Obiekt nie stanowi obiektu tymczasowego posadowionego na 120 dni i wobec tego nie podlega przepisom art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 12 uPb. Organ odwoławczy stwierdził, posiłkując się judykaturą, że jeżeli w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, prowadzonych po wybudowaniu danego obiektu, powstaje w efekcie inny obiekt niż pierwotnie, nie ma podstaw do dzielenia wykonanych robót, ponieważ przedmiotem postępowania jest istniejący obiekt budowlany, w takiej sytuacji przyjmuje się, że postępowanie ma dotyczyć całego obiektu istniejącego aktualnie, co nie pozwalać miało na rozróżnienie jego stanu z lat 80-tych ubiegłego wieku i traktowanie oddzielnie stanu po rozbudowie.

Organ odwoławczy potwierdził, że w związku z naruszeniem przez inwestora przepisu art. 28 ust. 1 uPb poprzez realizację robót budowlanych bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 uPb, w związku z czym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 uPb należało wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym obiekcie budowlanym i nałożyć na A.P. obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec braku przedłożenia tych dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 4 uPb zasadnie orzeczono rozbiórkę.

W skardze A.P. na powyższą decyzję organu wojewódzkiego wniesiono o jej uchylenie w całości i o stwierdzenie nieważności oraz o dopuszczenie do użytkowania obiektu. Z jej uzasadnienia wynika, że kwestionowano prawidłowość i potrzebę wydania zaskarżonej decyzji, gdyż obiekt budowlany służący potrzebom gospodarstwa nie naruszać ma żadnych przepisów prawa budowlanego. Według skarżącego przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym, zaadaptowanym częściowo po pozostawionym majątku Leśnictwa lub Koła Myśliwskiego, który istniał na tej działce od dawna, co potwierdzić mogą świadkowie. Skarżący uważa, że na działce istniały budynki gospodarcze stanowiące zaplecze dla gospodarstw rolnych, o czym świadczą ślady po fundamentach nieustalonych budynków.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym skarżący uzupełnił skargę zarzucając organom obu instancji ustalenie zbyt krótkiego terminu w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r., co uniemożliwiło mu prawidłowe wywiązanie się z nakazanych obowiązków. Zarzucił niedostateczne udowodnienie naruszenia art. 28 ust. 1 uPb. A.P. dodatkowo powoływał się na Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wywodząc iż ustalenia realizacji inwestycji nie wymagała budowa budynków państwowych gospodarstw leśnych w obrębie lasów. Zdaniem skarżącego nie było wymagane pozwolenie na budowę takiego obiektu, wobec czego nie należało oczekiwać żadnych dokumentów. Skarżący zarzucał niezasadne pominięcie jego wniosków dowodowych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę.

Wpierw zrekapitulowano materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazując, że kwestionowane decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały po przeprowadzeniu bezskutecznej procedury legalizacyjnej, gdyż orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Oceniono, że w sprawie doszło do zgromadzenia kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego i dokonano jego wszechstronnej oceny. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów procesowych odnoszących się do obowiązków organów w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a które miałyby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut skarżącego wyznaczenia mu zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] września 2015 r., oceniono jako trafny, ale nieistotny w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał obowiązków do dnia wydania decyzji ostatecznej, nie podjął żadnych czynności w celu ich wykonania wnosząc też o zmianę tego terminu, wreszcie w ogóle kwestionuje prawidłowość procedowania przez organy w trybie art. 48 uPb. W ocenie sądu a quo przedmiotowy obiekt jest już innym obiektem, niż mógłby być barakowóz znajdujący się na tej działce w chwili jej zakupu przez A.P., mający istnieć w latach 80-tych ubiegłego wieku.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie potraktowały przedmiotowy obiekt budowlany przebudowany i rozbudowany około 3 lat przed kontrolą organu powiatowego, jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 uPb, a skoro obiekt ten nie został przeniesiony ani rozebrany przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to nie miało zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z art. 29 pkt 12 uPb. Zdaniem tegoż sądu organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek nałożenia nakazu rozbiórki w stosunku do spornego obiektu i w tej kwestii niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 28 ust. 1 uPb. Wprawdzie brak było dowodów wskazujących na legalne usytuowanie na działce zakupionej przez skarżącego pierwotnie istniejącego barakowozu, ale też w wyniku robót budowlanych polegających na jego przebudowie i rozbudowie kilka lat przed oględzinami w 2015 r. powstał obiekt budowlany tymczasowy (niepołączony trwale z gruntem) w innym kształcie i wielkości niż istniejący uprzednio, bez pozwolenia na budowę. To zaś – zdaniem sądu pierwszej instancji – determinuje przyjęcie, że właściwymi przepisami prawa materialnego dla oceny legalności takiego obiektu nie są przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wraz z przepisami wykonawczymi, na które powołuje się skarżący, lecz przepisy uPb.

