Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 150/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, art.16 uist.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art.107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

E. T. (dalej: strona, skarżąca) wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) o udostępnienie bez zbędnej zwłoki, tj. w ustawowym 14-dniowym terminie, informacji publicznej w zakresie sposobu ustalenia wysokości dotacji oświatowej wypłacanej niepublicznym przedszkolom z budżetu Gminy W. w latach - 2014, 2015 i 2016 przez:

1. Podanie na piśmie sumy wydatków bieżących, przyjętej za podstawę ustalenia wysokości dotacji oświatowej wypłacanej przedszkolom niepublicznym funkcjonującym na terenie Gminy w 2014 r., ze wskazaniem jej części składowych, tj. przyjętej wysokości wydatków bieżących oddzielnie dla każdego samorządowego (publicznego) przedszkola ze wskazaniem nazwy przedszkola, oraz z dodatkową informacją, czy wydatki te były pomniejszane o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiące dochody budżetu gminy), a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

2. Podanie na piśmie sumy wydatków bieżących, przyjętej za podstawę ustalenia wysokości dotacji oświatowej wypłacanej przedszkolom niepublicznym funkcjonującym na terenie Gminy w 2015 r., ze wskazaniem jej części składowych, tj. przyjętej wysokości wydatków bieżących oddzielnie dla każdego samorządowego (publicznego) przedszkola ze wskazaniem nazwy przedszkola, oraz z dodatkową informacją, czy wydatki te były pomniejszane o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiące dochody budżetu gminy), a jeśli tak to w jakiej wysokości.

3. Podanie na piśmie sumy wydatków bieżących, przyjętej za podstawę ustalenia wysokości dotacji oświatowej wypłacanej przedszkolom niepublicznym funkcjonującym na terenie Gminy w 2016 r., ze wskazaniem jej części składowych, tj. przyjętej wysokości wydatków bieżących oddzielnie dla każdego samorządowego (publicznego) przedszkola ze wskazaniem nazwy przedszkola, oraz z dodatkową informacją, czy wydatki te były pomniejszane o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiące dochody budżetu gminy), a jeśli tak to w jakiej wysokości.

4. Podanie na piśmie informacji o wysokości wydatków bieżących zaplanowanych we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach funkcjonujących na terenie Gminy na rok 2014 r. (w tym także w przedszkolach, zespołach szkolno-przedszkolnych oraz przedszkolach z oddziałami integracyjnymi i specjalnymi) z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne i ze wskazaniem wysokości oraz rodzaju wydatków zaplanowanych w każdej z tych placówek w dziale [...] klasyfikacji budżetowej, w szczególności w rozdziałach [...], [...] oraz [...] (przedłożenie stosownych wydruków Zestawienia planu wydatków według klasyfikacji budżetowej na rok 2014, według klasyfikacji budżetowej oraz jednostek realizujących (dysponentów), tj. wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli).

5. Podanie na piśmie informacji o wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiących dochody budżetu Gminy), o które pomniejszano zaplanowane wydatki bieżące we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach (o ile do tego pomniejszania dochodziło) na potrzeby wyliczenia wysokości dotacji należnej niepublicznym przedszkolom funkcjonującym na terenie Gminy na 2014 r.

6. Podanie na piśmie informacji o wysokości wydatków bieżących zaplanowanych we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach funkcjonujących na terenie Gminy na rok 2015r. (w tym także w przedszkolach, zespołach szkolno-przedszkolnych oraz przedszkolach z oddziałami integracyjnymi i specjalnymi) z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne i ze wskazaniem wysokości oraz rodzaju wydatków zaplanowanych w każdej z tych placówek w dziale [...] klasyfikacji budżetowej, w szczególności w rozdziałach [...], [...] oraz [...] (przedłożenie stosownych wydruków Zestawienia planu wydatków według klasyfikacji budżetowej na rok 2015, według klasyfikacji budżetowej oraz jednostek realizujących (dysponentów), tj. wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli).

