Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1798/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H., D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1499/15 w sprawie ze skargi A.H., D. H. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016r. sygn. akt II SA/Sz 1499/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. H. i D.H. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] października 2016r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta K.decyzją z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdził kolejną zmianę decyzji z dnia [...] marca 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Dnia 22 czerwca 2015 r. D. i A. H. wystąpili do Starosty K. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Swój wniosek uzasadnili "zdobytą, w ostatnich dniach, wiedzą o popełnieniu przestępstwa i fałszowaniu oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wskazali, że przebudowywany obiekt jest współwłasnością, zatem realizacja inwestycji wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta K. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na upływ miesięcznego terminu od momentu dowiedzenia się przez skarżących o wydanej w sprawie decyzji.

W zażaleniu od powyższego postanowienia D.i A.H. wskazali, że o przesłance (wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniach: 12 i 15 czerwca 2015 r., a wniosek o wznowienie złożyli w Starostwie K. w dniu 22 czerwca 2015 r., zatem wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem ustawowego (miesięcznego) terminu. Zdaniem wnioskodawców oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, "złożone przez szereg osób są fałszywe i dają podstawę do złożenia podania o wznowienie postępowania".

Wojewoda Z. pismem z dnia 8 września 2015 r. zwrócił się do skarżących o przedstawienie dokumentów potwierdzających fałszywość oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonym terminie skarżący podnieśli, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest spółka zamiast osoba fizyczna, a oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie powołuje się na zgodę wszystkich współwłaścicieli.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Wojewoda Z. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. Wojewoda podkreślił, że wnioskodawcy nie złożyli dowodu, w postaci orzeczenia sądu lub innego organu, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane. Nie zaistniała zatem przesłanka wznowienia postępowania, w sprawie decyzji Starosty K. Wniosek oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., w rozpatrywanej sprawie jest zatem przedwczesny. Ponadto charakter inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie wskazuje, że jej przeprowadzenie może powodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Nie jest to bowiem inwestycja, która może powodować określone negatywne oddziaływanie na środowisko, naruszenie bezpieczeństwa ludzi lub niepowetowane straty materialne, które są nieodwracalne. Realizacja inwestycji nie wpłynie również na zagrożenie interesu społecznego. Organ wskazał również, że wnioskodawcy nie złożyli dowodu, w postaci orzeczenia sądu lub innego organu, na popełnienie w sprawie przestępstwa. Nie zaistniała zatem również przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji przyczyny odmowy wznowienia postępowania Wojewoda stwierdził, że przepis art. 148 § 1 K.p.a. w kwestii terminu nie mówi o dowiedzeniu się o wydaniu decyzji, tylko o momencie zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 K.p.a. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie przyjął, że wniosek został złożony po terminie. Biorąc jednakże pod uwagę, że brak jest dowodów świadczących o wystąpieniu przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz ekonomikę postępowania (art. 12 K.p.a.) organ odwoławczy utrzymał w mocy wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżona przez D. H. i A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany, bowiem skarżący o okolicznościach, które jak twierdzą stanowią podstawę do wznowienia postępowania, dowiedzieli się znacznie wcześniej aniżeli na jeden miesiąc przed złożeniem podania o wznowienie postępowania, które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2015 r. Skarżący powołują się bowiem na zdarzenia, które miały miejsce począwszy od 2009 r., w tym podejmowane przez różnych współwłaścicieli próby dotyczące zakwestionowania wydanych decyzji związanych z inwestycją na działkach będących współwłasnością również skarżących (także z uwagi na wady złożonych oświadczeń). Sami skarżący występowali także wcześniej do organu z zapytaniem dotyczącym składanych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w odpowiedzi organu z dnia 29 kwietnia 2015 r. poinformowano skarżących m.in. o tym, że w przypadku decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. zmieniającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu Centrum Handlowo - Usługowego [...], oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył Ł. B. Sąd zwrócił również uwagę, że w przypadku terminu z art. 148 § 1 K.p.a. świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia pozostaje bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o podstawach wznowienia. Tak więc uzyskanie opinii prawnej lub sporządzenie przez prawników wniosku o wznowienie postępowania nie może być uznane za datę dowiedzenia się przez skarżących o podstawach wznowienia. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby fakt złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło oczywiste fałszerstwo dokumentu. Brak jest także oczywistości popełnienia przestępstwa w wyniku wydania decyzji. Do wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., winny być dołączone prawomocne orzeczenia sądu lub innego organu wskazujące na popełnienie fałszerstwa dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz popełnienie przestępstwa w wyniku którego wydana została decyzja. Niezałączenie takich orzeczeń zasadnie skutkowało odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W skardze kasacyjnej D. H. i A. H. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących wskazując, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżących po terminie, pomimo odmiennych ustaleń w tym zakresie dokonanych przez organ II instancji, który w uzasadnieniu swojego postanowienia w sposób jednoznaczny stwierdził, iż wniosek został złożony w wymaganym ustawowo terminie, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 151 § 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że organ II instancji ustaliwszy, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wznowienia postępowania nie mógł utrzymać w mocy postanowienia odmawiającego jego wszczęcie i w tym zakresie wyszedł poza ramy wstępnej fazy postępowania o wznowienie, albowiem dokonał oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., do czego organ II instancji byłyby uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i wniesieniu ewentualnego odwołania do organu II instancji,

