Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2018/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, art. 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 79 a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu odwołania B.H. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2021 r., nr[...] , znak: [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] maja 2021 r., nr[...] , znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działce nr[...], w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.H..

SKO wskazało, że obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "m.p.z.p." (art. 4 ust. 2 ustawy). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., i stwierdziło, że ocena spełnienia przesłanek powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 tego rozporządzenia wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa. Zatem w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie inwestycje w postaci budowy budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami jest zgodne z funkcją obszaru.

Organ I instancji, jako jeden z powodów odmowy wydania decyzji pozytywnej wskazał brak możliwości ustalenie linii zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku zaś niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), natomiast, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ustęp 4 dopuszcza także inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli w konkretnej sprawie wynika to z analizy. Powyższe umożliwia wyznaczenie linii zabudowy nawet w przypadku chaotycznej zabudowy lub braku zabudowy.

Z analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy od strony ul. [...] tworzy uskok. Ustalenie w takim przypadku linii zabudowy w oparciu o budynek znajdujący się w największej odległości od drogi skutkowałoby wyznaczeniem tej linii na działce następnej, a nie objętej wnioskiem inwestora. Z treści analizy nie wynika również wyznaczenie innej linii nowej zabudowy.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1. jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

SKO (powołując się na wyrok WSA w Opolu z 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18) podkreśliło, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo.

Z analizy obszaru wynika, że wnioskowana przez inwestora inwestycja znajduje się w obszarze o zróżnicowanej wartości w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazany parametr waha się w bliskim sąsiedztwie od 10 do 15 m.

W ocenie SKO, brak było podstaw do zastosowania ust.1. Średnia wartość ww. parametru wynosi 13,8 m. Z analizy nie wynika, aby możliwe było wyznaczenie innej wartości wskazanego parametru. Zgodnie z wnioskiem inwestora projektowana inwestycja miała wynosić wartość 17,7 m. Tym samym (zgodnie z wnioskiem) nie było możliwe ustalenie powyższego parametru. W sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 61 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 4 i § 7 rozporządzenia. Decyzja pozytywna o warunkach zabudowy wymaga spełnienia wszystkich przesłanek. W związku z brakiem spełnienia warunków rozporządzenia, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy nie był zasadny.

Z powyższą decyzją nie zgodził sięB.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na dzień [...] sierpnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

"1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej "KPA") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ze zm., dalej: "Ustawa") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "KC") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z § 1 pkt 1, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") w zw. z § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia w zw. z § 8 Rozporządzenia w zw. z art. 79a § 1 KPA w zw. z art. 10 § 1 KPA zw. z art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA w zw. z art. 15 KPA, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, w tym pominięcie w Decyzji SKO kwestii parametrów, o których mowa w § 8 Rozporządzenia (tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności), a w konsekwencji utrzymanie w mocy Decyzji Zarządu Dzielnicy, w której dowolnie i w rezultacie całkowicie błędnie przyjęto, iż parametry i wskaźniki Inwestycji są niezgodne z Rozporządzeniem, ponieważ przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z dnia [...] marca 2021 roku (dalej: "Analiza"), wykonana (zdaniem Organu) zgodnie z Rozporządzeniem wykazała, że Inwestycja nie spełnia wymogów określonych § 4 i § 7 Rozporządzenia, gdyż:

- deklarowana linia zabudowy nie odpowiada istniejącej linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] (§ 4 Rozporządzenia);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przekracza średnią wysokość z obszaru analizowanego (§ 7 Rozporządzenia);

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 Ustawy polegającego na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji,

podczas gdy:

A. Organ powinien zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia ustalić nową linię zabudowy umożliwiającą stworzenie nowej pierzei, co powinien czynić w warunkach konkretnej sprawy, a więc powinien uwzględnić położenie Nieruchomości oraz związane z prawem własności prawo do jej zabudowy;

B. z uwagi na zróżnicowanie funkcji terenu Zarząd Dzielnicy oraz SKO winny wziąć pod uwagę wysokość zabudowy mieszkalnej, która w wielu przypadkach znacznie przekracza wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (budynki mieszkalne osiedla [...] mają wysokość od 15 m do 27 m, zaś budynki mieszkalne południowej pierzei ul. [...] mają wysokość od 20 m do 33 m);

C. SKO zgodnie z zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 KPA powinno rozpoznać przedmiotowa sprawę także w zakresie parametrów określonych 5 8 Rozporządzenia, czym naruszył prawo Skarżącego do ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania w tym zakresie;

co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez SKO decyzji ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącego, wobec spełnienia wszystkich, przewidzianych prawem wymogów, przy jednoczesnym uwzględnieniu związanego charakteru decyzji o wydaniu warunków zabudowy względnie decyzji uchylającej Decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania".

