Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 209/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 2;  art. 17 ust. 1;  art. 18;  art. 19
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 5c pkt 1;  art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. S., U. G., W. K., P. G., G. G., M. R., A. K., I. G., A. R., B. G., E. P., M. S., E. O., E. M., K. P., D. C., M. P., I. F. B., A. E. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Nr [...]) Rada Miejska W. – po rozpoznaniu wniosku inicjatora referendum z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie przerwania procesu likwidacji szkół, utrzymania i dalszego funkcjonowania szkół publicznych według stanu prawnego i organizacyjnego na dzień [...] grudnia 2011 r. oraz odzyskania grodzkości przez miasto W. – odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego, powołując się na art. 11 ust. 1, art. 12, art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 18 ust. 1, art. 19 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985).

Rada Miejska W. uznała, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy o referendum lokalnym, co odnosiło się do trzech sformułowanych przez inicjatora referendum pytań:

"1) Czy jesteś za przerwaniem procesu likwidacji publicznych szkół podstawowych nr [...] , [...], [...] i Publicznego Gimnazjum nr [...], czyli za cofnięciem (uchyleniem) uchwał Rady Miasta W. o zamiarze likwidacji tych szkół z dnia [...].01.2012 r., jak również za uchyleniem wszystkich uchwał podjętych później (do dnia ogłoszenia wyników niniejszego referendum), powodujących likwidację wyżej wymienionych szkół?

2) Czy jesteś za utrzymaniem i dalszym funkcjonowaniem wszystkich szkół publicznych wg stanu prawnego i organizacyjnego na dzień [...].12.2011 roku, dla których jednostką prowadzącą jest Gmina W., do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku?

3) Czy jesteś za odzyskaniem grodzkości przez miasto W. kosztem przejęcia 30 mln długu?"

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska W. podniosła, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym). Według zaś art. 18 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 tej ustawy.

Komisja, po szczegółowym rozpatrzeniu wniosku oraz zapoznaniu się z opinią prawną, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym rekomendowała odrzucenie wniosku inicjatorów referendum lokalnego, albowiem pytania zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum zawierają uchybienia, których nie można usunąć. Ich charakter: 1) prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, 2) nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Pierwsze pytanie nie daje możliwości realizacji potencjalnych wyników referendum, albowiem uchylenie uchwał o zamiarze likwidacji szkół po podjęciu uchwały o jej likwidacji jest niemożliwe z tego względu, że uchwała o zamiarze likwidacji już nie obowiązuje, a ponadto dotyczy czterech spraw, a nie jednej, przez co wprowadza mieszkańców w błąd. Inicjator referendum sformułował pytanie w taki sposób, że odnosi się ono do uchwał różnego typu. Charakter obu uchwał jest różny, chociaż pozostają one ze sobą w ścisłym związku proceduralnym. Procedura likwidacyjna toczy się na podstawie uchwały o zamiarze likwidacji do momentu podjęcia uchwały o likwidacji. Na dalszym etapie podstawą działania jest ta druga uchwała, zaś uchwała o zamiarze likwidacji przestaje obowiązywać, gdyż sfinalizowano etap prawny procedury likwidacji szkoły, który toczył się na jej podstawie.

Umieszczenie w jednym pytaniu problemu likwidacji czterech szkół uniemożliwia osobie biorącej udział w głosowaniu wyrażenia swojej woli, jeśliby chciała, aby część szkół została zlikwidowana, a część nie.

Pytanie drugie nie dotyczy żadnej konkretnej sprawy, lecz określa gminną politykę oświatową i wykracza poza perspektywę czasową (do 2014 roku) odnoszącą się do likwidacji szkoły oraz nie pozwala na jednoznaczne określenie zakresu przedmiotowego. W przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, jeśli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym, Rada Miejska nie mogłaby podejmować żadnych czynności w zakresie utrzymania szkół. Rada Miejska nie ma takich kompetencji, aby mogła podjąć uchwałę zakazującą likwidację szkół.

Ponadto zauważono, że jednoczesne postawienie pytania pierwszego i drugiego może prowadzić do sprzecznych ze sobą odpowiedzi.

