Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 255/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 661/09 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 255/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 661/09 po rozpoznaniu skargi Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Łódzki na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. tekst jednolity z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ stwierdził w całości nieważność uchwały Rady miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego Nr XLI/376/2009 z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że naruszone zostały przepisy ustawy o planowaniu, aktów wykonawczych oraz innych ustaw. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 199, poz. 1227/, która wprowadziła m. in. zmiany w procedurze sporządzania i uchwalania przedmiotowego studium jednocześnie nie przewidując przepisów przejściowych dla rozpoczętych procedur planistycznych a nie zakończonych przed dniem wejścia jej w życie. Zgodnie z art. 46 tej ustawy przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m. in. projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy przez strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko należy rozumieć m. in. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie organu nadzoru tego wymogu nie spełniono w zakresie, o jakim mowa w art. 39 ustawy, skoro organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa /prognozę oddziaływania na środowisko/ nie podał, bez zbędnej zwłoki do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowania projektu dokumentu i o jego przedmiocie nie podając też w podstawie prawnej obwieszczenia /ogłoszenia/ o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także nie zawarł w tym obwieszczeniu pełnej informacji o możliwości, trybie oraz terminie składania uwag również do prognozy oddziaływania na środowisko, a nie tylko do projektu studium. Został także naruszony art.72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./ w związku z ( 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz. U. Nr 118, poz. 1233/, bowiem opracowanie ekofizjograficzne z 1995 r. załączone do dokumentacji formalnoprawnej uchwalonego studium nie spełnia wymogu aktualności na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Według organu nie można zaakceptować stanowiska Gminy, iż opracowanie z 1995 r. jest aktualne, skoro przepisy wykonawcze dotyczące zakresu i sposobu wykonania tych opracowań weszły w życie w 2002 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego podnosząc zarzut błędnego uznania, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Zdaniem wnoszącej skargę strony art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje trzy rodzaje wad powodujących nieważność studium w całości lub w części, są nimi: naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania studium. Przepis ten stanowi lex specjalis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium może nastąpić jedynie w przypadku zajścia jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. W niniejszej sprawie może chodzić jedynie o określoną w tym przepisie podstawę odnoszącą się do istotnego naruszenia trybu sporządzania projektu studium. Należy więc dokonać oceny wpływu ewentualnych uchybień na ważność uchwały w sprawie studium. W kwestii zachowania art. 36 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko według skarżącej nie został on naruszony. W chwili wejścia w życie tej ustawy /15 listopada 2008 r./, prace nad projektem studium były już na ukończeniu, projekt studium był już bowiem wyłożony do publicznego wglądu. Wejście w życie nowej regulacji spowodowało, że projekt zmian studium wraz z nowym elementem w postaci oceny oddziaływania na środowisko podlegał ponownemu wyłożeniu. W tym kontekście brak podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowania oceny oddziaływania na środowisko nie powinien być traktowany jako poważne uchybienie.

Zarzut Wojewody co do braku aktualności opracowania ekofizjograficznego również nie powinien wpłynąć na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany studium, bowiem opracowanie to dla danego terenu spełnia wymóg aktualności, gdyż dotyczy elementów środowiska, które od daty sporządzenia opracowania /grudzień 1995 r./ do chwili obecnej nie uległy zmianie, zaś z samego faktu, iż rozporządzenie wykonawcze w sprawie tych opracowań pochodzi z późniejszej daty, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że treść merytoryczna opracowania uległa dezaktualizacji, tym bardziej, że żaden przepis prawa nie określa ram czasowych obowiązywania tego opracowania. Przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany studium jest już kolejną w takim zakresie uchwałą i jak dotychczas nie kwestionowano posłużenia się przez Radę Gminy opracowaniem ekofizjograficznym z 1995 r, zwłaszcza iż może ono stanowić podstawę prac planistycznych dotyczących kilku zmian studium. Ponadto rozporządzenie w sprawie opracowań ekofizjograficznych, na które powołuje się Wojewoda, dotyczy sporządzania tego rodzaju opracowań w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a nie studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddaleniu, ze względu na to, że powyższe stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe.

