Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 129/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R., Apartamenty "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2011 r. nr 522/11 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasta R. i Apartamentów [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2011 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z postanowieniami Wojewody [...]: Nr [...] z [...] listopada 2011 r. o nieuwzględnieniu wycofania odwołania GMR z [...] sierpnia 2007 r. i Nr [...] z [...] listopada 2011 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta R. od postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku inwestora z [...] lipca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] lipca 2007 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym wraz z infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. M. i ul. K. w R..

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta R. (organ I instancji), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, podziemnym zbiornikiem przeciwpożarowym w sąsiedztwie z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obiekt kategorii XIII i XVII, na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...] przy ulicach M. i K. w R..

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta R., działając

w imieniu właściciela działki numer [...] - Gminy Miasta R., wnosząc o jej uchylenie, bowiem pozwolenie na budowę w stosunku do wymienionej działki o powierzchni [...] m2 wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (bez zgody o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością z przeznaczeniem na budowę miejsc parkingowych).

Decyzją Nr [...] z [...] października 2007 r. Wojewoda [...] (Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowlany, który zawiera opracowany projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, lecz wydane pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy miejsc parkingowych, co jest zgodne z art. 33 ustęp 1 Prawa budowlanego. Zakres robót nie objętych zaskarżoną decyzją może zostać zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę w trybie odrębnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r., wyrokiem z 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 634/07, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności Gminy Miasta R. do działki numer [...]. Gdyby Gmina wykazała się takim prawem, wówczas niedopuszczalne jest prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania jest Gmina Miasta R.. Pozostawanie z taką stroną w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Prezydenta Miasta R.. W związku z tym Sąd uznał, że Prezydent Miasta R. nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę, gdyż zachodzi wówczas określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kpa przyczyna wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyłączenie osoby Prezydenta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania (art. 26 § 3 Kpa), w związku z czym zastosowanie powinien mieć przepis art. 26 § 2 Kpa.

Ponadto Sąd podkreślił, że wniosek inwestora obejmował całe zamierzenie budowlane, podczas gdy pozwolenie na budowę wydane przez organ I instancji nie obejmuje budowy miejsc parkingowych. Przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie

z przeznaczeniem. Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji nie rozważał, czy ograniczenie powyższe nie powoduje niemożności samodzielnego funkcjonowania obiektu, na który wydano pozwolenie, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, organ I instancji w dniu [...] lipca 2008 r. złożył pisemne oświadczenie o cofnięciu odwołania w związku ze zbyciem działki Nr [...]. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę, zgodnie z 104 i art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, o czym orzeczono decyzją Nr [...] z [...] lipca 2008 r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył uczestnik postępowania - U. W., na skutek czego Sąd wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 392/09 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 137 Kpa, z którego wynika, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego. W przypadku ustalenia, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany jest do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął całkowicie bezpodstawnie, że cofnięcie odwołania jest równoznaczne z umorzeniem postępowania. Uchylając w/w decyzję, Sąd zobowiązał organ odwoławczy do dokonania oceny decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w kontekście jej zgodności z prawem, ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym), pomimo cofnięcia odwołania przez organ I instancji.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa ponownie umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, iż interes prawny i faktyczny uczestnika postępowania U. W. nie został naruszony. Wskazał, że właściciele garaży (w tym uczestnik) mieli zapewnione użytkowanie w czasie trwania budowy obiektu, a po jego oddaniu do użytkowania również swobodny dostęp (przekazanie U. W. pilota do zapór wjazdowych na teren, na którym pozostał jej garaż), co stanowi potwierdzenie dbałości inwestora o szeroko pojęty interes społeczny właścicieli i użytkowników nieruchomości usytuowanych w obrębie inwestycji. Wojewoda podkreślił, że własność uczestnika nie została naruszona, a wznowienie znaków granicznych potwierdziło pierwotny przebieg granic. Budowa budynku mieszkalnego została zakończona, a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu.