- art. 15 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że organ II instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na innych przesłankach oraz odmiennej podstawie prawnej niż organ I instancji tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. pozbawił skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz możliwości odniesienia się do ustaleń organu II instancji w ramach postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zakazu reformationis in peius wskazać należy, że nie zawiera on uzasadnionych podstaw. Zdaniem skarżących oddalenie przez Sąd I instancji skargi oraz stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku naruszenia przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pogarsza ich sytuację prawną w stosunku do tej, w której znaleźli się po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, biorąc pod uwagę treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Z. z dnia [...] października 2015r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wznowienia postępowania z uwagi na naruszenie terminu z art. 148 § 1 K.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji oddalając skargę pozostawił w obrocie prawnym rozstrzygnięcia obu organów, co skutkowało uprawomocnieniem się postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zatem sytuacja prawna skarżących na skutek wydanego przez Sąd orzeczenia nie uległa zmianie. Zakaz reformationis in peius zakłada, iż sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Jego celem jest więc zapobieganie sytuacjom, w których strona, niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem, nieprawidłowego lub niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja jej ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem zarówno przed wniesieniem skargi jak i po jej rozpoznaniu skarżący mieli zamkniętą drogę do wznowienia postępowania z uwagi na naruszenie terminu z art. 148 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że upłynął termin jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co jednoznacznie zostało potwierdzone zgromadzonym w aktach postępowania materiałem dowodowym, w szczególności treścią korespondencji, którą prowadzili skarżący z organem. Zasadnie również wskazał, że świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, w tym przypadku treści składanych przez inwestorów oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Natomiast błędne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim dokonał kontroli przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., powielając przy tym błąd popełniony przez organ II instancji. Dlatego też rację mają skarżący kasacyjnie, że jeżeli organ II instancji wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu organu I instancji uznał, że spełnione zostały warunki formalne do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powinien był uchylić zaskarżone postanowienie celem wszczęcia postępowania wznowieniowego, dopiero w ramach którego możliwa była ocena przesłanek wznowieniowych. Nieodniesienie się w takiej sytuacji przez organ pierwszej instancji do istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oznaczało wadę przeprowadzonego przez ten organ postępowania, której usunięcie przez organ odwoławczy kolidowałoby z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Tym niemniej biorą pod uwagę treść kwestionowanych rozstrzygnięć Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego orzeczenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowo oceny postanowienia Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2015r. odmawiającego wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie miesięcznego terminu, wskazując przy tym błędy w jego uzasadnieniu oraz zasadnie nie podzielił stanowiska Wojewody Z. w zakresie dotyczącym zachowania przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie uwzględniając, że Wojewoda utrzymał prawidłowe rozstrzygniecie organu I instancji, zasadnie również przyjął, że błędne w tym zakresie uzasadnienie postanowienia Wojewody nie miało wpływu na wynik sprawy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia, bowiem gdyby nie doszło do stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, orzeczenie z uwagi na naruszenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania byłoby tej samej treści i zakończyłoby postępowanie również odmową wznowienia postępowania. Błędne było również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieziszczenie się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. skutkuje odmową wznowienia postępowania, w takiej bowiem sytuacji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji, po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 2 K.p.a.)

Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.