Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1299/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 67 ust. 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi I. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. S. i B. S. solidarnie kwotę 1504 zł /słownie: tysiąc pięćset cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I.S i B.S (dalej jako: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia (...) lipca 2018 r., doprecyzowanym następnie wnioskiem z dnia 31 lipca 2018 r., P.C. prowadzący działalność gospodarczą A zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa czterdziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (składającej się z: 4 zespołów po 9 budynków, 1 zespół z 6 budynkami, 1 zespół z 5 budynkami)" na działkach nr 1314/14, 1314/15,1314/16, 1314/17, 1314/18, 1314/19, 1315/4, 1315/5, 1315/6 i 1315/7 obr. (...) położonych w [...] przy ul. [...]

W wyniku rozpoznania złożonego wniosku, Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) litego 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z dalej: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia, stwierdzając jego zgodność z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W decyzji wskazano, że planowana inwestycja realizowana będzie na gruncie objętym ochroną rolną, a zatem konieczne będzie uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej bezpośrednio przed pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie, dla którego Rada Miasta podjęła Uchwałę nr [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]". W piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. Biuro Rozwoju Miasta poinformowało, że planowana inwestycja nie koliduje z w/w projektem Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W treści uzasadnienia wskazano również, że projekt decyzji uzgodniono pozytywnie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz z Miejskim Zarządem Dróg. Ponadto stwierdzono, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnień z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji, jak i analizę urbanistyczną stanowiącą załącznik do tej decyzji sporządziła mgr inż. Arch. M.D.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: T.S. I i B. S., A.i S. J., B.W. P.W. oraz A.W.

Odwołujący się, za wyjątkiem A.W., w tożsamy sposób zarzucili, że:

- w pkt. 3.3. Analizy Urbanistycznej wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie jako wartość średnią dla analizowanego obszaru (wynoszącą 0,18), o czym mowa w § 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej zwanego: Rozporządzeniem), a w oparciu o § 5 pkt 2 Rozporządzenia;

- na obszarze objętym analizą zabudowa szeregowa występuje na terenach o powierzchni ok. 0,16 ha, co stanowi 0,27% obszaru analizowanego. Jednocześnie średni wskaźnik intensywności zabudowy dla wszystkich wymienionych w decyzji działek z budynkami wolnostojącymi wynosi 0,17, tj. zaledwie 0,01 mniej niż wartość średniego wskaźnika podanego dla przeanalizowanych budynków wolnostojących i w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Wskazuje to, że dla analizowanego terenu to właśnie zabudowa wolnostojąca jest wyznacznikiem w odniesieniu do kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji w przedziale od 0,27 do 0,40 argumentując w pkt. 3.3 Analizy Urbanistycznej, że są to "najczęściej powtarzające się wskaźniki w granicach dolnych wartości i górnych - zgodnie z § 5 pkt 2 Rozporządzenia (...)". Zdaniem odwołujących się argumentacja taka jest nieuzasadniona;

- wątpliwości budzi sposób wyznaczenia przez organ granic obszaru analizowanego. Przyjęty przez organ front działki nie przylega do drogi, bowiem mianem takim nie mogą być określane działki 1314/7 i 1314/13;

- organ w punkcie 2.1. decyzji stwierdza, że planowana inwestycja realizowana będzie na gruncie objętym ochroną rolną. Zdaniem odwołujących grunt objęty w chwili wydawania decyzji taką ochroną nie może stanowić działki budowlanej. Wyklucza to tym samym możliwość wyznaczenia frontu działki w myśl § 2 pkt 5 Rozporządzenia.

Ponadto I i B.S w swoim odwołaniu podnieśli dodatkowo, że doręczona im decyzja i analiza urbanistyczna nie zostały podpisane przez osobę je sporządzającą własnoręcznie na każdej stronie, co stanowi brak formalny.

B.W. oraz P.W w złożonych odwołaniach, dodatkowo stwierdzili, że decyzja narusza art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz że została im doręczona na nieaktualny adres, pomimo informowania organu o jego zmianie.