7. Podanie na piśmie informacji o wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiących dochody budżetu Gminy), o które pomniejszano zaplanowane wydatki bieżące we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach (o ile do tego pomniejszania dochodziło) na potrzeby wyliczenia wysokości dotacji należnej niepublicznym przedszkolom funkcjonującym na terenie Gminy na 2015 r.

8. Podanie na piśmie informacji o wysokości wydatków bieżących zaplanowanych we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach funkcjonujących na terenie Gminy na 2016 r. (w tym także w przedszkolach, zespołach szkolno-przedszkolnych oraz przedszkolach z oddziałami integracyjnymi i specjalnymi) z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne i ze wskazaniem wysokości oraz rodzaju wydatków zaplanowanych w każdej z tych placówek w dziale [...] klasyfikacji budżetowej, w szczególności w rozdziałach [...], [...] oraz [...] (przedłożenie stosownych wydruków Zestawienia planu wydatków według klasyfikacji budżetowej na 2016 r., według klasyfikacji budżetowej oraz jednostek realizujących (dysponentów), tj. wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli).

9. Podanie na piśmie informacji o wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (stanowiących dochody budżetu Gminy), o które pomniejszano zaplanowane wydatki bieżące we wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkolach (o ile do tego pomniejszania dochodziło) na potrzeby wyliczenia wysokości dotacji należnej niepublicznym przedszkolom funkcjonującym na terenie Gminy na 2016 r.

10. Podanie na piśmie informacji o liczbie uczniów samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, przyjętej do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych funkcjonujących na terenie Gminy na 2014 r. (ze wskazaniem liczby uczniów oddzielnie dla każdego z publicznych przedszkoli), a jeśli dochodziło w tym zakresie do zmian wpływających na wysokość dotacji wypłacanej przedszkolom niepublicznym, o podanie na piśmie informacji do jakich zmian i w jakim okresie dochodziło;

11. Podanie na piśmie informacji o liczbie uczniów samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, przyjętej do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych funkcjonujących na terenie Gminy na 2015 r. (ze wskazaniem liczby uczniów oddzielnie dla każdego z publicznych przedszkoli), a jeśli dochodziło w tym zakresie do zmian wpływających na wysokość dotacji wypłacanej przedszkolom niepublicznym, o podanie na piśmie informacji do jakich zmian i w jakim okresie dochodziło.

12. Podanie na piśmie informacji o liczbie uczniów samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, przyjętej do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych funkcjonujących na terenie Gminy na 2016 r. (ze wskazaniem liczby uczniów oddzielnie dla każdego z publicznych przedszkoli), a jeśli dochodziło w tym zakresie do zmian wpływających na wysokość dotacji wypłacanej przedszkolom niepublicznym, o podanie na piśmie informacji do jakich zmian i w jakim okresie dochodziło.

13. Podanie na piśmie informacji o liczbie wszystkich uczniów wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, według stanu na dzień [...] września 2013 r., z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne oraz ze wskazaniem oddzielnie liczby uczniów pełnosprawnych oraz niepełnosprawnych.

14. Podanie na piśmie informacji o liczbie wszystkich uczniów wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, według stanu na dzień [...] września 2014 r., z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne oraz ze wskazaniem oddzielnie liczby uczniów pełnosprawnych oraz niepełnosprawnych.

15. Podanie na piśmie informacji o liczbie wszystkich uczniów wszystkich samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy, według stanu na dzień [...] września 2015 r., z rozbiciem na poszczególne samorządowe (publiczne) placówki przedszkolne oraz ze wskazaniem oddzielnie liczby uczniów pełnosprawnych oraz niepełnosprawnych.

16. Przedłożenie kserokopii wszystkich zarządzeń Prezydenta wydanych w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. (dalej w skrócie: Rada Miejska) z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w szczególności zarządzeń w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanej niepublicznym przedszkolom z budżetu Miasta.

17. Przedłożenie kserokopii wszystkich zarządzeń Prezydenta wydanych w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w szczególności zarządzeń w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanej niepublicznym przedszkolom z budżetu Miasta.

18. Przedłożenie kserokopii wszystkich zarządzeń Prezydenta wydanych w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w szczególności zarządzeń w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanej niepublicznym przedszkolom z budżetu Miasta.

