Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1107/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 423/08 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od G. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1060 (tysiąc sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. C. D. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej − uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inspektor transportu drogowego przeprowadził w dniu 13 września 2007 r. na drodze krajowej nr 78 w R., kontrolę przejazdu wykonywanego przez skarżącą zespołem pojazdów marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Kierujący pojazdem S. S. przedstawił wypis nr 7 z licencji nr [...], który został wydany przedsiębiorcy A. C. "D.G. C., A. C.", nie posiadał natomiast wypisu z licencji uprawniającego G. C. do wykonywania transportu drogowego rzeczy.

W trakcie postępowania organ ustalił w Urzędzie Miasta w Ł., że G. C. nie ubiegała się o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W związku z wynikami tej kontroli Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 oraz Ip. 1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) dalej: utd, nałożył na G. C. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. i G. C. podnieśli, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołali się na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2006 r., której kserokopię załączyli, zgodnie z którą zmieniona została nazwa przedsiębiorcy w licencji nr [...] na "D. G. C., A.C.". Zdaniem odwołujących się na podstawie tej licencji spółka wykonywała transport drogowy w dobrej wierze, albowiem wymienieni w niej zostali zarówno A. C. jak i G. C.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając wyrażony w niej pogląd, że każdy ze wspólników działający w ramach spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą dotyczącą transportu drogowego rzeczy powinien legitymować się udzieloną licencją na wykonywanie takiego transportu.

W skardze na powyższą decyzję G. C. D. s.c. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zasad ogólnych sprecyzowanych w rozdziale 3 - art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 75, art. 76, art. 77 k.p.a. Zarzuciła, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał oceny dokumentu urzędowego w postaci licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z licencji wynika bezspornie, że "D. s.c. G. C., A. C." mają prawo wykonywać transport drogowy.

Sąd stwierdził, że licencja udzielona przedsiębiorcy - wspólnikowi spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego uprawnia wszystkich wspólników - do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego - prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego.

Sąd podał, że w momencie powstania spółki cywilnej jej wspólnicy nie są już tylko przedsiębiorcami, ale przedsiębiorcami wspólnikami spółki cywilnej. Posiadają odrębne wpisy w ewidencji działalności gospodarczej, ale są to wpisy o określonej treści zawierające informacje o istnieniu spółki. To spółka posiada numer identyfikacyjny REGON oraz numer identyfikacji podatkowej NIP, niezależny od numerów NIP poszczególnych wspólników.

Sąd stwierdził również, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby G. C. w dniu 13 września 2007 r. wykonywała transport drogowy przewozu rzeczy. Transport ten był realizowany przez A. C., legitymującego się odpowiednią licencją przy pomocy kierowcy przez niego zatrudnionego. W tej sytuacji przypisywanie G. C. zarzutu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, tylko z tego powodu, że pozostaje wspólniczką A. C., z którym prowadzi działalność gospodarczą, zorganizowaną w formie spółki cywilnej, nie znajduje uzasadnienia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania: tj. art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, polegające na:

• nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnego przepisu lub konkretnych przepisów prawa materialnego, którym uchybił organ administracji publicznej, pomimo uwzględnienia przez Sąd skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu, że G. C. w dniu kontroli drogowej nie wykonywała transportu drogowego przewozu rzeczy, podczas gdy stan faktyczny ustalony przez organ I i II instancji wskazuje, iż w dniu kontroli drogowej A. C. oraz G. C. wspólnie wykonywali kontrolowanym pojazdem działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, której to działalności podjęli się w ramach posiadanego przez A. C. uprawnienia administracyjnego w postaci licencji, którego to uprawnienia nie posiadała G. C.;

3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 oraz art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 ww. ustawy oraz lp. 1.1. oraz błędną wykładnię art. 860 § 1 k.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji enigmatycznie powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując przy tym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a, jako na podstawę uwzględnienia skargi, przy czym w treści uzasadnienia w ogóle nie przywołał przepisu lub przepisów postępowania, które organ administracji publicznej miałby naruszyć, a w konsekwencji nie wykazał wpływu ewentualnych naruszeń prawa procesowego na wynik niniejszej sprawy administracyjnej.