Natomiast A.W. w swoim odwołaniu podniósł, że organ znacznie zawyżył wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wskaźników średnich występujących na analizowanym obszarze.

Na skutek rozpoznania złożonych odwołań, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie wyjaśniło, że projekt decyzji oraz analizę urbanistyczną sporządziła mgr inż. arch. M.D.. Wobec tego organ uznał za niezasadny zarzut B.W. i P.W. dotyczący naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Organ uznał, że analiza przeprowadzona przez organ I instancji na podstawie Rozporządzenia została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. Zdaniem Kolegium przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Zarzut dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego z uwagi na to, że przyjęty przez organ front działki nie przylega do drogi, gdyż mianem takim nie mogą być określane działki 1314/7 i 1314/13, Kolegium również uznało za niezasadny. Wskazano, że wymienione działki stanowią de facto drogę wewnętrzną, oznaczone są symbolem "j.żw.", co oznacza jezdnię żwirową. Natomiast fakt, że w ewidencji gruntów posiadają one oznaczenie wskazujące na użytek rolny, nie stoi zdaniem organu w sprzeczności z planowanym przeznaczeniem ich na drogę wewnętrzną, z której realizowany będzie główny wjazd na teren objęty wnioskiem inwestora.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, że w toku analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy Rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło dokonane w tym zakresie ustalenia organu I instancji, nie wnosząc uwag do ustalonych warunków i parametrów.

Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy SKO wskazało, że stosownie do § 5 ust. 2 Rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ zwrócił uwagę, że ustalony przez organ I instancji wskaźnik zabudowy "od 0,27 do 0,40" został szczegółowo uzasadniony w analizie urbanistycznej. Odniesiono się tam do pojęcia zabudowy szeregowej, wskazując, że charakteryzuje się ona specyficznymi parametrami z natury odmiennymi od parametrów budynków mieszkalnych wolnostojących. Zdaniem Kolegium ustalenie wskaźnika na podstawie § 5 pkt 2 Rozporządzenia było dopuszczalne i uzasadnione oraz właściwie przez organ I instancji umotywowane. W ocenie organu odwoławczego wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w sprawie spełnione. Ponadto wyjaśniono, że to, iż planowana inwestycja realizowana będzie na gruncie objętym ochroną rolną, nie stanowi przeszkód dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takich działek. Organ podał, że do takich gruntów nie stosuje się przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) stanowiącego, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, gdyż zgodnie z art. 10a tej ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Organ odniósł się również do kwestii posługiwania się przez organ I instancji nieaktualnym adresem B oraz P. W., mimo rzekomego informowania o jego zmianie. Kolegium wskazało, że adres stron został ustalony na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, a przesyłki kierowane do stron w toku postępowania na ten adres były odbierane przez osoby określające się dorosłymi domownikami. Natomiast w aktach brak jest pisma informującego o zmianie adresu.

Końcowo zaznaczono, że jakiekolwiek kwestie związane z uciążliwościami planowanej inwestycji mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Z przesłanych przez organ akt sprawy wynika, że decyzja Kolegium była dwukrotnie doręczana stronom postępowania, gdyż za pierwszym razem stronom przesłano decyzję niekompletną, tj. zawierającą jedynie strony nieparzyste.

Z wydanym przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem nie zgodzili się I. oraz B. S., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W skardze wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymanie ich wykonania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie w szczególności:

- art. 107 § 1 K.p.a., art. 112 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego. W szczególności zaś wydanie decyzji, bez wymaganego uzasadnienia, niekompletnej, bez niezbędnych pouczeń, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron;

- art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia, poprzez przyjęcie że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

- art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 Rozporządzenia, w szczególności poprzez błędną interpretację powyższych uregulowań i w tym zakresie brak uchylenia decyzji organu I instancji, wobec niespełnienia przez Inwestora jednej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji, wydanej pomimo braku wymaganych tym przepisem uzgodnień oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że projekt decyzji ich nie wymaga;

