Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1008/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skarg A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 3. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego: a) z dnia [...] grudnia 2005 r.[...]; b) z dnia [...] grudnia 2005 r.[...]; c) z dnia [...] grudnia 2005 r.[...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 2205 (dwa tysiące dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ww. ustawy utrzymał w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. nakładające na "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. kary po 3.000 zł.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 4 i 8 listopada 2005 r. w S. przy ul. [...] zostały przeprowadzone trzy kontrole pojazdów należących do "A." Sp. z o.o. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono, że okazany rozkład jazdy jest nieaktualny, brakuje w nim przystanku końcowego w S. przy ul.[...]. Dotychczasowa pętla na ul. [...] została zlikwidowana i przeniesiona o około 1 km na ul.[...]. Zmiany te ustalono ze wszystkimi przewoźnikami wykonującymi przewozy na tej trasie. Przewoźnicy zostali zobowiązani do wprowadzenia do swoich rozkładów nowego przystanku. Firma "A." Sp. z o.o. nie wykonała tego obowiązku. W ocenie organu I instancji zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób jest ważne tylko i wyłącznie z aktualnym rozkładem jazdy, którego firma "A." Sp. z o.o. nie posiadała. Nadto w trakcie kontroli stwierdzono, że naruszono zasady korzystania z wyznaczonych przystanków, albowiem Urząd Miasta rozwiązał z firmą "A." umowę na korzystanie z przystanków na ul. [...] i ul. [...].

Powyższy stan faktyczny organ zakwalifikował jako wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem zasad korzystania z wyznaczonych przystanków i wymierzył trzy kary pieniężne po 3.000 zł. każda z nich.

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. zostały złożone takie same odwołania, w których odwołująca się spółka wskazała, że posiada zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] wydane w dniu [...] października 2003 r., którego integralną część stanowi rozkład jazdy ważny do dnia 6 października 2008 r. Podała także, iż nie miała możliwości dokonania zmiany zezwolenia, albowiem w przedmiocie zmiany zezwolenia toczy się już postępowanie od dnia 1 lipca 2004 r. Dlatego też uważa, że wypowiedzenie umowy na korzystanie z przystanków przez Urząd Gminy zmuszające spółkę do zmiany rozkładu jazdy jest bezzasadne, zaś przedstawiony do kontroli rozkład jazdy jest ważny.

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone decyzje uznając, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, w związku z czym organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie i jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał regularny transport osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym – przewozy regularne na linii regularne j[...]. Z rozkładu jazdy stanowiącego integralną część zezwolenia wynika, że nie jest on kompletny, albowiem brakuje na nim przystanku końcowego w S. na ul. [...], gdzie została przeniesiona dotychczasowa pętla z ul. [...]. Przewoźnicy zostali zobowiązani do wprowadzenia do swoich rozkładów jazdy nowego przystanku, zaś firma "A." nie wykonała tego obowiązku.

W trzech skargach na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przedstawiło identyczną argumentację.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że skarżące Przedsiębiorstwo wykonywało transport osób bez przestrzegania określonej w zezwoleniu ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż pierwotne odwołanie skarżącej zostało uzupełnione obszernym pismem procesowym jej pełnomocnika, natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, zwłaszcza wykładni przepisów prawnych.

W dalszej kolejności skarżąca spółka wskazała, że w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych gmina S. jako zarządca przystanków położonych na jej obszarze, nie posiada jakichkolwiek uprawnień do żądania od prywatnych przewoźników dostosowania ich dotychczasowych rozkładów jazdy do nowych potrzeb przewozowych na danym terenie. Wypowiedzenie skarżącej umowy na korzystanie z przystanków przy ul. [...] i ul. [...] przez gminę S. nie powoduje z mocy prawa skutku w postaci nieważności dotychczasowego rozkładu jazdy firmy "A.", a tym samym wydanego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. W chwili kontroli zarówno rozkład jazdy, jak i zezwolenie, którym aktualnie dysponuje skarżąca pozostawały ważne i obowiązujące w świetle prawa. Skarżąca wykonując transport osób zgodnie z powyższą dokumentacją nie naruszyła obowiązujących ją warunków przewozowych.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skarg podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wskazał, że ustalenia poczynione w trakcie kontroli pozwalają twierdzić, że strona wykonywała przewóz na trasie [...] i korzystała z kilku przystanków, które nie były ujęte w rozkładzie jazdy.

Na rozprawie dnia 10 listopada 2006 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1008/06, VI SA/Wa 1009/06 i VI SA/Wa 1010/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) stanowi w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Analizując zaskarżone decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie. Niesporne między stronami jest, że skarżąca spółka w chwili kontroli wykonywała regularny transport osób.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia.

W zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów

2) przebieg trasy przewozów

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy).

Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 a ww. ustawy). Do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się m.in.:

- proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy;

- schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami;

- potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 22 b ww. ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania.

Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Art. 24 cyt. ustawy określa w jakich sytuacjach dokonuje się zmiany zezwolenia na wniosek jego posiadacza, a także stanowi kiedy zezwolenie wygasa i kiedy cofa się je. Jedną z przesłanek cofnięcia zezwolenia jest naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu.

Zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zezwalające "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] stanowiło podstawę wykonywania kontrolowanych przejazdów. Zostało ono wydane dnia [...] października 2003 r. z ważnością do dnia 6 października 2008 r., zaś jego integralną część stanowił rozkład jazdy. Powyższa decyzja wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Zgodnie z art. 110 k.p.a. z chwilą jej doręczenia stronie, organ stał się tą decyzją związany.

Decyzja w niezmienionym kształcie pozostaje w obrocie prawnym do czasu aż zostanie ona uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie. A zatem skoro decyzja z dnia [...] października 2003 r. wydana przez Urząd Marszałkowski w [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązywała ona w dacie kontroli i wydawania przez organy decyzji nakładających na skarżącą spółkę kar pieniężnych. Dotyczy to także rozkładu jazdy stanowiącego integralną część decyzji. W rozkładzie tym obejmującym linię komunikacyjną [...] uwzględnione są przystanki przy ul. [...] i ul. [...] w S. Na jednym z nich zostały przeprowadzone kontrole, których wynikiem były decyzje nakładające kary pieniężne.

Niesporne między stronami jest, że skarżącej wypowiedziano umowy na korzystanie z tych przystanków. Okoliczność ta jednak pozostawała bez wpływu na obowiązywanie zezwolenia i rozkładu jazdy. To samo odnieść należy do przedłużenia linii komunikacyjnej o 1 km do ul. [...]. Zmiany te w dacie kontroli nie były uwidocznione w zezwoleniu i w rozkładzie jazdy, które obowiązywały w pierwotnym kształcie.

Brak zatem przesłanek do uznania, że tak ustalony stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że skarżąca spółka w dacie kontroli naruszyła warunki określone w zezwoleniu dotyczące ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Wprost przeciwnie – skarżąca spółka realizowała przewozy dokładnie zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym integralną część zezwolenia nr [...], które w dacie kontroli pozostawało w obrocie prawnym.

Powyższe oznacza, że zmiany stanu faktycznego jakie zaistniały po dacie wydania pozwolenia pozostają bez wpływu na ważność tego zezwolenia. Strona posiadająca zezwolenie jest obowiązana zgłaszać organowi, który udzielił zezwolenie zmiany danych określonych w przepisie art. 22 ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek ten dotyczy m.in. zmiany uzgodnień zasad korzystania z przystanków. Winna to uczynić w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W kontekście powyższego zauważyć należy, że ze skarżącą umowę na korzystanie z przystanków przy ul. [...] i ul. [...] rozwiązano z dniem [...] listopada 2005 r., a zatem w dacie kontroli nie upłynął jeszcze 14 dniowy termin w ciągu którego była ona zobligowana do złożenia stosownego wniosku. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W sytuacji niewywiązania się przez uprawnionego z obowiązku wynikającego z art. 22 cyt. ustawy przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują określone sankcje. Do czasu ich zastosowania zezwolenie i w konsekwencji rozkład jazdy obowiązują w takim zakresie jaki z nich jednoznacznie wynika.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonych decyzjach nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącą spółkę w piśmie z dnia 1 lutego 2006 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania zarzutów, zwłaszcza dotyczących wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Nie uczynił tego również w odpowiedziach na skargi, pomimo iż do skarg załączone zostało powyższe pismo, zaś zarzuty w obu pismach pokrywają się.

Odpowiedź na skargę zgodnie z istotą i celem, które ma ona spełniać w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, a w szczególności do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa. Odpowiedzi na skargi sporządzone w przedmiotowych sprawach nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Nadto zawierają twierdzenia nie znajdujące uzasadnienia w ustalonym w trakcie kontroli stanie faktycznym sprawy, a dotyczące korzystania przez skarżącą z przystanków, które nie były ujęte w rozkładzie jazdy. Powyższe uchybienia – w ocenie Sądu – pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym odsyła do załącznika do ustawy, który szczegółowo określa naruszenia obowiązków i warunkowo wynikających z przepisów ustawy.

Zgodnie z lp. 1.2.2. pkt 3 wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Aby jednak można było zastosować lp. 1.2.2. i w konsekwencji wymierzyć karę pieniężną, tak jak czyni to organ, należy ustalić, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu.

W niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, iż doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu i w konsekwencji nałożyły karę pieniężną w oparciu o normę prawną nie mającą w sprawie zastosowania.

Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.