Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 256/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1 pkt 4, art. 146, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. S. i T. S. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. i T. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu P. K., Burmistrz Miasta K. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...] czerwca 2015 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") w sprawie ustalenia na wniosek R. O. warunków zabudowy nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] – [...] (działka nr ewid.[...]) dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Następnie przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2017 r. Burmistrz, z uwagi na przepis art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji WZ.

Od tej decyzji Burmistrza odwołanie wnieśli D. i T. S. (dalej też jako "Skarżący"), reprezentowani przez r. K., który zarzucił, że przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 3–8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud."). Ponadto, zdaniem Skarżących naruszone zostały przepisy art. 6 ust. 2 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa własności nieruchomości osób trzecich bezpośrednio sąsiadujących z działką nr ewid.[...] oraz z naruszeniem ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 77 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji.

Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza z [...] września 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. – SKO wskazało, iż po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie co do wskazanych przyczyn wznowienia (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i prawidłowo ustalił krąg stron postępowania w osobach właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością-działką nr [...] w K. oraz poszerzył krąg stron o obecnych współwłaścicieli ww. działki, a następnie przeprowadził postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice, z uwagi na szerokość frontu działki od ul. [...], ustalił w odległości 85,2 m od granic działki, rozszerzając obszar o teren stanowiący układ urbanistyczny pomiędzy ulicami: [...], P. L. [...]. Obszar analizowany po rozszerzeniu przybrał kształt nieregularny, jednakże z uwagi na brak zabudowy w dużej części obszaru wyznaczonego wokół działki nr [...], poszerzenie obszaru analizowanego o wyżej wskazany układ urbanistyczny znajdowało – w ocenie SKO – uzasadnienie, dlatego niezasadny jest zarzut odwołania co do niewłaściwie wyznaczonego obszaru analizowanego.

Dalej SKO uznało, że projektowana zabudowa wpisuje się co do funkcji (zabudowa mieszkaniowa) w wyniki analizy, a sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona w tej sprawie odpowiada przepisom § 3–8 rozp.now.zabud. Prawidłowo wyznaczone zostały parametry dotyczące:

1) linii zabudowy – od strony ul. [...] wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr ewid.[...] (§ 4);

2) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – do 31,9%, który to wskaźnik odbiega od średniego w obszarze analizowanym, lecz nie przekracza maksymalnych wartości dla tego parametru w obszarze analizowanym (§5 ust. 2);

3) szerokości elewacji frontowej – do 19,5 m (3 segmenty po 6,5 m), który to wskaźnik odbiega od średniego w obszarze analizowanym, ale znajduje uzasadnienie w analizie, bowiem istnieją w obszarze analizowanym budynki o wyższej wartości (§ 6 ust. 2);

4) wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – do 6,5 m, który to wskaźnik odbiega od istniejącego na działce sąsiedniej lecz z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 6,5 m; 7 m; 7,5 m – co dopuszcza wyznaczenie innej wysokości (§ 7 ust. 4);

5) geometrii dachu – wyznaczono zgodnie z wymogami § 8 rozp.now.zabud.

