Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1124/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 pkt. a i b, art. 72
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: §33
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i § 5, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1551/15 w sprawie ze skargi Z. B. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1551/15, oddalił skargę Z.B. i A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną do Sądu ww. decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne rozstrzygniecie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., wskazując na następujące okoliczności sprawy:

Z.B.2 dokumentem nadania ziemi otrzymał na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej: dekret PKWN) gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi M., gmina I., powiat [...], jako mienie poniemieckie.

Decyzją z dnia [...] lipca 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] unieważnił opisany wyżej dokument nadania ziemi.

Z.B. oraz A.B. – następcy prawni Z.B.2 – wnioskami z dnia 23 maja 2013 r. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1946r.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1946 r.

Z.B. oraz A.B. wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że dokument nadania ziemi nie stanowił decyzji administracyjnej i nie mógł podlegać procedurze "unieważnienia" przewidzianej w art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rozporządzenie Prezydenta). Gdyby jednak przyjąć, iż akt nadania stanowi decyzję administracyjną, to w decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] nie określono, na jakiej podstawie prawnej został on unieważniony.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym do Sądu I instancji, wyżej opisanym rozstrzygnięciu stwierdził, że dokument nadania ziemi, wydany na podstawie § 33 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w

Sygn. akt I OSK 1124/16

sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej: rozporządzenie wykonawcze do dekretu), jest decyzją administracyjną.

Przychylając się częściowo do stanowiska wnioskodawców wskazano, że rzeczywiście w decyzji z [...] lipca 1946 r. nie oznaczono, która z przesłanek unieważnienia z art. 101 rozporządzenia Prezydenta, została zastosowana przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 1946 r.

Jednakże w ocenie Ministra, określenie tej podstawy jest możliwe w oparciu o okoliczności wskazane w uzasadnieniu ww. decyzji unieważniającej. Powołując się na § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, z którego wynika, iż dokument nadania ziemi powinien być podpisany przez osoby uprawnione do tego ustawowo (a mianowicie przez Komisarza Ziemskiego i przez Powiatowego Pełnomocnika do spraw reformy rolnej), podkreślono, że kwestionowany dokument nadania został podpisany przez E.L., który nie był upoważniony ustawowo do podpisania dokumentu nadania, ponieważ nie był Komisarzem Ziemskim. Zatem, zdaniem organu, podstawą uchylenia jako nieważnej decyzji (aktu nadania) był przepis art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta.

Podsumowując, Minister uznał, że nieoznaczenie przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] w treści przedmiotowej decyzji, która z wymienionych wyżej przesłanek z art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta została zastosowana przy jej wydaniu jest wadą o charakterze formalnym, nieoznaczającą jednak rażącego naruszenia prawa, z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta, polegającym na uchyleniu jako nieważnego dokumentu nie będącego decyzją administracyjną; odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 101 ust 1 lit b rozporządzenia Prezydenta, polegającym na zastosowaniu powołanej normy w odniesieniu do dokumentu nadania ziemi co do gospodarstwa rolnego, jako wydanego bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy podstawą prawną wydania powołanego dokumentu był § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Sygn. akt I OSK 1124/16

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. skargę oddalił.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że w dokument

nadania ziemi – wydany na podstawie § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest decyzją administracyjną. Sąd doszedł do takiego wniosku na gruncie wykładni art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 72 rozporządzenia Prezydenta – w swej treści normatywnej zbliżonego obecnie obowiązującego art. 104 k.p.a.

Ustosunkowując się do poglądu skarżących, że wydanie dokumentów nadania ziemi, miało jedynie charakter czynności faktycznych (materialno-technicznych), Sąd wskazał, że stosownie do § 33 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, ostatecznie o prawie własności nadanej w tym trybie nieruchomości rozstrzyga dokument nadania, który stanowi również podstawę wpisu do księgi wieczystej, a nie akt zatwierdzający projekt podziału ziemi. Zatem to dokument nadania "dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki", a więc stanowi decyzję administracyjną. W praktyce orzeczniczej pogląd o tym, że dokument nadania wydawany w trybie § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest decyzją administracyjną nie budził nigdy wątpliwości. Zatem zarzut skarżących zmierzający do wykazania, że dokument nadania ziemi nie jest decyzją administracyjną, Sąd uznał za nieuzasadniony.

Przechodząc do rozstrzygnięcia drugiej, istotnej dla sprawy kwestii, WSA w Warszawie stwierdził, że fakt podpisania aktu nadania ziemi z [...] lutego 1946 r. przez osobę nie będącą komisarzem ziemskim, stanowiło realizację przesłanki nieważnościowej z art. 101 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia. Pomimo wadliwej subsumcji dokonanej przez organ nadzoru (który błędnie przyjął ziszczenie się przesłanek z art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. ostatecznie odpowiada prawu, gdyż w istocie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r.