- art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i w tym zakresie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę oraz organ I instancji dokumenty;

- art. 1 ust 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności;

- art. 7 oraz art. 11 K.p.a., w szczególności wobec braku rozpatrzenia wszystkich, istotnych elementów stanu faktycznego sprawy oraz brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi obszernie omówiono wskazane wyżej zarzuty. Ponadto podniesiono, że doręczona stronom decyzja była niekompletna, a ponadto była to jedynie kopia decyzji, o czym świadczy brak oryginalnych podpisów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie zgadzając się z podniesionymi zarzutami i stwierdzając, że są one zbliżone do tych podniesionych uprzednio w odwołaniach.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Następnie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. Sąd odrzucił skargę z tego powodu, że została wniesiona przedwcześnie. WSA przyjął, że doręczenie skarżącym fragmentów decyzji, jedynie z tekstem nieparzystych stron i brakiem oryginalnych podpisów nie rozpoczęło biegu terminu do złożenia skargi. Dopiero doręczenie kompletnej i podpisanej decyzji SKO, które nastąpiło w dniu 21 maja 2019 r. otworzyło ten termin. Skarżący złożyli kolejną skargę z wnioskiem o przywrócenie terminu i termin ten został im przywrócony postanowieniem z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1410/19.

NSA postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. uchylił postanowienie tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2019 r. wskazując, że wadliwość doręczenia decyzji skarżącym powinna być oceniana w kontekście zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zasada wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie braku skutecznego doręczenia decyzji w sytuacji braku kontroli i możliwości weryfikacji przez stronę jak to się ma w odniesieniu do pozostałych stron. Zbyt doniosłe mogą być bowiem dla strony skutki samodzielnej oceny okoliczności związanych z doręczeniem decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1410/19 Sąd odrzucił więc tę drugą skargę, dla wniesienia której termin został przywrócony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec skierowania jej na takie posiedzenie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 stycznia 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Pandemia i związane z nią ryzyko zakażenia stron, pełnomocników czy pracowników Sądu przy okazji lub podczas rozprawy, przy braku technicznych możliwości jej przeprowadzenia z użyciem środków do przekazywania obrazu i dźwięku na odległość, wobec wielości stron, a jednocześnie mając na uwadze konieczność rozpoznania sprawy, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi podstawę dla dalszego toku inwestycji, uznano, że rozpoznanie sprawy jest konieczne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozpoznanie sprawy przez sąd na posiedzeniu niejawnym oznacza wyłącznie, że wyrok zapada po takim posiedzeniu bez możliwości udziału w nim stron. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd jest jednakże taki sam jak gdyby sprawa była rozpoznawana po przeprowadzeniu rozprawy. Strony zaś przed wydaniem wyroku miały możliwość przedstawienia swoich stanowisk i dodatkowej argumentacji na piśmie.

Dodać jeszcze wypada, że z uwagi na treść postanowienia NSA z dnia 16 września 2020 r., brak było podstaw do wyłączenia sędziego, gdyż nie zachodził przypadek objęty normą prawną wynikającą z art. 185 § 2 P.p.s.a. NSA uchylił bowiem zaskarżone postanowienie z dnia 3 grudnia 2019 r. ale nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Sprawa nie była wcześniej przez WSA rozpoznana lecz skarga została odrzucona jako niedopuszczalna z innych przyczyn.

Po zbadaniu sprawy w przedstawionych wcześniej aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "budowa czterdziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, składającej się z 4 zespołów po 9 budynków, 1 zespół z 6 budynkami, 1 zespół z 5 budynkami" na działkach szczegółowo opisanych na wstępie położonych w [...] przy ul. [....].