W konsekwencji, mając na względzie projekt decyzji sporządzony na podstawie przeprowadzonej analizy przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., organ II instancji stwierdził, że decyzja ta w swej istocie, tj. co do ustalonych warunków zabudowy działki nr ewid.[...], odpowiada decyzji dotychczasowej (Decyzji WZ). W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przepis art. 146 § 2 k.p.a., skład orzekający SKO postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z [...] września 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec błędów organu I instancji popełnianych w toku odmiennie przeprowadzanych analiz poprzedzających wydanie Decyzji WZ oraz decyzji z [...] września 2017 r., SKO wyjaśniło, iż po wznowieniu postępowania w sprawie, organ I instancji przeprowadza w całości postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czynności organu nie sprowadzają się natomiast do porównywania postępowania poprzedzającego wydanie pierwotnej decyzji. Stąd organ właściwie przeprowadził analizę funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, co doprowadziło do ustalenia, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji art. 146 § 2 k.p.a. znajduje w sprawie zastosowanie. Zdaniem SKO nie znajdują też uzasadnienia zarzuty odnoszące się do konieczności zmiany pierwotnego wniosku przez obecnych właścicieli nieruchomości, bowiem wznowione postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy w granicach wniosku, który wszczął postępowanie. Podobnie w toku niniejszego postępowania organ nie bada sposobu użytkowania zrealizowanej inwestycji. Zarzut naruszenia prawa własności nieruchomości osób bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką nr ewid.[...] nie został w żaden sposób dowiedziony. W ocenie SKO zaskarżona decyzja została też w sposób należyty uzasadniona, co czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. S. i T. S., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, który zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 3 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji wyznaczył w sposób właściwy i uzasadniony w toku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] września 2017 r. obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozp.now.zabud., wokół działki budowlanej nr ewid.[...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sposób nieregularny i w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na brak zabudowy w dużej części obszaru wyznaczonego wokół działki nr ewid.[...], co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnej z przepisami prawa odmowy uchylenia Decyzji WZ, w oparciu o analizę urbanistyczną przeprowadzoną w obszarze analizowanym wyznaczonym niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, tj. w sposób jednostronny i bez uzasadnienia co do poszerzenia granic obszaru analizowanego oraz jego nieregularnego kształtu, biorąc pod uwagę możliwość przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ I instancji bez konieczności poszerzania granic obszaru analizowanego z uwagi na położenie w sąsiedztwie działki nr ewid.[...] objętej inwestycją zabudowanych działek sąsiednich;

2) § 4 ust. 3 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji wyznaczył w sposób prawidłowy obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] dla wnioskowanej inwestycji na działce nr ewid.[...] jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] nr [...] (działka nr ewid.[...]), co skutkowało pominięciem istotnej okoliczności, iż linia zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] tworzy uskok, co obligowało organ I instancji do ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, tj. budynku położonego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...], czego organ I instancji zaniechał;

3) § 5 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wskaźnik powierzchni nowej wnioskowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid.[...] na poziomie 31,9%, bez żadnego jednoznacznego i konkretnego uzasadnienia, pomimo, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej wnioskowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid.[...] w Decyzji WZ został ustalony na poziomie 18,4%, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] września 2017 r. na poziomie 19,5%, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób uznaniowy;

4) § 5 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wskaźnik powierzchni nowej wnioskowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid.[...] na poziomie 31,9%, pomimo błędnie przyjętych powierzchni działek położonych w ustalonym przez organ I instancji obszarze analizowanym, co skutkowało błędnym ustaleniem wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej wnioskowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid.[...] oraz bezpodstawną odmową uchylenia wadliwej Decyzji WZ;

5) § 6 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił szerokości elewacji frontowej nowej wnioskowanej zabudowy na działce gruntu nr ewid.[...] na poziomie 6,5 m, bez żadnego jednoznacznego i konkretnego uzasadnienia, pomimo że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w Decyzji WZ została ustalona na poziomie 13,4 m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na poziomie 12,5 m, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób uznaniowy;

6) § 7 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej wnioskowanej zabudowy na działce gruntu nr ewid.[...] na poziomie 6,5 m, bez żadnego jednoznacznego i konkretnego uzasadnienia, pomimo że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w Decyzji WZ została ustalona na poziomie 4 m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] września 2017 r. na poziomie 4,5 m, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób uznaniowy;

7) § 7 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił kąt nachylenia połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy dachu nowej wnioskowanej zabudowy na działce gruntu nr ewid.[...] na poziomie – odpowiednio: do 45° oraz 9 m, bez żadnego jednoznacznego i konkretnego uzasadnienia, pomimo, że średni kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość głównej kalenicy dachu istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym w Decyzji WZ została ustalona na poziomie – odpowiednio: 34° oraz 7,2 m, a w analizie urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...] września 2017 r. na poziomie – odpowiednio: 34° oraz 6,9 m, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób uznaniowy;

8) § 2 pkt 2 i 3 rozp.now.zabud. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji z pominięciem i bez przeprowadzenia szczegółowej analizy sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w którym brak zwartej zabudowy szeregowej albo zabudowy bliźniaczej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, których brak w obszarze analizowanym, z przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy Miejskiej K. (zwanej też dalej "Gminą");

