Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1853/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz A. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. P. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] lipca 2019r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik ARiMR lub organ I instancji) nr [...]z dnia [...]maja 2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca złożyła w dniu 10 maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364, z późn. zm.) wraz z załącznikami graficznymi.

We wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 49,39 ha na obszarze położonym w strefie nizinnej I do przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o nr [...] z dnia [...].02.2018 r., którą to przyznał skarżącej płatność ONW w wysokości 6 501,53.

W dniu 12.06.2018 r. do organu I instancji wpłynęła informacja o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości. Do pisma została dołączona kopia doniesienia informująca o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości, oświadczenie Państwa P. z dnia [...].04.2018 r., wykaz działek zakupionych przez Państwa P. przy wsparciu kredytów preferencyjnych oraz wykaz działek deklarowanych przez Państwa P. i w ramach płatności obszarowych w latach 2004-2017.

W dniu [...].06.2018 r. Kierownik ARiMR, na podstawie art. 149 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 347 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].02.2018 r. wydaną w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2017.

W dniu [...].08.2018 r. odbyło się w Biurze Powiatowym ARiMR przesłuchanie A. P.. Podczas przesłuchania strona złożyła następujące dokumenty:

- dokumentacja dotycząca uprawy i kontraktacji [...] (faktury VAT szt. 10),

- decyzja w sprawie ustalenia wymiaru łącznego podatku rolnego z dnia [...].10.2016 r.,

- polisa ubezpieczenia upraw rolnych z [...] z dnia [...].10.2017 r.,

- kopia umowy kontraktacji [...]na rok 2017,

- kopia umowy kontraktacji [...]na rok 2018,

- kopia rachunku dotyczącego zapłaty za przygotowanie wniosku na modernizację gospodarstw rolnych.

W dniu 13.08.2018 r. wpłynęły oświadczenia świadków, tj. J. T. oraz K. M., a także strona złożyła umowę dzierżawy nieruchomości rolnej w S. i S..

W dniu 03.09.2018 r. organ I instancji wezwał K. M. do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka celem ustalenia, czy A. P. w roku 2017 samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne. W dniu 14.09.2018 r. w siedzibie Kierownika Biura Powiatowego odbyło się przesłuchanie świadka, K. M..

Kierownik ARiMR, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. decyzją nr [...] uchylił decyzję w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2017 oraz odmówił przyznania płatności.

W dniu 03.11.2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od wydanej decyzji.

W dniu [...].12.2018 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]decyzją nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji. Powodem uchylenia decyzji było naruszenie przez organ I instancji art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a także art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

W ramach uzupełnienia materiału dowodowego po uchyleniu decyzji nr [...]przez organ II instancji, w dniu 14.02.2019 r. Kierownik ARiMR wezwał A.P. do złożenia wyjaśnień w zakresie:

1) skazania czy grunty zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 zostały wykazane we wnioskach A. P. lub M. P. o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 10 marca 2016 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1340, z późn. zm.);

2) wyjaśnienia, czy w ramach wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej składanych przez A.P. lub M. P. strona wyrażała zgodę na zwrot podatku jako współposiadacz gospodarstwa rolnego;

3) wskazanie w odniesieniu do działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 struktury własności tych działek;

4) wyjaśnienie powodu wymiany działek deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności w latach 2016-2018.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 28.02.2019 r. skarżąca złożyła pismo w treści, którego wyjaśniła, że nie posiada wiedzy na temat, czy grunty zgłoszone przez nią we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 zostały zadeklarowane we wniosku A. P. lub M. P. o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Wnioskodawczym stwierdziła ponadto, iż nie wyrażała zgody na zwrot podatku jako współposiadacz gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do kwestii struktury własności działek wyjaśniła, iż w jej ocenie żądanie organu w tym zakresie jest nie zrozumiałe, gdyż okoliczność ta była już przedmiotem ustaleń organu, a odzwierciedlenia tych ustaleń zawarte były w decyzjach wydawanych przez Kierownika BP. A. P. wyjaśniła ponadto, iż przyczyną wymiany działek ewidencyjnych deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności w latach 2016-2018 każdorazowo była konieczność zachowania prawidłowego płodozmianu i następstwa roślin. Strona ponownie podkreśliła, iż nie posiada rolniczych kwalifikacji zawodowych, a doświadczenie zdobywa prowadząc różne rodzaje upraw.

