Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1, 2, par. 4 ust. 1, 3, 4, par. 5, 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. D., W. D. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A. D. i W. D. reprezentowanych przez adw. W. R. oraz E. M. reprezentowanej przez r. pr. G. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 13 stycznia 2020 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek A. G. (dalej w skrócie: "inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 586 i 587 w [...].

Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Następnie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach o nr ew. 586 i 587 położonych w [...] przy ul. [...], obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta streścił dotychczasowy przebieg postępowania a następnie podał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przeprowadzonych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Ponieważ szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi ok. 30 m, granice obszaru analizowanego wyznaczono na załączniku graficznym sporządzonym na kopii mapy w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujące obszar w odległości 90 m od granic działek wnioskowanych do zabudowy.

Prezydent Miasta podał, że na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarczo - garażowe z towarzyszącą infrastrukturą techniczną), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz budynki biurowe, budynki handlowo - usługowe, budynki oświaty i nauki. Zabudowa ta tworzy urbanistyczną całość i pozwala określić parametry dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przy zachowaniu ładu przestrzennego. Ponadto zabudowa na działkach, które znalazły się w wyznaczonym obszarze analizowanym jest reprezentatywna dla tego rejonu miasta i jest wystarczająca dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie ma potrzeby wyznaczania większego obszaru analizowanego.

Dalej Prezydent Miasta podał, że działki nr 586 i 587 znajdują się w zwartym kwartale zabudowy. Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi (czyli posiadającymi taką funkcję jak planowany budynek na działkach objętych wnioskiem), znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Pominięto natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane na działkach nr 542 i 534/2 położonych przy ulicy [...], gdyż są to budynki o znacznych gabarytach, odbiegające swą formą od istniejącej zabudowy, tworzą typowe osiedle mieszkalne wielorodzinne, ponadto znajdują się one w zupełnie innym kwartale zabudowy, tworząc odrębną jednostkę urbanistyczną o odmiennym charakterze niż planowana inwestycja oraz budynki zlokalizowane na działkach nr 599/2, 599/1, 575/2, 577, 581, 593/5, 593/4, 593/10, 593/9, 593/7, 593/11, 593/1, 594, 597/2 posiadające funkcję m. in. biurową, usługowo - handlową, garażową, opieki medycznej, czy oświaty, czyli o odmiennej funkcji niż budynek planowany do budowy. Prezydent Miasta zaznaczył, że zabudowa ta stanowi skromną ilościowo grupę obiektów. Budynki te posiadają zróżnicowane formy oraz gabaryty, znacznie odbiegające od zabudowy mieszkaniowej, tak więc mogłyby stanowczo zawyżyć lub zaniżyć średnie wskaźniki oraz parametry obiektów poddanych analizie, co w rezultacie wpłynęłoby na niewłaściwe ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Ostatecznie analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu przeprowadzono biorąc pod uwagę zabudowę mieszkalną zlokalizowaną na działkach nr 601, 600, 598, 592, 591, 590, 574, 588, 589, 575/1, 585, 582, 580, 595, 584, 583, 579, 554, 553, przy czym zabudowa na działkach o nr 588, 589, 575/1, 580, 582, 585, 574, 553, 554 w wyznaczonym obszarze analizowanym jest dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...], co działki wnioskowane do zabudowy. Natomiast w celu ustalenia linii zabudowy pod uwagę wzięto budynki położone wzdłuż pasa drogi wewnętrznej dojazdowej urządzonej na działce nr 576.

W ocenie Prezydenta Miasta funkcja projektowanego budynku nie będzie stać w sprzeczności z zastaną w obszarze analizowanym zabudową, lecz stanowić będzie jej kontynuację. Ponadto nie ograniczy sposobu użytkowania sąsiedniego terenu oraz będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy.

Następnie Prezydent Miasta uzasadnił przyjęte w decyzji warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Prezydent Miasta wyjaśnił również, że projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...] - Geologiem Wojewódzkim - w odniesieniu do wód podziemnych (uzgodnienie "milczące"), Prezydentem Miasta [...] - Wydziałem Drogownictwa Urzędu Miasta [...] (pismo znak: [...] z dnia 12 sierpnia 2020 r.), Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (uzgodnienie "milczące").

