Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1848
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo Spółdzielcze

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 233/09 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2009r. IV SA/Po 233/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu na postanowienie Wielkopolskiego wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu Nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. , nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza nałożył na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z oficynami usytuowanego na nieruchomości w Kaliszu przy ul [...] w terminie do 30 września 2008 r. Organ ten wskazał, iż ekspertyza jest niezbędna do dokładnego określenia zużycia elementów konstrukcyjnych obiektów, bowiem w trakcie oględzin stwierdzono przeciekający miejscami dach, duże zawilgocenie budynku, odpadający tynk na elewacjach budynku itp. Uzasadniając kwestię nałożenia obowiązku na zarządcę organ wyjaśnił, iż Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu zarządza nieruchomością na zasadzie "prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu, wskazując, że przedmiotowy budynek jest budynkiem prywatnym, którego współwłaściciele, znani z imienia i nazwiska, winni być zobowiązani do wykonania obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem. Ponadto odwołujący wskazał, iż MZBM jest tylko zarządcą budynku, który na wniosek właścicieli przejął zarząd państwowy. Odwołujący podniósł, iż ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm.) uchyliła przepisy o zarządzie państwowym i dotychczasowy zarządca , czyli MZBM działa na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylono zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu nałożonych obowiązków i orzeczono o wykonaniu nałożonych obowiązków w terminie do dnia 15 kwietnia 2009 r., a w pozostałej części postanowienie utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę nałożonego na Miejski Zarząd Budynków Mieszkaniowych w Kaliszu obowiązku stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, mogą w drodze postanowienia, nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ wyjaśnił też, iż MZBM nie twierdził, że gmina skorzystała z przysługującego jej roszczenia o przejęcie przez nią zarządu wobec nie złożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o przywrócenie zarządu w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111 poz. 723). Wojewódzki Inspektor zwrócił również uwagę, że również art. 40 ustawy o własności lokali, który w ust. 2 przewidywał, że do czasu uregulowania spraw związanych z zarządem przez właścicieli, do spraw związanych z zarządem stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu zleconego przez właścicieli osobie fizycznej lub prawnej, nie pozbawił MZBM zarządu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu zarzucając mu: naruszenie przepisów art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2), art. 61, art. 70 i art. 3 pkt 1 i 11 Prawa budowlanego i art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w postanowieniu i jego uzasadnieniu przepisów oraz niesłuszne i bezpodstawne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako "zarządca", poprzez przyjęcie zastosowania nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., jak i ustawy nowelizującej ustawę o najmie lokali mieszkalnych, a także przez przedwczesne uznane, że stan budynku - w całości uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego, co miało istotny wpływ na treść postanowienia, oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu wyłączenia z zarządu nieruchomością istotnej części budynku i niedopuszczalnego uniemożliwienia jego sprawowania poprzez przejęcie przez właścicieli do wyłącznego posiadania i decydowania o budynku w sposób uniemożliwiający "normalne" sprawowanie czynności zarządczych oraz nie ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść postanowienia.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy przeoczył, że wobec uchylenia przepisów - najpierw o zarządzie państwowym, a następnie także przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych, w tym także przepisów przejściowych i końcowych (a zdaniem skarżącego także ustawy nowelizującej z 1997 r.), brak jest uzasadnienia formalnoprawnego dla dalszego sprawowania zarządu budynkiem przez skarżącego, a ponadto brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wydatkowania środków finansów publicznych na tego rodzaju cele, skoro nie jest to wcale zadanie własne gmin lub zadanie zlecone. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nawet nie próbowały uzasadniać, dlaczego adresatem obowiązków z Prawa budowlanego może i powinien być skarżący, a nie właściciele nieruchomości. Samo stwierdzenie skarżącego, że sprawuje zarząd nieruchomością nie jest bowiem i nie było wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący jest zarządcą, na którym ciążą obowiązki z art. 81 c, 61, 62 i 66 Prawa budowlanego. W rezultacie organy administracji nie wyjaśniły nawet o jakiego "zarządcę" chodzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a jakim zarządcą jest skarżący, skoro nie jest zarządcą w rozumieniu prawa trwałego zarządu z ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest nim na podstawie umowy. Skarżący podniósł, iż ujawnieni współwłaściciele nie zatwierdzili też czynności skarżącego jako zarządcy, natomiast w sposób notoryczny uniemożliwiają należyte sprawowanie jakiegokolwiek zarządu budynkiem, chyba że pod tym pojęciem rozumieć ponoszenie kosztów, ale nie pobieranie pożytków, które wyłączyli w przeważającej mierze. Wywodzą przy tym, że skarżący jest zobowiązany wykonywać wszystkie ich polecenia, które spełniają wymogi zlecenia.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż doszło do nieformalnego przejęcia zarządu przez właścicieli, co pozostaje w sprzeczności z podawaną dotychczas w dobrej wierze przez skarżącego podstawą sprawowania zarządu na podstawie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządu oraz w związku z uchylaniem przepisów Prawa lokalowego właściciele nieruchomości powinni, o ile chcieli przejąć zarząd nieruchomością, złożyć najpierw w terminie do dnia 12 listopada 1995 r., a następnie do dnia 31 grudnia 1998 r. oświadczenie o przejęciu w zarząd nieruchomości, co skutkowało brakiem wzajemnych rozliczeń (opcją zerową). Skarżący zwrócił uwagę, iż oświadczenia takiego nie złożono do dnia dzisiejszego.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przyjął, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora, właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu wynika zatem, że może on być zastosowany jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót lub stanu technicznego-obiektu. Zaskarżone postanowienie ma więc charakter dowodowy służący do uzyskania niezbędnych informacji co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i ewentualnych czynności jakie należy podjąć w celu przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uregulowanie prawne daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego zaadresowania decyzji Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Bowiem, postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ może skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 214/07, Lex nr 468753, w którym stwierdzono, iż wybór któregoś z podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 2 nie należy do uznania organu. Wskazanie podmiotów zobowiązanych do złożenia ekspertyzy o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania nieruchomością wspólną. W niniejszej sprawie czego nie kwestionuje skarżący, a wręcz przeciwnie sam zwraca na to uwagę, MZBM na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Kaliszu - Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1982 r., [...] sprawował tzw. zarząd państwowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych po wejściu w życie tej ustawy, do dalszych czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, czyli takich jak skarżący, stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Oznacza to, że skoro nie nastąpiła sytuacja przewidziana w ust. 2 art. 61, to jednostka zarządzająca, która w dalszym ciągu prowadzi zarząd winna w stosunkach z właścicielem stosować reguły kodeksu cywilnego przewidziane do prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Na zasadę prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia wskazuje sam skarżący. W zażaleniu na postanowienie sam skarżący wskazał, że obecnie sprawuje zarząd na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Również w piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r., skarżący stwierdził, że MZBM wykonuje funkcję zarządcy przedmiotowej nieruchomości bezumownie, jako prowadzący cudze sprawy bez zlecenia. Powyższe potwierdza ponadto pismo Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 27 maja 2008 r. w którym Prezydent wskazał, iż zarządzanie przez MZBM cudzą nieruchomością bez zlecenia jest niewłaściwym rozwiązaniem. Stanowisko, iż MZBM wykonuje funkcję zarządcy bezumownie, jako prowadzący cudze sprawy bez zlecenia, skarżący wielokrotnie potwierdzał w swoich pismach adresowanych do współwłaścicieli. Ponadto w piśmie z dnia 3 stycznia 2006 r. MZBM wskazał, iż jest zainteresowany podpisaniem umowy na zarządzanie jak również podniósł, iż MZBM na mocy art. 753 § 2 Kodeksu cywilnego służy prawo ubiegania się o zwrot wydatków i nakładów poniesionych na nieruchomość.

