Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2877/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 111 § 2, art. 112, art. 134, art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 386/17 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 386/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wydał w dniu [...] listopada 2016 r. rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił skarżącego J. K. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2016 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz przedstawił zdarzenia, które miały miejsce z udziałem skarżącego funkcjonariusza. W konsekwencji, Komendant Stołeczny Policji uznał, że w świetle całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe kontynuowanie przez skarżącego służby w Policji bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Powyższy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. został skutecznie doręczony skarżącemu w dniu [...] listopada 2016 r.

W dniu [...] listopada 2016 r. skarżący, powołując się na art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o uzupełnienie wskazanego powyżej rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o informację "(...) dlaczego za podstawę prawną zwolnienia mnie z Policji przyjęto artykuł 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie zaś przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji".

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, Komendant Stołeczny Policji - powołując się na przepisy art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym przez stronę skarżącą zakresie.

Powyższe postanowienie Komendanta Stołecznego Policji zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] grudnia 2016 r.

Niezależnie od wniosku o uzupełnienie rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., skarżący w dniu [...] listopada 2016 r. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. wydanego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Skarżący wniósł w odwołaniu o uchylenie spornej decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w całości i przywrócenie do służby w Policji, względnie o uchylenie owej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji stwierdził, że - co do zasady - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Niemniej, przepis art. 111 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

W tej sytuacji organ zwrócił uwagę, że konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał, że dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn, jak stwierdził organ odwoławczy, na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Zdaniem Komendanta Głównego Policji oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie. Komendant Główny Policji stwierdził, że zgłoszenie przez stronę skarżącą żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Złożenie tego typu wniosku wstrzymuje zatem określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art.111 § 2 k.p.a., co - zdaniem Komendanta Głównego Policji - miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, a co znalazło swój wyraz w pouczeniu zawartym w postanowieniu Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r.

Mając na względzie powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, że w niniejszej sprawie zgłoszenie zatem przez skarżącego żądania uzupełnienia rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., przesunęło początek liczenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji na dzień doręczenia postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., tj. na dzień [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w postanowieniu tym zawarto prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 111 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, Komendant Główny Policji uznał, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia środka zaskarżenia w dniu złożenia przez stronę skarżącą odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., tj. w dniu [...] listopada 2016 r., nie rozpoczął jeszcze biegu z uwagi na złożenie przez stronę wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o uzupełnienie - na podstawie art. 111 k.p.a.- wymienionego rozkazu personalnego o wskazane we wniosku elementy. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, wniesione przez skarżącego J. K. odwołanie - jako przedwczesne - jest niedopuszczalne.

Z tego względu, Komendant Główny Policji stwierdził, że zobligowany jest do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. i wydania w konsekwencji postanowienia o niedopuszczalności odwołania, albowiem rozpoznanie odwołania w przedstawionej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy złożony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o "uzupełnienie decyzji" nie stanowił faktycznie wniosku o uzupełnienie decyzji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowił podstawy prawnej do uruchomienia trybu określonego w art. 111 § 1 k.p.a.;

2) naruszenie art. 111 § 2 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. biegnie od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji (rozkazu personalnego) o treści określonej w art. 111 § 1 k.p.a. decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę, ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania,

3) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do wniesienia odwołania od wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało w konsekwencji naruszeniem art. 78 Konstytucji RP gwarantującego każdej stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji;

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów określonych w pkt 2 skargi, zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 112 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji, błędne przyjęcie, że skarżone postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] zawierało prawidłowe pouczenie, co do prawa odwołania, podczas gdy w dniu wydania powyższego postanowienia, Komendant Stołeczny Policji miał świadomość (wiedzę) złożonego przez skarżącego w siedzibie organu w dniu [...] listopada 2016 r. odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r., a tym samym, powinien był - stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a. - na tym etapie postępowania poinformować stronę skarżącą, że złożone w dniu [...] listopada 2016 r. odwołanie nie wywołało żadnych skutków procesowych, jakie ustawa wiąże ze złożeniem odwołania, bowiem było odwołaniem przedwcześnie wniesionym;

2) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji - nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rzeczywistej intencji strony skarżącej zawartej w złożonym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., co doprowadziło organ administracji do jednostronnego przyjęcia, że pismo strony stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji, a tym samym, czy w sprawie rzeczywiście zaszły okoliczności określone w art. 111 § 1 k.p.a., podczas gdy pismo skarżącego zawierało polemikę ze stanowiskiem organu i nie dotyczyło wniosku o uzupełnienie decyzji, tylko stanowiło zarzut "ewidentnego nagięcia i jednoczesnego obejścia prawa" przez organ administracji publicznej, a zatem było odwołaniem od rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku strony skarżącej - Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo przyjął, że w analizowanej sprawie z uwagi na złożenie w dniu [...] listopada 2016 r. przez stronę skarżącą wniosku o uzupełnienie - na podstawie art 111 k.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w dniu [...] listopada 2016 r. termin do wniesienia środka zaskarżenia od wspomnianego rozkazu nie rozpoczął jeszcze biegu, co w konsekwencji - jak słusznie przyjął organ odwoławczy - oznaczało, że wniesione przez skarżącego J. K. odwołanie - jako przedwczesne - było niedopuszczalne.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji słusznie przyjął więc, iż przed doręczeniem postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., a więc postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie.

W konsekwencji, skoro złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, zgodzić się należy z Komendantem Głównym Policji, że zgłoszenie przez stronę skarżącą żądania uzupełnienia decyzji - rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, przesunęło początek biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji na dzień doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o uzupełnienie decyzji. W ocenie Sądu I instancji z materiału dowodowego wynika, że J. K. w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowanym "pismo procesowe" jednoznacznie wskazał, iż na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wnosi o uzupełnienie spornego rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o informację, dlaczego za podstawę prawną zwolnienia go z Policji organ ten przyjął art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie zaś przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie sposób przyjąć, iż złożony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o "uzupełnienie decyzji" nie stanowił podstawy prawnej do uruchomienia trybu określonego w art. 111 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, zgłoszenie przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. żądania uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., przesunęło początek liczenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, tj. na dzień [...] grudnia 2016 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących rzekomo niewłaściwego pouczenia strony przez organ pierwszej instancji, wydający postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wskazać należy, że postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., wydane w wyniku rozpoznania żądania skarżącego złożonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a., zawierało stosowne pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Z pouczenia tego wynikało jasno, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia. Nie ulega wątpliwości, że odwołanie wniesione przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest przedwczesne i jako takie – niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 w zw. z art. 111 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi oraz uznanie, że organ administracji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ I i II instancji nie podjął szeregu czynności wyjaśniających, w tym nie ustalił, w oparciu o treść przepisu art. 64 § 2 k.p.a., charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organ administracji art. 111 § 2 k.p.a., oraz doprowadziło do nieprawidłowego pouczenia skarżącego o terminie wniesienia odwołania (z uwzględnieniem treści art. 111 § 2 k.p.a.) od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r.;

naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo tego, iż Komendant Stołeczny Policji nie zawarł w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] prawidłowego (w rozumieniu art. 112 k.p.a.) pouczenia o terminie wniesienia odwołania bowiem poza przytoczeniem w powyższym postanowieniu treści przepisu art. 112 k.p.a., organ administracji I instancji nie odniósł się do złożonego wówczas przez skarżącego odwołania z dnia [...] listopada 2016 r. od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], czego nie uwzględnił organ II instancji, czym doprowadził do pozbawienia strony prawa skutecznego wniesienia odwołania i rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.;

naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi na skutek niezasadnego przyjęcia, jakoby organ II instancji, wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przesłanek koniecznych do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a., podczas gdy niewyjaśnienie charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. wraz z nieprawidłowym pouczeniem pozbawionym informacji o skutkach procesowych jakie wywołało wówczas złożone przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r., doprowadziło do przedwczesnego zastosowania przez organ administracji art. 134 k.p.a., pomimo tego, iż przepis art. 112 k.p.a. zapewnia stronie ochronę przed błędnym pouczeniem o prawie i terminie do wniesienia odwołania, zaś przepis art. 9 k.p.a. gwarantuje stronie aby z powodu nieznajomości przepisów prawa nie poniosła szkody;

naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. odnośnie naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, a tym samym wadliwe uzasadnienie wyroku, co w znacznym stopniu uniemożliwiło stronie skarżącej prawidłowe i pełne sformułowanie zarzutów kasacyjnych;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszało prawa uznanie pisma, w którym skarżący powołując się na art. 111 § 2 k.p.a. domagał się uzupełnienia decyzji za wniosek o uzupełnienie, zgodnie z jego treścią. Za taką oceną przemawiało nie tylko zatytułowanie wniosku i powołanie w nim stosownej podstawy prawnej, ale także i złożenie odrębnym pismem odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać należy, że sąd I instancji należycie ustalił stan faktyczny sprawy, opierając się na dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych. Wynika z nich tok czynności podejmowanych w sprawie przez organy, ich treść, oraz daty doręczania poszczególnych pism, decyzji i postanowień. Bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a mianowicie art. 7,8,77 i 80 k.p.a.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że skarżący w ustawowym, 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania, liczonym od daty doręczenia decyzji, dokonał dwóch czynności – złożył wniosek o uzupełnienie decyzji, oraz złożył odwołanie w dniu [...] listopada 2016r. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. odmówił uzupełnienia decyzji i pouczył skarżącego, że zgodnie z art.111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia.

Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy zgodne z prawem było, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznanie za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. odwołania wniesionego wprawdzie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji (rozkazu personalnego), lecz zarazem po złożeniu wniosku o uzupełnienie decyzji i jeszcze przed jego rozpoznaniem.

Powołany wśród podstaw kasacyjnych art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przepis powyższy zakłada aktywność organu administracji w zakresie pełnego informowania strony o istotnych dla niej okolicznościach faktycznych i prawnych. Udzielone pouczenie, wskazówki lub wyjaśnienia, zwłaszcza w złożonej sytuacji prawnej w jakiej znalazła się strona powinny odnosić się do konkretnych okoliczności sprawy. Organ I instancji w niniejszej sprawie uchybił w sposób istotny obciążającym go w tym zakresie obowiązkom.

Skoro bowiem organ I instancji, rozpoznając wniosek o uzupełnienie decyzji znajdował się w posiadaniu złożonego wcześniej odwołania od tej decyzji - to w pouczeniu zawartym w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji winien był udzielić skarżącemu jednoznacznej wskazówki, co do tego, że złożone odwołanie nie może być uznane za wniesione w terminie, a w konsekwencji konieczne jest ponowne złożenie odwołania lub złożenie pisma podtrzymującego wcześniej złożone odwołanie.

Nie sposób uznać za wystarczające w tej sytuacji lakonicznego pouczenia co do treści art. 111 § 2 k.p.a., które w żaden skonkretyzowany sposób nie odnosiło się do realiów sprawy. Osoba nie będąca profesjonalnym prawnikiem nie miała na podstawie udzielonego jej pouczenia podstaw do tego, by przyjąć, że wniesione przez nią uprzednio odwołanie nie będzie mogło być rozpoznane.

Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Art. 8 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Należy zatem zwrócić uwagę na to, że zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zostało wydane już po upływie terminu do jego wniesienia, związanego z doręczeniem skarżącemu postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Konsekwencjom niepełnego, błędnego i nieuwzględniającego okoliczności sprawy pouczenia strona nie mogła w żaden sposób zapobiec. Byłoby inaczej, gdyby niezaskarżalne w drodze zażalenia postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało wydane i doręczone stronie równocześnie z postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W takim przypadku sytuacja prawna strony byłaby dla niej jasna, gdyż już postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. przesądzałoby jednoznacznie o tym, że odwołanie wniesione "przedwcześnie" nie zostanie rozpoznane. Wówczas strona mogłaby skorzystać z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania w terminie rozpoczynającym się w dniu doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji.

W powyższych okolicznościach za w pełni usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 k.p.a. a także art. 112 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a.

Należało uznać także, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie nie tylko wyroku sądu I instancji, ale także i zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Rzeczą organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy będzie zastosowanie art. 112 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Przepisy te nie pozwalają na to, by skarżący poniósł szkodę wynikającą z wadliwego pouczenia zawartego w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji, polegającą na braku możliwości uzyskania rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie od decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, wniesione w terminie wynikającym z pouczenia zawartego w tej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.