Materialnoprawną podstawę takiej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 67 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzenia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora, a mająca dopiero nastąpić zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Z istoty postępowania o ustalenie warunków zabudowy wynika zatem, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja powinna poprzedzać rozpoczęcie procesu budowlanego.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z nich przesądza o konieczności wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 2 pkt 4 Rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza dla działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Według ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słowniczkiem z § 2 pkt 5 Rozporządzenia, front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Znajdująca się w aktach sprawy tzw. analiza graficzna w ocenie Sądu została wykonana prawidłowo. Front działki stanowią w tym wypadku działki przylegające do działek nr 1214/7 i nr 1314/13. Z mapy wynika, że już aktualnie tymi działkami odbywa się dojazd do innych nieruchomości. W tym wypadku nie ma znaczenia jakie te działki mają oznaczenie użytków w ewidencji, skoro już teraz pełnią funkcję drogi wewnętrznej. Wydzielone na terenie planowanej inwestycji działki na drogi nr ew. 1314/15 i 1314/18 wyraźnie wskazują skąd ma się odbywać wjazd na teren planowanej inwestycji. W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowo, zgodnie z regułami z § 3 ust. 2 Rozporządzenia został wyznaczony obszar analizowany wokół terenu planowanej inwestycji. Jego granice wyznaczono stosownie do ww przepisu.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednakże analiza funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki stanowią załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy a w konsekwencji niektóre ustalone parametry, w tym przede wszystkim sposób ich ustalenia.

Z analizy też wynika, że w obszarze analizowanym kilkadziesiąt działek jest zabudowanych. Są to budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, ale także w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Niewątpliwie więc istnieje kontynuacja funkcji.

Poczynając od intensywności zabudowy; w analizie wyliczone zostały poszczególne działki z wyszczególnieniem odnoszącego się do nich współczynnika zabudowy. Osobno wymieniono te współczynniki w odniesieniu do działek zabudowanych tzw. szeregówkami i bliźniakami. Z analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki mieści się w przedziale 0,05 do 0,46. Średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 0,18; zaś dla zabudowy szeregowej 0,27.

Organ ustalił wskaźnik zabudowy w przedziale od 0,27 do 0,40 wskazując, że są to najczęściej powtarzające się wskaźniki w granicach dolnych wartości i górnych – co miało być zgodne z § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Tymczasem wskaźnik 0,27 występuje jedynie dwukrotnie przy np. sześciokrotnym powtórzeniu wskaźnika 0,21; trzykrotnym 0,22 także sześciokrotnym powtórzeniu 0,20. Współczynnik 0,40 nie występuje ani raz. Dla działek w najbliższym sąsiedztwie to m.in. 0,27; 0,20; 0,22 dwukrotnie – 0,17; 0,16; ale też 0,05 (działka 1314/8). Sąd nie odnalazł w sporządzonej analizie np. działki nr 1314/20, która jest przecież także zabudowana.

Z załącznika graficznego wynika, że rację mają skarżący zwracając uwagę na dosyć luźną zabudowę obszaru analizowanego. Zabudowa szeregowa stanowi tu raczej wyjątek a nie regułę, przy czym szeregówki te są pogrupowane – maksymalnie po 3 na działkach nr 1311/35, nr 1311/34, nr 1311/33, nr 1311/32 oraz nr 1311/31, nr 3111/30, nr 1311/29, nr 1311/28 oraz jeden raz 4 szeregówki przy ul. [...]. Przynajmniej tak wynika z mapy. Sporadycznie występuje zabudowa bliźniacza. Pozostałe budynki mieszkalne to budynki jednorodzinne wolnostojące.

