Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2059/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, art. 75, art. 76 ust. 1, 2, 4, 9 pkt 1, art. 78 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 81 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 241 poz 2034
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na  uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 334/12 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 334/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę K. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący – aspirant K. P. jest strażakiem, pełniącym od 15 lutego 1999 r. służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. W dniu 16 listopada 2011 r. skarżący złożył w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ulicy M. [...], składającego się z dwóch izb o powierzchni mieszkalnej 25 m2. Do wniosku skarżący dołączył:

– zaświadczenie Prezesa B. Sp. z o.o. w K. z dnia 14 listopada 2011 r., zawierające informację, że głównym najemcą lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ulicy M. [...] jest B. P., a ponadto, że osobami uprawnionymi do wspólnego zamieszkania i na stałe zameldowanymi w przedmiotowym lokalu są K. P. (mąż) oraz synowie D. C. i M. P.;

– zawiadomienie burmistrza Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2011 r. z informacją o możliwości nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego z bonifikatą przez żonę skarżącego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034), § 3 ust. 2, 5, 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), odmówił przyznania asp. K. P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada już lokal mieszkalny, a pomoc finansowa jest przeznaczona na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie na przekształcenie formy władania nieruchomością.

W dniu 13 grudnia 2011 r. K. P. przedłożył kolejne dokumenty do sprawy, w tym:

– oświadczenie z dnia 8 listopada 2011 r. o lokalizacji przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jego układzie funkcyjnym, pomieszczeniach przynależnych, udziale ułamkowym w nieruchomości wspólnej wraz z rzutem II piętra,

– pismo burmistrza Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2011 r. z informacją o terminie, do którego należy dokonać wpłaty w celu nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Następnie, skarżący od powyższej decyzji wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonał błędnej wykładni art. 80 oraz 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślił, że posiadanie mieszkanie nie spełnia norm zaludnienia w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i daje podstawę do ubiegania się o przydzielenie mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie zwalnia organu z obowiązku wsparcia finansowego w zakresie realizacji przysługującego mu prawa do pomocy finansowej na jego uzyskanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 3 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Są to w szczególności:

1) zaświadczenie o członkowskie w spółdzielni mieszkaniowej albo

2) odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domku jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego, albo

3) umowę kupna spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej,

4) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu.

W ocenie organu II instancji, jedynie ww. dokumenty mogą potwierdzić fakt ubiegania się przez strażaka o uzyskanie lokalu mieszkalnego. K. P. do złożonego w sprawie wniosku nie dołączył żadnego z wyliczonych dokumentów.

Organ wskazał, że pomoc finansowa może być przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy Państwowej Straży Pożarnej, lokal mieszkalny, który mógłby stronie być przydzielony lub na jaki pomoc mogłaby być przyznana, powinien mieć co najmniej 28 m2 powierzchni mieszkalnej, natomiast lokal skarżącego ma 24,4 m2 tej powierzchni, a zatem nie spełnia wskazanych norm.

Na powyższą decyzję K. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił dokonanie błędnej interpretacji przepisów prawa, błędnego ustalenia stanu faktycznego, błędnej oceny zgromadzonych dowodów, nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, błędne przywołanie przez organ orzecznictwa sądów, wydanie decyzji wbrew powszechnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przez co naruszono art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi K. P. zwrócił uwagę, że w myśl art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego może uzyskać tylko taka osoba uprawniona, która nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiedniego pod względem przysługujących norm zaludnienia w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Z przedłożonych przezeń dokumentów wynika, że posiadany lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Skarżący stwierdził, że w jego opinii, spełnia on warunki określone w art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

K. P. podniósł, że wykaz dokumentów wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej jest katalogiem otwartym, więc strażak mianowany na stałe może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej dołączając również inne niż ww. dokumenty, które mogą potwierdzić fakt ubiegania się przez strażaka o lokal mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 listopada 2011 r. podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę uwzględnił. W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem jego kontroli stała się decyzja w przedmiocie przyznania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z kolei przepisy określające zasady przyznawania tego rodzaju pomocy zostały zamieszczone w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. została oparta na art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (...) oraz na § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych (...).

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, "Strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej". Zastrzeżenie zawarte w ustępie 5 tego artykułu dotyczy warunków przyznania pomocy finansowej strażakowi zajmującemu lokal mieszkalny będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego.

W myśl art. 81 ww. ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1.

Zdaniem Sądu I instancji, z przytoczonych uregulowań wynika, że jednymi z podstawowych warunków umożliwiających przyznanie strażakowi pomocy finansowej jest: uzyskanie mianowania na stałe, nieotrzymanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, spełnianie warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.

