Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 663/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołań B. i J. R., M. M., E. R. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.):

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki - do 0,33,

- szerokość elewacji frontowej po rozbudowie - dopuszcza się do pełnej szerokości frontu działki,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - nie wyżej niż w istniejącym budynku na dz. nr 70/183 przy ul. B [...],

- geometria dachu

- kąt nachylenia połaci dachowych - zgodnie z wnioskiem dach płaski do 5°,

- wysokość kalenicy - nie wyżej niż w istniejącym budynku na dz. nr 70/183 przy ul. B [...],

- układ połaci dachowych - dach jednospadowy lub wielospadowy,

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - równoległy lub prostopadły,

2. w zakresie określonym w pkt 1 niniejszej decyzji orzekło co do istoty: ustalając pkt II w brzmieniu:

II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

2. W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy - obowiązująca, określona w załączniku graficznym,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki - 0,33,

- szerokość elewacji frontowej - do pełnej szerokości frontu działki,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku na działce nr 70/183 przy ul. B [...],

- geometria dachu

- kąt nachylenia połaci dachowej - zgodnie z wnioskiem dach płaski do 5 °,

- wysokość kalenicy - nie wyżej niż w istniejącym budynku na dz. nr 70/183 przy ul. B [...],

- układ połaci dachowych - dach jednospadowy,

- kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy w stosunku do frontu działki,

3. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej według załączonej koncepcji inwestora, planowanej do realizacji na działce nr 70/183 przy ul. B [...] w Ł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji: B. i J. R., M. M., E. R. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A".

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprecyzyjne ustalenie w decyzji układu połaci dachowych jako "dach jedno lub wielospadowy". Tożsame zarzuty dotyczą określenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości i wysokości elewacji frontowej, gdzie organ określił te parametry tylko co do górnej granicy, podczas gdy winien był sprecyzować ich stałą wartość. Zdaniem Spółdzielni teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem przepis nie przewiduje dostępu przez dwie drogi wewnętrzne - ul. C i ul. B - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tej sprawie nie został również spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, bowiem żadna z działek sąsiadujących nie jest zabudowana w sposób pozwalający na uznanie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry cechy czy wskaźniki zabudowy.

E. R., M. M. oraz B. i J. R. w tożsamych co do treści odwołaniach podnieśli, że zabudowa działki nr 70/183 przy ul. B jest niedopuszczalna, bowiem ustanowiona jest na niej służebność przesyłu dla Zakładu Energetycznego (linia energetyczna przebiega w miejscu fundamentów inwestycji), a także służebność przesyłu dla Dalkii Ł. S.A. Zdaniem odwołujących planowana inwestycja uniemożliwi dostęp do opisanej wyżej infrastruktury i stanowi zagrożenie dla osiedla A bowiem utrudni dostęp policji, pogotowia i straży pożarnej do sąsiadujących posesji. Nadto budowa wpłynie na obniżenie wartości sąsiadujących posesji, co może spowodować roszczenia ze strony ich właścicieli.

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt II Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, ustalając nowe brzmienie pkt II, w pozostałej zaś części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wywodząc, że w tej sprawie organ I instancji wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, który - zdaniem Kolegium - jest wystarczający dla oceny sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Mapa, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną to mapa w skali 1:500 odpowiadająca wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Załącznik do decyzji stanowi także część opisowa przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Oba załączniki sporządzone zostały przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Taka sytuacja stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie pozwalają podzielić zarzutu dotyczącego braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Badając spełnienie tej przesłanki nie sposób oczywiście pominąć wymagań ładu przestrzennego, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa jest środkiem ochrony i urzeczywistniania innej, naczelnej zasady prawa zagospodarowania przestrzennego, ujętej w przepisach ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zasady ładu przestrzennego, która, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowi podstawę działań planistycznych. Zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, należy rozumieć jako takie kształtowanie przestrzeni, która stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Kolegium działanie mające zapewnić ów ład winno polegać nie tylko na obligatoryjnym stwierdzeniu kontynuacji cech zabudowy istniejącej lecz także na ocenie możliwości wkomponowania nowoplanowanej inwestycji bez naruszenia istniejącego ładu przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zgodę na zagospodarowanie terenu w sposób postulowany przez wnioskodawcę od dostosowania planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Tymi cechami zabudowy są w szczególności, zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy wydanego w dniu 26 sierpnia 2003 r. przez Ministra Infrastruktury, gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W celu ustalenia tych cech, wykonywana jest analiza funkcji i cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Dostosowanie o którym mowa w omawianym przepisie powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech jakie posiada sąsiadująca zabudowa, nowej, planowanej zabudowie. Przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 należy brać również pod uwagę, że przepis ten stwarza ograniczenie w realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 ustawy) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wykładnia tego przepisu musi więc uwzględniać istotę prawa własności i wynikające z niego uprawnienia.