W wyniku ponownej skargi U. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2284/10 uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 i nie rozważył właściwych przesłanek uzasadniających dopuszczalność cofnięcia odwołania, czym naruszył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 107 § 3 w związku z art. 137 Kpa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy całkowicie zignorował ustalenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 634/07, z którego wynika, że niektóre elementy decyzji pierwszoinstancyjnej są wadliwe, gdyż organ I instancji nie mógł wydać pozwolenia na budowę, ponieważ na mocy art. 24 § 1 Kpa podlegał wyłączeniu, w związku z czym zastosowanie znajdował art. 26 § 1 i 2 Kpa. Ponadto organ I instancji naruszył art. 107 § 3 Kpa, ponieważ nie orzekł o całości zamierzenia inwestycyjnego, nie uzasadniając w żadnym stopniu tak podjętego rozstrzygnięcia

w świetle przesłanek określonych w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego Sąd nie wykluczył sytuacji, że decyzja organu I instancji może zostać uznana za naruszającą prawo. Uznał, iż ocena w tym zakresie powinna należeć do organu badającego dopuszczalność cofnięcia odwołania. Nie można jednoznacznie przesądzić, że wskazane wadliwości stanowią o niedopuszczalności skutecznego cofnięcia odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego. Rzeczą organu powinno być dokonanie ustaleń w tym zakresie i ustosunkowanie się do problemu ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która w określonym zakresie może naruszać prawo.

Oceniając treść zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i w jakim zakresie decyzja organu I instancji narusza prawo, nie ustalił zatem dopuszczalności umorzenia postępowania przy zastosowaniu kryterium legalności. Tymczasem mając na uwadze wytyczne wyroku z 2 kwietnia 2008 r. oraz całość akt postępowania administracyjnego Wojewoda powinien ocenić, czy ewentualne uwzględnienie cofnięcia odwołania doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo, a odpowiednie rozważania zamieścić w uzasadnieniu decyzji. Ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania przy zastosowaniu kryterium legalności powinna się ściśle łączyć z drugim elementem, tj. z ustaleniem, czy umorzenie postępowania odwoławczego nie doprowadzi do pozostawienia

w obrocie prawnym decyzji naruszającej interes społeczny. Wprawdzie obie przesłanki są samoistne i powinny być traktowane rozłącznie, jednakże trudno jest,

w kontekście cofnięcia odwołania od decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego, analizować dopuszczalność takiej czynności procesowej bez powiązania ewentualnego naruszenia przepisów w decyzji organu I instancji

z dbałością o ochronę interesu społecznego. Sąd pokreślił, że organ odwoławczy utożsamił interes społeczny z interesem faktycznym i prawnym jedynie uczestnika U. W., podczas gdy powołany przepis w ogóle nie zawiera obowiązku badania zindywidualizowanego interesu strony. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, a jego badanie ma charakter stricte ocenny, następujący w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W każdym jednak przypadku dotyczy interesu ogółu, chronionych prawem dóbr całej zbiorowości, a nie jednego, wybranego podmiotu, nawet jeżeli jest to strona postępowania administracyjnego. Organ nie rozważył właściwie kwestii ochrony interesu społecznego w kontekście cofnięcia odwołania przez Prezydenta Miasta R. od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Sąd zauważył, że ocena właściwej ochrony interesu społecznego powinna dotyczyć zbiorowości zamieszkującej teren inwestycji, mieszkańców wybudowanego już budynku, czy wreszcie społeczności lokalnej zamieszkującej daną dzielnicę, chociażby pod kątem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, realizacji inwestycji infrastrukturalnej i jej wpływu na rozwój miasta, ochrony przeciwpożarowej i zwiększenia miejsc parkingowych. Rozpatrując przesłanki określone w art. 137 Kpa, Wojewoda powinien odpowiedzieć na pytanie: czy i w jakim stopniu cofnięcie odwołania i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej może spowodować naruszenie dóbr całej zbiorowości, której dotyczy realizacja inwestycji. Może się bowiem okazać, że właśnie pozostawienie w obrocie tej decyzji służy ochronie interesu społecznego. W każdym przypadku wymaga to jednak zastosowania odpowiedniego procesu ocennego z podaniem odpowiednich argumentów przemawiających za wybranym rozstrzygnięciem.

