Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 964/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 14 i ust. 2 pkt 7, art. 11 ust. 6, art. 28, art. 39 ust. 3 pkt 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 roku nr XXXVI/244/06 w przedmiocie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w roku 2009 Gmina Dywity przystąpiła do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi Dywity w obrębach geodezyjnych Dywity i Ługwałd i przedstawiła go do uzgodnienia m.in. Zarządowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który projektu tego nie uzgodnił. W trakcie toczącego się postępowania dotyczącego uzgodnienia planu organ ten dokonując analizy postanowień załączonego do projektu planu studium stwierdził, iż w sposób istotny odbiega ono od projektu studium uzgodnionego przez Zarząd Województwa w 2005 roku. Odstępstwa dotyczą części opisowej jak i graficznej.

W wersji projektu studium uzgodnionej przez Zarząd Województwa opisany i wrysowany był przebieg przyszłej obwodnicy Olsztyna, natomiast w uchwalonym studium nie uwzględniono w tekście i rysunku planowanej obwodnicy. Analiza porównawcza zapisów

i rysunku w zakresie planowanej obwodnicy Olsztyna (wersji uchwalonej zmiany studium

z wersją uzgodnioną z Zarządem Województwa) wykazała rozbieżności:

w zakresie ustaleń tekstowych - punkt "Kierunki rozwoju systemów komunikacji – str. 28 "Obwodnica miasta Olsztyna" (wersja przesłana do uzgodnień z Zarządem) oraz str. 40 wersji uchwalonej. W części graficznej - na załączniku graficznym wersji uzgadnianej wrysowana była projektowana obwodnica miasta Olsztyna, natomiast na rysunku wersji uchwalonej brakuje oznaczeń przebiegu tej obwodnicy. Na terenie tym wrysowano między innymi tereny do postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że przytoczone powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium. Organ wskazał, że przepis art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wprowadzenie (przez wójta) do projektu studium zmian, ale tylko o ile wynikają one z dokonanych uzgodnień i opinii. Stwierdzono, że Rada Gminy w istotny sposób zmieniła zapisy uzgodnionego studium oraz zapisy umieszczone na załączniku graficznym do tego studium już po uzgodnieniu i wyłożeniu, wobec czego winna ponownie, w tym zmienionym zakresie, procedurę powtórzyć zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi. Organ podkreślił, że wskazane działanie organu w sposób istotny naruszyło art. 11 pkt 6 ustawy

o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i wypełniło dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy, stosownie do którego, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Dywity wniósł o jej oddalenie, zaprzeczając, aby w procedurze uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity (uchwała Nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006r.) doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Organ stwierdził, że wprowadzone do projektu studium zmiany dotyczące przebiegu projektowanej "Obwodnicy miasta Olsztyna" wynikały z: opinii Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 9 grudnia 2005r. SR-7322-7/05, opinii Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 grudnia 2005r. GDDKiA O/OL.3B/412/32,1/2005, uwag mieszkańców złożonych w ramach dyskusji publicznej z dnia 13 lutego 2006r. nad przyjętymi w projekcie zmiany studium rozwiązaniami oraz uwagi Pana W. W., zam. "[...]" w D. z dnia 21 marca 2006r.

Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w informacji z planu zagospodarowania przestrzennego woj. warmińsko-mazurskiego, przesłanej przez Wicemarszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do uwzględnienia

w sporządzonym projekcie zmiany studium, brak konkretnego przebiegu projektowanej obwodnicy. Nie została ona również przedstawiona na załącznikach graficznych

do powyższego planu. Wyjaśniono też, że w skarżonej zmianie studium ustalenia

co do przebiegu przyszłej "Obwodnicy miasta Olsztyna" przedstawiono w następujący sposób: "Warmińsko-Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w Olsztynie w roku 2000 opracowało "Wstępną koncepcję obejścia miasta Olsztyna". Jest to materiał, który został przekazany gminom, na terenie których znalazła się obwodnica. Na obszarze gminy Dywity zaproponowano 3 warianty przebiegu obwodnicy. Rada Gminy Dywity podjęła uchwalę nr XIX/126/2000 w dniu 29.02.2000 r. w sprawie współdziałania gmin Dywity, Barczewo, Purda, Stawiguda, Gietrzwałd, Jonkowo i Olsztyn w przygotowaniach

do budowy drogi nr 16 w powiązaniu z drogą nr 51 i tras komunikacyjnych przebiegających poza Olsztynem. W toku prac nad studium rozpatrywano następujący wariant dla obejścia miasta Olsztyna: od drogi powiatowej nr 1-1-19N przebieg po terenie miasta Olsztyna

