Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2383/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust 2 pkt 1, 2 i 5, art. 27 ust. 1, art. 33 i art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 820/16 w sprawie ze skargi M. B. i S. B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. nr XXX/950/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M. B. i S. B. solidarnie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 820/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. B. i S.B. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 8 maja 2008 r. nr XXX/950/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odrzucił skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego D-3.1KS; 2 i oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

8 maja 2008 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr XXX/950/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna – część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy – część I. W komparycji tej uchwały wskazano m. in., że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.; dalej: "u.z.p.") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p."). Z akt planistycznych wynika, że prace planistyczne nad Planem Miejscowym zainicjowała uchwała Nr 64/XIII/99 Rady Miasta Wesoła z 28 maja 1999 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Starej Miłosnej - część północna - nad Traktem Brzeskim w Mieście Wesoła, a nadto, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło 3 września 2001 r.

30 grudnia 2015 r. do Rady Miasta Stołecznego Warszawy wpłynęło pismo podpisane przez M. i A. M., K. i M. K. oraz M. i S. B., w którym wniesiono o zaniechanie naruszenia prawa polegającego na "dokonaniu przeznaczenia naszych nieruchomości pod zabudowę usługową z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej oznaczoną D.3.2.U (...) i wpisaniu przeznaczenia dotychczasowego, jakie istniało przed uchwaleniem w/w uchwały tj. zabudowa mieszkaniowa". W uzasadnieniu wezwania powołano się m. in. na decyzje o pozwoleniu na budowę wydane w odniesieniu do działki nr [...], które "są wiążące dla organu". Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada") nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

W skardze nadanej na poczcie 27 lutego 2016 r. M. i A. M., K. i M. K. oraz M. i S. B. wnieśli "o uchylenie Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 maja 2008r. Nr XXX/950/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Wesoła w części dot. działek nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb 07-07 przy ul. [...] przeznaczenie D-3.2U oraz D-3.1KS. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono: "naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, przez nieuwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego treści wydanych wcześniej decyzji i wzniesienie budynków mieszkalnych na działkach objętych niniejszą skargą". W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że działki [...],[...],[...],[...] zostały zabudowane budynkami mieszkalnym wraz z szambami na podstawie wydanych wcześniej decyzji organu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji urbanistycznych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały dwie nieruchomości zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, trzecia budową jest w trakcie realizacji (z oświadczenia S. B. na rozprawie 18 stycznia 2017 r. oraz mapy z k. 25 wynika, że budowa nie została ukończona w odniesieniu do działek [...] oraz [...]). Zdaniem skarżących, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zobligowany z mocy prawa do uwzględnienia w planie treść ostatecznych decyzji organów architektoniczno-urbanistycznych. Stan faktyczny jest taki, że decyzje te zostały wykonane wybudowano budynki mieszkalne natomiast zaskarżony plan wprowadza nową funkcję a mianowicie D-3.2 U i D-3.1 KS funkcję usługową i parkingową bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że legalna zabudowa występuje w rażącej sprzeczności z nowym planem zagospodarowania terenu, co winno skutkować stwierdzeniem w tej części nieważności uchwały z uwagi na rażące naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Skarżący równocześnie wskazali, że "w piśmie skierowanym do organu domagali się zmiany funkcji D-3.2 U. Obecnie domagamy się aby Sąd z urzędu stwierdził nieważność funkcji D-3.1 KS - parking publiczny albowiem funkcja ta również jest sprzeczna z dotychczasową funkcją mieszkaniową".

