Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 94/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] oraz E. M. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym, 8-stanowiskowym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem i elementami zagospodarowania terenu, na terenie dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 13 czerwca 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym, 7-stanowiskowym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem i elementami zagospodarowania terenu, na terenie nieruchomości dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji, wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...], Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] oraz E. M., która nie była stroną postępowania. W związku z powyższym, Wojewoda [...] w dniu 17 września 2021 r. wezwał E.M. do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W dniu 28 września 2021 r. została udzielona odpowiedź na ww. wezwanie.

Organ odwoławczy uznał, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, że zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, zagadnieniem wymagającym ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji jest przede wszystkim kwestia zgodności projektu budowlanego z § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o analizę nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia. Kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie przeprowadzonej analizy. Prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy - 21 marca i 21 września odrębnie (w projekcie budowanym znajduje się wyłącznie jedna analiza). Z powyższej analizy powinno również wynikać, że projektowana inwestycja spełnia wymagania ww. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał, iż sporządzone analizy przesłaniania i nasłonecznienia opierały się na założeniu, iż projektowany budynek znajduje się w strefie zabudowy śródmiejskiej, przez co zastosowano zmniejszone wartości wysokości przesłaniania i czasu nasłonecznienia. Organ wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. definicja zabudowy śródmiejskiej w sposób wyraźny przesądza, iż o przynależności do obszaru zabudowy śródmiejskiej decydują wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku na danym terenie planu miejscowego, dla kwalifikacji danej zabudowy jako śródmiejskiej za wiążące należy traktować ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obszar projektowanego budynku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor przedłożył ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.), w której widnieje zapis, iż teren inwestycji jest w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi usługami handlu i usług. W związku jednak z faktem, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dniu [...] czerwca 2019 r., uwzględnić należy nowe brzmienie definicji określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Organ I instancji winien przeprowadzić analizę, z której będzie wynikało czy ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalone przez Radę [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienione następnie m.in. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., pozwalają zakwalifikować przedmiotowy teren do zabudowy śródmiejskiej. Obecnie obowiązujące Studium zawiera informację o obszarze zabudowy śródmiejskiej (uchwałą Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. określono w obowiązującym studium obszary takiej zabudowy), co organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, powinien wziąć pod uwagę i ocenić czy przedmiotowy obszar inwestycji stanowi zabudowę śródmiejską w rozumieniu § 3 pkt 1 warunków technicznych.

Powyższe przekłada się również bezpośrednio na ustalenie prawidłowego obszaru oddziaływania inwestycji (prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania) oraz na zgodność decyzji z 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, co ma również związek z prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy E. M. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w związku z czym Wojewoda wezwał ją do wykazania interesu prawnego w sprawie. Wnioskodawczyni odpowiedziała na to wezwanie, załączając zdjęcie usytuowania budynku i okien w jej lokalu względem działki inwestora oraz odpis księgi wieczystej, potwierdzający tytuł własności do lokalu. W związku z ww. wątpliwościami dotyczącymi zgodności projektu budowlanego z § 13, § 57, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co ma przełożenie na zgodność projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ I instancji ponownie powinien ocenić czy E. M.przysługuje przymiot strony w oparciu o poczynione w tej kwestii ustalenia.

Wojewoda wskazał, że ma wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od ul. [...](z tolerancją +/- 20 %). Dokonując analizy części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu organ zauważył, że szerokość budynku, zgodnie ze wskazanym przez projektanta obrysem projektowanego budynku wynosi 7,77 m, rzuty elewacji również potwierdzają taką szerokość budynku, natomiast z rysunku elewacji frontowej wynika, iż projektant przyjął, że do szerokości elewacji wlicza się również tafla szkła ograniczająca dostęp do zbiornika wodnego od frontu o wymiarach 120cm x 203 cm, co w ocenie organu budzi wątpliwości, bowiem z analizy rysunków wyraźnie wynika, że szerokość elewacji frontowej wynosi 7,77 m.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z warunkami zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku należy wyznaczyć na poziomie średniej wysokości elewacji frontowej na terenie analizowanym, tj. na poziomie 17 m od istniejącego poziomu "0" terenu mierzonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji winien odnieść się do zgodności projektowanej inwestycji z tym wymogiem, biorąc pod uwagę poziom terenu, na którym znajduje się główne wejście do budynku, usytuowane na poziomie -0,46 m. Dodatkowo projekt budowlany nie zawiera informacji, w jaki sposób został obliczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który ustala się na poziomie od 0,48 do 0,56, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy informuje, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym po wprowadzonych zmianach organ I instancji powinien wystąpić do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] wskazał również na wątpliwości czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi lokalizacji urządzeń technicznych, które należy zlokalizować w bryle dachu, w celu nie zakłócenia widoku elewacji i dachu budynku.