Za bezsporne uznano, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę ani też nie zgłosił wykonania robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową barakowozu, twierdzenia skarżącego, jakoby barakowóz był poddany jedynie remontowi są sprzeczne z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Co się tyczy twierdzeń skarżącego, konsekwentnie podnoszącego, że obiekt został usytuowany w latach 80-tych przez służby leśne, to przeczyć ma temu dowód z treści pisma Nadleśnictwa [...] skierowanego do WINB. Zdaniem sądu a quo treść skargi i pisma uzupełniającego w tym zakresie, że na działce to właśnie służby leśne postawiły barakowóz, na co w ówczesnym stanie prawnym nie potrzebowały pozwolenia na budowę, stanowi jedynie spekulacje niepotwierdzone żadnymi dowodami, a wręcz sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy czynił w toku postępowania szerokie, lecz bezskuteczne próby znalezienia dowodów potwierdzających stanowisko strony skarżącej, w tym poszukując dowodów na legalność pierwotnego barakowozu.

W konsekwencji sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek nałożenia nakazu rozbiórki w stosunku do spornego obiektu i w tej kwestii niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 28 ust. 1 uPb. Skarżący nie wyjaśnić miał na czym miałoby z kolei polegać naruszenie przepisów postępowania odnośnie nieprzeprowadzenia dowodu ze świadków oraz nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W wyroku zaznaczono, że takie wnioski nie były składane w toku postępowania ani w odwołaniu.

Nie dopatrując się także naruszenia prawa materialnego i oceniając jako zasadniczo prawidłowo przeprowadzoną procedurę legalizacyjną poprzedzającą wydanie nakazu rozbiórki sąd wojewódzki oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. i art. 134 § 1 Ppsa polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; bezkrytycznie przyjęto uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; nie dostrzeżono, że materiał ten zostać powinien zostać uzupełniony co najmniej o dowód z przesłuchania świadków. Zarówno organ I jak i II instancji dokonały rozważań w przedmiocie okoliczności posadowienia budynku oraz terminów jego modyfikacji, jednakże czynności miały jedynie fasadowy charakter i polegały na zwróceniu się do niewłaściwych organów z zapytaniami przy jednoczesnym pominięciu materiału dowodowego, oferowanego przez stronę, w konsekwencji czego nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie jak również doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i jednocześnie naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy;

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 48 ust. 1 uPb, polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzeżono naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na tym, że będąca przedmiotem kontroli decyzja nakazuje rozbiórkę całego obiektu budowlanego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał jedynie na ustalenie, że skarżący dokonał "modyfikacji" jedynie części obiektu i brak było podstaw do przyjęcia, że dokonał dopuścił się naruszeń w odniesieniu do całego obiektu budowlanego.

Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 uPb poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na tym, że sąd wojewódzki doszedł do konstatacji, że prawidłowe było nakazanie dokonania rozbiórki całego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy strona dokonała "modyfikacji" jedynie części tego obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten winien być stosowany ściśle, a zakres prac objętych nakazem rozbiórki winien być ściśle związany z zakresem modyfikacji dokonanych przez stronę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie radykalnie sprzeciwiał się wszelkim twierdzeniom organu nadzoru budowlanego, które wskazywały na to, iż to on posadowił w całości obiekt budowlany i w tej sytuacji konsekwentnie podtrzymywał, że dokonał jedynie "częściowych modyfikacji" istniejącego już obiektu, nie zmieniając przy tym jego istotnych cech. Jego zdaniem nie zdołano zgromadzić materiału dowodowego, który w sposób pozytywny i jednoznaczny przemawiał by za tym, że skarżący posadowił obiekt budowlany w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

A. Zdaniem Sądu Naczelnego stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został należycie i wyczerpująco ustalony. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Wadliwie i co najmniej przedwcześnie przyjął sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały, że należało orzec o rozbiórce w całości obiektu budowlanego.

B. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że żaden przepis uPb nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, tylko dlatego, że inwestor lub zarządca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 1290/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Niedopuszczalne jest zatem domniemywanie samowoli budowlanej, a tak uczyniły organy nadzoru budowlanego w tej sprawie. Przede wszystkim nie ustalono kiedy dokładnie powstał sporny obiekt barakowozu, przez kogo został wzniesiony (przez służby leśne czy poprzedniego właściciela), czy zmieniał miejsce lokalizacji oraz co dokładnie było do niego dobudowywane. Jak wynika z akt administracyjnych w dyspozycji Nadleśnictwa [...] oraz Urzędu Gminy [...], nie znajdują się dokumenty związane z budową barakowozu, nie dysponuje nimi także skarżący. Fakt ten jednak nie powinien być przesądzający dla kwalifikacji budowy całego obiektu jako samowoli budowlanej popełnionej w trakcie obowiązywania przepisów uPb. Kwestią sporną jest zresztą to, czy w ogóle takie dokumenty wówczas były wymagane na budowę takiego obiektu. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie nie było wymagane pozwolenie na budowę takiego obiektu, wobec czego nie należało oczekiwać w tym aspekcie odnalezienia żadnych dokumentów.

Zdaniem Sądu istotną kwestią pozwalającą dopiero na ocenę trafności zastosowania przepisów uPb w zakresie zwalczania samowoli budowlanej będzie wyjaśnienie odnośnie istnienia obiektu barakowozu na działce należącej w chwili orzekania przez organ II instancji do A.P. Należy zwrócić uwagę, że w materiale dowodowym brak jest takich ustaleń, które pozwalałyby uznać za jednoznacznie udowodnione, że to skarżący w warunkach samowoli budowlanej posadowił w całości obiekt budowlany, który następnie rozbudował i przebudował. W tym zakresie sąd wojewódzki bezkrytycznie przyjął za własne ustalenia organów I i II instancji. Organy nadzoru budowlanego dysponowały zaś wyjaśnieniami skarżącego, z których wynika, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach 80-tych przez służby leśne. Sąd wojewódzki nie dostrzegł jednak, że materiał ten zostać powinien zostać uzupełniony co najmniej o dowód z przesłuchania świadka – S. P. czy też ewentualnie jeszcze innych świadków, a względnie - przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia tych wszystkich kwestii, a w miejsce tego zwrócenie się do urzędów, które już z racji upływu czasu nie posiadały żadnych dokumentów – co zaś nie stanowiło działania prawidłowego w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie przesłuchano także skarżącego kasacyjnie w charakterze świadka, jeśli pozostałyby okoliczności nie wyjaśnione innymi środkami dowodowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego od zeznań świadków na zasadzie art. 75 K.p.a. czy przesłuchania strony (art. 86 K.p.a.) złożonych pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania należy odróżnić wyjaśnienia, które nie są środkiem dowodowym, a które osoby te mają prawo składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, o czym stanowi art. 95 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 2 lipca 1997 r., SA/Łd 3192/95, LEX nr 30821). Ten środek dowodowy nie został jednak przeprowadzony, a ustalenia faktyczne organu II instancji w istocie opierają się jedynie na wyjaśnieniach skarżącego czy oświadczeniu S. P. oraz informacji uzyskanej od Nadleśnictwa [...] i Urzędu Gminy [...], co do tych wszystkich kwestii związanych z przedmiotowym obiektem, które nie mają mocy dowodowej, a z których ma wynikać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu orzeczony w całości.