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący W. i A. D. zarzucili:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na określeniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie większy niż 30%, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy analizowanego obszaru wynosi 23%;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia - wyznaczono maksymalną szerokość elewacji inwestycji jako nie większą niż 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym wynosi 15 m;

3) brak jednoznacznego wyjaśnienia odstępstw od średnich wskaźników zabudowy oraz brak uzasadnienia odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej;

4) brak stanowiska zarządcy drogi dojazdowej usytułowanej na działce nr 576 w sprawie oddziaływania planowanej inwestycji na ruch drogowy na tej ulicy;

5) naruszenie polegające na ustaleniu poszczególnych parametrów w oparciu o zupełnie inne zestawy działek wybieranych każdorazowo z wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (dopasowywanie parametrów do wniosku inwestora).

6) branie pod uwagę przy ustalaniu poszczególnych parametrów działki nr 592, która ze względu na swój charakter powinna zostać wyłączona z analizy.

E. M. w odwołaniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na określeniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie większy niż 30%, podczas gdy średni wskaźnik zabudowy analizowanego obszaru wynosi 23%;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu maksymalnej szerokości elewacji frontowej (południowo-wschodniej) projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako nie większą niż 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym wynosi 15 m;

3) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez złą interpretację i brak w uzgodnieniu zarządcy drogi odniesienia do kwestii czy inwestycja na działkach nr 586 i 587 może być zrealizowana z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych;

4) art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu decyzji i zawarciu w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez brak szczegółowego uzasadnienia odstępstwa od zasady kontynuacji średniego wskaźnika zabudowy, odstępstwa od zasady wyznaczenia szerokości elewacji frontowej podczas, gdy wyjątki od wyżej wskazanych reguł winny być szczegółowo uzasadnione;

5) art. 138 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji wskazówek zawartych w decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w postaci braku jednoznacznego wyjaśnienia odstępstw od średnich wskaźników zabudowy oraz braku uzasadnienia odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej, a także braku w uzgodnieniu zarządcy drogi odniesienia do kwestii czy inwestycja na działkach nr 586 i 587 może być zrealizowana z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych oraz braku zawarcia efektów przeprowadzonych rozważań w tym względzie w uzasadnieniu do decyzji.

Po rozpoznaniu odwołań, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. W związku z tym, że obszar analizowany to intensywnie zabudowany teren zabudowy śródmiejskiej, rozlokowanej wokół historycznego centrum miasta, w ocenie SKO nie ma uzasadnienia poszerzanie granic obszaru analizowanego poza wyznaczone rozporządzeniem minimalne granice tego obszaru. W granicach tego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa (usługi handlu, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej) oraz zabudowa towarzysząca tejże zabudowie. Wśród budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w granicach obszaru analizowanego znajdują się zarówno niewielkie budynki jak też budynki z wieloma lokalami mieszkalnymi (bloki). Tak więc budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tak zabudowanym terenie jest kontynuacją funkcji zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego.

W ocenie SKO sposób doboru budynków poddanych analizie, stanowiących następnie punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanego budynku, zasługuje na akceptację. Dla wyznaczenia parametrów planowanego budynku posłużyły bowiem budynki mieszkalne położone w granicach obszaru analizowanego, ale położone też w kompleksie wyznaczonym ulicami [...], [...] i [...]. W kompleksie tym znajdują się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne i kilkanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jest to więc wystarczający "zbiór" budynków dla ustalenia parametrów budynku planowanego.