W dalszej kolejności, organ podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym, przedmiotowa inwestycja posiada pięć kondygnacji nadziemnych oraz kondygnację podziemną. Ponadto, nad WC z prysznicem, łazienką oraz garderobą została zaprojektowana tzw. "antresola"' z dostępem do WC. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia przez pojęcie "antresoli" jako górnej części kondygnacji lub pomieszczenia znajdującej się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętej przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W ocenie organu, przedmiotowa antresola została tak zaprojektowana, że w zasadzie stanowi nosi cechy dodatkowej kondygnacji budynku.

Organ II instancji wskazał, że ma wątpliwości co do zapisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. Projektowany budynek usytuowany jest w odległości 3,05 m od niezabudowanej działki ew. nr [...] oraz oddalony w odległości 13,15 m od budynku usytuowanego na działce ew. nr [...]. Dodatkowo inwestor planuje w dużej mierze wykonać na elewacji zachodniej fasadę pełną z wypełnieniem nieprzeziernego szkła z nadrukiem. Zgodnie z § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów: materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. W związku z powyższym, organ I instancji powinien zbadać czy zapewniono warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz odległości we wskazanych wyżej paragrafach, jak również zbadać czy fasada pełna z wypełnieniem nieprzeziernego szkła stanowi klasę odpornościową.

Organ odwoławczy zgodził się zarzutami z odwołania, iż projekt budowlany nie spełnia wymogów § 103 ww. rozporządzenia. Do garażu położonego poniżej lub powyżej terenu należy zapewnić dojazd dla samochodów za pomocą pochylni o maksymalnym nachyleniu nie większym niż określone w § 70 lub zastosować odpowiednie urządzenia do transportu pionowego. Projekt przedmiotowej inwestycji zakłada dostęp do garażu podziemnego za pomocą windy, lecz w projekcie brak jest rozwiązań oraz rysunków dotyczących transportu pionowego.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien zwrócić uwagę to zgodność projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych określiło szczegółowo zasady ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Dla obiektów budowlanych zaliczonych do drugiej kategorii geotechnicznej w złożonych warunkach gruntowo-wodnych, co zostało wskazane w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, tym samym inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę również projekt geotechniczny.

Wojewoda wskazał, że pierwszym zarzutem odnośnie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu jest jego nieczytelność, uniemożliwiająca organowi jego prawidłowe zbadanie. Na działce inwestycyjnej trudno jest odczytać planowane zamierzenia inwestycyjne oraz zwymiarowane odległości od istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, co narusza § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), który stanowi iż: projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Ponadto, projekt budowlany zawiera więcej niż jeden dokument zatytułowany "projekt zagospodarowania terenu" oraz zawiera więcej niż jeden dokument " rzut kondygnacji -1", "rzut kondygnacji 1", "rzut kondygnacji 2, 3, 4", "rzut kondygnacji 5" i "rzut antresoli kondygnacji 5". Wyjaśnić należy, iż w dokumentacji projektowej winien znajdować się jedynie jeden projekt zagospodarowania terenu oraz rzuty poszczególnych kondygnacji, a wszystkie inne rysunki, stanowiące jego uzupełnienie, powinny być opisane w jednoznaczny sposób, umożliwiając organowi administracji architektoniczno-budowlanej zbadanie jedynego i właściwego projektu zagospodarowania terenu jak również architektury. Wojewoda [...] zwrócił dodatkowo uwagę, że w projekcie budowlanym nie zostały naniesione wszystkie zmiany i wklejki opatrzone podpisem uprawnionego projektanta wraz z datą.

Organ II instancji nie zgodził się natomiast z zarzutami odwołań dotyczącymi liczby miejsc postojowych oraz geometrii dachu.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W opinii organu odwoławczego, naprawienie tych braków w trybie art. 136 k.p.a. wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Usunięcie wad przedmiotowego projektu wymaga de facto przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu. Po przedłożeniu takiej mapy, organ oceniałby jednak inny projekt zagospodarowania terenu niż organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W związku z tym w przedmiotowej sprawie konieczne stało się zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien dokonać sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie zobowiązać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w niniejszej decyzji oraz ewentualnie innych nieprawidłowości, dostrzeżonych w toku ww. sprawdzeń. Organ I instancji powinien ocenić, czy wskazane nieprawidłowości zostały usunięte i wydać decyzję o odmowie lub udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, uwzględniając przed jej wydaniem wskazania niniejszej decyzji.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł inwestor – spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie pozwolenia na budowę oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w związku z błędnym przyjęciem, że:

I. organ I instancji powinien przeprowadzić analizę, z której będzie wynikało czy ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zostało uchwalone przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r, uzupełnioną uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r., uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz uchwałą nr [...] z [...]sierpnia 2021 r., ("Studium") pozwalają zakwalifikować przedmiotowy teren do zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., "rozporządzenie") - podczas gdy zostało to szczegółowo przeanalizowane w uzasadnieniu pozwolenia na budowę, zgodnie z obowiązującą w momencie jego wydania treścią Studium oraz ostateczną i prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą podstawę do wydania pozwolenia na budowę,

II. organ I instancji powinien ponownie przeanalizować i ustalić prawidłowy krąg stron postępowania (zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., "p.b.") - ocenić czy E.M. przysługuje przymiot strony - podczas gdy okoliczności te podlegały ocenie organu I instancji, jak wskazuje sama odwołująca się w złożonym odwołaniu, i jednocześnie brak jest podstaw świadczących o konieczności ponowienia postępowania w tym zakresie, co doprowadziło do błędnego uznania, że krąg stron postępowania wymaga przeprowadzenia ponownej analizy przez organ I instancji,

III. organ I instancji powinien ponownie wyjaśnić kwestię zgodności projektu budowlanego z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o analizę nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania na każdy z dni równonocy odrębnie z jednoznacznymi wnioskami w zakresie spełniania warunków określonych rozporządzeniem - podczas gdy inwestor, uzupełniając wniosek przedłożył analizę uwzględniającą każdy z dni równonocy i kwestia ta nie została przez organ I instancji pominięta bądź niewyjaśniona,

IV. istnieje wątpliwość w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od ul. [...] - podczas gdy w toku postępowania, w tym w ramach przedłożonych dokumentów, inwestor, wobec braku definicji legalnej pojęcia szerokości elewacji frontowej, wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, szczegółowo go uzasadniając, a z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie,

V. konieczne jest ponowne zbadanie wysokości zabudowy z odniesieniem się do poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - podczas gdy w toku postępowania, w tym w ramach przedłożonych dokumentów, inwestor, wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, szczegółowo go uzasadniając, a z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie,

VI. projekt budowlany nie zawiera informacji, w jaki sposób został obliczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - mimo że informacje w tym zakresie zawarte zostały w części opisowej projektu budowlanego, a w toku postępowania, w tym w ramach przedłożonych dokumentów, inwestor wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, szczegółowo go uzasadniając, z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie,

VII. inwestycja nie została uzgodniona z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b. - podczas gdy w uzasadnieniu pozwolenia na budowę wprost wskazano, że z pismem z 1 października 2020 r. [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przekazany został do uzgodnienia projekt budowlany, a 16 listopada 2020 r. wpłynęło pismo potwierdzające dokonanie uzgodnienia,

VIII. istnieją wątpliwości, czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dotyczącymi lokalizacji urządzeń technicznych - przy czym brak jest wskazania przez organ II instancji, na czym miałaby polegać ewentualna niezgodność w tym zakresie, a z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w przedmiotowej sprawie,

IX. istnieją wątpliwości w zakresie przewidzianej w projekcie budowlanym "antresoli" przy czym brak jest wskazania przez organ II instancji, na czym miałyby one dokładnie polegać i w jaki sposób wpływać na prawidłowość postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę - podczas gdy z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w przedmiotowej sprawie,

X. organ I instancji powinien zbadać, czy zapewniono warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz właściwe odległości od budynków, przy czym brak jest wskazania przez organ II instancji, na czym miałyby dokładnie polegać ewentualne wątpliwości w tym zakresie- podczas gdy z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w przedmiotowej sprawie,

XI. w projekcie budowlanym brak jest rozwiązań oraz rysunków dotyczących transportu pionowego, co w ocenie organu świadczy o braku spełnienia wymogów określonych w § 103 rozporządzenia - podczas gdy projekt inwestycji zakłada wprost dostęp do garażu podziemnego za pomocą windy,

XII. inwestor powinien do wniosku o pozwolenia na budowę dołączyć projekt geotechniczny - podczas gdy projekt taki nie stanowi obligatoryjnego elementu projektu budowlanego, a inwestor przedłożył w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, szczegółową dokumentację geologiczno-inżynierską,

XIII. część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu jest nieczytelna i uniemożliwia jej prawidłowe zbadanie, a dokumenty nie są opisane w sposób jednoznaczny - podczas gdy z akt sprawy nie wynikają wątpliwości uzasadniające konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie, a zastrzeżenia organu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym,

- co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, mimo że przesłanki te nie zostały spełnione;

