Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 159/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 138 § 1 , art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własne ww. postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że GINB ww. postanowieniem z [...] września 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] czerwca 2002 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję PINB w [...] z [...] marca 2002 r., znak: [...], nakazującej W. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego piętra (stan surowy zamknięty) o konstrukcji drewnianej szkieletowej obitej deskami i ocieplonego styropianem, z dachem drewnianym krytym papą, wykonanego na parterze istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., działka nr [...] oraz rozbiórkę samowolnie wybudowanej nadbudowy parterowego domu mieszkalnego przy ul. [...] w K., działka [...], stanowiącą dach o konstrukcji drewnianej szkieletowej obitej deskami, ocieplony styropianem i pokrytym papą.

Od powyższego postanowienia, W. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie GINB brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2002 r. Postanowienie GINB z [...] września 2020 r., wydane zostało po ustaleniu, że WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, oddalił skargę W. W. na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji organu wojewódzkiego.

Organ odwoławczy przytoczył art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.

Wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2005 r., oznacza, że kwestionowana decyzja została uznana za zgodną z prawem. Sąd oddalił skargę, bo decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2002 r.) nie jest prawnie wadliwy. Decyzja administracyjna - na skutek wyroku oddalającego skargę - staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy powołał się wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 468/07, wedle którego podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a., są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Zaznaczył, że sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w przedmiotowym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Przytoczył także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, stosownie do którego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

GINB (analizując zarzuty, dotyczące decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oraz rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02) stwierdził, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były już przez Sąd badane. WSA w Gdańsku w powyższym wyroku wskazał m.in., że "zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podniesione w skardze zarzuty co do naruszenia przepisu art. 162 k.p.a. oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) są niezasadne, zaś wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, mające uzasadnić twierdzenie skarżącego co do daty wykonywania prac budowlanych związanych z poddaszem, zgłoszone być powinny w toku postępowania administracyjnego". W dalszej części wskazano, że mając na uwadze "wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) skargę, jako niezasadną oddalił".

Z uwagi na fakt, że przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2002 r. (o czym przesądził ww. wyrok WSA w Gdańsku), to nie powstaną one również po jego wydaniu. W związku z powyższym niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję [...]WINB. Skarżący nie przywołał również okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. WSA w Gdańsku, oddalając skargę dysponował materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym GINB uznał, że sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością ww. decyzji [...]WINB. W świetle art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy wskazuje, że sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza z kolei, że WSA w Gdańsku miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należało przyjąć, że dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Skoro skarga na decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2002 r. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Ponadto podniesione zarzuty stanowią powtórzenie argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się W. W., wnosząc pismem datowanym na 18 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił postanowieniu:

"• pominięcie zgłoszonego równolegle żądania wnioskodawcy o zmianę decyzji, zawartego w treści wniosku wywiedzionego przez niego w dniu 31 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i w dalszej konsekwencji pozostawienie tego żądania, jako nierozstrzygniętego, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą w świetle art. 155 w zw. z art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

• naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez całkowite pominięcie konsekwentnie podnoszonego przez wnioskodawcę zarzutu, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy pominięto fakt, że na czas wydania kwestionowanej decyzji o rozbiórce, współwłaścicielem spornej nieruchomości była ówczesna współmałżonka wnioskodawcy: M. A., która to nie mając statusu strony, nie ze swojej winy nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o rozbiórce - co stanowi wadę powodującą nieważność wydanej decyzji z mocy prawa,

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o rozbiórce - poprzez wydanie tej decyzji pomimo jednoczesnego wcześniejszego ustalenia przez organ administracyjny, że dom mieszkalny objęty decyzją o rozbiórce został wzniesiony po uzyskaniu pozwolenia na budowę - co też wyczerpuje przesłanki z art. 156 §1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 a, art. 37 i art. 49 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o rozbiórce - poprzez ich niezastosowanie pomimo braku w zgromadzonym wówczas materiale dowodowym dokumentacji projektowej, decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy - kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej samowoli i w konsekwencji dowolne uznanie przez organ decyzyjny czynionego przez wnioskodawcę procesu inwestycyjnego w zakresie drugiej kondygnacji domu za samowolę budowlaną, równie dowolne uznanie, że wydane wcześniej pozwolenie na budowę wygasło w sytuacji, kiedy wcześniej nie została wydana żadna decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto niczym nie poparte założenie, że architektoniczna forma wykonanej nadbudowy jest nie do przyjęcia, gdyż nie mogła być zaakceptowana przez żaden organ architektoniczno - budowlany w sytuacji, kiedy w tym zakresie nie został przeprowadzony żaden dowód potwierdzający powyższe założenie - co też wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

• naruszenie przez organ wydający decyzję o rozbiórce norm art. 6, 7, 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o rozbiórce - poprzez pominięcie przez organ administracyjny obowiązku ustalenia prawdy w oparciu o udowodnione fakty i okoliczności i w konsekwencji wydanie orzeczenia w oparciu o własne, dowolne i niczym niepoparte ustalenia, niemające żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym - co wyczerpuje przesłanki, o jakich mowa w normie art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ".

