Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2, art. 190
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu placówki wsparcia dziennego 1) uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej § 6 tiret pierwsze oraz § 7 Statutu "A" w W., 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzororczym z 31 lipca 2020r. nr NPII.4131. 1.694.2020 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr XXIII/195/20 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie Statutu Wodzisławskiej Placówki Wsparcia Dziennego "Dziupla" w Wodzisławiu Śląskim -- w części określonej w:

- § 4 statutu - jako sprzecznej z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 821 - dalej jako: "ustawa w.r.s.p.z.");

- § 5 i § 11 statutu - jako sprzecznej z art. 28 ust. 4 ustawy w.r.s.p.z.;

- § 6 statutu w zakresie wyrazu: "Podstawowym" - jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej jako: "u.f.p.") w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.);

- § 6 tiret pierwsze oraz § 7 statutu - jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z.;

- § 9 statutu - jako sprzecznej z art. 23 ust. 1 w.r.s.p.z.;

- § 10 ust. 3 statutu - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 47 ust. 1 u.s.g.;

- § 13 statutu - jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 u.f.p.;

- § 14 zdanie drugie statutu - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP;

- § 15 statutu - jako sprzecznej z art. 28 ust. 3 ustawy w.r.s.p.z.;

- § 19 statutu - jako sprzecznej z art. 87 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny. Podkreślił, że w podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. przepisy art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z. Jednak w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała we wskazanym zakresie jest niezgodna z prawem. W ocenie organu nadzoru, treść § 6 załącznika do kontrolowanej uchwały w zakresie wyrazu "Podstawowym" jest sprzeczna z art. 11 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP bowiem przepisem tym Rada w rzeczywistości określiła przedmiot działalności wskazanej placówki, a organ stanowiący gminy był obowiązany do określenia w statucie jednostki budżetowej (tu: placówka wsparcia dziennego), m.in. przedmiotu działalności tej jednostki, a nie jej podstawowego przedmiotu, czy celu pracy.

Poza tym określony w § 6 Statutu podstawowy cel pracy Placówki polegający na prowadzeniu działalności na rzecz dziecka i rodziny w zakresie pracy z rodziną narusza przepis art. 18 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z. bowiem Rada Miejska bez podstawy prawnej powierzyła wskazanej Placówce zadanie z zakresu pracy z rodziną, a zadanie to nie mieści się w granicach zadań wyznaczonych przez ustawę placówce wsparcia dziennego. Przedstawiając normy z art. 18 ust. 1 i art. 24 ustawy w.r.s.p.z. organ nadzoru wskazał, że wynika z nich jednoznacznie, iż placówka wsparcia dziennego opieką i wychowaniem obejmuje dziecko; koncentruje się ona zatem głównie na pracy z dzieckiem, współpracując przy tym z rodzicami lub opiekunami dziecka, a także z placówkami oświatowymi i podmiotami leczniczymi (art. 23 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z.). Nie może jednak realizować zadań w zakresie pracy z rodziną. Z tego też względu, za niezgodny z prawem należy uznać również § 7 statutu, w którym Rada Miejska szczegółowo określiła co obejmuje praca z rodziną. Z tego też względu za niezgodne z prawem należy uznać postanowienia statutu rozszerzające działalność placówki wsparcia dziennego o zadania związane z pracą z rodziną.

Organ zaakcentował, że brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miejską do przypisania tego rodzaju sprawy do właściwości placówki wsparcia dziennego stanowi o naruszeniu zasady legalności rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP).

Dodatkowo zastrzeżenia organu nadzoru budził przepis § 4 Statutu stanowiącego załącznik do ww. uchwały, w którym postanowiono, że "w ramach placówki mogą działać świetlice środowiskowe, klub młodzieżowy oraz inne formy wsparcia i pomocy dziecku i rodzinie wynikające z obowiązujących przepisów prawa", podczas gdy z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z. wynika w jakiej formie może być prowadzona placówka wsparcia dziennego. Rada nie miała kompetencji zatem do regulowania tej kwestii w przedmiotowej uchwale; mogła określić w jakiej formie (w połączonych formach) działa placówka wsparcia dziennego, a nie wskazywać na możliwość działania w określonej formie (połączonych formach), bo o tym przesądził już ustawodawca.

