Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 344/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant sekr. sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K.C. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę .


UZASADNIENIE

W dniach [...] września do [...] listopada 2020 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska przeprowadzili w firmie L. planową kontrolę problemową, obejmującą okres 2019 i 2020r., w przedmiocie gospodarowania odpadami i przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Z kontroli sporządzony został protokół z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], który został podpisany przez kontrolowanego, bez wniesienia zastrzeżeń i uwag.

W w/w protokole stwierdzono nieprawidłowości, w tym dotyczące przetwarzania przez podmiot odpadów bez uregulowanej strony formalno-prawnej oraz prowadzenia działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami bez wymaganego w tym zakresie wpisu do rejestru BDO. Do protokołu jako jego integralna część załączone zostały m.in. decyzja z [...] stycznia 2018 r. znak: [...], umowy na usługę kruszenia gruzu, karty przekazania odpadów, umowa na udostępnienie gruntu.

Na podstawie ustaleń w/w kontroli oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.) w dniu [...] stycznia 2021 r. (w zarządzeniu widnieje co prawda [...] stycznia 2020 r. jednak okoliczności sprawy w tym data kontroli i data doręczenia zarządzenia stronie, wskazują, iż jest to oczywista omyłka pisarska) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako WIOŚ) wydał zarządzenie pokontrolne nr [...], zarządzając w pkt 1 nieprzetwarzanie odpadów bez uregulowania strony formalno-prawnej z natychmiastowym terminem realizacji, do dnia uzyskania stosownego pozwolenia oraz w pkt 4 uzyskanie jako wytwórca odpadu, wpis do rejestru Bazy Danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.

W zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] kwietnia 2021 r.

Uzasadniając poszczególne punkty zarządzenia pokontrolnego organ podał: 1. Podczas kontroli okazano dokumenty świadczące o wykonywaniu przez kontrolowanego prac polegających na przetwarzaniu gruzu poza powiatem [...]. Podmiot posiada decyzję - pozwolenie na przetwarzanie odpadów wydane przez Starostę w dniu [...] marca 2014 r. znak: [...], zmienioną decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...]. Decyzja na przetwarzanie odpadów jaką posiada kontrolowany przedsiębiorca obowiązuje tylko na terenie powiatu [...]. Pamiętać należy, że organ ochrony środowiska udziela pozwolenia na obszarze swojej właściwości. W związku z powyższym, świadczenie usług kruszenia gruzu - przetwarzania odpadu dla kontrahenta będącego jego wytwórcą, na terenach nieobjętych pozwoleniem wymaga regulacji prawnych, tj. uzyskania pozwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z zapisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U.2020.797 ze zm., dalej jako u.o.o.), w myśl którego "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia". Zgodnie z ustępem 2 powyższego artykułu "zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów".

Ad. 4. Kontrolowany zarejestrowany jest w Bazie Danych o Odpadach (dalej jako BDO), jako podmioty wpisywane do rejestru z urzędu lub dokonujące aktualizacji wpisu, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.o.o. Przedsiębiorca nie dokonał wpisu do rejestru BDO w zakresie wytwórcy odpadów zobowiązanego do prowadzenia ewidencji odpadów.Podmiot świadczący usługi budowlanejest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. Wytwarzane odpady budowlane (w ramach świadczonej usługi) objęte są obowiązkiem prowadzenia ewidencji odpadów, a co za tym idzie podmiot świadczący usługi musi wystąpić z wnioskiem o wpisanie go do rejestru BDO, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e)u.o.o.

Powyższe zarządzenie pokontrolne stało się przedmiotem skargi złożonej przez K.C., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w części obejmującej punkt 1 i 4 zarządzenia.

Zarządzeniu powyższemu zarzucono naruszenie:

1. art. 41 ust. 1 i 2 u.o.o., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie skarżący przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia,

2. art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.o.o. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący prowadzi działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO).