Skarżący wniósł o "uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2002 r. i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozstrzygnięcia".

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wielokrotnie w trakcie prowadzonych w sprawie postępowań administracyjnych podnosił zarzut wadliwości wydanej decyzji PINB w [...] z [...] marca 2002 r. - pominięta bowiem została ówczesna współwłaścicielka spornej nieruchomości M. A., w związku z czym nie posiadała ona statusu strony, co też stanowiło rażące naruszenie prawa. Organ administracyjny wydając decyzję o rozbiórce, dokonał ustaleń będących podstawą wydanej decyzji w oparciu o dowolne ustalenia własne, z całkowitym pominięciem art. 6, 7 oraz 77 k.p.a., nakazujących organowi dążenie do prawdy obiektywnej i opieranie wydawanych decyzji jedynie o dowody i o prawidłową ocenę tych dowodów.

PINB w [...] dowolnie uznał, że prace prowadzone przez wnioskodawcę w postaci budowy piętra są samowolą budowlaną, choć takie stwierdzenie nie było niczym poparte, w szczególności takimi dokumentami, jak dokumentacja projektowa, pozwolenie na budowę czy też dziennik budowy. Choć organ decyzyjny nie dotarł do powyższej dokumentacji, to zignorował, jako dowód twierdzenia wnioskodawcy, że prace te są zgodne z projektem i treścią pozwolenia na budowę - czyniąc w tym zakresie dowolne ustalenia co do samowoli budowlanej. Równie dowolnie poczynił ustalenia co do braku kontynuacji procesu budowlanego rozpoczętego w 1981 r., w zakresie dokonanej w 1998 r. nadbudowy, choć norma art. 36a Prawa budowlanego jednoznacznie wskazywała, że jedynie wydana decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, sankcjonowała zaistnienie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taka decyzja nigdy nie została wydana, a nie było przy tym dowodów, że dokonana nadbudowa pozostaje w sprzeczności z zatwierdzonym projektem oraz pozwoleniem na budowę z 1980 r., PINB w [...] dowolnie ustalił, że decyzja ta wygasła w oparciu o treść ww. art. 37 z całkowitym pominięciem konieczności stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu (również i taka decyzja nigdy nie została wydana wobec wnioskodawcy).

Argument organu mający potwierdzać, że wykonane w 1998 r., prace w postaci nadbudowy są samowolą budowlaną (forma architektoniczna wykonanych prac jest nie do przyjęcia, albowiem nie mogła być zaakceptowana przez żaden organ architektoniczno – budowlany) jest całkowicie dowolny; nie został poparty żadnym obiektywnym dowodem i co do zasady stanowi własną interpretację stanu faktycznego przez organ wydający decyzję.

Zdaniem skarżącego, istotnym jest, że w dniu wydania decyzji o rozbiórce, działka skarżącego o nr [...], położona w Kościerzynie przy ul. [...] objęta była planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. pod adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Powyższe okoliczności były i są nadal podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2002 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo istnienia oczywistych wad wydanej decyzji przez PINB w [...] o nakazie rozbiórki (wobec jej rażącej sprzeczności z przepisami prawa), GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce, podnosząc na tę okoliczność fakt prawomocnego oddalenia skargi przez sąd administracyjny, a przez to powagę rzeczy już osądzonej. Okoliczności wskazane przez skarżącego w niniejszej skardze, nie były przedmiotem rozważań i ustaleń WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, oddalił skargę wnioskodawcy.

Skarżący podał również, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano również, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.).

Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargą na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Zasadnie GINB, orzekając, jako organ I instancji, zastosował dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2002 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję PINB w [...] z [...] marca 2002 r., znak: [...], nakazującej W. W. rozbiórkę, gdyż – jak słusznie podkreślił to organ –WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02, oddalił skargę W. W. na ww. decyzję [...]WINB.

Prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez GINB wynika z dyspozycji art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Należy wyjaśnić, że sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję administracyjną nie jest związany ani zarzutami, ani wskazanymi w niej podstawami prawnymi. Wydając wyrok w sprawie sąd bada więc z urzędu, czy – niezależnie od treści skargi – z akt sprawy nie wynika, że kontrolowana decyzja organu administracji publicznej jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Jeżeli sąd wystąpienie takiej wady stwierdzi, wówczas stwierdza nieważność wadliwej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.).

