Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1614/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 ,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 83  ust. 4 ;  art. 28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakladu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...marca 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z... kwietnia 2007 r., wniesionej przez J. B., jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych -reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych- z ... marca 2007 r. nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie ... zł.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z... lutego 2004 r. J. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek za okres -jak podał- od jesieni 2002 r. do chwili obecnej. W piśmie tym wskazał na swoją złą sytuację finansową. Wyjaśnił, że od 1992 r. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej wraz ze swoją obecną żoną. Przedmiotem działania Spółki było wykonywanie oprawy muzycznej uroczystości. Kłopoty wystąpiły w ostatnich latach i są wynikiem utraty przez jego firmę stałego kontraktu na świadczone usługi. Z tego powodu jesienią 2002 r. zmuszony był zlikwidować Spółkę zatrudniającą pracowników i rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej jednoosobowo. Podniósł, iż z uwagi na bieżące obciążenia nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS w układzie ratalnym. Dochód jaki osiąga nie pozwala bowiem na spłatę rat i jednoczesne realizowanie bieżących należności. Do wniosku, na potwierdzenie okoliczności w nim podniesionych, załączył dokumenty, w tym dotyczące działania firmy, m.in. deklaracje podatkowe PIT-5 za 2003 r.

Przy piśmie z ... kwietnia 2004 r. zainteresowany do akt sprawy złożył wymiar opłat za lokal Zarządu Budynków Komunalnych "..." [...] N. w W. z ... marca 2004 r. wystawiony na A. B. i zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. ... z ... marca 2004 r. stwierdzające stan jego zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w kwocie ... zł. W piśmie tym wnioskodawca podniósł, że uregulowanie zobowiązań wobec ZUS pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podał, że jego dochód miesięczny bez odliczeń wynosi w zależności od ilości wykonanych zleceń ... do ... zł miesięcznie i stanowi jedyny dochód rodziny.

W aktach sprawy znajduje się również kwestionariusz wywiadu o stanie majątkowym strony, w którym zainteresowany wskazał, że mieszka w lokalu komunalnym, jego żona jest bezrobotna, natomiast on sam uzyskuje dochód miesięczny w kwocie ... - ... zł. Wskazał też, że do lipca 2002 r. działalność prowadził razem z żoną. Dodał także, że oprócz długu wobec ZUS ma zadłużenie z tytułu podatków w kwocie około ... zł. Nie posiada majątku ani innego źródła dochodu, natomiast posiada wierzytelność wymagalną wynoszącą ... zł.

W piśmie z ... września 2004 r. wnioskodawca zwrócił się o umorzenie długu obejmującego częściową zaległość z okresu styczeń - październik 1999 r. jak i niektórych miesięcy 2002 r. Wyjaśnił, iż dług z roku 1999 powstał w wyniku pomyłki w naliczaniu składek w związku z reformą emerytalną, zaś dług z okresu późniejszego był wynikiem szybko pogarszającej się sytuacji finansowej jego rodziny. Podał też, że jego sytuacja materialna w ostatnim okresie uległa pogorszeniu, co spowodowało m.in. konieczność ustąpienia z zajmowanego mieszkania, gdyż opłaty za jego użytkowanie były ponad jego możliwości finansowe.

Decyzją z ... września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie ... zł za okres od sierpnia 2002 r. do kwietnia 2004 r. W sentencji decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione przyczyny umorzenia zaległości w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Uznał również, że przedstawione przez stronę okoliczności nie uzasadniają umorzenia ww. należności, gdyż nie można stwierdzić, że są one całkowicie i trwale nieściągalne. Strona nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu stały dochód. Tym samym organ przyjął, że istnieją prognozy na osiągnięcie w przyszłości przez nią dochodów pozwalających na pokrycie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Na koniec organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione przyczyny umorzenia zaległości w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w dniu ... października 2004 r., strona wniosła o umorzenie długu za okres styczeń - październik 1999 r. i niektórych miesięcy 2002 r. oraz składek bieżących. W uzasadnieniu tego wniosku przede wszystkim podniosła, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza przynosi niewielki dochód, pozwalający jedynie na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb życiowych jej rodziny. Wskazała przy tym, że z co raz większym trudem radzi sobie z opłacaniem podatku dochodowego oraz składek do ZUS.

