Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 913/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 185  §  1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2637/19 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] października 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2637/19, w przedmiocie sprawy w miejsce "odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości" wpisując "odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2637/19 oddalił skargę [..] S.A. w K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] października 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 lipca 2012 r. [..] S.A. w K. wystąpiło do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w D.G., obręb [..], oznaczonego jako dz. nr [..] o pow. 498 m2, nr [..] o pow. 1328 m2, nr [..] o pow. 1952 m2, nr [..] pow. 3466 m2 i nr [..] o pow. 1676 m2.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] października 2016 r. nr [..], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W.P.W. i K. w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w D.G. obejmującego ww. działki.

Po rozpoznaniu odwołania [..] S.A. w K., Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [..] października 2019 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] października 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy grunt stanowiący działki nr [..], nr [..], nr [..], nr [..] i nr [..] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu treść ksiąg wieczystych nr [..] i nr [..], prowadzonych dla przedmiotowych działek. Jak wynika z zapisu zawartego w dziale II księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla działek nr [..], nr [..], nr [..] i nr [..], prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży z dnia 23 września 1963 r. Nr Rep. A [..], z dnia 19 grudnia 1964 r. Nr Rep. A [..] oraz z dnia 19 grudnia 1964 r. Nr Rep. A [..]. Natomiast zgodnie z zapisem zawartym w dziale II księgi wieczystej nr [..], prowadzonej dla działki nr [..] Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w D.G. z 18 listopada 1997 r., sygn. akt [..] o zasiedzeniu działki nr [..] z dniem 1 stycznia 1985 r. Również Prezydent Miasta D.G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej potwierdził, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa.

Minister zaznaczył, że kwestią sporną pozostawało, czy poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. Wnioskodawczyni przedłożyła do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D.G. z dnia [..] sierpnia 1986 r. nr [..] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w D.G. Dokument ten nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Co prawda z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wynika, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powołana decyzja nie wskazuje na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów, bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed datą 1 sierpnia 1985 r. Ponadto przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z treści ww. umów sprzedaży z dnia [..] września 1963 r. i z dnia [..] grudnia 1964 r. wymienione w nich działki zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). W takim wypadku skutkiem zawarcia ww. umów sprzedaży było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia ww. umów sprzedaży nieruchomości, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., następnie Dz.U. z 1969 r.. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a więc poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości w drodze umów sprzedaży, zawartych w formie aktu notarialnego, przeznaczonych na potrzeby W.P.W. i K. w K., jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez W.P.W. i K. w K., którego następcą prawnym jest wnioskodawczyni, prawa użytkowania spornych nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do przedmiotowych umów sprzedaży.

Ponadto w aktach znajduje się pismo Prezydenta Miasta D.G. z dnia [..] września 2012 r., znak [..], które nie wskazuje, aby nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem były przedmiotem decyzji o ich przekazaniu w użytkowanie lub w zarząd na rzecz W.P.W. i K. w K.

[..] S.A. w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję zarzucając naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy), § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., § 4 ust. 3 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków, a także zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być; 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Sąd podkreślił, że w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia dokumentem wskazującym na istnienie prawa zarządu, może być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

Sąd wskazał, że jako dowód na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości skarżąca spółka przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w D.G. z [..] sierpnia 1986 r. nr [..] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w D.G. W ocenie skarżącej dokument ten daje wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Sąd zgodził się z oceną organów, że wymieniony dokument nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawczyni w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. W przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Przedmiotowa decyzja nie wskazuje na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed datą 1 sierpnia 1985 r. Sąd wskazał, że jest to pogląd ugruntowany zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ze znajdującego się w aktach odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr [..], nr [..], nr [..] i nr [..], wynika, że prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży z dnia [..] września 1963 r. Nr Rep. A [..], z dnia [..] grudnia 1964 r. Nr Rep. A [..] oraz z dnia [..] grudnia 1964 r. Nr Rep. A [..]. Z treści tych umów wynika, że wymienione w nich osoby fizyczne sprzedają nieruchomości "Skarbowi Państwa P.W. i K.". Sąd wyjaśnił, że do dnia 31 lipca 1985 r. nabyte w formie umowy sprzedaży grunty nabywane były na własność Skarbu Państwa. Następnie już jako tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym (a takim było W.P.W. i K.) i organizacjom społecznym w użytkowanie. Przekazanie to odbywało się w drodze decyzji, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), które to prawo użytkowania później przekształciło się w zarząd, na mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Dopiero od dnia 1 sierpnia 1985 r., tj. daty wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, sama umowa sprzedaży świadczyła, na mocy art. 8 ust. 3 tej ustawy, o nabyciu przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu.