Organ II instancji słusznie stwierdził, że G .C. będąca osobą fizyczną, przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wykonywania transportu drogowego rzeczy wraz z mężem A. C. w formie spółki cywilnej, była zobowiązana do - jako "odrębny" przedsiębiorca - uzyskania licencji na jej prowadzenie.

Sąd uznał, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, która za wspólny przedmiot ma taką właśnie działalność gospodarczą i obowiązek ten dotyczy wyłącznie osób, które w ramach wewnętrznego podziału obowiązków wspólników spółki cywilnej wykonują transport drogowy. Pogląd ten jest sprzeczny z istotą umowy spółki cywilnej, której celem jest dążenie do wspólnego celu gospodarczego, określonego przez wspólników. Skoro o tym, kto prowadzi działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej i jaki jest jej przedmiot, nie decyduje wewnętrzny podział obowiązków wspólników, ale cel gospodarczy ustalony w umowie spółki i na podstawie okoliczności sprawy, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, iż w ramach prowadzanej działalności gospodarczej tylko jeden ze wspólników może wykonywać transport drogowy, bo ma licencję i czyni to na korzyść wszystkich wspólników.

Nie może być również uprawnione twierdzenie, iż skarżąca mogła wykonywać transport drogowy w ramach posiadanego przez jej wspólnika - męża - uprawnienia administracyjnego, tj. licencji na wykonywanie transportu drogowego. Należy bowiem podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego podlega ustawowej limitacji i surowym rygorom. Art. 5 ust. 3 utd stanowi wprost, iż licencji udziela się przedsiębiorcy. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji przedsiębiorcy sformułowanej na potrzeby tej ustawy. W związku z tym, że ustawa o transporcie drogowym określa odrębne warunki prowadzenia działalności gospodarczej, na potrzeby tej ustawy, do tego pojęcia należy stosować definicję zawartą w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że spółka cywilna nie może być przedsiębiorcą, tylko przedsiębiorcami są wszyscy jej wspólnicy.

Nie budzi również wątpliwości, że wspólnicy spółki cywilnej mogliby korzystać z jednej wspólnej licencji, ale tylko w przypadku, gdyby wszyscy wspólnicy byli stronami postępowania o wydanie licencji i licencja była skierowana do nich wszystkich. Skoro więc licencja jest uprawieniem osobistym ze sfery prawa publicznego przyznanym decyzją administracyjną konkretnemu imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego, nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią.

Przyjęcie, że przez uczestnictwo w spółce cywilnej można "rozciągnąć" uprawnienia wynikające z licencji na innych wspólników, narusza tak samo naturę decyzji administracyjnych cechującą się tzw. podwójną konkretnością, jak i art. 13 ust. 1 utd, w którym taki zakaz wprost ustanowiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Podstawową kwestią, jaką należało rozstrzygnąć w sprawie niniejszej było to, czy jeżeli w spółce cywilnej jeden ze wspólników posiada licencję uprawniającą do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, to uprawnienie to rozciąga się tym sam na całą spółkę, czyli także na pozostałych wspólników?

Przedmiotowe zagadnienie zostało już rozstrzygnięte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. w sprawie o sygn. II GPS 5/08. W uchwale tej NSA stwierdził: "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela to stanowisko – jak i przytoczone na jego poparcie uzasadnienie, które było szeroko publikowane: ONSAiWSA 2009/1/3, ZNSA 2009/1/97, OSP 2009/2/17, Prok.i Pr.-wkł. 2009/4/52, LEX nr 448085 – przyjmując je za własne i mające zastosowanie do sprawy niniejszej. W konsekwencji należało zatem uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi obrazę art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z tym że jako formę naruszenia przyjmuje błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez pominięcie tych przepisów przy rozpoznawaniu skargi.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów nawiązujących do pierwszej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nietrafne, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni ani art. 860 §1 k.c. ani art. 4 pkt 1 i 3 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przy czym te ostatnie przepisy nie były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle brane pod uwagę, a więc także nie podlegały jakiejkolwiek wykładni, jak również pozostają poza istotą sporu, jaki ma miejsce w sprawie niniejszej. Jako niezrozumiały i nie poddający się rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia "lp. 1.1".

