Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2932/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/17 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1694/17 oddalił skargę A.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku A.K., odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości D.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej powinna być zapewniona poprzez dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], która to droga włączona jest do drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu publicznego zlokalizowanego w km [...] ww. drogi krajowej. Dojazd do nieruchomości miałby odbywać się poprzez ten zjazd i dalej ww. drogą do zjazdu z tej drogi do działki nr [...], następnie wzdłuż działek nr [...] i nr [...] do działki nr [...].

Organ stwierdził, że zarządca drogi przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi takie określa w szczególności ww. rozporządzenie. Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów, poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg klas niższych. Organ wskazał, że lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie takiej sytuacji się nie dopatrzył, co w jego ocenie uniemożliwiło wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Organ przypomniał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wnioskowany zjazd indywidualny dodatkowo znajdowałby się w miejscu występowania znaku poziomego P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa", który stosowany jest w szczególności w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności. Wobec powyższego, wyważając zgodnie z art. 7 k.p.a. słuszny interes wnioskodawczyni i interes społeczny, przyznał prymat interesowi społecznemu.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo na natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr [...], które w 2015 r. wynosiło 4808 pojazdów na dobę.

W odpowiedzi na zarzut, że w okolicy działki wnioskodawczyni znajduje się wiele zjazdów do drogi krajowej nr [...], przez co decyzja narusza zasadę równości, organ stwierdził, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Dodał, że większość z tych zjazdów została wykonana wiele lat temu w innym stanie faktycznym i prawnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.K., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego;

2. art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1694/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej stanowi art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Zgodnie z ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. wydane na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu – obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia – kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA w Warszawie z 15 lipca 1998 r. II SA 705/98, LEX nr 41384). Stosownie do art. 7 k.p.a. muszą mieć przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Decyzja o zgodzie na lokalizację zjazdu lub odmowie takiej zgody jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 1 u.d.p., stanowiąc o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu, nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Z kolei art. 29 ust. 4 określa, kiedy organ "może" odmówić zgody. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Decyzja taka musi być co do zasady wyczerpująco uzasadniona stosownie do obowiązujących przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji organ w postępowaniu administracyjnym dopełnił tych obowiązków, a zaskarżona decyzja zawiera wymagane elementy, a więc spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nie jest trafny pierwszy zarzut skarżącej, że organ rozstrzygnął sprawę bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy pozwalał na podjęcie decyzji w świetle wszystkich wskazanych wyżej kryteriów. Materiał kartograficzny, zdjęcia oraz przeprowadzone oględziny należy uznać za wystarczające w tym zakresie. Wartość dowodowa tych środków nie budziła żadnych wątpliwości. Oględziny miały na celu dokonanie przez organ bezpośrednich spostrzeżeń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Ocena słusznego interesu skarżącej wymagała zbadania, czy jest alternatywna możliwość dojazdu do drogi krajowej nr [...]. Organ trafnie stwierdził, że taką możliwość istnieje. Jest przy tym oczywiste, że możliwość ta miała w chwili oceny charakter potencjalny i uzyskanie przez skarżącą dojazdu wymagałoby podjęcia dalszych działań. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo zapewnia skarżącej sposoby uzyskania alternatywnego dojazdu, co należało uznać za wystarczające.

Skarżąca może uzyskać dojazd z drogi krajowej nr [...] do swojej nieruchomości poprzez zlokalizowaną na działce nr [...] drogę, która znajduje się w zarządzie Gminy C. Zastrzeżenia skarżącej budzi fakt, że należąca do niej działka nie ma obecnie dostępu do drogi gminnej. Należy zauważyć, że skarżąca może uzyskać taki dostęp. Zgodnie z art. 145 § 1 kodeksu cywilnego jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Dojazd z drogi gminnej do nieruchomości skarżącej wymagałby przejechania po pierwsze przez działkę nr [...], która stanowi drogę dojazdową do drogi gminnej dla sąsiednich działek. Po drugie konieczne byłoby przejechanie przez działkę [...]. Skarżąca może żądać od właścicieli tych dwóch działek ustanowienia za wynagrodzeniem służebności drogowej, co umożliwi jej dojazd do drogi gminnej, która posiada zjazd do drogi krajowej nr [...].

Nie można zgodzić się również z tym, że nieprzedstawienie przez organ danych czy badań dotyczących możliwości powstania niebezpieczeństwa wskutek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu świadczy o wadliwości postępowania administracyjnego. To właśnie do wyspecjalizowanego organu, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, należy ocena tych okoliczności i nie musi on zwracać się w tym zakresie do biegłych.

Za nietrafny należy uznać zarzut, sprowadzający się do naruszenia zasady równości, która znajduje podstawę w art. 32 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. Zasada ta oznacza obowiązek równego traktowania uczestników postępowania w podobnych okolicznościach. Należy stwierdzić, że sam fakt, że inne działki położone w okolicy działki skarżącej mają zjazdy do drogi krajowej nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady równości. Sprawy, w których wydano zgodę na lokalizację tych zjazdów, mogły mieć zasadniczo odmienny charakter od sprawy skarżącej. Organ w postępowaniu administracyjnym nie ma obowiązku dokładnego analizowania spraw z przeszłości, aby wykazać brak możliwości naruszenia zasady równości. Przyjęcie rozumowania skarżącej skutkowałoby tym, że po wydaniu pierwszej zgody na lokalizację zjazdu z danej drogi, organ byłby w zasadzie zobowiązany do wydawania kolejnych zgód właścicielom okolicznych działek. Takiego stanowiska nie można zaakceptować.