do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza

w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością Dywity. Wybór tego wariantu nie uzyskał akceptacji władz miasta i projekt studium został zaopiniowany negatywnie przez Prezydenta Miasta Olsztyna w części dotyczącej obwodnicy. Wszystkie 3 warianty zostały oprotestowane przez mieszkańców gminy Dywity, w szczególności przez mieszkańców Kieźlin, Dywit i Różnowa. W związku

z powyższym sugeruje się, w ramach trwających prac nad przygotowaniem decyzji

o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę obwodnicy miasta Olsztyna, przeanalizowanie nowego wariantu przebiegu obwodnicy z pominięciem w/wym. miejscowości i przejście w północnej części gminy Dywity powyżej Różnowa w kierunku na Barczewko i dalej przez teren gminy Barczewo, omijając jezioro Wadąg po jego wschodniej stronie."

Z powyższych względów, zdaniem organu, Rada Gminy Dywity nie była obowiązana do powtórzenia procedury w zakresie dokonanej zmiany, w szczególności, gdy zmiany dokonane zostały w wyniku wymienionych opinii i uzgodnień.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2011r., pełnomocnik Rady Gminy Dywity, adw. A. G. podtrzymał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego wprowadzony uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XXXIII/505/02 z dnia 12 lutego 2002r. nie zawierał w części opisowej ani graficznej, w okresie prac nad studium, żadnych informacji na temat przebiegu planowanej obwodnicy Olsztyna. Podkreślił, że w przesłanej gminie informacji z planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, znalazły się zapisy, których nie zawiera ten plan. W informacji z planu wskazano na opracowania "Optymalizacji trasy projektowanej obwodnicy Olsztyna" oraz analizę warunków realizacji projektu obejścia Olsztyna w ramach Łuku Południowego Bałtyku, o których to dokumentach plan województwa nie wspomina. Pełnomocnik zaznaczył też, iż opracowania wskazane w informacji nie mają charakteru aktu normatywnego, a tym samym Rada Gminy Dywity nie miała obowiązku ich uwzględniania w toku prac nad projektem studium.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 127/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dywity nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a. oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej też w skrócie jako u.z.p. W ocenie składu orzekającego przedmiotowa uchwała wydana została

z naruszeniem zasad i trybu sporządzenia zmian studium. Wskazano, że analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych do zmiany studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity oraz akt postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zakończonego pozytywnym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005r., znak: W-MBPP-7322-23/05, potwierdza, że rozstrzygnięcie to dotyczyło projektu zmiany studium, który wytyczał przebieg projektowanej obwodnicy miasta Olsztyn. Na stronie 28 części tekstowej przedłożonego wówczas projektu, w pkt 5 - "Kierunki rozwoju systemów komunikacji", w ustępie zatytułowanym "Obwodnica miasta Olsztyna" zapisano m.in.: "W wyniku prac nad tematem wybrano następujący wariant dla obejścia miasta Olsztyna: od drogi powiatowej nr 1449N przebieg po terenie miasta Olsztyna do granicy gminy w rejonie cmentarza i dalej wzdłuż projektowanej granicy cmentarza w kierunku północnym do włączenia z istniejącą drogą nr 51 za miejscowością Dywity". Powyższe zobrazowano w części graficznej projektowanej zmiany studium grubą, czerwoną i przerywaną linią. Natomiast

w uchwalonej zmianie studium z dnia 11 lipca 2006r. (Nr XXXVI/244/06) wskazanych ustaleń brak zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium. W części opisowej

(str. 39-40) przedłożonego studium wyjaśnia się jedynie, że powyższy wariant był rozpatrywany, ale nie uzyskał akceptacji Prezydenta Miasta Olsztyna. Poza tym w wyniku protestów mieszkańców gminy Dywity sugeruje się przeanalizowanie nowego wariantu. Zatem przyjęte ostatecznie zmiany studium nie lokalizowały w ogóle spornej obwodnicy miasta Olsztyna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż działanie takie było sprzeczne z art. 9 ust. 2 u.z.p., który nakazuje uwzględniać ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a ten, zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych informacją z tego planu wspomina o obejściu Olsztyna na ciągu drogi krajowej nr 51, które swój początek ma mieć na terenie gminy Dywity.

