Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 381/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1, art. 48 ust.1,2,3,4, art. 59 f  ust.1, art. 29 ust.1 pkt.2, art. 30 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6,10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r. znak: [....] nałożył na inwestora tj. [....] z siedzibą przy ul. [....] w K. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 000 zł w związku z budową wolno stojącego parterowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej usytuowanego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [....] działająca przez pełnomocnika adwokata P.C.

Po rozpatrzeniu zażalenia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: Kpa) oraz art. 49 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, po czym stwierdził, że skarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo.

Jak wynika z analizy zgromadzonych przez organ I instancji akt sprawy Inwestor wykonał przedmiotowy obiekt po dokonaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zgłoszenia. PINB wszczął postępowanie w dniu 21 stycznia 2010 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa zmieniająca), "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej wskazano, iż do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie wprowadzony ustawą zmieniającą (art. 1 pkt 25 ustawy zmieniającej) przepis zawarty w art. 49c u.p.b., w którym wskazano, iż: "1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku".

W pozostałym zakresie, zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miała ustawa Prawo budowlane (dalej: u.p.b.), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Dalej organ II instancji powołał art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ("Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki"). Wskazał, że wprawdzie inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , jednakże zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem. Zgodnie ze zgłoszeniem budynek gospodarczy powinien mieć wymiary 4,49 m x 5,52 m i całkowitą powierzchnię zabudowy 24,79 m2, natomiast zrealizowany obiekt ma wymiary 5,98 m x 5,5 m oraz całkowitą powierzchnię zabudowy 32,89 m2. Zatem przed przystąpieniem do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych należało uzyskać pozwolenie na budowę, którym inwestor nie legitymuje się. Przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

Dalej przytoczono treść art. 48 u.p.b. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem PINB postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej w terminie do dnia 31 marca 2010 r. Termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej został przedłużony na rzecz Inwestora postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r. znak: [....] . Natomiast postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. znak: [....] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym do dnia 15 lutego 2011 r. Powyższy termin był wielokrotnie przedłużany na rzecz Inwestora m.in. postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego ostatecznie kompletne dokumenty zostały przedłożone w PINB w dniu 30 czerwca 2015 r.

Złożone przez zobowiązanego dokumenty umożliwiły PINB zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia.

Okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analizując przedłożone dokumenty w oparciu o art. 80 Kpa należy stwierdzić, iż spełniają one warunki zawarte w art. 49 ust. 1 u.p.b.

MWINB zbadał także sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 u.p.b.: do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Opłatę legalizacyjną ustala się dokonując iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Załącznik do ustawy prawo budowlane wymienia literalnie budynki handlu klasyfikując je jako kategorię XVII. Ustawodawca określił dla nich współczynnik kategorii obiektu k=15,0 i współczynnik wielkości obiektu wynoszący w=1,0 przy kubaturze obiektów mniejszej lub równej 2500 m3.

Obliczenie stawki opłaty legalizacyjnej w przedmiotowym przypadku polega na wykonaniu iloczynu 50 x 500 zł x 15,0 x 1,0 = 375 000 zł. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Zatem Inwestor dopuszczający się samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku o funkcji handlowej o wymiarach 5,98 m x 5,5 zlokalizowanego na działce o nr ewid. [....] obr. [....] w K. , zobowiązany jest uiścić opłatę legalizacyjną od dokonanej samowoli budowlanej w wysokości 375 000,00 zł.

MWINB zaznaczył, iż badając zasadność wydania przez PINB postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną organ odwoławczy bada całą sprawę administracyjną organu I instancji. Zatem oprócz prawidłowości obliczenia wymiaru opłaty legalizacyjnej, zbadaniu podlegają także wszystkie inne aspekty sprawy, które mogą mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że zrealizowanie innego obiektu przez Inwestora niż przedstawionego uprzednio do zgłoszenia warunkuje zastosowanie art. 48 u.p.b. oraz związaną z tym procedurę legalizacyjną, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Ze względu na funkcję handlową niniejszego obiektu budowlanego został on przez PINB prawidłowo zakwalifikowany do kategorii XVII tj. budynki handlu.

Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w K. (w którą przekształciła się spółka jawna [....] z siedzibą w K. ), zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik postępowania, polegającą na:

1. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego, pomimo kwestionowania przez Stronę przyjętej przez PINB powierzchni zabudowy. Przy obliczaniu jej metrażu z jednej strony ustalono, że obrys budynku posiada wymiary 4,48 m x 5,50, co daje 24,64 m2, a nie jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu 32,89 m2;

2. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w związku z 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997, poprzez doliczenie (jak zdawać by się mogło ze zsumowania powierzchni, choć uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu brak) do powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod daszkiem, co jest sprzeczne z ww. normą;

3. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w związku z 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997, poprzez przyjęcie, że ww. daszek (nazwany w uzasadnieniu "przewieszeniem") podparty jest na trzech słupkach metalowych. Słupki, wbrew ustaleniu Organu stanowią jednak mocowanie siatki (ogrodzenia), a nie służą podparciu daszku. Potwierdza to załączona dokumentacja fotograficzna (którą strona wnioskuje jako dowód z dokumentów), która pokazuje brak styczności słupów z daszkiem, a zatem brak ich konstrukcyjnego charakteru i bezzasadność doliczenia do rzeczywistej powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod daszkiem. Nieprzeprowadzenie przez MWINB w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego (szczególnie poprzez przeprowadzenie oględzin, które nie zostały przez Organ odwoławczy przeprowadzone pomimo kwestionowania przez Stronę przyjętej przez PINB powierzchni zabudowy) stanowiło rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów, stanowiących podstawowe zasady postępowania administracyjnego,

4. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Inwestor "zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem" choć jedyna różnica pomiędzy zgłoszeniem, a zrealizowanym budynkiem sprowadza się do wielkości owego daszku;

5. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.av poprzez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a które to naruszenie polegało na zaniechaniu dokonania prawidłowych ustaleń przez przyjęcie przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że skoro obiekt powstał na podstawie dokonanego zgłoszenia i zgodnie z dokumentacją stanowiącą do niego załącznik, a Prezydent Miasta K, nie wniósł sprzeciwu w stosunku do planowanej inwestycji oraz wobec okoliczności, że jego parametry odpowiadają tym ze zgłoszenia, nie może być mowy o samowoli budowlanej i zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane było niezasadne;

6. naruszeniu art. 10 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydaniu zaskarżonego postanowienia bez umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów;

7. naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że przy wydaniu postanowienia przez PINB nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do dokumentów potwierdzających zgłoszenie przedmiotowego obiektu, co pozbawiło Stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w toku dwóch instancji postępowania jurysdykcyjnego.

W skardze zarzucono także obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami) poprzez ich błędne zastosowanie - w związku z przedstawionymi powyżej zarzutami dotyczącego naruszeń przepisów postępowania - i ustalenie opłaty legalizacyjnej, opierające się na przyjęciu, że przedmiotowy budynek wzniesiony został jako samowola budowlana, podczas gdy został on wzniesiony w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, wobec braku sprzeciwu Wydziału Architektury Urzędu Miasta K. Okoliczność, że wzniesienie przedmiotowego budynku poprzedzać winno uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie tylko zgłoszenie, stała się Inwestorowi znana dopiero na skutek wszczęcia niniejszego postępowania, a wobec zgłoszenia przez inwestora w dobrzej wierze zamiaru wykonania robót, których wykonanie winno być przedmiotem pozwoleniem na budowę oraz braku sprzeciwu właściwego organu - niezasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 pr. bud., a właściwym trybem postępowania był ten wynikający z art. 50 i 51 pr. bud.;

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 2015 r. wydanego w sprawie do sygn.: [....] oraz o umorzenie postępowania.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) - fotografii potwierdzających brak podparcia przedmiotowego daszku, które wykazują brak podstaw do uwzględnienia powierzchni znajdującej się pod daszkiem, jako powierzchni zabudowy, jak również o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie zwykłym, a nie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 443).

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy ) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3).

W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, gdyż roboty budowlane w chwili wszczęcia postępowania zostały w całości zakończone, a w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 20 stycznia 2010 r., budynek jako obiekt handlowy już funkcjonował. W takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne i bezprzedmiotowe. W to miejsce w dniu 22 stycznia 2010r. wydane zostało przez organ I Instancji na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane, postanowienie o obowiązku przedłożenia wskazanych w nim dokumentów umożliwiających legalizację budynku handlowego.