Jak podkreśliło Kolegium, teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze osiedla "A" charakteryzującym się jednorodnym układem urbanistycznym, polegającym na zabudowie kolejnych działek budynkami mieszkalnymi, jednorodzinnymi, w układzie szeregowym, o szerokości elewacji ok. 6 m z wyraźną wykształconą linią zabudowy. Budynki połączone są ścianami szczytowymi lokalizowanymi w granicach działek, tworzą równoległe ciągi zabudowy wzdłuż ulic osiedla rozdzielane niskimi budynkami infrastruktury technicznej. Prawie wszystkie działki mają jednakową szerokość odpowiadającą szerokości budynku, wyjątek stanowią skrajne segmenty zabudowy szeregowej z szerszymi działkami. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego tworzą określony ład przestrzenny. Nie można jednak pominąć, iż na osiedlu tym, znajdują się też takie budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, które zostały rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla ciągu zabudowy szeregowej. Na niektórych działkach (głównie narożnych) dokonały się bowiem, zgodne z porządkiem prawnym, dobudowy, nadbudowy czy rozbudowy istniejących budynków, bez zmian jednakże w linii zabudowy i w samej bryle budynków, w sposób, który stanowiłby wyraźny dysonans w całym szeregu zabudowy.

W przekonaniu organu II instancji w wyniku realizacji planowanej inwestycji nie zmienią się ani funkcja, ani zasadnicze cechy i parametry istniejącego budynku, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na cały szereg budynków, ani na otoczenie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem analizą objęto zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza stanowiła podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji. W pkt II. 1 "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" decyzji, sprecyzowano zarówno funkcję planowanego obiektu jak również pozostałe jego cechy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. I tak: linię nowej zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co wypełnia dyspozycję § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mając jednak na uwadze treść tego przepisu, wymagającego wyznaczenia linii zabudowy jako obowiązującej oraz fakt, iż w przedmiotowej sprawie linia nowej zabudowy to w istocie linia wyznaczająca położenie ściany frontowej zarówno budynku będącego przedmiotem inwestycji jak i sąsiednich budynków w zabudowie szeregowej, Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego parametru poprzez dodatkowe określenie "obowiązująca". Ta zmiana ma w istocie charakter porządkowy, bowiem zarówno w poprzednich ustaleniach co do tego parametru jak i obecnie, treść decyzji odsyła do załącznika graficznego, gdzie wyznaczoną linię nowej zabudowy określono jako obowiązującą.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej ustalono w wielkości do 0,33. Według organu II instancji zgodzić się trzeba z zarzutami odwołania, iż to ustalenie nie jest precyzyjne. Dlatego koniecznym było określenie tego parametru jako wartości stałej - 0,33. Ustalona wielkość, jak wskazują wyniki analizy, to średnia wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, pozostająca w zgodzie z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji ustalono do pełnej szerokości frontu działki, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (na zasadzie wyjątku od określonej w ust. 1 zasady wyznaczania tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%). To zaś, że analiza dawała takie podstawy wynika z faktu, iż większość działek w obszarze analizowanym jest tak zabudowana. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia dla tego parametru oraz parametru wysokości kalenicy determinował fakt, iż planowana inwestycja nie może powodować zmiany wysokości istniejącego budynku i godzić tym samym w ład przestrzenny na tym obszarze. Geometrię dachu, stosownie do brzmienia § 8 rozporządzenia ustalono odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Według analizy ustalony dla nowej zabudowy kąt nachylenia połaci dachowych do 5° odpowiada dachom występującym w granicach obszaru analizowanego. W przypadku kierunku głównej kalenicy dachu i układu połaci dachowych wyniki analizy wskazują, iż kalenice dachów istniejącej zabudowy położone są równolegle do frontu działki, a dachy istniejących budynków są jednospadowe (dotyczy to także budynku objętego inwestycją, która to nie przewiduje zmiany geometrii dachu). Powyższe stanowiło podstawę dla ustaleń w zakresie omawianych parametrów.

