Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 125/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3 i 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 124 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257), dalej "K.p.a.", art. 1 ust. 2 pkt. 7 i 9, art. 17 pkt 6 lit. b oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073), dalej "p.z.p.", art. 18a ust. 5, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 20 pkt. 1, art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), dalej "d.p.", Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 124) oraz § 11 ust. 1 i § 325 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2015r. poz. 1422), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z dnia [...] października 2017r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w obrębie węzła [...], działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymano je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] września 2017r. wystąpił do [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "GDAKiA", o uzgodnienie projektu zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w obrębie węzła [...]. Teren objęty projektem planu położony jest przy [...], zarządzanej przez Oddział i administrowanej przez Koncesjonariusza tj. [...] S.A. W związku z powyższym konieczne jest uzgodnienie jego zagospodarowania z zarządcą [...].

Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], działając w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił jego uzgodnienia postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017r.

Wójt Gminy [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawił wyjaśnienia co do uwag zawartych w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie znalazł podstaw do zmiany swej wcześniej decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że:

- obsługa komunikacyjna działek [...] i [...], z uwagi na charakter planowanej zabudowy (stacja paliw), generować będzie wzmożony ruch pojazdów ciężkich, co wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest to istotne ponieważ zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Dlatego też dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, organ administracji rządowej winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 193/09 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010r. sygn. Akt I OSK 1243/09);

-zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę;

-działki nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi niższej klasy (stary przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] - obecnie droga gminna), tak więc obsługę komunikacyjną ww. terenów należało zapewnić wyłącznie z tej drogi (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016r. (sygn. akt I OSK 1422/13);

-w obowiązującym planie miejscowym dla działek nr [...] i [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011r.) obsługa komunikacyjna zapewniona została poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny połączony z drogą wojewódzką nr [...] za pomocą drogi niższej kategorii, położonej na działce nr [...], poza obszarem oddziaływania skrzyżowania drogi wojewódzkiej z łącznicą węzła [...]. Zapisy planu wskazywały również na zakaz budowy bezpośrednich zjazdów na drogę wojewódzką. Tak więc każdy inwestor analizujący możliwość inwestowania na ww. działkach powinien być świadomy ograniczeń w zakresie dojazdu do planowanej inwestycji;

-dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia jest również fakt, iż argumenty przedstawione przez Wójta Gminy [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są zgodne ze stanem faktycznym ponieważ planowany zjazd ma być usytuowany nie na prostym odcinku drogi ale na jej łuku a ten odcinek drogi stanowi dojazd do wiaduktu drogowego nad [...], a droga jest wyniesiona w stosunku do terenu. Co za tym idzie, na tym fragmencie drogi zainstalowano szereg barier sprężystych oraz znaki [...];

-[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił przedmiotową zmianę planu postanowieniem nr [...] z dnia [...] -09- 2017r., pod warunkiem zmiany zapisu na zapis mówiący o zachowaniu istniejącego 1 zjazdu do dziełek nr [...] i [...] z możliwością przebudowy i zmiany lokalizacji na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi wojewódzkiej a więc uzgodnienie ma charakter warunkowy. Tymczasem po oględzinach miejsca planowanej inwestycji stwierdzono że do ww. dziełek nie ma istniejącego zjazdu na drogę [...]. Tak więc zapis zawarty w ww. postanowieniu stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym;

-we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy [...] stwierdza, iż nie został ustalony faktyczny średni dobowy ruch pojazdów na rozpatrywanym odcinku drogi [...] nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad co 5 lat przeprowadza Generalny Pomiar Ruchu na sieci dróg krajowych i wojewódzkich. Ostatni pomiar wykonany został w 2015 roku, a szczegółowe wyniki zostały zamieszczone na ogólnodostępnej stronie internetowej GDDKiA. Na odcinku drogi [...] nr [...] [...] – [...] średni dobowy ruch pojazdów wyniósł 2076 poj./dobę. Planowana na działkach nr [...] i [...] stacja paliw jest inwestycją bardzo ruchotwórczą, co przełoży się na znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi wojewódzkiej jak również w obrębie węzła [...].

Odnosząc się do zarzutu, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w żaden sposób nie wykazał, że planowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania węzła organ stwierdził, że analiza powyższej regulacji prawnej na etapie prowadzenia postępowania uzgodnieniowego, którego przedmiotem nie jest zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, może być prowadzona jedynie pod kątem oceny możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Zmiana ta niewątpliwie wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co zostało już wyjaśnione.