Niezależnie od powyższego Sąd rozstrzygnął, iż uzgodnienie projektu studium

z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa wiązało co do ustaleń objętych tym uzgodnieniem. Organ uchwałodawczy gminy nie mógł rozstrzygnąć wbrew tym uzgodnieniom, nawet gdy przyjęte w ramach uzgodnień rozwiązania nie zostały zaakceptowane przez organy opiniujące. Stanowiska wyrażone przez właściwe organy

w opiniach, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie są wiążące dla organu sporządzającego studium. Podkreślono, że sam ustawodawca wskazuje na wiążący charakter uzgodnień, odróżniając je w tym względzie od opinii. Stosownie do zapisów art. 24 ust. 1 in fine u.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to m.in. zgodnie z art. 106 § 5 kpa, że gmina rozstrzygnięcie takie może kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Z tego środka prawnego gmina Dywity

w rozpatrywanym przypadku nie skorzystała. Dla podkreślenia wagi stanowiska uzgadniającego WSA zwróciło uwagę na treść art. 26 ust. 1 u.z.p, z którego wynika, że zmiana projektu studium następuje wskutek zmiany stanowiska organu uzgadniającego.

W związku tym uznano, że wójt gminy mógł rozważyć argumenty przeciwne projektowanemu usytuowaniu obwodnicy, zgłoszone przez organy opiniujące, jak też

w uwagach mieszkańców i wprowadzić postulowane zmiany, ale tylko w zakresie nienaruszajacym ustaleń objętych uzgodnieniem. Zmiany wykraczające poza uzgodnienie dokonane ostatecznym postanowieniem Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z dnia 6 grudnia 2005r., zostały dokonane z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planowania miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten, w ocenie składu orzekającego, stanowi lex speciali względem cytowanych zapisów ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego, nawet gdy naruszenie zasad, trybu, czy właściwości organów przy sporządzaniu studium zostaje stwierdzone dopiero po upływie roku od podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to sąd administracyjny stwierdza nieważność takiego aktu, a nie orzeka o jego wydaniu

z naruszeniem prawa.

Rada Gminy Dywity nie zgodziła się z tym wyrokiem i wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z naruszeniem :

1. art. 28 ust. 1 w zw. art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w toku prac nad uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadzenie kolejnych zmian do projektu studium po uzyskaniu uzgodnień i opinii przewidzianych art. 11 pkt 6 ustawy wymaga ponownego uzyskania uzgodnień i opinii, a brak takich uzgodnień skutkuje nieważnością uchwalonej zmiany studium,

2. art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Gminy Dywity w toku prac nad zmianą studium powinna uwzględnić inwestycję ponadlokalną w postaci budowy obwodnicy Olsztyna, która nie została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez Sąd I instancji merytorycznej oceny stanowiska Gminy Dywity w przedmiocie braku podstawy prawnej zobowiązującej Radę Gminy Dywity do uwzględnienia w toku prac nad zmianą studium inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1589/11 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 28 u.z.p. Wskazał, że motywy skargi kasacyjnej nie zawierają w tym zakresie jednoznacznie prawidłowej argumentacji, nie pozbawia to jednak trafności samego zarzutu naruszenia tego przepisu. NSA stwierdził, że przepisem procesowym, który umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi na uchwałę jest norma art. 147 § 1 p.p.s.a. W oparciu o tę normę stwierdza się nieważność uchwały w całości lub części albo, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie takiej nieważności. NSA wyjaśnił, że przepisem szczególnym w rozumieniu tego unormowania jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a nie jak przyjął Sąd I instancji art. 28 u.z.p. Przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym expressis verbis wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego. W związku z tym w sprawie nie było podstaw do orzekania o stwierdzeniu nieważności, ale ewentualnie może być mowa

o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem – przy spełnieniu niezbędnych ku temu przesłanek.

Ponadto NSA uznał zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w zakresie zaniechania oceny stanowiska Gminy Dywity

w przedmiocie braku podstawy prawnej zobowiązującej Radę Gminy Dywity do uwzględnienia w toku prac nad zmianą studium inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie przeprowadził należytej oceny materiałów zgromadzonych

