Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 328/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 134  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3  pkt 2,  art. 6  ust. 1  pkt b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6, 7, 8, 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych układ ruralistyczny powstały w latach 20-tych XX w. – położony w G., gmina [...], powiat [...]. Integralną część tej decyzji stanowi załącznik graficzny, na którym oznaczono kolorem czerwonym granice obszaru ochrony konserwatorskiej oraz zabytkowe budynki, 21 obiektów współtworzących zabytek. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu [...] stwierdził, że ośrodek układu stanowi założenie pałacowo – parkowe wpisane (wraz z kaplicą przypałacową) do rejestru zabytków decyzją Głównego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1962 r. Początkowo, w uznaniu konieczności szczególnej ochrony zespołu, decyzją z dnia [...] września 2009 r., [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia. Strefą otoczenia objęto wszystkie identyfikowane w terenie komponenty historycznej kompozycji przestrzennej. W wyniku odwołania stron Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja z dnia [...] maja 2010 r. uchylił w całości decyzję [...] z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister wskazał, iż część otoczenia wyznaczonego uchyloną decyzją została już wpisana do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...] maja 2006 r. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło też, czy przedmiotowy obszar wpisywany jest do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku, czy też ze względu na posiadanie samoistnych wartości zabytkowych.

Rozpoznając ponownie sprawę [...] we wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. uznał, że założenie [...], kształtujące się od XVI w., posiada do chwili obecnej niemal wszystkie (za wyjątkiem zabudowy produkcyjnej, tak historycznej jak i powstałej po 1945 r.) elementy samodzielnego założenia ziemskiego w czytelnym podziale funkcjonalnym, wpisanym w historyczne trakty i podporządkowanym głównej osi założenia biegnącej w układzie północ – południe, tj.: rezydencję właściciela wraz z parkiem i małą architekturą, folwark z zabytkową zabudową mieszkalną i gospodarczą oraz zespół zabudowy mieszkalnej pracowników [...]. Zarówno wyjątkowej klasy artystycznej zespół pałacowo – parkowy, sięgający czasów baroku, jak też towarzysząca mu dziewiętnasto i dwudziestowieczna zabudowa mieszkalna i gospodarcza, świadczą o długoplanowym zamyśle, jaki realizowali kolejni właściciele G. W efekcie działań rodziny L. i później S. stworzono spójny zespół architektoniczno – urbanistyczny.

Od powyższej decyzji [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odwołali się: Gmina [...], [...] sp. z o.o., z siedzibą w G., A. P. oraz [...] S.A., z siedzibą w P.

Gmina [...] w swoim odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej także jako u.o.z.), poprzez objęcie granicami układu ruralistycznego terenów współczesnych osiedli mieszkaniowych z drogami wewnętrznymi, część drogi krajowej nr [...], część drogi powiatowej i część dróg lokalnych, przy których zlokalizowane są obiekty o funkcji usługowej, mieszkaniowej i przemysłowej. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie słusznego interesu obywateli.

[...] sp. z o.o., użytkownik wieczysty działki nr ew. [...] w G., zarzuca organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust. 1 pkt b, art. 9 ust. 1 i 2

ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne uznanie, że obszar objęty ochroną konserwatorską w części określonej w załączniku graficznym stanowi układ ruralistyczny oraz poprzez błędne ustalenie granic układu ruralistycznego. Spółka zwróciła także uwagę na okoliczność, że załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji nie stanowi aktualnej mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazującej numery ewidencyjne działek wpisanych do rejestru zabytków. Stwierdza także naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 8, 11, 80 i 107 § 3 K.p.a., w szczególności przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów – brak rzetelnego określenia oraz wskazania dowodów na objęcie ochroną zakresu przestrzennego układu ruralistycznego położonego w G., wskazanego na załączniku graficznym.