Następnie przywołano treść art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta: "władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą; b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; e) zawiera wadę powodującą nieważność

Sygn. akt I OSK 1124/16

tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa." Sąd przytoczył również brzmienie przepisu § 33 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, stanowiące go zaś o tym, że "po zatwierdzeniu projektu zgodnie z § 29 oraz po wydzieleniu działek na gruncie i podziale inwentarza pełnomocnik powiatowy z komisarzem ziemskim wprowadzą nabywców w posiadanie ziemi oraz wręczą nabywcom dokument nadania ziemi i inwentarza z podpisem pełnomocnika i komisarza ziemskiego." W konsekwencji Sąd stwierdził, że podpis osoby nieuprawnionej na dokumencie nadania ziemi oznacza, że wydany on został przez władzę oczywiście niewłaściwą (art. 101 ust. 1 lit. a rozporządzenia Prezydenta).

Dalej wyjaśniono, że w dniu wydania dokumentu nadania ziemi ([...] lutego 1946 r.) komisarz ziemski był organem władzy państwowej umiejscowionym w strukturach urzędów ziemskich, funkcjonującym na podstawie art. 5 dekretu PKWN z 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich (Dz. U. Nr 2, poz. 4), a jego uprawnienia były inne niż pełnomocnika do spraw reformy rolnej (zob. art. 7 i 8 dekretu o reformie rolnej oraz np. § 29 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, z którego wynika, że komisarz ziemski był "fachowym doradcą" przy układaniu projektu podziału ziemi, który ostatecznie zatwierdzał pełnomocnik powiatowy). Urzędy ziemskie nie były częścią administracji ogólnej. Dopiero z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz. U. Nr 43, poz. 248), uprawnienia i obowiązki komisarzy ziemskich przeszły na starostów (zob. art. 3 tego dekretu), a komisarze ziemscy stali się urzędnikami fachowymi administracji ogólnej (art. 2 dekretu).

Sąd i instancji wskazał, że z przepisu § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu wynika, że pod dokumentem nadania ziemi podpisać powinny się (a zatem wydać go) dwie różne władze państwowe, o różnych uprawnieniach: pełnomocnik delegowany przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (art. 7 dekretu o reformie rolnej), który miał współdziałać z organami państwowymi i fachowymi (art. 8 dekretu), a przez tych ostatnich rozumiano między innymi komisarza ziemskiego (zob. § 29 rozporządzenia wykonawczego). Zatem podpis osoby, która nie była komisarzem ziemskim (a to wynika z dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lipca 1946 r., której ustalenia nie zostały obalone) oznacza, że dokument nadania ziemi z [...] lutego 1946 r. został wydany przez władzę, która nie była właściwa, gdyż tylko jeden podpis pochodził od władzy właściwej.

Sygn. akt I OSK 1124/16

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że nie można podzielić poglądu, że w obrocie prawnym mogła funkcjonować decyzja przyznająca w imieniu państwa najszersze z rzeczowych praw podmiotowych, jeśli pochodziła od osoby, która w rzeczywistości nie wykonywała władzy państwowej w takim zakresie, jaki wynikał z przepisu kompetencyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Z.B. i A.B., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. artykułu 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 5 tego przepisu i art. 233 § 1 k.p.c. polegające na ich błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że dokument wydany przez Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych w wykonaniu dekretu PKWN o wprowadzeniu Reformy Rolnej z dnia 6 września 1944 roku (dalej: dekret PKWN), którym potwierdzono, że Z.B.2 otrzymał nadział ziemi [...] ha został wydany w dniu [...] lutego 1946 r., podczas gdy nie jest to data jego wydania, a data jego złożenia w księgach wieczystych (sporządzenia odpisu), natomiast został on wydany przed 19 stycznia 1945 roku. Rzeczone naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy albowiem w wyniku tego wadliwego ustalenia zastosowano błędne przepisy prawa materialnego tj. aktu wykonawczego do dekretu PKWN - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej rozporządzenie do dekretu) zamiast norm obowiązujących do dnia 19 stycznia 1945 roku (data ogłoszenia zmian dekretu PKWN);