2) art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozważenia całego materiału dowodowego, w tym dokumentów i wyjaśnień inwestora składanych w toku postępowania, oraz brak (w kilku wypadkach całkowity) wyjaśnienia źródła (powodów) wątpliwości organu II instancji, z ograniczeniem się do lakonicznego wskazania ich przedmiotu, podczas gdy wszelkie wątpliwości zgłaszane przez ten organ w decyzji, znajdują wyjaśnienie w zebranym materiale dowodowym, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że na etapie postępowania przed organem i instancji nie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy i nie wyjaśniono istotnych okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, co skutkowało z kolei bezpodstawnym uchyleniem pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik spółki wskazał, że zgodnie ze Studium (o treści obowiązującej na dzień wydania pozwolenia na budowę, tj[...] lipca 2021 r.), w którym wskazano wprost na "obszar zabudowy śródmiejskiej" (str. 20 Studium w ówczesnym brzmieniu), należy uznać, że działka pod inwestycję położona jest wewnątrz obszaru przewidzianego w Studium jako zabudowa śródmiejska. W ocenie strony skarżącej, za pozbawione znaczenia dla tej oceny pozostaje wskazanie przez Wojewodę na zmiany w Studium przyjęte już po wydaniu decyzji (uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] sierpnia 2021 r. dokonano zmiany Studium w zakresie obszarów zabudowy śródmiejskiej), podczas gdy pozwolenie na budowę wydane zostało ponad miesiąc wcześniej. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (w tym badanej przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrok z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1784/19) wskazano na zabudowę śródmiejską.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować i ustalić prawidłowy krąg stron postępowania - ocenić czy El. M.przysługuje przymiot strony. Sama odwołująca wskazała, że jest ona właścicielką lokalu w budynku przy ul. [...] w [...] od strony projektowanej inwestycji, posiada okna od strony projektowanego budynku. To, czy pani E. M. przysługuje przymiot strony postępowania, było przedmiotem weryfikacji organu I instancji. Odwołująca zdała się wiązać swój interes prawny z "bardzo niewielką odległością" planowanego obiektu od jej lokalu. Jest to odległość ponad 13 m, a dodatkowo nieruchomość, na której planowana jest inwestycja oraz nieruchomość z budynkiem przy ul. [...] są od siebie oddzielone działką miejską, bezpośrednio ze sobą nie granicząc.

Jak wskazał organ II instancji kwestią wymagającą ponownego wyjaśnienia jest kwestia zgodności projektu budowlanego z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Jak wynika z decyzji, "prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia powinna być dokonywana na każdy z dni równonocy - 21 marca i 21 września odrębnie (w projekcie budowlanym znajduje się wyłącznie jedna analiza)". Zdaniem strony skarżącej, skoro w § 60 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o dniach, to analiza uwzględniać winna obie równonoce, co nie jest równoznaczne z tym, iż winny zostać sporządzone dwie osobne analizy. Inwestor przedłożył do wniosku analizę nasłonecznienia uwzględniającą każdy z dni równonocy, a tym samym wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku. Dodatkowo wskazać należy, iż analiza § 13 i § 57 rozporządzenia również nie daje podstaw do formułowania twierdzeń o obowiązku sporządzania dwóch osobnych analiz nasłonecznienia dla każdego z dnia równonocy z osobna. W ocenie skarżącej, z przedmiotowej analizy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż dla mieszkań w budynku przy ul. [...] zachowane są warunki nasłonecznienia, o których mowa w § 60 rozporządzenia, a tym samym, inwestycja zaprojektowana została z poszanowaniem występujących w obszarze jej oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Kolejną wątpliwością organu II instancji jest zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku od ul. [...]. Jak wyjaśnił Wojewoda, zgodnie z warunkami zabudowy, szerokość elewacji frontowej winna wynosić 13 m (z tolerancją +/-20%), natomiast w jego ocenie, szerokość ta wynosi 7,77 m. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zarówno wyniesiony ponad powierzchnię terenu zbiornik wodny, jak i szklana tafla ograniczająca do niego dostęp stanowią nieodłączne elementy projektowanego budynku - muszą one więc zostać uwzględnione w ustalaniu szerokości elewacji frontowej tego budynku, albowiem stanowią jego integralną część.

W odniesieniu do zarzutu Wojewody dotyczącego kwestii wysokości budowy, wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mierzyć należy od średniego poziomu terenu istniejącego w dacie projektowania, a nie po zaprojektowaniu. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy projektowany poziom terenu nie był znany, a tym samym, przy projektowaniu uwzględniony został istniejący aktualnie średni poziom terenu. Bez znaczenia pozostaje tym samym kwestia, iż wejście do budynku znajduje się na poziomie -0,46. Przedmiotową wysokość mierzyć bowiem należy od średniego (istniejącego) poziomu terenu, a nie od poziomu terenu na wysokości projektowanego wejścia.