w aktach sprawy, a w szczególności powoływanej Informacji z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko – Mazurskiego do studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity - opracowanej przez Warmińsko - Mazurskie Biuro Planowania Przestrzennego w 2005 r., jak też przywołanego postanowienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2005 r. nr W-MBPP-7322-23/05, uzgadniającego projekt zmian studium przez Zarząd wraz z w/w Obwodnicą miasta Olsztyna. NSA podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.z.p. uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko –Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. Nr XXXIII/505/02) wiązała organy gminy w zakresie planowania lokalnego. W art. 10 cytowanej ustawy dotyczącym bezpośrednio treści studium, ustawodawca nakazuje uwzględniać uwarunkowania wynikające w szczególności z "zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych", oraz określenia celów "obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celów publicznych o znaczeniu ponadlokalnym zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania województwa". Projekt studium podlega uzgodnieniu z zarządem województwa w zakresie zgodności z planem województwa (art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W kontekście tych przepisów NSA podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się uzgodnienie projektu zmian studium dokonane z Zarządem Województwa Warmińsko-Mazurskiego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. nr W-MBPP-7322-23/05, w którym stwierdzono, że po przeanalizowaniu projektu zmian studium uznano, że jest on zgodny

z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Takie uzgodnienie, co zaznaczono, nie odnosi się do ewentualnie rozważanych czy też proponowanych w przyszłości na terenie gminy inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym niezapisanych wprost w planie województwa, ale do poszczególnych skonkretyzowanych już w zapisach takiego planu inwestycji, aby

w pełni zrealizować wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w tym zakresie. Reasumując, NSA stanął na stanowisku, że Rada Gminy nie może

w toku prac nad zmianą studium uwzględniać w nim inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, która nie została umieszczona w planie województwa. Sąd II instancji wyjaśnił, że tym samym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie ma kwestia zgodności projektu studium z planem województwa, która została uzgodniona wskazanym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r., a w szczególności to, czy plan Województwa Warmińsko-Mazurskiego przyjęty uchwałą z dnia 12 lutego 2002 r. zawiera w swej treści "Obwodnicę miasta Olsztyna". Wskazano, że WSA uznał, że

w planie województwa taka obwodnica była przewidziana. To zaś pozwoliło Sądowi I instancji uznać, że przedmiotowe uzgodnienie z zarządem województwa dotyczyło również tej obwodnicy. NSA dostrzegł, że materiał aktowy sprawy był niewystarczający do poczynienia takich ustaleń. Nie dawał bowiem podstaw do stwierdzenia, że w planie województwa przedmiotowa Obwodnica miasta Olsztyna została rozmieszczona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Należało w takiej sytuacji skonfrontować twierdzenia skargi z poszczególnymi rozwiązaniami zawartymi w uchwale Nr XXXIII/505/02 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a więc odnieść się do rozwiązań tego planu, w tym jego części tekstowej

i graficznej, czego jednakże w tej sprawie nie uczyniono. W ocenie NSA z informacji,

w oparciu o którą przyjęto kwestionowane stanowisko (str. 10 i 11 tej informacji) nie wynika wprost, że w planie zagospodarowania województwa przewidziano tę obwodnicę. NSA podniósł, że analiza tekstu tam zamieszczonego niezależnie od tego, że nie odnosi się wprost do konkretnych rozwiązań planu województwa, to wskazuje, że rozważane były różne warianty realizacji obejścia Olsztyna drogą krajową, zaś przedstawione do uzgodnienia wersje zmiany studium mają charakter sugerowany w tym zakresie. Ostatecznie NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy niezbędne jest ustalenie, czy w planie Województwa Warmińsko-Mazurskiego inwestycja polegająca na realizacji Obwodnicy miasta Olsztyna była przewidziana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Negatywne ustalenie w tym zakresie pozwoli przyjąć, że dokonane uzgodnienie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. z zarządem województwa jest prawidłowe. Nie stoi temu na przeszkodzie przedstawienie do uzgodnienia zarządowi województwa propozycji zmiany studium w opisywanym zakresie wraz z częścią graficzną posiadającą wrysowaną tam przedmiotową Obwodnicę miasta Olsztyna, co podnoszono w skardze do Sądu I instancji. Dodatkowo informacyjnie NSA podał, że procedura zmiany studium nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć nie można, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 190 p.p.s.a. skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II OSK 1589/11 przesądził, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie ma kwestia zgodności projektu studium

z planem województwa, który to projekt został uzgodniony wskazanym postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r., a w szczególności to czy plan Województwa Warmińsko-Mazurskiego przyjęty uchwałą z dnia 12 lutego 2002 r. zawiera w swej treści "Obwodnicę miasta Olsztyna". Z rozważań NSA wynika wprost, że tylko taka ewentualność pozwoliłaby Sądowi uznać, że przedmiotowe uzgodnienie z zarządem województwa dotyczyło również tej obwodnicy. Tym samym należy przyjmować, że w przypadku negatywnego ustalenia

w tym zakresie poczynione uzgodnienie nie mogło wiązać organu stanowiącego gminy

co do proponowanego przebiegu Obwodnicy przy przyjęciu zmian do studium. NSA podkreślił, że rada gminy nie może w toku prac nad zmianą studium uwzględniać w nim inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, która nie została skonkretyzowana w planie województwa.