2. artykułu 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd błędnych i dowolnych ustaleń organów administracji w zakresie tego, że E.L. nie był uprawniony do podpisania dokumentu potwierdzającego nadział ziemi na rzecz Z.B.2 i jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, że strona winna dokonać obalenia stwierdzenia w tym przedmiocie, w sytuacji gdy obowiązkiem organów jest ustalenie prawdy materialnej, w tym wyjaśnienie w jakiej dacie został wydany dokument dotyczący nadziału ziemi. To naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia ze względu na fakt, iż właściwe zastosowanie norm procedury administracyjnej powinno prowadzić do uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji;

3. artykułu "145 § 1 litera ppsa" w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd twierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (...), że

Sygn. akt I OSK 1124/16

decyzja z [...] lipca 1946 roku (...) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy do takiego naruszenia doszło w zakresie:

W razie przyjęcia, że rozporządzenie do dekretu nie miało zastosowania w sprawie, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

a. artykułu 101 ust. 1 pkt a rozporządzenia Prezydenta w zw. z § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu przez jego zastosowanie do dokumentu potwierdzającego nadanie ziemi, który został wydany przed wejściem w życie tego dekretu.

Ewentualnie zaś, w razie przyjęcia, że rozporządzenie do dekretu obowiązywało w sprawie administracyjnej i przy przyjęciu, że dokument nadania ziemi nie stanowił decyzji administracyjnej, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

b. artykułu 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta, polegające na stwierdzeniu nieważności dokumentu potwierdzającego nadanie ziemi, w sytuacji gdy przedmiotowy dokument nie był decyzją w rozumieniu art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta, albowiem nie rozstrzygał kwestii głównej, ani incydentalnej, a jedynie (co wynika z treści dokumentu oraz treści dekretu PKWN i rozporządzenia do niego) potwierdzał, że określony obywatel otrzymał nadział ziemi, a więc stanowił on rodzaj ówczesnego zaświadczenia.

Ewentualnie zaś przy przyjęciu, że dokument nadania ziemi stanowił decyzję administracyjną, skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

c. artykułu 101 ust. 1 pkt a lub b rozporządzenia Prezydenta w zw. z § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu przez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana przez władzę niewłaściwą lub bez podstawy prawnej podczas gdy z unieważnianej decyzji wynika, że została ona wydana przez władzę w postaci: Kierownika Powiatowego Urzędu Ziemskiego w którego imieniu i z jego upoważnienia działał E.L. oraz Pełnomocnik Rządu RP dla spraw Reformy Rolnej na województwo [...], z tym zastrzeżeniem, że E.L. działał w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo przez Kierownika Urzędu Ziemskiego, czego ówczesne przepisy nie wykluczały, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że gdyby przyjąć że dokument nadania ziemi był decyzją administracyjną to była to decyzja nazywana obecnie w doktrynie decyzją związaną, nie można było bowiem w myśl § 29 rozporządzenie do dekretu wydać dokumentu nadania ziemi sprzecznego z projektem podziału ziemi, a tym samym jeżeli decyzja odzwierciedlała stwierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu, o którym mowa w § 29 to była ona zgodna z prawem (w tym zakresie Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] nieprawidłowości nie stwierdził w

Sygn. akt I OSK 1124/16

rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 1946 roku), niezależnie od tego czy E.L. był Komisarzem Ziemskim.

Następnie skarżący kasacyjnie sprecyzowali, że powyższe zarzuty dotyczą także błędnej wykładni prawa, której dokonywał Sąd, przy czym ze względu na konieczność zachowania zwięzłości skargi przytoczyli jedynie naruszenie przepisów, które należy odpowiednio odnieść do wskazanych wyżej zarzutów, a więc Sąd dokonał błędnej wykładni art. 72 rozporządzenia Prezydenta, § 33 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, art. 101 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Prezydenta.

W oparciu o powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także zasądzenie kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Sygn. akt I OSK 1124/16

– naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Po pierwsze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. jest bezzasadny. Wprawdzie podzielić należy twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że nie sposób stwierdzić, iż dokument nadania ziemi, na mocy którego Z.B.2 nadano gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi M., gmina I., powiat [...], jako mienie poniemieckie został wydany w dniu [...] lutego 1946r. (zamieszczona na nim adnotacja związana jest ze sporządzeniem odpisu i złożeniem tego dokumentu w księgach wieczystych), lecz nie czyni to powyższego zarzutu zasadnym. Zasadniczo nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja oznacza, że kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził takiego postępowania dowodowego z dokumentów ani na wniosek, ani z urzędu. Tym samym nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sugerowanie, że Sąd I instancji przyjął datę wydania dokumentu nadania ziemi, wskutek przeprowadzenia

Sygn. akt I OSK 1124/16

dowodu z dokumentów na podstawie wyżej wskazanych przepisów jest całkowicie bezpodstawne. NSA nie podzielił tym samym zarzutu autora skargi kasacyjnej o popełnionym przez Sąd I instancji "błędzie w wykładni dowodu", który to zarzut jest gołosłowny i to nie tylko dlatego, że dowody się ocenia, a nie dokonuje wykładni, lecz dlatego, że stanowi on nieuzasadnioną polemikę z zapadłym w tej sprawie rozstrzygnięciem.