Jeżeli mieszkańcy przecząco odpowiedzieliby na pytanie pierwsze, a twierdząco na drugie, to Rada Miejska nie będzie mogła podjąć czynności w celu realizacji wewnętrznie sprzecznej woli mieszkańców.

Pytanie trzecie wykracza poza przedmiotowy zakres referendum i jest rażąco nieprecyzyjne. Kompetencje do wyłączenia gminy z terytorium powiatu, z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu, ma jedynie Rada Ministrów, czego dokonuje w drodze rozporządzenia (art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przedmiotem pytania jest zatem sprawa nie mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

Ponadto z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że mieszkańcy mają prawo wypowiedzieć się w sprawie dokonywanych zmian w podziale terytorialnym, wyrażając swoją opinię w formie konsultacji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, referendum gminne oraz konsultacje, są dwiema oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można utożsamiać.

W takiej sytuacji wymienione wady wniosku referendalnego sprawiają, że nie spełnia on wymogów ustawy, jego zaś uwzględnienie prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inicjator referendum wniósł o:

• stwierdzenie nieważności wymienionej wcześniej uchwały;

• rozstrzygnięcie o przeprowadzeniu referendum – na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym;

• zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów.

Z zestawienia art. 18 ustawy o referendum lokalnym i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, strona skarżąca wyprowadziła wniosek, że wyłącznym uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub odrzucenie wniosku inicjatora referendum w tej sprawie. Tymczasem, w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w W. przekroczyła swoje uprawnienia, uznając wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego za niespełniający wymogów ustawy o referendum lokalnym.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa poprzez wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej, nie stanowią jej bowiem przepisy art. 11 ust. 1, art. 12, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy o referendum lokalnym.

Według inicjatora referendum, Rada Miejska – uznając, że projektowane pytania prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem i nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy – nie odróżniła obu przesłanek, których ustawodawca nie uznaje za tożsame.

Odnosząc się do zastrzeżeń Rady Miejskiej dotyczących pierwszego pytania, strona skarżąca zauważyła, że nie zna podstawy prawnej twierdzenia organu stanowiącego, że tzw. uchwały intencyjne mają charakter intertemporalny i znikają z obrotu prawnego wraz z podjęciem uchwał likwidacyjnych.

Chybione jest również twierdzenie Rady, że umieszczenie w jednym pytaniu problemu likwidacji czterech szkół uniemożliwia głosującemu wyrażenie woli, jeśli chciałby się wypowiedzieć na rzecz likwidacji tylko niektórych szkół objętych pytaniem. Zdaniem strony skarżącej ustawa o referendum lokalnym nie wprowadza zakazu objęcia pytaniami zagadnień systemowych związanych z całą wspólnotą samorządową. Pytanie dotyczy całego procesu likwidacji placówek oświatowych w W. i nie wyłącza prawa do udzielenia przez głosującego odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej. Mieszkańcy mogą bowiem wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. Sprawa jednoczesnej likwidacji czterech szkół należy – w ocenie inicjatora referendum – do kwestii zasadniczych w funkcjonowaniu wspólnoty samorządowej.

W zakresie zastrzeżeń Rady Miejskiej do pytania drugiego strona skarżąca zauważyła, że prawidłowo wyrażona wola mieszkańców co do sprawy objętej referendum, może zamknąć lub czasowo zawiesić organom samorządu terytorialnego możliwość rozstrzyganie we własnym zakresie w sprawie będącej przedmiotem referendum. Zwrot użyty w pytaniu jest precyzyjny i jasny, gdyż określa, że sieć szkół powinna obowiązywać według stanu na koniec roku 2011 "do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku". Zakres tematyczny pytania drugiego jest szerszy niż pytania pierwszego, wskutek czego ewentualna odpowiedź negatywna na pytanie pierwsze, a pozytywna na drugie, także wstrzymuje proces likwidacji placówek wymienionych w pytaniu pierwszym.