Decyzją z ... stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia należności. W uzasadnieniu stwierdził, że w odwołaniu strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę ww. decyzji. Zauważył, iż strona prowadził działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochód.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie długu wobec ZUS.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z ... maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa .../05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że organem odwoławczym powinien być minister właściwy do spraw zabezpieczenie społecznego, który zgodnie z art. 17 k.p.a. jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydał Prezes Zakładu.

Wyrokiem z ...grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK .../05 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną oddalił, podzielając tym samym stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Następnie, postanowieniem z ... września 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu ... sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego pismem z ... grudnia 2006 r. organ wezwał stronę do złożenia wszelkich dokumentów potwierdzających aktualną jej sytuację finansową, rodzinną oraz ewentualnie innych dowodów.

W piśmie z ... grudnia 2006 r. strona wniosła o rozpatrzenie jej sprawy w świetle dokumentacji uprzednio złożonej. Podała jednocześnie, że jej sytuacja uległa pogorszeni. Podała też, że sam fakt prowadzenia przez nią działalności gospodarczej nie czyni ją zdolnej do sprostania zobowiązaniom wobec ZUS.

Decyzją z ... marca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, za okres od sierpnia 2002 r. do stycznia 2004 r., wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą, w łącznej kwocie ... zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy, organ stwierdził, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że nie zachodzą w sprawie uzasadnione przyczyny umorzenia zaległości. Stwierdzając powyższe organ miał na uwadze, jak wynika z tego uzasadnienia, tak przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy systemowej, jak również ust. 3a wymienionego przepisu oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ww. ustawy, umożliwiającego umorzenie należności składkowych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, organ zaznaczył, iż strona prowadzi nadal działalność gospodarczą. Natomiast kierując się treścią art. 28 ust. 3a ww. ustawy, umożliwiającego umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, organ wskazał, że zobowiązany nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go oraz jego rodzinę podstawowych potrzeb. Argumentując swoje stanowisko w sprawie organ podniósł, iż dochód strony przez nią zadeklarowany wynosi ... - ... zł miesięcznie. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, m.in. z deklaracji PIT-5 wynika, że np. w miesiącu maju 2003 r. dochód strony wynosił ... zł, a w czerwcu 2003 r. - ... zł. W konsekwencji organ przyjął, że w okresie powstania zaległości strona uzyskiwała dochód pozwalający na regulowanie należności składkowych. Organ zauważył też, iż firma prowadzona przez stronę w formie spółki cywilnej pod nazwą A. M. ... s.c., również posiada zaległości wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał także, że zadłużenie strony objęte było postępowaniem egzekucyjnym. Tytuły wykonawcze skierowane do Urzędu Skarbowego W. ... w dniu ... grudnia 2004 r. wróciły z relacją, że pod adresem podanym, zobowiązany nie mieszka i nie prowadzi działalności gospodarczej. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że pod adresem wskazanym przez stronę znajduje się lokal mieszkalny należący do żony zobowiązanego, nabyty przez nią na podstawie testamentu. Organ zauważył również, że wszelka korespondencja kierowana do strony jest odbierana po uprzednim kontakcie telefonicznym z płatnikiem. W ocenie Zakładu fakt, że przedsiębiorca działa w obrocie jako podmiot gospodarczy nieposiadający określonego adresu do kontaktów z kontrahentami, czyni ten podmiot niewiarygodnym. Organ odniósł się też do wskazywanego przez stronę, a uzyskanego w dniu ... września 1994 r. nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym przeciwko "..." [...] Spółce z o.o. w W.. Zauważył, że roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu przedawnia się z upływem 10 lat. Na koniec organ zaznaczył, że w sprawie nie udało się ustalić majątku, z którego można egzekwować należności strony z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, jednak decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy i wystąpienie przesłanek zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia tych należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z ... marca 2007 r. J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi zawarł swoją polemikę z argumentami przedstawionymi w skarżonej decyzji. Podniósł m.in., że organ nie zauważył, wskazując na wysokość jego dochodu za poszczególne miesiące 2003 r. ustalonego na podstawie deklaracji PIT-5, iż w deklaracjach tych dochód podawany jest w sposób narastający od początku roku obrachunkowego do miesiąca, którego dotyczy deklaracja. Dodatkowo podał, że w deklaracji PIT-5 za ostatni miesiąc 2003 r. zadeklarował dochód w wysokości ... zł, co daje około ... zł miesięcznie. Ponadto wskazał, że przywołane w decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "stanowi alternatywę" wobec przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podniósł również, iż sam fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej nie czyni go zdolnym do sprostania zobowiązaniom wobec ZUS. Do skargi załączył kopię zaskarżonej decyzji oraz kopie wybranych pism procesowych złożonych w toku postępowania administracyjnego oraz kopię pisma organu z ... grudnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu ... października 2007 r., skarżący złożył jako załącznik do protokołu swoje wyjaśnienia dotyczące odpowiedzi na skargę organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione.