Kierownik ARiMR zwrócił się do Wójta Gminy B. oraz Wójta Gminy P. o udzielenie informacji w zakresie wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej składanych w latach 2015-2018 przez A. P..

W dniu 23.04.2019 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy P. z dnia 18.04.2019 r., z treści którego wynika, iż w ramach wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej składanych w latach 2015-2018 M. i A.P. wykazywali użytki rolne o powierzchni 26,5886 ha.

Następnie w dniu 26.04.2019 r. do Biura Powiatowego wpłynęło pismo Wójta Gminy B. z dnia 24.04.2019 r., z treści którego wynika, iż w ramach wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej składanych w latach 2015-2016 A. P. deklarował użytki rolne o powierzchni 89,6784 ha, zaś w latach 2017-2018 przedmiotowe wnioski składała M. P., która w roku 2017 zgłosiła użytki rolne o powierzchni 90,5384 ha, a w roku 2018 zadeklarowała 93,0384 ha użytków rolnych.

W dniu [...].05.2019 r. Kierownik ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję nr [...]o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą to odmówił przyznania płatności ONW na rok 2017.

W dniu 03.06.2019 r. (data nadania) A. P., reprezentowana przez A. P., złożyła odwołanie od wydanej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności redystrybucyjnej.

Organ II instancji zaskarżoną decyzją z [...].07.2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w świetle ustalonych obiektywnych okoliczności sprawy, organ prowadzący postępowanie uznał, iż w roku 2017 A.P. oraz A. P. sztucznie stworzyli warunki do uzyskania płatności ONW. Powyższe oznacza, iż wznowienie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. było uzasadnione. W świetle cytowanego powyżej art. 60 rozporządzenia 1306/2013 fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności stanowi istotną okoliczność w sprawie, gdyż ma bezpośredni wpływ na ustalenia wysokości należnych płatności.

Powyższe oznacza, iż wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania okoliczność polegająca na prowadzeniu przez A. P. konsultacji z rodzicami w zakresie prowadzonych zabiegów agrotechnicznych stanowi istotną okoliczność w sprawie, gdyż w świetle innych poczynionych w postępowaniu wznowieniowym ustaleń potwierdza, iż w przypadku wnioskowania o płatność ONW doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowej płatności, a zatem doszło do przyznania korzyści sprzecznej z celami tego wsparcia. Chociaż zatem sam w sobie fakt prowadzenia konsultacji z bardziej doświadczonym rolnikiem można uznać za przejaw roztropności i dbałości o własne interesy to w świetle pozostałych zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów, fakt ten potwierdza jedynie, iż skarżąca w roku 2017 stwarzała jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej, przez co doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego A. P. stała na stanowisku, iż w roku 2017 samodzielnie prowadziła działalność rolniczą na zgłoszonych we wniosku działkach rolnych, była podmiotem niezależnym decyzyjnie i finansowo. W treści wyjaśnień złożonych przez stronę do protokołu w dniu 10.08.2018 r. wnioskodawczyni określiła strukturę zasiewów w gospodarstwie, opisała proces uprawy [...]i [...].

Powyższe stanowisko Strony potwierdził obecny w trakcie przyjęcia wyjaśnień strony A.P., który wyjaśnił, że ze względu na zbliżający się wiek emerytalny, w osobie córki A. P. przygotowuje następcę gospodarstwa i docelowo zamierza przekazać córce całość gospodarstwa.

W piśmie odwoławczym od uchylonej decyzji Nr [...]strona stwierdziła, iż w jej ocenie, organ bezzasadnie przyjął też, że dla uznania faktu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez stronę, niezbędne jest posiadanie maszyn i urządzeń koniecznych do prowadzenia takiej działalności, ponoszenie kosztów zabiegów agrotechnicznych, a także dokonywanie płatności za wykorzystywane maszyny nie będące własnością Strony.

