Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 121/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.97 § 1, art. 154. art. 155, art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.48, art. 49, art. 50, art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T.K., R.K.. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Decyzją z dnia [...] listopada 1994r. Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorom T. i R.K. pozwolenia na budowę budynku letniskowego z bezodpływowym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne i studnią na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego znak [...], po dokonaniu kontroli budowanych obiektów w dniu [...] lutego 1996 r. i [...] sierpnia 1996 r., nakazał inwestorom rozbiórkę budynku letniskowego i bezodpływowego szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na dz. nr [...] z uwagi na ich budowanie niezgodnie z wydanym pozwoleniem. Decyzją z dnia [...] maja 1998r. Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję, a WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1999 r. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994r. udzielającej pozwolenia na budowę, wskazując, iż nieruchomość objęta w/w decyzją zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta Nr XXVIII/226/94 z dnia [...]6 maja 1994 r. (Dz. Urz. W.L. Nr 10, poz. 89) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.7 UTL, który pełni funkcję rekreacyjną, gdzie projektowana jest zabudowa letniskowa. Jednak zaznaczono, że ,,przedsięwzięcie działań zmierzających do zagospodarowania terenu uzależnia się od wcześniejszego ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. [...] i określenia warunków zagospodarowania tej strefy przez Wydział Ochrony Środowiska – Urzędu Wojewódzkiego". GINB stwierdził, iż przedmiotowa decyzja wydana została mimo zapisu planu miejscowego przed ustaleniem dla terenu strefy ochronnej ujęcia wody (co nastąpiło dopiero decyzją Wojewody z dnia [...] października 1995 r., uchyloną następnie decyzją Ministra Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 1998 r.). Uchybienie to zdaniem GINB powoduje w zw. z art. 3 Prawa budowlanego naruszenie art. 33 ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym a zgodnie z którym plan miejscowy stanowi podstawę m.in. wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i naruszenie to uznane zostało za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W dniu 17 sierpnia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek adwokata M.R., pełnomocnika T. i R.K., o ,,niezwłoczne podjęcie czynności związanych z tzw. legalizacją budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...] (wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane)". W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego z bezodpływowym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne i studnią na działce nr [...] powoduje możliwość legalizacji budowy w/w obiektów poprzez zastosowanie trybu art. 48 oraz 49 ustawy Prawo budowlane przewidzianego dla legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. PINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek T. i R.K. postępowania w sprawie "legalizacji budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...].

W piśmie wniesionym do organu w dniu 24 września 2009r. pełnomocnik stron wniósł o wydanie w sprawie: postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

W dniu [...] września 2009r. PINB wydał decyzję nr [...], w której odmówił wydania w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanych na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że sprawa przedmiotowego budynku, o której legalizację wnieśli małżonkowi K. była już przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. znak: [...], w której nakazano T. i R.K. rozbiórkę w/w budynku letniskowego. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] maja 1998r. znak: [...]. Zatem, wobec funkcjonującego w obrocie prawnym nakazu rozbiórki budynku letniskowego, za niemożliwe uznał organ prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do w/w inwestycji i stąd rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto PINB wskazał, że wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] maja 2008r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994r. mogłoby w świetle art. 145 § 1 pkt 8 Kpa stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Odwołanie od w/w decyzji wnieśli T. i R.K., reprezentowani przez pełnomocnika, który zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa proceduralnego, a w szczególności:

- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, gdy tego samego dnia co wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania, do organu I instancji wpłynął również wniosek skarżących o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. znak: [...],

- art. 145 § 1 pkt 8 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż procedura wznowieniowa postępowania jest jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r.,

- art. 162 § 1 pkt 1 Kpa art. 154 § 1 Kpa oraz art. 155 Kpa poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca1998r. jest procedura wznowienia postępowania, która ze względu na znaczny upływ czasu jest w przedmiotowej sprawie wykluczona, pomijając, że w każdym czasie i to zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu może zostać wszczęte postępowanie w celu wygaśnięcia, zmiany, bądź uchylenia w/w decyzji, tym bardziej, że w ocenie skarżących pozostaje ona w sprzeczności z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r.