Przed przystąpieniem do oceny skarżonej decyzji należy zaznaczyć, iż wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s. Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Badając prawidłowość decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie pod względem ich zgodności z wymienionymi powyżej aktami prawnymi Sąd stwierdził, iż skarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego, a to czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych".

Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 k.p.a. Zgodnie z § 1 wymienionego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie natomiast z § 2 cyt. artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a., będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179063).

W niniejszej sprawie decyzją z ... marca 2007 r., wydaną -jak wynika z jej sentencji- na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i po rozpatrzeniu wniosku strony z ... grudnia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS postanowił odmówić umorzenia zadłużenia figurującego na koncie strony w łącznej kwocie ... zł obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS działał w sprawie -jak sam wskazał w sentencji swojej decyzji- w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną do jego działania w tym zakresie stanowił więc -powołany również w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia- przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu nadanym mu ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248)), w myśl którego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, iż rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS mógł wydać jedynie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zatem, decyzja Prezesa ZUS wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, jako wydana w warunkach odwoławczych, winna być zgodna z cyt. przepisem art. 138 k.p.a.

Natomiast w niniejszej sprawie, treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Prezes ZUS ani nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu ww. art. 138 k.p.a., ani też się do niego nie zastosował, a tym samym nie wypowiedział się o "losach" zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2004 r., mimo iż bez wątpienia jego zamiarem było rozpatrzenie wniosku strony o ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce Prezes ZUS wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia z ... września 2004 r. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości.

Konkludując, Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wydać decyzji postanawiającej o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem ZUS, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zaś zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. też wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00, LEX nr 50115).

Nadto Sąd dostrzega, iż z sentencji skarżonej decyzji wynika, że organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potraktował pismo strony z ... grudnia 2006 r., które zawierało jedynie kolejny raz przedstawione przez nią stanowisko w sprawie oraz jej prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle dokumentacji uprzednio złożonej przez nią w siedzibie organu. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez stronę w dniu ... października 2004 r., i wobec treści sentencji kontrolowanej decyzji należało uznać, iż nadal pozostał on niezałatwiony. Skarżona decyzja -jak wynika z jej sentencji- wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załatwia i błędnie jako środek zaskarżenia traktuje zwykłe pismo procesowe strony, tj. nie złożone w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Wyjaśnić zaś trzeba, iż Prezes ZUS prowadząc postępowanie i orzekając w sprawie na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie działa z urzędu a tylko na żądanie strony, tj. na jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo strony z ... grudnia 2006 r. do takiego działania Prezesa ZUS nie upoważniało. Powyższe również świadczy o rażącym naruszeniu przez organ tak przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jak i ww. art. 138 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że postępowanie prowadzone przez organ na wniosek strony winno być zgodne z jej żądaniem. W wyroku z 24 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78924), Naczelny Sad Administracyjny przyjął, iż "W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony". W wyroku z 26 czerwca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 1069/06, Lex nr 221941), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zaś, iż "Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może zmieniać zakresu żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego."