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł m.in., że w przedmiotowej sprawie organy niewątpliwie stosują przepisy ustawy w sposób rozszerzający, naruszając tym samym prawo własności nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, gdyż o warunki zabudowy może wystąpić każdy podmiot, bowiem ustawa nie wymaga, aby wnioskodawca był właścicielem nieruchomości, której mają dotyczyć warunki zabudowy. Nie ulega wątpliwościom, że z prawem własności nieruchomości bezpośrednio związane jest prawo do jej zabudowy. Przepisy ustawy nie mogą być interpretowane w sposób zmierzający do bezpodstawnego ograniczenia tego prawa. Przeciwnie, ustawa powinna służyć zachowaniu ładu przestrzennego, ale z poszanowaniem prawa własności i związanego z nim prawa do zabudowy nieruchomości. Stanowi o tym wprost art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, gdzie ustawodawca wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (140 k.c.). Stanowisko takie wyraził NSA w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2718/17 (pełnomocnik przytoczył jego fragment).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (stosując ustawę i wydane na jej podstawie rozporządzenie), tak powinien ustalać parametry nowej zabudowy, aby umożliwić zabudowę danego terenu bez zbędnych ograniczeń. W sytuacji, gdy zdaniem organu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, o które wnioskuje wnioskodawca, organ powinien wskazać przed wydaniem decyzji odmownej warunki, na jakich możliwe byłoby zabudowanie danej nieruchomości. W konsekwencji, Zarząd Dzielnicy i SKO powinny umożliwić skarżącemu korektę wniosku w taki sposób, aby możliwe było w ogóle zabudowanie nieruchomości.

Organy prowadzące postępowanie powinny były ustalić parametry, o których mowa w § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia w sposób umożliwiający zabudowę nieruchomości. Tymczasem poprzestały na stwierdzeniu, że w zakresie parametrów określanych rozporządzeniem, inwestycja nie spełnia wymogów rozporządzenia. W zakresie parametrów z § 8 rozporządzenia, organ w ogóle nie dokonał analizy sprawy. Zgodnie jednak z przepisami rozporządzenia dopuszcza się ustalenie odstępstw.

Powyższe dotyczy w szczególności ustalenia przez organy linii zabudowy dla inwestycji. Biorąc pod uwagę specyficzne położenie nieruchomości, sposób ustalania przez organy linii zabudowy uniemożliwia de facto zabudowanie nieruchomości i tym samym narusza prawo własności nieruchomości. Skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 60/21 oraz WSA w Lublinie z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 890/17.

W ocenie skarżącego, Zarząd oraz SKO powinny zauważyć potrzebę zastosowania § 4 ust. 4 Rozporządzenia i ustalić nową (bliższą względem ul.[...]) albo łamaną linię zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy w południowej pierzei przy ul. Szwoleżerów jest wycofana na tyle głęboko, że przekracza szerokość nieruchomości. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie doprowadzają więc do sytuacji, w której fakt zabudowania bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości - zdaniem organów - uniemożliwia zabudowę nieruchomości. W rezultacie właściciel nieruchomości nie może korzystać z niej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przeznaczeniem przecież gruntów miejskich jest zasadniczo ich zabudowa. Inne ich wykorzystanie jest praktycznie pozbawione sensu ekonomicznego.

Odnosząc się do pozostałych dwóch parametrów wskazanych w § 7 i 8 rozporządzenia pełnomocnik skarżącego zauważył, że obszar analizy posiada różne funkcje zabudowy. Na jego terenie zlokalizowane są zespół parkowo-pałacowy "[...]", liczne ambasady, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa (z zakresu biur, administracji, produkcji, magazynów i garaży), budynki koszarowe. Z uwagi zatem na zróżnicowany charakter analizowanego obszaru, organ ustalając nowe warunki zabudowy powinien wziąć pod uwagę cechy istniejącej zabudowy mieszkaniowej, której wysokości niemalże dwukrotnie przekraczają wysokość, o jakiej ustalenie dla inwestycji skarżący wnioskował. W tej sytuacji nie było zasadne uwzględnianie w analizie budynków innych niż mieszkalne, np. niskich z zasady budynków magazynowych, koszarowych, ambasad czy garaży. Nie są one przecież miarodajne dla ustalania parametrów nowej wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, która w centralnych częściach miast jest z reguły zabudową wysoką, często wieżowcami. Przytoczył stanowisko WSA w Gdańsku, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 114/16.