Ze złożonych do akt sprawy dowodów w postaci dokumentacji związanej z uprawą i kontraktacją [...]wynika ponadto, że nieprzerwanie od roku 2016 A. P. jest plantatorem [...]. Corocznie zawierała umowy kontraktacyjne z producentem [...], jak i współpracowała z [...] w zakresie dozoru, pielęgnacji i odbioru surowca. K. M. doradca surowcowy - przedstawiciel cukrowni - zeznał, iż umowy kontraktacyjne były podpisywane przez pełnomocnika strony A. P., nie mniej jednak świadek potwierdził, że skarżąca również była obecna w trakcie wizytacji plantacji [...]. J. T. tj. osoba prowadząca obrót środkami roślin potwierdził natomiast, że sprzedawał A. P. środki ochrony roślin i udzielał jej fachowych porad w zakresie stosowania tego typu środków. Dodatkowo na potwierdzenie okoliczności prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego A. P. złożyła do akt sprawy kopię umowy dzierżawy z dnia [...].03.2016 r. zawartej z M. J. oraz K. Z.. Z treści przedmiotowej umowy wynika, że od jesieni 2016 roku strona jest dzierżawcą nieruchomości rolnych o powierzchni 15,73 ha.

W ocenie organu odwoławczego, w sprzeczności z powyższym stanowiskiem strony stoją jednak fakty wynikające z ustaleń poczynionych przez organ prowadzący niniejsze postępowanie, a zaakceptowane przez organ odwoławczy. W ocenie Dyrektora ARiMR, w roku 2017 A. P. nie prowadziła gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza w szczególności, iż A. P. w ramach prowadzonej działalności rolniczej nie była jednostką niezależną finansowo i organizacyjnie, zaś osobą faktycznie zarządzającą gruntami zgłoszonymi we wniosku o przyznanie płatności był A. P.. Z akt sprawy wynika, iż w roku 2017 Pani A. P. zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 49,39 ha. We wniosku zgłoszono uprawę buraków cukrowych na powierzchni 22,26 ha, uprawę kukurydzy na powierzchni 15,97 ha oraz uprawę rzepaku ozimego o powierzchni 7,64 ha. Zadeklarowana powierzchnia upraw świadczy zatem o prowadzeniu gospodarstwa o powierzchni znacznie przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w Polce. Oczywistym jest, że wymienione powyżej uprawy wymagają prowadzenia zabiegów agrotechnicznych w tym nawożenia, jak i stosowania środków ochrony roślin. Potwierdza to zresztą złożony przez stronę do akt sprawy rejestr zabiegów wykonywanych przy użyciu środków ochrony roślin, z treści którego wynika, iż tego typu środki były wielokrotnie stosowane na gruntach rolnych wykazanych we wniosku o przyznanie płatności.

Tymczasem skarżąca nie złożyła do akt sprawy ani jednego dokumentu potwierdzającego poniesienie kosztów zakupu nawozów mineralnych czy też właśnie środków ochrony roślin. W przypadku gospodarstwa o powierzchni około 50 ha brak gromadzenia dokumentacji potwierdzającej ponoszenie kosztów prowadzonej działalności rolniczej wydaje się mało prawdopodobny i nieracjonalny jednocześnie.

Podobne wnioski, w ocenie organu, wynikają z braku przedstawienia dokumentacji związanej z zakupem oleju napędowego wykorzystywanego w uprawie roślin. A. P. zeznała bowiem, iż co prawda nie partycypowała w kosztach utrzymania maszyn i urządzeń, to jednak ponosiła koszty zakupu oleju napędowego. Jednocześnie wnioskodawczym wyjaśniła, iż z uwagi na fakt, że nie jest czynnym podatnikiem podatku VAT nie gromadzi dokumentów potwierdzających zakup paliwa rolniczego. Co również prowadzi do wniosków, że przy zgłoszonym areale upraw, takie działanie strony uznać należy za nieracjonalne i nieroztropne.

W ocenie organów ARiMR, z opisanych powyżej okoliczności wynika jednoznacznie, iż wszystkie koszty prowadzonych zabiegów agrotechnicznych ponosił A.P., który zapewne dokonywał zakupu środków ochrony roślin, nawozów i oleju napędowego, a które następnie były wykorzystywane zarówno na gruntach zadeklarowanych we wniosku A. P., jak i A. P..

Powyższą tezę potwierdza przekazana z Urzędu Gminy w B. informacja w zakresie wniosków o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej składanych w latach 2015-2018 przez A. P. i jego żonę – M. P.. Z przedmiotowej informacji wynika, że w ramach tych wniosków składanych za lata 2017 i 2018 M. P. wykazała, iż na obszarze gminy B. jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni odpowiednio 90,5384 ha i 93,0384 ha. Jednocześnie we wniosku o przyznanie płatności złożonym za rok 2017 przez A. P. wykazana powierzchnia gruntów rolnych znajdujących się na obszarze gminy B. wynosiła 67,14 ha. Natomiast we wniosku o przyznanie płatności złożonym za rok 2017 przez A. P. zgłoszona powierzchnia gruntów rolnych na obszarze gminy B. wynosiła 33,36 ha.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta potwierdza, iż M. P. wystąpiła o zwrot podatku akcyzowego także to użytków rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności przez A. P., a zatem to A. i M. P. ponosili koszty zakupu oleju napędowego wykorzystywanego do uprawy działek zadeklarowanych we wniosku A.P..