9) art. 6 ust. 2 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r. odmawiającej uchylenia poprzedzającej ją Decyzji WZ, godzących w prawo własności nieruchomości osób trzecich bezpośrednio sąsiadujących z działką gruntu nr ewid.[...], w tym Skarżących, z naruszeniem zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa w najbliższym otoczeniu działki gruntu nr [...], oraz z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego Gminy;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

10) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy przez organ II instancji decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia Decyzji WZ;

11) art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie w całości przez organ II instancji decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia Decyzji WZ, oraz nie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania celem ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla wnioskowanej inwestycji, w świetle odmiennych założeń i wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji WZ oraz w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r.;

12) art. 146 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne i bezpodstawne zastosowanie skutkujące przyjęciem zarówno przez organ II instancji, jak również organ I instancji, że wskutek wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej Decyzji WZ, pomimo odmiennych założeń oraz wyników analiz urbanistycznych przeprowadzonych przez organ I instancji w toku postępowania zakończonego wydaniem Decyzji WZ oraz w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r.;

13) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej oraz pełnej oceny przez organ II instancji całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, z pominięciem okoliczności i dowodów podnoszonych przez Skarżących, z naruszeniem ich interesu do należytego rozpoznania sprawy, co przejawiało się w bezpodstawnym przyjęciu przez organ II instancji, bez konkretnego i rzeczywistego uzasadnienia, rozszerzonego oraz nieregularnego kształtu obszaru analizowanego, braku oceny przez organ II instancji zarzutów Skarżących co do nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...], jak również braku uzasadnienia dla parametrów wnioskowanej inwestycji znacznie odbiegających od średnich parametrów i cech zabudowy w obszarze analizowanym, przy rozbieżnościach w wynikach analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego Decyzją WZ oraz w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2017 r., co skutkowało nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz dowolną oceną przez organ II instancji tego materiału dowodowego bez uwzględnienia zasad logiki i doświadczenia życiowego;

14) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dostatecznego i wyczerpującego uzasadnienia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, w tym wyczerpującego wskazania ustaleń, które organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary, oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia ostatecznych wyników dokonanej analizy planistycznej, w tym poczynionych ustaleń co do parametrów nowej wnioskowanej zabudowy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia co do odstępstw od ustalonych średnich wartości i wskaźników nowej wnioskowanej zabudowy, jak również odstępstw dla przyjęcia rozszerzonego i nieregularnego kształtu obszaru analizowanego, a ponadto brak dostatecznej i wyczerpującej oceny wiarygodności okoliczności i dowodów zgłoszonych przez Skarżących w niniejszej sprawie, w szczególności co do okoliczności występowania uskoku w linii zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] oraz wydzielenia we wnioskowanej zabudowie 3 lokali mieszkalnych i zmiany sposobu jej użytkowania jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co powoduje, iż niniejsza decyzja wymyka się jakiejkolwiek kontroli instancyjnej.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. Skarżący złożyli pisemne oświadczenie, w którym wskazali, że w praktyce powstał budynek wielorodzinny z trzema wydzielonymi lokalami na jednej niepodzielonej działce. Skarżący oświadczyli, iż w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna tj. budynki wolnostojące na dużych działkach. Skarżący wskazali, iż powstały budynek zacienia im pomieszczenia, w których przygotowują posiłki i w których często przebywają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest, wydana po wznowieniu postępowania w związku z wystąpieniem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (Decyzji WZ). Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte którąkolwiek z wad przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie wznowieniowe kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

W świetle art. 151 § 1 k.p.a. organ może wydać decyzję, w której: (1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, iż w tej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. postanowienie z [...] lutego 2017 r. o wznowieniu postępowania). Godzi się podkreślić, iż w niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez organy obu instancji w kontrolowanych obecnie decyzjach zaistnienie ww. ustawowej przesłanki wznowienia. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości Sądu.

W sytuacji zatem, gdy – tak, jak w kontrolowanej sprawie – zaszły przesłanki wznowienia i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji. W takiej sytuacji organ natomiast nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji, z uwagi na ustalenia organu, nie odpowiada treści obowiązujących przepisów prawa. Organ może bowiem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko w sytuacji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., tj. brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej.