Skarżący zwrócił uwagę, że budynki mieszkalne wielorodzinne położone w południowej pierzei ul. [...] (a więc bezpośrednio przy planowanej inwestycji) znacznie przekraczają wysokość, o jaką wnioskował skarżący. Wynika to już z samej analizy (str. 5 analizy): ul.[...] ; ul. [...] ; ul.[...]; ul.[...] ; ul[...], co daje średnią wysokość 22,8 m, a więc niższą o 5,1 m względem wniosku skarżącego. Powyższa średnia wysokość uzasadnia więc zastosowanie odstępstw w zakresie parametrów, o których mowa w § 7 i § 8 rozporządzenia.

Jeżeli chodzi o parametry wskazane w § 8 rozporządzenia, to SKO w swojej decyzji całkowicie pominęło tę kwestie i nie rozpoznało sprawy w tym zakresie, co niewątpliwie stanowi nie tylko naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., ale naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która gwarantuje stronie postępowania dwukrotne rozpoznanie tej samej sprawy. W decyzji SKO brak jest stanowiska organu w tym zakresie. Organ nie zbadał, czy inwestycja spełnia warunki, o których mowa w § 8 rozporządzenia, co nakazuje stwierdzić, że sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana w drugiej instancji. Skarżący przytoczył treść uzasadnienia wyroków NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 178/21 oraz z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 291/21.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zgodnie z powyższym stanowiskiem NSA, pominięcie oceny wniosku skarżącego co do parametrów z § 8 rozporządzenia stanowi niewątpliwie naruszenie zasady dwuinstancyjności, co nawet w przypadku nie podzielenia przez Sąd argumentów w zakresie naruszenia prawa materialnego, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazał także, że stosownie do art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przytaczając fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych podał, że poprzez brak wezwania skarżącego do ewentualnej korekty, organy uniemożliwiły de facto skarżącemu złożenie korekty wniosku, a tym samym realizację prawa do zabudowy nieruchomości. Zatem, również z powyższego względu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO i decyzja organu I instancji były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Wyjaśnić na wstępie należy, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zasadniczymi elementami ustalenia dopuszczalnych warunków zabudowy dla planowanej na obszarze nieobjętym m.p.z.p. inwestycji jest ustalenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (§ 1 rozporządzenia).

Rozporządzenie przewiduje sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7).

Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ pierwszoinstancyjny poprawnie ustalił obszar analizowany. Jest to dlatego istotne, że wszelkie powyżej wymienione elementy ustalenia warunków dla nowej zabudowy muszą uwzględniać już istniejące obiekty budowlane i stanowić dobrosąsiedzkie nawiązanie do zastanego ładu planistycznego. Dlatego też zasadą planistyczną jest, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo tylko możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które jednakże zawsze musi być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia).

Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej, organ ustalający warunki zabudowy dla nowej inwestycji musi rozważy jej wpływ na otoczenie urbanistyczne, gdyż w każdym indywidualnym przypadku należy postrzegać obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Jak podkreśla się w orzecznictwie, "zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17, CBOSA).

Jak podkreślał pełnomocnik skarżącego, w obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości – od zabudowy jednorodzinnej, o charakterze willowym, po budynki wielorodzinne (od 15 do 33 m wysokości). Wprawdzie (czego pełnomocnik nie kwestionował), bezpośrednio sąsiadująca z planowaną zabudowa "o zróżnicowanej wartości w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazany parametr waha się w bliskim sąsiedztwie od 10 do 15 m", ale nie zmienia to – zdaniem pełnomocnika skarżącego - konieczności uwzględnienia przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy wysokości budynków o zbliżonej funkcji (mieszkaniowej), "której wysokości niemalże dwukrotnie przekraczają wysokość, o jakiej ustalenie dla inwestycji wnioskował skarżący" (s. 5 skargi); przy czym organ powinien zaniechać analizowania wysokości budynków innych, niż mieszkalne (s. 5 skargi).

Takie stanowisko jest jednak błędne prawnie. Parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie mogą być bowiem określane przez odniesienie ich wyłącznie do wartości najwyższych (maksymalnych), występujących w obszarze analizowanym, którym to wartościom będą z reguły odpowiadały wysokie budynki wielorodzinne lub usługowe (biurowce).