Sąd podkreślił, że uchwałą z dnia 30 stycznia 2008 r. Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego rozpoczęła prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś prace zakończyło podjęcie w dniu 27 maja 2009 r. uchwały w sprawie zmiany studium. W trakcie procedury planistycznej weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, która nie zawierała przepisów przejściowych, co powodowało, że organy powinny uwzględniać normy wynikające z tej ustawy w myśl zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Art. 46 pkt 1 ww. ustawy w stosunku do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nałożył na organy uczestniczące w procedurze planistycznej obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko, z zapewnieniem w szczególności, możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu /art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy/. Szczegółowe zasady postępowania, którego celem jest zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w ramach opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zostały określone w art. 39 ust. 1 ustawy, ze wskazaniem katalogu podawanych bez zbędnej zwłoki do publicznej wiadomości informacji, dotyczących opracowywanego projektu dokumentu i warunków udziału społeczeństwa /składanie uwag i wniosków/. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż dokumentem w rozumieniu regulacji art. 39 jest nie tylko projekt studium ale też i prognoza oddziaływania na środowisko, w związku z czym zaakceptował pogląd organu nadzoru, iż zakwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu z tej przyczyny, iż nie zostały spełnione wymogi odnośnie "sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko". Ponadto w podstawie prawnej obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmian studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko powołano wyłącznie art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dodatkowo w przekonaniu Sądu, brak było w tym obwieszczeniu rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków, sposobie, miejscu i terminie składania uwagi i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko. Obwieszczenie ograniczało się do informacji dotyczących projektu zmian studium. Dyskusja publiczna przeprowadzona w dniu 23 kwietnia 2009 r. w trybie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosiła się tylko do rozwiązań przyjętych w projekcie zmiany studium, co było logiczną konsekwencją informacji zawartych w ww. obwieszczeniu. Oznacza to, że rację ma w ocenie sądu organ nadzoru, iż procedura wymagana art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie została zachowana, gdyż społeczeństwo nie miało zapewnionej możliwości udziału w procedurze opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko. Błędy te same w sobie stanowiły dostateczną podstawę do zastosowania rygoru z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu.

W kwestii braku aktualności opracowania ekofizjograficznego załączonego do dokumentacji formalnoprawnej uchwalonego studium Sąd pierwszej instancji podzielił również w całości stanowisko organu nadzoru stwierdzając, że brak jest waloru aktualności tego opracowania w aspekcie wymogów ( 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz. U. Nr 118, poz. 1233/ w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./. W studium zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia, a nadto określa się sposób zagospodarowania obszarów zdegradowanych w wyniku działalności człowieka, klęsk żywiołowych oraz ruchów masowych ziemi /art. 72 ust. 1 - 3 ustawy Prawo ochrony środowiska/. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań /ust. 4/ Opracowanie to sporządza się m.in. na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /ust. 5/. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 72 ust. 6 ustawy o ochronie środowiska Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych /Dz. U. Nr 155, poz. 1298/. Wobec tego w ocenie sądu zasadny jest wniosek organu nadzoru, iż opracowanie sporządzone w 1995 r. czyli prawie 14 lat temu, nie było aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany studium, jak tego wymaga ( 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Dokument ten nie mógł odpowiadać wymaganiom przewidzianym w rozporządzeniu z 9 września 2002 r., uchwalonym prawie 7 lat po jego opracowaniu. Nie można też jednoznacznie stwierdzić, tak jak tego chce strona skarżąca, że na przestrzeni 14 lat elementy środowiska takie jak chociażby rzeźba terenu, warunki wodne, szata roślinna, gleba, warunki klimatyczne, nie uległy zmianie.

W kwestii nie dostrzegania faktu, iż przedmiotowe opracowanie pochodzi z 1995 roku w innych sprawach jako odpowiadającej naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można tej okoliczności traktować, jako naruszenie określonej w tym przepisie zasady równości wobec prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego zarzucając: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a/ art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./ poprzez błędne uznanie, iż w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności w całości,