19. Przedłożenie kserokopii wszystkich zarządzeń Prezydenta wydanych w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w szczególności zarządzeń w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanej niepublicznym przedszkolom z budżetu Miasta.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent udzielił stronie informacji publicznej w zakresie punktów: 5, 7, 9 oraz 13-19.

Pismem z [...] listopada 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego celem uzyskania wnioskowanej informacji w zakresie punktów: 1-3, 4, 6, 8 oraz 10-12, wskazując na przetworzony charakter żądanej informacji.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. (które - jak wynika z akt sprawy - nie zawiera podpisu strony) skarżąca zaprzeczyła, jakoby informacje objęte punktami 1-3, 4, 6, 8 oraz 10-12 złożonego wniosku stanowiły informację przetworzoną. W ocenie skarżącej, zakres żądanej informacji nie wymaga wykazania interesu publicznego, gdyż są to dane bezpośrednio dostępne, ustalone w toku bieżącego funkcjonowania Gminy (w ramach jej zadań własnych), a ich udzielenie nie jest powiązane z koniecznością przeprowadzania odpowiednich analiz, zestawień, obliczeń wyciągów, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Strona podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja (nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści), która wymaga dopiero podejmowania działań i to "na szeroką skalę", tzn. przy zaangażowaniu znacznej liczby pracowników, którym przygotowanie przetworzonej informacji uniemożliwia rzetelne wykonywanie ich codziennych służbowych obowiązków. Informacją przetworzoną jest zatem wyłącznie taka informacja, która - na życzenie wnioskodawcy - jest przez organ tworzona i wymaga od organu pewnych intelektualnych bądź fizycznych zabiegów, wykraczających poza proste, rutynowe i niedestabilizujące. Zdaniem strony, z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro informacje objęte wnioskiem są (muszą być) organowi znane, a przynajmniej powinny. Swój wniosek strona motywowała istotnymi wątpliwościami co do prawidłowości i poprawności wyliczeń wysokości dotacji przyznanej w latach 2014-2016. Informacje te skarżąca uznaje za niezbędne dla należytej weryfikacji ewentualnej niedopłaty.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. (doręczonym stronie w dniu [...] stycznia 2019 r.) Prezydent udzielił skarżącej informacji publicznej w zakresie punktów o numerach: 1, 2, 3, 4, 6 i 8 wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., natomiast podjętą w tej samej dacie decyzją (nr [...]) odmówił skarżącej udostępnienia informacji określonej w punktach od 10 do 12 wniosku, wskazując na przetworzony charakter informacji oraz niewykazanie przez stronę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej.

Organ uzasadniał, że przygotowanie informacji wymagałoby dokonania przez pracowników Urzędu Miejskiego dodatkowych czynności prowadzących do przygotowania dla skarżącej nowej informacji, niebędącej w posiadaniu organu, co wiązałoby się z koniecznością zaangażowania znacznych środków organizacyjnych i osobowych oraz wykonania szeregu czynności technicznych i merytorycznych, polegających na przeszukaniu i analizie dokumentów źródłowych z okresu trzech lat. W zakresie przygotowania odpowiedzi dotyczącej punktów 10-12 w organ nie posiada bowiem gotowej informacji w postaci stosownych zestawień. Argumentowano, że informacja w zakresie liczby dzieci musiałaby zostać przygotowana niejako od nowa w związku z tym, że w latach 2014-2016:

- kwestia ustalania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych pozostawała we właściwości różnych biur merytorycznych Urzędu Miejskiego w W.,

- w poszczególnych czasookresach dotacja ustalana była przez Biuro Budżetu na podstawie danych przekazywanych przez Biuro Edukacji i Wychowania w zakresie liczby dzieci w przedszkolach publicznych,

- następnie dotacja była ustalana przez Biuro Edukacji i Wychowania,

- przekazywanie sobie przez biura informacji niezbędnych do ustalenia wysokości dotacji nie następowało w formie odrębnej korespondencji pomiędzy biurami, podlegającej archiwizacji,

- wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych ustalana była co miesiąc, uwzględniając comiesięczne zmiany liczby dzieci w przedszkolach publicznych,

- i jednocześnie biura nie prowadziły zbiorczych zestawień liczby dzieci, jakie były uwzględniane do wyliczania wysokości dotacji.