Konsekwencją prymatu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym stało się uprawienie organu do ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1243/09). Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.

Stanowisko Koncesjonariusza [...] - [...] S.A. w przedmiotowej sprawie opierało się wyłącznie na wymogach techniczno-prawnych a nie, jak sugeruje Wójt, interesie ekonomicznym Spółki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt Gminy [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skarżący stwierdził, że organ dokonał błędnej oceny prawnej i faktycznej projektu zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], czym naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 124 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, niewskazanie w uzasadnieniu faktów i dowodów, które uzasadniałby ustalony przez organ stan faktyczny, co doprowadziło go do błędnego i nieuprawnionego ustalenia, że planowana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazał, że organ rozstrzygając o tego rodzaju wniosku, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia, kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Podstawowym kryterium wyrażania zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 (LEX nr 10798343) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi krajowej klasy [...] może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności.

GDDKiA w swoim postanowieniu nie wykazuje w jakim stopniu i w jaki sposób projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z treścią postanowienia na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] [...] [...] średni dobowy ruch pojazdów wyniósł w 2015 r. [...] pojazdów na dobę, tj. [...] pojazdu na godzinę. Na sąsiednim odcinku drogi [...] średni dobowy ruch pojazdów wyniósł w 2015 r. [...] pojazdów na dobę. Na odcinku tym jest usytułowana stacja benzynowa. W związku z tym trudno więc za prawdziwe uznać stwierdzenie, że stacja paliw znacząco wpływa na dobowy ruch pojazdów a tym samym na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wjazd na tą stację paliw jest bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...]. Na odcinku drogi [...] [...] - [...] średni dobowy ruch pojazdów wyniósł w 2015 r. [...] pojazdów na dobę. Na tym odcinku drogi brak jest stacji paliw. Z powyższego jasno wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej drogi nr [...] brak jest bezpośrednich dowodów na wpływ stacji paliw na ruch na odcinku drogi. Jest oczywistym, że obecnie przy działających w Polsce 6803 stacjach paliw (stan na koniec 2016 r.) decyzje kierowców o wyborze konkretnej trasy nie zależą od położenia przy niej stacji paliw.

Zgodnie z art. 19 ust 1. Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostka samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Zgodnie z art. 20 ww. ustawy do zadań zarządcy drogi należy dbanie o bezpieczeństwo dróg. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2001r. (II SA 1323/00, LEX nr 75527), kwintesencją działalności zarządcy drogi jest podejmowanie "takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom (...)", przez co realizuje interes społeczny i publiczny jednocześnie.

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], w dniu [...] września 2017 r. wydał postanowienie znak [...] w którym postanawia uzgodnić projekt zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], pod 2 warunkami. W uzasadnieniu zarządca drogi wyjaśnia: "W przypadku obszaru "[...]" [...] zezwolił na zmianę lokalizacji zjazdu do działki nr [...] i lokalizację wyłącznie jednego, nowego zjazdu, zgodnie z warunkami [...] określonymi w opinii znak [...] z [...].02. 2017 r. ". W wyżej wymienionej opinii zarządca drogi: "wyraża zgodę na lokalizację zjazdu z działek nr ew. [...] i [...] na drogę wojewódzką nr [...] zgodnie z przedłożoną mapą zasadniczą". W trosce o bezpieczeństwo w ruchu zarządca drogi wskazuje na konieczność rozbudowy drogi wojewódzkiej o pas dla relacji lewoskrętnych oraz o pas włączenia do ruchu.

Zarządca drogi, w postanowieniu nie przewiduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego wynikającego z planowanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje GDDKiA.

Postanowienie również bezpodstawnie wskazuje na naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Kwestie te zostały wyjaśnione w postanowieniu organu właściwego w tej sprawie t.j. w postanowieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2017 r.

Istotnym naruszeniem przepisów art. 7, 11, 77 i 124 K.p.a. jest brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy oraz brak odniesienia się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wpływu planowanej zmiany na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drogach krajowych i [...]. Przyjmując wnioskowanie a contrario można przypuszczać, że planowana zmiana nie wpływa na bezpieczeństwo dróg [...] i [...], gdyż w postanowieniu nie ma na ten temat wzmianki.