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części, to jest co do punktu 1 i 4 i orzeczenie co do istoty spawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części, to jest co do punktu 1 i 4 i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie kruszenia gruzu na terenie prowadzonych przez podmioty świadczące usługi budowlane rozbiórek, budów z wykorzystaniem mobilnej kruszarki, zaznaczając, że skarżący dojeżdża na teren danej budowy i na jej terenie świadczy też usługę. Natomiast nie transportuje gruzu, nie wchodzi w jego posiadanie, a wytworzony w wyniku kruszenia materiał stanowi kruszywo recyklingowe.

Skarżący zwrócił uwagę na definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., wskazując, iż cechą determinującą, czy dany przedmiot (substancja) stanowi odpad jest czynność jego "pozbycia się". Skarżący dodał, że w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować należy badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko.

Według skarżącego w jego przypadku odpad w ogóle nie został wytworzony, mając na uwadze, że zastosowano w odniesieniu do produktu, materiału lub substancji - ponowne użycie w tym samym procesie, a zatem zastosowano takie środki, które umożliwiły zmniejszenie ilości wytworzonych odpadów. Zdaniem skarżącego doszło do zapobiegania powstawaniu, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 33 u.o.o., polegającym na zastosowaniu w odniesieniu do produktu, materiału lub substancji, zanim staną się one odpadami, środków zmniejszających: ilość odpadów, w tym również przez ponowne użycie lub wydłużenie okresu dalszego używania produktu, negatywne oddziaływanie wytworzonych odpadów na środowisko i zdrowie ludzi, jak również zawartość substancji szkodliwych w produkcie i materiale.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w przypadku strony zaniechania zlecenia usługi kruszenia demontowanych elementów budowlanych i nie wytworzenia z nich kruszyw recyklingowych doszło by do powstania odpadu co bezsprzecznie byłoby działaniem na niekorzyść środowiska i wbrew hierarchii postępowania.

Zdaniem skarżącego w analizowanej sytuacji nie występuje element ''pozbycia się". Wytwórca odpadu, w tym samym procesie, to jest wytwarzania odpadu, dokonał zmiany jego właściwości. Wobec powyższego, nie mamy do czynienia z odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. i tym samym również trudno byłoby uznać, że ponowne wykorzystanie w tym samym procesie produkcyjnym określonych materiałów stanowi przetwarzanie odpadów.

Kruszenie gruzu u wytwórcy nie wymaga w ocenie skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nawet gdyby przyjąć, że doszło do wytworzenia odpadu, wskazując, że to kruszenie odpadów w kruszarce przez jego wytwórcę jest elementem wytwarzania odpadów a nie przetwarzania odpadów, o czym stanowi definicja wytwórcy odpadów określona w art. 3 pkt 32 u.o.o. , co znajduje także potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, zgodnie z którym, w umowach o świadczenie usług zawarte były postanowienia, że to usługodawca jest wytwórcą odpadów.

Wobec powyższego według skarżącego podmiot świadczący usługę w postaci kruszenia gruzu u ewentualnego wytwórcy odpadu, na terenie wytworzenia odpadów nie jest zobligowany do posiadania odpowiedniego zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie powiatu, na którym akurat świadczy usługę. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której podmiot chcąc świadczyć usługi kruszenia gruzu u wytwórcy odpadu na terenie całego kraju, za pomocą mobilnej kruszarki, musiałby uzyskać zezwolenia na przetwarzanie odpadów we wszystkich docelowych powiatach.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż odpady wytwarzane w ramach usług budowlanych, np. z ich rozbiórki lub remontów, to odpady wytwarzane poza instalacją i w takim podmiot nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji na wytwarzanie odpadów, gdyż decyzja taka może być wydana tylko i wyłącznie związku z eksploatacją instalacji. Zgodnie z art. 180 a ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje się tylko i wyłącznie w związku z eksploatacją instalacji. Zgodnie z powyższym, wytwórcą odpadów jest podmiot świadczący usługi budowlane, na przykład rozbiórki. Skarżący, świadczący usługi dla podmiotu budowlanego, na terenie na którym wytworzono odpady, nie jest wytwórcą odpadów i jako taki nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów i tym samym nie ma obowiązku występowania z wnioskiem o wpisanie go do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym i uznając zarzuty skargi są bezzasadne i stanowiące polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy. Organ zwrócił uwagę na brak uzasadnienia w skardze naruszenia przez organ art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e u.o.o. Organ nie podzielił twierdzeń skarżącego, iż kruszony przez niego materiał nie był odpadem, odwołując się do treści rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2020.10). Odpady te są także uwzględnione w decyzji Starosty z dniu [...] marca 2014 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów, zmienionej decyzją z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r.