Z tego względu Kierownik Biura Powiatowego w P. nie dał wiary wyjaśnieniom strony, jakoby ponosiła koszty zakupu paliwa wykorzystywanego do uprawy działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności, co również podtrzymuje organ odwoławczy.

Kolejną okolicznością wskazującą na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności jest fakt corocznej wymiany części działek zgłaszanych do płatności przez A. P. i A. P..

Organ wskazał, iż nie neguje wyjaśnień strony co do faktu prowadzenia konsultacji z J. T. w zakresie stosowania środków ochrony roślin, czy dokonywania zakupu tych środków. Podobnie nie jest negowana okoliczność faktyczna, wynikająca z pisma rodziców strony z dnia 19.04.2018 r., o zbliżającym się wieku emerytalnym ojca i chęci stopniowego przekazywania gospodarstwa na rzecz córki. Wystąpienie tych okoliczności, w świetle opisanych powyżej ustaleń organu, nie ma wpływu na ustalenie stanu faktycznego w zakresie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Z ustaleń organu wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że A. P. nie udowodniła ponoszenia kosztów zakupu środków ochrony roślin, jak i nie ponosiła kosztów zakupu oleju napędowego wykorzystywanego w trakcie stosowania tych środków.

W ocenie Dyrektora ARiMR, z opisanego powyżej stanu faktycznego wynika wprost, że gospodarstwo rolne A. P. nie zostało w sposób jednoznaczny wydzielone od gospodarstwa A. P.. Koncentracja środków produkcji (maszyny i urządzenia rolnicze) oraz pracowników w jednym gospodarstwie, a następnie bezumowne wykorzystywanie tych czynników do prac agrotechnicznych na całości gruntów rolnych będących w posiadaniu Państwa P., wskazuje na fakt, że A. P. nie jest podmiotem zarządzającym i prowadzącym działalność rolniczą na deklarowanych we wniosku gruntach.

Organ wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, płatność ONW przysługuje do powierzchni, użytków rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2017 roku 5-letnie zobowiązanie, do powierzchni użytków rolnych, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Płatność ta jest przyznawana w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha, 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha oraz 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha, a w przypadku rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie płatność ONW; jest przyznawana w wysokości 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 50 ha, 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha, i wreszcie 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.

Zgodnie z art. 41 ust. 7 rozporządzenia nr 1307/2013 państwa członkowskie zapewniają, aby rolnicy, w odniesieniu do których ustalono, że po dniu 18 października 2011 r. podzielili swoje gospodarstwo rolne wyłącznie w celu skorzystania z płatności redystrybucyjnej, nie zapewnić jakichkolwiek korzyści przewidzianych w niniejszym rozdziale. Ma to również zastosowanie do rolników, których gospodarstwa rolne są wynikiem takiego podziału. Mając na uwadze fakt, iż stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności polega na uzyskaniu wsparcia niezgodnie z celem jego ustanowienia, wskazania wymaga, iż celem ustanowienia możliwości przyznawania przez poszczególne państwa członkowskie płatności redystrybucyjnej jest zapewnienie skutecznego wsparcia dochodu mniejszych gospodarstw, aby jednolite wsparcie dla rolników posiadających mniejsze gospodarstwa rolne było wystarczające.