W odniesieniu do kwestii dotyczącej wskaźnika wielkości zabudowy, skarżąca spółka podniosła, że autor dokumentacji wskazał, iż powierzchnia zabudowy wynosi 285,13 m2, co stanowi zabudowę na poziomie 0,54, a tym samym pozostaje zgodna z decyzją o warunkach zabudowy (0,48 do 0,56). W ocenie skarżącej nie można się zgodzić, ze stwierdzeniem, że w analizowanym przypadku powierzchnia zabudowy winna obejmować wyłącznie powierzchnię liczoną po obrysie zewnętrznym budynku na kondygnacjach nadziemnych. Zasadniczo w taki sposób liczona jest powierzchnia zabudowy, w niniejszym przypadku jednakże, powierzchnia ta musi uwzględniać wyniesiony ponad powierzchnię terenu zbiornik wodny. Tak stanowi bowiem norma PN-ISO 9836:1997, do której odsyła rozporządzenie projektowe. Zgodnie z pkt 5.1.2.1. przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć "powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym". Zgodnie natomiast z pkt 5.1.2.2.powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)." Nie sposób zatem uznać zbiornika wodnego za element drugorzędny, bowiem jest on konstrukcyjnie powiązany z bryłą budynku.

W ocenie skarżącej, chybiony jest zarzut dotyczący braku uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków. Jak wynika z treści uzasadnienia pozwolenia na budowę (strona 4), "w związku z wprowadzonymi do projektu zmianami, przy piśmie organu z dnia 1 października 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został przekazany do uzgodnienia projekt budowlany". W dniu 16 listopada 2020 r. wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2020 r. ([...]) informujące, że w związku z upływem 30-dniowego terminu określonego w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., uzgodnienie ww. projektu uznaje się za dokonane".

Zdaniem skarżącej, niejasny pozostaje zarzut Wojewody w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji urządzeń technicznych, które należy zlokalizować w bryle dachu, w celu nie zakłócenia widoku elewacji i dachu budynku. Inwestor wyjaśniał, co znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji, iż wszystkie urządzenia techniczne zostały zaprojektowane na dachu i jak wynika z projektu budowlanego, będą one całkowicie niewidoczne z uwagi na przykrycie ich elewacją.

Niejasna pozostaje dla skarżącej argumentacja w zakresie antresoli. Umknęła jak się wydaje organowi II instancji okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie wspomina o ilości kondygnacji, a odwołuje się jedynie do wysokości budynku, co nie stanowi uchybienia. Nawet zatem, jeśli skarżący wprowadził wewnętrzny podział najwyższej kondygnacji antresolą, a nie wpływa to na zwiększenie budynku o dodatkową kondygnację, to pozostaje to bez znaczenia dla wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za niezrozumiałe uznać należy wątpliwości organu II instancji w zakresie spełnienia przez budynek warunków, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Jak sam wskazał Wojewoda, projektowany budynek znajduje się w odległości 3,05 m od niezbudowanej działki nr [...] i w odległości 13,15 m od budynku posadowionego na działce nr [...]. Za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, iż przepisów warunków technicznych dotyczących odległości od działki sąsiedniej nie można stosować, skoro na działkach sąsiednich nie znajduje się żadna zabudowa. Nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej. Skoro zatem projektowany budynek znajduje się w odległości ponad 13 m od istniejącej zabudowy oraz w odległości ok. 3 m od działki niezabudowanej to bez znaczenia pozostaje powołany przez organ II instancji § 232 ust. 6 rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż zastosowanie miał art. 271 rozporządzenia. Ponadto ustalenie, czy zachowana jest odległość wymagana przepisem § 271 rozporządzenia jest uwarunkowane ustaleniem, czy badana odległość dotyczy ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Wymogi zakwalifikowania ściany jako ściany przeciwpożarowej, co do zasady, wymagają wiedzy technicznej. Odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do kwestii dotyczącej transportu pionowego w sprzeciwie wskazano, że skoro inwestor przewidział dojazd do garażu za pomocą windy, to, iż zapewnił określone w § 103 ust. 1 rozporządzenia urządzenie do transportu pionowego. Projekt budynku przewiduje montaż windy, trudno natomiast stwierdzić, w oparciu o jakie przepisy organ mógłby żądać od inwestora rozwiązań i rysunków dotyczących tego urządzenia. Rozwiązania w tym zakresie uwzględnione będą w projekcie wykonawczym, nie ma natomiast obowiązku ich uwzględniania w projekcie budowlanym. Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do uwag Wojewody dotyczących projektu geotechnicznego, pełnomocnik spółki wskazał, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. bud., projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego i to od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań. Kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych). Prawo budowlane dopuszcza możliwość zawarcia w projekcie budowlanym geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych tylko w zależności od takiej potrzeby, a tę potrzebę ocenia odpowiedzialny za rozwiązania projektowe projektant. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż w dokumentacji złożonej przez inwestora znajduje się dokumentacja geologiczno-inżynierska, która stanowi opracowanie znacznie obszerniejsze i dokładniejsze niż projekt geotechniczny.