Zatem na gruncie dokonanych przez organ ustaleń – pomijając kwestię ich prawidłowości (o czym niżej) – organ winien co najwyżej wydać decyzję "o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa", a nie "o odmowie uchylenia decyzji".

Przechodząc do oceny zasadności uznania przez organy obu instancji wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż w ponownie prowadzonym (po wznowieniu) postępowaniu, organy administracji publicznej są obowiązane, zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 25.11.1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 90, por. też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, art. 146 Nb 3).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt niniejszej sprawy wynika – i nie jest to kwestionowane przez stronę skarżącą – że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tj. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przechodząc natomiast do oceny parametrów ustalonej zabudowy, wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w tym zwłaszcza w jego pkt 1 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) – jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analiza urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud."). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy wszakże podkreślić, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem, i to właśnie na podstawie treści tego dokumentu i, oczywiście, pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozp.now.zabud., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił przy tym organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA z 03.10.2007 r., II SA/Łd 571/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zarazem jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego budzi istotne wątpliwości, które wiążą się z tym, że:

- organy za "front działki" relewantny dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego uznały część działki nr [...] przylegającą do ul. [...]. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozp.now.zabud. ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o "froncie działki", należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – działka budowlana przylega do drogi publicznej (dróg publicznych) z dwu lub więcej stron, to inwestor decyduje, z której strony odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę, i takie wskazanie wiąże organ przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. W kontrolowanej sprawie R. O. wskazał w swym wniosku z [...] maja 2015 r., że dojazd do drogi publicznej będzie odbywał się od ulicy [...]. Organy błędnie nie wyjaśniły zatem, dlaczego przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego wzięły za podstawę część działki przyległą do ul. [...];

- w tym miejscu abstrahując nawet od powyższego, należy zauważyć, że organy nie ustaliły w sposób wolny od wątpliwości szerokości przyjętego przez siebie frontu działki. W załączonej do Decyzji WZ części tekstowej wyników analizy wskazano, że szerokość frontu działki wynosi 19,7 m (wówczas minimalny obszar analizowany należałoby wyznaczyć w promieniu 59,1 m, a nie jak przyjęto w tamtej analizie: 57,6 m), natomiast w kontrolowanych tu decyzjach organów obu instancji wskazano, że szerokość frontu działki uwzględniona przy wyznaczaniu obszaru analizowanego na potrzeby nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynosi 28,4 m (w efekcie minimalny promień obszaru analizowanego wyniósł: 85,2 m). Kwestia prawidłowej szerokości frontu działki nadal wymaga więc wyjaśnienia.

Dopiero po ustaleniu przez organy, z której strony ma się odbywać główny wjazd lub wejście na działkę (od ul. [...], czy od ul. [...]) i jaka jest szerokość frontu działki od tej strony, możliwe będzie zweryfikowanie poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie, w tym także ewentualnej zasadności jego poszerzenia przez organy o teren pomiędzy ulicami Gryczaną, Podgórną, L. K. i [...] (który to teren, skądinąd, zdaniem Sądu rzeczywiście tworzy pewną całość urbanistyczną – "układ urbanistyczny", jak uznały organy).

Ponadto należy wskazać, że pomimo iż nowa analiza została sporządzona na wymaganej mapie określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to jednak nie obejmuje ona całego uwzględnionego w analizie obszaru, a przede wszystkim nie obrazuje zabudowy występującej na działkach nr [...], do której to zabudowy organ odwołuje się ustalając parametry zabudowy (na mapie została uwidoczniona jedynie niezabudowana część tych działek).

W związku tym należy jeszcze podkreślić, że konfrontując część tekstową analizy z jej częścią graficzną można mieć istotne wątpliwości co do tego, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – w szczególności czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Kontrolowana analiza tych wymagań nie spełnia.

Wskazane wyżej, uzasadnione wątpliwości co do rzetelności wyznaczenia obszaru analizowanego mogą przełożyć się na treść wyników uzyskanych na podstawie analizy przeprowadzonej w oparciu o tak wyznaczony obszar – co na tym etapie wyjaśnienia sprawy nie pozwala przyjąć ww. wyników za wiarygodną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji.