Dalej zakwestionowano § 5 statutu stanowiącego załącznik do ww. uchwały wskazując, że kwestia dotycząca regulaminu organizacyjnego placówki wsparcia dziennego i ustalenia jego treści została wyczerpująco uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy w.r.s.p.z., zatem ta regulacja stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 28 ust. 4 ustawy w.r.s.p.z. Podobne zastrzeżenia stwierdzono do unormowania zawartego w § 11 statutu, w § 9 oraz § 15 statutu; § 10 ust. 3 Statutu uznał za zbędny i wykraczający poza zakres przepisu art. 11 ust. 2 u.f.p. Dalej organ nadzoru za niezgodny z prawem uznał § 13 Statutu stwierdzając, że przepis ten ma jedynie charakter czysto informacyjny, a akt prawa miejscowego, jakim jest statut jednostki budżetowej, nie może zawierać tego rodzaju regulacji. W ocenie organu nadzoru również regulacja zawarta w § 14 zdaniu drugim Statutu jest nieczytelna, a zatem sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto z § 19 statutu wynika, że w sprawach nieuregulowanych Statutem mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, co stanowi naruszenie zasady hierarchii aktów prawnych, wyrażonej w art. 87 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe uchybienia stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanych częścia organ nadzoru uznał za uzasadnione i konieczne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Strona zaskarżyła je wyłącznie co do części okreśłonej w § 6 tiret pierwsze oraz § 7 statutu, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materiałnego, a w szczególności: art. 10 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w.r.s.p. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że Rada Miejska bez podstawy prawnej powierzyła wskazanej Placówce zadanie z zakresu pracy z rodziną, a zadanie to nie mieści się w granicach zadań wyznaczonych placówce wsparcia dziennego przez ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w/w aktu nadzoru w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od Wojewody Śląskiego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaakcentowała, że przyjęte przez organ nadzoru stanowisko jest niezasadne i stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz literalnym brzmieniem art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w.r.s.p. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 w/w ustawy w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy pracę z rodziną organizuje gmina lub podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190. W przypadku, gdy wyznaczonym na podstawie ust. 1 podmiotem jest ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, w ośrodku albo w centrum można utworzyć zespół do spraw asysty rodzinnej. Z powyższego przepisu ustawy wyraźnie wynika, że przy wyznaczeniu podmiotu, który będzie odpowiedzialny za realizację tego zadania, gmina dysponuje pełną samodzielnością, tak więc organ nadzoru nie jest uprawniony do ingerencji w zakresie dokonanego wyboru. Z treści art. 10 wynika jedynie, że ustawodawca jako preferowaną formę organizacyjną w tym zakresie wskazuje podmiot prowadzony przez gminę, a w szczególności - ośrodek pomocy społecznej. Tak więc gmina może stojące przed nią zadanie z zakresu pracy z rodziną przekazać dowolnemu gminnemu podmiotowi, w tym zakresie przywołany przepis nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń. W unormowaniu tym zamieszczono zaś tylko preferencję dla przypisania tego zadania do OPS (MOPS) (por. Nitecki Stanisław, Wilk Aleksandra - Komentarz do Ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, opubl. Wolters Kluwer, 2016.).

