Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1506/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3-4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. W. w rejonie ulicy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 6 pkt 1 lit. d oraz rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W., dzielnica W. w zakresie jej przeznaczenia pod zieleń towarzyszącą zabudowie; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Rada [...] w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. poz. [...].

Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. B. zaskarżając ją w części ustaleń odnoszących się do działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w Dzielnicy [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności bez zachowania zasady proporcjonalności i tym samym przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego organowi w trakcie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nieuwzględnienie w trakcie sporządzania planu miejscowego stanu prawnego i faktycznego zagospodarowania nieruchomości,

3) zróżnicowanie prawa właścicieli działki nr ew. [...] w odniesieniu do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych na terenie o takim samym przeznaczeniu, oznaczonym numerem 8.1 symbol MW-N,

4) wprowadzenie zakazu zabudowy dla działki ew. [...] wynikające z § 6 ust. 1 lit. d) uchwały bez uzasadnienia tak daleko idącego ograniczenia uprawnień w zagospodarowaniu nieruchomości.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2, art. 3, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

- art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny,

- § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dotyczących wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy i nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz oznaczenia terenu działki na części graficznej planu symbolem zieleni towarzyszącej zabudowie.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący jest współwłaścicielem (udział 7/42) nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej przy ulicy [...] w Dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Działka ta o powierzchni 0,0654 ha, ma kształt regularnego trapezu, o przybliżonych wymiarach 34 x 23 x 25 x 22 m. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, powstałym wiele lat przed sporządzeniem planu miejscowego. Przed przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego budynek mieszkalny znajdował się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym [...], dzielnica [...].

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z treścią powyższej uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu numerem 8.1, dla którego ustalone zostało przeznaczenie terenu oznaczone symbolem MW-N jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności. W treści uchwały oraz na rysunku planu dla wskazanej działki wprowadzone zostały ograniczenia w zakresie:

– położenia na rysunku planu obowiązujących linii zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy;

– mieszczenia symbolu oznaczenia graficznego planu, opisanego jako zieleń towarzysząca zabudowie. Z treści uchwały § 6 ust. 1 lit. d wynika, między innymi, zakaz wprowadzania zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem zieleni towarzyszącej zabudowie. Z analizy treści uchwały, rysunku planu oraz stanu zagospodarowania działki [...] wynika, że:

– linia zabudowy obowiązującej oraz linia zabudowy nieprzekraczalnej na działce nr [...] położone są w odległości 5 metrów od granicy z działką nr ew. [...]. Obie linie zabudowy na działce nr ew. [...] stanowią część tj. kontynuację linii zabudowy ustalonych dla działki ew. [...] i [...]. Ponadto linie zabudowy przebiegają przez istniejącą w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego zabudowę na działce nr [...];

– zieleń towarzysząca zabudowie, której skutkiem jest zakaz zabudowy wynikający z § 6 ust. 1 lit. d uchwały, została wprowadzona na rysunek graficzny planu na obrysie zabudowy na działce nr [...], istniejącej w dniu podejmowania uchwały.

Zdaniem skarżącego obecne ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do przedmiotowej działki naruszają interes prawny jej właścicieli, ponieważ mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają uprawnienia wykonania prawa własności z wyłączeniem możliwości zabudowy. Ograniczenie uprawnień właścicielskich nie zostało w żaden sposób uzasadnione, organ wiarygodnych i racjonalnych przesłanek do wprowadzenia zakazu zabudowy oraz nielogicznych linii zabudowy dla działki nr [...].

Skarżący wskazał, że w dniu 17 lutego 2015 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na dzień sporządzenia skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi ze strony organu.

Następnie skarżący zauważył, że z analizy rysunku planu wynika, że linie zabudowy zostały wprowadzone wspólnie dla działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz nr [...]. Proponowany obrys zabudowy projektowanej (na rysunku planu jest to linia przerywana) również umieszcza jeden budynek, prawdopodobnie wielorodzinny na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] łącznie.

Zdaniem skarżącego położenie linii zabudowy oraz proponowany obrys zabudowy projektowanej (linia przerywana) sugerują, że działki ewidencyjne oznaczone nr [...], [...] oraz nr [...] stanowią jedną nieruchomość lub należą do jednego właściciela. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Podkreślił że działka ewidencyjna nr [...] stanowi odrębną nieruchomość, posiada odrębne prawo własności i w trakcie sporządzania planu miejscowego nie należała do żadnego z właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...], ani też nie stanowiła jednej nieruchomości z działkami nr [...] i [...].