Postanowienie narusza także art. 11 i 107 § 3 i art. 124 § 1 K.p.a. W postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. organ powołuje się na przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Z przepisu tego wynika, iż zależność w zakresie wzajemnego oddziaływania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (nieruchomość inwestora) i obiektów wymienionych w tym przepisie (dom mieszkalny musi znajdować się poza zakresem zagrożeń i uciążliwości takich jak zanieczyszczenie powietrza z innej inwestycji). W uzasadnieniu postanowienia nie zostało wskazane jak zastosowanie do toczącego się postępowania mają przepisy tego rozporządzenia. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wznoszenia budynków mieszkalnych. Podobnie w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 325 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, wskazuje na wadliwość działania tych organów - wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1769/10.

W przedmiotowej sprawie nie można pominąć również faktu, iż właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z niej w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.), zaś ograniczenie prawa własności, stosownie do art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić wyłącznie przy uzasadnieniu tego koniecznością ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08, NSA wyraził pogląd, że na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to, zdaniem sądu, obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony,

gdy:

1) w ogóle nie doszło do wyważania,

2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy,

3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

W przedmiotowej skardze wykazano, że planowana zmiana nie wpłynie negatywnie na chronione dobro jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a jednocześnie pozwala na uwzględnienie interesu społecznego jakim jest rozwój gospodarczy gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zawiera ona wad o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. których istnienie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd nie stwierdził także naruszeń prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności, które powinien brać pod rozwagę z urzędu – art. 145 § 2 P.p.s.a.

Postawę prawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy art. 24 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 w związku z art. 106 K.p.a. Przepisy te nakładają na projektodawców miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli "sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę".

W ocenie Sądu, GDDKiA, jako zarządca [...] prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu planu z powodu zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym usytuowania zjazdu na łuku drogi oraz nie wypełnienia obowiązku zapewnienia zachowania istniejącego 1 zjazdu do ww działek z drogi [...].

GDDKiA otrzymał do uzgodnienia projekt uchwały w przedmiocie zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w obrębie węzła [...]

I tak w § 2 wcześniej obowiązującego planu [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r. (D.U. Woj. [...] z [...] r, poz. [...]), w 15 ust. 2 w zakresie obsługi komunikacyjnej określono jej przebieg polegający na obsłudze wewnętrznym układem komunikacyjnym połączonym z drogą wojewódzką nr [...] za pomocą drogi niższej kategorii (działka [...] – stary przebieg drogi [...] nr [...]) – dla obszaru części "[...]" i wewnętrznym układem komunikacyjnym, połączonym z drogą wojewódzką nr [...] za pomocą dróg niższej kategorii, położonych na działkach [...], [...], [...] i [...].

W projekcie nowego planu dla obszaru w części "[...]" dopuszczono bezpośredni wjazd i zjazd z działek [...] i [...] z drogi [...] na warunkach i zasadach określonych z zarządcą drogi (§ 15 ust. 2 projektu planu). Dla części "[...]" ustalono zakaz bezpośredniego wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej. § 15 ust. 2 obowiązującego planu dotyczy zakazu budowy bezpośrednich zjazdów na [...] i drogę [...].

Jak wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany obowiązującego planu powodem przystąpienia do tej procedury były potrzeby inwestycyjne właściciela nieruchomości. Obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują bowiem budowy bezpośrednich wjazdów i zjazdów na drogę wojewódzką nr [...] w terenie "[...]". Właściciel wnosił o możliwość ustalenia bezpośredniego zjazdu i wjazdu na drogę wojewódzką [...] gdyż zamierza zagospodarować ten teren pod budowę [...] i związanych z tym wzrostem natężenia ruchu kołowego, zwiększeniem manewrów w szczególności dużymi samochodami ciężarowymi. W związku z tym wskazano, że zasadne jest wykonanie bezpośredniego zjazdu i wjazdu z działek [...] i [...] na drogę [...] nr [...].

W związku z tym w projekcie planu zaproponowano możliwość wykonania bezpośredniego wjazdu i zjazdu z ww działek z drogi [...] na warunkach ustalonych z zarządcą drogi.

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] uzgodnił projekt zmiany części tekstowej Planu pod warunkiem zmiany ustaleń § 15 ust. 2 dotyczącym uszczegółowienia obsługi komunikacji terenu objętego planem poprzez ustalenie zakazu bezpośrednich zjazdów na [...] i "zachowanie istniejącego 1 zjazdu do obszaru "[...]" . Parametry oraz zmiana jego lokalizacji na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi wojewódzkiej". Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zarządca drogi [...] zgodził się na jeden zjazd z działki [...]. A nie zjazd i wjazd (czyli 2).

§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), - obowiązującego w dacie wydawania postanowienia reguluje kwestie połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów.