Skarżąca spółka nie przedstawiła decyzji o przekazaniu przedmiotowych działek w użytkowanie, a umowy, na które się powołuje, zawarte zostały w latach 1963-1964. Jak wynika z ich treści nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Skutkiem zawarcia ww. umów sprzedaż było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. W tej sytuacji nie można uznać takich umów sprzedaży za dokumenty potwierdzające prawo zarządu do gruntu istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r., gdyż zostały one zawarte w latach 1963-1964 i świadczą wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, nie przyznając natomiast przedsiębiorstwu państwowemu żadnych praw rzeczowych do gruntu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby poprzednik prawny skarżącej dysponował jakimkolwiek indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd czy użytkowanie.

Istnienia zarządu nie można domniemywać, a można zarząd ten jedynie wykazywać środkami dowodowymi określonymi w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. Co do zasady można dowodzić istnienia zarządu na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Trzeba jednak mieć na uwadze, że tego rodzaju dowód ma prawne znaczenie jedynie wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale nie zachowały się (np. zostały zniszczone, zaginęły). Same zeznania świadków, bez potwierdzenia istnienia odpowiednich dokumentów dowodzących istnienia prawa zarządu jednostki państwowej, nie mogą stanowić samodzielnego dowodu potwierdzającego istnienie tego prawa. Sytuacji takiej jednak skarżąca spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie lub dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu oraz o osobach, które mogłyby posiadać wiedzę w tym przedmiocie.

Sąd uznał za nieskuteczny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [..] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) poprzez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem przez Sąd, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez potwierdzenie stanowiska organu i odmowę uznania mocy dowodowej umowom, zawartym w formie aktu notarialnego oraz decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i potwierdzenie stanowiska organu w przedmiocie nieprzesłuchania świadków, w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na potwierdzeniu stanowiska organu skutkującego zaniechaniem podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu w zakresie wykładni przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie którym organ stwierdził, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust 2 w/w ustawy nie znajdują zastosowania w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Analiza tych przepisów nasuwa wniosek, że zarówno przepis art. 8 ust. 3, jak i przepis art. 38 ust. 2 ustawy regulują kwestię związaną z uzyskaniem przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomością, którą jednostki te nabyły w drodze umowy. Jednak wskazane przepisy dotyczą różnych okresów nabycia nieruchomości - art. 38 ust. 2 ustawy w oczywisty sposób odnosi się okresu następującego po dniu wejścia w życie ustawy (o czym świadczy użycie w ustawie zwrotu "uzyskują", w stosunku do państwowych jednostek organizacyjnych). Z kolei przepis art. 8 ust. 3 ustawy odnosi się do umów nabycia nieruchomości zawartych wcześniej, tj. przed wejściem w życie ustawy, o czym świadczy użycie w nim zwrotu o nieruchomościach "nabytych", które "pozostają" w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych. Literalna wykładnia przytoczonych przepisów, w szczególności przepisu art. 8 ust. 3 ustawy, nie powinna więc pozostawiać wątpliwości, że przepis ten odnosi się do nieruchomości nabytych już przez państwowe jednostki organizacyjne i pozostających od pewnego czasu pod jej faktycznym zarządem. W ocenie skarżącej kasacyjnie, intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, było kompleksowe uregulowanie kwestii faktycznego zarządu nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne, sprawowanego zarówno na podstawie decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i zarządzanych bez wydania w/w decyzji.

Podniesiono, że wbrew częściowej linii orzeczniczej, przepis art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek" w żadnej mierze nie przesądza, że prawo zarządu nad nieruchomościami uzyskały jedynie te jednostki organizacyjne, na rzecz których uprzednio wydano decyzje o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przeciwnie, przepis ten stanowił wolę kompleksowego uregulowania przez ustawodawcę kwestii sprawowania zarządu nad nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne i objęcie ustawą jak największej liczby nieruchomości. Przepis art. 87 ustawy dotyczył bowiem innych nieruchomości niż przepisy art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 ustawy, a więc nie nieruchomości nabytych przez państwowe jednostki organizacyjne (przedsiębiorstwa państwowe) w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a jedynie przekazanych im protokolarnie przez właściwe organy. Przedstawioną interpretację w/w przepisów potwierdza również wprost treść § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) stanowią samodzielną podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie państwowe jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nabyły nieruchomości w drodze umowy, uzyskały z mocy prawa prawo zarządu nad nabytymi nieruchomościami w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła także Sądowi naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia, bowiem wbrew twierdzeniom organu w złożonym przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazane były dokumenty świadczące o prawie zarządu. Wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się dokumenty przywołane w punktach 4-6 cytowanego przepisu rozporządzenia. W ocenie skarżącej z dokumentu tego w sposób jednoznaczny wynika, że wskazana we wniosku nieruchomość pozostawała w zarządzie W.P.W. i K. w K., które było poprzednikiem prawnym wnioskodawcy.

Podniesiono, że Sąd I instancji, w ślad za organem, w zaskarżonej decyzji naruszył również § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się. Sąd bezzasadnie przyjął, że brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków), bowiem oświadczenia te mogłyby potwierdzić przysługiwanie poprzednikowi prawnemu odwołującej się spółki prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, tylko w wypadku, gdyby w toku postępowania ustalono, że dokumenty te istniały, a uległy zniszczeniu, bądź zaginęły - tymczasem istnienie dokumentów może zostać potwierdzone również przez źródła osobowe.