Natomiast odnosząc się do zarzutu zastosowania nieobowiązujących przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych, Sąd uznał, że zgodzić należy się ze skarżącym, iż obecnie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. nie obowiązuje, to jednak w ocenie Sądu zasadne jest powoływanie się na jej regulacje. Wyżej cytowany art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych należy interpretować w ten sposób, iż od dnia wejścia w życie jej przepisów do czynności jednostek zarządzających stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Powyższy przepis wskazuje datę początkową stosowania przepisów kodeksu cywilnego do czynności podejmowanych przez ww. jednostki zarządzające. Natomiast w żadnym przypadku nie określa daty końcowej. Również późniejsze uchylenie ww. ustawy nie powoduje, że jednostki zarządzające, które od dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych działały na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia obecnie działają na innych zasadach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych tzw. zarząd państwowy przekształcił w stosunek cywilnoprawny. Samo uchylenie przepisów ww. ustawy nie powoduje, iż stosunek ten ustał. Tylko wskazanie w przepisach ustawy uchylającej, iż stosunek cywilnoprawny, który powstał na podstawie art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustaje lub przekształca się uzasadniałby twierdzenia skarżącego. W art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.) brak jest regulacji wskazującej na ustanie takiego stosunku cywilnoprawnego. Ponadto, gmina nie skorzystała z przysługującego jej roszczenia o przejęcie przez nią zarządu wobec nie złożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o przywrócenie zarządu w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1997 r. Nr 111 poz. 723). Zgodnie z tym przepisem w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości, do której stosuje się art. 61 ustawy, o której mowa w art. 1, wniosku o przywrócenie zarządu w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r., gminie przysługuje roszczenie o przejęcie przez niego zarządu. Wobec powyższego uznać należy, iż skoro nie nastąpiła ze strony właścicieli żadna prawem przewidziana czynność zmierzająca do przejęcia zarządu, a wręcz przeciwnie oświadczyli oni w piśmie z dnia 6 lipca 2007 r., iż prowadzenie zarządu może odbywać się w dalszym ciągu bez zmian tj. w formie umowy dorozumianej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zarząd wygasł, zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącego, że wykonuje on zarząd na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy właściciele nieruchomości traktują MZBM jako zarządcę, jak również on sam wskazuje, że zarządza nieruchomością na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia uznać należy, iż organy nadzoru budowlanego słusznie skierowały postanowienie do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkaniowych, jako do zarządcy budynku mieszkalnego w Kaliszu, przy u. Łódzkiej 52.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Kaliszu zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 81c ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1i 11, art. 61, 70 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w decyzji i jej uzasadnieniu przepisów oraz niesłuszne i bezpodstawne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako zarządca poprzez przyjęcie dalszego zastosowania nieobowiązujących już przepisów ustawy dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych jak i ustawy nowelizującej ustawę o najmie lokali mieszkalnych, lub art. 752-757 Kodeksu cywilnego jako podstawę uzasadniającą nałożenie obowiązku na skarżącego a także przez sprzeczne z prawem przyjęcie w uzasadnieniu wyroku za organem administracji, że stan budynku - w całości uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust 1 i 2 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

2/ Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1, i art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie części istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącego należącego do granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. tj. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy , w szczególności faktu istotnych utrudnień w zarządzaniu nieruchomością dotyczącą faktycznego pozbawienia możliwości sprawowania należytego zarządu poprzez pozbawienie zarządcy dochodów i powiększenie jego kosztów - nie pokrywanych przez właścicieli co czyni rzekomy zarząd iluzorycznymi pozbawionym dostatecznego umocowania skarżącego jako zarządcy – nie uzasadniającego nałożenie na niego obowiązków z Prawa budowlanego, tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono , że niezasadne jest powołanie przez Sąd za organami administracji przepisów już nieobowiązującej ustawy o najmie lokali i ustawy ją nowelizującej z 1997r. uchylonych z dniem 10 lipca 2001r. Sąd przeoczył, że brak jest uzasadnienia formalnoprawnego dla dalszego sprawowania zarządu budynkiem przez skarżącego, a ponadto brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wydatkowania środków finansów publicznych na tego rodzaju cele, skoro nie jest to wcale zadanie własne gmin lub zadanie zlecone. Przeoczono skutki zmian jakie zaszły w 2001r. kiedy to ustawodawca zdecydował się pozostawić sprawy dalszego zarządzania nieruchomościami prywatnymi całkowicie gminom i innym istniejącym już regulacjom prawnym, nie normując trybu i sposobu dalszego jego sprawowania i sposobu rozliczeń, dlatego ustalenia Sądu, dlaczego adresatem obowiązków może i powinien być skarżący, są co najmniej niewystarczające. Samo stwierdzenie skarżącego , że sprawuje zarząd nieruchomością nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że skarżący jest zarządcą na którym ciążą obowiązki z prawa budowlanego. Wbrew