Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 116/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 77 , art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatu decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w Z na usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obrębie działki nr [...] w m. G w związku z projektowaną inwestycją pn.: "Zespół zabudowy jednorodzinnej składającej się z dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego", obejmującą działki nr [...], [...], [...], [...], w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr ([...]) [...] K - G (działka drogowa nr [...]).

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej "u.d.p.", Statut Zarządu Dróg Powiatu w sprawach należących do kompetencji zarządcy drogi, określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych i przepisach wykonawczych, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 31.07.2014 r. wpłynęło pismo w sprawie zbliżenia projektowanej zabudowy mieszkaniowej w obrębie działki nr [...] w m. G, położonej przy drodze powiatowej nr [...] (działka drogowa nr [...]). Organ po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego postanowił nie wyrazić zgody na lokalizację projektowanego w obrębie działki nr [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączonej do wniosku mapie.

Organ przywołując treść art. 43 ust. 2 u.d.p., wskazał, że przez pojęcie "teren zabudowy", zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430), rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z oznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie: zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy W (Dz. Urz. Woj. z dnia 23 marca 2012 r., poz. 1283), dalej "m.p.z.p.", działki nr [...] i [...] w m. G, w obrębie których planowana jest budowa dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położone są w obszarze oznaczonym symbolem MNR (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej), przy drodze powiatowej nr [...] oznaczonej symbolem KD - Z (jako droga zbiorcza). W celu zapewnienia ochrony przed uciążliwością komunikacyjną od dróg i ulic nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w § 28 ust. 3 planu określono minimalną odległość lokalizacji nowych budynków mieszkalnych, która wynosi 15 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) oznaczonej jako "KD-Z". Zgodnie z § 53 ust. 5 pkt 3 szerokość w liniach rozgraniczających dla drogi oznaczonej KD-Z wynosi 20 m.

Zapisy planu (§ 28 ust. 5) dopuszczają możliwość zmniejszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 28 ust. 3 tylko w dwóch przypadkach, gdy:

1. budynek lokalizowany jest w nawiązaniu do obustronnie istniejącej linii zabudowy zwartej,

2. ze względu na położenie i wielkość działki lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest możliwa.

Zmniejszenie odległości zabudowy w sytuacjach określonych powyżej wymaga uzgodnienia lokalizacji z właściwym zarządcą drogi (§ 28 ust. 6 planu).

W uznaniu organu w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w § 28 ust. 5 m.p.z.p. Zarówno gabaryty działki nr [...] umożliwiają zabudowę w odległości określonej przez m.p.z.p., a istniejąca zabudowa mieszkalna na działkach sąsiednich, zlokalizowana jest w odległościach większych niż 8 m.

Lokalizacja obiektu na działce nr [...] nie może stanowić przesłanki do zmniejszenia odległości lokalizacji budynku, gdyż linia zabudowy wyznaczona przez istniejącą zabudowę na przedmiotowej działce nie stanowi zwartej linii zabudowy.

Ponadto odległość, jaka musi być zachowana między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, ma istotny wpływ na zmniejszenie oddziaływania poniżej poziomu ustalonego w przepisach odrębnych bądź zwiększających odporność budynku na zagrożenia i uciążliwości komunikacyjne (hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza).

A Sp. z o.o. z siedzibą w B wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji - art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 K.p.a., art. 80 K.p.a. - przez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy przez:

1) nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż w realiach sprawy nie zachodzi żadna z dwóch przesłanek określonych w § 28 ust. 5 m.p.z.p., umożliwiająca zmniejszenie odległości zabudowy od drogi publicznej, w sytuacji gdy z lakonicznego uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie, z jakich przyczyn oraz w oparciu, o jakie dowody organ doszedł do takiego przekonania, co uniemożliwia weryfikacje toku rozumowania organu, jak również kontrolę instancyjną decyzji, w szczególności, iż decyzja o charakterze uznaniowym, jaką pozostaje orzeczenie wydawane w oparciu o art. 43 § 2 u.d.p. winna zostać poprzedzona wnikliwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazaniem, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem;

2) nieuzasadnione przyjęcie, iż gabaryty działki nr [...] umożliwiają zabudowę w odległości od drogi określonej przez m.p.z.p., w sytuacji gdy jak wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów a w szczególności mapy dla celów projektowych, ze względu na położenie i wielkość tej działki, lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest w ogóle możliwa, co stanowi realizację przesłanki określonej w § 28 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., która daje możliwość zmniejszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nadto planowana inwestycja spełnia wymagania odległości od krawędzi jezdni określonej w art. 43 § 1 u.d.p.;