A. P. w odwołaniu także podkreśla nieaktualność mapy stanowiącej załącznik graficzny do rozpatrywanej decyzji organu pierwszej instancji, a także niejasność kryteriów, którymi organ kierował się wskazując poszczególne budynki jako współtworzące układ ruralistyczny. W szczególności zwróciła uwagę na niewpisanie zaskarżoną decyzją do rejestru zabytkowego budynku położonego przy ul. [...].

[...] S.A. zarzuca organowi pierwszej instancji niewydanie na wniosek Spółki z dnia 25 lutego 2010 r. postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na prawach strony i niezasadne nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu podkreślono ponadto fakt, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ten sam obszar raz uznawał za otoczenie zabytkowego założenia pałacowo-parkowego, a raz za zabytek – układ ruralistyczny. Skarżąca stwierdza ponadto, że obszar objęty ochroną konserwatorską na mocy zaskarżonej decyzji nie ma cech ani walorów układu ruralistycznego.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że obszar układu ruralistycznego G., wskazany w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji, obejmuje także objęte już ochroną zabytki: budynek pałacu (wpisany do rejestru zabytków wraz z przyległym parkiem decyzją Głównego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1962 r. pod numerem [...], obecnie pod numerem [...]), teren parku (wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1981 r. pod numerem [...]), oraz otoczenie zespołu pałacowo-parkowego w G. (wpisane do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. pod numerem [...]). Obszar objęty ochrona konserwatorską częściowo także zawiera cmentarz z I wojny światowej (wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 1993 r. pod numerem [...]).

W ocenie organu odwoławczego zostało dostatecznie dowiedzione i potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, że historyczny układ ruralistyczny w miejscowości G., ukształtowany wokół rezydencji i nieistniejącego obecnie zespołu przemysłowego [...], zasługuje na ochronę konserwatorską, nadal posiadając czytelne w terenie wartości przestrzenne, pomimo dokonanych na przestrzeni lat przekształceń, nawarstwień i częściowej degradacji tego układu. Wśród opinii specjalistycznych na szczególna uwagę zasługuje "Analiza aktualnego stanu ochrony konserwatorskiej, form użytkowania i zagospodarowania terenu dawnej rezydencji S. w G. – ocena i wnioski", autorstwa dr inż. arch. krajobrazu M. S. z 2009 r., a zwłaszcza tegoż autora "Studium kompozycji przestrzennej zespołu ruralistycznego dawnej rezydencji S. w G.", z 2010 r.

Niemniej jednak organ odwoławczy powziął istotne wątpliwości, czy granice zabytkowego układu ruralistycznego zostały zasadnie określone w zaskarżonej decyzji, a więc, czy zawierają wszystkie istotne, identyfikowanie w terenie, elementy owego układu, a jednocześnie – czy nie zostały wyznaczone zbyt dowolnie, tj. czy nie obejmują także terenów nieprzedstawiających obecnie wartości jako relikt i świadectwo historycznej kompozycji przestrzennej. Zauważyć bowiem trzeba, że w studium dr inż. arch. krajobrazu M. S. z 2010 r., na załączniku graficznym wskazano obszar postulowany do objęcia ochroną konserwatorską, jako "zespół ruralistyczny osady fabrycznej i wsi G.", w części tekstowej szczegółowo wyjaśniając przyjęte granice tak wyznaczonego obszaru. Natomiast zaskarżoną decyzją uznano za zabytkowy większy teren, obejmując ochroną także obszary nie wskazane w tym opracowaniu, przy czym nie wyjaśniono w uzasadnieniu orzeczenia powodów tak odmiennej oceny, do czego organ był obowiązany na podstawie art. 8, 11, 80 i 107 § 3 K.p.a.

W związku z powyższymi wątpliwościami, organ odwoławczy w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego pismem z dnia 28 października 2010 r. zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (obecnie Narodowy Instytut Dziedzictwa) o przygotowanie specjalistycznej opinii, dotyczącej oceny wartości obszaru objętego zaskarżoną decyzją, opracowanej po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej nieruchomości.