Jak słusznie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2239/19 (CBOSA), "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". WSA, wydając ww. wyrok powołał się zasadnie na to, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Prawomocność wyroku sądowego, obowiązująca erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania kontrolnego (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 468/07 CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (CBOSA), wyjaśnił ponadto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Dlatego też, wyrażenie przez sąd administracyjny w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. Rzecz jasna, za przedmiot związania można uznać te elementy odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w wydanym orzeczeniu (tak NSA w wyroku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/18, CBOSA). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia sądowego oznacza, że zarówno sądy administracyjne, jak i organa administracji publicznej muszą przyjąć, że ważność decyzji kształtuje się tak, jak stwierdzono już w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli więc w kolejnym postępowaniu pojawia się ta kwestia, nie może ona być już ponownie badana, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu.

Tym niemniej, organ administracji publicznej, który rozstrzyga o zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej instancyjnie i sądowo w zwykłym postępowaniu, ustalając prawidłowo treść sentencji wiążącego organ i inne sądy rozstrzygnięcia sądowego, powinien również kierować się treścią uzasadnienia. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku, "fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W konsekwencji badaniu winna podlegać kwestia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji" (wyrok z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 710/19, CBOSA).

Ustalając więc przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. należało zwrócić uwagę na motywy wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02. W sprawie tej, orzekając o zasadności wydanego nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku, Sąd meriti ustalił jako bezsporne, że skarżący posiadał ostateczną decyzję z dnia [...] marca 1981 r. Naczelnika Miasta i Gminy w [...], udzielającą mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalny z warsztatem stolarskim, zaś prace budowlane związane z budową budynku mieszkalnego (bez poddasza) wykonywane były w roku 1981. Sam skarżący – jak stwierdził WSA w Gdańsku – oświadczył, że obiekt (budynek mieszkalny, murowany, całkowicie podpiwniczony) "zrealizowany został na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę w latach 1980 - 1981", a będące przedmiotem postępowania "roboty budowlane polegające na nadbudowie na istniejącym parterze piętra użytkowego" rozpoczęte zostały w 1998 r. Oceniając prawidłowość ustaleń organów nadzoru budowlanego, WSA w Gdańsku uznał je (jako poczynione na podstawie oświadczenia i wyjaśnienia złożonego przez skarżącego do protokołu oględzin) za "prawidłowe, a postępowanie organów, jako nienaruszające zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.".

WSA w Gdańsku stwierdził, że "wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 198l r. czy też utrata przez nią ważności, wywołuje w niniejszej sprawie skutek określony w art. 48 Prawa Budowlanego z 7 lipca 1994 r., o ile rozpoczęcie budowy związanej z nadbudową piętra w roku 1998 odbyło się bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta okoliczność jest w niniejszej sprawie niesporna, skarżący bowiem nie powołuje się na inne pozwolenie na budowę niż to pochodzące z daty [...] marca 198lr. Również ustalenia dokonane przez organ I instancji z urzędu wskazują, że skarżący nie ubiegał się o żadne inne pozwolenie na budowę w okresie od 1991 r. Tym samym orzeczenie nakazu rozbiórki stało się obligatoryjne". Sąd dokonał więc tym samym oceny prawnej prawidłowości (ważności) skutku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci braku ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę ("Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie pozostawiał właściwym organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia").

WSA w Gdańsku w ww. wyroku uznał też za nietrafny zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. i w końcowej części uzasadnienia wyraźnie stwierdził, że "nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji publicznej".

Analiza wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1780/02 pozwalała więc GINB na stwierdzenie, że niedopuszczalne było "prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję [...] WINB", zaś "WSA w Gdańsku, oddalając skargę dysponował materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji". Takie stwierdzenie powodowało konieczność zastosowania dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto – w związku z zarzutami skargi – uwagę na to, że WSA w Gdańsku odnosił się w uzasadnieniu swego wyroku zarówno do poprawności prawnej zastosowania przez organa nadzoru budowlanego zarówno art. 48, jak i art. art. 36 a, art. 37 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Tym samym ocenił wiążąco brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 – 2, 3, 4, 5, 6 k.p.a.

Dokonana przez tenże Sąd ocena prawna, powodująca oddalenie skargi W. W., jako bezzasadnej, wskazuje jednocześnie na to, że kontrolowany przez WSA w Gdańsku nakaz rozbiórki nie miał wad "powodujących jego niewykonalność z mocy prawa" (art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.).

Z powyższych przyczyn, wobec prawidłowości zastosowania przez GINB art. 61a § 1 k.p.a. i w związku z dyspozycją art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a., organ ten, orzekając w postępowaniu odwoławczym, poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.