3) nieuzasadnione przyjęcie, iż istniejąca zabudowa mieszkalna na działkach sąsiednich zlokalizowana jest w odległościach większych niż 8 m, co miało przemawiać również w ocenie organu za wydaniem decyzji odmawiającej, w sytuacji gdy jak wynika z m.p.z.p., a także z przedłożonych dokumentów, a w szczególności mapy dla celów projektowych, zabudowania na działkach sąsiednich i znajdujących się z najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, a powstałe w okresie obowiązywania m.p.z.p., a to na działkach [...], [...], [...], [...], znacząco przekraczają linię zabudowy wytyczoną przez plan, a zatem i dopuszczalną odległość od drogi powiatowej nr [...] (ul. G), co prowadzi do konstatacji, iż organ pozostaje niekonsekwentny w działaniach, a nadto naruszył konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, dyskryminując inwestora planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca przywołała obszerną argumentację podniesionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 43 ust. 1 i ust. 2, a także art. 38 ust. 3 u.d.p. i wskazał, że art. 43 ust. 1 u.d.p. statuuje generalny obowiązek uwzględnienia, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni. Odległości te są różne w zależności od kategorii drogi, jak też w ramach samej już kategorii - z uwzględnieniem tego, czy teren jest zabudowany, czy inwestycja ma miejsce poza terenem zabudowanym.

Organ podkreślił, że art. 43 ust. 1 u.d.p. określa minimalne odległości pomiędzy obiektem budowlanym, a zewnętrzną krawędzią jezdni podczas budowy obiektu budowlanego, a to przez użyte sformułowanie "co najmniej", któremu należy przypisać konkretne znaczenie normatywne. Zatem odległości te stanowią niejako ustawowe minimum w zależności od rodzaju drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna tj. krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) oraz usytuowania w terenie zabudowy bądź poza terenem zabudowy.

Jednocześnie w art. 43 ust. 2 u.d.p. ustanowiony został wyjątek od zasady określonej w art. 43 ust. 1, gdyż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. W przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się wyrażeniem niedookreślonym "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że decyzja wydawana w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. jest decyzją o charakterze uznaniowym, nakazująca organowi orzekającemu w sprawie dokładną i jednoznaczną ocenę, po pierwsze czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, po drugie zaś - czy ma on charakter szczególny. Zatem do zastosowania tego przepisu nie jest wystarczające samo stwierdzenie przez organ, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek do odstępstwa od odległości wymaganych przez art. 43 ust. 1 u.d.p., ale konieczne jest nadto wykazanie, że przypadek ten nosi cechy kwalifikowane jako "szczególnie uzasadniony". Stanowiska takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W sprawie odległości te zostały dodatkowo określone w obowiązującym prawie miejscowym tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy W, który w rozdz. III, § 28 ust. 3 stanowi: w celu zapewniania ochrony przed uciążliwością komunikacyjną wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy określające minimalne odległości lokalizacji nowych budynków mieszkalnych, które w przypadku ulic oznaczonych jako "KD-Z" wynoszą 15 m.

Według § 28 ust. 5 uchwały, odległości te mogą zostać zmniejszone w przypadku, gdy: (1) budynek lokalizowany jest w nawiązaniu do obustronnie istniejącej linii zabudowy zwartej lub (2) ze względu na położenie i wielkość działki lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest możliwa.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, możliwość zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p. winna być rozpatrywana w powiązaniu z treścią cyt. wyżej postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, bowiem konkretne postanowienia m.p.z.p. odnoszą się wprost do art. 43 ust. 1 u.d.p., a o treści rozstrzygnięcia zadecydowała odmowa zastosowania regulacji przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy.

Dokonując analizy dokumentacji mapowej, w tym przedłożonej przez Inwestora, Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie zabudowa po przeciwnej stronie drogi ul. G (KD-Z), aniżeli teren przedmiotowej inwestycji, znajduje się w odległości od drogi niejednokrotnie mniejszej, aniżeli nawet 8 m wymagane przez art. 43 ust. 1 u.d.p. Budynki m. in. na działkach nr [...],[...], [...] + [...] usytuowane są bliżej pasa drogowego, aniżeli 8 m. Jednakże nie ulega również wątpliwości, że ta linia zabudowy nie stanowi linii zabudowy zwartej, a w szczególności nie jest to obustronnie istniejąca linia zabudowy. Jednoznacznie wynika z dokumentacji mapowej, że linia zabudowy po tej stronie ul. G, po której planowana jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji, jest oddalona od drogi [...] na odległość w większości przypadków większą, aniżeli wymagane przez ustawę 8 m. Tak więc nie można przyjąć, że może tutaj mieć miejsce zastosowanie § 28 ust. 5 pkt 1 uchwały, gdyż nie mamy do czynienia z obustronnie istniejącą linią zabudowy zwartej.