Dalej podano, że również dane zawarte w systemach udostępniającego nie pozwalają na dokonanie stosownych zestawień, pozwalających na udzielenie prostej informacji w zakresie punktów 10-12 wniosku. Tym samym, na dzień wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, informacja ta nie istnieje w żądanej postaci. W przypadku punktów 10-12 wniosku organ nie prowadził odrębnych zestawień liczby dzieci w przedszkolach publicznych, przyjętej jako podstawa obliczenia dotacji w poszczególnych przedszkolach. Organ wyjaśniał, że mogą być prowadzone różnego rodzaju zestawienia. Mogą one dotyczyć zarówno rzeczywistej (faktycznej) liczby dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych jak również wszystkich dzieci ujętych w Systemie Informacji Oświatowej. Jak wskazano w piśmie nr [...] datowanym na dzień [...] listopada 2018 r., dane będące w posiadaniu organu wymagają ponownego zestawienia i przeanalizowania, celem udzielenia stosownej informacji. Wskazania wymaga bowiem, że nie zachowały się żadne zestawienia i wyliczenia, przygotowywane na potrzeby wydania przez Prezydenta Miasta zarządzeń ustalających wysokość stawek dotacji, wskazywanych przez wnioskodawczynię. Oznacza to, że na potrzeby udzielenia informacji zachodziłaby konieczność ponownego zebrania, zestawienia danych będących w posiadaniu organu i w konsekwencji przygotowania informacji. Nie jest więc możliwe zadośćuczynienie wnioskowi i udostępnienie danych wprost z uporządkowanego zbioru danych i dokumentów, gdyż taki nie jest w posiadaniu Prezydenta. Przygotowanie informacji wiązałoby się z niestandardową analizą dokumentów źródłowych, sporządzeniem dodatkowych zestawień na potrzeby wnioskodawczyni. Działania te nie składają się na standardową pracę pracowników Urzędu Miejskiego. Prezydent nie posiada informacji objętych wnioskiem na dzień jego wpływu.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że strona nie wykazała realnej możliwości uczynienia z udostępnionej jej, przetworzonej informacji, użytku dla dobra ogółu w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej, tym samym nie wywiodła istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego.

W odwołaniu strona (reprezentowana przez adwokata) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze wskazaniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez objęcie zaskarżoną decyzją zdezaktualizowanych wniosków zawartych w punktach numer: 10, 11 i 12, podczas gdy żądania te zostały zmodyfikowane w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. i otrzymały oznaczenie: 1b, 2b i 3b;

- art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. przez nieoznaczenie w uzasadnieniu decyzji imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że informacja publiczna dotycząca liczby uczniów w publicznych (gminnych) przedszkolach stanowi informację przetworzoną, której pozyskanie wymaga angażowania dodatkowych, "znacznych" środków organizacyjnych i osobowych, pomimo że informacja ta stanowi informację prostą;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że strona nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego uzasadniającej udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w formie i w sposób zgodny z wnioskiem strony (w brzmieniu nadanym mu pismem z dnia [...] grudnia 2018 r.), pomimo ciążącego na organie obowiązku i wbrew gwarantowanemu konstytucyjnie uprawnieniu strony,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez odmowę (decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r.) udostępnienia informacji publicznej, w miejsce dokonania czynności materialno-technicznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że dane dotyczące udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez stronę za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2016 r. stanowią informację publiczną przetworzoną. Podkreślono, że udostępnienie informacji zawartych we wniosku strony wymagałoby znacznego zaangażowania pracowników, gdyż konieczne byłoby dokonanie dużej ilości czasochłonnych czynności (wyselekcjonowania żądanych dokumentów za okres trzech lat), wyodrębnienia żądanych informacji, ich zestawienia i zsumowania. W ocenie Kolegium, nie może budzić wątpliwości, że uzyskanie takiej informacji - zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem skarżąca w zakreślonym terminie szczególnego interesu publicznego nie wykazała. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent uznał, że w niniejszej sprawie udostępnione informacje nie będą wykorzystane w celu usprawnienia funkcjonowania jakiegokolwiek urzędu administracji publicznej, przeciwnie - będą wykorzystywane w realizacji celów własnych skarżącej. Jednocześnie organ stwierdził, że analiza pisma wnioskodawczyni z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazuje, że w zakresie punktów od 10 do 12 nie doszło do ich modyfikacji. Nie tylko na stronie [...], które przywołuje w odwołaniu pełnomocnik skarżącej, ale i na pozostałych stronach tego pisma wnioskodawczyni nie dokonała zmiany treści żądań określonych w pkt 10 - 12, ponadto w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. jej autorka nie użyła znaków o treści 1b, 2b lub 3b.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także domagała się obciążenia organu kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez:

