Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2084/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 898/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 898/15, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 września 2011 r. [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną – produkcja artykułów przemysłowych i biurowych (składanie artykułów z gotowych elementów) na terenie działki nr [...], arkusz [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli [...] a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania. Jednakże, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, uchylił powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. wskazując w uzasadnieniu, że nie uwzględniono interesu prawnego odwołujących się wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego. W rezultacie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2012 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], również ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] października 2014 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że w toku postępowania do akt sprawy przedłożono kopię ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], mocą której umorzono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali magazynowo-biurowej wskazując, że istniejący sposób użytkowania hali nie powoduje niedopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku i nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu wynikającego ze stosownego rozporządzenia Ministra Środowiska a tym samym istniejący sposób użytkowania hali tj. dla potrzeb biurowych, magazynowych oraz dla potrzeb produkcyjnych (produkcja kopert w części hali) nie doprowadził do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), gdyż nie doszło w obiekcie (w stosunku do pozwolenia na budowę z 2003 r.) do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Na tej podstawie i z powołaniem się na przepisy art. 50 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) Prezydent Miasta stwierdził, że skoro właściwy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego orzekł, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – zwanej dalej KPA) jako bezprzedmiotowe – gdyż mamy do czynienia z inwestycją niewymagającą ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, [...] wnieśli odwołania od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów prawa budowlanego poprzez uwzględnienie ustaleń PINB z lat ubiegłych nie czyniąc przy tym jakichkolwiek ustaleń we własnym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2014 r. Kolegium uznało bowiem, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie bez naruszenia norm prawa procesowego i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Jak wyjaśniło Kolegium zamierzenie wskazane we wniosku nie wymaga ustalenia warunków zabudowy, gdyż roboty te, jako wykonane, zostały zaakceptowane w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], mocą której zostało umorzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali magazynowo-biurowej, usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...]w Poznaniu a możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na decyzję Kolegium [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. Prawa budowlanego; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie interesu publicznego; ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w zagospodarowaniu przestrzennym oraz całkowite nieuwzględnienie potrzeby interesu publicznego poprzez nieuwzględnienie przez organ znajdujących się w sprawie materiałów oraz poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), wskazał, że nie dopatrzył się przy wydawaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, jak wskazał Sąd, organy administracji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił i uczynił integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Przede wszystkim Sąd zgodził się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, które uznały, że kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną (produkcja artykułów przemysłowych i biurowych) pozostawało w ścisłym związku z wszczętym wcześniej z urzędu przez PINB postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali.

Sąd wyjaśnił przy tym, że zasadą jest, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla obiektu mającego dopiero powstać albo już dla istniejącego, którego użytkowanie ma dopiero ulec zmianie. Tymczasem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, analizowane przez organy zmiany w sposobie wykorzystywania hali zaistniały przed wszczęciem kontrolowanego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stąd nie ulega wątpliwości, że wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy miała służyć jako jeden z elementów (dokumentów) niezbędnych do przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 71a Prawa budowlanego tj. procedury służącej doprowadzeniu, o ile to możliwe, do zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 71a ust. 1 w ramach tej procedury organ nadzoru budowlanego m.in. nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. To z kolei oznacza, jak wskazał Sąd, że byt postępowania w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy był instrumentalnie powiązany ze stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego, iż rzeczywiście doszło do nieuprawnionej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiany dokonanej bez wymaganego w świetle art. 71 ust. 1 i ust. 2 zd. pierwsze Prawa budowlanego zgłoszenia. Wykluczenie zaś przez organ nadzoru budowlanego, iż doszło w danym (kontrolowanym) przypadku do tak rozumianej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, uczyniło bezprzedmiotowym wszczęte przed tym organem postępowanie naprawcze, a w konsekwencji – także ściśle związane z postępowaniem naprawczym: postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podzielił jednocześnie stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wskazał, że w toku kontrolowanego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na hale produkcyjną na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ww. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali wskazując, że podjęcie działalności produkcyjnej w pomieszczeniu, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym figuruje jako magazyn, doprowadziło do zmiany przeznaczenia tego pomieszczenia w stosunku do przeznaczenia określonego w projekcie. Jednakże, jak wykazało postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego, w tym przypadku nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych i higieniczno sanitarnych i działalność prowadzona w części przedmiotowej hali nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii przedsięwzięć mogących, choćby potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko, a aktualny sposób użytkowania hali nie powoduje niedopuszczalnego przekroczenia poziomu hałasu w środowisku. Dlatego też, PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego a prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe.