Z racji, iż Wojewoda, rozpatrując pierwsze odwołanie od decyzji organu I instancji (od opisane powyżej decyzji nr [...], uchylonej przez Wojewodę) zarzucił skarżącej nieczytelność części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, została ona przygotowana ponownie, z najwyższą starannością, w skali 1:250, a nie w skali 1:500. Ponadto, analiza części rysunkowej projektu znajdującego się w aktach sprawy pozwala stwierdzić, iż da się z niej ustalić wszystkie niezbędne parametry, na które wskazuje Wojewoda. Jeżeli, w ocenie Wojewody, dokument ten był nieczytelny, był on zobligowany, zgodnie z art. 136 k.p.a., do wezwania skarżącej celem jego uzupełnienia. Wbrew twierdzeniom Wojewody, próżno szukać także w przepisach rozporządzenia projektowego postanowień, z których wynikałoby, iż w projekcie budowlanym winien znaleźć się jedynie jeden dokument dotyczący projektu zagospodarowania terenu, rzutów kondygnacji etc. Wyjaśnić należy, iż w projekcie budowlanym znajdują się pojedyncze kopie rysunków, a tylko do części z załącznikami do projektu dołączona została kopia projektu uzgodniona przez konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.").

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19).

W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia przez Wojewodę [...]decyzji organu I instancji było naruszenie przez ten organ przepisów postępowania dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1), uzasadnienia decyzji (art. 170 § 3 k.p.a.), prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawową kwestią, która wymaga wyjaśnienia w tej sprawie jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Ocena tej zgodności zależy od ustalenia czy działka inwestycyjna nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dniu [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. definicją "zabudowy śródmiejskiej" (§ 3 pkt 1 rozporządzenia) należy przez to rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przepisu tego wynika, że tereny zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, aby można je było uznać za zabudowę śródmiejską w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia, muszą być wyraźnie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako tereny zabudowy śródmiejskiej. W ocenie Sądu, przepis ten na dzień orzekania przez organ zarówno I, jak i II instancji nie dawał organom uprawnienia do swobodnego ustalania, czy przedmiotowa inwestycja znajdowała się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Taka bowiem lokalizacja musiała wprost wynikać z określenia granic zabudowy śródmiejskiej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo - w wypadku braku planu miejscowego - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli w oparciu o te akty planistyczne nie da się ustalić tych granic, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma żadnej innej prawnej możliwości do zastosowania wyjątków przewidzianych w przepisach rozporządzenia odnoszących się do zabudowy śródmiejskiej.

W decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. organ I instancji wskazał, iż "zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszar śródmiejski obejmuje dzielnice: [...] oraz [...] i [...]. (...) wskazanie w Studium obszarów położonych "w strefie śródmieścia funkcjonalnego" należy uznać właśnie za określenie terenów, na których przy braku planu miejscowego, inwestorzy są uprawnieni do realizacji inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, o czym mowa w definicji tej zabudowy z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie Sądu, nieprecyzyjne określenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z [...] października 2006 r., z późniejszymi zmianami, obszaru zabudowy śródmiejskiej ("Strefa śródmieścia funkcjonalnego obejmująca [...] oraz fragmenty [...]"), nie pozwalało na ustalenia granic zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, orzekając po 1 stycznia 2018 r., związany hipotezą § 3 ust. 1 rozporządzenia, mógł więc wyłącznie wówczas uznać, że działka inwestycyjna znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikałoby wprost i bez wątpliwości, że konkretna, oznaczona co do tożsamości numerem ewidencyjnym nieruchomość inwestycyjna znajduje się w możliwym do określenia (a więc ze wskazanymi w planie lub studium granicami) zgrupowaniu intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1644/20).