- zaniechanie dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezrefleksyjne i bezkrytyczne pominięcie okoliczności, że treść pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. znacząco różni się od treści pisma opatrzonego datą [...] grudnia 2018 r., które zostało przekazane przez organ pierwszej instancji wraz z aktami sprawy, a które to pismo (jak się okazało podczas przeglądania przez stronę akt sprawy po otrzymaniu zaskarżonej decyzji i wobec treści jej uzasadnienia) nie jest pismem pochodzących od niej, a przy tym różni je od pisma strony nie tylko czcionka, jej wielkość, czy sposób numeracji stron, ale przede wszystkim treść (pismo przedłożone przez organ urywa się nieoczekiwanie, tj. nie zawiera podsumowania, w którym doszło do modyfikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, fragmentu odnoszącego się do wykazywania przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego, wymienienia załącznika, a przede wszystkim jej podpisu); zaniechanie organu doprowadziło, zdaniem strony, do sytuacji, w której dokonana przez Kolegium analiza sprawy pozostaje niekompletna i wadliwa;

- ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim organ odwoławczy zajmuje stanowisko o rzekomo przetworzonym charakterze oczekiwanych przez skarżącą informacji, do wywodów abstrakcyjnych i ogólnych, z pominięciem argumentacji skarżącej co do przyczyn, z powodu których organ pierwszej instancji dysponuje (powinien dysponować) informacjami dotyczącymi liczby uczniów przedszkoli publicznych branych pod uwagę na potrzeby wyliczania wysokości dotacji na rzecz przedszkoli niepublicznych w latach 2014-2016, bez konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności (tj. przyczyn, z powodu których informację objętą wnioskiem uznać należy za informację prostą); powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej, sprawiają, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnych (a tym bardziej przekonywujących) argumentów, jakoby oczekiwane przez skarżącą informacje stanowiły informację przetworzoną;

- czynienie uwag, jakoby strona skarżąca "nie posiadała potencjalnych możliwości do wykorzystania w przyszłości udzielonej informacji poza określonymi celami prywatnymi", z pominięciem obszernych wyjaśnień strony składanych w tym przedmiocie (na wypadek przyjęcia przetworzonego charakteru wnioskowanej przez nią informacji publicznej) nie tylko w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. (w wersji pochodzącej od skarżącej), ale także w samym odwołaniu, bez podania przyczyn, dla których posiadane i wskazane przez skarżącą możliwości organ odwoławczy uznał za niewystarczające dla usprawnienia działalności organu pierwszej instancji (któremu w toku trwających postępowań sądowych zarzuca się niezgodne z prawem wypłacanie dotacji dla niepublicznych przedszkoli w latach 2012- 2013 i wobec którego zachodzi podejrzenie, że do wypłaty dotacji w zaniżonych wysokościach dochodziło także w latach 2014-2016).

2) Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie, tj. utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ze wskazaniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej w przewidzianym ustawą terminie.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że informacja publiczna dotycząca liczby uczniów w publicznych (gminnych) przedszkolach stanowi informację przetworzoną, podczas gdy informacja ta jest informacją prostą.

2) Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego uzasadniającej udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem, podczas gdy istotność tą skarżąca wykazała w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. (w wersji pochodzącej od strony) oraz w treści odwołania, a niemożność uzyskania wnioskowanej informacji uniemożliwia weryfikację prawidłowości wysokości dotacji wypłacanej w latach 2014-2016 na rzecz wszystkich placówek niepublicznych działających na terenie Gminy w tym okresie (a w konsekwencji uniemożliwia także - nie tylko skarżącej - określenie wysokości ewentualnej niedopłaty i realizację zarówno prawa do otrzymywania dotacji oświatowej w wysokości zgodnej z prawem, jak i prawa do sądu).

3) Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie oraz odmowę udostępnienia informacji publicznej w formie i w sposób zgodny z wnioskiem skarżącej (w brzmieniu nadanym mu pismem z dnia [...] grudnia 2018 r.), pomimo ciążącego na organie obowiązku i wbrew gwarantowanemu konstytucyjnie uprawnieniu skarżącej.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że skarżąca nigdy nie wprowadziła do obrotu prawnego pisma opatrzonego datą [...] grudnia 2018 r., o którym mowa w odwołaniu oraz w skardze. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, ocenie winno podlegać jedynie pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. znajdujące się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302; zwanej dalej "p.p.s.a."), w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 p.p.s.a.

W kontekście powołanych przesłanek kontroli sądowej legalności zaskarżonego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzję wydano bez naruszenia prawa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie punktów 10-12 wniosku strony w przedmiocie przedstawienia informacji o liczbie uczniów samorządowych (publicznych) przedszkoli funkcjonujących na terenie gminy, przyjętej do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych funkcjonujących na terenie gminy na lata 2014 – 2016 (ze wskazaniem liczby uczniów oddzielnie dla każdego z publicznych przedszkoli), a jeśli dochodziło w tym zakresie do zmian wpływających na wysokość dotacji wypłacanej przedszkolom niepublicznym, o podanie na piśmie informacji do jakich zmian i w jakim okresie dochodziło.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżąca nie wykazała, że za udostępnieniem informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd musiał zatem w pierwszym rzędzie poddać ocenie kwestię charakteru prawnego żądanej informacji publicznej, to znaczy rozstrzygnąć, czy w rzeczy samej ma ona walor informacji przetworzonej, czy też prostej jedynie – w rozumieniu normatywnym, czyli na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; zwanej dalej "u.d.i.p."), której przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tej materii Sąd uznał, że trafne jest przyjęcie, iż rzeczona informacja nosi cechy informacji przetworzonej.

Na tle wykładni pojęć informacji prostej i przetworzonej w judykaturze podkreśla się - różnicując oba pojęcia – że informację prostą znamionuje fakt, iż jej zasadnicza treść nie ulega zmianie przed udostępnieniem wnioskodawcy, czyli organ jest w istocie w posiadaniu w swych zasobach gotowej informacji odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy. A contrario – informacja przetworzona to taka, którą w kształcie żądanym przez wnioskodawcę podmiot zobowiązany nie dysponuje i musiałby w celu jej uzyskania sporządzić jakościowo nową, tzn. jak słusznie przywołał organ – taką, która jeszcze nie istnieje w żądanej treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Nawet jeśli organ posiada fragmentaryczne informacje, ale w celu zaspokojenia żądania wniosku musi je opracować choćby poprzez ich łączne zebranie, ewentualną selekcję, weryfikację, analizę, poprzez wnikanie do źródłowych dokumentów (w wersji elektronicznej lub sporządzonych na piśmie), ustalanie czy i które z nich kwalifikują się według kryteriów przytoczonych przez wnioskodawcę – bez względu na to, czy tych czynności dokona organ przy wykorzystaniu technik komputerowych, czy też metodą tradycyjną, to wypadkową takich dodatkowych czynności jest już informacja przetworzona. Na takie cechy przesądzające, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną zwraca uwagę orzecznictwo dokonując interpretacji komentowanego wyrażenia. I tak przykładowo w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., o sygnaturze II SA/Ol 85/18 (publ. LEX nr 2460905), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sformułował tezy następujące: "Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów."