W opinii dotyczącej oceny wartości układu ruralistycznego G., opracowanej w dniu 30 czerwca 2011 r. przez dr inż. arch. W. W. oraz mgr inż. arch. P. F. z Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w L., jednoznacznie stwierdzono, że wpis układu ruralistycznego G. "obciążony był brakiem prawidłowego rozpoznania wartości kompleksu i wynikającymi z niego wadami odnośnie do zakresu obszarowego wpisu". Zwrócono uwagę na fakt, że nie istnieje dawny budynek mieszkalny dla pracowników, przy ul. [...], oznaczony jako zabytkowy kolorem czerwonym na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że w obrębie kwestionowanego obszaru, oprócz obiektów oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji jako zabytkowe, zachowały się jeszcze inne budynki historyczne, np. dom ogrodnika, budynek szpitala przy ul. [...], czy zwarty zespół budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Jednocześnie, zdaniem autorów opinii, w obrębie obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków znajdują się także tereny całkowicie pozbawione wartości zabytkowych, przypadkowo i bez klarownego uzasadnienia włączone do zabytkowego układu ruralistycznego, tj. teren dwóch zespołów bloków z lat 70.XX w. oraz 50-metrowej szerokości pas pól uprawnych, położony po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). W ocenie opiniujących, również dawny teren gospodarczy pól, ograniczony od północy ul. [...] obecnie jest mocno zdegradowany, nie miał także w przeszłości własnych wartości zabytkowych. Zauważono ponadto, że granica wpisu układu ruralistycznego przecina teren zabytkowego cmentarza "w poprzek ok. [...] m na [...] od ul. [...]".

Wobec powyższych ustaleń Minister stwierdził, że granice zabytkowego układu ruralistycznego G. winny zostać przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ponownie zweryfikowane i należycie umotywowane. Ponadto załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji, powinien stanowić aktualną mapę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z podaniem skali oraz numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, tak by nie było wątpliwości co do określenia granic chronionego obszaru. Jest to tym bardziej istotne, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie zostały wymienione numery ewidencyjne działek wpisanych tą decyzją do rejestru zabytków.

Odnosząc się zaś do argumentu [...] S.A., która w odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niewydanie na wniosek Spółki postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony, Minister stwierdził, że argument ten jest nietrafny. Przepis art. 31 § 2 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w stosunku do organizacji społecznych, które wnioskują o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Natomiast wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych wpisywanych do rejestru zabytku (w tym [...] S.A.) mają przymiot strony prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, co wynika z art. 28 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niemniej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie tryb doręczenia zaskarżonej decyzji stronom przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 49 K.p.a., tryb taki można zastosować, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że samoistną przesłanką do skorzystania z możliwości zawiadamiania o decyzji w drodze obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jest prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A., z siedzibą w P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, pomimo, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak ku temu przesłanek ustawowych, to jest w sytuacji, gdy skarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarga zarzuca także naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister, uznając to za konieczne, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, a w jego wyniku doszedł do przekonania o wadliwości decyzji organu I instancji, skutkiem czego było wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającej o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Minister wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazał, iż "granice zabytkowego układu ruralistycznego G. winny zostać przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ponownie zweryfikowane i należycie umotywowane." Jednakże Minister mając zgromadzony w sprawie pełny materiał dowodowy, w tym wskazania biegłych, w jaki sposób powinny przebiegać prawidłowo określone granice układu ruralistycznego wsi G., nie miał podstaw do przekazania sprawy do Konserwatora, a powinien był jako organ II instancji: zweryfikować, wskazać oraz należycie umotywować prawidłowy przebieg granic układu rurarystycznego wsi G. w swojej merytorycznej decyzji. Przebieg granic faktycznego obszaru historycznego układu ruralistycznego wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Po pierwsze, w studium dr inż. arch. krajobrazu M. S. z 2010 r., na załączniku graficznym wskazano obszar postulowany do objęcia ochroną konserwatorską jako "zespół ruralistyczny osady fabrycznej i wsi G.". Po drugie, także obszar postulowany do objęcia ochroną jako układ ruralistyczny wraz z uzasadnieniem zawarto w sporządzonej na żądanie Ministra Opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (obecnie Narodowy Instytut Dziedzictwa) z dnia 30 czerwca 2011 r., której sporządzenie i analiza przez organ odwoławczy trwała ponad 1,5 roku! Minister nie miał więc podstaw do uchylenia decyzji Konserwatora i przekazania mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, a zobowiązany był uchylić decyzję [...] i orzec do co istoty sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.) nie upoważnia organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, aby organ pierwszej instancji mógł rozważyć ponownie zasadność swojej decyzji i jeszcze raz wyczerpująco uzasadnić przesłanki, którymi się kierował.