Końcowo, na wypadek niepodzielenia przez Sąd przedstawionej wyżej argumentacji, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na potwierdzeniu prawidłowości postępowania organów, skutkującego zaniechaniem podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "polegające na potwierdzeniu stanowiska organu skutkującego zaniechaniem podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu".

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd I Instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., a zatem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej skoro strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje art. 151 p.p.s.a.

Nawet gdyby przyjąć, że wystarczające było wskazanie wyłącznie przepisu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien był być zastosowany przez Sąd I instancji, to w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia niestosowanego przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógłby odnieść skutku. Przypomnieć bowiem należy, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21). Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stawiane zarzuty muszą być formułowane i argumentowane precyzyjnie, bowiem NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, wskazywać na podstawie niewyartykułowanego opisu naruszonych przepisów, doprecyzowywać sformułowanych w niej zarzutów czy ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 322/07, 7 kwietnia 2009 r., II FSK 338/08). W realiach niniejszej sprawy naruszenia wskazanych w treści zarzutu przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "potwierdzeniu stanowiska organu skutkującego zaniechaniem podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa, użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu". Uzasadnienie tego zarzutu w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie powtórzenie treści zarzutu i nie wyjaśnia, w jaki sposób "potwierdzenie przez Sąd stanowiska organu" narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ani tym bardziej w jaki sposób ewentualne naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, skoro – co wynika już z treści zarzutów naruszenia prawa materialnego – istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków "umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa", co z kolei związane jest z fazą wykładni a nie z etapem wyjaśniania stanu faktycznego w procesie rozpoznawania sprawy administracyjnej.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) upatrując naruszenia tego przepisu w "odmowę uznania mocy dowodowej umowom, zawartym w formie aktu notarialnego oraz decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości".

W odniesieniu do tego zarzutu również należy zwrócić uwagę na wadliwość jego konstrukcji.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne (punkty 1-10) dotyczące różnego rodzaju dokumentów. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że "Wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się dokumenty przywołane w pkt 4-6 przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia" pozwalało jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie obejmuje zarzutem naruszenia prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 4-6 cyt. rozporządzenia.

Nawet jednak dokonanie takiej rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - "odmowę uznania mocy dowodowej" wskazanych przez nią dokumentów. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 4-6 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. upatrując tego naruszenia jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny mocy dowodowej konkretnych przedłożonych przez nią dokumentów. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z tego względu nie mógł być uznany za skuteczny podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia, sformułowany jako zarzut prawa materialnego.

Jako nieskuteczny należy ocenić (sformułowany także wadliwie, tj. jako zarzut naruszenia prawa materialnego), zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia – "poprzez jego niezastosowanie i potwierdzenie stanowiska organu w przedmiocie nieprzesłuchania świadków". Przepis ten w realiach niniejszej sprawy nie był stosowany i nie było podstaw do jego stosowania z wyżej wskazanych przyczyn, tj. w sytuacji, gdy istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków "umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa", co związane jest z fazą wykładni, a zatem nie podlega wyjaśnieniu w oparciu o zeznania świadków.

Zasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) – dalej: u.g.g.w.n. Błędnej wykładni tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd, że "poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.".

Wadliwość konstrukcyjna powyższego zarzutu, w którego treści kwestionując prawidłowość wykładni prawa materialnego nie odwołano się do przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia norm zawartych w art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była możliwa do konwalidowania poprzez zrekonstruowanie treści zarzutu na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca wskazała na prawidłowe – jej zdaniem – rozumienie wskazanych wyżej przepisów.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest trafne.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., "Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości". Przepis ten zatem wskazywał na podstawy zarządu pod rządami u.g.g.w.n. Z kolei art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, stanowił, że "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie". Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek przewidziany w tym przepisie, w postaci pozostawania nieruchomości w zarządzie, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, w brzmieniu pierwotnym, zgodnie z którym "Nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych". Za taką wykładnią art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, przemawia także użycie przez prawodawcę czasu przeszłego dokonanego: "nabyte". Skoro przepis ów obowiązywał już od dnia wejścia w życie u.g.g.w.n., to wydaje się oczywiste, że intencją ustawodawcy było jego zastosowanie do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy. Ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację przepisu art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2582/17, z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. III ARN 15/92, w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n, w jego pierwotnym brzmieniu. Stanowisko wyżej przedstawione Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela, uznając że art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym, ipso iure, ustanawiał zarząd tych jednostek na nabytych wcześniej nieruchomościach.

Skoro skarga kasacyjna miała częściowo uzasadnione podstawy, zaistniała podstawa do uchylenia - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który w toku ponownego rozpoznania sprawy uwzględni wyżej przedstawioną wykładnię prawa.

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji.