Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1135/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi O. S.A. Z/S w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz O. S.A. Z/S w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) zwanej dalej "Kpa" w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projekt budowlany i udzielania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora składającej się z teleskopowej konstrukcji wsporczej, przyczepy samochodowej oraz urządzeń zasilających i nadawczo-odbiorczych na działce nr ew. [...] w miejscowości W. przy ul. S., gm. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 20 października 2017 r. wpłynął do Starosty [...] wniosek [...] S.A., o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] S.A. składającej się z teleskopowej konstrukcji wsporczej, przyczepy samochodowej oraz urządzeń zasilających i nadawczo-odbiorczych na działce nr ew. [...] w miejscowości W. przy ul. S., gm. W.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia, które dotyczyły:

"1) zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 50 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnić dokumentację o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na planowaną inwestycję;

2) zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późniejszymi zmianami) uzupełnić dokumentację o cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (złożone projekty budowlane nie spełniają wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późniejszymi zmianami) i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz 1332 z późniejszymi zmianami)"

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ustawowym terminie [...] S.A. złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7.;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Podkreślono przy tym, że w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, jednak w całości nie może zgodzić się z uzasadnieniem wydanej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w toku analizy przedłożonej przez Inwestora dokumentacji organ pierwszej instancji stwierdził naruszenia, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nałożył na Inwestora, obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w złożonej razem z wnioskiem dokumentacji.

Pan Ł. K. pełnomocnik Inwestora pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek uzasadnił tym, że rozstrzygnięcie w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek [...] S.A. reprezentowanej przez pełnomocnika Pana Ł. K. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż nie podziela poglądu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] odmówił [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] S.A. składającej się z teleskopowej konstrukcji wsporczej, przyczepy samochodowej oraz urządzeń zasilających i nadawczo-odbiorczych na działce nr ew. [...] w miejscowości W. przy ul. S. gm. W. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, iż do dnia 28 grudnia 2017 r., tj. daty poprzedzającej datę wydania decyzji, wnioskodawca nie usunął wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. nieprawidłowości, a mianowicie: "1) zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 50 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnić dokumentację o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na planowaną inwestycję;

2) zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późniejszymi zmianami) uzupełnić dokumentację o cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (złożone projekty budowlane nie spełniają wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późniejszymi zmianami) i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz 1332 z Późniejszymi zmianami)".

W ocenie organu odwoławczego skoro Inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości, Starosta [...] zasadnie wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wskazanych w pkt 2 postanowienia braków odwołujący się wskazywał, że nakładając ww. obowiązek "organ I instancji winien przynajmniej skrótowo wskazać jakie braki stwierdził w złożonym wniosku, jakie opinie, uzgodnienia i pozwolenia należy dodatkowo dostarczyć. Stwierdzenie "złożone projekty budowlane nie spełniają wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej" jest zbyt ogólne, nie jest zgodne z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i nie pozwala jednoznacznie stwierdzić jakie uchybie zawiera złożona dokumentacja.

Zdaniem Wojewody [...] zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, bowiem Starosta [...] zbyt ogólnikowo określił tę kwestię, co naruszało art. 107 § 3 Kpa. Obowiązek uzupełnienia ww. kwestii polegał na wskazaniu czego nie zawierał złożony projekt budowlany powołując się na odpowiedni paragraf ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę, na wstępie podkreslił, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 Kpa. Przepis art. 61 § 1 Kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony. Powyższe oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a Kpa i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "K.p.a. Komentarz", wyd. 11, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, komentarz do art. 64; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326).

Z przepisu art. 63 § 2 i 3 Kpa wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, wśród nich wymienia jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei, w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy).

W ocenie Wojewody [...] analiza wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do uznania, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa, natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046 ).

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] powinien wezwać Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczając siedmiodniowy termin, a po jego bezskutecznym upływie pozostawić wniosek bez rozpatrzenia.