b/ art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne przyjęcie, iż prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem wymagającym zastosowania procedury dotyczącej zgłaszania do niego wniosków przez społeczeństwo oraz procedury planistycznej określonej w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c/ art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, analogicznie jak w skardze do WSA, że uchybienia przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały w istocie nie stanowią wad wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkującej nieważnością tej uchwały. Przede wszystkim nie dotyczą procedury planistycznej, pozostając tym samym poza zakresem stosowania tego przepisu. Tak jest w odniesieniu do zarzutu naruszenia procedury opracowywania prognozy oddziaływania na środowisko oraz zastrzeżeń dotyczących opracowania ekofizjograficznego. Procedura opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko została uregulowana w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc pozostaje poza zakresem regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przewidzianym w niej trybem sporządzania aktów planistycznych, jest tylko procedurą towarzyszącą pracom planistycznym, regulowanych w przypadku studium w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualne uchybienia zaistniałe w toku opracowywania oceny oddziaływania na środowisko nie mogą stanowić podstawy do automatycznego orzekania o nieważności uchwały w przedmiocie studium. Ponadto brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia "zawiadomienia o podjęciu postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko", gdyż żaden z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. nie nakłada na wójta takiego obowiązku. Art. 39 ust. 1 tej ustawy w pkt 1 stanowi, że o "przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu" a nie o przystąpieniu do opracowywania prognozy oddziaływania sporządzanej do tego dokumentu. Prezydent Miasta Tomaszowa Mazowieckiego dokonał obwieszczenia w dniu 31 stycznia 2008 r. o przystąpieniu do zmiany studium oraz ponownie wykładając projekt zmiany studium zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., poinformował bowiem o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu, którym jest studium, a nie prognoza sporządzona do niego /por. art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Prognoza jest elementem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, a nie jest dokumentem wymienionym w art. 46. Nie można się też zgodzić z oceną co do braku rzetelnej informacji społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków, sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko. Jedynymi organami, uprawnionymi do składania uwag i opinii do prognozy oddziaływania na środowisko, są organy wymienione w art. 57 i 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stosownie do jej art. 51 ust. 1. Organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 i 47 pooddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i 58, które wydają opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odbywa się opiniowanie projektów studium i planów, natomiast na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. odbywa się opiniowanie prognozy. Żaden natomiast przepis nie wskazuje na możliwość składania uwag do prognozy przez jakiekolwiek inne organy od tych, które wymienia art. 57 i 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Społeczeństwo nie ma możliwości składania takich uwag, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem skarżącej nie jest też słuszne stanowisko w kwestii braku aktualności opracowania ekofizjograficznego po pierwsze z tej przyczyny, że takie opracowania, wcześniej określane jako fizjograficzne, sporządzane są od wielu lat, a po wtóre, elementy uwzględniane w takim opracowaniu nie podlegają częstym zmianom, w związku z czym okres 14 lat, eksponowany w zaskarżonym wyroku nie jest wystarczająco długi, aby zasadnie twierdzić, że opracowanie włączone do dokumentacji w niniejszej sprawie przestało być aktualne. Chodzi bowiem o takie elementy środowiska, które kształtowały się przez wieki i nie podlegają gwałtownym zmianom a to położenie i rzeźba terenu, geomorfologia, budowa geologiczna, charakterystyka geotechniczna gruntów, warunki wodne, szata roślinna i gleby, warunki klimatyczne. Przy poprzednich zmianach studium nie stwierdzano braku aktualności tego samego opracowania. Trudno zatem uznać, aby obecnie istniała konieczność sporządzenia nowego opracowania ekofizjograficznego, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku.

Powinna być dokonana ocena wpływu ewentualnych uchybień popełnionych w toku prac towarzyszących procedurze planistycznej /opracowania studium/ na ostateczną treść studium, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono poprzestając jedynie na wyliczeniu przepisów spoza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zdaniem organu nadzoru i Sądu zostały naruszone. Strona nie godzi się też ze stanowiskiem braku naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podnosząc, że Rada Miasta Tomaszów Mazowiecki podjęła kolejną uchwałę w przedmiotowej sprawie, która nie wzbudziła zastrzeżeń Wojewody działającego jako organ nadzoru i stała się obowiązująca, w związku z czym rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miasta Tomaszów Mazowiecki podtrzymał wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania, wyjaśniając na pytanie Sądu, że skarga kasacyjna nie została cofnięta. Podał jednocześnie, że stanowisko zaaprobowane w zaskarżonym wyroku zarówno w kwestii obowiązku zapewnienia społeczeństwu prawa do wnoszenia uwag i wniosków nie tylko do projektu studium /zmiany studium/ uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jak i do wykładanej wraz z tym projektem prognozy oddziaływania na środowisko a także konieczności oparcia się na aktualnym opracowaniu fizjograficznym, jest powszechnie akceptowane.