Nie przekraczając granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawczyni, organ zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1694/17, wniosła A.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający, podczas gdy w rzeczywistości charakteryzowało się ono brakiem dostatecznej wnikliwości i rzetelności prowadząc do przyznania pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ w swojej decyzji nie dopuścił się nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, podczas gdy w rzeczywistości w przedmiotowej sprawie organ naruszył w stosunku do skarżącej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej;

II. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w zaskarżonej decyzji nie doszło do przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ administracji publicznej polegającego na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego oraz prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), sprowadzające się do twierdzenia, że organ, z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a także w zw. z art. 32 Konstytucji RP, odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w związku z tym nie można uznać, że ocenił "na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" (art. 80 k.p.a.), co w tej sytuacji przekłada się na negatywną ocenę zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, że "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Z uwagi na to, że w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną klasy G, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. "Decyzja wydawana na gruncie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu "zarządca drogi może odmówić". (...) Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji" (zob. wyrok NSA z 22.04.2020 r. I OSK 3427/18, LEX nr 3030566).

Odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (która przylega do pasa drogi nr [...]) organ nie wskazuje, że zjazd taki jest możliwy "z innej drogi niższej klasy", tylko twierdzi, że z drogi wewnętrznej stanowiącej zjazd publiczny, należy jeszcze ustanowić służebność drogi koniecznej, która prowadziłaby dopiero do działki nr [...]. Zauważyć dodatkowo należy, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na cztery działki (zob. decyzja Wójta Gminy C. z [...] lutego 2013 r.), przy czym warunkiem podziału (zob. art. 99 u.g.n.) nie było ustanowienie służebności drogowej dla działki nr [...] w celu zapewnienia dla niej dostępu do drogi publicznej.

W takich okolicznościach, skoro działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej nr [...] "z innej drogi niższej klasy", a jednocześnie strona skarżąca ustaliła (co dokumentuje), że w bliskim sąsiedztwie funkcjonuje ok. 40 zjazdów indywidualnych bezpośrednio z drogi nr [...] (klasy G) do innych nieruchomości, to obowiązkiem organu, który twierdzi, że w przypadku skarżącej pogorszy to bezpieczeństwo w ruchu drogowym, było szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i wykazanie różnic albo w sytuacji faktycznej, albo prawnej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z nieruchomościami innych podmiotów, gdzie funkcjonują zjazdy indywidualne. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, który twierdzi, że "Przyjęcie rozumowania skarżącej skutkowałoby tym, że po wydaniu pierwszej zgody na lokalizację zjazdu z danej drogi, organ byłby w zasadzie zobowiązany do wydawania kolejnych zgód właścicielom okolicznych działek" nie może być uznane za trafne. Nie jest bowiem wykluczone wykazanie różnic w sytuacji prawnej lub faktycznej innych podmiotów (np. ze względu na ukształtowanie drogi i widoczność zjazdu lub czas powstania zjazdu i status drogi), które mogą uzasadniać inne rozstrzygnięcie wobec skarżącej, ale takie różnice uzasadniające odmienne traktowanie należy w takiej sytuacji wykazać.

Już bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku ukształtował się pogląd, że "fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL [obecnie art. 32 Konstytucji R.P.] i – jak każda zasada konstytucyjna – musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji" (zob. wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Stanowisko takie zostało następnie podzielone również przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli (zob. wyrok SN z 28.11.1990 r. III ARN 28/90, OSP 1992/7/150). Poglądy te aprobowała również doktryna (por. np. glosy: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150, Zieliński A. PS 1992/3/85, Sokolewicz W. PiP 1991/9/110).

Współcześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości w odniesieniu do prawodawstwa rozumiana jest w ten sposób, najogólniej rzecz ujmując, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych" (por. wyrok TK z 23.02.2010 r. P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Takie podejście do zasady równości aprobowane jest także współcześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak choćby w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2010 r. I SA/Wa 601/10, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2011 r. II OSK 216/11. Także w powoływanym już wyżej wyroku NSA z 22 kwietnia 2020 r. I OSK 3427/18 stwierdzono, że "Pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. (...). Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. (...) Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej. (...) Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, wydaje się, że kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi (zob. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12).

Reasumując w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, jak również okoliczności w zakresie naruszenia zasady równości. Brak ustaleń organu w zakresie okoliczności odnoszących się do ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właścicieli sąsiadujących działek, a w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach sprawy testu równości (zob. wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12) nie pozwalał potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji" (LEX nr 3030566).

Poglądy powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów lokalizacji zjazdów z drogi publicznej nr [...], a jeśli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub w innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. Tym bardziej, że sposób rozumowania organu w zaskarżonej decyzji w kwestii alternatywnego dostępu do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w ostatecznej decyzji podziałowej. Organ nie wywiązał się więc z powyższych obowiązków w sposób właściwy, a Sąd I instancji oddalając skargę nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co usprawiedliwia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w wz. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. a także w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

Odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego jest w takiej sytuacji przedwczesne. Wytyczne, co do dalszego postępowania w sprawie zawarte zostały już w powyższych rozważaniach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.