Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 31/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 15 , art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st.sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A1 Sp. z o.o Sp.k w A. (poprzednio A Sp. z o. o. w A.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej - s k a r g ę o d d a l a -


UZASADNIENIE

Na podstawie upoważnienia nr [...] z 27 lutego 2015r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy M. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "A" M. S. Do kontroli okazano m.in. licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy oraz licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Przedmiotem kontroli były regulacje związane przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów, przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Kontrolą objęto okres od 1 marca 2014r. do 20 stycznia 2015r. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał średnio 87 kierowców. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z 27 lutego 2015r.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] 2015r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000,00 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez naruszenie przepisów i zasad dotyczących norm czasu pracy i odpoczynku oraz zasad dotyczących użytkowania tachografu.

Strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz ponowne orzeczenie w przedmiocie kary pieniężnej w zakresie naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła błędną wykładnię i interpretację zapisu naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy oraz niewłaściwe ustalenie wartości wymierzonej kary w kwocie 80.000,00 zł. W ocenie odwołującej organ powinien wymierzyć za stwierdzone naruszenia tylko jeden raz karę w wysokości 5.000,00 zł, bez jej zwielokrotnienia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu wniesionego odwołania wydał w dniu [...]2015r. decyzję nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej było przyjęcie, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu l instancji w zakresie naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest niewystarczające. Mianowicie organ l instancji nie zbadał, którzy kierowcy wykonywali faktycznie przewozy drogowe bez rejestracji tego faktu na karcie kierowcy oraz czy w poszczególnych przypadkach nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek rejestrowania przez kierowców swoich aktywności za pomocą tachografu.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wydał w dniu 31 marca 2016r. decyzję nr [...], na mocy której nałożył na A sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 18.900,00 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 92a ust. 1, w zw z art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm., dalej-u.t.d.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2016 poz. 23 dalej-k.p.a.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:

1. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

4. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

5. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego,

6. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy.

W zakresie naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ l instancji wyjaśnił, że art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, wskazuje, że "kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona". Analiza danych cyfrowych pobranych z tachografów pojazdów i przekazanych przez przedsiębiorstwo transportowe do kontroli wykazała, że aż w 16 pojazdach na 26, z których analizowano dane podczas kontroli nie rejestrowano za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. Organ wyszczególnił w decyzji pojazdy, w których stwierdzono jazdę bez karty kierowcy w tachografie cyfrowym. Organ wskazał, że stosownie do treść Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, karze podlega nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (5.000,00 zł). To przedsiębiorca zazwyczaj odnosi korzyść w wyniku nierejestrowania wskazań urządzenia rejestrującego przez kierowcę. Przewoźnik, w którego przedsiębiorstwie aktywność kierowców nie jest rejestrowana, może być bowiem bardziej konkurencyjny względem innych przedsiębiorców - prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z przepisami. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy przewoźnik drogowy, który nie stosuje odpowiednich systemów jest w lepszej sytuacji od tych przedsiębiorców, którzy starają się zabezpieczyć zgodną z prawem realizację zadań przewozowych wszystkimi dostępnymi środkami. Ponadto zaznaczono, że naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi powodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ze względu na możliwość ukrywania ograniczeń wynikających z wymaganych przerw oraz dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku.

W odwołaniu od tej decyzji, Spółka zarzuciła, że decyzja ta, jak i prowadzone przez organ l instancji postępowanie administracyjne zostało obarczone wieloma rażącymi błędami. Uchybienia dotyczą zarówno przepisów proceduralnych, jak również przepisów art. 92b ust. 1 u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Istota zarzutów proceduralnych stawianych przez pełnomocnika skarżącej w zasadzie sprowadza się do naruszenia przez organ l instancji przepisów k.p.a., a to: art. 138§2 w zw. z art 6, art. 7, art. 8, art. 75§1, art. 77, art. 78§1. W ocenie strony odwołującej, organ l instancji zignorował wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji kasatoryjnej z [...] 2015r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie ze wskazówkami organu II instancji. Co więcej, organ l instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony zgłaszanych w toku postępowania oraz nie wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Według Spółki, gdyby organ uwzględnił składane wnioski i wyjaśnienia, sprawa zostałaby rozpoznana całkowicie i wszechstronnie, zgodnie z rzeczywistymi zdarzeniami. W szczególności wskazano na wniosek dotyczący przesłuchania wszystkich kierowców wykonujących przewozy drogowe celem ustalenia powodów dla których kierowcy nie używali kart kierowców do rejestrowania swoich aktywności oraz wykazania, że w przedsiębiorstwie skarżącej funkcjonuje właściwa organizacja i dyscyplina pracy.