Dodatkowo skarżący zarzucili PINB naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9 oraz 11 Kpa.

Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. (data nadania) pełnomocnik stron zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tj. w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. Jako zagadnienie wstępne wnioskodawca wskazał będące w toku postępowanie w sprawie z wniosku stron o stwierdzenie wygaśnięcia bądź uchylenie lub zmianę decyzji z [...] marca 1998 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wnioskodawca powołał się na stanowisko organu I instancji, który wskazał, iż przeprowadzenie procesu legalizacji jest niemożliwe z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o rozbiórce.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania uznając wniosek za bezprzedmiotowy z uwagi na wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] września 2009 r. Organ dodał, iż przeprowadzenie legalizacji nie jest możliwie nie tylko dlatego, że w obrocie pozostaje decyzja o rozbiórce, ale też dlatego że wznowienie co do niej postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa nie jest możliwie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ podkreślił, iż inwestycja, której dotyczy przedmiotowe postępowanie zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej i że w stosunku do niej decyzją ostateczną orzeczony został nakaz rozbiórki.

Zdaniem WINB nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, a tym samym na gruncie ustawy Prawo budowlane należy uznać, iż jej budowa została zakończona. W takiej sytuacji niewątpliwym jest, iż nie ma podstawy do wydawania rozstrzygnięć wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych.

W przypadku zakończenia budowy przepisy regulujące postępowanie legalizacyjne samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowią, iż organ nadzoru budowlanego w razie ustalenia: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Organ odnosząc się do realiów niniejszej sprawy wskazał, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera wprost regulacji prawnej, z której można wyprowadzić konkluzję o niemożliwości zatwierdzenia projektu samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne w sytuacji, gdy wobec tej inwestycji orzeczono decyzją ostateczną nakaz rozbiórki.

Niezależnie jednak od powyższego organ wskazał, iż z przepisów ustawy Prawo budowlane można wyprowadzić normę prawną, z której wynika jednoznaczny brak możliwości stosowania przepisów legalizacyjnych w stosunku do obiektu budowlanego, wobec którego orzeczono decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Ustawa Prawo budowlane, zmieniona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, póz. 718 ze zm.), wprowadziła do systemu prawa możliwość legalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych. Niezależnie jednak od owych uregulowań nadal zasadą wyrażoną w treści art. 48 ustawy Prawo budowlane jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż instytucja nakazania rozbiórki samowoli budowlanej - po dniu wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, nadal jest sankcją prawną stosowaną przez organy administracji publicznej. Z drugiej zaś strony przepisy regulujące instytucję legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w żadnym zakresie nie znoszą skutków wywołanych przez ostateczne decyzje nakazujące rozbiórkę.

WINB wskazał, iż postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Skoro żaden przepis prawa nie wskakuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektów budowlanych objętych owym nakazem rozbiórki, to tym samym należy uznać, iż orzeczony wobec w/w obiektów nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wykonanych obiektów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 78/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 506/07).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowy budynek letniskowy oraz bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do których postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną, nie może stanowić przedmiotu postępowania z wniosku małżonków K., w trybie znowelizowanego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Tym samym w ocenie WINB organ I instancji słusznie uznał, iż decyzja nakazująca rozbiórkę budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanych na działce nr [...] uniemożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji, która objęta została nakazem rozbiórki.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę PINB, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji winien dodatkowo wskazać przepis art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Niemniej uznał, iż uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do treści odwołania WINB stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w trybie art. 49 Prawa budowlanego z powodu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie cytowanego artykułu jest więc uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek:

-postępowanie administracyjne jest w toku,

- zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

- rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z zagadnieniem wstępnym jak podkreślił organ mamy do czynienia w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej (związek przyczynowy). Przy czym ocena tego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Postępowanie w sprawie dotyczącej legalizacji budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne zlokalizowanych na działce nr [...] wszczęte na wniosek małżonków K. nie ma charakteru prejudycjalnego (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) w sprawie wszczętej wnioskiem pełnomocnika małżonków K.. Okolicznością mającą stanowić podstawę do zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego wobec obiektu T. i R.K. byłaby konieczność oczekiwania na wynik postępowania w sprawie prowadzonej przez ten sam organ, co już pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził istnienia także innych przesłanek określonych w art. 97 § 1 Kpa uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego.