W odpowiedzi na skargę Miasto Stołeczne Warszawa (dalej również: "organ") wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarżący w swojej skardze nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, a tym samym nie spełnili oni przesłanki wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji uzasadnia odrzucenie przedmiotowej skargi. Konieczną przesłanką dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżących, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy ich własną prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie wyłącznie faktyczną), a zaskarżoną przez nich uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Skarżący kwestionując uchwalę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musieli dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, a jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną, czyli pozbawia ich pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Orzecznictwo i doktryna zgodnie podkreślają, że szczególną cechą "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt: SK 76/06 wskazał, że "przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżenia uchwal lub zarządzeń organu gminy w sprawie zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (...)". Skarżący w swojej skardze nie wykazali, jaki bezpośredni wpływ mają poszczególne zapisy uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXX/950/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna-część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy-część I, do przysługującego im prawa, a tym samym nie wykazali istnienia interesu prawnego wobec wyżej zaskarżonej uchwały. Należy wskazać, co również podkreślili skarżący w swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Wesoła nr 380/AU/00/R z dnia 28 lutego 2000 r., Burmistrz Miasta Wesoła zatwierdził projekt budowlany i wydal pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych i trzech szczelnych zbiorników ścieków po max. 10 m.3 na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu 07-07. Jak wykazali w wezwaniu skarżący, w dacie uchwalania niniejszego miejscowego planu dwie nieruchomości skarżących zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, zaś trzecia budowa jest w trakcie realizacji. Zgodnie z zapisami uchwały nr XXX/950/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna-część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy-część I, nieruchomości skarżących położone są na terenach oznaczonych w Planie Miejscowym symbolami: D-3.2U oraz D-3.1KS. Pomimo, tego, iż zapisy Planu Miejscowego w swojej treści są inne od treści posiadanej przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę, to w żaden sposób nie naruszają one interesu prawnego skarżących. Do przedmiotowego miejscowego planu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Jednak zgodnie z treścią ust. 3 wyżej podanego artykułu, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. A contrario, należy przyjąć, że jeżeli Skarżący uzyskali ostateczne, czyli podlegające wykonaniu, pozwolenie na budowę, mogą oni przystąpić do robót budowlanych, co w przedmiotowej sprawie ma już miejsce. Wejście w życie przedmiotowego miejscowego planu dla obszaru, na którym skarżący wybudowali już dwa budynki mieszkalne a trzeci budynek jest w trakcie realizacji, nie może pozbawić ich tej inwestycji. Dzieje się tak albowiem wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla skarżących pomimo późniejszego uchwalenia dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zapisy miejscowego planu dotyczące nieruchomości skarżących nie naruszają ich interesu

prawnego, ponieważ nadal mogą oni realizować inwestycję budowlaną przewidzianą w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skarga w części dotyczącej terenu parkingu (oznaczonego w Planie Miejscowym jako teren D-3.1KS) podlega odrzuceniu z uwagi nie nieobjęcie tego terenu wezwaniem wymaganym przez art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W pozostałej części, tj. w zakresie, w jakim Plan Miejscowy przewiduje przeznaczenie działek skarżących nr [...]i [...]pod usługi (teren D-3.2U) skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia jest jednym z warunków dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy, którego niespełnienie obliguje sąd do odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę. Skarga w części przekraczającej zakres uprzedniego wezwania podlega odrzuceniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2624/14 i cyt. tam orzecznictwo, CBOSA). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zakres zaskarżenia skargą wychodzi poza zakres wezwania z 30 grudnia 2015 r. Otóż w wezwaniu tych nie poruszono w ogóle problemu terenu parkingu D-3.1 KS, ograniczając wezwanie do terenu usług (D-3.2.U). Okoliczność ta została wprost przyznana w skardze, gdzie stwierdzono: "Skarżący w piśmie skierowanym do organu domagali się zmiany funkcji D-3.2 U. Obecnie domagamy się aby Sąd z urzędu stwierdził nieważność funkcji D-3.1 KS - parking publiczny albowiem funkcja ta również jest sprzeczna z dotychczasową funkcją mieszkaniową" (k. 3). Zasadnie zatem pełnomocnik organu wniósł na rozprawie o odrzucenie skargi w tej części. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że odrzucenie skargi z uwagi na nienależyte wypełnienie warunku uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia nie stanowi przeszkody do ponownego wniesienia skargi do sądu co do tego terenu poprzedzonej odpowiednim wezwaniem.