Skowo – co wprost wynika z ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - parametry zabudowy, mającej zostać objętą decyzją o warunkach zabudowy, ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, to "jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego" (por. NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, CBOSA).

Zarówno uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i analiza urbanistyczna wprost wskazuje na to, że z uwagi na parametry i charakter już istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, jak i charakter zespołu parkowo pałacowego [...] nie ma możliwości dokonania odstępstwa od ww. parametrów średnich, gdyż zaburzyłoby to ład przestrzenny. Organ tym samym nie dostrzegł możliwości odstępstwa od zasady uśrednienie parametrów. Tut. Sąd podziela takie stanowisko, biorąc pod uwagę, że ww. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2580/17).

Podobna ocena prawna przedstawiona została przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA). Sąd, stwierdzając, że z ww. rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym uznał, że tylko wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tym niemniej, taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. NSA wskazał też wyraźnie – co tut. Sąd w pełni podziela – że jeżeli organ w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji przez nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, to musi wykazać, "że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".

Postępowanie więc organu I instancji, polegające na ustaleniu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, było prawidłowe i zgodne z ww. zasadą dobrego sąsiedztwa i ładu planistycznego w szerokim rozumieniu. Skoro organ ten nie znalazł uzasadnienia od odstępstwa od uśrednienia parametrów, to gdyby nawiązał wyłącznie do wysokości już istniejących budynków wysokich, naruszyłby granice władztwa planistycznego.

Nie można tym samym czynić skutecznie prawnie zarzutu organowi I (i II) instancji, że nie ustalił parametrów projektowanej inwestycji w odniesieniu wyłącznie do wysokich budynków mieszkalnych.

Należy przypomnieć, że w wydanym zgodnie z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone wymagania dotyczące ustalania m.in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 7 ust. 1 – 3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, mierząc ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Zaś, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wyjątek dopuszczalny jest wyłącznie wówczas, gdy wynika to z analizy wyznaczonego obszaru (§ 7 ust. 4).

Skoro średnia wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosiła 13,8 m i ustalona została w sposób zgodny z § 7 ust. 3 rozporządzenia), to wysokość planowanego budynku 17,7 m nie była z nią zgodna, a tym samym nie była spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, ale wyłącznie wówczas, gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom. Jeżeli jednak inwestycja ta nie spełnia choćby jednej z ustawowych przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wówczas organ ma obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17 - CBOSA).

Jak wynika z powyższego, stwierdzona przez organa obu instancji, niezgodność wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) planowanego budynku z ustaloną przez organ średnią wysokością zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym była wystarczająca dla wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się jednak do zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego wadliwego przyjęcia organu, że zawarta we wniosku linia zabudowy nie odpowiada istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. Szwoleżerów (a więc jest niezgodna z § 4 rozporządzenia) wyjaśnić należy, co następuje.

Celem ustalenia linii zabudowy jest zapewnienie zachowania stosownej odległości planowanego budynku od pasa drogowego. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że obowiązujące przepisy ani nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy, ani nie ograniczają wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. "Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Poza tym należy przy tym pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji" (tak NSA w wyroku z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17, podobnie w wyroku NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07; z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 - CBOSA).

W powołanym przez pełnomocnika wyroku WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2021 r. i WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., Sądy te rzeczywiście wskazywały na dopuszczalne odstąpienie od reguł wyznaczania linii zabudowy, określonych w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia. Przy wysnuwaniu jednak przez pełnomocnika skarżącego wniosków, stanowiących podstawę zarzutu wadliwego działania organu w niniejszej sprawie uszło jego uwadze, że oba te Sądy wyraźnie podkreślały dyspozycję § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Ze sporządzonej zaś w niniejszej sprawie analizy wynikało, że tworzony przez już istniejącą linię zabudowy uskok od ul. [...] powodował, że gdyby linię nowej zabudowy ustalić przyjmując największą odległość od drogi jednego z istniejących budynków, to wówczas linia ta wyznaczona zostałaby nie na działce skarżącego, ale na najbliższej temu istniejącemu budynkowi.