Stosownie zaś do postanowień § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...), jak wskazał dalej Sąd I instancji, strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie w spółdzielni mieszkaniowej albo 2) odpis księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego, albo 3) umowę kupna spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo 4) w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywołany przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia wymienia dokumenty, które winny być złożone wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, przy czym użycie w nim zwrotu "a w szczególności" oznacza, że katalog dokumentów mogących potwierdzać fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka o lokal mieszalny lub dom, nie został zamknięty, a zamieszczone w przepisie tym wyliczenie określonych dokumentów nie ma charakteru enumeratywnego.

Tymczasem, jak zaznaczył WSA w Szczecinie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że jedynie wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia dokumenty mogą potwierdzić fakt ubiegania się przez strażaka o uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednak Sąd I instancji uznał tak wyrażone przez organ stanowisko za błędne. W tym zakresie Sąd I instancji dokonał wykładni językowej ww. przepisu i stwierdził, że skoro wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia katalog dokumentów ma charakter przykładowy, to nieuprawnione jest pominięcie przez organ, jako niemogących mieć znaczenia w sprawie, przedłożonych przez K. P. dokumentów, takich jak np. pismo burmistrza [...] z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], stanowiące odpowiedź na wniosek B. i K. P. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. [...] w K.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, wedle którego organ I instancji prawidłowo uznał, że na nabycie lokalu już zajmowanego przez strażaka na podstawie umowy najmu pomoc finansowa nie przysługuje. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji zauważył, że organ II instancji wskazanego twierdzenia w żaden sposób nie uzasadnił. Organ odwoławczy poczynił bowiem jedynie dodatkową uwagę, że pomoc finansowa może być przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej. Według Sądu I instancji, także i to stanowisko nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. I tak, przepisy określające zasady uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego lub domu nie zastrzegają warunku, aby nabywany przez strażaka lokal mieszkalny lub dom posiadał powierzchnię mieszkalną odpowiadającą co najmniej przysługującej strażakowi normatywnej powierzchni mieszkalnej. Posiadanie przez strażaka lub przez małżonka strażaka, w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, stanowi jedynie negatywną przesłankę do przydziału strażakowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 81 pkt 2 i 3 ustawy). O ile przydział lokalu mieszkalnego strażakowi powinien uwzględniać liczbę przysługujących norm zaludnienia (art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych (...), to udzielenie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego od spełnienia takich przesłanek nie zostało uzależnione.

