Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 996/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane SKO), z dnia [...] czerwca 2019r., o nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy wydając zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie przyjął za wyjaśnione, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], ustalił na wniosek K.L. i T.Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr 2113/1, Obręb [...], w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł do SKO K.M. właściciel działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W treści środka odwoławczego podniesiono nieprawidłowości polegające na ustaleniu zawyżonego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem Strony, podana w decyzji wartość 0,28, wykracza poza granice 0,096 - 0,26. Średnia arytmetyczna wartość powierzchni zabudowy to 185 m². W obszarze analizowanym brak jest budynku powierzchni zabudowy przekraczającej 200 m². Podkreślono też, że w poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta dotyczącej działki objętej wnioskiem, wskaźnik powierzchni wielkości zabudowy wynosił 0,15, co zostało potwierdzone decyzją SKO. Do odwołania załączono kopie tych decyzji.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K.M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [...]. Odpowiadając na wniesione zarzuty stwierdzono, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni działki w przedziale: 0,12 – 0,28. Średnia arytmetyczna tego parametru wynosi 0,20. Zgodnie z wnioskiem inwestora realizacja inwestycji spowoduje zagospodarowanie działki objętej wnioskiem przy wskaźniku wykorzystania terenu do 0,26. Z punktu widzenia ładu przestrzennego możliwe jest dopuszczenie wskaźnika zabudowy działki objętej wnioskiem o wartości od 0,20 do 0,28. Odnosząc się do argumentacji odwołania stwierdzono, iż planowana przez inwestora budowa nie narusza prawa materialnego, nie narusza prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też innych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Planowane zamierzenie będzie oceniane pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na etapie pozwolenia na budowę i nie jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO, odpowiadając na zarzuty dotyczące naruszenie art. 133 k.p.a. stwierdził, iż termin przekazania akt pozostaje bez wpływu na przelot do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Kolegium wniósł K.M., domagając się jej uchylenia w całości, jak również o uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności decyzji określającej warunki zabudowy dla działki objętej wnioskiem potwierdzonej decyzją SKO w [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., pomimo, iż dokumenty te posiadają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, ustalających wskaźnik zabudowy nowej powierzchni do 0,15, co odpowiada średniej wartości tego wskaźnika w analizowanym obszarze, a nie jak w zaskarżonej decyzji, doprowadzając do znaczącego zawyżenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do 0,28 w stosunku do powierzchni działki, który stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami,

- art. 133 K.p.a., polegające na nie przesłaniu przez Prezydenta Miasta [...] odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, wysyłając je w dniu 15 maja 2019 r., a więc już po obowiązującym terminie,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2019 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowana zabudowa na działce nr 2113/1 spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, a także mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów, podczas gdy długość projektowanego budynku znacząco przekracza długość istniejącego budynku mieszkalnego oraz nie komponuje się z otoczeniem,

- § 12, § 13, § 19, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię oraz błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działkę nr 2116 oraz przyjęcie pozytywnego wpływu wzniesienia budynku w wyznaczonym miejscu na stan dotychczasowej zabudowy i bezpieczeństwo Skarżącego,

- art. 5 ust. 1 pkt 2b, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przy usytuowaniu budynku w granicy działki sąsiedniej zachodzi konieczność ochrony uzasadnionego interesu oraz bezpieczeństwa właściciela działki sąsiedniej (Skarżącego), wynikającego z prawa budowlanego, jak i przepisów cywilnych umożliwiających korzystanie z własności z wyłączeniem innych osób oraz z wyłączeniem uciążliwości pochodzących z nieruchomości sąsiednich, poprzez bezpodstawne uznanie, że planowany budynek jest odpowiednio usytuowany na działce budowlanej, zapewniając poszanowanie występującego w obszarze oddziaływania obiektu oraz uzasadnionych interesów Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął powyższe zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że planowana inwestycja spowoduje znaczne zacienienie jego działki niemalże przez cały rok. Zauważył również, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie istnieją budynki mieszkalne o tak dużej powierzchni zabudowy jak proponowana przez Inwestora na działce o nr 2113/1. Nadmienił, że planowany budynek ma mieć powierzchnię zabudowy około 200 m2 przy najwyższym wskaźniku, podczas gdy średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy wynosi 106 m2. Końcowo podniósł kwestię zabezpieczenia pożarowego istniejącej oraz projektowanej zabudowy, a także ryzyko zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skargę należało uznać za częściowo zasadną.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznanej skargi strona skarżąca uczyniła decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; zwana dalej u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Sąd odpowiadając na zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zobligowany był uznać ich zasadność.