Organ wyjaśnił, iż na podstawie ustaleń kontroli działalność prowadzoną przez skarżącego można podzielić dwojako, ponieważ występuję on w obrocie w niektórych przypadkach jako przetwarzający odpady, a w innych jako wytwórca odpadów. Działalność skarżącego można podzielić na:

I. polegającą jedynie na kruszeniu odpadów w postaci ogólnie pojętego gruzu na terenie wskazanym przez kontrahentów. Powyższa działalność potwierdzona jest następującymi umowami stanowiącymi załącznik do protokołu kontroli:

a) umową udostępnienia gruntu zawartą w dniu [...] września 2019 r. z E. Sp. z o.o. Sp. k. Zgodnie z § 1 ust. 1 przedmiotem umowy jest to, że Przyjmujący będzie prowadził tylko i wyłącznie działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów,

b) umową nr [...] zawartą w dniu [...] stycznia 2019 r. z T. Sp. z o.o. Zgodnie § 1 przedmiotem umowy jest to, że "Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę kruszenia gruzu betonowego" natomiast w myśl § 6 ust. 2 pkt b umowy "Zamawiający (...) oświadcza, że jest wytwórcą odpadów";

c) umową nr [...] zawartą w dniu [...] września 2019 r. z T. Sp. z o.o. Zgodnie § 1 przedmiotem umowy jest to, że " Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę kruszenia gruzu betonowego" natomiast w myśl § 6 ust.2 pkt b umowy "Zamawiający (..) oświadcza, że jest wytwórcą odpadów";

d) umową nr [...] zawartą w dniu [...] grudnia 2019 r .z H. Sp. j. Zgodnie § 1 przedmiotem umowy jest to, że "Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę kruszenia gruzu w ilości ok. 3500 ton" natomiast w myśl §6 ust.2 pkt b "Zamawiający (..) oświadcza, że jest wytwórcą odpadów";

e) umową numer [...] zawartą w dniu [...] września 2020 r. z T. SP. z o.o. Zgodnie § 1 przedmiotem umowy jest to, że " Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę kruszenia gruzu betonowego" natomiast w myśl § 6 ust.2 pkt b umowy "Zamawiający (..) oświadcza, że jest wytwórcą odpadów";

f) umową nr [...] zawartą z B. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...] marca 2019 r. Zgodnie z § 1 " Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę kruszenia gruzu betonowego";

II. polegającą na rozbiórce określonych obiektów budowlanych na terenie wskazanym przez kontrahentów, a następnie kruszeniu powstałych odpadów w postaci ogólnie pojętego gruzu. Powyższa działalność potwierdzona jest następującymi umowami załączonymi do niniejszej skargi:

a) umową nr [...] o wykonanie robót budowlano-montażowych zawartą w dniu [...] września 2020 r. z B. S.A. Zgodnie z § 1 umowy podwykonawca "zobowiązuje się wykonać roboty budowlano-montażowe obejmujące rozbiórkę hali " natomiast zgodnie z § 8 pkt 6 umowy podwykonawcę wiąże "przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa związanych z ochroną środowiska naturalnego i zagospodarowanie odpadów wytworzonych w czasie realizacji Robót zgodnie z obowiązującymi przepisami",