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony przez skarżący organ w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) pogląd, zgodnie z którym, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jako formalną podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. to powinien był jednoznacznie powiązać ten przepis z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za zasadny. Natomiast w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia co zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., a więc w tej części zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być merytorycznie oceniony.

Jednakże – uwzględniając, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazuje, iż jego orzeczenie zasadza się na treści art. 4 ust. 2 i art. 75 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz nie wskazuje na jakiejkolwiek inne przepisy prawa materialnego – należało przyjąć, że pośrednio Sąd wskazał te właśnie (i tylko te) przepisy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Z tych względów, uznając że Sąd nie zaniechał wskazania jakichkolwiek przepisów prawa materialnego jako podstawy swego rozstrzygnięcia, przedmiotowe uchybienie przepisom postępowania należało uznać za niemogące mieć wpływu na wynik sprawy.

Natomiast zarzut podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, zarzucający naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, nie został poparty żadnym uzasadnieniem wskazującym w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tych przepisów, a jedynie jest ponowną prezentacją sposobu oceny stanu faktycznego przez skarżący organ. Z tego względu zarzut ten należało uznać za niespełniający wymogów formalnych skargi kasacyjnej, a w związku z tym pozostający poza zakresem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmując za uzasadniony zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zastosował w sprawie niniejszej przepis art. 188 p.p.s.a. kierując się następującymi przesłankami:

– wskazane w skardze kasacyjnej i stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia przepisom postępowania nie miały wpływu na wynik postępowania;

– zupełne pominięcie w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisów ustawy o transporcie drogowym, na podstawie których wydana była zaskarżona decyzja, i w to miejsce oparcie się wyłącznie na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest istotnym naruszeniem prawa materialnego oraz nieuwzględnieniem zasad jego stosowania, a przede wszystkim tego, że ustawa o transporcie drogowym stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, więc w zakresie uregulowanym przez przepisy pierwszej z tych ustaw, wyłączona jest możliwość stosowania przepisów drugiej z nich;

– przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności postanowienia jej art. 13 ust. 1 (w powiązaniu z art. 5 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1), uniemożliwiają uwzględnienie skargi w jakimkolwiek zakresie.

Z powyższych względów bezprzedmiotowym byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, który mógłby jedynie skargę oddalić.

Jednocześnie, powracając w tym miejscu do kwestii merytorycznych, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że udzielenie licencji jest czynnością o charakterze publicznoprawnym. Uprawnienia z niej wynikające kierowane są do konkretnego, indywidualnie określonego podmiotu i przysługują one wyłącznie temu podmiotowi. Podmiot ten może z nich korzystać lub nie, ale nie ma prawa nimi rozporządzać. Z tego względu w żadnej formie, ani poprzez czynność prawną, ani poprzez czynność faktyczną, nie mogą być one przenoszone lub rozszerzane na osoby trzecie.

Faktem jest, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych często była prezentowana linia zgodna ze stanowiskiem, na którym oparta została skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Faktem jest też, że spółka cywilna może w pewnym sensie "korzystać" z tego, że jeden z jej wspólników posiada stosowną licencję, jednakże nie jest to bezpośrednie korzystanie z samej licencji przez spółkę, a więc przez każdego z jej wspólników.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie niniejszych rozważań uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, na to że: "elementem przedmiotowo istotnym umowy spółki jest wniesienie wkładów. Zgodnie z art. 861 § 1 K.c. "wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług". Tym samym, rozszerzając zawarte w przedmiotowej uchwale rozważania, należy wskazać, że wkład wspólnika spółki cywilnej legitymującego się licencją transportową może polegać na świadczeniu przez niego (i tylko przez niego) usług transportowych, natomiast taka możliwość "korzystania z licencji transportowej" przez spółkę (odwołując się tu do znacznego myślowego skrótu), nie może oznaczać ani być interpretowana, jako przejście bezpośrednio na spółkę samej licencji lub wynikających z niej uprawnień. Licencja i wynikające z niej uprawnienia są bowiem przysługującymi wyłącznie podmiotowi określonemu w decyzji administracyjnej prawami niezbywalnymi, a więc nie mogą być przedmiotem obrotu i tym samym wkładu do spółki cywilnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.