Prezydent Miasta [...] w swej decyzji z [...] kwietnia 2019 r., znak [...], w ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 0,20 do 0,28. Określając ten wskaźnik w/w Organ oparł się na opracowanej dla potrzeb prowadzonego postępowania analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została opracowana przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium RP. W analizie, o jakiej mowa ustalono, iż wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek mieszczą się w przedziale: 0,12 - 0,28. Średnia arytmetyczna wynosi zatem 0,20. Zgodnie z wnioskiem inwestora realizacja inwestycji ma spowodować zagospodarowanie działki objętej wnioskiem przy wskaźniku wykorzystania terenu wysokości do 0,26, a więc przy wykorzystaniu wyższego wskaźnika niż aktualnie występująca w obszarze analizowanym średnia. Zdaniem Autora analizy z punktu widzenia ładu przestrzennego należy dopuścić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem o wartości od 0,20 do 0,28, czyli więcej niż wnioskowali w swym podaniu inwestorzy. Określony w analizie przedział wartości od 0,20 do 0,28, jest zdaniem autora analizy wartością średnią.

Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż w świetle przepisów u.p.z.p., właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów projektowanej zabudowy pośród warunków architektoniczno – urbanistycznych powinien w sposób wiążący dla wnioskodawcy określić wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy, odnosząc ten parametr do powierzchni działki lub terenu objętego wnioskiem. Warto nadmienić, iż tego rodzaju parametr musi także występować w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym decyduje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587).

Zarówno u.p.z.p. jak również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), nie definiują pojęcia powierzchni zabudowy. Jednakże z treści § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), wynika, że powierzchnię zabudowy należy liczyć zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia, czyli z normą PN-ISO 9836:1997. W myśl wyrażonych tam zapisów, powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajętego przez budynek w stanie wykończonym, wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W ten sposób powierzchnię zabudowy należy interpretować w kontekście odpowiednich dla tych kwestii przepisów rozporządzenia.

Urbanista sporządzający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy, kieruje się z zapisami § 5 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż w świetle § 5 ust. 1 tego aktu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Od reguły kierowania się średnim wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki prawodawca dopuszcza wyjątek przewidziany w § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Przytoczony przepis pozwala na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, czyli z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej treść ma dostarczyć Organowi merytorycznego materiału do wiążącego ustalenia dla inwestora warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W odniesieniu do przepisu § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, literatura prawa zgodnie podkreśla, iż możliwe jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę (zob. Alicja Plucińska-Filipowicz w.: § 5. W: Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2011.). W konsekwencji, autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1392/17, CBOSA).

Należy podkreślić, iż jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, który w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1515/17, CBOSA).

Sąd w pełni identyfikuje się z tymi poglądami i stwierdza, że odstępstwo od określenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest oczywiście możliwe w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednakże jak każdy wyjątek od przyjętej w prawie reguły, powinien być przekonująco uzasadniony w kontekście ładu architektoniczno-urbanistycznego zastanego w granicach obszaru analizowanego. W związku z tym należy wymagać, aby treść analizy poprzez odniesienie się do zastanych i konkretnych uwarunkowań tego ładu, wyjaśniała zasadność zbliżenia się ustalonego parametru do wartości krańcowych, jakie posłużyły do ustalenia średniej powierzchni zabudowy.

Z treści decyzji SKO wynika, iż Organ po rozpoznaniu odwołania K.M., uznał za prawidłowe wyznaczenie średniej arytmetycznej wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych granicach obszaru analizowanego na poziomie 0,20. Stosowne obliczenia znajdują się w aktach administracyjnych Organu I instancji, a wynika z nich, że najwyższy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy posiada obiekt budowlany na działce o nr 2118/3, ustalony na poziomie 0,28, natomiast najmniejszy wskaźnik wykazuje obiekt na działce o nr 2940, ustalony na poziomie 0,12. SKO utrzymując w mocy decyzję Organu pierwszej instancji dopuściło więc ustalenie tego wskaźnika w przedziale od wartości średniej 0,20 do 0,28, będącej wartością krańcową występującą w obszarze poddanym analizie. Nie można pominąć, iż górna wartość krańcowa tego parametru odbiega od treści wniosku inwestorów.