SKO wskazało, że działki objęte wnioskiem nie przylegają do drogi publicznej, dostępne są z drogi wewnętrznej dojazdowej, urządzonej na działce nr 576, stanowiącej własność Gminy [...]. Linia zabudowy wyznaczona budynkami położonymi przy drodze wewnętrznej dojazdowej, nie jest "wytworzona" jako regularna linia, budynki położone są w różnych odległościach od tej drogi. Prezydent Miasta dopuścił usytuowanie projektowanego budynku w odległości 3,5 m od granicy działki drogowej, a więc w takiej odległości od tej działki, w jakiej posadowiony jest budynek na działce nr 575/1. Nie jest to działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem, a oddzielona od niej dwoma działkami, na których budynki znajdują się w większej odległości od drogi wewnętrznej. SKO nie znalazło podstaw do kwestionowania dopuszczalności usytuowania projektowanego budynku w odległości 3,5 m od granicy działki drogowej (nieprzekraczalna linia zabudowy). Taką lokalizację zaakceptowała komórka wewnętrzna Urzędu Miasta [...], do zadań której należą sprawy drogownictwa. Ponadto droga wewnętrzna, która ma komunikacyjnie obsługiwać planowany budynek mieszkalny, jest drogą "ślepą", a więc drogą, która obsługuje tylko budynki przy niej położone. Nie jest drogą zaliczoną do kategorii dróg publicznych. Tym samym dopuszczalne było skorzystanie z wyjątku, o jakim mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Dalej SKO wskazało, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działek, które zostały wyselekcjonowane do analizy - wynosi ok. 23%. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 45 % (dla działki nr 592), 21% (dla działki nr 591), 29% (dla działki nr 579). Dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, poddanej analizie, minimalny wskaźnik wynosi 13% (jedna działka), zaś maksymalny wskaźnik wynosi 39% (dwie działki). Mając na uwadze to, że teren, na którym położone są działki objęte wnioskiem, jest terenem o sporym zróżnicowaniu powierzchni działek (od 0,0305 ha do 0,1372 ha), o dużym zróżnicowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, SKO nie znalazło podstaw do kwestionowania ustalonego przez Prezydenta Miasta wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dopuszczającego ten wskaźnik jako nie mniejszy niż średni z analizowanych działek i nie większy niż określony we wniosku, który jest jedynie o 0,07% większy niż wskaźnik średni. Wskaźnik ten pozwoli inwestorowi na realizację budynku o powierzchni zabudowy ok. 290 m2, a więc budynek, który ma powstać, nie będzie "dominował" powierzchnią zabudowy, gdyż budynki mieszkalne wielorodzinne, które były poddane analizie mają powierzchnie zabudowy 621 m2 i 403 m2. SKO podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji na danym terenie zabudowy zróżnicowanej, zwłaszcza w sytuacji, gdy obszar analizowany jest zabudowany bardzo zróżnicowanymi budynkami.

Dalej SKO wskazało, że w zaskarżonej decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku w przedziale od 12 m do 18 m. Szerokość elewacji frontowych dla budynków objętych analizą mieści się w przedziale od 9 m do 34 m. Inwestor określił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 15 m. Znaczna część budynków mieszkalnych poddanych analizie posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą 14 – 16 m. Zdaniem SKO, wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach, wyznaczona szerokość elewacji frontowej mieści się w "widełkach" określonych rozporządzeniem przewidujących tolerancję wynoszącą 20 %.

SKO wskazało, że Prezydent Miasta ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku w przedziale od 8 m do 10 m. W analizie stwierdzono, że wysokość ta dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w granicach obszaru analizowanego, a objętych analizą, wynosi 14 m (budynek na działce nr 592), 11,5 m (budynek na działce nr 591), 12 m (budynek na działce nr 579). SKO stwierdziło, że tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pozwoli inwestorowi zrealizować budynek o trzech kondygnacjach nadziemnych, a więc budynek nie odbiegający wysokością od budynków poddanych analizie. Budynki mieszkalne wielorodzinne poddane analizie także posiadają po trzy kondygnacje.

SKO podało, że Prezydent Miasta ustalił, że projektowany budynek ma posiadać dach dwuspadowy, wielospadowy, kopertowy lub płaski - stropodach, maksymalny kąt nachylenia połaci dachowych ustalono do 45°, zaś wysokość kalenicy określono na nie więcej niż 12 m. W analizie zapisane jest, że budynki poddane analizie posiadają dachy płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe, o kątach nachylenia połaci dachowych do 45° i wysokościach kalenic nieprzekraczających 16 m (budynek zlokalizowany na działce nr 592). Z tabeli znajdującej się w analizie wynika, że wysokości kalenic budynków mieszkalnych wielorodzinnych poddanych analizie wynoszą 16 m, (budynek na działce nr 592), 13,5 m (budynek na działce nr 591), 15 m (budynek na działce nr 579). Budynki mieszkalne jednorodzinne objęte analizą posiadają wysokości kalenic od 5 m do 12 m. SKO nie znalazło więc podstaw do negowania ustalonych w ten sposób wymagań dotyczących wysokości kalenicy dachu projektowanego budynku, kąta nachylenia połaci dachowych, czy też układu połaci dachowych. Skoro w obszarze poddanym analizie budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają kalenice o wysokości przekraczającej 13 m, to w ocenie SKO dopuszczalne jest ustalenie wysokości kalenicy projektowanego budynku do 12 m, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Podsumowując powyższe rozważania SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta ustalając wymagania dla projektowanego budynku, nie naruszył zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji czy określonych parametrach towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju. Tak więc zabudowa wielorodzinna nie koliduje w żaden sposób z zabudową jednorodzinną, co negowano w odwołaniach. Zdaniem SKO spełnione zostały też wymogi przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 - pkt 5 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Inwestor wykazał, że zapewnione zostało zaopatrzenie budynku w wodę, odprowadzenie ścieków, zaopatrzenie budynku w energię elektryczną. Teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zaskarżona decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień projektu tej decyzji z organami właściwymi ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji.

