Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2101/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska- Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Szef Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny przedstawia się następująco:

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szef KAS") postanowieniem z [...] września 2018r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia L. O. (zwany dalej "Skarżącym") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") z [...] lipca 2018r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienia te wydano w związku z tym, że Skarżący [...] maja 2018r. (data wpływu do DIAS [...] maja 2018r.) zwrócił się do DIAS o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

DIAS postanowieniem z [...] lipca 2018r., powołując się na art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu DIAS wskazał, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Skarżący otrzymał [...] maja 2017r. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], więc jego stosunek służbowy uległ przekształceniu 1 czerwca 2017r. w stosunek pracy. Ustawodawca nie wyposażył organu w uprawnienie i obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia, w przedmiocie stosunku służbowego, gdy przyjęto propozycję złożoną przez DIAS. Przyjęcie propozycji wywołuje z mocy prawa skutek w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. W kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy, uregulowanych art. 165 ust. 7, w zw. z art. 170 ust. 2, w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948, ze zm., zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS"), w tym skutkach jej przyjęcia, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 ww. ustawy (nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy), nie można rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia NSA z: 20 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 388/18, I OSK 385/18, I OSK 386/18, I OSK 387/18, I OSK 472/18).

Ustawodawca w art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS wskazał, że tylko w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przy czym art. 170 ust. 1 wskazuje na przypadek nie otrzymania jakiejkolwiek propozycji lub złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji. W związku z tym w innych sytuacjach niż określone w art. 170 ust. 1 ww. ustawy, a więc także w razie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, Ustawodawca nie wprowadził takiego domniemania. Przyjęcie propozycji zatrudnienia i przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy, nie może być traktowane, jak jednoczesne zwolnienie ze służby. Odmienne rozumowanie stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa.

W art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne, polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 u.p.w.u. o KAS), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. o KAS).

Skarżący w zażaleniu do Szefa KAS wniósł o uchylenie ww. postanowienia DIAS, z uwagi na obrazę: a) art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że błędnie przyjęto, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, że decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób, jak Skarżący w ogóle nie powinna być wydawana; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i art. 78 Konstytucji RP - przez nierówne traktowanie Skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom DIAS nie wydaje decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację Skarżącego.

Szef KAS w ww. postanowieniu z [...] września 2018r. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIAS, podtrzymując jego argumentację i wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez Skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Skoro Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w ww. Izbie Administracji Skarbowej, to ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS i stosownych przepisów k.p.a. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z ww. przepisów wynika, że jeśli funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej przyjmie propozycję zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza, nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącego wynikających z przepisów prawa. Proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Złożonej propozycji nie można też uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, bo nie rozstrzyga ona indywidualnej sprawie administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Ww. pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia ww. propozycji nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

U.p.w.u. o KAS nie przewiduje możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub przy braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, a co za tym idzie w przypadku przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy czy przy wygaśnięciu tego stosunku. Również przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016r., poz. 1799 ze zm.), które zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe -. ustawę z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r., poz. 508 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o KAS"). Z brzmienia ww. przepisów wynika, że w katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w ustawie o KAS, m.in. w ww. przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a co za tym idzie nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Szef KAS podkreślił także, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej z art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego art. 104 k.p.a., czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Analiza przepisów ustawy o KAS i u.p.w.u. o KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, czy też wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy u.p.w.u. o KAS, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Zdaniem Szefa KAS propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Nie sposób również w ww. propozycji dostrzec cech decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę, co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdy stosunek służbowy przekształci się w stosunek pracy na podstawie u.p.w.u. o KAS.

W ocenie Szefa KAS nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i 78 Konstytucji RP przejawiający się, w ocenie Skarżącego, w nierównym traktowaniu Skarżącego, gdyż wbrew przepisom DIAS nie wydał decyzji o zwolnieniu Go ze służby i tym samym pozbawił Go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji i zastosował niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej. Tak sformułowany zarzut sugeruje, że Skarżący w istocie kwestionuje zgodność u.p.w.u. o KAS, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2, z ww. przepisami Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie badał jednak dotąd zgodności ww. aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie, więc ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w sprawie. DIAS wydał więc ww. postanowienie zgodnie z prawem.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS i ww. postanowienia DIAS, zrzucając naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS (w ślad za DIAS), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak skarżący nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w jego sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby;

b) art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 u.p.w.u. o KAS - przez ich niezastosowanie a w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez Szefa KAS, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, gdy taki pogląd prawny jest błędny i należało wydać decyzję administracyjna o zwolnieniu Skarżącego ze służby;

c) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2. art. 78 Konstytucji RP - przez nierówne traktowania Skarżącego wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DIAS i Szef KAS nie wydał decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby i tym samym pozbawia prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosował niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość, a okoliczności te z kolei pokazują na dyskryminację jego osoby.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz sądowej. NSA na tle poprzednio obowiązującej ustawy zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie wskazał, że wobec funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej reforma danej służby nie może bowiem usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Skoro Skarżący w wyniku działań organu przestał być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, powinien otrzymać decyzję administracyjną o zwolnieniu z służby. Niewydanie takiej decyzji pozbawia go prawa do sądu, do kontroli zasadności zwolnienia z służby i tym samym zasadności złożenia mu propozycji pracy.