W ocenie Sądu, skarga jest natomiast dopuszczalna w pozostałej części, tj. tej dotyczącej działek skarżących nr [...] oraz [...] położonych na terenie zabudowy usługowej D-3.2.U. Po pierwsze, w tej części spełnienie warunku uprzedniego wezwania nie budzi wątpliwości. W szczególności istota zarzutu sformułowanego w wezwaniu koresponduje z zarzutem skargi. Zarówno w wezwaniu, jak i w skardze skarżący zarzucili bowiem niezgodne z prawem (w ich ocenie) przeznaczenie w Planie Miejscowym ich działek pod usługi. Skarżący wnosząc skargę 27 grudnia 2016 r. zachowali również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 30 grudnia 2015 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Następnie należy stwierdzić, że Uchwała narusza interes prawny skarżących, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nich prawa własności do nieruchomości wskazanych w skardze (w wykonaniu zobowiązania przewodniczącego skarżący dołączyli stosowane wydruki z ksiąg wieczystych – k. 50-55). Stąd tez nie ma podstaw do odrzucenia w rzeczonej części skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).

Sąd podzielił pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości, chyba że nie następuje zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA). W niniejszej sprawie z taką kontynuacją dotychczasowego przeznaczenia terenu skarżących nie mamy do czynienia. W szczególności Plan Miejscowy nie zastąpił tu innego planu miejscowego, który przewidywałby identyczne przeznaczenie nieruchomości skarżących. W szczególności dla oceny interesu prawnego nie ma znaczenia przeznaczenie tego terenu pod usługi w planie ogólnym Wesołej z 1980 r. (plan ten utracił bowiem moc z dniem 1 stycznia 2004 r. – zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.), jak również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym przez Radę m.st. Warszawy Uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. (odrębną kwestią jest zgodność Planu Miejscowego ze studium, ale to jest już etap badania zasadności, a nie dopuszczalności skargi). Ponadto, zdaniem Sądu, przy wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. należy mieć na uwadze konstytucyjne prawo do poddania kontroli sądowej uchwał rady gminy (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Stąd też orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że właściciel ma prawo do kwestionowania przed sądem administracyjnym uchwał rady gminy, które ograniczają praw własności jego nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2016 r, II OSK 27/15, CBOSA).

Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy Sąd przypomniał, że Plan Miejscowy w odniesieniu do działek skarżących położonych na terenie D-3.2.U przewidział jako przeznaczenie podstawowe terenu: funkcje usługowe o zasięgu ponadlokalnym, jako przeznaczenie dopuszczalne terenu: obiekty rzemiosła i produkcji nieuciążliwej, a nadto wykluczył lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej (§ 36 pkt 1 Uchwały). Takie postanowienia Planu Miejscowego niewątpliwie ograniczają prawo własności skarżących, a nadto następuje tu pogorszenie ich sytuacji wobec stanu sprzed uchwalenia Planu w aspekcie ówczesnej możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (potwierdzeniem możliwości wydania takich decyzji było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na działce nr [...]– k. 5v). Reasumując, brak jest podstaw do odrzucenia skargi w części dotyczącej działek skarżących nr [...]oraz [...] położonych na terenie zabudowy usługowej D-3.2.U.

Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) na wstępie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt planistycznych wynika, że uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Starej Miłosnej - część północna - nad Traktem Brzeskim w Mieście Wesoła została podjęta w dniu 28 maja 1999 r., a nadto, że zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło przed dniem 3 września 2001 r. Spełnione są zatem oba wymienione w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. warunki do zastosowania przepisów dotychczasowych. Przy czym Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy rozumieć przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą być one natomiast rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., II OSK 164/07, CBOSA). Reasumując, w świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p., oceniając legalność Planu Miejscowego należy brać pod uwagę wymagania proceduralne i zasady określone ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto normy prawa materialnego obowiązujące w chwili podjęcia Uchwały (zgodnie z zasadą legalizmu przewidzianą m. in. w art. 7 Konstytucji RP oraz powszechnie przyjętą zasadą prawa tempus regit actum).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 27 u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga nie zarzucała uchybień w trakcie procedowania nad Planem Miejscowym. Również Sąd z urzędu nie stwierdził istotnych uchybień procedury planistycznej, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego.

