Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 661/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowiąc o możliwości zgłoszenia sprzeciwu, nie określa z jakich powodów może on nastąpić, jednakże o jego zasadności decydują określone przesłanki a w tym np. naruszenie warunków określonych w pozwoleniu na budowę względnie wydanie decyzji nakazującej dokonania określonych zmian lub przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

TEZY

Przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ stanowiąc o możliwości zgłoszenia sprzeciwu, nie określa z jakich powodów może on nastąpić, jednakże o jego zasadności decydują określone przesłanki a w tym np. naruszenie warunków określonych w pozwoleniu na budowę względnie wydanie decyzji nakazującej dokonania określonych zmian lub przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2001 r. sprawy ze skargi L. Zakładów Energetycznych "L." S.A w L. na decyzję Wojewody B. z dnia 17 grudnia 1998 r. (...)w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu organu dotyczącego zakończenia budowy - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części orzekającej o zgłoszeniu sprzeciwu w przedmiocie zakończenia robót budowlanych (...); (...).


UZASADNIENIE

Pozostaje poza sporem, że ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 25 lipca 1995 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi Zakładowi Energetycznemu L. S.A. "L." pozwolenia na budowę polegającego m.in. na remoncie linii SN 15 Kv Rusków 1 dł. 2.146 mb, Hruszew 1 długości 730 mb, budowie linii SN 15 Kv Hruszew 2 długości 610 mb, stacji transformatorowej, linii napowietrznej i kablowej, przedstawionych w załączniku do decyzji.

Inwestor, na podstawie ww. decyzji z dnia 25 lipca 1995 r., przystąpił do wykonywania robót budowlanych zaś pismem z dnia 23 października 1998 r. zgłosił zakończenie tych robót.

Kierownik Urzędu Rejonowego w B.-P. decyzją z dnia 27 października 1998 r. na podstawie art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ - zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Zakład Energetyczny L. S.A. "L." z dnia 23 października 1998 r. zakończenia robót budowlanych dotyczących remontu i rozbudowy urządzeń elektroenergetycznych w miejscowościach H. i R. 1,2 gminy P. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że inwestor nie posiada rozstrzygniętej sprawy na etapie pozwolenia na budowę albowiem wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 25 lipca 1995 r. o udzieleniu pozwoleniu na budowę przy czym decyzja uchylająca pozwolenie na budowę i odmawiająca udzielenia pozwolenia wydana została w dniu 12 października 1998 r.

Decyzją z dnia 17 grudnia 1998 r., wydaną z upoważnienia Wojewody B., po rozpoznaniu odwołania Zakładu Energetycznego L. S.A. "L.", uchylono zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 27 października 1998 r. w części nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i w tej części umorzył postępowanie zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda powołał się na następujące ustalenia : trwa postępowanie administracyjne po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-P. z dnia 25 lipca 1995 r., wydano postanowienie o wstrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przy czym w warunkach sprawy przepisy Prawa budowlanego nie upoważniają do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Te ustalenia, w ocenie Wojewody, uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 27 października 1998 r. w części nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie i umorzenie postępowania w tym zakresie a jednocześnie utrzymanie jej w mocy w pozostałej części.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na powyższą decyzję Wojewody z dnia 17 grudnia 1998 r., inwestor tj. L. Zakłady Energetyczne S.A. "L." w L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Według twierdzeń skarżącego brak było podstaw prawnych do wydania sprzeciwu. Poza tym w sprawie wprawdzie wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże utraciło ono moc. Poza tym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę /aczkolwiek nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe/. Wreszcie istotnym w sprawie jest to, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę doręczone zostało inwestorowi już po zakończeniu robót budowlanych /protokół odbioru technicznego zakończonych robót sporządzony został w dniu 12 marca 1998 r./. Wszystkie te względy, zdaniem skarżącego, uzasadniają uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa /gdyż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy/ a jednocześnie obydwie decyzje nie odpowiadają wymogom z art. 107 par. 1 Kpa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji składa się z trzech zdań z których jedno zresztą obejmuje pouczenie o możliwości wniesienia odwołania. Z kolei z ustaleń faktycznych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że pozostaje w toku postępowanie administracyjne /w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę/ oraz że wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i "z tych też względów postanowiono jak na wstępie".