b) umową nr [...] zawartą w dniu [...] marca 2020 r. z C. Polska Sp. z o.o. Zgodnie z § 1 umowy " Wykonawca zobowiązuje się do wykonania na rzecz Zamawiającego robót polegających na rozbiórce budynków" natomiast w § 8 pkt q wskazuje się, że "wykonawca będący wytwórcą odpadów zobowiązuje się wykonywać przedmiot umowy zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska",

c) umowa nr [...] zawartą w dniu [...] stycznia 2020 r. z M.W. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą W. Zgodnie z § 1 umowy "Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę rozbiórek obiektów budowlanych. Zgodnie z § 6 ust. 2 b "Zamawiający (...) zagospodaruje odpady powstałe przy wykonywaniu przedmiotu umowy zgodnie z wymaganiami określonymi we właściwych przepisach",

d) umową nr [...] zawartą w dniu [...] grudnia 2020 r. z K. S.A. Zgodnie z §1 umowy "Wykonawca przyjmuje do wykonania usługę przygotowania terenu tj. zerwania nawierzchni betonowych wraz ze skruszeniem powstałego gruzu, wykonaniem wykopów pod budowę nowej hali oraz wykonaniem zasypek’ natomiast zgodnie z § 6 ust 1 pkt d "Wykonawca: (...) zagospodaruje i przekaże wszystkie odpady powstałe przy wykonywaniu przedmiotu umowy zgodnie z wymaganiami określonymi we właściwych przepisach i dostarczenie kart przekazania odpadu lub właściwych oświadczeń".

WIOŚ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Przyjmuje się, że "odpady wytwarzane w ramach usług budowlanych, np. z ich rozbiórki lub remontów, to odpady wytwarzane poza instalacją. Firma, która świadczy usługi budowlano-remontowe, w tym dokonuje wyburzenia obiektów budowlanych jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. Jeśli na terenie budowy zostaną one rozkruszone, to będzie to etap wytwarzania odpadów, a nie ich przetwarzania. Na tę czynność przedsiębiorca nie będzie musiał uzyskiwać zezwolenia na przetwarzanie odpadów w kruszarce (instalacji).

Zdaniem organu nie ma również znaczenia, że pokruszony gruz betonowy zostanie sprzedany. Należy jedynie mieć na względzie, że może być sprzedawany jako odpad, także wtedy, gdy spełnia wymagania przewidziane dla wyrobów budowlanych. Jako wyrób budowlany mógłby zostać sprzedawany dopiero po przeprowadzeniu badań przez laboratorium akredytowane lub inną upoważnioną jednostkę (np. Instytut Techniki Budowlanej), która potwierdziłaby, że pokruszony gruz jest wyrobem.

Natomiast, gdyby przedsiębiorca przyjmował odpady od innego przedsiębiorcy (nie byłby ich wytwórcą), to wtedy na kruszenie odpadów musiałaby uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów, w trybie art 42 ust 2 u. o.o., a do zezwolenia musiałaby uzyskać decyzję środowiskową. Takie kruszenie odpadów należy klasyfikować jako proces odzysku R12.

Organ zwrócił uwagę, iż w przypadku usług, wykonywanych przez skarżącego na podstawie umów, które wymieniono powyżej w pkt 1 mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący nie występuje jako wytwórca odpadów ponieważ nie wykonuje usługi rozbiórek obiektów a jedynie usługę kruszenia (przetworzenia) wcześniej wytworzonych odpadów przez inny podmiot tj. zlecającego usługę kruszenia. Potwierdzają to przytoczone w pkt 1 zapisy umów zawartych przez skarżącego. Ponadto, zgodnie z załączonymi umowami to zlecający usługę są wytwórcami odpadów. Prowadzi to do konkluzji, że w przypadku usług, które skarżący wykonał na podstawie umów z pkt 1 występuje on jako przetwarzający odpady do czego konieczne jest posiadanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W przypadku umów, które wymieniono w pkt 2 skarżący jest natomiast wytwórcą odpadów, ponieważ jest podmiotem, który świadczy usługę rozbiórki określonych obiektów budowlanych, natomiast zawarte przez niego umowy nie regulują tej kwestii odmiennie. W związku z tym skarżący jako wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit e u.o.o. jest zobowiązany do wpisu do rejestru BDO.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował uznanie w realiach niniejszej sprawy gruzu za odpad oraz że działalność skarżącego polega na świadczeniu usług, których celem jest recykling tego gruzu. Dodał, iż skarżący nie wchodzi w jego posiadanie i nie włada nim, gdyż władztwo pozostaje przy wytwórcy, dla którego świadczone są usługi. Wskazał przy tym, iż na recykling skarżący posiada zezwolenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiło zarządzenie pokontrolne, ale tylko w części obejmującej jego pkt 1 i 4.

Zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.o.i.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Z punktu widzenia procedury sądowoadministracyjnej nie ulega wątpliwości, iż zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa powyżej, stanowi akt zaskarżalny, który zakwalifikować należy do innych aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zarządzenie pokontrolne jest aktem stanowiącym przejaw działania administracji publicznej podejmowanych w zakresie realizacji jej zadań wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Władczy charakter zarządzenia przejawia się zaś w nałożonym na jego adresata obowiązku informacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś.

Wyżej opisane zarządzenie pokontrolne, wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy inspektorów inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.

Zatem wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18). W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 383/20,dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, iż zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co pozwala na możliwość formułowania ich w sposób ogólnikowy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Postępowanie w tym zakresie toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., które są przepisami szczególnymi do k.p.a. Zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na podstawie cyt. art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, tj. czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19).

Podkreślić trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kontrola u skarżącego została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d u.i.o.ś.).

Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół z dnia [...] listopada 2020 r., w którym opisano przebieg i wyniki kontroli oraz wyprowadzono z poczynionych ustaleń stosowne wnioski, które stały się następnie podstawą do wydani zaskarżonego aktu. Do protokołu jako załączniki dołączone zostały pozyskane w trakcie kontroli następujące dokumenty: decyzja z [...] stycznia 2018 r. [...], karty przekazania odpadów, umowy na usługę kruszenia gruzu, umowa przekazania gruntu, dokumentacja fotograficzna i inne. Podkreślić przy tym należy, iż kontrolowany podpisał protokół osobiście w dniu [...] listopada 2020 r. i nie zgłosił do protokołu uwag, ani zastrzeżeń.

Odnośnie objętego skargą pkt 1 zarządzenia pokontrolnego, w którym organ zarządził nieprzetwarzanie odpadów bez uregulowania strony formalnoprawnej do dnia uzyskania stosownego pozwolenia, organ wskazał na decyzję zezwalającą skarżącemu na przetwarzanie odpadów wydaną przez Starostę w dniu [...] marca 2014 r. i zmienioną decyzją z [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. (do protokołu kontroli załączona została decyzja zmieniająca z [...] stycznia 2018 r.). W decyzji tej określone zostały rodzaje i masy odpadów przewidzianych do przetwarzania - odpady z grupy 17 (m.in. odpady betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, gruz ceglany itd.). W zakresie miejsca i dopuszczalnych metod przetwarzania odpadów Starosta wskazał, iż przetwarzanie odpadów odbywać się będzie u kontrahentów będących wytwórcą odpady i będzie miało charakter usługowy. Odpady będą przetwarzane zgodnie z zał. nr 1 do u.o.o. tj. w procesie R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 oraz procesie R5 (recykling oraz odzysk innych materiałów nieorganicznych). Co do procesu technologicznego wskazano, iż przetwarzanie odpadów będzie się odbywało za pomocą mobilnej gąsienicowej kruszarki szczękowej wyposażonej w separator magnetyczny oddzielający elementy metalowe od gruzu oraz taśmociąg boczny odbierający nadmiar ziemi bądź pisaku znajdujący się w przetwarzanym materiale.

Wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne organ uwzględnił także zebrane w toku kontroli dokumenty w postaci okazanych mu przez kontrolowanego umów zawartych przez skarżącego, przedmiotem których było kruszenie gruzu (wymienione w protokole kontroli m.in. umowa [...]), wskazujących jako miejsce wykonania usługi - [...]. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż skarżący wykonując usługi kruszenia gruzu na terenie poza powiatem [...], dokonywał przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, gdyż zezwolenie, którym dysponuje obejmuje jedynie obszar powiatu [...].

Okolicznością niekwestionowaną na gruncie niniejszej sprawy i wynikającą z akt sprawy jest, iż skarżący jest podmiotem prowadzącym indywidualną działalność gospodarczą, z przeważającą działalnością wg PKD – kod 43.11.Z tj. rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych. W ramach prowadzonej działalności skarżący wykonuje równego rodzaju usługi, co potwierdzają załączone do akt sprawy zawierane przez niego umowy (organ podczas kontroli wybiórczo sprawdził 9 umów pozyskanych od kontrolowanego). Wykonywana przez skarżącego działalność gospodarcza polega między innymi na świadczeniu u zamawiającego usług kruszenia gruzu wraz z przygotowaniem materiału do kruszenia z użyciem koparki z młotem oraz kruszarki (np. umowy: nr [...]). Według oświadczenia zawartego w umowie m.in. [...] zamawiający jest wytwórcą odpadów.

Stosownie do treści art. 3 pkt 32 u.o.o. pod pojęciem wytwórcy odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Gruz, który poddawał kruszeniu skarżący zgodnie z w/w umowami, stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., o kodzie 17 określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2200 r. poz. 10). Wytwórcą tego odpadu, na co wskazuje treść umów, jest zamawiający usługę kruszenia u skarżącego. Jak wskazała strona skarżąca (protokół rozprawy – k.71 akt sprawy) w/w gruz poddawany jest recyklingowi. Także w treści decyzji z [...] stycznia 2018 r. zezwalającej skarżącemu na przetwarzanie odpadów, wskazano, iż gruz poddany będzie procesom odzysku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.o. przez recykling rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Odzysk, podobnie przygotowanie poprzedzające odzyska, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o., stanowi jedną z form przetwarzania odpadów. Odzysk oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (pkt 14 art. 3 u.o.o.).

Wyjaśnić należy, że kwalifikacja określonej substancji lub przedmiotu do kategorii odpadów nie może być uzależniona od sposobu jej zagospodarowania.

Art. 17 u.o.o. określa różne sposoby postępowania z odpadami, wśród których wymienia się przygotowanie ich do ponownego użycia, czy też inne procesy odzysku. Zapobieganie powstawaniu odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1pkt 33 u.o.o. nie oznacza, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, iż odpad nie został wytworzony. Podkreślić należy, iż okoliczność, że odpad jest wykorzystywany w procesie recyklingu nie ma wpływu na jego kwalifikację i nie oznacza, że nie jest odpadem. Przesłanki utraty statusu odpadu określone zostały art. 14 u.o.o.

Wskazać należy, iż w świetle art. 27 u.o.o. wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, ale może zlecić wykonanie tego obowiązku podmiotom, które posiadają m.in. zezwolenie na przetwarzanie odpadów (przetwarzanie odpadów jest jedną z form gospodarowania odpadami).

Skarżący posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydane przez Starostę w dniu [...] marca 2014 r. (zmienione decyzją z [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r.), obejmujące właśnie przetwarzanie odpadów z grupy 17 u kontrahentów będących wytwórcą odpadów z poddaniem odpadów procesowi recyklingu z użyciem mobilnej kruszarki.