Informacją przetworzoną jest zatem taka informacja, którą organ opracowuje dla wnioskodawcy w oparciu o informacje proste, posiadane w swych zasobach, zwłaszcza jeżeli wymaga to dokonania szeregu drobiazgowych czynności poprzez szczegółowy przegląd znacznej liczby materiałów, czy też danych cyfrowych lub gdy system informatyczny nie pozwala na automatyczne zsumowanie tych informacji z prowadzonych zbiorów, w wersji końcowej odpowiadającej zapotrzebowaniu wnioskodawcy. Innymi słowy – chodzi o sytuację wytworzenia nowego dokumentu w stosunku do posiadanych, o nowej treści, przystosowanej do użytku wnioskodawcy.

W realiach rozpatrywanej sprawy, przetworzony charakter przedmiotowej informacji organ zasadnie upatruje w tym, że przede wszystkim nie dysponuje gotową informacją o żądanej treści, a jej zredagowanie wymagałoby absorbujących dodatkowych czynności celem sporządzenia odpowiedniego dla wnioskodawczyni zestawienia, a w szczególności - przeanalizowania danych. Nadto organ podał, że w latach 2014-2016 niektórych danych nie archiwizowano i należałoby je odtworzyć na nowo, dokonując ponownego ich zbioru i selekcji. Te wyjaśnienia organu są dla Sądu przekonujące, zwłaszcza jeśli się zważy na obszerny zasób informacji i danych przedkładanych organom i przez nie gromadzonym, na podstawie rozporządzenia wykonawczego do art. 115 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011 r. poz. 814 ze zm.), to znaczy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. z 2012 r. poz. 957 ze zmianami; vide przepisy § 6, § 7, § 18 i § 19). Godzi się podkreślić, że wzór dla obliczenia dotacji, na jaki również wskazała strona skarżąca, bazuje na zbiorczych liczbach (zsumowaniu wydatków bieżących oraz ogólnej liczby uczniów w przedszkolach), gdy tymczasem strona skarżąca domaga się informacji nie wynikającej z zestawień zbiorczych, lecz co do elementów składowych tych zbiorów – z wyszczególnieniem danych przedszkoli i na dodatek z uwzględnieniem zmian i okresu jakich te zmiany dotyczyły. Niewątpliwie zatem wnioskowana informacja ma charakter rozbudowany. Jak już jednak wyżej zaznaczono – zsumowanie wielu informacji prostych (cząstkowych), rozproszonych w różnych dokumentach źródłowych oraz ich zestawienie, oznacza przetworzenie tych informacji w nową, odrębną.

W takiej sytuacji, prawo do jej udostępnienia podlega ograniczeniu do zakresu, w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym. Sąd zaś nie podziela zapatrywania skargi co do spełnienia tej przesłanki. Pogląd sformułowany w tej materii w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, właściwie poparty praktyką orzeczniczą w zakresie wykładni omawianego pojęcia. Na ocenę istnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego" ma wpływ nie osobiste, subiektywne przekonanie wnioskodawcy co do występowania takiej przesłanki, bowiem nie jest celem uzyskania przetworzonej informacji publicznej zaspakajanie indywidualnych zamierzeń, lecz znaczenie ma tu okoliczność, czy wnioskodawca posiada własną, rzeczywistą (a nie tylko hipotetyczną) możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla funkcjonowania określonych instytucji państwa. Gdyby rozumieć komentowane wyrażenie według argumentacji skargi, to wówczas zastrzeżenie ustawodawcy (co do szczególnej istotności) nie miałoby racji bytu, gdyż każdy mógłby się domagać udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na kanwie rozpatrywanej sprawy, skarżąca musiałaby wykazać konkretnie w sferze prawnej, że ma faktyczną możność wpływania na działania organów administracji w zakresie dotowania placówek oświatowych. Utrzymywanie wszakże osobistych kontaktów przez stronę skarżącą z dyrektorami tego rodzaju placówek w tych ramach wszakże się nie mieści, gdyż dotyczy jedynie nieformalnych poczynań, tudzież wyrażania opinii. Okoliczności przywołane w skardze nie mogą być, zdaniem Sądu, postrzegane jako "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma tylko ten, kto posiada faktyczne możliwości działania dla dobra ogółu, w interesie publicznym, i kto zarazem wykaże, że żądane informacje nie dotyczą jedynie jego własnego, indywidualnego interesu. Sprawa nadto dotyczy zaszłości, nie może mieć więc wpływu na bieżące usprawnienie pracy organów administracji publicznej. Niedwuznacznie jednak jawi się (na podstawie twierdzeń skargi oraz wypowiedzi formułowanych przez stronę skarżącą przed organem), że strona skarżąca pragnie realizować swój własny interes związany z weryfikacją kwoty otrzymanej dotacji, ustaleniami, czy nie zostały zaniżone, oraz ewentualnymi roszczeniami z tego tytułu dochodzonymi przed sądem powszechnym. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma jednak służyć celom gromadzenia materiału dowodowego na potrzeby postępowań cywilnoprawnych. Objęte wnioskiem dane dotyczą lat ubiegłych, kiedy obowiązywała droga sądowa przed sądami powszechnymi w zakresie sporów między organami przekazującymi dotacje a beneficjentami dotacji, przed zmianami stanu prawnego od 1 stycznia 2017 r. w systemie dotowania placówek oświatowych, zawartymi między innymi w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Trzeba także zauważyć, że do kontroli i nadzoru przyznawania dotacji powołane są regionalne izby obrachunkowe (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych; t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.).