W świetle powyższego - w ocenie Kolegium - wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, albowiem obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. Ta zaś zdaniem Kolegium dawała takie podstawy.

Błędny – w ocenie Kolegium – jest zarzut odwołania, iż działka nr 70/183 objęta inwestycją, nie ma dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej ul. D jest zapewniony poprzez sieć osiedlowych dróg wewnętrznych: m.in. ul. B, ul. C, ul. E. Dla uznania, że teren inwestycji posiada dostęp pod drogi publicznej wystarczające jest aby istniała któraś z możliwości skomunikowania tego terenu z drogą publiczną, wymieniona w treści art. 2 ust. 14.

Odnosząc się następnie do zarzutów, dotyczących ewentualnej kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi na działce urządzeniami infrastruktury technicznej, Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Okoliczności szczegółowe konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja w punkcie 4 "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" odnosi się do istniejących na terenie działki nr 70/183: sieci ciepłowniczej, sieci telekomunikacyjnej, stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznej, formułując ograniczenia wynikające z aktów notarialnych ustanawiających służebności gruntowe i określających jednocześnie zasady użytkowania istniejącej na nieruchomości sieci infrastruktury technicznej. Są to ograniczenia, które inwestor jest zobowiązany zachować projektując szczegółową lokalizację planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku na działce nr 70/183. Jak wskazano w treści pkt 4.2 zaskarżonej decyzji, usunięcie ewentualnych kolizji z istniejącym uzbrojeniem, wymaga ponadto uzgodnienia z gestorem sieci. W tej sytuacji obawa zaistnienia takiej kolizji jest nieuzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji, przy czym w przypadku decyzji SKO wniosła o uchylenie jej w całości, zaś w przypadku decyzji organu I instancji o jej uchylenie w części, w jakiej została utrzymana w mocy decyzją SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, w postaci art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upup), polegające na nieprawidłowej jego interpretacji i w konsekwencji - bezzasadnym zastosowaniu, bowiem prawidłowo interpretowany przepis ten oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy (m.in.) co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, przy czym musi to być działka dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. taka działka, co do której istnieje (zgodnie z art. 2 pkt. 14 upzp) "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez [jedną] drogę wewnętrzna, lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej", podczas gdy organ bezpodstawnie dokonał rozszerzającej interpretacji powołanych przepisów (wbrew temu, że ustawodawca nakazał zwężającą interpretację, używając w treści art. 61 ust. 1 słowa "jedynie") i przyjął, że dostęp do drogi publicznej istnieje także wtedy, gdy wiedzie on nie przez (jedną) drogę wewnętrzną, ale przez większą ich liczbę;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na treść zapadłego rozstrzygnięcia, w postaci art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., polegające na wydaniu przez SKO rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie określenia warunków nowej zabudowy, pomimo nieprzeprowadzenia przez SKO wymaganego przepisami postępowania, w szczególności zaś samodzielnym określeniu warunków zabudowy pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ analizy urbanistycznej, która uzasadniałaby wydane rozstrzygnięcie w zakresie parametrów nowej zabudowy;