W ocenie Kierownika Biura Powiatowego w [...] w niniejszej sprawie można było stwierdzić bez wątpliwości, wystąpienie przesłanki obiektywnej świadczącej o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jak wskazano powyżej przesłanka ta dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, polegający np. na wsparciu przede wszystkim małych i średnich gospodarstw. Cel taki może być osiągnięty chociażby poprzez zastosowanie degresywnych stawek płatności. W niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, faktem jest, że gospodarstwo Państwa P. zostało podzielone poprzez przekazanie na rzecz córki części nieruchomości rolnych. Dzięki temu podziałowi, wnioski o przyznanie płatności zostały złożone przez dwa osobne podmioty. Podmioty te otrzymały zatem płatność ONW w wyższej wysokości, z ominięciem opisanych powyżej degresywnych stawek płatności. W przypadku wniosku A. P. przyznana kwota płatności ONW wynosiła 6 501,53 zł. Kwota płatności ONW przyznana za rok 2017 A. P. wynosiła natomiast 12 599,66 zł. Gdyby A.P. w roku 2017 złożył wniosek o przyznanie płatności obejmujący grunty własne i zgłoszone we wniosku A. P. to wyliczona zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia MRiRW kwota płatności ONW wyniosłaby 15 179 zł. Jest to zatem kwota o około 3 920 zł niższa niż płatność uzyskana przez osobne podmioty, a zatem kwota ta stanowi konkretną korzyść wynikającą z podziału gospodarstwa.

W trakcie oceny materiału dowodowego organy obu instancji nie miały również wątpliwości co do oceny wystąpienia w niniejszej sprawie subiektywnej przesłanki świadczącej o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności. Przypomnieć należy, iż weryfikacja tej przesłanki polega na ocenie czy przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem, a zatem czy nie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa, którego wyłącznym zamiarem było uzyskanie wyższego wsparcia niż uzyskało by gospodarstwo przed podziałem.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w przypadku wniosków o przyznanie płatności złożonych przez A. P. A. P. dokonany podział działek deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności nie odzwierciedlał w żadnym stopniu stanu faktycznego w zakresie faktycznego użytkowania działek. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bowiem na fakt, iż wszystkie grunty wchodziły w istocie w skład gospodarstwa A. P., który gruntami tymi faktycznie zarządzał i ponosił wszelkie koszty uprawy tych gruntów. A zatem w ramach składanych wniosków o płatności doszło w istocie do fikcyjnego podziału, którego zamiarem mogło być wyłącznie uzyskanie wyższych płatności, poprzez ominięcie limitu powierzchniowego dla płatności redystrybucyjnej.

W niniejszej sprawie ustalono, iż nastąpiło stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności redystrybucyjnej poprzez sztuczny podział gospodarstwa i złożenie dwóch wniosków o przyznanie płatności na grunty zarządzane przez jeden podmiot. Zatem nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie mającym wpływ na wysokość należnych płatności.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...].05.2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2017;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zmienność stanowiska tego samego organu w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

c) art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób, który pozwoliłby na ocenę, że przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła oraz czy może stanowić podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej stronie płatność;

d) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627, z późn. zm.) poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego i brak odniesienia się do dowodów skarżącej przedłożonych na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa w dniu 10 sierpnia 2018 r. oraz 13 sierpnia 2018 r.;

e) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny na materiale nie w pełni rozpatrzonym, a także w sposób sprzeczny z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania płatności bezpośrednich zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożeniu przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek, podczas gdy strona nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności ONW i realizowała jako samodzielny podmiot wskazane dla poszczególnych płatności cele.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnej w takiej sytuacji płatności ONW, o którą ubiegała się wnioskodawczyni.

W powyższym kontekście podkreślenia wymaga, iż decyzje organów obu instancji zapadły w jednym z postępowań nadzwyczajnych, tj. w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o wznowienie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Kontrolę tę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a.

Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość. Każda z przestanek wznowienia postępowania musi być na tyle istotna, aby dać podstawę do odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu prawnego. Przesłanki te nie mogą również być interpretowane dowolnie oraz w sposób rozszerzający.

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że postępowanie administracyjne zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na ujawnienie faktu, iż strona wszelkie decyzje związane z działalnością rolniczą dotyczącą między innymi rodzajów i terminów zabiegów agrotechnicznych, a także decyzje, co do rodzaju upraw podejmowała po konsultacji z państwem P. (rodzicami skarżącej), co, zdaniem organów, poddaje w wątpliwość samodzielność prowadzenia gospodarstwa rolnego przez stronę.

Organy uzasadniając, że nowa okoliczność faktyczna - konsultowanie decyzji w zakresie prowadzenia gospodarstwa jest istotna dla sprawy, odwołały się do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zdaniem organów fakt konsultowania w zakresie prowadzenia gospodarstwa potwierdza stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, zaś fakt stworzenia takich warunków "stanowi istotną okoliczność w sprawie, gdyż ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości należnych płatności. ".