Skarżący stwierdził, że skoro ustawodawca przewiduje formę decyzji administracyjnej w przypadku zwolnienia funkcjonariusza, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować, jak zwolnienie ze służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania decyzji obciąża organ. Tylko wydanie decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w realiach sprawy jest art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podstawę do wydania decyzji wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pełniących stosunki służbowe do 31 sierpnia 2017r. stanowią art. 169 u.p.w.u. o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby) i art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby).

3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga podlegała oddaleniu.

2. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.").

3. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób należyty zastosowały w sprawie przepisy k.p.a., a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. Nie dopuściły się również naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze.

4. Sąd, biorąc pod uwagę wskazaną w sprawie podstawę prawną wydanych postanowień wskazuje, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje ani wprost ani wyraźnie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów u.p.w.u. o KAS należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tym samym nie można uznać, że organy administracyjne, wydając w sprawie: zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. naruszyły jakikolwiek przepis prawa, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

Sąd stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2019r. o sygn. akt I OSK 996/18 stwierdził, że niewątpliwie, w przypadku funkcjonariusza, któremu nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej zwolnienie ze służby. Podobnie rzecz ma się z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby. W tych sytuacjach podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby można wywieść z art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Sytuacja funkcjonariusza, który przyjął propozycję nowych warunków pracy, jest jednak odmienna.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w jego ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

NSA uznał wobec tego, że stosowanie art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS do funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, rozszerza odesłanie z art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS obejmujące przypadki, o których mowa w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, o przypadek, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Taka wykładnia pomija istotę przepisów odsyłających, które - jeżeli stosowane są ze względu na potrzebę osiągnięcia spójności regulowanych instytucji prawnych lub skrótowości tekstu - jednoznacznie wskazują zakres spraw, dla których następuje odesłanie lub przepisy prawne, do których odsyłają. Taka wykładnia nie ma oparcia w przepisach prawa, ma charakter rozszerzający i posługuje się innymi kryteriami niż zgodność z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zanegował stanowisko, jakoby na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składały się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy, uznając taką wykładnię za wykładnię contra legem.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń.

Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w u.p.w.u. o KAS (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Za aktualne Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2012r. sygn. akt I OSK 2023/11, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest zależne od woli którejkolwiek ze stron tego stosunku i nie wymaga składania oświadczenia woli w tym przedmiocie. Specyfika instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego oraz jej precyzyjne uregulowanie w ustawie prowadzi do wniosku, że organ w sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa w związku z zaistnieniem jednego ze zdarzeń wymienionych we wskazanych przepisach, nie ma obowiązku potwierdzania tego skutku w decyzji deklaratoryjnej. Decyzja deklaratoryjna, ogólnie rzecz ujmując, to taka, która stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy więc stosunków prawnych, one zaś wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu.

Obowiązku wydania decyzji nie można także w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadzić z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązku wydania decyzji nie można też wyprowadzić z przepisów u.p.w.u. o KAS, w której załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Obowiązku wydania decyzji nie można także przyjąć na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 u.p.w.u. o KAS, przepisy te stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wobec konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a., nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W orzecznictwie NSA w początkowych latach działalności ujawniała się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie, ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby, podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne przewidziane w u.p.w.u. o KAS, jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na mocy przekształcenia, o jakim stanowi art. 171 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że przedstawione stanowisko nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Propozycja zatrudnienia została sformułowana w ramach stosunku służbowego. Dotychczasowy funkcjonariusz, który zmierza do tego, aby zachować przysługujący mu uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, swoje prawa może realizować w ramach sporu o roszczenia ze stosunku służbowego. Stosownie do art. 277 ustawy o KAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2826/17).

Analogiczne stanowisko o braku podstaw do stosowania art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS) zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 553/18.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela ww. stanowisko prezentowane w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i traktuje je, jak własne i w związku z tym uznaje, że organy administracyjne obu instancji wydając wobec Skarżącego ww. postanowienia nie naruszyły żadnego z przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Skoro bowiem z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, należało podzielić stanowisko prezentowane przez Szefa KAS i DIAS wyrażone ww. postanowieniach, że organy te nie miały podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym i wydania decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

6. Sąd wskazuje ponadto, że rozpatrując sprawę z perspektywy historycznej, podobne zagadnienie z tym, że dotyczące wygaśnięcia stosunku pracy, było rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m.in. art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Art. 58 tej ustawy zawierał unormowanie sytuacji prawnej pracowników reformowanych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Wprowadzono w nim zasadę, że stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegały rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęła, dochodziło do rozwiązania stosunku pracy w terminie do [...] czerwca 1999r.

Konstrukcja ww. przepisu, podobnie jak ww. przepisu u.p.w.u. o KAS, wprowadziła instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "w przypadku takiego ustania stosunku pracy nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy. Pracodawca - nie mając innej możliwości - powiadamia jedynie pracownika, że w ustawowo określonym terminie stosunek pracy wygasł. Także przy braku powiadomienia skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy następuje ex proprio vgore. Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany. Nie ma więc możliwości ani negatywnego ani pozytywnego ustosunkowania się do sytuacji prawnych powstałych z mocy samego prawa. W takim przypadku zatem, przy wygaśnięciu stosunku pracy z mocy prawa, nie ma miejsca połączona z wyrażeniem woli przez pracodawcę indywidualizacja i konieczna przy indywidualnych rozstrzygnięciach podwójna konkretyzacja normy prawnej."

7. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.