W dniu 30 czerwca 2015 r. inwestor ostatecznie dopełnił nałożonych na niego ww. postanowieniem obowiązków tj. przedłożył żądane przez organ dokumenty w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W następnej kolejności, po myśli art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Jeżeli badanie to daje pomyślny rezultat – jak w sprawie niniejszej- organ w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wybudowanie budynku o funkcji handlowej w miejsce zgłoszonego budynku gospodarczego pozwala na zastosowanie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ustawy prawo budowlane, czy też powinien mieć zastosowanie tryb o którym mowa w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku przepisów art. 48 i 49b ustawy prawo budowlane chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu.

W wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, przyjęto – i pogląd ten jest utrwalony- że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego wskazać należy na treść zgłoszenia, którego dokonał inwestor w niniejszej sprawie w dniu 24 lipca 2009 r. Zgłoszenie dotyczyło wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,7 m2 przy ul. [....] , który jak oświadczył inwestor w piśmie z dnia 30.06.2009 r., "będzie przeznaczony do składowania materiałów służących obsłudze budynku mieszkalnego przy ul. [....] ". Budynek zgodnie ze zgłoszeniem miał mieć wysokość 3,9m; posiadać instalację elektryczną i odgromową; wykonany miał zostać z pustaków, ocieplony styropianem, otynkowany, o konstrukcji tradycyjnej drewnianej. Termin rozpoczęcia robót budowlanych określono na dzień 25 lipca 2009 r.

Tymczasem w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 20 stycznia 2010r. istniał funkcjonujący budynek handlowy z płyt warstwowych, posiadający (oprócz zgłoszonych) również instalację wodno – kanalizacyjną. Wskazać też należy, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności w sprawie na skutek zgłoszenia interpelacji przez Radnego Miasta K. z dnia 18 listopada 2009r., w której radny zapytywał na jakiej podstawie powstał pawilon handlowy firmy [....] na rogu ul. [....] i ul. [....] , co oznacza, że co najmniej w tej dacie budynek o funkcji handlowej już istniał.

Te okoliczności sprawy, a w szczególności krótki okres czasu, który upłynął od dnia zgłoszenia do dnia w którym stwierdzono zrealizowanie budynku handlowego oraz rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora (piekarnia), wskazuje zdaniem Sądu na to, że rzeczywistym zamiarem inwestora nie była realizacja zgłoszonego budynku gospodarczego, ale budynku handlowego.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 budowa budynku gospodarczego wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi.

Skoro zasadą przyjętą w prawie budowlanym jest rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych (w tym budowy) po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a wyjątkiem jest dokonanie zgłoszenia, to przypadki prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, na które zezwala ustawa należy interpretować ściśle. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt. 2 nie zezwolił na realizację na podstawie zgłoszenia każdego wolno stojącego budynku parterowego o powierzchni zabudowy do 25 m2, ale wyłącznie budynku gospodarczego.

Prawdą jest, że definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) została sformułowana na potrzeby tego rozporządzenia, ale nie można kategorycznie odmawiać możliwości jej choćby pomocniczego zastosowania na gruncie ustawy prawo budowlane. Zgodnie z § 3 pkt 8 tego rozporządzenia przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Nawet najbardziej liberalna wykładnia czy to powyższej definicji, czy to potocznego rozumienia pojęcia "budynku gospodarczego" nie może doprowadzić do wniosku, że wolnostojący budynek handlowy, w którym odbywa się sprzedaż pieczywa, jest budynkiem gospodarczym.

W kontekście przytoczonych wyżej przepisów, poglądów orzecznictwa i wynikających z akt administracyjnych okoliczności faktycznych, drugorzędne znaczenie ma kwestia wymiarów zgłoszonego i istniejącego budynku. Wymiary te miałyby znaczenie gdyby ostatecznie powstał budynek gospodarczy (o funkcji gospodarczej), odbiegający wymiarami do zgłoszonego. Wówczas właśnie można byłoby mówić o odstępstwach od zgłoszenia i rozważać prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50-51 ustawy prawo budowlane. Jak wyżej wskazano, nie ma racji skarżący, że jedyna różnica pomiędzy zgłoszonym, a zrealizowanym budynkiem sprowadza się do wielkości daszku znajdującego się z tyłu budynku.

Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez ich błędne zastosowanie opierające się na przyjęciu, że przedmiotowy budynek wzniesiony został jako samowola budowlana, podczas gdy został on wzniesiony w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, zatem niezasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 pr. bud., a właściwym trybem postępowania był ten wynikający z art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane.

Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego w zakresie powierzchni zabudowy tj. ustalenie, że powierzchnia zabudowy to 32,89 m2 a nie jak twierdzi skarżący 24,64 m2 oraz błędne zastosowanie normy PN-ISO 9836:1997 poprzez doliczenie do powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod daszkiem, co jest sprzeczne z ww. normą; jak również przyjęcie, że daszek (nazwany w uzasadnieniu "przewieszeniem") podparty jest na trzech słupkach metalowych, podczas gdy słupki stanowią mocowanie ogrodzenia, a nie służą podparciu daszku.

Jak już wyżej wskazano, kwestia powierzchni zabudowy spornego budynku dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie drugorzędne, niemniej jednak odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że powierzchnię zabudowy obliczać należy zgodnie z § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 2 § 63 tego rozporzadzenia, przez pole powierzchni zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1a oraz 1b. Zgodnie z ust. 1a, przez kontur budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się linię zamkniętą wyznaczoną przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą linii przecięcia się zewnętrznych ścian budynku z powierzchnią terenu. Zgodnie natomiast z ust. 1b, w przypadku gdy z powierzchnią terenu przecina się ściana fundamentowa budynku lub gdy budynek albo jego część posadowiona jest na filarach, konturem budynku lub częścią tego konturu jest odpowiednio linia wyznaczona przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą najniższych zewnętrznych krawędzi ścian kondygnacji budynku, które są oparte na tych ścianach fundamentowych lub na filarach, a w przypadku gdy na filarach oparty jest dach budynku - zewnętrznych krawędzi dachu.

Jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez PINB w dniu 20 stycznia 2010 r. a znajdującej się w aktach sprawy, słupki metalowe na których opiera się daszek ("przewieszenie") służą zarówno jako oparcie dla ogrodzenia z siatki jak i oparcie dla owego daszku. Skoro zaś tak, to powierzchnia zabudowy powinna być liczona po obrysie zewnętrznych krawędzi dachu.

Nadto norma PN-ISO 9836:1997 - w przeciwieństwie do przywołanego wyżej rozporządzenia- nie jest konstytucyjnym źródłem prawa i nie może stanowić wzorca kontroli sadowoadministarcyjnej (po myśli art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), jak również podstawy prawnej działania organów administracji publicznej (zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa).

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez pominięcie przez PINB dokumentów potwierdzających zgłoszenie przedmiotowego obiektu, co pozbawiło Stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w toku dwóch instancji postępowania jurysdykcyjnego. Dokumenty dotyczące zgłoszenia zostały zgromadzone i złożone do akt administracyjnych właśnie przez organ I Instancji (PINB) i choć postanowienie tego organu poprzedzające zaskarżone postanowienie nie czyniło -w zakresie uzasadnienia - zadość wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 Kpa, to jednak organ II Instancji uchybienie to naprawił, szczegółowo odnosząc się zarówno do zarzutów odwołania jak i wypełniając wymagania art. 107 § 3 Kpa. Organ II Instancji rozpoznaje bowiem sprawę po raz drugi, a nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I Instancji, zatem jego rola jest między innymi naprawianie uchybień organu I Instancji. Wskazać też należy, że kwestie związane z dokumentami zgłoszeniowymi zostały przez organ I Instancji szczegółowo opisane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 stycznia 2010 r.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydaniu zaskarżonego postanowienia bez umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

Zgodnie z w zasadzie jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 Kpa: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). W niniejszej sprawie utrudnień tego rodzaju strona skarżąca nie doznała, jako że organ II Instancji nie gromadził żadnego nowego materiału dowodowego, a oparł się na tych dokumentach, które zgromadzone zostały przed organem I Instancji.

Stwierdzić też należy, że wysokość opłaty legalizacyjnej została obliczona prawidłowo, co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącą. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.