W ocenie skarżącego nie bez znaczenia w sprawie pozostaje też kwestia kontynuacji realizacji mniejszego zadania przez wskazaną jednostkę zgodnie z dotychczasowym statutem z dnia 29 lutego 2012 r. (uchwała Nr XVIII/ł59/12 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie nadania nowego statutu Wodzisławskiej Placówki Wsparcia Dziennego "Dziupla"), który w tym zakresie nie uległ zmianie. Podkreślono, iż ta jednostka już od marca 2012 r. w sposób efektywny realizuje także zadania z zakresu pracy z rodziną dziecka, stopniowo rozszerzając katalog usług wspierających rodzinę. Niektóre z usług prowadzone są także w ramach projektu pod nazwą "Rozszerzenie usług społecznych świadczonych przez Wodzisławską Placówkę Wsparcia Dziennego Dziupla" komplementarnego z wyżej wymienionym projektem. Gmina pozyskała również środki na kolejny projekt zakładający pracę z rodziną świadczoną przez Wodzisławską Placówkę Wsparcia Dziennego "Dziupla" pod nazwą "Profilaktyka, wsparcie, pomoc - rozszerzenie usług społecznych świadczonych przez Wodzisławską Placówkę Wsparcia Dziennego Dziupla", którego realizacja rozpocznie się od dnia 1 lipca 2021 r. i trwać będzie do dnia 30 listopada 2022 r. WPWD "Dziupla" to jednostka, w której rodzina uzyskuje kompleksową pomoc w rozwiązywaniu problemów opiekuńczo-wychowawczych. Obecnie w jednostce pracuje z rodzinami jedenastu asystentów (w tym dwóch z projektu unijnego) posiadających odpowiednie kwalifikacje. Do chwili obecnej WPWD "Dziupla" objęła wsparciem 270 rodzin zapewniając im pomoc w rozwiązywaniu trudności opiekuńczo - wychowawczych. Rodzice mają możliwość zapisania dziecka na regularne zajęcia do jednej z czterech świetlic, uzyskać dla niego pomoc pedagoga, psychologa i logopedy poprzez udział w konsultacji, czy terapii. Mogą również pracować nad poprawą swojej sytuacji życiowej przy wsparciu asystenta rodziny, nabywać, doskonalić swoje umiejętności rodzicielskie na warsztatach, co w efektywny sposób zapewnia realizowanie zadań gminy związanych ze wsparciem rodziny zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, uznając argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową. W całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym akcentując, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Wobec faktu, iż placówka wsparcia dziennego ma koncentrować się wyłącznie na pracy z dzieckiem, niedopuszczalne jest rozszerzenie przedmiotu jej działalności o zadania związane z pracą z rodziną.

Odnosząc się do wcześniejszej uchwały w ocenie organu nadzoru, nawet jeżeli w uprzednio podjętej uchwale nie były kwestionowane regulacje, o których mowa w kwestionowanych zapisach nowego statutu, nie zwalnia to organu nadzoru z oceny legalności podjętej na nowo uchwały. Tym samym bez znaczenia dla oceny przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje fakt, iż poprzedni statut Wodzisławskiej Placówki Wsparcia Dziennego "Dziupla" podobnie regulował sporną kwestię. Bez znaczenia dla omawianej sprawy jest również fakt, na który powołuje się Skarżący, iż "jednostka ta od marca 2012 r. w sposób efektywny realizuje także zadania z zakresu pracy z rodziną dziecka, stopniowo rozszerzając katalog usług wspierających rodzinę". W sposób efektywny, a co najważniejsze zgodny z prawem - zdaniem organu nadzoru - zadania te mogą być bowiem realizowane przez inną jednostkę organizacyjną gminy, powołaną do realizacji wskazanych zadań z zakresu pracy z rodziną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 ppsa uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

W niniejszej sprawie skarga Gminy została wniesiona na rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie unieważnienia uchwały Nr XXIII/195/20 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie Statutu Wodzisławskiej Placówki Wsparcia Dziennego "Dziupla" w Wodzisławiu Śląskim w części określonej w § 6 tiret pierwsze oraz § 7 statutu - jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej, gdyż – w ocenie organu nadzoru - Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego powierzając Placówce Wsparcia Dziennego "Dziupla" zadanie z zakresu pracy z rodziną działała w sposób sprzeczny z prawem, co wykazał wywód tego organu przeprowadzony m. in. na podstawie przepisu art. 18, a także przepisu art. 10, art. 23 ust. 1, art. 24 w/w ustawy.

Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć niewyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne.

Jak wynika z treści skargi, organ nadzoru stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie I konkretnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny.

Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za drugim stanowiskiem.

Uzasadnienie powyższej tezy należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uwzględniających rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji).

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.

Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:

“2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem".

Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronic.