Jeśli przy tym mieć na uwadze, iż w zaskarżonej decyzji nie powołano nawet podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia oraz że brak jest jakichkolwiek rozważań co do zarzutów podniesionych w odwołaniu a także, iż nie wiadomo z jakich w istocie przyczyn doszło do zgłoszenia sprzeciwu /można jedynie dorozumiewać, iż wiąże się on z toczącym się postępowaniem wznowieniowym, o czym będzie jeszcze mowa/ to w tych warunkach w ogóle wyłączona jest możliwość dokonania oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji.

Już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 po. 368 ze zm./ wobec braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Niezależnie od tego uszło uwadze organów obydwu instancji, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przede wszystkim wyjaśnienia i udzielenia odpowiedzi na następujące pytania : czy wszystkie roboty budowlane, zgodnie z pozwoleniem na budowę, wykonane zostały przed doręczeniem inwestorowi orzeczenia o wstrzymaniu robót /jak to twierdzi skarżący/ zaś w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi czy i jakie przesłanki uzasadniają zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.

Co do tej ostatniej kwestii podzielić należy stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. II SA/Lu 1630/98 - nie publ., w którym stwierdzono, że przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiąc o możliwości zgłoszenia sprzeciwu, nie określa z jakich powodów może on nastąpić, jednakże o jego zasadności decydują określone przesłanki a w tym naruszenie warunków określonych w pozwoleniu na budowę względnie wydanie decyzji nakazującej dokonanie określonych zmian lub przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Należy przy tym dodać, iż zgłoszenie przez organ sprzeciwu, w drodze decyzji, nie może być dowolne i oparte na swobodnym uznaniu lecz wskazywać naruszenie przez inwestora określonych norm prawnych. Zrealizowanie więc inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, przy braku naruszeń prawa, wyłącza możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu, /podlegającego ocenie organu odwoławczego i kontroli sądu administracyjnego/. Kwestia ta wymaga więc wyjaśnienia zaś w razie ustalenia, iż brak było podstaw prawnych do zgłoszenia sprzeciwu, wszczęte w tym zakresie postępowanie winno być umorzone co otwiera inwestorowi możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu. Oczywiście nie można wykluczyć, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, że w ocenie organu zaistniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, jednakże wymaga to, jak już o tym była mowa, poczynienia jednoznacznych ustaleń i wykazania naruszenia przez inwestora określonych obowiązków.

Pozostaje wreszcie do rozważenia określenie wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy postępowaniem administracyjnym związanym ze zgłoszonym sprzeciwem a postępowaniem administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Przede wszystkim należy wskazać na odrębność i samodzielność tych dwóch w istocie różnych postępowań administracyjnych, toczących się i mogących się toczyć niezależnie od siebie. Wypływają z tego określone konsekwencje a przede wszystkim to, że samo tylko wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę /a więc ograniczenie się organu do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania/, nie ma wpływu, przy braku zgłoszenia uzasadnionego sprzeciwu w trybie art. 54 ust 1 Prawa budowlanego, na możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli zakończono budowę w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę a brak jest podstaw do zgłoszenia sprzeciwu z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, to nawet wszczęcie postępowania wznowieniowego nie może stać na przeszkodzie do przystąpienia do użytkowania wybudowanego obiektu. Możliwość wyprowadzenia odmiennych wniosków zachodziłaby tylko wówczas gdyby zostało ustalone, że w postępowaniu wznowieniowym wstrzymano wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 152 par. 1 Kpa/ a jednocześnie budowa nie została zakończona. Wymaga to jednak dokonania jednoznacznych ustaleń a w konsekwencji ponownej oceny materiału dowodowego.

Już na marginesie powyższych rozważań zasygnalizować należy kilka kwestii związanych z dalszym tokiem postępowania w związku z odrębnością postępowania związanego ze zgłoszonym sprzeciwem a postępowaniem administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Może n okazać się, że inwestor przystąpi do użytkowania wybudowanego obiektu zaś nadal w toku pozostanie wszczęte postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wydaje się oczywistym, iż przystąpienie do użytkowania obiektu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania wznowieniowego. Nie można bowiem wykluczyć, iż wydana zostanie decyzja stwierdzająca, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem prawa /art. 151 par. 2 Kpa/. Być może w ogóle dojdzie do wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 151 par. 1 pkt. 2 Kpa/, jednakże kwestie te, jak i szereg innych, które hipotetycznie są możliwe, będą przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, nie związanych z niniejszą sprawą, wobec czego ich omawianie jest bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, ograniczając się do oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i uznając, że postępowanie dowodowe w sprawie wymaga uzupełnienia oraz poczynienia niezbędnych ustaleń należało, na podstawie art. 22 ust 2 pkt. 3 powołanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzec jak w sentencji.