Według skarżącego Rada [...] uchwalając planu miejscowy pominęła własność wskazanej nieruchomości, naruszając przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7) upzp w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

Ponadto podniósł, że według oznaczenia graficznego terenu zieleni towarzyszącej zabudowie na rysunku planu granica jego przebiega po obrysie budynku znajdującego się na dz. ew. [...]. Symbol terenu zieleni towarzyszącej zabudowie dla działki nr [...] został naniesiony na rysunek planu bez uwzględnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej już przed podjęciem uchwały.

W opinii skarżącego Rada [...] przy ustalaniu linii zabudowy oraz terenu zieleni towarzyszącej zabudowie pominęła faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości na terenie działki nr [...] objętej procedurą planistyczną. Oznacza to, że w trakcie sporządzania planu miejscowego zostały naruszone przepisy art. 32 upzp. Podkreślił, że na wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbol zieleni towarzyszącej zabudowie znajduje się niemal całej powierzchni działki nr [...]. Uchwała w § 6 ust. 1 lit. d) ustala zakaz wprowadzania zabudowy na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami zieleni towarzyszącej zabudowie.

Skarżący dokonując analizy treści planu miejscowego stwierdził, iż w uchwale nie została podana żadna definicja dla zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym w szczególności w § 2 obejmującym wyjaśnienia pojęć zamieszczonych w przepisach uchwały. W treści planu miejscowego nie można także odnaleźć zasad ustalania terenów zieleni tego rodzaju, a także zasad i powodów wprowadzania zieleni towarzyszącej zabudowie na obrysie budynku już istniejącego w dniu uchwalania planu miejscowego. Zatem w zapisach uchwały nie można odnaleźć przesłanek, jakimi organ kierował się przyjmując rozwiązanie planistyczne wpływające negatywnie na sposób wykonywania własności na działce nr [...].

W opinii skarżącego stanowi to naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada [...] nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 upzp poprzez brak uregulowania wszystkich istotnych kwestii oraz pominięcie stanu faktycznego na obszarze objętym planem bez uzasadnienia takiego ustalenia.

Skarżący podniósł, że położenie linii zabudowy obowiązującej i nieprzekraczalnej uniemożliwiają właścicielom przebudowę, rozbudowę lub modernizację istniejącego budynku. Na działce o powierzchni 0,0654 ha, o regularnych kształtach obecnie nie może być także posadowiony budynek mieszkalny poprawny technicznie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Przebieg linii zabudowy oraz symbol zieleni towarzyszącej zabudowie odbierają właścicielom działki [...] prawo korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu ustalonym w postanowieniach planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem WM-N jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności, z numerem 8.1 na rysunku planu. Stanowi to naruszenie art. 6 ust. 2 upzp.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Radę [...] ingerencja w sferę prywatnego interesu właścicieli działki nr ew. [...] narusza zasadę proporcjonalności oraz narusza zasady równości wobec prawa, gwarancji sprawiedliwości społecznej i ochrony prawnej własności wynikających z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszone zostały przepisy prawa materialnego, którego treść określa art. 140 kc, w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Prawo do korzystania z własności zostało odebrane bez określonej przyczyny, w tym w szczególności dokonywanej na cele publiczne.

Nadto skarżący zaznaczył, że nieruchomości w sąsiedztwie działki nr [...] są zabudowane mieszkalnymi budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi. Z analizy ustaleń planu miejscowego wynika, że na żadnej innej nieruchomości, położonej na terenie o tym samym przeznaczeniu, oznaczonym numerem 8.1, ani też na terenach sąsiednich, nie wprowadzono przebiegu linii zabudowy tuż przy granicy oraz zieleni towarzyszącej zabudowie na niemal całej powierzchni nieruchomości zabudowanej, w tym także na istniejącym budynku, tak jak to ustalono w przypadku działki skarżącego. Działka ta jest jedyną z tak szerokim ograniczeniem wynikającym z położenia linii zabudowy oraz zieleni towarzyszącej zabudowie i w konsekwencji wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy.