Organ dodał, iż art. 49 Prawa budowlanego dotyczy spraw budowy obiektów lub ich części prowadzonej (zakończonej) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem nie dotyczy sytuacji, w której inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, nawet wyeliminowanym z obrotu prawnego. Tym samym brak jest jakiegokolwiek prawnego związku przyczynowo-skutkowego między tymi dwoma zagadnieniami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 Kpa organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę nie jest przesłanką z

art. 145 § 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o rozbiórce obiektu wybudowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia. Podstawa do wznowienia postępowania na podstawie w/w przepisu zachodzi wtedy, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Przy tym zaznaczono, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może np. określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną (patrz: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom H., LEK, 2007, wyd. II ). W żadnym razie zdaniem organu nie można uznać, ze decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nawet w sytuacji, gdy rozbiórka została orzeczona z powodu odstąpienia od udzielonego pozwolenia. Decyzja o rozbiórce jest aktem wyjątkowym, który ma miejsce w sytuacji naruszenia prawa, w tym przypadku realizacji obiektu niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie jest zaś orzeczeniem, które zawiera się w ciągu działań prawnych zmierzających do nabycia określonego uprawnienia przez uprawniony podmiot. Z tego względu brak jest podstaw do wznowienia postępowania przez organ z urzędu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 Kpa WINB stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o rozbiórce z powodu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło, to jest przestał istnieć lub utracił kwalifikację (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2008r. sygn. akt I OSK 4/07, LEX nr 466044). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w żadnym razie nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji o rozbiórce. Niezmienny jest bowiem przedmiot jej rozstrzygnięcia, to jest: obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę ze względu na naruszenie określonych przepisów techniczno-budowlanych. Niemniej jak dodał organ przedmiotem wniosku T. i R.K. z dnia [...] września 2009r. rozpatrzonego w drodze zaskarżonej decyzji, nie było wygaśnięcie decyzji o rozbiórce, jak również uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa. Zatem zarzuty o naruszeniu w/w przepisów uznane zostały za niezrozumiale.

WINB wskazał również, iż organ I instancji zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnił zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 Kpa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej do tutejszego Sądu przez pełnomocnika T. i R.K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takim samym zakresie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa proceduralnego, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż procedura wznowienia postępowania jest jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998 r.,

- art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 154 § i kpa oraz art. 155 kpa poprzez ich

niezastosowanie i uznanie, iż jedyną możliwością wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998 r. jest procedura wznowienia postępowania, która ze względu na znaczny upływ czasu jest w przedmiotowej sprawie wykluczona, pomijając całkowicie, że w każdym czasie i to zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu może zostać wszczęte postępowanie w celu wygaśnięcia, zmiany, bądź uchylenia w/w decyzji, tym bardziej, że pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994 r.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji i art. 9 kpa (zasada informowania strony) , art. 11 kpa (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek), oraz wydanie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy (art. 145 § i pkt 8 kpa), których zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty jest wykluczone, a z pominięciem możliwych do uwzględnienia przepisów (art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 154 § i kpa oraz art. 155 kpa), których zastosowanie, w tym również z urzędu, może skutkować wyeliminowaniem z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] marca 1998 r., co jest działaniem rażąco sprzecznym zarówno z interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony.