Zgodnie z art. 41 u.o.o. prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiednio (marszałek w przypadkach określonych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d, a w pozostałych starosta) ze względu na przetwarzanie odpadów.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana została przez Starostę, który w świetle cyt. art. 41 u.o.o. uprawniony jest do udzielenia zezwolenia tylko w granicach przysługujących kompetencji, obejmujących obszar powiatu [...]. Natomiast usługi świadczone przez skarżącego w zakresie kruszenia gruzu, czyli przetwarzanie odpadów, opisane w w/w decyzji, według umów stanowiących załącznik do protokołu kontroli i znajdujących się w aktach, dotyczyły m.in. [...] - miejscowości położonych poza powiatem [...].

Ponadto dodać należy, iż organ jako załącznik do protokołu kontroli załączył umowę z dnia [...] września 2019 r. udostępnienia gruntu (wraz z protokołem przekazania terenu i dokumentacją fotograficzną), na mocy której (§ 1 umowy) przekazujący oświadczył, iż bezpłatnie udostępni część działki [...] przy ul. [...], na której przyjmujący (tj. skarżący) będzie prowadził działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w postaci gruzu budowlanego. Przetwarzanie także dotyczyło terenu poza obszarem powiatu [...].

Powyższe wskazuje, iż skarżący jako podmiot przetwarzający odpady powinien posiadać zgodnie z cyt. art. 41 ust. 1 u.o.o. zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydane przez organ właściwy odpowiednio dla miejsca ich przetwarzania.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż objęty pkt 1 zarządzenie pokontrolne było uzasadnione, znajduje odzwierciedlenie w ustalonym w protokole stanie faktycznym i załączonym do protokołu materiale dowodowym oraz znajduje oparcie w przepisach prawa.

Natomiast w zakresie pkt 4 zarządzenia, w którym organ zarządził uzyskanie przez skarżącego jako wytwórcę odpadów, wpisu do rejestru BDO, organ wskazał, iż kontrolowany zarejestrowany jest w Bazie Danych o Odpadach (dalej jako BDO), jako podmioty wpisywane do rejestru z urzędu lub dokonujące aktualizacji wpisu, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.o.o. Przedsiębiorca nie dokonał natomiast wpisu do rejestru BDO w zakresie wytwórcy odpadów zobowiązanego do prowadzenia ewidencji odpadów, będąc wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o., jako podmiot świadczący usługi budowlane i z wnioskiem takim powinien wystąpić zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.o.o.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej świadczy także usługi rozbiórki obiektów budowlanych (w protokole kontroli wskazano na sprawdzone wybiórczo 9 umów z 2019 r i 2020 r., w odpowiedzi na skargę wymieniono okazane podczas kontroli umowy - m.in. umowę nr [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] z [...] stycznia 2020 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.o. podmiot świadczący usługi w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów (...) jest wytwórcą odpadów, chyba że umowa świadczenia usługi stanowi inaczej. Treść umów, które zostały organowi okazane podczas kontroli, na które wskazał organ w odpowiedzi na skardze, nie wskazuje na odmienne określenie wytwórcy odpadów. Z kolei w § 8 ust. 1 pkt q umowy nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. przewidziano, iż wykonawca (strona skarżąca) będący wytwórcą odpadów zobowiązuje się wykonywać przedmiot umowy zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska.

Dodać należy, iż przysługujący skarżącemu status wytwórcy potwierdza także załączony do protokołu kontroli dokument karty przekazania odpadu nr 7 z 2019 r., w którym skarżący widnieje jako posiadacz odpadu. W myśl zaś art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów (...).

W świetle art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) w zw. ust. 1 u.o.o wytwórca odpadów jest obowiązany złożyć wniosek o wpis do rejestru w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami. Skoro skarżący będący wytwórcą odpadów w/w wpisu nie uzyskał, uznać należało, iż zasadnie organ wskazał w zarządzeniu pokontrolnym na obowiązek jego uzyskania.

Sąd uznał, iż wskazane przez organ naruszenia wymienione w zarządzeniu pokontrolnym znajdują odzwierciedlenie w protokole i załączonym do niego materiale dowodowym. Protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości.

Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Z powyższych względów Sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.