Sąd podkreślił jednocześnie, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. zawiera "urzędowe stwierdzenie" tego, że w przedmiotowej sprawie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie doszło, w związku z czym prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne (tzw. postępowanie naprawcze) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. jest przy tym ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym a tym samym niedopuszczalne jest powtórne badanie orzeczonej nią kwestii w innym postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym. Ustalenie decyzji, w świetle art. 16 i art. 76 § 1 Kpa, wiąże ponadto inne organy administracji.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa stało się również – ściśle związane z ww. postępowaniem naprawczym, bo w istocie służące osiągnięciu jego celów – kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, co też trafnie stwierdziły organy obu instancji. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. umarzająca postępowanie w sprawie inkryminowanej zmiany sposobu użytkowania hali magazynowo-biurowej, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dokonaniu tej właśnie "zmiany sposobu użytkowania".

[...] wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że wyrok ten wydany został z naruszeniem prawa procesowego:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez dokonanie oceny prawnej wybranego zagadnienia procesowego występującego w sprawie z pominięciem oceny prawnej pozostałych aspektów procesowych badanej sprawy administracyjnej;

- art. 135 p.p.s.a. – w wyniku niedokonania oceny sprawy administracyjnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w wyniku braku jasno sprecyzowanych wytycznych co do dalszego postępowania;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez brak ustalenia, że nastąpiło naruszenie prawa;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonych decyzji pomimo tego, że nie odpowiadają one prawu oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując na nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 20 maja 2016 r. [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. [...] wniosła także o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Przede wszystkim zaś, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżących, nie musiało zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje bowiem zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Wyrokiem Sądu I instancji oddalono zaś skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. Artykuł 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez [...] skutkowało brakiem potrzeby zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Za nieusprawiedliwiony uznać także należało zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny sprawy administracyjnej.

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istotą przepisu art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia a zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy przy tym jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 336-337). Dopiero więc stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość, co oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1763/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 500/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za chybiony uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie Sąd I instancji, rozpoznając skargę [...], rozstrzygał w granicach sprawy i ocenił postępowanie orzekających w sprawie organów w zakresie możliwości umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Poznaniu. Ponadto, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, nie pomijając żadnego z istotnych elementów tej sprawy i po ustaleniu, że w ramach niniejszego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej a przepisy ustawy Prawo budowlane zostały prawidłowo zastosowane, oddalił wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można zarzucić ponadto naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak ustalenia, że nastąpiło naruszenie prawa własności. Po pierwsze, trzeba mieć na uwadze, że zarzutowi dotyczącemu naruszenia przepisów Konstytucji zawsze musi towarzyszyć zarzut naruszenia konkretnych przepisów ustawowych. Po drugie, nie sposób uznać, aby wydanie przez Sąd I instancji wyroku dotyczącego decyzji umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Poznaniu mogło wiązać się z naruszeniem przysługującego skarżącym prawa własności. Decyzje ustalające warunki zabudowy wykazują bowiem daleko idącą specyfikę w stosunku do decyzji administracyjnych w innych przedmiotach. Tego typu decyzje nie przyznają stronom postępowania wprost jakichś praw, lecz stanowią jedynie swego rodzaju informację na temat możliwości zlokalizowania konkretnej inwestycji na określonym terenie. Tym bardziej decyzja umarzająca postępowania w sprawie warunków zabudowy nie może naruszać prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Co więcej, wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie dotyczy w ogóle problematyki niniejszej sprawy. Stanowi on bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wreszcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi ani art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa, ani też art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie wszczęte na wniosek [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Poznaniu pozostawało w ścisłym związku z wszczętym wcześniej z urzędu przez PINB dla Miasta Poznania postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany sposobu użytkowania tej hali a wykluczenie przez organ nadzoru budowlanego aby doszło w danym przypadku do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego lub jego części i ustalenie bezprzedmiotowości tego postępowania uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej hali w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa.

W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przepisów prawa wynika przy tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest jednakże wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej jedynie w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1161/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie w Prawie budowlanym przewidzianym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postepowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy

Niewątpliwie, legalizacja dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na terenie dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga przedstawienia organowi nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie zatem przez organ nadzoru budowlanego, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie doszło i stwierdzenie, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe, czyni bezprzedmiotowym także postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania. Organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania rezygnuje bowiem z dalszego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, które to postępowanie wymagałoby przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogiem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w celu legalizacji dokonanej zmiany.

Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 146/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 r., sygn. akt II SA 76/98, niepubl.). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2017 r., str. 768).

Wyjaśnić jednocześnie należy, że ocena legalności postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania hali znajdującej się na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Poznaniu wykracza poza granice niniejszej sprawy dotyczącej wyłącznie prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść przepisów art. 203 i art. 204 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Brak jest bowiem podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania, natomiast organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną nie będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie poniósł takich kosztów.