Sąd zobowiązał Wojewodę do wykonania zaleceń Sądu wynikających

z niniejszego wyroku oraz wyroku z 25 lutego 2010 r. i rozważenia, czy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej doprowadzi do naruszenia interesu społecznego oraz pozostawi w obrocie prawnym decyzję, której wadliwość jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Dopiero właściwe rozważenie wspomnianych przesłanek i skonstruowanie uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 Kpa będzie mogło być uznane za legalne.

Realizując wytyczne, wynikające z w/w orzeczenia, postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2011 r. Wojewoda, na podstawie art. 137 w związku z art. 123 Kpa, orzekł o nieuwzględnieniu wycofania odwołania Gminy Miasta R. od decyzji organu I instancji uznając, iż organ odwoławczy w ramach kontroli oświadczenia o cofnięciu winien dokonać oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i interesem społecznym by stwierdzić, czy na skutek ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego w obrocie prawnym nie pozostanie rozstrzygnięcie naruszające prawo lub interes społeczny.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 634/07 w części dotyczącej wyłączenia Prezydenta Miasta R. od orzekania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. Wojewoda za bezprzedmiotowe uznał jednak badanie, czy Gmina Miasta R. jest właścicielem działki nr [...], ponieważ według oświadczenia organu I instancji nieruchomość ta została zbyta na rzecz inwestora. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inna działka, oznaczona numerem [...], będąca zgodnie z wnioskiem terenem inwestycji, stanowi własność Gminy Miasta R., a prawo do dysponowania nią przez inwestora na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego. Jako właściciel tych nieruchomości Gmina jest stroną niniejszego postępowania, zaś reprezentujący ją organ – Prezydent Miasta R. jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, orzekającym w sprawie. Na podstawie wytycznych, wynikających z wyroków wydanych w sprawach: VIII SA/Wa 634/07 z 2 kwietnia 2008 r. oraz VII SA/Wa 2284/10 z 10 lutego 2011 r., Wojewoda przyjął, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa.

Wojewoda podniósł także, iż organ prowadzący postępowanie w sprawach budowlanych związany jest treścią wniosku inwestora, mającego w założeniu określać całość zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie ze wzorem wniosku, zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1127). Zgodnie z w/w aktem, we wniosku przedmiot inwestycji określa się m.in. przez: oznaczenie działki ewidencyjnej wg ewidencji gruntów i budynków, określenie obrębu ewidencyjnego oraz numeru działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie we wniosku z [...] lipca 2007 r. jako teren zainwestowany inwestor wskazał działki o numerach: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], natomiast prowadząc postępowanie i wydając rozstrzygnięcie organ I instancji samodzielnie określił przedmiot inwestycji jako obejmujący wyłącznie działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ odwoławczy nie znalazł uzasadnienia dla samodzielnego ograniczenia przedmiotu inwestycji oraz zmiany w zakresie działek przez wykreślenie działki nr [...] i w jej miejsce wpisanie działki nr [...]. Za niezrozumiałe uznał również zawarcie w sentencji decyzji stwierdzenia: "w sąsiedztwie z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]" w odniesieniu do nieruchomości, które zgodnie z wnioskiem stanowią teren inwestycji.

Odnosząc się do załączonej do wniosku dokumentacji projektowej organ odwoławczy stwierdził, iż projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów zawartych w § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133, zwane dalej "rozporządzeniem z 2003 r."), nie został bowiem sporządzony na oryginale, bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zachowano także wymogu sporządzenia projektu budowlanego w czytelnej technice graficznej. Rysunek, mający obrazować zagospodarowanie terenu, sporządzony został w formie uniemożliwiającej określenie rodzaju projektowanych obiektów czy rozgraniczenie terenu zainwestowanego. Brak czytelności projektu zagospodarowania uniemożliwił organowi odwoławczemu dokonanie jednoznacznej oceny wypełnienia przez inwestora wymagań, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.690).