SKO stwierdziło również, że zgromadzony materiał dowodowy uznać należy za wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dający podstawy do uchylenia decyzji jako naruszającej wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie narusza wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołań SKO stwierdziło, że uwagi dotyczące konieczności "wyłączenia" zabudowy działki nr 592 z analizy, nie zasługują na akceptację. Wyłączenie tej działki z analizy oznaczałoby zupełną dowolność organu w wyborze działek, których zabudowa stanowiła podstawę do ustalenia parametrów planowanego budynku, gdyż działka ta jako położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, zabudowana budynkiem o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem planowanego budynku.

Ponadto SKO wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy właściwy organ nie sprawdza dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę, lecz dokonuje analizy okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, z uwzględnieniem rodzaju tej inwestycji. Tym samym zarzuty dotyczące zbyt wąskiej drogi wewnętrznej, braku chodnika, parkowania na drodze samochodów przez osoby niemieszkające przy tej drodze, nie mogą być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Skoro dana droga jest drogą ogólnodostępną i dopuszczono do jej użytkowania, to oznacza to zarazem to, że z takiej drogi mogą korzystać osoby, których nieruchomości przylegają do niej, czy są z nią skomunikowane.

W ustawowym terminie W. i A. D. oraz E. M. wnieśli skargi na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.

Skarżący W. i A. D. w swojej skardze zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez decyzję przepisów w stopniu, który powinien skutkować jej uchyleniem, biorąc pod uwagę oddziaływanie inwestycji na posesję skarżących, kwestię paraliżu dojazdu do nieruchomości w kontekście wzmożonego ruchu na wąskiej drodze, przy przyjęciu, że liczba lokali w planowanym budynku wielorodzinnym determinować będzie kształt i natężenie ruchu w okolicy, brak określenia współczynnika liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej, w kontekście braku dokładnego rozważenia treści art. 61 ust. 1 pkt 5 w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, a także przy braku wypełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" oraz w konsekwencji niewłaściwym określeniem linii zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy w okolicy działa Sąd Rejonowy w [...], gdzie panuje duże natężenie ruchu, istnieje znaczne zagęszczenie pojazdów parkujących na wąskiej ulicy, co spowoduje de facto powstanie paraliżu komunikacyjnego okolicy, na dodatek biorąc pod uwagę kolejną zabudowę o charakterze wielorodzinnym, a także z uwzględnieniem, że budynek socjalny (blok) posiadający 3 kondygnacje nie powinien być przez organ rozważany gdyż do działki gdzie posadowiony jest blok socjalny prowadzi całkiem inny dojazd i w tym zakresie parametr dojazdu jest inny i nieporównywalny;

3) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie analizy urbanistycznej oraz brak przedstawienia parametrów dotyczących obiektów z obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu bloku socjalnego do którego dojazd prowadzi od innej strony działki, a także poprzez zbyt szerokie ujęcie parametru szerokości elewacji frontowej, gdzie wyznaczono maksymalną szerokość elewacji inwestycji jako nie większą niż 18 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 15 m oraz wadliwym określeniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku dc powierzchni działki (nie większy niż 30% przy średnim wskaźniku analizowanego obszaru 23%);

4) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. poprzez "milczące" uzgodnienie z Marszałkiem Województwa [...] - Geologiem Wojewódzkim decyzji jedynie w zakresie wód podziemnych, z pominięciem faktu, że na działce nr 585 do początku lat 70-tych XX wieku ćwiczono odwierty górnicze, a działką nr 586, obecnie należącą do inwestora wiodła droga - ścieżka od szkoły na plac do ćwiczeń odwiertów, co może zagrażać bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzkiego, a także ingerować w stabilność konstrukcji, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej, a także poprzez fakt, że organ bezkrytycznie przyjmuje "milczący" sposób załatwienia sprawy gdy kwestia winna budzić poważne wątpliwości;

5) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

- nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz poprzez niewyjaśnienie okoliczności polegające na bezzasadnym pominięciu okoliczności przedstawionych przez skarżących związanych z drogą dojazdową do terenu inwestycji, brakiem właściwej analizy w tym zakresie, a jedynie oparcie się na stanowisku Urzędu Miasta [...], co do niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy, bez uwzględnienia stopnia uciążliwości zabudowy wielorodzinnej dla okolicy, wpływu inwestycji na otoczenie i ład przestrzenny w kontekście faktycznego zablokowania drogi dojazdowej m. in. do nieruchomości skarżących, znaczącego natężenia ruchu, nieprzejezdności, zatem nie może być mowy o skorzystaniu przez organ administracji z wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia właściwej linii zabudowy;

- ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych nie na zasadzie "dobrego sąsiedztwa", braku uzasadnienia, na jakiej podstawie ustalono ten parametr na danym poziomie oraz czy "jedno miejsce na jedno mieszkanie" jest obowiązkiem możliwym do wykonania w kontekście 3- kondygnacyjnego budynku, bez określenia przy tym ilości mieszkań oraz braku liczbowego określenia lokali mieszkalnych, podczas gdy liczba lokali w planowanym budynku będzie kształtowała natężenie ruchu w całej okolicy;

4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia właściwej linii zabudowy, która powinna być kontynuacją zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie i docelowo winna spowodować zharmonizowanie zabudowy w okolicy, poprzez brak uwzględnienia w tym zakresie kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości parkingów dla pojazdów, które biorąc pod uwagę możliwość liczby lokali w planowanym budynku i odpowiadającą jej ilość miejsc postojowych stwarzają po stronie inwestora obowiązek niewykonalny w terenie.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca E. M. w swojej skardze zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak rzetelnej analizy urbanistycznej oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do SKO do powielenia w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych organu I instancji. Ponadto skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skargi nie są zasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń.

I. Sąd podziela systemowe argumenty SKO, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepisy na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, "jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry

o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

II. Obszar analizowany

W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej w skrócie "rozporządzenie 2003"). W realiach niniejszej sprawy za front działki przyjęto część działek nr 586 i 587, oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji literami C-D. Jest to pas działek przylegający bezpośrednio do stanowiącej własność Gminy [...] drogi wewnętrznej nr 576, która komunikuje teren planowanej zabudowy

z droga publiczną – ul. [...]. Szerokość frontu działki wynosi ok. 30 metry.

Z tych też względów Sąd ustalenie frontu działki ocenia jako prawidłowe. Prawidłowo Sąd ocenia również wyznaczenie obszaru analizowanego. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 30 metrów, zasadnie przyjęto, że promień obszaru analizowanego powinien odpowiadać wartości ok. 90 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasoby geodezyjnego.

III. Funkcja zabudowy

Odnosząc się do funkcji urbanistycznej planowanego zamierzenia,

a konkretnie jego zgodności z istniejącym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd podziela stanowisko organów, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację istniejącej a obszarze analizowanym funkcji.

Z treści decyzji oraz przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa (usługi handlu, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej) oraz zabudowa towarzysząca tejże zabudowie. Zasadnie wyeksponowano, że wśród budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych

w granicach obszaru analizowanego znajdują się zarówno niewielkie budynki jak też budynki z wieloma lokalami mieszkalnymi (bloki). Jeżeli zatem idzie o planowaną funkcje terenu objętego wnioskiem, to nie można twierdzić, iż koliduje ona

z przeznaczeniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tak zagospodarowanym terenie jest bezsprzecznie kontynuacją funkcji zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego.

Należy odnotować, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...]

nr [...] z dnia [...] października 2016 roku) obszar planowanej zabudowy znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1.M1" – obszar zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie ze studium na referowanym obszarze występuje tak zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna.

Sąd akceptuje również dobór dziełek stanowiących punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanego budynku.