Do oparcia postanowienia o wznowieniu postępowania na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konieczne jest wykazanie, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są dla sprawy istotne na tyle, że gdyby były znane organowi orzekającemu, to mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Należy więc zbadać, czy fakt konsultowania decyzji w zakresie prowadzenia gospodarstwa oznacza brak samodzielności w zakresie jego prowadzenia.

Skarżąca trafnie wywodzi w powyższym kontekście, iż przyjmując tok rozumowania organów należałoby uznać, że każdy fakt konsultacji podejmowanych decyzji przez osobę prowadzącą gospodarstwo z innymi osobami oznacza brak samodzielności w jego prowadzeniu oraz stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności. Takie wnioskowanie jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Przeciwnie, zasięganie rady w jakiejś sprawie u specjalisty, naradzanie się z kimś w jakiejś sprawie, jest wyrazem szczególnej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw i w żadnym stopniu nie oznacza braku samodzielności w podejmowaniu decyzji.

Należy przy tym zauważyć, iż podobnie kwestię tę ocenił organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2018 r., w którym wyjaśnił, że organ I instancji bezzasadnie przyjął, że dla uznania faktu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego niezbędne jest posiadanie maszyn i urządzeń koniecznych do prowadzenia takiej działalności, ponoszenie kosztów zabiegów agrotechnicznych, a także dokonywanie płatności za wykorzystywane maszyny nie będące własnością strony. Organ I instancji pominął bowiem, wynikającą z pisma rodziców strony z 19 kwietnia 2018 r., okoliczność faktyczną o zbliżającym się wieku emerytalnym ojca i chęci stopniowego przekazywania gospodarstwa na rzecz córki, co jest w polskich realiach powszechną i ogólnie akceptowalną praktyką (str. 9). Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 13) organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, wprost uznał, że "sam w sobie fakt prowadzenia konsultacji z bardziej doświadczonym rolnikiem można uznać za przejaw roztropności i dbałości o własne interesy." Trafnie podnosi zatem skarżąca, iż organy obu instancji tę samą okoliczność, w zależności od sytuacji, uznają za nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy, za przejaw dbałości o własne interesy, bądź też za przejaw braku samodzielności w prowadzeniu gospodarstwa i stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Wskazać należy jednocześnie, że okolicznością faktyczną stanowiącą podstawę wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego nie była okoliczność braku prowadzenia przez stronę A. P. działalności rolniczej na deklarowanych w roku 2017 działkach rolnych samodzielnie na własny rachunek, a jedynie wątpliwość w zakresie samodzielnego prowadzenia gospodarstwa przez stronę, której źródłem dla organów był fakt konsultacji decyzji w zakresie prowadzenia gospodarstwa z rodzicami. W przypadku zaś, gdy wznowienie postępowania ma nastąpić z urzędu, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie tylko musi dysponować wiedzą o istnieniu nowych doniosłych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Ta wiedza musi mieć swoje konkretne źródło, nie może wynikać z przypuszczeń, domysłów organu, lecz powinna znajdować oparcie w istniejących dowodach, które posłużą w toku wznowionego postępowania udowodnieniu owych nowości stanu faktycznego sprawy. Organ prowadzący postępowanie powinien wiedzieć o takich dowodach jeszcze we wstępnej fazie postępowania, zanim wyda postanowienie o wznowieniu. Brak jest bowiem podstaw do orzeczenia merytorycznego w sytuacji, gdy wadliwe przeprowadzone zostało przez organ I instancji postępowanie, w szczególności co do zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego.

W świetle przywołanych fragmentów uzasadnień decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, niesporne jest zatem, iż organy orzekające nie dowiodły w sposób bezsporny istnienia przesłanek, w oparciu o które doszło do wznowienia postępowania administracyjnego. Nieuprawnione w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych jest bowiem twierdzenie organu I instancji, iż okoliczność polegająca na prowadzeniu przez skarżącą konsultacji z rodzicami w zakresie prowadzonych zabiegów agrotechnicznych stanowi istotną okoliczność w sprawie, gdyż w świetle innych poczynionych ustaleń potwierdza, iż w przypadku wnioskowania o płatność ONW doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowej płatności.

Należy wyjaśnić, iż środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Co prawda wyrok odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia Trybunał wskazał również, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33).

Jednakże Trybunał również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.

Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Dokonując analizy wydanego przez Trybunał wyroku należy uznać, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Przy czym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pragnie jednoznacznie podkreślić, że w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że skarżąca ubiegająca się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu.

Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.