Kierując się powyższym, po pierwsze Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie strona zwróciła się w pierwotnym wniosku z ... lutego 2004 r. o umorzenie zadłużenia za okres "od jesieni 2002 r. do chwili obecnej". W piśmie z ... września 2004 r. rozszerzyła swoje żądanie również o okres od stycznia do października 1999 r. Organ orzekając w obu instancjach wziął pod uwagę tylko zakres pierwotnego wniosku strony, zupełnie nie odnosząc się do jej rozszerzonego żądania, podtrzymanego również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu kwestia ta, dotycząca żądania strony odnoszącego się do zaległości z 1999 r., wymaga wyjaśnienia a w konsekwencji i załatwienia decyzją administracyjną. Przede wszystkim organ ponownie orzekając w sprawie winien ustalić płatnika zaległych składek za rok 1999, na które to wskazuje strona, a następnie rozważyć czy w sprawie nie należałoby pisma strony z ... września 2004 r. w zakresie dotyczącym zaległości z 1999 r. potraktować jako nowego, odrębnego wniosku o umorzenie należności składkowych, jeżeli okaże się, iż zaległości te ciążą na spółce cywilnej. Należy bowiem mieć tu na względzie fakt, iż w 1999 r., zgodnie z aktami sprawy, strona prowadziła działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej zatrudniając w swojej firmie pracowników. Po przeprowadzeniu wstępnych ustaleń w zakresie tego żądania może się więc okazać, iż do dochodzenia tych należności z 1999 r. konieczne będzie wydanie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej na jej byłych wspólników, stosownie do art. 115 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: O.p. Obciążenie wspólnika składkami, które ciążyły na spółce, jest bowiem możliwe dopiero w wyniku wydania i doręczenia decyzji konstytutywnej na podstawie art. 108 § 1 i 115 O.p. Wtedy też, tj. po powstaniu zobowiązania wspólnika do zapłaty składek, istnieje możliwość zastosowania wobec niego ulgi w postaci umorzenia składek na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Bez wydania zaś takiej decyzji dochodzenie zaległych należności od byłego wspólnika spółki cywilnej nie znajduje żadnego oparcia w przepisach. Takie stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 263/05, (Lex nr 166514) i Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Z uwagi na treść art. 28 i 30 u.s.u.s., konieczne jest też ustalenie, czy zaległości z 1999 r., o których umorzenie strona wnioskuje, dotyczą składek pracowniczych, oraz czy finansowanych przez płatnika czy przez ubezpieczonych.

Po drugie Sąd zauważa, iż zakres decyzji wydanej w II instancji winien być tożsamy z zakresem decyzji wydanej w I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem przedmiotowym (i oczywiście też podmiotowym) sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ orzekający w I instancji. Skoro więc w niniejszej sprawie organ w I instancji decyzją z ... września 2004 r. orzekł o odmowie umorzenia należności składkowych obejmujących okres od sierpnia 2002 r. do kwietnia 2004 r., to także decyzja wydana przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy winna dotyczyć należności składkowych za ten sam okres. Natomiast decyzja Prezesa ZUS z ... marca 2007 r. odnosi się do należności składkowych za okres jedynie do stycznia (a nie do kwietnia) 2004 r., a w takiej sytuacji trzeba podnieść, iż rozstrzygnięcie to nie jest tożsame przedmiotowo z decyzją pierwszoinstancyjną. Jeżeli, zdaniem Prezesa ZUS, istniały podstawy do "zmiany" decyzji wydanej przez Zakład w części dotyczącej okresu i kwoty należności, to należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ten przepis decyzję I instancji w części uchylić i w uchylonej części orzec, postępując zgodnie z literą prawa. Jedynie bowiem na podstawie wskazanego przepisu Prezes ZUS mógł w sprawie skorygować decyzję organu I instancji. Orzeczenie organu, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, może mieć odmienną treść od orzeczenia poprzedniego wydanego w sprawie (w tym przypadku przez ZUS), ale w takim przypadku powinno odnosić się do tegoż orzeczenia.

Na koniec Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania w prowadzonym przez organ orzekający postępowaniu zasad ogólnych rządzących tym postępowaniem a uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd przypomina, iż zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Sąd zaleca też, aby przy rozpatrywaniu sprawy w oparciu o przesłanki umorzenia ujęte w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ orzekający rozpatrzył w sposób dokładny sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części, która odnosi się do przesłanek wynikających z wymienionego rozporządzenia winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego sytuacji majątkowej strony, a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Do prawidłowego wydania decyzji w oparciu o wymienione przepisy prawa materialnego konieczne jest bowiem dokonanie analizy możliwości płatniczych wnioskodawcy, jego dochodów i niezbędnych wydatków ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa domowego. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów wskazanego rozporządzenia.

Organ rentowy orzekając ponownie w sprawie winien więc nie tylko pamiętać o treści art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego, wymienionych w tym przepisie, oraz konieczności wyeliminowania powyżej wskazanych przez Sąd wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, ale także mieć na uwadze, iż w uzasadnieniu faktycznym decyzji jest on obowiązany przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne jak i wskazać wszelkie zgromadzone dowody, a następnie dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego ich oceny. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno bowiem zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, także wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w tej sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia.

Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.