3) naruszenie przepisu postępowania w stopniu istotnie wpływającym na treść zapadłego rozstrzygnięcia, w postaci art. 139 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wskutek rozpatrzenia odwołania na niekorzyść strony odwołującej się, o zastosowaniu maksymalnego, wynikającego z analizy urbanistycznej, wskaźnika powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej do powierzchni działki, w sytuacji, w której strona domagająca się w petitum odwołania odmowy ustalenia warunków zabudowy domagała się tym samym uznania, że jakakolwiek "intensywność zabudowy" wyższa niż wynikająca z aktualnie istniejącej zabudowy na działce objętej wnioskiem, jest niedopuszczalna - SKO zaś ustaliło ten wskaźnik w maksymalnej wysokości wynikającej z wniosków analizy urbanistycznej;

4) rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. rozstrzygnięcie naruszające - w stopniu wpływającym na treść zapadłego rozstrzygnięcia - przepis prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 1 upzp, bowiem warunki zabudowy wynikające z rozstrzygnięcia SKO zawartego w pkt. 2 sentencji decyzji nie znajdują podstaw we wniosku złożonym przez stronę, zaś organ administracji nie może ustalić warunków zabudowy innych od tych, które wynikają z wniosku inwestora, a jeżeli nie może ustalić warunków zgodnie z tym wnioskiem, powinien poinformować o tym wnioskodawcę i wezwać go do złożenia oświadczenia, czy strona wnosi o ustalenie warunków zabudowy w sposób odpowiadający wynikom analizy urbanistycznej, albo też odmówić wnioskodawcy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy - tymczasem SKO ustaliło warunki zabudowy, o które inwestor nie wnosił, czym naruszyło wskazany przepis prawa materialnego w stopniu procesowo relewantnym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, argumentując, że organ dostosował przyjęte ustalenia do zabudowy, która jest wyjątkiem na tym terenie, a nie zasadą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek M. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, planowanej do realizacji na działce nr 70/183 przy ul. B [...] w Ł. - w części dotyczącej pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy, poprzez doprecyzowanie parametrów nowej zabudowy oraz utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.

W przekonaniu składu orzekającego decyzja Kolegium jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Ocena zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych wyżej norm prawnych dowodzi, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji poprzedzone zostało prawidłowo sporządzoną i ocenioną przez organ administracyjny analizą urbanistyczną, zawierającą kompatybilne części tekstową i graficzną. W granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w trybie § 3 ust. 2 rozporządzenia - zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji zaprezentowanym w motywach decyzji z dnia 4 października 2010 r., podzielonym następnie przez tutejszy sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1479/10 - uwzględniającego charakter osiedla mieszkaniowego "A", organy obu instancji prawidłowo stwierdziły występowanie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, które głównie w przypadku działek narożnych (a z taką działką mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanej sprawie) zostały rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla budynków w zabudowie szeregowej. Mianowicie, przy ul. F [...] (działka nr 70/126) dobudowano do budynku mieszkalnego dwa garaże z częścią mieszkalną, przy ul. G [...] (działka nr 70/125) dobudowano garaż i piętro mieszkalne, natomiast przy ul. B [...] (działka nr 70/228) oraz ul. H [...] (działka nr 70/263) dobudowano garaże. Powyższe okoliczności świadczą niewątpliwie o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie o możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia, z uwzględnieniem wyników analizy urbanistycznej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12 – Lex nr 1352904).

Nawet chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1252/12 – Lex nr 1303662).

Podsumowując sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych obu instancji i stwierdził, że skoro na terenie osiedla mieszkaniowego "A" bezspornie występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej rozbudowane o garaż bądź o garaż i część mieszkalną, to projektowana przez M. K. rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w żadnej mierze nie zakłóci ładu przestrzennego i dominującej funkcji zabudowy (parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej) występującej w granicach obszaru analizowanego. Dodać również trzeba, że poprawność ustalenia parametrów nowej zabudowy, skorygowanych zresztą trafnie (poprzez ich skonkretyzowanie) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w zaskarżonej decyzji nie budzi - zdaniem sądu – wątpliwości.