Niezależnie od powyższego wypada stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy dalsze zastrzeżenia budzi prawidłowość określenia dla planowanej inwestycji: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku, a także geometrii dachu.

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy wskazać należy, iż stosownie do § 4 rozp.now.zabud., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie organ, ustalając linię zabudowy, odwołał się do § 4 ust. 1 rozp.now.zabud. W ocenie Sądu nie był do tego uprawniony.

Przede wszystkim wypada zauważyć, że od strony ul. [...] organ wyznaczył linię zabudowy na 3 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej, na działce sąsiedniej nr [...] linia zabudowy wynosi od 6,4 m do 9 m (zróżnicowana z uwagi kształt drogi). Na dalszej działce [...] linia zabudowy wynosi 3 m. Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, iż nieregularna linia zabudowy nie pozwalała organowi na ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich. Oczywiście przepis § 4 w ust. 4 rozp.now.zabud. dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jednakże powinno to znaleźć odzwierciedlenie w wynikach analizy. W niniejszej sprawie natomiast brak jest jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...].

Odnosząc się z kolei do linii zabudowy od strony ul. [...] – gdzie parametr ten także określono na 3 m – trzeba stwierdzić, że również w tym wypadku prawidłowość ustalenia takiego parametru budzi wątpliwości. Przy ustalaniu linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich nie powinno się bowiem uwzględniać drugorzędnych elementów budynków istniejących na tych działkach. Wprawdzie przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie definiują pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy", jednakże, w ocenie Sądu, co do zasady ten parametr dotyczy lokalizacji ściany frontowej budynku. Tymczasem w skład konstrukcji budynku wchodzą także elementy o charakterze drugorzędnym, co do których w pewnych okolicznościach ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania prawne. Wskazuje na to np. przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), który wprowadził odrębne wymagania co do lokowania takich elementów drugorzędnych, jak: okap, gzyms, balkon lub daszek nad wejściem, a także do takich części budynku, jak: galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa od gracy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto w Polskiej Normie nr PN-ISO 9836:1197, regulującej właściwości użytkowe w budownictwie - określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, również wskazano, iż takie elementy, jak np. schody zewnętrzne, rampy zewnętrzne, daszki, markizy, stanowią elementy drugorzędne budynku (5.1.2.2) i nie bierze się ich m.in. przy obliczaniu powierzchni zabudowy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są, co prawda, przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia [...] września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, że pod pojęciem "normy" rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 06.05.2008 r., I OSK 785/07, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (zob. wyroki WSA: z 05.05.2010 r., II SA/Po 58/10; z 27.10.2011 r., IV SA/Po 648/11 – CBOSA). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 ww. Polskiej Normy przez "powierzchnię zabudowy" rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Z tych wszystkich względów, ustalając linię zabudowy występującą na działkach sąsiednich, organ winien – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – wziąć pod uwagę lokalizację ściany frontowej budynków zlokalizowanych na tych działkach. W efekcie w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że linia zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid.[...] i 4319 położonych przy ul. [...] tworzy uskok. A co za tym idzie, organ nie był uprawniony do zastosowania w tym przypadku § 4 ust. 1 rozp.now.zabud., lecz winien sięgnąć do § 4 ust. 3 rozp.now.zabud. – dotyczącego właśnie sytuacji, gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok – ewentualnie do § 4 ust. 4 rozp.now.zabud. Czego jednak błędnie w tej sprawie nie uczynił.

Przechodząc do parametru szerokości elewacji frontowej należy wskazać, że zgodnie z § 6 rozp.now.zabud. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Jak wynika z analizy urbanistycznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 12,5 m. Natomiast ustalona w projekcie decyzji wartość tego parametru na 19,5 m, nie mieści się w ww. średniej, nawet przy uwzględnieniu tolerancji. Organ uzasadniając odstępstwo od powyższego odwołał się do zabudowy na działkach nr [...], gdzie wartość ta wynosi odpowiednio 22,5 m i 22 m. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż powyższe działki znajdują się na terenie stosunkowo odległym, o który organ poszerzył obszar analizowany. Ponadto trzeba mieć na względzie, iż na działkach sąsiednich znajdujących się przy ul. [...] i Gryczanej wielkość ta kształtuje się na poziomie od 9,2 m do 15,7 m.