Działki nr 586 i 587 znajdują się w [...] miasta [...], w zwartym kwartale zabudowy. Wobec faktu, że w obszarze analizowanym znajdują się jednostki urbanistyczne o odmiennej charakterystyce trafnie przyjęto, że z analizy należy wyłączyć "wielkogabarytową" zabudowę wielorodzinną zlokalizowaną na działkach nr 542 i 534/2, przy ul. [...]. Jest to zabudowa w odrębnym kwartale zabudowy, wyodrębnionym przede wszystkim drogą publiczną – ul. [...], stanowiąca autonomiczną jednostkę urbanistyczną o zupełnie innej charakterystyce architektonicznej. Sąd podziela również założenie, że z analizy należy wyłączyć zabudowę zlokalizowana na działkach nr 599/2, 599/1, 575/2, 577, 581, 593/5, 593/4, 593/10, 593/9, 593/7, 593/11, 593/1, 594, 597/2. W analizie wytłumaczono, że na przedmiotowych działkach znajduje się zabudowa posiadająca funkcje m. in. biurową, usługowo - handlową, garażową, opieki medycznej, czy oświaty, a zatem odmienną od planowanej. Znajdujące się na tych działkach budynki cechuje znaczne zróżnicowanie formy oraz gabarytów, odbiegające od zabudowy mieszkaniowej. Włączenie przedmiotowej zabudowy w reżim analizy urbanistycznej niewątpliwe mogłyby wypaczyć średnie wskaźniki oraz parametry obiektów o funkcji analogicznej do planowanej, co w rezultacie wpłynęłoby na wadliwe ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Ostatecznie analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu przeprowadzono biorąc pod uwagę zabudowę mieszkaniową zlokalizowaną

w granicach obszaru analizowanego, w kompleksie wyznaczonym ulicami [...], [...] i [...], w skład którego weszły działki nr 601, 600, 598, 592, 591, 590, 574, 588, 589, 575/1, 585, 582, 580, 595, 584, 583, 579, 554, 553, przy czym zabudowa na działkach o nr 588, 589, 575/1, 580, 582, 585, 574, 553, 554

w wyznaczonym obszarze analizowanym jest dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...], co działki nr 586 i 587. W kompleksie tym znajdują się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (działki nr 579, 591 i 592) i kilkanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów eksponujących konieczność wyłączenia z podstaw analizy dziakę nr 592 Sąd zwraca uwagę, iż jest to działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr 586 i 587 – graniczy

z działką nr 586 od strony północno-zachodniej – a znajdująca się na niej zabudowa odpowiada zabudowie planowanej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Okoliczność, iż jest to blok socjalny, który jest skomunikowany z inną drogą publiczną, ul. [...], nie ma in casu znaczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się już stanowisko, że użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się

w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja – wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3393/18.

W ostatecznie sprecyzowanym wniosku (T. II. K. 60 akt adm.) inwestor zadeklarował budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 3 kondygnacjach nadziemnych i jedną podziemną; garaż w bryle budynku, powierzchnia zabudowy ok. 290m2, wysokość kalenicy 12 od powierzchni terenu, wysokość elewacji frontowej – 10m., dach płaski, kopertowy lub wielospadowy o nachyleniu maks. 45o. Takie też parametry organy wzięły pod uwagę dokonując rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

III. Intensywność zabudowy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia 2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym wynosi 23%. Wnioskowany przez inwestora wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 30%. Jak dowodzi analiza parametr powierzchni zabudowy dla działek zabudowanych

w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 13% do 45%. Autor analizy podał, że tak znaczne zróżnicowanie powierzchni zabudowy wynika z powierzchni działek oraz z małej powierzchni zabudowy. Jednocześnie zwrócił uwagę, że na obszarze analizowanym szereg działek przekracza wartość średnią powierzchni zabudowy, co nie jest urbanistyczną anomalią, jeżeli zważy się, iż dotyczy to zabudowy śródmiejskiej o intensywnej zabudowie tak jednorodzinnej, jaki

i wielorodzinnej. W takim układzie ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy

w widełkach od wartości średniej - 23% do wartości wnioskowanej 30% Sąd ocenia jako prawidłowe i odpowiadające powołanym wyżej przepisom rozporządzenia 2003, a każdym razie z pewnością nie łamiące zasady dobrego sąsiedztwa.