Organ wskazał ponadto, iż wbrew regulacji zawartej w art. 76 "a" § 2 Kpa, złożone w niniejszej sprawie załączniki do dokumentacji projektowej stanowią niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów, m.in. oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw mediów oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci je dostarczających.

Uznał także, iż niedookreślony zakres nieruchomości, stanowiących teren zainwestowany, uniemożliwiają precyzyjne wyznaczenie kręgu stron niniejszego postępowania, których działki znajdowałyby się w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji. Okoliczności te, w ocenie Wojewody, przesądzają

o niedopuszczalności skutecznego wycofania odwołania, gdyż umorzenie postępowania odwoławczego prowadziłoby do pozostawienia w mocy decyzji naruszającej prawo.

Konsekwencją w/w decyzji było postanowienie Wojewody Nr [...] z [...] listopada 2011 r., wyłączające Prezydenta Miasta R. od postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku inwestora z [...] lipca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej kasatoryjnej decyzji Wojewody skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły dwie strony: Gmina Miasta R. oraz Apartamenty [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. (skarżące). W skargach (tożsamych w treści - tak w odniesieniu do zarzutów, jak i uzasadnienia) wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 7 w związku z art. 137 Kpa i art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji rozpatrzenia interesu społecznego zbiorowości zamieszkującej teren inwestycji, mieszkańców zrealizowanego i oddanego już do użytku budynku i społeczności lokalnej zamieszkującej dzielnicę, w której znajduje się inwestycja, co spowodowało niewykonanie przez Wojewodę zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2284/10;

2. naruszenia art. 6 i art. 76 "a" Kpa przez stwierdzenie, że dołączane do projektu budowlanego dokumenty powinny być uwierzytelnione notarialnie (art. 76 "a" kpa obowiązuje od 1 stycznia 2010 r., a projekt był sporządzony przed tą datą) w związku z art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem z 2003 r. przez ich pominięcie jako przepisów szczególnych w stosunku do Kpa, a tym samym naruszenie zasady legalizmu;

3. braku wnikliwości przy rozpatrzeniu sprawy i bezpodstawnym stwierdzeniu, że projekt został sporządzony w mało czytelnej technice graficznej, co mija się

z prawdą, gdyż na podstawie właśnie tej dokumentacji wybudowano obiekt

i oddano go do użytku.

Rozwijając zarzuty skarg, po przedstawieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, skarżące podały, iż dokonane przez organ odwoławczy ustalenia pozostają w sprzeczności z zebranymi w sprawie dokumentami, obowiązującym prawem oraz wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2284/10. Wskazały, iż Wojewoda mylnie odczytał wniosek inwestora o udzielnie pozwolenia na budowę. Na stronie 1 wniosku inwestor wskazał między innymi działkę nr [...], nie zaś działkę [...]. Cyfra "1" zlała się z cyfrą "3", co stwarza pozory cyfry "8". Niemniej jednak w rzeczywistości jest to liczba "13", a nie "8". Powyższe potwierdza załączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wyraźnie wskazano działkę [...]. Nie ma więc mowy

o samowolnej zmianie przez organ I instancji numeracji działek. Skarżące podały, iż zmiana terenu zainwestowania była skutkiem inicjatywy (ustnego wniosku) inwestora, a nie samodzielnego określenia przez organ I instancji terenu inwestycji.