Tymczasem zamierzenie inwestycyjne to aż 47 budynków czterokrotnie zgrupowanych po 9, jeden kompleks 6 budynków i jeden z 5 budynkami. W dodatku wszystko to skupione na dość niewielkiej w stosunku do obszaru analizowanego powierzchni.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie tylko uzasadnienie przyjętego współczynnika nie ma odniesienia do rzeczywistego stanu na obszarze analizowanym ale jest nieprawdziwe (bo nie ma działki zabudowanej ze współczynnikiem 0,27). Dodatkowo zabudowanie każdej z nowopowstałych działek (bo jak się wydaje to jeszcze nie jest ostateczny podział nieruchomości biorąc pod uwagę liczbę planowanych budynków) stosownie do maksymalnego wyznaczonego współczynnika – 0,40, mimo że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy spowodowałoby nieproporcjonalne w stosunku do całego obszaru i sąsiedztwa zagęszczenie zabudowy i znaczne podwyższenie współczynnika zabudowy dla całego obszaru. Zwrócić też trzeba uwagę, że teren przyszłej inwestycji to nie jedna działka, lecz więcej działek. Co prawda przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia pozwala na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż średnie (zgodnie z §5 ust. 1), ale ma to wynikać z analizy. W ocenie Sądu, owszem, wskazane w decyzji współczynniki 0,24 – 0,40 wynikają z analizy, ale uzasadnienie ich nie jest logiczne i zgodne z rzeczywistością nawet przy założeniu, że analiza została wykonana prawidłowo. Tymczasem – jak wyżej wskazano – współczynnik 0,40 w ogóle nie występuje w obszarze analizowanym, a 0,27 też nie jest najczęściej pojawiającym się współczynnikiem. Nie wzięto pod uwagę wszystkich działek, które są zabudowane, co świadczy o braku rzetelności analizy. Naruszony więc został przepis § 5 ust. 2 z Rozporządzenia.

Z powyższym wiąże się kolejne stwierdzone naruszenie. Zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Według ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W kontrolowanej sprawie jako zamierzenie inwestycyjne występują domy jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia pod pojęciem "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Według Sądu, w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej szeregowej owe gabaryty i formę architektoniczną należy odnosić nie tylko do pojedynczych budynków wchodzących w skład kompleksu lecz także do całego ich kompleksu, tj. tych, które mają być ze sobą połączone. Przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych budynków od 6 – 12 m długość kompleksu 9 budynków może wynosić od 54 do nawet 108 metrów a takich parametrów nie ma żaden budynek mieszkalny w obszarze analizowanym. Tu planuje się 4 takie kompleksy a do tego jeden z 6 budynkami – a więc kolejny kompleks o szerokości 36 – 72 m oraz jeden z 5 budynkami 30 – 60 metrów. Takie gabaryty kojarzą się raczej z budownictwem wielorodzinnym a nie jednorodzinnym. Żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób, który pozwalałby na ustalenie takich gabarytów planowanych obiektów. Z samego faktu, że w obszarze analizowanym znalazły się budynki w zabudowie szeregowej nie można wywodzić możliwości realizacji zabudowy szeregowej o gabarytach kilkakrotnie większych od istniejących. Właśnie specyfika zabudowy szeregowej jako takiej, powinna mieć wpływ na określenie ilości budynków jednorodzinnych, które mogą być w ramach niej grupowane. W niniejszej sprawie powstanie planowanych kompleksów w ocenie Sądu zaburzyłoby ład przestrzenny na tym terenie. Przy zabudowie szeregowej konieczne jest uwzględnienie gabarytów zespołu budynków.

Kolejne naruszenie to, według Sądu, określenie wysokości planowanych budynków.

W decyzji ustalono, że wysokość budynku – do 7,50 m. Odnoszące się do tej kwestii zapisy analizy do w pkt 3.4 lit. a "- wysokość zabudowy budynków mieszkalnych

od 6,50 m do

9,60 m mierząc do kalenicy;

- wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych – od

2,50 m do wysokości kalenicy".

Takie zapisy są dość nieczytelne. Nawet pomijając tę okoliczność, zgodnie z treścią § 7 ust. 1 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Według ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym. W ust. 4 dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy oraz treść analizy, trzeba stwierdzić, że w ogóle nie wiadomo w jaki sposób ustalono wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków. Orzecznictwo wprawdzie dopuszcza tzw. widełkowe ustalenie tych wartości. W kontrolowanej sprawie ustalono tylko "wysokość całkowitą budynku" a nie wysokość krawędzi elewacji frontowej, co być może wynika z faktu, że w decyzji, zgodnie z wnioskiem inwestora ustalono, że dachy będą płaskie. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym budynki posiadają wyłącznie dachy dwuspadowe i wielospadowe. Kalenice skierowane są równolegle, prostopadle oraz skośnie do kierunku dojazdu, spadki połaci dachowych wynoszą od

20° do

45°. Według autorów analizy "wprowadzenie na badanym terenie nowej formy dachu będzie urozmaiceniem przestrzeni i możliwością swobodnej realizacji ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. Żaden z przepisów prawa nie sprzeciwia się takiemu kształtowaniu walorów architektonicznych na działce objętej wnioskiem".

Tymczasem zgodnie z § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Według art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Z zestawienia tych przepisów oraz brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazującego na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, zdaniem Sądu, obiektywnie nie może uzyskać akceptacji takie uzasadnienie odstępstwa od zasad ogólnych jak zaprezentowane w analizie tekstowej. Owe "urozmaicenie przestrzeni" oznaczałoby bowiem, że wszystko można w ten sposób uzasadnić i w konsekwencji zabudować, nawet gdy – jak w tym przypadku – w całym obszarze analizowanym nie ma żadnego przynajmniej podobnego obiektu mieszkalnego. Trzeba też zwrócić uwagę, że w przypadku dachu płaskiego o takiej samej wysokości jak obiekt z dachem spadzistym, bryła obiektu jest bardziej masywna. Ustawodawca po to określił reguły dotyczące zasad dopasowywania planowanej inwestycji do otoczenia, aby przestrzeń uporządkować a nie "urozmaicać" przez budowę obiektów, które nie mają żadnego odnośnika na otaczającym je terenie. W świetle przywołanych przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8, w ocenie Sądu, istotne jest jakie jest uzasadnienie dla parametrów planowanych obiektów w analizie. Uzasadnienie to powinno być logiczne a nie dowolne. Organy zaś powinny je zweryfikować w ramach swobodnej oceny dowodów.

Powyższe uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zdecydowały o konieczności wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.. Niewątpliwie mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do tego należy dodać okoliczności związane z doręczeniem skarżącym w praktyce tylko części decyzji SKO bo egzemplarza składającego się wyłącznie z nieparzystych stron na wydruku. Trudno stwierdzić czy taka sytuacja miała miejsce wyłącznie w odniesieniu do skarżących, bo po złożeniu skargi Kolegium ponownie wysłało decyzje do wszystkich stron. Dodatkowo – jeśli do skargi dołączony został egzemplarz, który rzeczywiście otrzymali skarżący to – istotnie nie była to decyzja wobec skopiowania podpisów. Naruszono więc także przepisy art. 8, art. 107 § 1 pkt 6 (brak pełnego uzasadnienia), pkt 7 i 8 k.p.a. W przedstawionej sytuacji bez znaczenia jest czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, bo wcześniej przedstawione braki i uchybienia taki wpływ mogły mieć i zapewne miały.

Bezzasadne są natomiast zarzuty związane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych, gdyż jak słusznie zauważa Kolegium z mocy art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 tej ustawy, a więc także art. 7 ust. 2 pkt 1 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Wszystkie wymagane uzgodnienia projektu decyzji się odbyły.

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do zasady nie ma także znaczenia jaki procentowo obszar w obszarze analizowanym stanowi zabudowa szeregowa, skoro taka zabudowa tam jest.

Organy nie mogły też naruszyć § 18 pkt 2 Rozporządzenia, gdyż ten akt prawny nie ma takiego przepisu.

W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p., bo przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

W ponownym postępowaniu organ ponownie przeprowadzi analizę wyznaczonego obszaru, uwzględni stanowisko Sądu przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i ewentualnie stosownie do tego ustali parametry planowanej inwestycji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. , zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, w tym poniesione opłaty sądowe, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika skarżących.