Minister przeprowadził w sprawie szczegółowe dodatkowe postępowanie dowodowe i miał wszystkie informacje konieczne do merytorycznego orzeczenia w sprawie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady orzeczenia nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

W dalszej części skargi szeroko opisano, jak [...] w osobnym postępowaniu uporczywie (bo już czterokrotnie) odmawia uzgodnienia projektu inwestycji planowanej przez skarżącego, co ma dowodzić, że nie dąży on do wyjaśnienia sprawy, ani do jej rzetelnego, merytorycznego załatwienia. Z tego powodu skarżący nie ma już podstaw, aby zakładać, że w niniejszej sprawie Konserwator kiedykolwiek w oparciu o przepisy prawa i rzeczywisty stan faktyczny rozstrzygnie sprawę, dlatego niezbędne jest wydanie orzeczenia merytorycznego przez Ministra.

Zarzut naruszenia pozostałych przepisów K.p.a. nie został uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela bowiem ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawioną przez organ II instancji.

Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 K.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że granice zabytkowego układu ruralistycznego G. winny zostać przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ponownie zweryfikowane i należycie umotywowane. Ponadto załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji, powinien stanowić aktualną mapę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z podaniem skali oraz numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, tak by nie było wątpliwości co do określenia granic chronionego obszaru. Jest to tym bardziej istotne, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie zostały wymienione numery ewidencyjne działek wpisanych tą decyzją do rejestru zabytków.

Swoją ocenę Minister oparł na trzech dokumentach: "Analizie aktualnego stanu ochrony konserwatorskiej, form użytkowania i zagospodarowania terenu dawnej rezydencji S. w G. – ocena i wnioski", autorstwa dr inż. arch. krajobrazu M. S. z 2009 r. i tego samego autora "Studium kompozycji przestrzennej zespołu ruralistycznego dawnej rezydencji S. w G." z 2010 r. (obydwu tych dokumentów brak w aktach sprawy), a nade wszystko na opinii uzupełniającej materiał dowodowy, sporządzonej w trybie art. 136 K.p.a., opracowanej w dniu 30 czerwca 2011 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w L., autorstwa dr inż. arch. W. W. oraz mgr inż. arch. P. F. Ta ostatnia opinia została sporządzona na zlecenie Ministra, ponieważ powziął on (również na podstawie zarzutów odwołań) istotne wątpliwości, czy granice zabytkowego układu ruralistycznego zostały zasadnie określone w decyzji organu I instancji, a więc, czy zawierają wszystkie istotne, identyfikowane w terenie elementy owego układu, a jednocześnie – czy nie zostały wyznaczone zbyt dowolnie, tj. czy nie obejmują także terenów nieprzedstawiających obecnie wartości jako relikt i świadectwo historycznej kompozycji przestrzennej.

Jak wynika z analizy opinii z dnia 30 czerwca 2011 r. dokonanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, potwierdziła ona jego wątpliwości i utwierdziła w przekonaniu, że granice układu ruralistycznego organ I instancji wyznaczył z naruszeniem art. 8, 11, 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż swoją decyzją [...] uznał za zabytkowy zbyt duży teren, obejmując ochroną także obszary nie wskazane w tym opracowaniu (bez wartości zabytkowych), a jednocześnie nie objął wszystkich istotnych elementów owego układu i nie wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu orzeczenia powodów takiej oceny.