IV. Po myśli § 7 rozporządzenia 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli przedmiotowa wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono inny sposób wyznaczenia wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Z treści analizy wynika, że urbanista przeanalizował zabudowę znajdującą się na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej wynosi 10 m. Analogiczną wysokość posiada budynek usytuowany na działce nr 588 (działka bezpośrednio sąsiadująca z działką nr 587) oraz budynki na działkach nr 589 i 583. Podano, że w obszarze analizowanym wysokość elewacji frontowej waha się od 3 do 14 m., przy czym wysokość elewacji frontowej dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej wynosi 11,5 m (działka nr 591), 12 m. (działka nr 579) i 14 m. (działka nr 592). Zwrócono również uwagę, że planowana inwestycja ma posiadać trzy kondygnacje nadziemne, a zatem analogicznie, jak istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna. W takim układzie wyznaczenie wysokości elewacji frontowej

w przedziale od 8 m. do 10 m., Sąd ocenia jako zgodne z treścią § 7 rozporządzenia 2003.

V. Geometria dachu

Zgodnie z § 8 rozporządzenia 2003 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że na głównej bryle budynku dach ma być wielospadowy, dwuspadowy, kopertowy oraz płaski o kątach nachylenia głównych połaci do 45o.

W analizie znajduje się informacja o tym, że budynki zlokalizowane na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym posiadają dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o kątach nachylenia połaci do 45o i wysokości górnej kalenicy do 16 m. Wysokość kalenic w obszarze analizowanym kształtuje się

w przedziale od 5 do 16 m. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd ocenia jako prawidłowe. Proponowana we wniosku geometria dachu oraz wysokość głównej kalenicy dachu jest reprezentowana w obszarze analizowanym, stąd brak podstaw do kwestionowania przyjętych w tym zakresie parametrów.

VI. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wyznaczonej przez organy nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą ustalono w odległości 3,5 metra od drogi wewnętrznej nr 576. Ponieważ działki inwestycyjne nie są bezpośrednio skomunikowane z drogą publiczną, prawidłowo wyznaczono linię zabudowy w relacji do istniejącej drogi wewnętrznej, z której będzie się odbywał wjazd na działkę.

Zgodnie z wymogami rozporządzenia 2003, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - § 4 ust. 3. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy - § 4 ust 4.

Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia 2003 prowadzi do wniosku, że prawodawca odwołuje się w tym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Posłużenie się przez prawodawcę zwrotem "przedłużenie" dowodzi tego, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy – wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II SA/Gd 737/17. W analizie zauważono, że budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji zlokalizowano w odległości 16,5 m. (działka nr 588), 18 m. (działka nr 589) i 3,5 m. (działka 575/1). Linia istniejącej zabudowy tworzy więc uskok, jednakże nie została ostatecznie wyznaczona adekwatnie do budynku najbardziej oddalonego od pasa drogowego. Stosując § 4 ust. 4 rozporządzenia 2003 ustalono linię zabudowy

w odległości najmniejszej, jak jest reprezentowana na działkach bezpośrednio sąsiednich. Sąd zgadza się z SKO, że nie można tego ocenić jako działania naruszającego prawo. Po pierwsze trzeba mieć na uwadze, iż teren inwestycji leży

w śródmieściu, gdzie zabudowa z istoty jest zagęszczona i lokalizowana blisko dróg dojazdowych; po drugie, nie tylko budynek na działce nr 575/1 położony jest tak blisko drogi nr 576. Jak wynika z analizy budynki zlokalizowane bezpośrednio po drugiej stronie drogi, na działkach nr 580, 582 i 585 znajdują się od niej

w odległości 3 m.; po trzecie, droga nr 576 jest drogą wewnętrzną, tzw. "ślepą",

a zatem dedykowaną do obsługi wyłącznie działek bezpośrednio przy niej zlokalizowanych. W takim skonfigurowaniu, ograniczanie właściciela działek nr 586

i 587 w możliwości ich zagospodarowania, poprzez sytuowanie linii zabudowy

w odległości kilkunastu metrów byłoby niczym nieuzasadnionym formalizmem, który uniemożliwiałby zrealizowanie planowanej inwestycji.

VII. Szerokość elewacji frontowej

Jak wynika z § 6 rozporządzenia 2003 roku szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Z treści analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego to 15 m., natomiast maksymalny i minimalny parametr tego wskaźnika kształtuje się w przedziale od 9 do 34 metrów. Uwzględniając treść

§ 6 ust. 1 rozporządzenia 2003, który dopuszcza widełki "wokół" wartości średniej szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego w przedziale jej 20% (a więc 3 m.), ustalenie tego parametru w decyzji w przedziale od 12 m. do 18 m. jest poprawne.