Zgodnie z nim (ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 2 pkt 2 ) droga [...] o klasie [...] (taka jest droga wojewódzka nr [...]) "powinna mieć powiązanie z drogami nie niższej klasy niż [...] (wyjątkowo klasy [...]), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Oznacza to, że generalnie jak chodzi o drogi o takiej kategorii preferowany jest dostęp do nich poprzez drogi niższej kategorii.

Tymczasem jak wynika z projektu przedstawionego do zaopiniowania projektu planu, dopuszcza się dokonanie zjazdu i wjazdu bezpośrednio na drogę wojewódzką.

Sąd w tym składzie podziela przeważające poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji w której możliwe jest zrealizowanie zjazdu bezpośrednio na drogę niższej kategorii niż droga [...] (co ma miejsce w tym przypadku tj. po drodze na działce [...]), zgoda na powstanie bezpośredniego zjazdu na drogę wojewódzką stanowi naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 ww rozporządzenia. (np. wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 23/13, Lex nr 1343638,wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 479/1, LEX nr 1153106).

Oczywiście § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje absolutnego zakazu takiego zjazdu ale dopuszczając wyjątek od niego nakłada na organ obowiązek ustalenia czy jego dopuszczenie nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Naczelną bowiem zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powszechnie przyjmowany jest bowiem prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy. W konsekwencji organ może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli wiązałoby się to ze zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i właśnie te okoliczności powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie. (wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 419/16).

W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego i doszedł do przekonujących wniosków o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na fakt, że zjazd miałby być zlokalizowany nie na prostym odcinku drogi, co wynika choćby ze zdjęć z google maps, który to odcinek stanowi dojazd do wiaduktu drogowego nad [...] a droga jest wyniesiona w stosunku do terenu i zainstalowane tam są bariery sprężyste. Po drugie Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił inwestycję pod warunkiem zachowania 1 (a nie 2) zjazdów, po uzgodnieniu z zarządcą drogi [...]. Po trzecie, na tym odcinku drogi występuje duży ruch pojazdów (w 2015 r. [...] na dobę, co przy usytuowaniu na tym terenie stacji paliw w niewielkiej odległości od [...] niewątpliwie spowoduje zwiększenie natężenia ruchu. Jak wiadomo przy [...] w Polsce stacje benzynowe nie występują często a zatem kierowcy którzy przemieszczają się po [...] mając możliwość skorzystania z niej będą to czynili, co związane jest nie tylko ze zwiększonym ruchem pojazdów jak i zwiększonymi różnego rodzaju manewrami (wjazdy i wyjazdy), co niewątpliwie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ, wbrew zarzutom skargi, nie tylko zebrał ale i ocenił materiał dowodowy, wskazał na jakich dowodach się oparł przy wydawaniu rozstrzygnięcia a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że sam skarżący nie zaprzecza, że podstawowym kryterium określającym możliwość usytuowania danego zjazdu jest kryterium bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Jak to zostało wskazane wyżej niewątpliwe usytuowanie stacji w pobliżu [...] wpłynie na ruch pojazdów i to nie tylko tych poruszających się po [...] ale i po drodze [...]. Skoro bowiem pojawi się nowy tego rodzaju punkt to pojawią się nowi klienci. Przy zwiększającej się co roku liczbie pojazdów na drodze co jest faktem notoryjnym nie trzeba na to żadnych nadzwyczajnych dowodów. Należy podkreślić, że w postanowieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] września 2017 r. o uzgodnieniu części tekstowej planu wskazano także na konieczność rozbudowy drogi wojewódzkiej o pas dla relacji lewoskrętnych oraz o pas włączenia się do ruchu. To natomiast nie leży w gestii skarżącego a bez tej rozbudowy, co wynika z tego postanowienia, poważnie zagrożone jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym związane z usytuowaniem nowego zjazdu. Te wytyczne wskazują, że zarządca drogi, wbrew wywodom skargi, widzi zagrożenia w ruchu drogowym w związku z planowaną inwestycją.

Nie ma racji skarżący, że proponowane usytuowanie zjazdu nie narusza § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Narusza je gdyż proponuje zjazd nie na drogę niższego rzędu.

Istotnie organ wadliwie w podstawie prawnej powołał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. 2015 r., poz.1422), to jednak z uzasadnienia postanowienia nie wynika aby przepisy te stanowiły (bo nie mogły) podstawy rozstrzygnięcia. Okoliczność ta została zresztą przyznana w odpowiedzi na skargę. W związku z tym ostatecznie nie doszło do naruszenia przez organ art. 124 § 1 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i dlatego na podstawie art. 119 pkt 3 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.