Organ odwoławczy podkreślił, że część budynków po przeciwnej stronie drogi KD-Z położona jest w odległości mniejszej od pasa drogowego, aniżeli wymagana przez plan, tym niemniej sytuacja taka nie oznacza dopuszczalności zastosowania przez organ automatycznego odstępstwa od wymogów § 28 ust. 5 pkt 1 uchwały. Dlatego też argument zawarty w odwołaniu o naruszeniu zasady równości wobec prawa nie może sam w sobie uzasadniać dopuszczalności zastosowania odstępstwa, bez względu na brzmienie ww. przepisu.

Dokonując analizy drugiego z przypadków dopuszczającego zmniejszenie odległości usytuowania budynku mieszkalnego od pasa drogowego tj. gdy ze względu na położenie i wielkość działki lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest możliwa, organ odwoławczy stwierdził, że i ten przypadek w sprawie nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że położenie, kształt i wielkość terenu inwestycji umożliwia na nim zabudowę nawet kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast okoliczność, iż zachowanie linii zabudowy określonej przez § 28 ust. 3 uchwały utrudniałoby czy być może nawet nie pozwalałoby na pełną realizację inwestycji w kształcie i zakresie zamierzonym, nie oznacza, że tym samym zachodzi przypadek z § 28 ust. 5 pkt 2 uchwały.

W ocenie organu odwoławczego, interpretacja wskazanego przepisu winna iść w kierunku właściwym dla interpretacji wyjątku, czyli w sposób zawężający. Stąd też zdaniem organu odwoławczego zapis ten należy rozumieć jako dotyczący wyłącznie tych działek, których położenie i wielkość - przy zachowaniu wymaganej przez § 28 ust. 3 uchwały linii zabudowy - w ogóle uniemożliwiałyby jakąkolwiek zabudowę, a nie tylko zabudowę planowaną przez inwestora. A zatem należałoby zastosować kryterium obiektywne. Jeśli bowiem przyjąć założenie przeciwne tzn. że chodzi tutaj o każdą planowaną zabudowę, na której realizację nie pozwalałoby zachowanie w/w wymaganej linii zabudowy, to wówczas przepis ten pozbawiony byłby charakteru wyjątku. W szczególności wówczas bez znaczenia byłyby w istocie położenie i wielkość działki, a przeważałby wyłącznie argument o rodzaju i zakresie zamierzonej inwestycji.

A Sp. z o.o. z siedzibą w B wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść decyzji, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez wydanie decyzji bez odniesienia do poszczególnych wskazanych w odwołaniu zarzutów, jak również niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do przeniesienia uchybień poczynionych przez organ l instancji do postępowania odwoławczego, a w konsekwencji skutkowało:

a. nieprzeprowadzeniem wnikliwego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które doprowadziło do dowolnego przyjęcia, iż w realiach sprawy nie zachodzi żadna z dwóch przesłanek określonych w § 28 ust 5 m.p.z.p. umożliwiająca zmniejszenie odległości zabudowy od drogi publicznej, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ doszedł do takiego przekonania, co uniemożliwia weryfikację toku rozumowania organu, w szczególności iż decyzja o charakterze uznaniowym, jaką pozostaje orzeczenie wydawane w oparciu o art. 43 § 2 u.d.p., winna zostać poprzedzona wnikliwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazaniem, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem.

b. nieuzasadnionym przyjęciem, iż w realiach sprawy nie zachodzi przypadek określony w § 28 ust 5 pkt 2 m.p.z.p. tj. umożliwiający budowę gdy ze względu na położenie i wielkość działki lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest możliwa, a wyjątek ten w ocenie organu dotyczy wyłącznie sytuacji, w której położenie i wielkość działki przy zachowaniu wymaganej linii zabudowy uniemożliwiałyby "jakąkolwiek zabudowę", w sytuacji gdy taka zawężająca wykładnia rzeczonego przypadku jawi się jako nieuprawniona w kontekście użytego w powołanym zapisie sformułowania "lokalizacja budynku", a nadto gabaryty działki nr [...] (na której planowana jest inwestycja budowy domu jednorodzinnego) uniemożliwiają zabudowę w odległości od drogi określonej przez m.p.z.p., albowiem jak wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów a w szczególności mapy dla celów projektowych, ze względu na położenie i wielkość tej działki, lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest w ogóle możliwa, co stanowi realizację przesłanki określonej w § 28 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., która daje możliwość zmniejszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, w szczególności, że planowana inwestycja spełnia wymagania odległości od krawędzi jezdni określonej w art. 43 § 1 u.d.p.;