Odnosząc się do argumentu decyzji dotyczącego projektu zagospodarowania terenu skarżące wskazały, iż został on sporządzony na oryginale mapy zasadniczej do celów projektowych, zarejestrowanym w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] czerwca 2007 r. pod nr [...]. Jeden egzemplarz papierowej mapy w oryginale z czerwoną pieczątką na odwrocie mapy był załączony do egzemplarza nr 1 projektu budowlanego, złożonego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśniły nadto, iż dokument ten sporządzony został na egzemplarzu papierowym (nie było wtedy mapy elektronicznej) w ręcznej technice graficznej, która przed pojawieniem się komputerowych programów była powszechnie stosowana, a żadne przepisy nie nakazują wykonywania projektów w technice komputerowej. Mapa papierowa może wydawać się nieczytelna ze względu na dużą ilość sieci infrastruktury podziemnej, biegnących w sąsiedztwie inwestycji, ale jest to teren w ścisłym centrum [...]-tysięcznego miasta, o bardzo silnym stopniu zainwestowania. Sam projekt zagospodarowania posiada wszystkie niezbędne elementy: obrys grubą, czarną linią projektowanych budynków wraz z oznaczeniem liczbowym i opisem w legendzie (1 - 2 budynki mieszkalne z usługami i stacja trafo), drogi, zjazdy, miejsca parkingowe, uzbrojenie podziemne, lokalizacje placu gospodarczego, podstawowe wymiary, opis projektowanego "zera" budynku, oznaczenie graficzne i literowe opracowania projektu. W związku z powyższym, bezzasadny jest zarzut braku czytelności projektu zagospodarowania terenu, a organ powinien "wczytać się" w projekt. Dopiero w razie stwierdzenia, że projekt nie zawiera informacji niezbędnych do sprawdzenia w zakresie spełnienia warunków technicznych, mógłby go uznać za nierzetelny.

Skarżące uznały również, że projekt nie narusza art. 76 "a" Kpa, ponieważ przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 216, poz. 1676), natomiast projekt został sporządzony w 2007 r. Ponadto wskazana norma reguluje wyłącznie zasady postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, a projekt budowlany sporządzany jest w trybie przepisów Prawa budowlanego i aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tej ustawy. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem. Budynek w części mieszkalnej jest w całości zasiedlony, w części zajęte są lokale użytkowe, a w całości wykorzystywany jest okalający budynki parking.

Skarżące podniosły, że aktualnie wszystkie działki wymienione w pozwoleniu na budowę stanowią własność inwestora, żadna nie należy do Gminy Miasta R.. Badanie więc obecnie, czy jest konflikt interesów pomiędzy Gminą jako byłego właściciela nieruchomości a reprezentującym gminę Prezydentem Miasta R. jest bezprzedmiotowe i bezcelowe.

Zdaniem skarżących pozostawienie przez Wojewodę w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę służy ochronie interesu społecznego, którego organ ten w pełni nie rozważył, zgodnie z wytycznymi Sądu w sprawie VII SA/Wa 2284/10.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi były zasadne.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kasatoryjna decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r., uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkaniowego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położonego w R. przy ulicach: M. i K., wydana na skutek nieuwzględnienia wycofania odwołania przez Gminę Miasta R. postanowieniem Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta R. od rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Postępowanie odwoławcze wobec decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zapoczątkował Prezydent Miasta R. wskazując, iż pozwolenie na budowę w stosunku do działki numer [...] wydane zostało bez zgody o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z przeznaczeniem na budowę miejsc parkingowych.

Zaskarżona decyzja wydana została w konsekwencji trzech wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/07, z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/09 i z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2284/10.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (tak A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 426 uw. 4, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 396-397 uw. 1, 2). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Zgodnie z art. 107 Kpa, decyzja składa się z osnowy oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które winno być odzwierciedleniem zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego sprawy. Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z orzeczeń sądowych, tj. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, organ odwoławczy winien w jej uzasadnieniu dać takie wytyczne organowi ponownie rozpatrującemu sprawę, by ten wiedział, jakie czynności musi podjąć, by prawidłowo ustalić stan sprawy i ocenić go przez pryzmat obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa).