Nie mają racji skarżący twierdząc, iż działka nr 579, na której znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 34 m. nie była brana pod uwagę jako odniesienie do pozostałych ustaleń analizy. Z treści analizy wynika jednoznacznie, że działka nr 579, była brana pod uwagę przy określaniu wszystkich wskaźników planowanej zabudowy, w tym w szczególności wielkości powierzchni zabudowy, czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa [...] – Geologiem Wojewódzkim – w odniesieniu do wód podziemnych, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, oraz Wydziałem Drogownictwa Urzędu Miasta [...].

Teren inwestycji, wbrew sugestiom skarg, położony jest poza terenami górniczymi, a zatem nie wymagał uzgodnienia z organem nadzoru górniczego. Historyczne wykorzystywanie tego terenu, jeżeli nie przekłada się normatywnie na możliwości jego aktualnego przeznaczenia pozostaje bez znaczenia.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty formułowane względem przepustowości komunikacyjnej drogi nr 576. Kwestie techniczne, dotyczące parametrów drogi oraz dopuszczalnych limitów jej obciążenia generowanego przez ruch, jaki powstanie

w następstwie zrealizowania planowanej inwestycji, będą przedmiotem analizy na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę – tak również WSA

w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 683/19.

Nie było natomiast słuszne, także zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby dodatkowego badania i ustaleń wymagała kwestia dostatecznego uzbrojenia terenu w zakresie tego, czy istniejąca droga, po której inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, stanowi dostateczne uzbrojenie tj. czy droga ta, ze względu na swoje parametry i właściwości, zapewni należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji.

Zauważyć trzeba, iż w toku postępowania dokonano pozytywnego uzgodnienia z zarządcą drogi wewnętrznej nr 576, zaś znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał przesłanek dla negowania tegoż uzgodnienia

i nakładania na inwestora, bądź organy dodatkowych obowiązków dowodowych.

Skoro zaś zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, to tym bardziej warunek ten jest spełniony, gdy odpowiednia droga wewnętrzna obsługująca przecież aktualnie szereg budynków mieszkalnych w tym i wielorodzinnych już istnieje.

Wbrew treści skargi brak jest regulacji, z której wyprowadzić by można wymogi co do parametrów drogi, nie ze względu na jej funkcję (główna, zbiorcza, dojazdowa itp.), lecz na ilość budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy tej drodze, względnie ilość mieszkań w tych budynkach. Skutki planowanej inwestycji w zakresie korzystania z drogi wewnętrznej, z której odbywać się ma wjazd na działkę ograniczać się zaś będą wyłącznie do zmian ilościowych w zakresie tegoż parametru, nie spowodują zaś zmiany funkcji drogi. Podsumowując stwierdzić należy, iż w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające było wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18) z której to drogi wewnętrznej inwestor ma prawo korzystać i której zarządca uznaje ją za wystarczającą dla obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Nietrafne są również i te zarzuty, które dotyczą sposobu ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja

o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też

z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia stanowisk postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 powołanego rozporządzenia, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Co prawda § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nakazuje ustalanie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu przepis ten stanowi jednak wyłącznie

o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Ma on charakter techniczny. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2019 r., II OSK 379/18, z 14 listopada 2017 r., II OSK 449/16, z 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15, z 8 października 2015 r., II OSK 346/14, z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11, z 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10,

z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 i z 12 maja 2015 r. II OSK 2435/13).

W kwestionowanej skargami decyzji jednoznacznie zdeterminowano, że inwestor ma zapewnić miejsca parkingowe na własnej działce i w ilości odpowiadającej 1 miejsce parkingowe na jedno mieszkanie. Tak też deklarował inwestor w swoim wniosku – T. II. k. 60; miejsca parkingowe na terenie inwestycji na poziomie kondygnacji podziemnej.

Sąd nie podziela zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz innych przepisów postępowania. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone rzetelnie i w pełnym zakresie. Uzasadnienie decyzji SKO dowodzi, że organ odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów w stopniu, który w pełni realizuje wymogi kodeksowe.

Z wyłożonych względów Sąd skargi oddalił – art. 151 P.p.s.a.