Decyzją z 27 października 2016r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył przepisy ustawy o transporcie drogowym mających zastosowanie w sprawie a następnie podniósł, że w odniesieniu do naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego jak określono w załączniku IB. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych. W pojeździe nie może znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty w powyższych celach.

Organ zaznaczył, że w dniu 2 marca 2015r. wszedł w życie art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z 4 lutego 2014r. (Dz.Urz.UE.L nr 60, s. 1). Stosownie bowiem do art. 48 rozporządzenia 165/2014 wchodzi ono w życie z następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od 2 marca 2016r. Jednakże art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od 2 marca 2015r. Główny Inspektor Transportu Drogowego jednocześnie zauważył, że po wejściu w życie rozporządzenia 165/2014 stosownie do treści art. 47 rozporządzenia, wszelkie odesłania do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 będzie uznawać się za odesłania do rozporządzenia 165/2014.

W wyniku analizy danych cyfrowych wczytanych z tachografów pojazdów należących do przedsiębiorcy organ l instancji stwierdził, iż w 16 pojazdach nie rejestrowano za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi. Z tego tytułu organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Zdaniem organu II instancji, decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., a wydanie prawidłowej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest bowiem wystarczający do bezsprzecznego stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Uzasadnienie faktyczne zawarte w decyzji organu l instancji w zakresie naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie jest wystraczające. Każdy przypadek stwierdzenia naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, przebytej drogi oraz aktywności kierowcy powinien zostać zbadany oddzielnie. W rozpatrywanej sprawie organ l instancji nie zbadał, którzy kierowcy wykonywali faktycznie przewozy drogowe bez rejestracji tego faktu na karcie kierowcy oraz czy w poszczególnych przypadkach nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek rejestrowania przez kierowców swoich aktywności za pomocą tachografu. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powinien w sposób jednoznaczny ustalić, w szczególności jaka karta kierowcy była włożona do tachografu bezpośrednio przed i po zarejestrowaniu braku aktywności kierowcy, a także, w sytuacji stwierdzenia braku kilometrów pomiędzy poszczególnymi okresami prowadzenia pojazdów, czy był wykonywany przewóz drogowy podlegający przepisom rozporządzenia (WE) 561/2006. Ustalenia organu powinny uwzględniać również okoliczności podniesione w odwołaniu. Organ l instancji ustalając powyższe okoliczności winien wykorzystać środki dowodowe regulowane przepisami k.p.a.

Nadto organ odwoławczy zasygnalizował, że w zakresie stosowania Ip. 6.3.11 oraz Ip. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ l instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien posiłkować się aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016r. sygn. akt: II GSK 2677/14). Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku dysponowania przez organ l instancji aktami sprawy w toku jej ponownego rozpatrywania, organ II instancji stwierdził, że na tym etapie postępowania nie może mieć to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jak wskazano wyżej, organ l instancji powinien najpierw ustalić w sposób jednoznaczny fakty prawotwórcze, kluczowe dla istoty administracyjnej odpowiedzialności Spółki.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A 1 sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w A zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

* art. 107§1 k.p.a. polegające na błędnym oznaczeniu strony decyzji wydanej przez

organ II instancji;

* art. 107§3 k.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia, a mającego polegać na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn takiego, a nie innego rozstrzygnięcia,

gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś prowadzenia postępowania przez organ l instancji bez akt sprawy i wydanie decyzji administracyjnej bez dysponowania materiałem dowodowym;

* art. 138§2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bez wskazania okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

* art. 7, art. 8, art. 77§1, art. 80 i art. 81 k.p.a. polegające na braku wykazania w toku postępowania i wskazaniu w treści decyzji, czy zakładając, iż w sprawie nie występuje przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym organ stoi na stanowisku, że strona miała wpływ na naruszenia, czy też mogła te naruszenia przewidzieć, naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez niedokonanie i nieuwzględnienie wyjaśnień składanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wniosków pełnomocnika strony o przesłuchanie kierowców na okoliczność stwierdzonych naruszeń, pozyskanie z GDDKiA danych z systemu VIATOLL oraz przesłuchania świadków S.S. i W. D. na okoliczności zawarte w treści odwołania;

art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie,

w sytuacji, gdy Spółka nie miała żadnego wpływu na powstałe naruszenia;

błędną wykładnię przepisu art. 92c u.t.d., polegającą na przyjęciu, iż działania kontrolowanych kierowców nie mieszczą się w zakresie regulacji ww. przepisu prawnego i w konsekwencji uczynienie z powołanej regulacji prawnej regulacji martwej, nie mającej jakiegokolwiek praktycznego zastosowania, przy założeniu odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