Wydana przez organ odwoławczy zaskarżona decyzja kasacyjna nie spełnia w/w warunków. W jej uzasadnieniu brak bowiem wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Jest to uchybienie istotne tym bardziej, że Wojewoda dysponował trzema wyrokami wskazującymi, jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione. Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy ponownie nieprawidłowo wykonał zalecenia, zawarte w wydanych w sprawie orzeczeniach sądowych.

W orzeczeniu z 2 kwietnia 2008 r. Sąd wskazał, iż istotnym dla rozpoznania sprawy jest ustalenie kwestii własności działki nr [...], gdyż w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego prawo własności Gminy Miasta R.. W sytuacji wykazania, iż działka ta stanowi własność organu I instancji, zachodziłaby ustawowa podstawa wyłączenia organu od orzekania w sprawie. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stwierdza, iż do chwili obecnej, pomimo uchylenia decyzji, nie ustalono w jakiej dacie nastąpiło zbycie działki numer [...], nie został ustalony tytuł własności tej działki, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że wyjaśnienie tej kwestii jest bezprzedmiotowe wobec oświadczenia Prezydenta o zbyciu działki na rzecz inwestora. Organ odwoławczy nie może sam ocenić tego zalecenia Sądu jako bezprzedmiotowe, tylko je wykonać, aby prawidłowo ustalić krąg osób zainteresowanych na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. [...] sierpnia 2007 r. organem decyzyjnym mógł być Prezydent Miasta R., czy też organ ten podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 24 § 1 punkt 1 Kpa w związku z art. 26 § 3 Kpa .

Ponadto jak wynika z uzasadnienia orzeczenia z 2 kwietnia 2008 r., wniosek o pozwolenie na budowę winien obejmować całe zamierzenie budowlane, tymczasem udzielone pozwolenie nie obejmuje budowy miejsc parkingowych. W ten sposób w ocenie Sądu doszło do ograniczenia wniosku bez zgody inwestora, a organ odwoławczy nie wskazał powodów jakimi kierował się podejmując taką decyzję (naruszenie art. 107 § 3 Kpa). W zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu brak odniesienia do wytycznych w tym zakresie, co świadczy o ich niewykonaniu, sprzecznie z art. 153 p.p.s.a.

W drugim wyroku z 25 lutego 2010 r., uchylającym decyzję Wojewody, mocą której umorzono postępowanie odwoławcze na skutek cofnięcia odwołania przez Prezydenta, Sąd nakazał (pomimo cofnięcia odwołania) dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym), zgodnie z art. 137 Kpa. Zdaniem Sądu orzekającego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie w pełni odniósł się do legalności decyzji pierwszoinstancyjnej, natomiast w ogóle nie ustosunkował się do kwestii jej celowości w kontekście cofnięcia odwołania. W postanowieniu o nieuwzględnieniu wycofania odwołania zawarł jedynie stwierdzenie, że jego cofnięcie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.

W ostatnim wyroku z 10 lutego 2011 r. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzednio wydanych wyrokach i w dalszym ciągu nie rozważył przesłanek dopuszczalności cofnięcia odwołania, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. i art. 137 Kpa. Organ odwoławczy zignorował ustalenia zawarte