W ocenie Sądu, organy administracji w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazały aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegająca się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Przede wszystkim organ, który co prawda wskazuje na cel płatności ONW jakim jest zapewnienie skutecznego wsparcia dochodu mniejszych gospodarstw, w żaden sposób w wydanych rozstrzygnięciach nie udowodnił, że działanie skarżącej powoduje, iż nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia. Co więcej obiektywne okoliczności tego przypadku oceniane w ujęciu historycznym pozwalają, w ocenie Sądu, na wręcz przeciwne stwierdzenie, tj. że może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia.

Organ pierwszej instancji wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zarzuty sformułowane przez organ oscylują również w zakresie odmówienia stronie statusu rolnika samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą (użytkującego zgłoszone do dopłat grunty).

Pytania jakie rodzą się po ocenie sformułowanych przez organ wniosków w decyzji są następujące. Przede wszystkim zaistnienie jakich obiektywnych przesłanek w 2017 roku spowodowało, że organ odmiennie potraktował wniosek strony w kontekście lat wcześniejszych, kiedy strona otrzymywała płatności, przez co kwestia prowadzenia działalności rolniczej nie była kwestionowana.

Przechodząc do rozważań natury szczegółowej, wskazać należy, że w celu skutecznego podważenia posiadania przez wnioskodawcę gruntów zgłoszonych do płatności oraz prowadzenia działalności rolniczej, organ musi wykazać, że wnioskodawca nie wykonywał czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności wszelkich działań związanych z uprawą tych gruntów. W sytuacji, gdy wnioskodawca w toku postępowania o przyznanie płatności dołącza dokumenty świadczące jego zdaniem o posiadaniu gruntów samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa, organ, aby w sposób uprawniony twierdzić, że wnioskodawca nie był posiadaczem zadeklarowanych do dopłat gruntów i nie prowadził działalności rolniczej, musi przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty skutecznie podważyć.

W ocenie Sądu, stwierdzenie organu, iż udział i zaangażowanie skarżącej w prowadzeniu gospodarstwa są niewystarczające do stwierdzenia, iż w roku 2017 prowadziła gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy obu instancji zupełnie pominęły w ocenie dowody przedstawione przez stronę na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, wskazane na stronie drugiej protokołu z przyjęcia wyjaśnień strony z dnia 10 sierpnia 2018 r. oraz złożonych wraz z pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., przez co dokonana ocena wyników postępowania oparta została na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym.

Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że w przypadku gospodarstwa o pow. powyżej 50 ha brak gromadzenia dokumentacji potwierdzającej ponoszenie kosztów wydaje się mało prawdopodobny. Analogiczne wnioski organ wyprowadził w zakresie braku przedstawienia przez stronę dokumentacji związanej z zakupem oleju napędowego wykorzystywanego w uprawie roślin. Na tej podstawie organ uznał, że wszystkie koszty zabiegów agrotechnicznych ponosił A. P., który zapewne dokonywał zakupu środków ochrony roślin, nawozów i oleju napędowego, a które następnie były wykorzystywane, zarówno na gruntach zadeklarowanych we wniosku strony, jak i A. P.. Niewskazano dlaczego za niewystarczające uznano w tym zakresie wyjaśnienia samej strony czy oświadczenia J. T. w zakresie ponoszenia przez stronę kosztów zakupu.

Organ I instancji nie odniósł się również w ogóle do wyjaśnień strony o braku posiadania statusu czynnego podatnika podatku VAT i braku obowiązku gromadzenia dokumentów potwierdzających zakup paliwa. Zgodnie z art. 117 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r., poz. 2174, z późn. zm.), rolnik ryczałtowy w zakresie prowadzonej działalności rolniczej dostarczający produkty rolne jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ewidencji dostaw i nabyć towarów i usług. Jako rolnik ryczałtowy strona nie posiada obowiązku prowadzenia ewidencji zakupu i sprzedaży. Organ w takiej sytuacji nie może wyprowadzać dla strony negatywnych konsekwencji z braku przedstawienia dowodów potwierdzających ponoszenie kosztów.