Realizując wytyczne NSA, wezwano organ nadzoru do nadesłania wypisu z części tekstowej i wyrysu z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXXII/505/02 z dnia 12 lutego 2002r., w celu oceny ustaleń tego planu w zakresie infrastruktury transportowej - dróg co do obejścia Olsztyna (obwodnicy miasta Olsztyna) na ciągu drogi krajowej nr 51, ze szczególnym uwzględnieniem terenu gminy Dywity. Z przedłożonej przez pełnomocnika Wojewody dokumentacji wynika, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego województwa (k. 82-90, 135 akt sądowych) przewiduje w zadaniach ponadlokalnych realizujących cele publiczne (IV. Polityka zagospodarowania przestrzennego, str. 109 opracowania, tabela nr 1, lp. 5) modernizację drogi krajowej nr 51 – na odcinku granica państwa – Bezledy - Olsztyn, w tym budowę obejść m.in. miejscowości Dywity, stosownie do Strategii utrzymania i rozwoju sieci dróg krajowych do 2015r. (dokument zawierający zadanie, sporządzony w 1998r. przez GDDP w Warszawie - według objaśnienia ze str. 33 opracowania – mający zapewnić dostosowanie tejże drogi do odpowiednich standardów przypisanych założonym klasom dróg). W uwarunkowaniach rozwoju infrastruktury transportowej i technicznej (II. Uwarunkowania wewnętrzne, str. 53 planu) wspomina się, że droga nr 51 należy do nadrzędnego układu drogowego w województwie i jest drogą ekspresową, która nie ma parametrów technicznych dla klasy tych dróg. W ustaleniach strategii rozwoju społeczno-gospodarczego województwa mowa jest także o modernizacji drogi nr 51 do parametrów klasy GP (str. 65 opracowania) oraz ogólnie o budowie obwodnic miast i wsi na głównej sieci dróg, w tym obejście Olsztyna. Przy czym przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie określa w ogóle ani w części tekstowej, ani graficznej, jaki przebieg miałyby mieć wspominane obejścia. Powoływane przez Wojewodę dokumenty: Optymalizacja trasy projektowanej obwodnicy miasta Olsztyna z października 2000r., Studium przedwykonawcze dla obwodnicy Olsztyna, czy też Analiza warunków dla realizacji projektu obwodnica Olsztyna z 2004r., wskazujących przebieg tej obwodnicy m.in. przez gminę Dywity, zostały sporządzone, jak wnioskować należy, poza planem zagospodarowania przestrzennego województwa, uchwalonym w 2002r. Opracowania te nie mogą więc stanowić podstawy wiążących ustaleń dla opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 pkt 14, ust. 2 pkt 7 u.z.p., które jednoznacznie odwołują się do ustaleń planu województwa. Stosownie do tych przepisów organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 u.z.p w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. W studium zaś określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 10 ust. 2 pkt 7). Z unormowań tych wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia pod kątem realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, taki charakter ma niewątpliwie planowana obwodnica. I chociaż plan województwa nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, to jako akt planistyczny wewnętrznego kierownictwa wpływa na politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu studium. Powyższe oznacza, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w studium pod zabudowę o znaczeniu ponadlokalnym, jeśli wcześniej w planie województwa sejmik województwa wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia studium mają być w tym zakresie konsekwencją zapisów planów województwa.

Skoro natomiast analiza przedłożonego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Warmińsko-Mazurskiego potwierdziła brak ustalenia przebiegu obwodnicy dla miasta Olsztyna ciągiem drogi krajowej nr 51, to lokalny prawodawca nie mógł uwzględnić jej lokalizacji w planowaniu przestrzennym gminy. Zgodnie z art. 11 ust. 6 u.z.p., projekt studium podlega uzgodnieniu z zarządem województwa, ale jedynie

w zakresie zgodności z planem województwa. Stosownie do przedstawionych rozważań, przebieg spornej obwodnicy nie mógł podlegać wiążącemu uzgodnieniu z Zarządem Województwa z uwagi na brak wskazania lokalizacji takiej inwestycji w planie województwa. Ostatecznie przyjęte studium nie wytycza konkretnie trasy tej obwodnicy, co pozwala przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że dokonane uzgodnienie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005r. z Zarządem Województwa jest prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.