w wyroku z 2 kwietnia 2008 r., gdzie Sąd uznał niektóre elementy decyzji pierwszoinstancyjnej za wadliwe, mogące skutkować uznaniem, iż decyzja ta narusza prawo. W zaskarżonej decyzji odniósł się do okoliczności wyłączenia organu I instancji od rozpoznania sprawy zgodnie z art. 24 § 1 Kpa, ale z innych przyczyn, tj. ze względu na inną działkę. Nie odniósł się natomiast do naruszenia art. 107 § 3 Kpa przez nieorzeczenie o całości zamierzenia inwestycyjnego i braku uzasadnienia takiej decyzji w świetle regulacji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ocenił przesłanki ochrony interesu społecznego w kontekście kontroli cofnięcia odwołania. Wprawdzie obie przesłanki z art. 137 Kpa są samoistne i powinny być traktowane rozłącznie, ale trudno jest, w kontekście cofnięcia odwołania od decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego, analizować dopuszczalność takiej czynności procesowej bez powiązania ewentualnego naruszenia przepisów w decyzji organu I instancji z dbałością o ochronę interesu społecznego. Takie stanowisko zajął Sąd w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2011 r., który wówczas wyraźnie wypowiedział się, czego powinna dotyczyć właściwa ochrona interesu społecznego - zbiorowości zamieszkującej teren inwestycji, mieszkańców wybudowanego już budynku, społeczności lokalnej zamieszkującej daną dzielnicę R., chociażby pod kątem zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, realizacji inwestycji infrastrukturalnej i jej wpływu na rozwój miasta, ochrony przeciwpożarowej i zwiększenia miejsc parkingowych. Sąd w w/cyt. wyroku wskazał, w jakim kierunku powinna iść ocena właściwej ochrony interesu społecznego. Wojewoda, rozpatrując przesłanki z art. 137 Kpa powinien odpowiedzieć na pytanie: czy i w jakim stopniu cofnięcie odwołania i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] (w uzasadnieniu błędnie wskazano datę decyzji [...] czerwca 2008 r., zamiast [...] sierpnia 2007 r.) może spowodować naruszenie dóbr całej zbiorowości, której dotyczy realizacja inwestycji. Może się bowiem okazać, że właśnie pozostawienie w obrocie tej decyzji przez Wojewodę służy ochronie interesu społecznego. Zabrakło jednak analizy organu w tym zakresie. W każdym jednak przypadku organ winien przeprowadzić odpowiedni proces ocenny z podaniem argumentów przemawiających za wybranym rozstrzygnięciem.

Sąd nie podziela zarzutu organu odwoławczego, iż organ I instancji samowolnie zmienił obszar objęty inwestycją, bowiem zamiast numeru [...], jak we wniosku, przyjął numer [...]. Zdaniem Sądu, powyższy zapis w decyzji organu I instancji stanowi jedynie niedokładność pisarską, którą można zweryfikować przez porównanie numeracji działek wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Nie do zaakceptowania jest także zarzut decyzji, iż załączniki do decyzji projektowej winny być złożone w oryginale, bowiem wskazany jako podstawa prawna powyższego argumentu art. 76 "a" § 2 Kpa obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2010 r. (dodany przez art. 1 punkt 2 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów, Dz.U. Nr 216, poz. 1676). Nie miał on zatem zastosowania do wniosku inicjującego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę złożonego w 2007 r. W związku z tym, dokumentacja projektowa w 2007 r. mogła być sporządzona na kopii mapy, a zarzut skarżących dotyczący braku czytelności projektu zagospodarowania jest mało precyzyjny, stąd skutkujący brakiem uwzględnienia. Organ nie wskazał bowiem konkretnie, czego nie może z projektu ustalić i odczytać.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie do ustosunkowania się do wytycznych wyroków sądów administracyjnych, jakie zapadły dotychczas w sprawie, w zakresie wzmiankowanym w przedmiotowym uzasadnieniu. Istotne będzie w szczególności prawidłowe ustalenie wszystkich właścicieli działek objętych wnioskiem w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. [...] sierpnia 2007 r., w aspekcie ustalenia stron postępowania. Jeżeli Wojewoda stwierdzi, że własność zainwestowanych działek (czy też działki) przed tą datą, jak również w dacie orzekania przysługiwała organowi I instancji, który - będąc zobowiązany z mocy samego prawa - nie wyłączył się od rozpoznania sprawy, rozważy legalność takiej decyzji w kontekście art. 137 Kpa w związku z art. 156 § 1 punkt 1 i § 2 Kpa. W toku ponownego rozpoznania organ odwoławczy wszechstronnie rozważy również przesłanki z art. 137 Kpa, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r., w szczególności w zakresie przesłanki interesu społecznego.