Uchwałą Rady [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] przystąpiono do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z [...] października 2006 r. Zgodnie z § 1 tej uchwały nr [...]. z [...] kwietnia 2020 r. sporządzanie zmiany Studium obejmuje ściśle określony zakres: uzupełnienie zapisów Studium o ustalenia dotyczące zabudowy śródmiejskiej w granicach administracyjnych miasta, stosownie do znowelizowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Potwierdza to wniosek, że również Miasto [...] dostrzegło niedostosowanie zapisów Studium do zmienionego stanu prawnego. Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. określono w obowiązującym Studium konkretne obszary zabudowy śródmiejskiej. Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego, że istotna dla przedmiotowego postępowania okoliczność, czy teren inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej powinna zostać przez organ I instancji ustalona zgodnie z obowiązującym obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (po zmianie 2021 z dnia [...] sierpnia 2021 r.). Nie ma tu znaczenia treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (decyzja Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., przeniesiona na spółkę decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r.), w której widnieje zapis (pkt 1 Rodzaj inwestycji), iż teren inwestycji jest w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi usługami handlu i usług. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odwołuje się do decyzji o warunkach zabudowy, lecz do ustaleń planu miejscowego, a w razie jego braku – do ustaleń studium. Istnienia na danym terenie zabudowy śródmiejskiej nie może kształtować treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wynik tych ustaleń organu I instancji będzie determinował kierunek dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, co może wiązać się z koniecznością uzupełnienia projektu budowalnego o nową analizę przesłaniania i nasłonecznienia dla każdego z dni równonocy (bardziej czytelne są dwie analizy dla każdego z tych dni). Kwestie te powinny być przez inwestora wyjaśnione w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy.

Rację ma również organ odwoławczy, że ewentualna konieczność ponownego wyjaśnienia spełnienia przez inwestycję warunków z § 13, § 57, § 60 rozporządzenia będzie wiązała się z koniecznością prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz zweryfikowania prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ I instancji nie uznał E. M. za stronę postępowania, a organ II instancji rozpoznał m.in. jej odwołanie, przyjmując, że może mieć ona przymiot strony postępowania, lecz jest to uzależnione zwłaszcza od wyników analizy przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13, § 57, § 60 rozporządzenia). Sąd podziela stanowisko Wojewody, że organ I instancji ponownie powinien ocenić czy E. M. przysługuje przymiot strony w oparciu o poczynione w tej kwestii ustalenia.

Zasadnie również organ odwoławczy stwierdził, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie jest wystarczająco czytelna, co uniemożliwia organowi jej zbadanie i zwymiarowane odległości od istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, co narusza § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), który stanowi iż: projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Odnosząc się do argumentacji inwestora, że na skutek poprzedniego uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji, część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została przygotowana ponownie w skali 1:250, a nie – jak poprzednio – w skali 1:500, zauważyć należy, iż sam zakwestionowany poprzednio przez organ II instancji w zakresie czytelności rysunek nie został zmieniony, został jedynie powiększony (zmieniono tylko skalę mapy).

Z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (w wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r.) wynika, że projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta (pkt 1) i projekt architektoniczno-budowlany (pkt 2). Zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany zawiera więcej niż jeden dokument zatytułowany "projekt zagospodarowania terenu", nie jest jasne, który projekt został zatwierdzony przez organ. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że projekt zawiera więcej niż jeden dokument "rzut kondygnacji -1", "rzut kondygnacji 1", "rzut kondygnacji 2, 3, 4", "rzut kondygnacji 5" i "rzut antresoli kondygnacji 5". W świetle art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, należy podzielić stanowisko organu, że w dokumentacji projektowej winien znajdować się jedynie jeden projekt zagospodarowania terenu oraz rzuty poszczególnych kondygnacji, a wszystkie inne rysunki, stanowiące jego uzupełnienie, powinny być opisane w jednoznaczny sposób, umożliwiając organowi administracji architektoniczno-budowlanej zbadanie jedynego i właściwego projektu zagospodarowania terenu, jak również projektu w zakresie architektury. We wskazanym zakresie projekt wymaga więc poprawy i uzupełnienia.

Wojewoda wskazał ponadto, że projekt budowalny nie jest kompletny, gdyż przedmiotowy obiekt budowalny został zaliczony do drugiej kategorii geotechnicznej, a do projektu budowlanego nie załączono projektu geotechnicznego zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463). Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że to projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno- inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19, z 5 marca 2018 r., II OSK 2125/17, z 23 stycznia 2013 r., II OSK 1740/11, z dnia 18 stycznia 2017 r. II OSK 1510/16). Potrzebę wykonania tych badań i warunków posadowienia określa projektant, który określa kategorię geotechniczną obiektu budowalnego (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W tej sprawie projektant zaliczył budynek do drugiej kategorii geotechnicznej w złożonych warunkach gruntowo-wodnych (k. 141 projektu). Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w przypadku obiektów budowalnych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. W myśl § 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981). W dokumentacji projektowej znajduje się dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, która – zdaniem skarżącego - stanowi opracowanie znacznie obszerniejsze i dokładniejsze niż projekt geotechniczny. Jednak z § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że dokumentację geologiczno-inżynierską wykonuje się dodatkowo, a więc oprócz dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokumentacja geologiczno-inżynierska nie jest zaliczana do dokumentów opisujących geotechniczne warunki posadowienia obiektu (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Skoro w tej sprawie projektant uznał, że dla tego obiektu konieczne jest spełnienie warunków z § 7 ust. 3 rozporządzenia, to tym bardziej powinny zostać spełnione warunki z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowo stwierdził więc organ odwoławczy, badając kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), że dokumentacja projektowa wymaga w tym zakresie uzupełnienia wskazanego uzupełnienia o projekt geotechniczny.