W związku z powyższym skarżący uważa, że Rada [...] naruszyła równość prawa wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Skarżący zaakcentował, że związku z ograniczeniami wynikającymi z ustalonych linii zabudowy oraz umieszczenia zieleni towarzyszącej zabudowie, na działce ewidencyjnej nr [...] nie mogą być realizowane zapisy uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności oznaczone symbolem MW-N dla terenu oznaczonego na rysunku planu numerem 8.1. Bez wymienionych ograniczeń, na działce nr [...] możliwe jest wprowadzenie zabudowy o takich samych parametrach i wskaźnikach zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, jakie posiada zabudowa na działkach sąsiednich. Wskazują na to kształt i parametry działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w uzasadnieniu wskazał, że każda z działek ma inne położenie i dotyczą jej inne uwarunkowania przestrzenne, a szczególnie w zróżnicowanym przestrzennie i nasyconym obiektami zabytkowymi obszarze [...] w rejonie ulicy [...]. Rozwiązania dla poszczególnych terenów i działek były w planie przyjmowane indywidualnie, z wykorzystaniem m.in. specjalnego opracowania: "Rozpoznanie wartości kulturowych na potrzeby sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] rejonu ulicy [...] i rejonu ulicy [...] w dzielnicy [...] w [...] ". Działka nr [...] położona jest w granicach historycznego założenia [...] z [...] roku. Obszar tego założenia wskazany jest w Studium jako strefa ochronna historycznego układu urbanistycznego KZ-C. Dla działek objętych tą formą ochrony studium nakazuje:

- zachowanie zabytkowego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej,

- rewaloryzację historycznego układu i zabudowy wg wytycznych konserwatora.

W związku z powyższym cały obszar objęty planem uznaje się (zgodnie z § 7 pkt. 1) za część strefy ochrony konserwatorskiej wybranych parametrów układu urbanistycznego - oznaczonej na rysunku planu jako strefa ochrony konserwatorskiej "C".

Ponadto organ zaznaczył, że pierwotnie układ przestrzenny [...] ukształtowany w I połowie XX w zakładał tereny przemysłowe na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], częściowo na [...], [...], [...]. Na tych terenach powstały Zakłady [...] - główny budynek zakładów położony przy ul. [...] wpisany jest do ewidencji zabytków. Działka nr [...] została w projekcie planu objęta "obszarem rehabilitacji zabudowy i infrastruktury technicznej" w skład którego weszły tereny rejonu dawnych zakładów "[...] ". Układ nowej zabudowy mającej powstać przy ul. [...] dostosowano do istniejących budynków zabytkowych, tak aby:

- południowo-wschodnia elewacja zespołu budynków mającego powstać na działkach ew. nr [...] i [...] znalazła się na przedłużeniu południowo-wschodniej elewacji budynku przy ul. [...] (dawnego głównego budynku zakładów "[...] ") położonego po przeciwnej stronie ulicy [...];

- zachowany został odpowiedni odstęp nowych budynków od zabytku [...] uznanego w planie za "budynek zachowany w stanie pierwotnym".

W celu wyeksponowania budynku położonego przy ul. [...] reprezentującego zróżnicowane budownictwo okresu międzywojnia XX w i podkreślenia pierwotnego założenia urbanistycznego zaprojektowano wykształcenie wzdłuż ciągu 11 KD-PJ zabudowy pierzejowej, której wielkość dopasowana byłaby do istniejącego budynku zakładów [...] będącego pod ochroną konserwatora zabytków. Do wytworzenia jednakowej długości pierzei wzdłuż ciągu 11 KD-PJ posłużono się obowiązującą linią zabudowy, której przebieg określa możliwą do realizacji bryłę budynku. Linia zabudowy wyznaczona jest częściowo na terenie działki [...]. Pozostała część działki wskazana jest pod zieleń towarzyszącą zabudowie bez prawa zabudowy - stanowi teren zielony oddzielający przyszły budynek, który może powstać na działkach nr [...] i [...] (jako część odtwarzanego założenia urbanistycznego będącego śladem po dawnych Zakładach [...]) od zabytkowego budynku willi mieszczącego się na działce nr [...]. Teren zielony jest jednym z elementów nawiązujących do założenia [...] i elementem eksponującym cenne z punktu widzenia historii architektury elementy świadczące o dziedzictwie i historii tej części miasta. Rozwój przestrzenny [...] oparty był o założenie budowy zdrowych, choć zabudowywanych relatywnie dość intensywnie osiedli z zachowaniem środowiskowej równowagi pomiędzy zabudową a zielenią osiedlową.