Istota wezwania usunięcia naruszenia prawa z 30 grudnia 2015 r. i następnie zarzutów skargi sprowadza się natomiast do zakwestionowania treści Planu Miejscowego, a mianowicie przeznaczenia działek skarżących nr [...] oraz [...] na usługi (z wyłączeniem możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej) pomimo wydania na rzecz poprzednika prawnego skarżących w dniu 28 sierpnia 2000 r. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych na działce nr [...]. W szczególności skarżący zarzucają, że: "w chwili uchwalania planu organ nie uwzględnił aktualnych decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanych na tych decyzjach pozwoleń na budowę" (k. 119). W ocenie Sądu, zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie, albowiem przedmiotowy Plan Miejscowy (w kontrolowanym zakresie) nie narusza prawa.

Wbrew twierdzeniom skargi, uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem planu miejscowego nie oznacza, że rada gminy zobowiązana była do zmiany projektowanego przeznaczenia terenu (tj. dostosowania projektu planu do treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę). Z żadnego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym taki obowiązek nie wynikał, podobnie zresztą jak nie wynika on z treści u.p.z.p., ani innej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2008 r. II SA/Kr 663/08 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Wr 911/11 - CBOSA). Potwierdza to w szczególności mający zastosowanie w sprawie art. 35 u.z.p. Zgodnie z § 1 tego przepisu, z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. W myśl jednak § 3, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Gdyby obowiązkiem rady gminy było dostosowanie projektu planu do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis art. 35 u.z.p. byłby regulacją w istocie zbędną. Tymczasem powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że wykładnia prawa nie powinna prowadzić do uznania danego przepisu za pozbawiony znaczenia normatywnego (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 - CBOSA). Regulacja art. 35 u.z.p. stanowi zatem wyraz kompromisu między władztwem planistycznym gminy, a zasadą ochrony praw nabytych. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości (również w świetle oświadczeń organu – zob. odpowiedź na skargę), że skarżący mogą kontynuować budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne przed uchwalaniem Planu Miejscowego. Ubocznie warto podkreślić, że w odniesieniu do spornego terenu D-3.2.U nie wprowadzono zasad ich tymczasowego zagospodarowania (zob. też oświadczenie pełnomocników organu – k. 125). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.z.p., tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis odgrywa istotną rolę przy ocenie możliwości realizacji robót budowalnych zgodnych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, w tym np. ogrodzeń, pomimo obowiązywania nowego planu miejscowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., II OSK 451/14, CBOSA – wydany w oparciu o art. 35 u.p.z.p., ale przepis ten co do istoty odpowiada art. 37 u.z.p.).

