Wyrok NSA, sygn. akt OSK 675/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Zygmunt Niewiadomski /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Halinowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2004r. sygn. akt IV SA 1695/03 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 23 marca 2003 r. Nr VII/46/03 w przedmiocie protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą Nr VII/46/03 z dnia 28 marca 2003r. Rada Miejska w Halinowie odrzuciła protest A. L. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Okuniew. W wystąpieniu kwestionującym ustalenia projektu planu A. L. domagał się przeznaczenia jego działki nr [...], położonej w Okuniewie przy ulicy [...] na cele "działalności gospodarczej (budowlano-przemysłowe)". Ustosunkowując się negatywnie do tego wystąpienia Rada Miejska w Halinowie wskazała w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały na sąsiedztwo przedmiotowej działki z obszarem leśnym i terenami użytków rolnych "o szczególnych walorach przyrodniczych i krajobrazowych". Ponadto zwróciła uwagę, że wprowadzenie dodatkowych funkcji "produkcyjnych" może pogorszyć warunki użytkowania terenów "o funkcji mieszkaniowej" i nie jest uzasadnione, a gmina ma obowiązek dbać o jakość środowiska naturalnego i zgodność ze "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Halinów".

W skardze do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie A. L. nie zgodził się z odmową przeznaczenia jego działki na cele przemysłowe. Zdaniem skarżącego argumenty dotyczące szczególnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych konkretnego terenu nie są zasadne. Na obszarze tym nie ma bowiem parku krajobrazowego, a wskazywany las to tylko kilkuhektarowy areał. Stanowisko Rady Miejskiej w Halinowie nie jest też racjonalne – zdaniem skarżącego – ze względu na potrzebę rozwoju drobnego przemysłu i brak w okolicy producentów rolnych.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Halinowie wniosła o jej odrzucenie podnosząc, iż na uchwałę o odrzuceniu protestu (w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nadto wskazała, że odmowa uwzględnienia postulatu skarżącego jest uzasadniona działaniem gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, dokonanego z zachowaniem procedury planistycznej. Według Rady Miejskiej w Halinowie skarżący nie wykazał w sprawie naruszenia jego interesu prawnego, a chronił jedynie swój interes faktyczny. Nawet gdyby przyjąć, że interes prawny skarżącego chroniony był przepisami Kodeksu cywilnego, to nie nastąpiło naruszenie tego interesu skoro brak uwzględnienia żądań skarżącego mieścił się w ramach uprawnień planistycznych gminy i nie naruszył uprawnień skarżącego wynikających z jego uprawnień właścicielskich.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004r., sygn. akt IV SA 1695/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Rada Miejska w Halinowie podejmując tę uchwałę naruszyła prawo poprzez błędne zakwalifikowanie wystąpienia skarżącego, kwestionującego ustalenia projektu planu odnośnie jego działki nr [...] jako protest, a nie zarzut. Sąd uznał za bezsporne, iż wywołujące sprzeciw skarżącego ustalenia projektu planu dotyczą gruntu stanowiącego jego własność, co oznacza, że wprowadzenie ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością, do której skarżący posiada tytuł prawny i ustalenie przeznaczenia terenu wbrew woli właściciela, stanowi naruszenie jego prawa.

Z powyższego wynika – stwierdził Sąd – że wystąpienie skarżącego winno być potraktowane jako zarzut. W myśl bowiem art. 24 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że wystąpienie kwestionujące ustalenia projektu planu miało charakter zarzutu. Błędne zakwalifikowanie środka wnoszonego przeciwko projektowi planu nie może być traktowane jako nieistotne tylko naruszenie prawa i powoduje wadliwość podjętej uchwały prowadzącą do konieczności stwierdzenia jej nieważności. Inne są bowiem kryteria oceny zasadności protestu, a inne zarzutu i nie można wykluczyć, że ustosunkowanie się radnych do środka wniesionego przez skarżącego byłoby odmienne, gdyby mieli oni świadomość, że mają do czynienia z zarzutem, a nie protestem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Halinowie, reprezentowana przez radcę prawnego A. U. Skarżonemu wyrokowi pełnomocnik Rady Miejskiej zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez oczywiste naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w szczególności art. 101, oraz art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki w Warszawie stanowiska, że podjęta uchwała Rady Miejskiej w Halinowie narusza obowiązujące prawo,

2) naruszenie przepisów postępowania przez nie sprawdzenie warunków formalnych dopuszczenia skargi, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując powyższe naruszenia prawa, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie kwestionując przywołanego w uzasadnieniu stanowiska Sądu, popartego orzecznictwem w kwestii właściwej kwalifikacji pisma skarżącego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że podjęta uchwała dotyczy rozpatrzenia protestu i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym kwestionowanie tej uchwały niezależnie od wskazanych uchybień może odbywać się wyłącznie w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dn. 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że można zaskarżyć uchwałę organów gminy dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze podnosi się, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wezwał Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym biorąc pod uwagę rozpatrzenie jego wniosku jako protestu Rada podjęła uchwałę o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, nie będąc zobligowana do wstrzymania tych czynności z uwagi na wniesioną skargę.

W konkluzji wnosząca skargę kasacyjną stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oczywiście narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartym w skardze, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania (art. 183 § 2 w/w ustawy). Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Halinowie.

Strona skarżąca podnosi w istocie jeden zarzut: rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 28 marca 2003r. o odrzuceniu protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Okuniew, bez wcześniejszego spełnienia przez skarżącego wymogu wezwania Rady do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co prawda strona skarżąca formułuje nadto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 23 i 24 znajdującej zastosowanie w sprawie, a już nieobowiązującej, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale w uzasadnieniu zdaje się od tego zarzutu odstępować, podzielając argumentację Sądu, orzekającego w sprawie, o potrzebie kwalifikacji uwag wniesionych do projektu planu miejscowego odpowiednio do kategorii protestów i zarzutów w zależności od tego czy wnoszący uwagi jest czy też nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Niezależnie zatem czy twierdzenia strony skarżącej w tej mierze zostały zinterpretowane zgodnie z jej intencjami czy też nie, nie ulega wątpliwości, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (przywołanego w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku), znajdującego podstawy w regulacjach art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli skarżący był w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym projektem planu, co w niniejszej sprawie w świetle jej materiałów jest okolicznością bezsporną, to uwagi wniesione przez niego do projektu tego planu winny być zakwalifikowane przez Radę Miejską w Halinowie do kategorii zarzutów i jako zarzut, a nie protest winny być rozpoznane.

Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystępując do rozpoznania skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Halinowie o odrzuceniu jego uwag do przedmiotowego projektu planu winien przesądzić z jakiego rodzaju uchwałą rady ma do czynienia: o odrzuceniu protestu czy też odrzuceniu zarzutu. O istocie (charakterze prawnym ) uchwały rady gminy nie przesądza bowiem jej nazwa, a treść. Zasadnie zatem Sąd stanął na stanowisku – choć tego wyraźnie nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku – że zaskarżona uchwała była w istocie uchwałą o odrzuceniu zarzutu (a nie odrzuceniu protestu jak to wynika z jej nazwy) i jako taka winna spełniać wymogi dla niej przewidziane w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli tak to, mając na uwadze, iż uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była uchwałą szczególną, regulowaną przepisami art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi lex specialis w stosunku do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wymóg wezwania rady gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, jako warunek dopuszczalności skargi, nie miał zastosowania do uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając to wszystko na uwadze należało uznać, iż podstawy skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Halinowie nie mają usprawiedliwionych podstaw i orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.