Zważyć również należy, że wyjaśnienie odnośnie zrealizowania obiektu barakowozu na działce inwestycyjnej przed kilkudziesięciu laty może implikować konieczność stosowania przepisów poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 uPb, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeśli zatem zostaną w sposób określony przepisami K.p.a. przeprowadzone dowody, z których wynikałoby, że barakowóz został zrealizowany przed wejściem w życie przepisów uPb, to kwestia samowoli budowlanej w tym zakresie nie podlegałaby reżimowi uPb, a przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

C. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak co do reguły związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że doszło do rozbudowy obiektu barakowozu, to zaś prowadziło sąd a quo do wsparcia swej argumentacji poprzez sięgnięcie do motywów zawartych w wyrokach NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 1967/09 i WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Gd 194/16. W konsekwencji sąd pierwszej instancji wywodził, że roboty dokonane samowolnie przez skarżącego kasacyjnie prowadziły w efekcie do powstania nowego obiektu w innym kształcie i wielkości niż istniejący uprzednio. Pomijając okoliczność, że przywołane w motywach zaskarżonego wyroku judykaty nie mogą wiązać w przedmiotowej sprawie, to zapadły one zasadniczo w odmiennych okolicznościach faktycznych. Z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że inwestor nie zmieniał usytuowania istniejącego barakowozu, nie rozbudowywał go, a ograniczył się do obicia istniejącego na działce uprzednio barakowozu deskami. Co się tyczy innych robót wykonanych bez akceptacji właściwej władzy budowlanej, to sprowadzały się one do wybudowania tarasu i ścianki osłaniającej od wiatru. Z tych względów nie sposób zaakceptować stwierdzenia, iż dobudowując taras, w/w ściankę, wykonując elewację barakowozu deskami zarazem inwestor dokonał takich robót, które w części tegoż barakowozu nakazywałyby go kwalifikować jako nowy obiekt budowlany.

Wskazać należy, że samo pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje (powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego); zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Rozbudowa polega więc na realizacji tylko określonej części obiektu budowlanego od nowa, co prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Normy prawne wynikające z art. 103 uPb odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 r. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek (także w określonej części) podlega legalizacji w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 uPb, ale tylko w odniesieniu do tej części obiektu, która powstała w nowym stanie prawnym. W niniejszej sprawie wskazuje się, że doszło do przebudowy i rozbudowy istniejącego samowolnie wybudowanego obiektu - barakowozu. Wynika z tego, że w tej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić, kiedy powstał barakowóz. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne w ww. zakresie wymaga dodatkowego wyjaśnienia, tym bardziej, że zabrany w sprawie materiał dowodowy, na którym oparły się organy obu instancji nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

D. W skardze kasacyjnej trafnie zatem sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. i art. 134 § 1 Ppsa. Wobec stwierdzonych wad postępowania należy stwierdzić, że w tej sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 1 uPb w odniesieniu do całego obiektu. Nie jest wykluczone, że po ustaleniu kiedy dokładnie powstał barakowóz, może okazać się, że w tym czasie przedmiotowy obiekt był posadowiony legalnie. Przywołane okoliczności wymagają niewadliwych ustaleń przez właściwy organ, a stwierdzone wady postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy.

E. W tej sytuacji skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a mianowicie, że postępowanie administracyjne zawierało istotne uchybienia, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2015 r., a więc uwzględnienia skargi A.P. Organ powiatowy raz jeszcze rozpozna przedmiotową sprawę, uwzględniając ocenę wyrażoną w przedmiotowym wyroku uzupełniając uprzednio postępowanie dowodowe i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

F. Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.