Jeśli zaś chodzi o zastrzeżenia Rady Miejskiej do pytania trzeciego, to według strony skarżącej nie dotyczy ono akceptacji lub negacji odzyskania grodzkości przez miasto W., ale sprawy przejęcia 30 mln długu powiatu w., co zadeklarował Prezydent W. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Skoro istotą pytania trzeciego była kwestia przejęcia przez gminę W. zadłużenia powiatu W., to ewentualne negatywne rozstrzygnięcie w referendum powinno doprowadzić do zablokowania przez Radę Miejską W. możliwości przejęcia przez gminę zadłużenia powiatu, co mieści się w kompetencjach tego organu.

Zdaniem strony skarżącej sprawy dotyczące sieci szkół oraz zasad przywrócenia przez W. statusu miasta na prawach powiatu należą do spraw objętych art. 170 Konstytucji RP. Wprawdzie przedmiot referendum lokalnego jest źródłem wielu wątpliwości wyrażanych w piśmiennictwie i praktyce, to jednak tak arbitralnie negatywna ocena pytań zawartych we wniosku referendalnym nie może nie podlegać zaskarżeniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymała stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale i rozszerzyła argumentację w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przez Radę Miejską W. art. 18 ustawy o referendum lokalnym i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie wniosku inicjatora referendum za niespełniający wymogów określonych w ustawie o referendum lokalnym, mimo że organ ten nie miał uprawnień w tym zakresie i nie mógł podjąć takiej uchwały, gdyż wyłącznym uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub odrzucenie wniosku inicjatora referendum w tej sprawie, należy zauważyć, że taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie.

Jeżeli członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym – to według przepisów tej ustawy trzeba określać kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym).

Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza więc, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku tworzy dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum lokalnym).

Sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie alternatywnych pytań, pozwalających udzielić pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi, albo przybrać postać przedstawionych do wyboru propozycji, wariantów rozstrzygnięć (art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, przeto – ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie – dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych (zob. A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy), co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym).

Wobec poczynionych uwag nie można podzielić zgłaszanych przez stronę skarżącą zastrzeżeń co do kompetencji Rady Miejskiej W. w zakresie oceny przedstawionego przez inicjatora referendum wniosku w kontekście treści stawianych w nim pytań oraz sposobu ich formułowania.

Stwierdziwszy dopuszczalność kontroli przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarówno treści, jak i sposobu sformułowania pytań referendalnych, można przystąpić do zbadania, czy Rada Miejska W. niewadliwie oceniła pytania zaproponowane przez inicjatora referendum.

Nie negując możliwości objęcia referendum lokalnym sprawy likwidacji szkół publicznych (dwa pierwsze pytania we wniosku referendalnym), jako "mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów" jednostki organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym) – Rada Miejska W. nie mogła zaniechać ustalenia czy według obowiązującego prawa inicjator referendum prawidłowo skonstruował pytania, skoro organ ten zobowiązany był podjąć uchwałę bądź o przeprowadzeniu referendum, bądź o odrzuceniu wniosku mieszkańców (art. 18 ustawy o referendum lokalnym). Aby pytania referendalne oraz związane z nimi odpowiedzi nie doprowadziły do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, muszą być tak zbudowane, by przez sformułowania niejasne i niepełne nie wprowadzały w błąd uczestnika referendum i nie utrudniały mu udzielenia jednoznacznej odpowiedzi.

Pytanie pierwsze [Czy jesteś za przerwaniem procesu likwidacji publicznych szkół podstawowych nr 12, 19, 31 i Publicznego Gimnazjum nr [...], czyli za cofnięciem (uchyleniem) uchwał Rady Miasta W. o zamiarze likwidacji tych szkół z dnia [...].01.2012 r., jak również za uchyleniem wszystkich uchwał podjętych później (do dnia ogłoszenia wyników niniejszego referendum), powodujących likwidację wyżej wymienionych szkół?] zostało sformułowane bez uwzględnienia – zawartych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – unormowań dotyczących procedury likwidacyjnej szkoły. Z zestawienia art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że proces likwidacji szkoły ma charakter złożony, co w odniesieniu do gminy oznacza, że rada gminy podejmuje najpierw uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły publicznej, wyrażającej wolę tego organu do działania w tym kierunku (nazywaną uchwałą intencyjną), a dopiero po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy może podjąć uchwałę o likwidacji szkoły. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi pierwszy etap w procedurze likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz nie musi, doprowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Jednakże przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji szkoły wymaga istnienia w obrocie prawnym zarówno uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwały o samej likwidacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2008 r., II SA/Go 456/08).