Jak z tego widać, dowód z opinii z dnia 30 czerwca 2011 r., sporządzonej w trakcie postępowania odwoławczego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oparcie rozstrzygnięcia na tej opinii, zakładając, że jej tezy zostaną podzielone przez organ, może doprowadzić do istotnych zmian granic obszaru zabytku (układu ruralistycznego – art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.), wyłączając część obszarów i obiektów ze strefy objętej, z mocy dotychczasowej decyzji, ochroną konserwatorską, a jednocześnie włączając do niej inne obszary i obiekty. Ponadto, jak zauważył Minister, obszar zabytku ma być naniesiony na aktualną mapę przyjętą do zasobu geodezyjnego.

Powstaje więc pytanie, czy w takiej sytuacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł, jak chce tego skarżąca spółka, uchylić decyzję [...] i orzec co do istoty sprawy, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W ocenie sądu organ II instancji wydając decyzję kasacyjną postąpił prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. I OSK 564/09 wypowiedział tezę, że "Opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji" (LEX nr 898206). Mutatis mutandis tezę tę sąd w niniejszym składzie w zupełności podziela, przy czym, zdaniem sądu, zachowuje ona aktualność także pod rządami art. 138 § 2 K.p.a. w obecnym brzmieniu. Jeśli bowiem opinia biegłego – w niniejszej sprawie opinia z dnia 30 czerwca 2011 r. – ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wydanie rozstrzygnięcia bez analizy i wyjaśnienia jej tez narusza przepisy postępowania, choćby przez to, że dowody w sprawie zostały zebrane w sposób naruszający art. 77 § 1 K.p.a. i ocenione w związku z tym z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), to zachodziły podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. I to niezależnie od tego, że dowód z opinii zainicjował organ II instancji, gdyż w takiej sytuacji wyjaśnienie sprawy na jej podstawie musi być rolą organu I instancji. Treść opinii nie może bowiem zastąpić rozstrzygnięcia o granicach ochrony konserwatorskiej, które może podlegać weryfikacji w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., II SA 49/92 (niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Dodać do tego należy, że dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeśli jednak w wyniku takiego uzupełnienia ulegnie zmianie stan faktyczny sprawy, na tyle, że może to mieć istotny wpływ na jej wynik, uzasadnione jest w takiej sytuacji rozstrzygnięcie oparte na art. 138 § 2 K.p.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Od wyciągnięcia właściwych wniosków z treści przedmiotowej opinii oraz od zastosowania właściwych instrumentów geodezyjnych zależą bowiem – jak zauważono wyżej – granice zabytku, co nie jest obojętne dla stron postępowania. I na tym polega istotność dla rozstrzygnięcia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy.

Sytuacji tej nie zmienia fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentów w postaci "Analizy aktualnego stanu ochrony konserwatorskiej, form użytkowania i zagospodarowania terenu dawnej rezydencji S. w G. – ocena i wnioski", autorstwa dr inż. arch. krajobrazu M. S. z 2009 r. i tego samego autora "Studium kompozycji przestrzennej zespołu ruralistycznego dawnej rezydencji S. w G." z 2010 r., o czym wspomniano na początku rozważań. Tym bardziej uzasadnia to przekazanie sprawy do organu I instancji, aby analizy tych dokumentów dokonał łącznie ze wspomnianą opinią z dnia 30 czerwca 2011 r. Organ ten powinien rozpoznać sprawę mając na względzie art. 12 K.p.a. oraz fakt kilkuletniego już czasu trwania postępowania.

Ponieważ strona skarżąca nie uzasadniła, na czym polega zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 6, 7 i 8 K.p.a. odwołując się tylko do ich treści, a sąd rozstrzygając sprawę w granicach określonych przez art. 134 § 1 P.p.s.a. nie dopatrzył się takowych naruszeń, tym bardziej, że postępowanie dowodowe podjęte z urzędu przez Ministra przyczyniło się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazał się nietrafny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.