Po rozpatrzeniu w pierwszym rzędzie wniosku o umorzenie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. Skoro wnosząca skargę kasacyjną nie złożyła oświadczenia o jej cofnięciu, należy przyjąć, że jest zainteresowana rozpatrzeniem tej skargi, na co nie ma żadnego wpływu podana przez Wojewodę Łódzkiego okoliczność, że po wniesieniu skargi kasacyjnej została podjęta kolejna uchwała Rady Miasta Tomaszów Mazowiecki w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji należało skargę kasacyjną, po wykluczeniu zaistnienia przesłanki do jej odrzucenia, lub umorzenia postępowania, rozpatrzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie może być uwzględniona z następujących przyczyn:

Zarzuty stanowiące podstawę zaskarżenia w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprowadzają się do dwóch istotnych kwestii, to jest błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego odnoszących się do:

1/ obowiązku organu zapewnienia społeczeństwu warunków do udziału w postępowaniu regulowanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 199, poz. 1227/, dotyczących w niniejszej sprawie koniecznego poinformowania o możliwości składania uwag i wniosków do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jak też do wykładanej do publicznego wglądu wraz z tym projektem prognozy oddziaływania na środowisko,

2/ zapewnienia, aby ocena fizjograficzna, stanowiąca niezbędną w myśl ustawy - Prawo ochrony środowiska /art. 72/ część dokumentacji przy sporządzaniu studium /zmiany studium/ uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, była "aktualna", przy czym za aktualny dokument nie może być potraktowana ocena pochodząca sprzed kilku lat, a zwłaszcza sporządzona jeszcze przed wejściem w życie przepisów nakładających obowiązek sporządzenia dla projektu studium takiego dokumentu,

3/ istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie studium, podjętej w wyniku takiej oceny wymogów wynikających z prawa materialnego, wskazanych w pkt 1 i 2, która według wnoszącej skargę kasacyjną jest oparta na błędnej wykładni prawa.

Pierwszy ze wskazanych wyżej zarzutów, dotyczący akceptowanego zaskarżonym wyrokiem stanowiska, iż dokumentem, który jest udostępniany społeczeństwu w celu umożliwienia wnoszenia uwag i wniosków jest nie tylko projekt studium /zmiany studium/ uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz także prognoza oddziaływania na środowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za zasadny. Jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, już z literalnego brzmienia regulacji prawnej mającej w tym wypadku zastosowanie jednoznacznie wynika, że sporządzanym dokumentem, co do którego ustawodawca zapewnia społeczeństwu prawo składania uwag i wniosków, jest w niniejszej sprawie projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Oczywiście również z woli ustawodawcy, udostępniany publicznie jest tenże projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Studium jest aktem polityki samorządu gminnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zaś prognoza oddziaływania na środowisko wyznaczonych w studium kierunków ma na celu przedstawienie przewidywanego oddziaływania tych kierunków na środowisko, jest zatem niezbędnym w tym przypadku dla społeczeństwa materiałem poglądowym, który powinien umożliwić bliższe zapoznanie się nie tylko z projektowanymi kierunkami polityki przestrzennej, ale również z tym, jakie może być przewidywane oddziaływanie projektowanych w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można wykluczyć, że uwagi i wnioski składane do projektu studium, będą się wiązały z wyłożoną wraz nim prognozą oddziaływania na środowisko, a nawet będą odnosiły się krytycznie do treści merytorycznej prognozy. Nie ma to jednak żadnego wpływu na wykładnię 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zarzut dotyczący błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż słusznie Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wobec oparcia tej uchwały na nieaktualnym opracowaniu fizjograficznym nie mógł być podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny z tej przyczyny, iż art. 72 ustawy - Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wskazuje na to, iż opracowanie fizjograficzne ma być wykonane na potrzeby studium /zmiany studium/, a więc nie tylko w czasie obowiązywania ustawy ale także spełniać warunki odpowiadające potrzebom opracowywanego dokumentu /studium/. Tak należy rozumieć kwestię "aktualności" przedmiotowego opracowania fizjograficznego. Skoro nie jest w sprawie sporne, iż przedmiotowe opracowanie pochodziło sprzed wielu lat, to konieczna była profesjonalna opinia potwierdzająca jego przydatność "dla potrzeb" opracowywanego aktu /projektu zmiany studium/, lub też, co wydaje się najwłaściwsze, należało oprzeć się na opracowaniu sporządzonym właśnie dla potrzeb danego dokumentu.

Podjęcie uchwały w sprawie studium z naruszeniem ustawowego wymogu sporządzenia jej projektu w oparciu o opracowanie fizjograficzne nie sporządzone dla potrzeb danego dokumentu, a więc w istocie nie zastosowanie się przez organ samorządu do obowiązku wynikającego z ustawy, stanowi niewątpliwie tak poważne /kwalifikowane/ naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji, pomimo, iż w części skarga kasacyjna była słuszna, to jednak do stwierdzenia nieważności uchwały wystarczające było uznanie, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody usunęło z obrotu prawnego akt dotknięty kwalifikowaną wadą.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.