Przenosząc powyższe na niwę rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ustawie w.r.s.p.z., w w rozdziale 2 – p.n. "Praca z rodziną" – w art. 10 ustawodawca określił organizację i formy pracy z rodziną, stanowiąc, że: " Pracę z rodziną organizuje gmina lub podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190" (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 - w przypadku gdy wyznaczonym na podstawie ust. 1 podmiotem jest ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, w ośrodku albo w centrum można utworzyć zespół do spraw asysty rodzinnej. Nadto w ust. 3 ustanawiono katalog form, w jakich praca z rodziną jest prowadzona.

Natomiast regulacje dotyczące pomocy w opiece i wychowaniu dziecka ustawodawca zawarł w rozdziale 3 tej ustawy – ustanawiając w art. 18 działalność placówki wsparcia dziennego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - w celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego. Placówkę wsparcia dziennego prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta (ust.2). W art. 23 uregulowano współpracę placówki wsparcia dziennego z innymi podmiotami stanowiąc w ust. 1, że placówka wsparcia dziennego współpracuje z rodzicami lub opiekunami dziecka, a także z placówkami oświatowymi i podmiotami leczniczymi. Pobyt dziecka w placówce wsparcia dziennego jest nieodpłatny (ust. 2) i dobrowolny, chyba że do placówki skieruje sąd (ust. 3). Przepis art. 24 reguluje formy działania placówek wsparcia dziennego i stosownie do postanowień tego przepisu placówka wsparcia dziennego prowadzona jest w jednej z trzech form: opiekuńczej, specjalistycznej bądź pracy podwórkowej realizowanej przez wychowawcę. Formy prowadzenia przedmiotowej placówki mogą mieć charakter autonomiczny, jednakże ustawodawca dopuszcza łączenie poszczególnych form prowadzenia tego typu placówek. Zatem może się okazać, że placówka taka będzie wykonywała wszystkie przewidziane prawem formy.

Przytoczenie powyższych przepisów było konieczne, bowiem na nich oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i stanowisko organu nadzoru o rażącym naruszeniu prawa tj. art. 18 ust. 1 w/w ustawy przez unieważnioną część uchwały, w której określono podstawowy cel pracy Placówki Wsparcia Dziennego "Dziupla", polegający na prowadzeniu działalności na rzecz dziecka i rodziny w zakresie pracy z rodziną, gdyż Rada Miejska bez podstawy prawnej powierzyła wskazanej Placówce zadanie z zakresu pracy z rodziną, a zadanie to nie mieści się w granicach zadań wyznaczonych przez ustawę placówce wsparcia dziennego.

Zauważyć należy, że w art. 10 ust. 1 ustawy w.r.s.p.z. ustawodawca, regulując podstawy prawne pracy z rodziną wskazał, że organizuje je gmina lub podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190. Podobnie uregulowano podstawę działalności dla placówki wsparcia dziennego stanowiąc, że prowadzi ją gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta (art. 18 ust. 2).

Z kolei w myśl art. 190 cyt. ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zlecić realizację zadań, o których mowa m.in. w art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2: organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej; osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej.

Zauważyć więc należy, iż ustawodawca, zgodnie z brzmieniem art. 10 i art. 18 w zw. z art. 190 ustawy w.r.s.p.z.,, pozostawił radzie gminy wybór co do pomiotu, który realizować ma zadanie pracy z rodziną oraz pomoc w opiece i wychowaniu dziecka w postaci placówki wsparcia dziennego. Jeżeli podmiotem realizującym ww. zadanie ma być dany ośrodek łącznie to wówczas przyjąć należy, iż rada gminy nie powinna podejmować odrębnej uchwały, ale wpisać danemu ośrodkowi nowe zadanie dokonując zmiany zapisów wcześniej uchwalonego statutu ośrodka. Powyższe wynika jednoznacznie z norm wyżej cytowanych przepisów.

Nie podzielając więc zasadności zarzutów organu nadzoru skargę Gminy należało uwzględnić i uchylić zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 ppsa.

Poza kontrolą Sądu pozostał zarzut posiłkowania się przez stronę skarżąca zapisami statutów zawartymi we wcześniejszych uchwałach, co nie zwalnia organu nadzoru od działania zgodnie z art. 8 kpa oraz przestrzegania konstytucyjnej zasady legalizmu.

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

1