Po drugie niezasadny jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji nie było postępowanie administracyjne prowadzone w zwykłym trybie, lecz w trybie nadzwyczajnym. Tryb stwierdzenia nieważności nie jest kolejną (trzecią) instancją, ale służy zweryfikowaniu przesłanek wynikających z art.156 § 1 k.p.a. W tym kontekście stwierdzić należy, że zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny zabranego materiału dowodowego w odniesieniu do ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – spełniając swój obowiązek ustalenia prawdy materialnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, to na niej jako podmiocie inicjującemu postępowanie nadzwyczajne ciąży obowiązek wykazania faktów służących wykazaniu jej twierdzeń, zwłaszcza jeżeli chce wykazać wnioski odmienne od tych, które ustalił organ administracyjny.

Po trzecie podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej przepisu (punktu i litery art.145 § 1 p.p.s.a.), którego naruszenie zarzuca. Tymczasem ustanowiony w przepisie art. 175 § 1 p.p.s.a przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym, ale i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Dopiero takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw umożliwia jej kontrolę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Końcowo podnieść należy, że w chwili podejmowania spornego orzeczenia w dniu [...] lipca 1946 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit. a pozwalało władzy nadzorczej, a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy, na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydanej przez władzę oczywiście niewłaściwą. I wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie, skutek ten występuje niezależnie od tego jaki charakter ma pierwotnie wydana decyzja: związany, czy uznaniowy. Każda decyzja administracyjna musi być podpisana i to podpisana przez osobę do tego uprawnioną.

Jak pisał wskazał sam Z.B.2 w piśmie z dnia [...].07.1946r. (znajdującym się w aktach sprawy) "w dniu [...] lipca 1945r. (...) wydano mi nowy akt nadania, podpisany przez ob. K. i z-cę komisarza pow. ob. L., na [...] ha". Zatem dokument nadania ziemi, będący przedmiotem decyzji z [...] lipca 1946r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie mógł być wydany wcześniej niż [...] lipca 1945r. i stosowały się do niego regulacje zawarte w powołanym na wstępie rozporządzeniu wykonawczym do dekretu (a zwłaszcza jego § 33). Co do tego czy dokument nadania ziemi podpisała osoba uprawniona, czy nie rozstrzygnął organ decyzją z [...] lipca 1946r., który wówczas – zaledwie rok po wydaniu aktu – najlepiej wiedział, czy osoby go podpisujące były do tego uprawnione, czy też nie.

Nie mógł również odnieść zamierzonego dla skarżących skutku zarzut lansujący tezę, że dokument nadania wydawany na podstawie § 33 rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie jest decyzją administracyjną. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych w uzasadnieniu przepisów doprowadziła do słusznego wniosku, że kwestionowany dokument nadania dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, czym wypełnia definicję pojęcia decyzji administracyjnej.

Podsumowując, rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanych prawie przed 70 laty, nie może sprowadzać się do niczym nie wykazanych wątpliwości skarżących. Zwrócić należy uwagę na tezę wyroku TK z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i należy ją wykazać. Aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym, że chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez wyeliminowanie z obrotu obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – czego nie udało się wykazać w niniejszej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, które nigdy nie można usprawiedliwić (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 1996 r., II SA 1621/95, wyrok SN z dnia 22 października 1987 r., III CRN 314/87, OSP 1/4/1989).

Nadto, w przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Znamienne jest, że w dacie wydania decyzji jej adresat Z.B.2 wiedział o stwierdzeniu nieważności dokumentu nadana ziemi, sam później za swojego życia decyzji z [...] lipca 1946 r. nie podważał w trybach nadzwyczajnych (kwestionować ją zaczęli dopiero jego następcy prawni, którzy po tak znacznym upływie czasu uznają ją za obciążoną wadami kwalifikowanymi, których waga uzasadniać ma nawet jej nieważność), a nadto otrzymał później na mocy orzeczenia z lipca 1947r. [...] ha gruntów z budynkami z gospodarstwa rolnego po M.L. we wsi M., gm. I. (będącego także przedmiotem wcześniejszego dokumentu nadania ziemi, którego nieważność stwierdzała decyzja z [...] lipca 1946r.). Prawidłowo więc Sąd I instancji ocenił, że stanowisko organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.