W związku z brakiem wykonania obowiązków, zawartych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ brak jest kluczowego załącznika do wniosku jakim jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że choć Starosta [...] nakładając obowiązek uzupełniania dokumentacji o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powołał się na przepisy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a powinien wezwać Inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 Kpa, to decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna i należy utrzymać ją w mocy.

Skargę na tę decyzję złożyła [...] S.A.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 6, 7, 8, i 77 kpa polegające na oparciu w/w decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób racjonalny i budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

2) naruszenie art. 7,8, 107 §1 i 3 kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie pozwalający na ocenę merytoryczną stanowiska organu , nie zawarcie wszystkich wymaganych prawem elementów uzasadnienia,

3) naruszenie art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola zaskarżonej decyzji tego rodzaju wadę, uzasadniającą uwzględnienie skargi, wykazała. Skarga [...] S. A. podlegała uwzględnieniu, jednak zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do błędnej wykładni, a w jej konsekwencji - niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przypomnieć należy, że z przepisu art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Z kolei przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wobec zawierającego braki wniosku o pozwolenie na budowę przepis art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego normuje, w jakich sytuacjach zastosowanie znajdzie instytucja wezwania do usunięcia braków formalnych przewidziana przepis art. 64 § 2 k.p.a., a kiedy należy postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.).

Zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Wyjaśnienia wymaga, że w odniesieniu do braków wniosku, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie ma regulacja art. 35 ust. 3, tj. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, a wśród nich wymienia m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy decyzję o warunkach zabudowy.

Natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś., zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia projektanta, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem projektanta.

Z kolei przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konkludując stwierdzić należy, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046).

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy w zasadzie prawidłowo interpretuje wskazane wyżej przepisy k.p.a. jak i Prawa budowlanego. Dokonał również prawidłowej kwalifikacji braków wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, uznając, iż w sprawie zastosowanie winien mieć art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże dalsza argumentacja organu odwoławczego jest błędna.

Jak wskazują przywołane wcześniej orzeczenia organ może odmówić wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy inwestor nie naprawi w złożonej dokumentacji błędów o charakterze merytorycznym. Oznacza to wprost, że błędy o charakterze formalnym nie mogą stanowić podstawy orzeczenia wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że wadliwość formalna złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę faktycznie uniemożliwia wszczęcie postepowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Koniecznym w takiej sytuacji jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

Skoro nie mogło być wszczęte postępowanie administracyjne, nie można było przejść do merytorycznej analizy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tym bardziej nie można było wydać postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy.

Z powyższych względów postępowanie organu I instancji należało uznać za wadliwe.

Nieprawidłowa była również kontrola organu odwoławczego.

Nie można podzielić poglądu Wojewody [...], co do tego, że niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zawsze musi prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie wydane na ww. podstawie nie jest zaskarżalne, podobnie jak wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wydane w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że prawidłowość takiego postanowienia kontrolowana jest podczas kontroli decyzji kończącej postępowanie organu I instancji, zaś wezwanie może być weryfikowane w procedurze bezczynności organu.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do oceny jedynie jednego z dwóch obowiązków określonych w postanowieniu przez organ I instancji.

Uznał przy tym, że określenie tego obowiązku przez Starostę było wadliwe. Nie odniósł się natomiast do obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, chociaż obowiązek ten był kwestionowany przez inwestora w odwołaniu.

Skoro jak uznaje organ odwoławczy obowiązek został określony wadliwie to jego niewykonanie nie może obarczać inwestora. Niemniej zdaniem Sądu pogląd organu odwoławczego nie jest trafny.

Przypomnieć należy, że projekt budowlany sporządzany jest przez fachowca, który ponosi odpowiedzialność za jego prawidłowość. Oznacza to, że użycie przez organ I instancji ogólnej formuły zawartej w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego było wystarczające.

Z przyczyn, o których mowa była wcześniej nie można podzielić poglądu organu odwoławczego co do tego, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a decyzją odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych powodów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą a także postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji oceni prawidłowość wniosku inwestora pod względem formalnym i podejmie kroki adekwatne ze względu na etap postępowania.

Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł, na którą oprócz zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265)