c. nieuzasadnionym przyjęciem, iż istniejąca zabudowa mieszkalna na działkach sąsiednich zlokalizowana jest w odległościach większych niż 8 m, co miało przemawiać również w ocenie organu za wydaniem decyzji odmawiającej, w sytuacji gdy jak wynika z m.p.z.p., a także z przedłożonych do akt sprawy dokumentów, a w szczególności mapy dla celów projektowych, zabudowania na działkach sąsiednich i znajdujących się z najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, a powstałe w okresie obowiązywania m.p.z.p., nie tylko działkach [...], [...], [...], [...] ale również po tej samej stronie drogi co planowana inwestycja, znacząco przekraczają linię zabudowy wytyczoną przez plan miejscowy, a zatem i dopuszczalną odległość od drogi powiatowej nr [...] (ul. G), co prowadzi do konstatacji, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji naruszona została konstytucyjna zasada równości wobec prawa, albowiem brak jest jakiegokolwiek racjonalnego wyjaśnienia przez organy, dlaczego w najbliższym sąsiedztwie od planowanej inwestycji, w ciągu ul. G po obu jej stronach, wiele nowopowstałych inwestycji (w okresie obowiązywania zapisu planu miejscowego) znajduje się w znacznie bliższej odległości od drogi, a inwestorowi odmawia się takiej lokalizacji bez wyjaśnienia tych wątpliwości,

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Organy obu instancji rozważając kwestie możliwości zezwolenia na zmniejszenie linii zabudowy w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p. wskazywały, że w sprawie odległości te zostały dodatkowo określone w obowiązującym prawie miejscowym tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy W, który w rozdz. III, § 28 ust. 3 stanowi: w celu zapewniania ochrony przed uciążliwością komunikacyjną wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy określające minimalne odległości lokalizacji nowych budynków mieszkalnych, które w przypadku ulic oznaczonych jako "KD-Z" wynoszą 15 m.

Według § 28 ust. 5 cyt. uchwały, odległości te mogą zostać zmniejszone w przypadku, gdy: (1) budynek lokalizowany jest w nawiązaniu do obustronnie istniejącej linii zabudowy zwartej lub (2) ze względu na położenie i wielkość działki lokalizacja budynku z zachowaniem linii zabudowy nie jest możliwa.

Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] 2014 r., natomiast zaskarżona w dniu 13 listopada 2014 r.

Należy zatem zauważyć, że organy obu instancji odwoływały się do nieobowiązującej już treści § 28 ust. 3 m.p.z.p., ponieważ § 28 ust. 3 zmieniony przez § 2 pkt 23 lit. a uchwały nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. Rady Gminy W w sprawie: zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie gminy W (Dz. Urzędowy Województwa z dnia 23 marca 2012 r., poz 1283) zmieniającej nin. uchwałę z dniem 23 kwietnia 2012 r., otrzymując brzmienie: § 28. 3. Na rysunku planu wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy, określające graniczne położenie zewnętrznego obrysu rzutu nowo lokalizowanych budynków mieszkalnych, budynków usług publicznych oraz budynków zamieszkania zbiorowego.

Zatem do takiej treści § 28 ust. 3 m.p.z.p. organy winny dokonać ustaleń stanu faktycznego dla zachowania obowiązków wynikających z art., 7, 77, 80 K.p.a. oraz rozważyć z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 K.p.a. przesłanki wydania decyzji uznaniowej o jakiej mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p.

Tym obowiązkom organy uchybiły, co wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że staranność, jakiej ustawodawca wymaga przy badaniu przez zarządcę drogi warunków, które stanowią podstawę wyrażenia zgody na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., wynika ze sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wyrażenie powyższe jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku uzasadnionego. Przy czym podkreślona jest także wyjątkowość takiego odstępstwa, idzie tu bowiem nie o przypadki uzasadnione, lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Zarządca drogi będzie miał więc obowiązek nie tylko szczególnie starannego zbadania możliwości, ale także szczególnie starannego uzasadnienia odstępstwa, jeśliby na podstawie własnej analizy takie odstępstwo dopuścił. Obowiązek powyższy wskazuje także na konieczność odniesienia się do obowiązującej w chwili wydawania decyzji odmownej - treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak bowiem trafnie wskazała strona skarżąca stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), dalej "u.p.z.p.", ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 2 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Jednocześnie - zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W skład tych kosztów zaliczono uiszczony wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata – w wysokości 240 zł (art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).