Zdaniem Sądu I instancji, wymienione wyżej przepisy, jak również powołany przez organ art. 76 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie uzależniają prawa udzielenia strażakowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu z powodu nabywania lokalu mieszkalnego lub domu o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż ta wynikająca z norm mieszkaniowych. WSA w Szczecinie wyjaśnił przy tym, że jeżeli strażak, tak jak w rozpatrywanej sprawie, decyduje się na nabycie lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej kilka metrów mniejszej niż ta, która przysługuje mu z wyliczenia tej powierzchni według określonych norm, to jest to jego suwerenna decyzja. Jest to decyzja, która, jak należy założyć, została podjęta ze świadomością obowiązujących postanowień art. 80 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiącego, że pomoc finansową przyznaje się raz w okresie całej służby, na wniosek strażaka.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że powołane w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów były wydane w innych stanach faktycznych i nie odnosiły się do możliwości udzielenia strażakowi pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego lub domu o powierzchni mniejszej niż ta, do której odwołują się normy mieszkaniowe dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji zobowiązał organ do uwzględnienia przedstawionych wyżej motywów rozstrzygnięcia Sądu oraz dokonania oceny spełnienia przez K. P. warunków do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o których mowa w art. 80 i 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi K. P. Alternatywnie wystąpił o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 76 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący posiada już lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, a zakup mieszkania, które zamierza on nabyć nie poprawi jego warunków mieszkaniowych. Sformułował też odrębny zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 powołanej wyżej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że pomoc finansowa przysługuje strażakowi także przy zmianie tytułu prawnego do posiadanego lokalu, podczas gdy jest to nie do pogodzenia z celem tej instytucji, jakim jest osiągnięcie stanu dyspozycyjności strażaka i możliwość wezwania go do służby w sytuacjach nagłych. Jako ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wymienił zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 i 4 w związku z art. 80 ust. 1 cyt. ustawy oraz w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, iż na nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż ta, która mu przysługuje z wyliczenia tej powierzchni według określonych norm, przysługuje pomoc finansowa od organu, w sytuacji kiedy przepisy ustawy w sposób wyraźny uzależniają udzielenie pomocy finansowej od spełnienia przez lokal, który strażak zamierza nabyć, norm związanych z powierzchnią mieszkalną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż wbrew stanowisku WSA w Szczecinie, udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało uzależnione od spełnienia przez strażaka przesłanek umożliwiających przydzielenie mu mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, co wynika z końcowej części przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej o treści: "(...) chyba, że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego". Oznacza to, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ma obowiązek zbadania, czy strażak spełnia jednocześnie przesłanki do przydzielenia mu mieszkania w drodze administracyjnej, a przesłanki ten należy ocenić wedle stosownych regulacji ustawy, a mianowicie przepisów art. 74-76, 81 i 83a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Analizując stan faktyczny sprawy w świetle powołanych powyżej unormowań skarżący kasacyjnie wywiódł, iż skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 76 ust. 9 w zw. z art. 80 ust. 1 in fine ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ posiada on lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, którego powierzchnia mieszkalna wciąż będzie wynosiła 24,4 m2 i będzie mniejsza niż 28 m2, czyli powierzchni zgodnej z normą zaludnienia dla lokalu, jaki mógłby być mu przyznany w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem nabycia będzie bowiem ten sam lokal, który zajmuje obecnie na podstawie umowy najmu. Natomiast przewidziane przez ustawodawcę w treści art. 76 ust. 10 ustawy przypadki, w których możliwe jest pominięcie kryteriów ustawowych uzyskania lokalu w drodze decyzji, nie mają do skarżącego zastosowania.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Szczecinie nie dostrzegł celu, któremu służy regulacja art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a celem tym jest osiągnięcie stanu dyspozycyjności. Tym samym zmiana tytułu prawnego, na podstawie którego strażakowi lub jego małżonkowi przysługuje lokal mieszkalny nie realizuje tego celu choćby w najmniejszym stopniu, gdyż skarżący będzie w dalszym ciągu zamieszkiwał w dotychczas zajmowanym lokalu usytuowanym w miejscowości pobliskiej. W tej zaś sytuacji udzielenie pomocy finansowej byłoby sprzeczne z celem ustawy, a organ nie może wydatkować środków na cele pozaustawowe. Na gruncie ustawy nie istnieje przepis, który wprowadza obowiązek udzielenia strażakom pomocy na uzyskanie "silniejszego" tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Co więcej, jak podkreślił organ w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że nabycie lokalu przez strażaka o powierzchni mniejszej, niż to wynika z norm zaludnienia, nie należy do suwerennej decyzji strażaka, ponieważ kwestię tę reguluje przepis art. 76 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a w oparciu o ten przepis przydzielenie lokalu o powierzchni mniejszej jest możliwie tylko, gdy brak jest możliwości przydzielenia lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących norm zaludnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty są niezasadne.

Problematyka związana z uprawnieniami funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uregulowana została w Rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Znajdują się tam też regulacje dotyczące następujących form pomocy mieszkaniowej: prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego w przypadku nieposiadania lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (dalej powoływanej jako ustawa o PSP), strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji, gdy strażak nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 74 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przewidziany w art. 78 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Istotny w sprawie jest również art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80.

Pomocy finansowej dotyczy również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 6 ustawy o PSP. Jednak ten akt, jako akt wykonawczy, nie reguluje przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej, te uregulowane są w ustawie o PSP, reguluje natomiast szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej. Stąd też możliwość nabycia prawa do pomocy finansowej należy oceniać wyłącznie na podstawie art. 80 w związku z art. 74, art. 75, art. 81 ustawy o PSP. Przepisy te mają wprost zastosowanie do strażaków PSP starających się o uzyskanie pomocy finansowej.

Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych strażaków PSP jest przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy o PSP. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z treści przywołanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy jest alternatywną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka, zmierzającą do tego samego celu, co uprawnienie określone w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP.

Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jest to zatem forma zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaków funkcjonująca obok podstawowej formy, jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Tak więc, uprawnienie strażaka do otrzymania lokalu, a tym samym, do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. W pierwszej kolejności przysługuje bowiem strażakowi mianowanemu na stałe prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa.

Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnienia strażaka do uzyskania lokalu mieszkalnego. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której strażak spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 76 ustawy o PSP, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że poza sporem pozostaje, iż skarżący, spełniając warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lokalu takiego nie otrzymał. W związku z powyższym, w celu zaspokojenia swojej potrzeby mieszkaniowej zamierza nabyć lokal o powierzchni mieszkalnej 24,4 metrów kwadratowych. Jest to lokal mieszkalny, który dotychczas zajmuje wraz z rodziną na podstawie umowy najmu. Głównym najemcą tego lokalu jest jego żona.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro lokal ten nie spełnia przysługujących strażakowi norm zaludnienia, zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o PSP i z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych, to nie zostanie zaspokojona potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza. Skoro niedopuszczalne jest, poza sytuacją uregulowaną w art. 76 ust. 4 ustawy o PSP, przydzielenie lokalu o powierzchni mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, to niedopuszczalne jest również przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Należy zgodzić się bowiem ze stanowiskiem WSA w Szczecinie, że tzw. normy zaludnienia, wynikające z art. 76 ust. 2 ustawy o PSP i z przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r., na które powołuje się skarżący kasacyjnie, mają zastosowanie jedynie w sytuacji przydziału funkcjonariuszowi lokalu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, ze stosownych zasobów. Powołane przepisy nie dotyczą zaś zasad przyznawania pomocy finansowej. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkową przesłankę w zakresie przyznawania pomocy finansowej, to wskazałby ją w ustawie o PSP lub rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym oznacza to, że skarżący w związku z zamiarem nabycia prawa własności lokalu mieszkalnego jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej nawet w sytuacji, gdy powierzchnia mieszkalna tego lokalu jest mniejsza od tej, która przysługuje strażakowi zgodnie z normami zaludnienia. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, strażak w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ustawy, traci uprawnienie do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 i 4 w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż ta, która przysługuje mu według określonych norm zaludnienia, uprawnia do pomocy finansowej od organu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 76 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 ustawy o PSP poprzez jego niezastosowanie i przez to przyjęcie, że skarżącemu przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, podczas gdy posiada on już lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, a zakup mieszkania nie poprawi jego warunków mieszkaniowych. Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż w myśl art. 76 ust. 9 pkt 1 ustawy o PSP lokal mieszkalny przydziela się strażakowi, biorąc pod uwagę łącznie następujące kryteria: brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczność poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych, w tym czas oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego.

Ustawodawca posłużył się w tym przepisie, używając spójnika "albo", alternatywą rozłączną. Oznacza to, że adresat normy ma posiadać jedną z cech wymienionych w alternatywie. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Spełnienie tego kryterium jest wystarczające do stwierdzenia, że strażak spełnia warunki określone w przepisie art. 76 ust. 9 pkt 1 ustawy o PSP. Wymóg spełnienia łącznie kryteriów określonych w art. 76 ust. 9 odnosić należy natomiast do warunków zawartych w pkt 1 oraz w pkt 2 tego przepisu (kwalifikacje zawodowe, przydatność do służby, okres służby w PSP).

Nie zasługuje również na uwzględnienie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu.

Należy bowiem zauważyć, że w treści tego przepisu ustawodawca użył sformułowania "uzyskanie lokalu mieszkalnego". Zgodnie zaś z definicją słownikową słowo "uzyskać" oznacza "otrzymać coś, co było przedmiotem starań (Słownik Języka Polskiego PWN, sjp.pwn/słownik/2534157/uzyskac). Nie bez powodu ustawodawca użył rzeczownika "uzyskanie", zestawiając go z uprawnieniem strażaka do pomocy finansowej. Wprowadzając do treści przepisu słowo "uzyskanie" ustawodawca podkreślił tym samym, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza nastąpi nie tylko z jego własnych środków, ale ze środków przyznanych w ramach pomocy finansowej.

Nie ulega wątpliwości, iż uzyskanie lokalu mieszkalnego może polegać na nabyciu prawa własności. Ustawodawca nie ograniczył katalogu podmiotów, od których można nabywać prawo własności lokalu mieszkalnego w związku ze staraniami o pomoc finansową na uzyskanie tego lokalu. Z przepisu ustawy nie wynika, by zamiar nabycia lokalu od wynajmującego stanowił negatywną przesłankę do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o PSP przyznanie pomocy finansowej następuje na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strażaka, a nie na wykup konkretnego lokalu mieszkalnego czy domu. O tym, w jaki sposób strażak wykorzysta przyznaną mu pomoc finansową decyduje on sam. Jeżeli więc wykupi lokal niespełniający norm powierzchniowych, to nie może się później powoływać na brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, bo po pierwsze, pomoc finansową uzyskał, a po drugie sam zdecydował o jej wykorzystaniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.