Nietrafne jest stwierdzenie organu I instancji, iż w sposób nieuprawniony strona odmówiła wskazania struktury własności działek. Wnioskodawczyni w odniesieniu do spornej działki nr [...] położonej w [...] przedstawiła bowiem umowę dzierżawy z [...] marca 2016 r., jak również złożyła wyjaśnienia w dniu [...] sierpnia 2018 r. Organ nie wyjaśnił przy tym, jaki związek z toczącym się postępowaniem ma fakt niezadeklarowania tej działki do płatności w roku 2018.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż ocena dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Skarżąca trafnie wskazała, że od 2012 r. w sposób nieprzerwany (wcześniej w latach 2004 - 2010) podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik, zamieszkujący i prowadzący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej. Strona nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu. Z treści oświadczenia K. M. wynika, że strona od roku 2016 jest czynną plantatorką buraków cukrowych. Z kolei J. T. stwierdził, że strona od kilku lat jest jego klientką. Strona systematycznie zdobywa doświadczenie w zakresie prowadzenia działalności rolniczej, czemu ma służyć stopniowe przekazywanie gospodarstwa na jej rzecz, co w polskich realiach jest powszechną i ogólnie akceptowalną praktyką. Przypadki częściowego przekazywania gospodarstwa na rzecz następców i stopniowego wprowadzania we wszystkie zagadnienia związane z prowadzeniem gospodarstwa, często powiązane z uzyskiwaniem przez młodych rolników dofinansowania są powszechne. Strona systematycznie podejmuje starania o zbudowanie własnego parku maszynowego, czego dowodzi wnioskowanie o pomoc na zakup sprzętu. Strona dwukrotnie w kwietniu 2016 r. i kwietniu 2018 r. występowała o przyznanie środków w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Towarzyszy jej więc zamiar posiadania własnych urządzeń i maszyn służących do prowadzenia produkcji rolniczej, którego realizację uniemożliwia brak wsparcia finansowego. Stąd konieczność korzystania z maszyn i urządzeń rodziców.

Ze złożonych przez stronę wyjaśnień w sposób jednoznaczny wynika również, że skarżąca posiada wiedzę na temat prowadzonego gospodarstwa rolnego, w szczególności w zakresie położenia nieruchomości rolnych. Strona bez problemów opisała strukturę zasiewów gospodarstwa w 2017 r., potrafiła opisać proces uprawy [...]i [...]. Wskazała, że jako osoba młoda, z małym doświadczeniem konsultuje decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej z rodzicami, jak i z cukrownią, co nie oznacza, że decyzje te podejmowane są za ich zgodą.

Ustalenia w tym zakresie nie powinny przy tym budzić wątpliwości, muszą być wynikiem wszechstronnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, realizującego zasadę i prawdy obiektywnej. Skarżąca w sposób logiczny wykazała, iż sprawie zaistniały przesłanki, które uzasadniały decyzję w zakresie rozpoczęcia przez nią gospodarowania, tj. zbliżający się wiek emerytalny ojca, co będzie prowadziło w sposób naturalny do ograniczenia prowadzenia działalności i chęć stopniowego przekazywania gospodarstwa na rzecz córki, co jest w polskich realiach praktyką powszechną i akceptowalną. Były to obiektywne okoliczności uzasadniające przekazanie części gospodarstwa rolnego skarżącej, a które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ.

Sąd podziela również stanowisko skarżącej, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia Dyrektora ARiMR jest w istocie kopią uzasadnienia decyzji podjętej w I instancji. Trafnie również zauważyła strona, że organ wielokrotnie w uzasadnieniu decyzji posługuje się pojęciami o charakterze niejednoznacznym, np. zapewne ("zapewne A. P. dokonywał zakupu środków ochrony roślin, nawozów i oleju napędowego"), niewystarczające (udział i zaangażowanie strony w prowadzenie gospodarstwa są niewystarczające). Organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, stwierdzając w sposób ogólnikowy, że zarzuty te są nieuzasadnione, wydana decyzja nie narusza przepisów postępowania wymienionych w treści odwołania oraz, że organ nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego.

Należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków.

Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 01 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16).

Niewątpliwie zatem w tego typu sprawach organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, w ocenie Sądu, w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy muszą zatem wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku spostrzeżenia Sądu, w tym zobowiązane będą przede wszystkim ustalić, czy w sprawie istnieją dowody świadczące w sposób bezsporny, że gospodarstwo skarżącej powstało oraz uzyskiwały grunty tylko i wyłącznie w celach ominięcia modulacji, czy wyodrębnienie gospodarstwa strony miało na celu tylko i wyłącznie pozyskanie wyższych płatności.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a także gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd stosuje też przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd zasądził na rzecz strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca wpłaciła 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa radcy prawnemu; koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł zostały ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).