W niniejszej sprawie organa, a w szczególności SKO - wobec skierowania tego zarzutu przez pełnomocnika wobec tego organu, nie naruszyły więc ani art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani § 4 ust. 1 – 4 i § 7 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Nie bardzo jest też prawnie zrozumiały zarzut naruszenia § 1 pkt 1, 4 i 5 oraz § 8 rozporządzenia – pełnomocnik zarzutu tego nie uzasadnił. § 1 rozporządzenia mówi wyłącznie o tym, co rozporządzenie określa, więc z natury rzeczy trudno go naruszyć. § 8 dotyczy ustalenia geometrii dachu, ale w skardze pełnomocnik nie wyjaśnia, na czym polega naruszenie tego przepisu, stwierdzając wyłącznie, że SKO "całkowicie pominęło tę kwestię". To jednak nie stanowi o naruszeniu ww. paragrafu, ale co najwyżej prawa procesowego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przez SKO art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. tut. Sąd stwierdza, co następuje. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego niewątpliwie nie spełnia wszystkich wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 107 § 3 k.p.a.), jest bardzo lakoniczne i pobieżne. Nie wynika z niego, aby SKO ustalało stan faktyczny sprawy w sposób inny, niż przytoczenie zasadniczych motywów decyzji pierwszoinstancyjnej, a tym samym trudno jest ustalić, czy organ II instancji dokonał swobodnej oceny dowodów. Trudno też dostrzec, aby SKO prawidłowo zastosowało art. 11 k.p.a., wyjaśniając wyczerpująco skarżącemu przesłanki rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sad administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu uchybień rzeczywiście popełnionych przez SKO tut. Sąd nie stwierdził. Należy bowiem brać pod uwagę, że pełnomocnik skarżącego zaskarżył również decyzję organu I instancji, domagając się jej uchylenia – choć żadnych zarzutów wobec organu pierwszoinstancyjnego w skardze nie sformułował. Sąd dokonał więc również kontroli decyzji organu I instancji, zawierając swoje spostrzeżenia co do jej trafności w uzasadnieniu wyroku. Z tej też przyczyny tut. Sąd nie stwierdził, że choć decyzja SKO zawiera wady formalne, o których wspomną skarżący, to jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy – w postaci utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Tym samym, SKO nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. prawidłowo utrzymując w mocy poprawne rozstrzygnięcie organu I instancji.

Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Art. 140 k.c. stanowi delicję prawa własności, tzw. triadę uprawnień właścicielskich, zgodnie z którą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Art. 63 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ramach tej zasady konstytucyjnej ustawa zwykła, jaką jest u.p.z.p. w art. 59 ust. 1 wprowadziła sui generis ograniczenie własności w postaci prawa zabudowy nieruchomości, stanowiąc, że to, jakie warunki powinna spełniać zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wynikać musi z decyzji o warunkach zabudowy. Ta sama ustawa stanowi równocześnie, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy takie roboty budowlane, które nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p.).

Innymi słowy, zmiana ustalonego już sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ stosownej w tym zakresie analizy, określonej co do zakresu w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uzyskania przez inwestora decyzji, z której wynikały będą, jakie warunki musi spełnić, aby zachowany został ład przestrzenny.

Powyższe stanowi właśnie ustanowienie prawem dopuszczalnych granic korzystania z rzeczy przez jej właściciela, o których mowa w art. 140 k.c.

Jeżeli organ – co ocenił już w poprzedzającej części uzasadnieni tut. Sąd – działa zgodnie z prawem (a więc zarówno art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z mającymi zastosowanie przepisami rozporządzenia wykonawczego) i w ten sposób legalnie ustala warunki dla przyszłej zabudowy, to nie można prawnie skutecznie stawiać mu zarzutu naruszenia art. 140 k.c. oraz nie wzięcia pod uwagę przysługującego prawa własności nieruchomości. Organ bowiem nie narusza własności, ale – z upoważnienia ustawowego – określa jej granice w odniesieniu do prawa zabudowy nieruchomości. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane i wyrażoną tam zasadą wolności budowlanej, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ta zaś zgodność, w wypadku braku planu miejscowego, wymaga potwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu SKO nie naruszyło art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 140 w zw. z art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21 (CBOSA), "Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. (...). Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku".

Tym niemniej, NSA stwierdził również, że jeżeli organ I instancji nie zastosował art. 79a § 1 k.p.a., to "Dopuszczenie możliwość skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania".

Właśnie z przyczyny wskazanej przez NSA w ww. wyroku SKO nie naruszyło zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W takim też zakresie błędny był zarzut naruszenia art. 140 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym SKO nie mogło zastosować art. 79a § 1 k.p.a. bez naruszenia art. 15 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 19 pkt 2 p.p.s.a.