W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą złożenia przez skarżących wniosku o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowego budynku było wydanie przez GINB decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994 r. Zdaniem inwestorów skoro w związku z tym doszło do sytuacji, że brak jest pozwolenia na budowę, zatem mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną, która otwiera drogę do wszczęcia tzw. procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący odnosząc się do stanowiska WINB podkreślili, iż w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia uczestników postępowania. W ocenie skarżących organ II instancji dowolnie, a nie swobodnie, dokonał ustaleń faktycznych, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, niespójnym i pozostawiającym wiele wątpliwości. Zdaniem skarżących zarówno organy I, jak i II instancji nie rozważyły dokładnie podniesionych przez skarżących zarzutów. W ocenie skarżących przedstawione wyżej okoliczności oraz wynikłe z nich zmiany należy traktować jako zmianę stanu faktycznego sprawy powiązaną jednocześnie ze zmiana stanu prawnego. Zmian dotyczących stanu prawnego nie można bowiem zawężać jedynie do tych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego, że prawa i obowiązki obywateli regulują również indywidualne decyzje. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że do rozstrzygnięcia w zakresie wygaśnięcia decyzji organy są zobowiązane podchodzić z wyjątkową wnikliwością, albowiem takie rozstrzygnięcie jest zawsze niezbędne z punktu widzenia dobrze rozumianego interesu społecznego, zaś bezprzedmiotowa decyzja nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji.

Dodatkowo skarżący wskazali na niedostateczne rozważenie przez organy tzw. słusznego interesu strony podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślili, iż WINB wskazał jedynie, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie skarżących, nie kierując się powyższymi wskazówkami.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a z uwagi na fakt, iż strona skarżąca nie podniosła nowych zarzutów w treści skargi za aktualne uznał swoje dotychczasowe rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera

art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem oceny legalności jest rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego podjęte na skutek wniosku skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego w celu legalizacji obiektu budowlanego. Przy czym należy podkreślić - bowiem w tym zasadza się istota niniejszego postępowania - w stosunku, do którego konstrukcji decyzją ostateczną orzeczony został nakaz rozbiórki.

W obrocie prawnym obowiązuje decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. nakazująca skarżącym T. i R.K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego dokonanie rozbiórki domu letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] z uwagi na realizację budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę (wykonanie podpiwniczenia, którego nie było w projekcie, obrócenie o 180 stopni budynku, zmniejszenie odległości budynku od granicy sąsiedniej działki o 45 cm niewłaściwe usytuowanie zbiornika na nieczystości) oraz niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1996r. dostarczenia odpowiednich dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uwzględniających dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, gdyż zaskarżona w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] maja 1998r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 1999r. oddalił skargę skarżących na w/w decyzję Wojewody.

Zauważyć należy, iż podstawą nakazania skarżącym rozbiórki budynku letniskowego i bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne był art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wynika, iż skarżący pomimo decyzji z dnia [...] lutego 1996r. Kierownika Urzędu Rejonowego wstrzymującej roboty budowlane, nadal kontynuowali roboty, wykonując m. in. strop nad pomieszczeniami parteru, więźbę dachową i komin. Ponadto skarżący nie wykonali decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] maja 1996r., nakazującej wystąpienia z wnioskiem z wymaganymi dokumentami o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skarżący podjęli próbę wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. w trybie nadzwyczajnym, jednakże bezskutecznie. Decyzją z dnia [...] maja 2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1998r. utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2001r. utrzymał mocy w/w decyzją, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2003r. wydanym w sprawie IV SA/2931/01 oddalił skargę T. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2007r. kolejny raz podjęli próbę wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, jednakże ostatecznie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...] maja 1998r., która utrzymała w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. o rozbiórce przedmiotowego obiektu.

Istotne w sprawie jest również to, że skarżący rozpoczęli roboty budowlane na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę domu letniskowego z bezodpływowym szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego.

Dodać należy jeszcze, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem profesjonalnego pełnomocnika skarżących z dnia [...] sierpnia 2009r. o "niezwłoczne podjecie czynności związanych z tzw. legalizacją budowy domu letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne położonych na działce nr [...]". W uzasadnieniu wniosku wskazano art. 48 i 49 Prawa Budowlanego jako podstawę legalizacji budowy skarżących.