Wskazane okoliczności dawały podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że projekt budowalny jest kompletny i został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Prawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana w tym zakresie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne tej sprawy.

Nie jest zasadny zarzutu sprzeciwu dotyczący błędnego wskazania przez organ odwoławczy, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy takie milczące uzgodnienie inwestor uzyskał, zauważyć należy, że Wojewoda wskazał, że takie ponowne uzgodnienie będzie konieczne po ewentualnie wprowadzonych zmianach w projekcie (poprzednio też zmiana projektu była uzgadniania z organem konserwatorskim – pismo Prezydenta [...] z dnia 1 października 2020 r.). Zatem konieczność ponowienia tego uzgodnienia jest uzależniona od zakresu zmian projektu budowalnego.

Zarzuty sprzeciwu dotyczące uwag organu odwoławczego odnośnie do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, lokalizacji urządzeń technicznych, które należy zlokalizować w bryle dachu, w zakresie liczby kondygnacji (zaprojektowanie antresoli), a także w zakresie spełnienia warunku odległości przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz warunków z § 232 ust. 6 rozporządzenia, nie mogą być przedmiotem kontroli sądu z uwagi na ograniczony zakres orzekania w tym postępowaniu (art. 64a p.p.s.a.). Są to kwestie materialnoprawne, których Sąd rozpoznający sprzeciw nie może rozstrzygać, ze względu na ograniczony zakres kontroli decyzji kasacyjnych. Organ I instancji powinien ustosunkować się do uwag organu odwoławczego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Kontrola sądowa w tym zakresie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 570/20).

W odniesieniu do kwestii zgodności projektu budowalnego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Wojewoda wskazał, że projekt budowlany nie zawiera informacji, w jaki sposób został obliczony ten wskaźnik, który - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - ustala się na poziomie od 0,48 do 0,56. W odniesieniu do tej kwestii, skarżąca spółka ma rację, że w projekcie budowalnym wskazano, iż powierzchnia zabudowy wynosi 285,13 m2, co stanowi zabudowę na poziomie 0,54. Ustalenia te zostały zawarte w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (k. 137 projektu). W piśmie z dnia 28 października 2021 r. inwestor wyjaśnił, w jaki sposób obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę powinien zweryfikować prawidłowość stanowiska inwestora w tym zakresie. Jest to kwestia materialnoprawna, której Sąd na tym etapie postępowania – ze wskazanych wyżej względów - nie może poddać kontroli merytorycznej.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczego, że skoro projekt przedmiotowej inwestycji zakłada dostęp do garażu podziemnego za pomocą windy, to inwestor powinien przedstawić dodatkowe rozwiązania oraz rysunki dotyczące transportu pionowego. Inwestor przewidział dojazd do garażu za pomocą urządzenia do transportu pionowego (windy), co jest dopuszczalne w świetle § 103 ust. 1 rozporządzenia. Projekt budynku przewiduje montaż windy samochodowej (oznaczenie D2 – rzut kondygnacji -1). Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Jak wskazał inwestor rozwiązania w tym zakresie uwzględnione będą w projekcie wykonawczym.

Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący przede wszystkim zastosowania dla tej inwestycji norm technicznych jak dla zabudowy śródmiejskiej, ustalenia kręgu stron postępowania, poprawy i uzupełnienia projektu budowlanego, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania konieczny ponownie do przeprowadzenia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, które mógłby przeprowadzić organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Z tych względów podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozważenia całego materiału dowodowego, w tym dokumentów i wyjaśnień inwestora składanych w toku postępowania, oraz brak wyjaśnienia powodów wątpliwości organu II instancji, z ograniczeniem się do lakonicznego wskazania ich przedmiotu. W ocenie Sądu, powody wydania przez organ decyzji kasacyjnej w zakresie ocenionych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania zostały w uzasadnieniu decyzji wyjaśnione. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wyjaśnień inwestora przedstawionych w piśmie z dnia 28 października 2021 r., lecz – w ocenie Sądu – uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ wykazał w sposób dostateczny, że zachodzą przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.