W związku z zasygnalizowaną procedurą likwidacji szkoły nietrudno zauważyć, że sformułowane przez inicjatora referendum pytanie nie wskazuje, którego rodzaju uchwał miałoby ono dotyczyć. Gdyby przyjąć, że pytanie odnosi się do obu rodzajów uchwał, to i taki zabieg nie uczyniłby pytania poprawnym, ponieważ każda z tych uchwał funkcjonuje w różnym czasie i wywołuje odmienne skutki prawne. Jeżeli bowiem zostanie podjęta uchwała o likwidacji szkoły, wówczas nie ma już możliwości uchylenia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (uchwały intencyjnej), ponieważ traci ona swą moc prawną. Objęcie tym pytaniem uchwał, które rozstrzygnęły już sprawę likwidacji szkół, spowodować może z kolei problem z ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie można przy tym zapominać, że uchylenie uchwały o likwidacji szkoły jest możliwe do końca roku szkolnego (31 sierpnia). Po jej wykonaniu, a więc urzeczywistnieniu przewidzianych w niej skutków prawnych, niemożliwe będzie uchylenie takiej uchwały, skoro akt ten zlikwidował szkołę, która tym samym przestała istnieć. Nie wchodzi więc tu w grę przywrócenie stanu poprzedniego poprzez uchylenie uchwały likwidacyjnej, lecz ewentualnie akt o utworzeniu szkoły.

Wobec tak postawionego pytania różne mogą być konsekwencje prawne udzielonej odpowiedzi, a to zależnie od stanu (etapu) postępowania likwidacyjnego w chwili podejmowania rozstrzygnięcia referendalnego. Z tym też wiąże się trudność z ustaleniem przez głosującego, które uchwały i o jakim charakterze pozostają w obrocie prawnym w terminie referendum, których zaś nie może już obejmować referendum (ze względu na utratę mocy obowiązującej uchwały intencyjnej lub skuteczne wykonanie uchwały likwidacyjnej).

Wskazane okoliczności stanowią dostateczną podstawę do uznania wadliwości analizowanego pytania w kontekście unormowań odnoszących się do procedury likwidacyjnej szkoły (art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), a w rezultacie do odrzucenia – jak uczyniła Rada Miejska W. – wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego.

Trzeba przy tym zaakcentować, że dostrzeżone wadliwości pytania nie mogą być wyeliminowane w trybie usunięcia braków formalnych wniosku referendalnego, gdyż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku, a więc i zawartymi w nim pytaniami (art. 17 ust. 1 in fine ustawy o referendum lokalnym). W literaturze zauważa się, że według art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym "organ stanowiący jednostki samorządowej jest niejako podwójnie związany wnioskiem o przeprowadzenie referendum" (A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 4 komentarza do art. 17 tej ustawy), jeżeli chodzi o jego treść. Organ stanowiący nie może zatem we własnym zakresie modyfikować wniosku. Nie może również uzależnić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum od jakiejkolwiek zmiany wniosku przez inicjatora. Organ jest także związany samym wnioskiem w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie dopatrzy się wad wymienionych w art. 17 ust. 1. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np. celowości przeprowadzenia referendum (A. Kisielewicz, j.w.).