Następnie – zdaniem Sądu - należy mieć na uwadze, że w świetle treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym przez Radę m.st. Warszawy Uchwałą nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. (dalej: "Studium"), działki skarżących zlokalizowane są na terenie oznaczonym w Studium jako U.12, czyli tern usług ("U"). Na terenie tym powinny być zatem jako podstawowe zlokalizowane usługi, a jedynie dopuszcza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowej, jednak z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie (s. 104 Studium, relewantny dla sprawy rysunek Studium w aktach administracyjnych). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., projekt planu miejscowego powinien być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle ten normy oraz treści Studium, Rada Miasta podejmując Uchwałę była co do zasady zobowiązana do przeznaczenia działek skarżących pod usługi. Inne przeznaczenie tego terenu, w tym pod budownictwo mieszkaniowe, miałaby zatem charakter wyjątku od zasady. Sąd kontrolując postanowienia Planu Miejscowego nie może oceniać zgodności z prawem powołanych wyżej postanowień Studium.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta dokonując przeznaczenia w Planie Miejscowym nieruchomości skarżących pod usługi nie nadużyła władztwa planistycznego. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również zakaz nadużywania władztwa planistycznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2789/13, CBOSA). Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. np. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego ma istotne znaczenie również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11, CBOSA). W świetle akt planistycznych oraz oświadczeń stron podczas rozprawy należy przyjąć, że skarżący nie podejmowali działań zmierzających do zamiany projektu planu. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzać, że przeznaczenie działek skarżących pod usługi nie tylko, że było spójne z postanowieniami Studium, ale i racjonalne w świetle stanu prawnego i faktycznego przyjętego dla prac planistycznych. Po pierwsze, działki te nie były zabudowane nie tylko w chwili rozpoczęcia prac planistycznych, ale i w momencie uchwalenia Planu Miejscowego (zob. też oświadczenie skarżącego podczas rozprawy). Stąd też racjonalne i proporcjonalne było przeznaczenie pod usługi tych właśnie działek, a nie sąsiednich terenów, na których – według rysunku Planu Miejscowego – posadowione były już wówczas budynki. Warto zauważyć, że podobnie postąpiono w odniesieniu do innego niezbudowanego terenu, a mianowicie D-3.4U. Trudno tu zatem również mówić o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Raz jeszcze należy przypomnieć, że zgodnie ze Studium tereny zabudowy mieszkaniowej nie mogły stanowić więcej niż 40 % powierzchni zabudowy na terenie. Po drugie, teren D-3.2U jest zlokalizowany przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...], co również determinowało jego przeznaczenie pod usługi (chociażby z uwagi na zwiększony hałas i emisje spalin oraz pyłów). Reasumując, Sąd nie dostrzegł argumentów pozwalających przyjąć, że Rada m. st. Warszawy uchwalając Plan Miejscowy nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomość skarżących pod usługi. Raz jeszcze Sąd pokreślił, że prawa nabyte skarżących wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają pod ochroną art. 35 u.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Marianna i Stanisław Boguccy. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.z.p. poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w tej sprawie; Sąd pominął lub w ogóle nie dostrzegł, że gmina zobowiązana jest planie miejscowym do uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

- przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. poprzez błędną wykładnię, która doprowadzała do niewłaściwego zastosowanie tego przepisu w tej sprawie; Sąd błędnie uznał, że władztwo planistyczne gminy umożliwia dowolne określenie dla terenu przeznaczenia i zasad zagospodarowania,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie; Sąd błędnie uznał, że kwestionowany przez skarżących plan miejscowy jest zgodny z prawem,

- przepisu art. 147 § 1 zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię; Sąd uznał, że jest uprawniony do kontroli aktu prawa miejscowego nie tylko pod względem jego zgodności z prawem, ale też jego celowości i racjonalności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy nr XXX/950/2008 z 8 maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Stara Miłosna – część północna nad Traktem Brzeskim w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy – część I, w części przeznaczenia działek nr [...]i [...]pod zabudowę usługową z wykluczaniem zabudowy mieszkaniowej oznaczoną D.3.2.U. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istotna część podstaw kasacyjnych dotyczy nadużycia tak zwanego władztwa planistycznego, przy czym skarżący kasacyjnie twierdzą, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że władztwo planistyczne gminy umożliwia dowolne określenie dla terenu przeznaczenia i zasad zagospodarowania. Twierdzenia te są związane z ograniczeniami prawa własności, wynikającymi z ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, takich jak ograniczenie w kontynuowaniu zabudowy mieszkaniowej jako funkcji wynikającej z dotychczasowego zagospodarowania oraz ograniczenie w jakimkolwiek uzupełnieniu dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej o elementy budowlane stanowiące funkcję mieszkaniową jak np. garaż lub miejsce postojowe. Jednocześnie wskazuje się przy tym, że władztwo planistyczne gminy nie jest prawem nieograniczonym, ponieważ podlega ono ograniczeniom wynikającym m.in. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p.