Ponadto organ podkreślił, że układ zieleni i zabudowy zaproponowany w planie zgodny jest z opracowaniem wykonanym przez zespół urbanistyczno- architektoniczny "Rozpoznanie wartości kulturowych na potrzeby mpzp obszaru [...] rejonu ulicy [...] i rejonu ulicy [...] w dzielnicy [...] w [...] - plansza nr [...] i [...]. Wskazał, że projekcie planu działki ew. nr [...], [...], [...] oraz [...] objęto jednym terenem 8.1 MW-N (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności).

Organ zaznaczył, że w trakcie sporządzania planu na działkach nr [...], [...], [...] oraz nr [...] nie znajdowała się zabudowa wielorodzinna, w związku z tym wskazano realizację zespołu nowych budynków na działce budowlanej mogącej składać się z w/w działek. Kształt nowych budynków zaprojektowano w planie poprzez "proponowane obrysy zabudowy projektowanej"; na działce nr [...] mogła znaleźć się część jednego z nowych budynków oraz zieleń towarzysząca zabudowie, którą najlepiej zlokalizować od strony południowej zespołu budynków, tak aby mógł tam znaleźć się np. dobrze oświetlony plac zabaw dla dzieci.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2015 r. skarżący ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę podtrzymał zarzuty podniesione w skardze. Dodatkowo podniósł, że skutkiem przyjętych rozwiązań planistycznych zakwestionowaną uchwałą na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, znajduje się nowy, wielorodzinnym budynek mieszkaniowy, trzy piętrowy, zaś na należących do Skarbu Państwa działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], sąsiadujących z działką nr [...], znajduje się nowy, wielorodzinny budynek mieszkaniowy, zaś na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajduje się nowe osiedle [...], wybudowane etapami w latach 2007 - 2015.

Dodatkowo skarżący podniósł, że działka nr [...], na której także zrealizowano zabudowę wielorodzinną, również sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] z zabytkową willą. Jednak ustalenia planu nie wprowadzają na działce nr [...] żadnej zieleni oddzielającej od zabytkowego budynku na działce nr [...].

Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. podał, że zabudowa na działkach nr [...] i [...] powstała prawdopodobnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...] przebiega w istniejącej linii budynku mieszkalnego, wykazanego w ewidencji. Potwierdził również, że w tekście zaskarżonej uchwały w ogóle nie wprowadzono oznaczenia symbolami zieleni towarzyszącej zabudowie i podał, że do wszystkich terenów oznaczonych na rysunku planu jako zieleń towarzysząca zabudowie odnoszą się zapisy zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały.

Z kolei pełnomocnik skarżącego podniósł, że zapisy ogólne planu mówią, że maksymalny wskaźnik zabudowy może wynosić 35%, co wynika z § 22 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, a ograniczenia na działce nr [...] pozwalają na zabudowę tylko przy zachowaniu wskaźnika zabudowy wynoszącym 9%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...].

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 19 lutego 2015 r. Rady [...] nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązany był do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż P. B. złożył skargę w dniu 16 kwietnia 2015 r. czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbadał istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny P. B. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady [...].

P. B. jest współwłaścicielem działki nr ew. ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] w [...] w Dzielnica [...]. Powierzchnia działki wynosi 654 m2. Działka nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z § 6 ust. 1 lit. d) zaskarżonej uchwały i rysunku planu stanowiącego załącznik graficzny do uchwały część terenu działki nr ew. [...] został wyznaczony jako teren zieleni towarzyszącej zabudowie, zaś teren całej powierzchni działki mieści się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi jednostki terenowej oznaczonej symbolem 8.1. MW-N.

Dla terenów oznaczonych symbolem MW-N w myśl § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały ustala się przeznaczenie - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności. Nadto z oglądu rysunku planu wynika, że przedmiotowa działka położona jest w granicach terenów działań szczególnych: "obszaru rehabilitacji zabudowy i infrastruktury technicznej" ( § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały).