W związku z powyższym trudno zgodzić się z zarzutem skarżących sformułowanym w skardze przez ich profesjonalnego pełnomocnika, iż organy dopuściły się naruszenia art. 9 kpa, gdyż nie wyjaśniły dokładnie rzeczywistego żądania strony skarżącej. Sąd podziela poglądy judykatury przytoczone przez pełnomocnika skarżących, iż jeżeli charakter pisma strony budzi wątpliwości należy wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W niniejszej sprawie wniosek sformułowany przez pełnomocnika skarżących był jednoznaczny, w sposób precyzyjny wskazywał żądanie strony. Nie było wiec potrzeby wyjaśniania tej kwestii, ani też udzielania wskazówek, aby uchronić skarżących przed szkodą "spowodowaną nieznajomością prawa".

Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt budowlany został już zrealizowany, a tym samym na gruncie Prawa budowlanego należy uznać, iż jego budowa została zakończona. W takiej sytuacji niewątpliwym jest, iż nie ma podstawy do wydawania rozstrzygnięć wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych, właściwych sytuacji gdy budowa nie została zakończona, a roboty budowlane są jeszcze prowadzone (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

W przypadku zakończenia budowy przepisy regulujące postępowanie legalizacyjne samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowią, iż organ nadzoru budowlanego w razie ustalenia:

1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane krytycznie należy wypowiedzieć się co do możliwości oparcia treści wniosku skarżących i dalej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organy administracji na treści tegoż przepisu Prawa budowlanego.

Już na samym początku zauważyć należy, iż tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne

(wyrok z WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 II SA/Wr 51/08 LEX nr 509898). Wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku

art. 48 Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 VII SA/Wa 608/05 LEX nr 190620).

Podkreślić też należy, iż generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc, przede wszystkim, zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami.

Artykuł 49 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zostały spełnione przesłanki art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego. W tym sensie inwestor, któremu zależy na legalizacji samowoli budowlanej, może ubiegać się o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych tylko wtedy, gdy terminowo spełnił wszystkie wymagania określone przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ) i następnie złożył wniosek o wydanie decyzji (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wydawana w sytuacji, gdy budowa nie jest jeszcze zakończona, decyzja zaś o zatwierdzeniu projektu budowlanego wtedy, gdy prace budowlane związane z budową dobiegły już końca (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego). Procedura opisana w w/w przepisach Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W sytuacji gdy w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę to nie można mu uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego ( wyrok WSA w warszawie z dnia 13 czerwca 2008 VII SA/Wa 346/08 LEX nr 508407).

Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem gdy obiekt został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem jej nieważności podstawą orzekania są przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 II SA/Gd 363/08 LEX nr 518384).

Przenosząc powyższe reguły na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja z [...] listopada 1994r.). Fakt, że później stwierdzono nieważność tej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z [...] maja 2008r.) nie sprawia, że zachodzą okoliczności faktyczne wskazane w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Interpretując te przepisy przyjmuje się bowiem, że nie mają one zastosowania, gdy roboty budowlane prowadzono na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Taka wykładnia wynika nie tylko z powołanych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ale także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2001 r. wydanego w sprawie OSA 2/01. Legalizacja robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, odbywa się w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Przechodząc do zasadniczych zarzutów skarżących należy w całości zaakceptować przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko judykatury, iż co prawda Prawo budowlane nie zawiera wprost regulacji prawnej, z której można wyprowadzić konkluzję o niemożliwości zatwierdzenia projektu samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy wobec tego obiektu lub jego części orzeczono decyzją ostateczną nakaz rozbiórki, jednakże powyższą konstatację można wyprowadzić także w oparciu o inne przepisy Prawa budowlanego, z których wynika jednoznaczny brak możliwości stosowania przepisów legalizacyjnych w stosunku do obiektu budowlanego, wobec którego orzeczono decyzją ostateczną nakaz rozbiórki.

Prawo budowlane, zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), wprowadziło do systemu prawa możliwość legalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, jak również obiektów wybudowanych w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niezależnie jednak od owych uregulowań nadal zasadą wyrażoną w treści art. 48 i art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w razie niewykonania obowiązków określonych w art. 51 ust. 1. Oznacza to, iż instytucja nakazania rozbiórki samowoli budowlanej - po dniu wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - nie odeszła do przeszłości, lecz nadal jest sankcją prawną stosowaną przez organy administracji publicznej. Z drugiej zaś strony przepisy regulujące instytucję legalizacji samowolnie lub niezgodnie z projektem wykonanych obiektów budowlanych w żadnym zakresie nie znoszą skutków wywołanych przez ostateczne decyzje nakazujące rozbiórkę.