Odnosząc się do tej grupy podstaw kasacyjnych wyjaśnić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 33 u.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Słusznie także wskazał Sąd pierwszej instancji, iż dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie takich zarzutów czy protestów nie składali).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie - poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżących pod usługi - nie doszło do nadużycia tak rozumianego władztwa planistycznego. Tym samym nie naruszono zasady proporcjonalności. Oceniając w tym zakresie zaskarżony plan przede wszystkim należy mieć na uwadze, że działki skarżących były niezabudowane nie tylko w chwili rozpoczęcia prac planistycznych ale także i w momencie uchwalania planu miejscowego. Wobec powyższego zasadne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż racjonalne, celowe i proporcjonalne było przeznaczenie pod usługi tych właśnie działek a nie sąsiednich terenów, na których - według rysunku planu miejscowego - posadowione były już wówczas budynki. Podobnie postąpiono - jak wskazał Sąd - w odniesieniu do innego niezbudowanego terenu, a mianowicie D-3.4U. Kolejnym argumentem który uzasadniał ustalenia zaskarżonego planu miejscowego było zlokalizowanie terenu D-3.2U. Teren ten zlokalizowany jest przy skrzyżowaniu ulic [...]i [...]. Uzasadnione było zatem - jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji - przeznaczenie tego terenu właśnie pod usługi, z uwagi na zwiększony hałas i emisje spalin oraz pyłów. Rada Miasta Warszawy nie nadużyła zatem władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomość skarżących pod usługi, jak i uwzględniła prawo własności skarżących kasacyjnie, tym bardziej, że ich prawa nabyte wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają pod ochroną art. 35 ust. 3 u.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uwzględnić w całości żądania skarżących, to doszłoby do nadmiernego uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości, czyli interesu skarżących, który, co zrozumiałe, wynika z dążenia do maksymalnego wykorzystania przysługującego im prawa własności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 oraz naruszenia art. 4 ust. 1 u.z.p., należy wskazać, że w procesie tworzenia planu miejscowego uwzględnia się szereg czynników o charakterze subiektywnym, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p.), czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.z.p.). Projekty planów miejscowych przygotowują osoby o odpowiednim wykształceniu (Rozdział 5 powołanej ustawy). Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, ocena zgodności z prawem planu miejscowego w zakresie uwzględnienia m.in. takich czynników, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, nie może polegać na sprawdzeniu, czy konkretne rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie właściwie uwzględnia wskazane czynniki. Równałoby się to bowiem z weryfikowaniem rozstrzygnięć wymagających specjalistycznej wiedzy przez osoby takiej wiedzy nie posiadające. Zauważyć bowiem należy, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Prawna ocena zaskarżonego planu w tym zakresie siłą rzeczy musi się ograniczać do formalnej kontroli, a więc zbadania, czy zaskarżony plan został sporządzony z udziałem wskazanego fachowego czynnika. W związku z tym zauważyć należy, że skarżący podnosząc zarzuty dotyczące tego, że Sąd pierwszej instancji pominął lub w ogóle nie dostrzegł, że gmina zobowiązana jest planie miejscowym do uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, nie twierdzili, aby projekt zaskarżonego planu został sporządzony przez osoby nieposiadające odpowiedniego przygotowania zawodowego. Nie są więc trafne zarzuty naruszenia ww. przepisów u.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające w tym zakresie było stwierdzenie, że przyjęte rozwiązania są w okolicznościach sprawy usprawiedliwione oraz wprowadzone z zachowaniem trybu przewidzianego przez prawo, w tym przede wszystkim z udziałem czynnika fachowego.

Niezasadność przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że także podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a., nie są zasadne. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest takich uchybień, które w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p., uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...]i [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.