Podobne wątpliwości budzi ustalenie przez organ parametrów: wysokości górnej krawędzi elewacji oraz wysokości głównej kalenicy, a także kąta nachylenia dachu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozp.now.zabud. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Jak wynika z akt sprawy, wysokość budynków na działkach sąsiednich wynosi: 3 m na działkach graniczących z terenem inwestycji, tj. nr [...] m na działce nr [...], oraz 5 m na działce nr [...]. Tymczasem organ w kontrolowanej sprawie powyższy parametr określił na 6,5 m, odwołując się w tym zakresie do wysokości budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...], której zabudowa znajduje się na skraju obszaru analizowanego.

Podobnie rzecz ma się z wysokością kalenicy. Organ ów parametr określił na 9 m, uzasadniając to faktem, że w obszarze analizowanym występują budynki o takiej wysokości. Jak wynika z tekstu analizy, budynki te znajdują się na działkach nr [...] – również zlokalizowanych na skraju obszaru analizowanego, i to w taki sposób, że budynki te nie zostały objęte zaznaczonym obszarem analizowanym. Co więcej, jak to już wyżej wskazano, sam arkusz mapy zasadniczej, na której wyznaczono obszar analizowany, nie obejmuje zabudowy znajdującej się na ww. działkach. Na mapie widoczny jest wyłącznie niezabudowany fragment tych nieruchomości.

Jeśli zaś idzie o kąt nachylenia dachu, to parametr ten, obok wspomnianej już wcześniej wysokości głównej kalenicy, a także układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), wchodzi w skład bardziej ogólnego pojęcia "geometrii dachu", którą zgodnie z § 8 rozp.now.zabud. ustala się "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym".

W związku z tym godzi się zauważyć, że jak wynika z części tekstowej analizy, średni kąt nachylenia dachów w obszarze analizowanym wynosi 34( (max 45(, min 20(). Zatem również w tym przypadku organ odwołał się do wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym i ustalił kąt nachylenia dachu dla planowanej inwestycji: "do 45(".

Mając na uwadze, że przy ustalaniu ww. parametrów nowej zabudowy organ posłużył się odstępstwami od "standardowych" zasad ustalania tych parametrów – w szczególności odstępując od wartości średnich w obszarze analizowanym, w kierunku wartości maksymalnych występujących w tym obszarze – godzi się podkreślić, że wprawdzie przepisy rozp.now.zabud. pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów (w szczególności linii zabudowy, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej) z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów, jednakże powyższe powinno wynikać z analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do parametrów maksymalnych występujących w obszarze analizowanym – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że owe maksymalne wartości odniesienia, w każdym przypadku (tj. w odniesieniu do każdego z parametrów) dotyczyły innych działek. W konsekwencji można przypuszczać, że w obszarze analizowanym nie występuje żaden taki budynek, który swymi gabarytami (w tym wysokością i szerokością) oraz usytuowaniem (linia zabudowy) nawiązywałby do budynku projektowanego. To zaś stwarza zagrożenie dla zachowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze.

Dlatego Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), że z przepisów rozp.now.zabud. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozp.now.zabud.). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście jako, co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Mając zatem na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi oraz związane z tym istotne, uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz określenia poszczególnych parametrów zabudowy, za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. W szczególności, w ocenie Sądu, organ stosując przy ustalaniu parametrów zabudowy przepisy pozwalające na ich określenie z odstępstwem od reguł ogólnych wynikających z rozp.now.zabud., winien wskazać, jakie to przesłanki wynikające z analizy pozwalają na określenie danego parametru w takiej, a nie innej wielkości. Przy czym wskazać należy, że nie sposób uznać za wystarczające samo odwołanie się do faktu, iż w obszarze analizowanym występują obiekty tak samo duże (wysokie, szerokie) lub nawet większe. A już na pewno jest to niewystarczające w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – niemal wszystkie istotne parametry (verba legis: "cechy") nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone z takimi odstępstwami.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżących radcy prawnego (480 zł) oraz koszt opłaty kancelaryjnej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w granicach prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego przeprowadzi rzetelną i szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich parametrów (verba legis "cech") zabudowy i zagospodarowania ternu Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie właściwie sformułowane rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.