ustaleniom Sądu stanowisko skarżącego i współwłaścicieli nie jest względem siebie zbliżone, a zasadą dalszego działania ustawy dawnej nie da się uzasadnić w tych warunkach, ponoszenia dalszych kosztów przez skarżącego. Skarżący zarządza nieruchomością na podstawie przepisów k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, czyli nie jest zobowiązany do nakazanych czynności na podstawie przepisów prawa. Sprawowanie zarządu wynika z jego woli dbałości o interesy właścicieli, a może nawet i najemców jako członków wspólnoty samorządowej a nie z nakazu administracyjnego lub przepisów prawa. Skarżący z dnia na dzień mógłby też zaprzestać tych czynności. Natomiast za wszystkie czynności i zaniechania może ponieść odpowiedzialność i ponosi ich ryzyko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje, iż faktycznie zarządza nieruchomością, której dotyczy sprawa. Nie kwestionuje też, że ten faktyczny zarząd bierze swój początek w decyzji administracyjnej z [...] lipca 1982r. oraz że nie wystąpił z roszczeniem o przejęcie tego zarządu przez współwłaścicieli nieruchomości. Powołana decyzja z [...] lipca 1982r., jak wynika z okoliczności sprawy, potwierdzonych jej kopią znajdującą się w aktach administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (karta 34) , została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. nr 14, poz. 84) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz.U. nr 37, poz. 222). Powołany art. 18 ust. 2 stanowił, że terenowy organ administracji państwowej mógł postanowić o objęciu zarządem właściwych organów lub jednostek gospodarczych powołanych do sprawowania zarządu budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową, budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej na wniosek właściciela, w przypadku, gdy zarząd nie był przez właściciela w ogóle sprawowany oraz jeżeli właściciel nie sprawował zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie. Przepis ten w wyniku nowelizacji Prawa lokalowego i ogłaszania jednolitych tekstów tej ustawy przekształcił się w art. 25 ust. 2. Utracił on moc, jak cała ustawa Prawo lokalowe, w dniu 12 listopada 1994 r. na mocy art. 67 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 105, poz. 509 ze zm.). Jednakże ostatnia z wymienionych ustaw zawierała przepisy przejściowe odnoszące się do decyzji wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa lokalowego, a więc także do decyzji wydanych na podstawie art. 18 ust. 2 Prawa lokalowego. Mianowicie w art. 61 ust. 1 i 2 postanowiono, że z dniem wejścia w życie ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli zarząd zostanie przywrócony właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, znosi się wzajemne rozliczenia z tytułu dochodów z nieruchomości i wydatków na eksploatację i remonty bieżące, jakie miały miejsce do dnia przywrócenia zarządu. Z przepisu tego wynikało zatem, że ustawodawca uchylając podstawę prawną decyzji o przejęciu zarządu, nie zdecydował się na zniesienie tego zarządu. Zarząd ten nadal trwał skoro przewidziano szczególne skutki w zakresie rozliczenia dochodów i wydatków na wypadek przywrócenia zarządu właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zarząd ten trwał nadal z tym, że, jak stanowił art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, do czynności jednostek zarządzających stosowano od dnia wejścia w życie ustawy przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia.

Potwierdzeniem trwania zarządu ustanowionego decyzją wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego jest też art. 7 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. nr 111, poz. 723). W przepisie tym przewidziano dla gminy roszczenie o przejęcie zarządu przez właściciela nieruchomości, do której stosuje się art. 61 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, jeżeli nie złożył on wniosku o przywrócenie zarządu do dnia 31 grudnia 1998 r. Z przepisu tego jasno wynika, że zarząd ustanowiony na podstawie decyzji wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, aczkolwiek zmieniony w ten sposób, że stosuje się do niego przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, trwa nadal. Gdyby zarząd ten ustał niepotrzebne byłoby bowiem ustanawianie roszczenia o jego przejęcie. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż obecnie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. nie obowiązuje, to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest powoływanie się na jej regulacje. Jak to słusznie poniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej cytowany art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych należy interpretować w ten sposób, iż od dnia wejścia w życie jej przepisów do czynności jednostek zarządzających stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Powyższy przepis wskazuje datę początkową stosowania przepisów kodeksu cywilnego do czynności podejmowanych przez ww. jednostki zarządzające. Natomiast w żadnym przypadku nie określa daty końcowej. Również późniejsze uchylenie ww. ustawy nie powoduje, że jednostki zarządzające, które od dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych działały na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia obecnie działają na innych zasadach. Przepis art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych tzw. zarząd państwowy przekształcił w stosunek cywilnoprawny. Samo uchylenie przepisów ww. ustawy nie powoduje, iż stosunek ten ustał. Tylko wskazanie w przepisach ustawy uchylającej, iż stosunek cywilnoprawny, który powstał na podstawie art. 61 ust.1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustaje lub przekształca się uzasadniałby twierdzenia skarżącego. W art. 39 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.) i innych przepisach prawa brak jest regulacji wskazującej na ustanie takiego stosunku cywilnoprawnego.