Niepozbawione wad jest także pytanie drugie [Czy jesteś za utrzymaniem i dalszym funkcjonowaniem wszystkich szkół publicznych wg stanu prawnego i organizacyjnego na dzień [...].12.2011 roku, dla których jednostką prowadzącą jest Gmina W., do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku?]. Nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określania kierunków gminnej polityki oświatowej, co nie należy do zakresu referendum lokalnego. W referendum można bowiem wyrazić wolę co do nielikwidowania konkretnej szkoły w oznaczonym roku szkolnym, niedopuszczalne jest natomiast podejmowanie – zarówno w formie uchwały rady gminy, jak i w trybie referendum – decyzji o nielikwidowaniu w perspektywie kilku lat (np. "do końca obecnej kadencji samorządu terytorialnego w 2014 roku") wszystkich funkcjonujących w gminie szkół. Pozytywna odpowiedź na tak sformułowane pytanie nie dotyczyłaby w istocie "sposobu rozstrzygnięcia sprawy", stanowiłaby natomiast element programu polityki oświatowej, która miałaby być narzucona organowi stanowiącemu do końca kadencji samorządu w 2014 r. Pytanie referendalne, które nie zmierza do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki w dziedzinie oświaty poprzez zaniechanie likwidacji szkół przez kilka najbliższych lat, nie harmonizuje z ustawą o referendum lokalnym.

Skoro, według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, przeto zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych zadań (np. w zakresie oświaty), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu drugim.

Nie można wreszcie nie spostrzec, że jednoczesne postawienie we wniosku referendalnym pytania pierwszego i drugiego, może spowodować sprzeczność obu odpowiedzi. Gdyby bowiem głosujący odpowiedzieli przecząco na pytanie pierwsze, twierdząco zaś na pytanie drugie, wówczas organ stanowiący miałby poważne problemy z realizacją sprzecznej wewnętrznie woli mieszkańców. Jeżeli więc łączne postawienie obu pytań mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięć uniemożliwiających organowi stanowiącemu niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do realizacji sprawy poddanej referendum (a więc wykonanie dyspozycji art. 65 ustawy o referendum lokalnym), Rada Miejska W. i przy ocenie pytania drugiego miała dostateczne podstawy do odrzucenia wniosku referendalnego.

Niezależnie od dotychczasowej oceny pytania pierwszego i drugiego (także przy ich zestawieniu), Rada Miejska W. trafnie wskazała na sprzeczność pytania trzeciego [Czy jesteś za odzyskaniem grodzkości przez miasto W. kosztem przejęcia 30 mln długu?] z ustawą i na wady jego treści.

Sprzeczność z prawem przejawia się przekroczeniem zakresu przedmiotowego referendum lokalnego. Postawione pytanie zmierza do rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia miasta W. z Powiatu W. i nadania W. statusu miasta na prawach powiatu. Tymczasem wyłączenie gminy z terytorium powiatu z jednoczesnym przywróceniem statusu miasta na prawach powiatu, miastu, które zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście, podlega ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a kompetencje w tym zakresie przysługują Radzie Ministrów, która w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi powiaty oraz ustala ich granice, 2) ustala i zmienia nazwy powiatów oraz siedziby ich władz (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), w tym także przywraca status miasta na prawach powiatu miastu, które zostało połączone z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście (art. 3 ust. 5 pkt 3 tej ustawy), przy czym rozporządzenie takie może być wydane również na wniosek zainteresowanej rady powiatu, rady miasta na prawach powiatu lub rady gminy (art. 3 ust. 2 tej ustawy).

Już przywołane regulacje wskazują, że przedmiotem pytania trzeciego jest sprawa niemieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym nie należy do materii, którą można rozstrzygnąć w drodze referendum lokalnego. Wprawdzie ustawa o samorządzie powiatowym nie pozbawia mieszkańców prawa wypowiadania się w sprawie zmian w podziale terytorialnym państwa (także w kwestii podziału powiatu), jednakże prawo takie staje się aktualne dopiero po zainicjowaniu przez Radę Ministrów lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego procedury w tym zakresie, albowiem tylko w granicach zawisłej już sprawy mieszkańcy mogą realizować prawo do wypowiadania w kwestii rozstrzygnięcia takiej sprawy.

Tymczasem pytanie trzecie nie nawiązuje do jakiejkolwiek rozpoczętej, na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatom, procedury w sprawie przyznania W. statusu miasta na prawach powiatu, a tym samym nie prowadzi do realizacji ustawowych uprawnień mieszkańców.

Wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) na wniosek rady powiatu, rady miasta na prawach powiatu lub rady gminy wymaga m.in. przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami (art. 3b ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Skoro ustawodawca przewidział konsultacje, jako szczególną i obligatoryjną, a odmienną od referendum, formę wyrażania przez mieszkańców opinii w kwestii podziału powiatu, tym samym wykluczył możliwość przeprowadzenia referendum w sprawach zastrzeżonych dla konsultacji. Wniosek taki potwierdzają orzeczenia przyjmujące, że "referendum lokalne oraz konsultacje są dwiema oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można ze sobą utożsamiać ani stosować zamiennie. Nie ma też podstaw prawnych, aby na zasadzie a minori ad maius (skoro wolno mniej, to tym bardziej wolno więcej, czyli skoro wolno przeprowadzić konsultacje, to tym bardziej dopuszczalne jest referendum gminne) domniemywać dopuszczalność przeprowadzenia w takiej sprawie referendum gminnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r., II SAB/Kr 117/01; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r. z dnia 1 lutego 2001 r., II SA 2817/00).

Trzeba także zwrócić uwagę na uregulowanie zawarte w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, a wprowadzone w życie z dniem 14 lipca 2011 r. (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 134, poz. 777). W art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidziano możliwość przeprowadzenia z inicjatywy mieszkańców referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. W przypadku powiatów natomiast pozostawiono bez zmian procedurę sprowadzającą się do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami według art. 3b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co również potwierdza, że wymóg konsultacji w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia powiatów nie może być – odmiennie niż w przypadku utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy (art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – zastąpiony przeprowadzeniem referendum lokalnego.

Niezależnie od przedstawionej oceny pytania trzeciego, samodzielną wadą dyskwalifikującą je w kontekście wymagań precyzyjnej konstrukcji pytania, która nie wywoływałaby wątpliwości co do jego treści i nie wprowadzała w błąd uczestnika referendum a także nie utrudniała mu udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, jest brak wskazania w pytaniu o przejęcie czyjego długu tu chodzi, jak również nieokreślenie waluty w jakiej wyrażono trzydziestomilionowy dług. Treść pytania referendalnego nie może być bowiem uzupełniana domniemaniami, które miałyby odzwierciedlać właściwy sens postawionego pytania i jednocześnie ukazywać, niewyrażoną wprost w pytaniu, myśl inicjatora referendum. W rozpoznawanej sprawie uczestnik referendum lokalnego poszukujący właściwej odpowiedzi na pytanie trzecie mógłby powziąć uzasadnione wątpliwości co do osoby dłużnika i źródła przejmowanego długu, a także co do waluty wyrażającej wielkość przejmowanych zobowiązań. Z tych też powodów nie można Radzie Miejskiej W. postawić zarzutu wadliwej oceny pytania trzeciego.

Chybiony jest zarzut strony skarżącej o podjęciu kwestionowanej na niewłaściwej podstawie prawnej, gdyż za takie – zdaniem inicjatora referendum – nie mogą być uznane przepisy art. 11 ust. 1, art. 12, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy o referendum lokalnym. Wbrew stanowisku strony skarżącej, umocowanie Rady Miejskiej W. do odrzucenia wniosku referendalnego wynika z art. 18 ust. 1 (w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 19) ustawy o referendum lokalnym. Według tego przepisu negatywny wynik oceny wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum przybiera postać uchwały o odrzuceniu wniosku (tak A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, komentarz do art. 18 tej ustawy). Wskazanie zaś w zaskarżonej uchwale na art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie dyskwalifikuje tego aktu, skoro dwa pierwsze nawiązują w swej treści do referendum jako instrumentu podejmowania rozstrzygnięć w głosowaniu powszechnym oraz do określonych odrębną ustawą (w stanie prawnym odnoszącym się do rozpoznawanego przypadku jest to ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym), trzeci zaś określa właściwość rady gminy wraz z katalogiem spraw należących do wyłącznej właściwości tego organu.

Wobec nieuwzględnienia skargi inicjatora referendum, niemożliwe stało się zadośćuczynienie żądaniu strony skarżącej przez wydanie wyroku zastępującego uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego według art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym.

Ponieważ wszczęte skargą inicjatora referendum postępowanie sądowe nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.