Uzasadnienie odstąpienia od zasady wynikającej z artykułu § 5 ust. 1 rozporządzenia przyjęto w zdaniu analizy: Z punktu widzenia ładu przestrzennego należy dopuścić wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem od 0,20 do 0,28. Dalej autor analizy podaje definicje średniej. Sąd nie negując tych definicji zobligowany jest zauważyć, iż wartość zawarta w przedziale od 0,20 do 0,28 nie jest wartością średnią, bowiem ewidentnie przesuwa się w kierunku górnego występującego w najbliższym otoczeniu wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy i jednocześnie się na tym wskaźniku opiera. W ten sposób Organy pozwoliły inwestorowi na zabudowę nieodpowiadającą średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jaka występuje w obszarze analizowanym tj. 0,20. Powoływanie się przez SKO za Organem pierwszej instancji na punkt widzenia ładu przestrzennego, bez szczegółowego wyjaśnienia, o jakie konkretne wartości tego ładu chodzi i to w kontekście szczegółowych uwarunkowań planowanej inwestycji, zestawionych z konkretnymi okolicznościami niniejszej inwestycji, nie przekonuje do zaakceptowania odstępstwa od reguły ukształtowanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ odbywa się na zbyt ogólnym poziomie. Stwierdzenie Organu, iż za ustalonym warunkiem zabudowy i zagospodarowania przemawia ład przestrzenny, ze względu na swą lakoniczność, mogłoby odpowiadać każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sytuacji na Organach obu instancji ciążył obowiązek wykazania, iż szczególne uwarunkowania występujące w sąsiedztwie działki wnioskodawców, z określonych przyczyn nawiązujących do wartości ładu przestrzennego, przemawiają za przyjętym odstąpieniem. Wnioski tego procesu powinny być przekonująco wytłumaczone w analizie urbanistycznej oraz w decyzji organu rozstrzygającego sprawę, o czym decydują nie tylko przepisy u.p.z.p. ale także zasada ogólna przekonywania jaka obowiązuje w ramach procesu jurysdykcyjnego w administracji. Zgodzić się należy, że chociaż przepisy rozporządzenia nie określają wyraźnych przesłanek dopuszczenia wyjątków, to z całą pewnością nie pozwalają na dowolność, która będzie mieć miejsce jeżeli organy na wysokim poziomie ogólności, wskażą dlaczego należy ustalić parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przy zastosowaniu najwyższego występującego w obszarze analizowanym wskaźnika. Podany w decyzji SKO powód odstąpienia od § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez odwołanie się do pojęcia niedookreślonego jakim jest ład przestrzenny, nie został wystarczająco skonkretyzowany względem okoliczności sprawy związanych z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa.

Dostrzeżona nieprawidłowość wiążę się także z naruszeniem przez SKO zasad postępowania odwoławczego. Otóż na Kolegium wykonującym funkcje organu kontroli instancyjnej ciążył szczególny obowiązek weryfikacji prawidłowości tak ustalonego parametru, ze względu na wyraźnie postawione w odwołaniu zarzuty dotyczące określonego przez Prezydenta Miasta [...] wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Niestety Organ nie wykonał tego zadania nie tylko poprzez automatyczną akceptację nazbyt ogólnych wyjaśnień urbanisty, ale także poprzez brak wymaganego odniesienia się do kwestii istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej działki. Pomimo, że odwołujący wskazywał na istnienie wcześniejszych wiążących rozstrzygnięć Prezydenta i SKO (decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]), to Organ odwoławczy nie ocenił tego zarzutu i służących mu dowodów. Twierdzenia skarżącego o określeniu przez Prezydenta Miasta [...] dla analogicznej inwestycji na tym samym terenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie do 0,15, znajdują potwierdzenie w decyzji tego Organu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], która została załączona przez skarżącego do odwołania. To zaniechanie mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, także ze względu na wyrażoną w art. 8 § 2 K.p.a. zasadę zakazującą organowi odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nieodstępowanie od tej praktyki ma w istocie sprzyjać realizacji innej kodeksowej zasady jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 § 1 K.p.a.

Ponieważ SKO nie wyjaśniło w sposób dostateczny kwestii wyraźnie podniesionej w odwołaniu, to należało stwierdzić takie naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ odwoławczy będzie zobligowany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co może nastąpić dzięki wykorzystaniu art. 136 § 1 K.p.a. i zleceniu uzupełnienia analizy Organowi pierwszej instancji. Pamiętać również należy, iż Organ nie może określając poszczególne parametry inwestycji wychodzić poza granice żądania inwestora, co ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono szerzej w stosunku do treści wniosku. Jednocześnie Organ odnosząc się do tych kwestii nie powinien pomijać załączonych do odwołania wspomnianych wyżej decyzji administracyjnych.

Pozostałe zarzuty skargi należało oddalić, gdyż okazały się niezasadne.

Po pierwsze, decyzja Organ pierwszej instancji wbrew temu co napisano w skardze nie rozstrzyga o długości planowanego obiektu jak również nie rozstrzyga o odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego. Tego rodzaju parametry przyszłej zabudowy nie znalazły się w/w decyzji, gdyż obowiązujące w tym względzie regulacje prawne na to nie pozwalają. O tych kwestiach będzie ewentualnie rozstrzygał w przyszłości organ architektoniczno – budowlany, przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, iż w myśl aktualnego brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Taka redakcja przepisu nie pozwala na określenie w decyzji o warunkach zabudowy odległości projektowanego budynku na 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Skontrolowana decyzja nie konkretyzuje żadnego z przepisów w/w rozporządzenia zatem oparty na nich zarzut, jest nietrafiony. Tak samo ocenić należało zarzuty podnoszące nieprawidłowości przy stosowaniu przez Organ przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy – Prawo budowlane. Kwestia nasłonecznienia działek sąsiednich czy emisji przyszłej zabudowy, nie podlega rozstrzyganiu na etapie planistycznym lecz na etapie projektowania konkretnych rozwiązań architektonicznych i uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Po drugie, nieprawidłowości przy zachowaniu przez Organ pierwszej instancji terminu z art. 133 K.p.a., mogą stanowić podstawę skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przez co nie wpływają na sposób kontroli decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie.

Z tych przyczyn orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty sądowe oraz wynagrodzenie adwokackie określone przy zastosowaniu § 15 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).