Następnym argumentem przemawiającym za uznaniem skarżącego kasacyjnie za zarządcę jest to, że co prawda Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych została uchylona ustawą z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz ustawą z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 31 z 2005 r., poz. 266 ze zm.), jednakże wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, żadną z tych ustaw nie uchylono ani nie zmieniono art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze. Przepis ten nadal obowiązuje, co oznacza, że nadal gminie służy roszczenie o przejęcie zarządu przez właściciela. Z tego wynika, że dopóki zarząd przejęty na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego jest faktycznie wykonywany przez jednostkę organizacyjną gminy nie posiadającą osobowości prawnej i gmina ta nie zrealizowała skutecznie roszczenia o przejęcie zarządu przez właściciela nieruchomości, dopóty ta jednostka organizacyjna jest zarządcą budynku, którego uprawnienia i obowiązki są regulowane przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, a więc także m.in. ciąży na niej obowiązek działania z należytą starannością (art. 752 k.c.), zaś gmina posiada roszczenie o zwrot uzasadnionych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami oraz o zwolnienie od zobowiązań, które poprzez swą jednostkę organizacyjną zaciągnęła przy prowadzeniu sprawy, jeżeli działała zgodnie ze swoimi obowiązkami. Jeżeli jak twierdzi skarżący, brak jest uzasadnienia dla wydatkowania środków finansów publicznych na zarządzanie przedmiotową nieruchomością ponieważ nie jest to zadanie własne gminy ani zadanie zlecone gminie, to nic nie stoi na przeszkodzie aby skorzystać z roszczenia ze wskazanego wyżej art. 7 ustawy o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych – o przejęcie zarządu przez współwłaścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz niekwestionowane ustalenia, w tym fakt, że skarżący jest jednostką organizacyjną gminy nie posiadającą osobowości prawnej, stwierdzić należy, że nadal pozostaje zarządcą budynku, którego dotyczy sprawa. Podkreślić przy tym należy, że zarząd ten wywodzi się z art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, który to przepis stanowił o możliwości przejęcia w zarząd budynków. Skarżący może być zatem adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten bowiem stanowi, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego właściwy organ administracji może nałożyć określone obowiązki na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Tam zaś mówi się o uczestnikach procesu budowlanego oraz o właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest natomiast także budynek (art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Należy przy tym mieć na uwadze, że określenie "zarządca obiektu budowlanego" funkcjonuje w prawie budowlanym od wielu lat, w tym było ono używane także w tym czasie, gdy obowiązywało Prawo lokalowe i jego art. 18 ust. 2. W art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), będącym odpowiednikiem art. 81c obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, też przewidziano możliwość nałożenia określonych obowiązków na zarządcę obiektu budowlanego. Z cytowanego wyżej art. 81c ust 2 wynika, że do jego zastosowania wystarczającym jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku, takie organy nadzoru budowlanego powzięły w oparciu o przeprowadzony przegląd techniczny budynku i późniejsze jego oględziny z których wynikało, że jego stan techniczny jest zły. Z przepisu tego nie wynika aby organy musiały ten stan udowodnić. Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że stan budynku uzasadnia ingerencje organów nadzoru budowlanego na podstawie tego przepisu.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego gminna jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 (art. 18 ust. 2) Prawa lokalowego, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Taka wykładnia, poza wskazanymi argumentami z zakresu wykładni gramatycznej, jest też jeszcze uzasadniona potrzebą zapewnienia mimo zmian przepisów prawnych ciągłości w sprawowaniu pieczy nad obiektem budowlanym w interesie bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony zdrowia i mienia ludzi. Z drugiej strony wywiedziony w drodze wykładni obowiązek ciążący na gminie (jednostce organizacyjnej gminy nie posiadającej osobowości prawnej) nie wydaje się nadmierny, skoro zarząd ten jest regulowany przepisami dotyczącymi prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, co daje możliwość rozliczenia ewentualnych wydatków poniesionych przez gminę nie znajdujących pokrycia w dochodach.

W świetle przyjętej wykładni niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do twierdzenia o naruszeniu przepisów prawa materialnego, decydujących o adresacie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że przy przyjętej wykładni pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" fakty jakoby pominięte przez Sąd pierwszej instancji, dotyczące w szczególności utrudniania zarządzania nieruchomością poprzez pozbawianie zarządcy dochodów i powiększanie jego kosztów, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.