Pojawia się zatem zasadnicze pytanie, czy przepisy regulujące instytucję legalizacji obiektu budowlanego można stosować bez ograniczeń do wszystkich obiektów samowolnie wykonywanych bądź już wykonanych, a jedynymi warunkami umożliwiającymi legalizację jest spełnienie przez inwestora wymagań określonych w przepisach regulujących instytucję legalizacji. Odpowiedź na tak postawione pytanie, w ocenie Sądu, nie może być twierdząca. W szczególności należy wskazać, iż postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w tych sytuacjach, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie w powyższej kwestii musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Skoro żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego owym nakazem rozbiórki, to tym samym należy uznać, iż orzeczony wobec tegoż obiektu nakaz rozbiórki tamuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji owego samowolnie wykonanego obiektu.

Powyższe zapatrywanie prawne znalazło akceptację Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Nie wzbudza uwag krytycznych stanowisko organu odwoławczego wobec pozostałych zarzutów skarżących.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności zauważyć trzeba, że strona skarżąca nie wskazała jakie to elementy postępowania dowodowego przeczą podstawowej tezie organów administracji, że stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu planu inwestycyjnego i udzielajej pozwolenia na budowę oraz że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego albo też jakie dowody należałoby przeprowadzić, aby uznać za słuszny wniosek skarżących o zalegalizowanie budowy budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazuje braków, a jego ocena dokonana przez organy administracji jest wszechstronna. Tym samym działania organów administracji w tym zakresie czynią zadość uregulowaniom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie jest skłonny w jakimkolwiek zakresie podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, które ograniczają się w zasadzie do ogólnego wskazania poglądów doktryny i judykatury na temat podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie odnosząc ich w żadnej mierze do realiów niniejszej sprawy.

Nie można również uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 162 kpa, art. 154 §1 kpa i art. 155 kpa. Autor skargi podnosząc te zarzuty pominął w ogóle, że przedmiotem niniejszej sprawy - zainicjowanej zresztą jego wnioskiem - była legalizacja w oparciu o przepisy art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a nie wniosek jej o wygaśnięcie, czy też jej uchylenie w trybie art. 154 §1 kpa, bądź art. 155 kpa.

Z akt niniejszego postępowania wynika, że sprawa o wygaśniecie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. nakazująca skarżącym T. i R.K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego dokonanie rozbiórki domu letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] z uwagi na realizację budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę toczy się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 120/10, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd przyznał słuszność organom nadzoru budowlanego rozpoznającym wniosek T. i R.K., iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było przesłanek przemawiających za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy za istotne uznał, iż w decyzji organ I instancji niepodzielnie rozstrzygnął zarówno o wniosku T. i R.K. o stwierdzenie wygaśnięcia, jak i o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1998r. Sąd zwrócił uwagę, iż ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazuje, że zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie umieszczenie w strukturze decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 966/05).

Za niedopuszczalne uznał Sąd, iż rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron zawarte zostało w sentencji decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt III SA/Gd 376/07). Przede wszystkim jednak Sąd zwrócił uwagę, iż wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia, bądź uchylenia decyzji winno mieć miejsce w odrębnych postępowaniach administracyjnych, a dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku T. i R.K. o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę położonego w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...] budynku letniskowego, a także zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne.

Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów co do braku podstaw prawnych do zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji budowy budynku letniskowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne do czasu zakończenia sprawy o wygaśnięcie decyzji nakazującej rozbiórkę w/w obiektów.

Zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz to, że jego ocena należy do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczyło się postępowanie w głównej sprawie. Tymczasem zgodnie z art. 162 §1 kpa organem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawidłowo zatem organ odmówił zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.