Konkretyzacja zasad zagospodarowanie terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia MW-N dla terenu oznaczonego na rysunku planu numerem 8.1 zawarta została w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z zapisami tego paragrafu oprócz wymienionego powyżej przeznaczenia podstawowego dopuszczone zostały m.in. usługi nieuciążliwe, dopuszczono jako funkcję przeważającą budynki zamieszkania zbiorowego, jak również pozostawienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz jej remonty i przebudowę. Określono parametry i wskaźniki zabudowy, w tym jako maksymalny wskaźnik zabudowy określono na 35%, maksymalną wysokość zabudowy - 12 m, maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych - 3. Jednocześnie w punkcie 4 tego paragrafu dotyczącym zasad ochrony i kształtowania środowiska i przyrody ustalono dla tego terenu zasady zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu, dotyczącymi m. in. oznaczeń na rysunku planu: zieleni towarzyszącej zabudowie, zgodnie z § 6 pkt 1 lit. d). Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 lit. d) na obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami zieleni towarzyszącej zabudowie, ustala się:

- zakaz wprowadzania zabudowy,

- zakaz lokalizowania miejsc parkingowych,

- zakaz wprowadzania powierzchni nieprzepuszczalnych, wszystkie ciągi komunikacyjne muszą być pokryte powierzchniami półprzepuszczalnymi.

Przeznaczając teren działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymanie i realizację urządzeń służących ochronie środowiska, Rada Miasta [...] wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała - przeznaczając część terenu działki nr ew. [...] pod zieleń pod zieleń towarzyszącą zabudowie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługujący skarżącemu do tej nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem własności przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczenie zabudowy budynkiem mieszkalnym.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym, czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady [...] w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] w zaskarżonej części dotyczącej przypisania funkcji zieleni towarzyszącej zabudowie narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

W ocenie Sądu, w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, przeznaczenie części terenu działki nr ew. [...] pod zieleń towarzyszącą zabudowie nastąpiło z naruszeniem prawa, a tym samym z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń

wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Z tych też względów Sąd w tej części skargę uznał za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 6 pkt 1 lit. d) oraz rysunku planu w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia pod zieleń towarzyszącą zabudowie.

Sąd natomiast nie uwzględnił skargi w części dotyczącej zakwestionowania przez skarżącego przebiegu linii zabudowy, uznając, że w tym zakresie organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Działka nr [...] położona jest w granicach historycznego założenia [...] z [...] roku. Obszar tego założenia wskazany jest w Studium jako strefa ochronna historycznego układu urbanistycznego KZ-C. Dla działek objętych tą formą ochrony studium nakazuje:

- zachowanie zabytkowego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej,

- rewaloryzację historycznego układu i zabudowy wg wytycznych konserwatora.

Działka nr [...] została w projekcie planu objęta "obszarem rehabilitacji zabudowy i infrastruktury technicznej" w skład którego weszły tereny rejonu dawnych zakładów "[...] ". Układ nowej zabudowy mającej powstać przy ul. [...] dostosowano do istniejących budynków zabytkowych, tak aby:

- południowo-wschodnia elewacja zespołu budynków mającego powstać na działkach ew. nr [...] i [...] znalazła się na przedłużeniu południowo-wschodniej elewacji budynku przy ul. [...] (dawnego głównego budynku zakładów "[...] ") położonego po przeciwnej stronie ulicy [...];

- zachowany został odpowiedni odstęp nowych budynków od zabytku [...] uznanego w planie za "budynek zachowany w stanie pierwotnym"

W celu zaś wyeksponowania budynku położonego przy ul. [...] reprezentującego zróżnicowane budownictwo okresu międzywojnia XX w i podkreślenia pierwotnego założenia urbanistycznego zaprojektowano wykształcenie wzdłuż ciągu 11 KD-PJ zabudowy pierzejowej, której wielkość dopasowana byłaby do istniejącego budynku zakładów "[...] " będącego pod ochroną konserwatora zabytków. Do wytworzenia jednakowej długości pierzei wzdłuż ciągu 11 KD-PJ posłużono się obowiązującą linią zabudowy, której przebieg określa możliwą do realizacji bryłę budynku.

Natomiast dla oceny przyjętych ustaleń planistycznych nie mają znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego, a odnoszące się do obecnego sposobu zagospodarowania przestrzennego działek sąsiadujących z działką skarżącego, tym bardziej, że jak wskazał pełnomocnik organu zabudowa na tych działkach powstała prawdopodobnie na podstawie decyzji administracyjnych wydanych przed datą uchwalenia przedmiotowego planu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt-cie 1 i 3, zaś na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł jak w pkt-cie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.