Wskazując powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o umorzenie prowadzonego postępowania. Do skargi dołączono wypis z KRS, z którego wynika, że A 1 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w A powstała w wyniku przekształcenia z dniem 12 maja 2016r. spółki A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. Skutkiem powyższego wszelkie sprawy administracyjne, w tym prowadzone postępowanie względem spółki A, zostały przejęte przez spółkę A1. W tym zakresie strona skarżąca podniosła, że organ II instancji prowadząc postępowanie nie dokonał weryfikacji stanu prawnego i wydał w dniu 27 października 2016r. decyzję administracyjną na podmiot, który już nie istniał, co skutkuje naruszeniem przepisów k.p.a.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. dalej-p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145§1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138§2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od 11 kwietnia 2011 r. uległa zmianie treść art. 138§2 k.p.a. w zakresie przesłanek dopuszczalności kasacyjnego rozstrzygnięcia. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 138§2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarówno obecnie, jak i na gruncie art. 138§2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. oraz zasadą dwuinstancyjności. Analiza interpretacji art. 138§2 k.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie prowadzi do wniosku, że przyczyny uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej w zasadzie zbieżne są z okolicznościami wskazywanymi przez doktrynę i orzecznictwo na gruncie art. 138§2 k.p.a. w poprzednim brzmieniu. Również przed zmianą art. 138§2 k.p.a. podkreślano, że treść tego przepisu nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138§2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wiec wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2014r. sygn. akt: III SA/Łd 239/14, wyrok WSA w Opolu z 5 czerwca 2014r. sygn. akt: II SA/Op 128/14, wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2013r. sygn. akt: II SA/Lu 44/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).). W wyroku z 5 czerwca 2014r. sygn. akt: II SA/Op 128/14, CBOSA, WSA w Opolu stwierdził, że użyte w art. 138§2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Sąd przyjął, że w szczególności można stwierdzić, iż nawiązuje ono do określenia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Podobnie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 7 listopada 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 1083/11, wskazując, że "stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie

postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest bowiem wystarczający do bezsprzecznego stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Uzasadnienie faktyczne zawarte w decyzji organu l instancji w zakresie naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie jest wystraczające. Każdy przypadek stwierdzenia naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, przebytej drogi oraz aktywności kierowcy powinien zostać zbadany oddzielnie. W rozpatrywanej sprawie organ l instancji nie zbadał, którzy kierowcy wykonywali faktycznie przewozy drogowe bez rejestracji tego faktu na karcie kierowcy oraz czy w poszczególnych przypadkach nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek rejestrowania przez kierowców swoich aktywności za pomocą tachografu. Organ l instancji, istotnie powinien w sposób jednoznaczny ustalić, w szczególności to jaka karta kierowcy była włożona do tachografu bezpośrednio przed i po zarejestrowaniu braku aktywności kierowcy, a także, w sytuacji stwierdzenia braku kilometrów pomiędzy poszczególnymi okresami prowadzenia pojazdów, czy był wykonywany przewóz drogowy podlegający przepisom rozporządzenia (WE) 561/2006. Ustalenia organu powinny uwzględniać również okoliczności podniesione w odwołaniu.

Zasadnie organ odwoławczy zasygnalizował, że w zakresie stosowania Ip. 6.3.11 oraz Ip. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ l instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien posiłkować się aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Zdaniem Sądu braki postępowania dowodowego, istotnie wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W zasadzie bowiem postępowanie winno zostać przeprowadzone w całości, a dokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest prawidłowe, a zarzuty koncentrujące się na naruszeniach przepisów o postępowaniu wyjaśniającym nie są uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Wobec faktu, iż zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego zupełnie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy nie opierał się bowiem na tych przepisach, ustaliwszy uprzednio, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co nie pozwala na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Należy również podkreślić, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ l instancji dokona oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie kasacyjne jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ l instancji. Orzekając na podstawie art. 138§2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję (postanowienie) kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję (postanowienie) kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138§2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Końcowo godzi się odnotować, że w toku postępowania administracyjnego, strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, nie zgłosiła organowi zmiany nazwy spółki co winna uczynić. Organ zatem nie miał wiedzy o tym, że doszło do tej zmiany. W wyniku uchylenia decyzji organu l instancji, sprawa ponownie będzie rozpoznana przez organ l instancji i rzeczą strony skarżącej jest poinformowanie organu o zaistniałych zmianach w Spółce.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718).