Analiza załączonej do sprawy dokumentacji potwierdza dodatkowo, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest zapewniona poprzez istniejący wjazd z ulicy B, zaś teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) - ul. D, poprzez sieć dróg wewnętrznych, w postaci ulic osiedlowych to jest ul. B i ul. C, które - co nie budzi wątpliwości sądu - są ogólnie dostępne dla wszystkich. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi o niespełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy są w zupełności chybione. Jednocześnie sąd za wadliwy i niewątpliwie sprzeczny z wypracowanym stanowiskiem judykatury uznał pogląd strony skarżącej, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony wyłącznie poprzez jedną drogę wewnętrzną, a nie - tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - przez kilka takich dróg.

W przekonaniu sądu w tej sprawie spełnione także zostały pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Bezspornie na warunkach określonych przez gestorów sieci inwestycja będzie bowiem miała zapewniony dostęp do energii elektrycznej, wody (z sieci miejskiej) i kanalizacji miejskiej. Podnoszone zaś w toku postępowania administracyjnego argumenty o ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji z występującą infrastrukturą techniczną nie mogły stanowić podstaw do wydania decyzji negatywnej dla inwestora, ponieważ usunięcie wspomnianych kolizji jest możliwe po uprzednim uzgodnieniu z gestorami sieci.

W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest - w ocenie sądu - stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, choć jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy konieczne było skorygowanie punktu II decyzji Prezydenta Miasta Ł. dotyczącego warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych i ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób nie budzący wątpliwości. Dodać również wypada, że kontrolowana decyzja posiada wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia zarówno pod względem formalnym jak i materialnym nie budzi wątpliwości sądu.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, sąd ocenił je jako chybione.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut skargi o naruszeniu przez Kolegium art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasad wynikających z art. 7 i 8 K.p.a., poprzez rozstrzygniecie o ustaleniu parametrów nowej zabudowy bez przeprowadzenia samodzielnie analizy urbanistycznej. Zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy, która była przedmiotem zainteresowania organu I instancji. W realiach tej sprawy, organ odwoławczy nie kwestionował poprawności sporządzonej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego analizy urbanistycznej, lecz w oparciu o ustalenia z niej wynikające trafnie podzielił zarzuty odwołujących się stron o konieczności doprecyzowania parametrów nowej zabudowy zgodnie z wymogami rozporządzenia i korzystając z regulacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu II i tym zakresie rozstrzygnął co do istoty sprawy. Celem konkretnego ustalenia parametrów nowej zabudowy jest co do zasady wykluczenie możliwości manipulowania nimi na etapie opracowywania projektu budowlanego. Gdyby bowiem hipotetycznie zakładając zachodziła konieczność opracowania nowej analizy urbanistycznej, wówczas organ II instancji byłyby zobligowany wydać decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sporządzenie przez Kolegium – tak jak domagała się tego strona skarżąca - nowej analizy urbanistycznej i ustalenie na jej podstawie parametrów zabudowy stanowiłoby w istocie rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością kontrolowanej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W przekonaniu składu orzekającego wadliwy jest wreszcie zarzut dotyczący naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób niekorespondujący z wnioskiem inwestora. Faktem jest, że inwestor poza ogólną charakterystyką projektowanej nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, popartą zresztą graficzną koncepcją zagospodarowania terenu oraz fotografiami nieruchomości zabudowanych w sposób podobny do projektowanego, nie wskazał konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Nie mniej jednak nie sposób podzielić zarzut skargi, że decyzja określa parametry nowej zabudowy w sposób sprzeczny z wnioskiem, a organ powinien wezwać inwestora do wypowiedzenia się w tym zakresie, zwłaszcza, że inwestor nie skorzystał z prawnej możliwości zakwestionowania ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.

B.A.