Z podanych powodów ocena organów obu instancji o braku spełnienia omawianej przesłanki jest prawidłowa.

Na wynik kontrolowanego rozstrzygnięcia nie mają wpływu zarzuty skargi w kwestii rzekomej zmiany treści wniosku, który był przedmiotem postępowania. Pismo strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r., mające być między innymi modyfikacją wniosku co do punktów 10-12 znajduje się w oryginale, w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Jest opatrzone prezentatą organu na okoliczność daty wpływu oraz znajdują się na nim adnotacje pracowników organu. Tekst urywa się w połowie strony [...] i nie zawiera podpisu strony. Brak w nim punktów 1b, 2b i 3b, które mają modyfikować wniosek z [...] listopada 2018 r. Rzeczą strony skarżącej było złożenie prawidłowego pisma, bez braków merytorycznych względem treści oraz bez braków formalnych w postaci nieopatrzenia pisma podpisem. Nawet gdyby uznać, że organ winien był braki te dostrzec i zareagować wzywając o ich uzupełnienie, to gdyby poczytać zaniechanie organu za uchybienie proceduralne, to i tak nie miało ono w ogóle wpływu na wynik rozstrzygnięcia, abstrahując już od tego, że w zakresie dostępu do informacji publicznej nie stosuje się reżimu kodeksu postępowania administracyjnego w całokształcie wymaganym w typowym postępowaniu jurysdykcyjnym, albowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji, a wobec tego nie do wszystkich faz postępowania o udostępnienie informacji publicznej od momentu jego wszczęcia. W kontekście zatem analizy pisma z [...] grudnia 2018 r., przyjmując nawet jego treść w wersji "pełnej", na jaką powołuje się strona skarżąca, należy zauważyć, że zestawienie brzmienia punktów 1b, 2b i 3b z punktami 10, 11 i 12 wniosku, skłania jednoznacznie do konstatacji, iż co do zasady się one nie różnią. Treść oznaczona jako 1b, 2b i 3b została tylko przeformułowana, a poza tym zakres żądania został jeszcze bardziej rozszerzony o nazwy przedszkoli oraz o liczby uczniów przedszkoli publicznych nieuwzględnionych według stanu na czas ustalenia wysokości dotacji. Wobec tego trzeba bezsprzecznie przyjąć, że chodzi tu o informację w jeszcze większym stopniu przetworzoną niż objęta pierwotnym żądaniem wyartykułowanym w punktach 10-12. Nie ma to zatem wpływu na wynik sprawy.

W powyższym świetle, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i została wydana bez uchybienia normom art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, tzn. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymienione w skardze, a wobec tego nie można skutecznie przypisać organom naruszenia norm konstytucyjnych.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.