Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 868/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 15b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. z 2010r. Nr 183 poz. 1234) nie przyznał A.M. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka w związku z urodzeniem się dniu [...] jej syna I.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył w całości brzmienie art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 rozporządzenia wskazanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc przytoczone unormowania do stanu faktycznego sprawy, organ uznał wniosek A.M. za złożony w terminie. Zakwestionował natomiast złożone przez stronę zaświadczenie lekarskie, gdyż nie wskazuje się w nim, od którego tygodnia ciąży wnioskodawczyni została objęta opieką lekarską. W związku z oświadczeniem strony, że nie dostarczy innego zaświadczenia organ przyjął zgodnie z adnotacją na złożonym dokumencie, że strona była pod opieką lekarską dopiero od 12 tygodnia ciąży. Z tych przyczyn odmówiono przyznania wnioskowanej zapomogi.

W odwołaniu strona wskazała, że jest samotną matką utrzymującą się z pomocy społecznej i zasiłku rodzinnego. Oświadczyła, że ze względów fizjologicznych nie miała świadomości swego stanu, a jej ciążę wykryto dopiero w szpitalu, gdzie trafiła z powodu złego samopoczucia i podejrzenia ataku trzustki. Po wykonaniu testu ciążowego przekazano jej, że to drugi tydzień ciąży i skierowano na ostry dyżur ginekologiczny. Tu nie poinformowano jej który to jest miesiąc ciąży, a wobec braku jej zagrożenia została wypisana.

Następną wizytę lekarską odbyła prywatnie w dniu [...], a według oceny lekarza był to już 12 tydzień ciąży. W [...] miała następną wizytę lekarską lecz ze względu na nieotrzymanie dnia wolnego od pracodawcy termin wizyty tej przesunęła. Zaznaczyła, że fakty te znane są położnej tej poradni. Kolejny termin wizyty miał miejsce w [...] a lekarz określił, że jest w szóstym miesiącu ciąży.

Odwołująca zaakcentowała, że dziecko urodziło się zdrowe, gdyż dbała o siebie stosownie się odżywiając. Uznała za krzywdzące pozbawienie jej pomocy finansowej. Podniosła, że jako samotnej matce zapomoga z tytułu przyjścia na świat jej dziecka jest szczególnie potrzebna.

Do odwołania załączona została karta informacyjna Izby przyjęć z dnia [...] z adnotacją o dodatnim wyniku próby ciążowej, oraz karta informacyjna Szpitala Miejskiego w Z. Sp. z o.o. z dnia [...]. Z jej treści wynikało, że skierowano pacjentkę na oddział ginekologiczny i wykonano szereg badań. W ramach zaleceń wskazano dalsze leczenie i diagnostykę w Poradni Rejonowej. Odwołująca dołączyła także decyzję o przyznaniu jej zasiłku okresowego i pomocy na dożywianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przedstawieniu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odwołania organ przytoczył art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka konieczne jest aby kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od dziesiątego tygodnia ciąży. Odwołująca została objęta opieką medyczną dopiero w trzecim trymestrze ciąży co wynika z zaświadczenia NZOZ A S.c. w Z. z dnia [...]. W zaświadczeniu tym brak jest natomiast oznaczenia, w którym tygodniu ciąży została objęta opieką medyczną.

Biorąc pod uwagę złożone przez odwołującą oświadczenia, z których wynikało, że wykryto u niej ciążę w dwunastym tygodniu oraz, że nie złoży innego zaświadczenia Kolegium uznało, że nie spełnia ona wymogów do przyznania wnioskowanej zapomogi.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał niezbicie dowiódł, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg określony w treści art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. wymóg pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy.

Wyjaśniała, że potrzebowała więcej czasu, by "pochodzić po lekarzach", u których byłą pod opieką, w celu uzupełnienia dokumentacji. Jednak pracownik przyjmujący dokumenty nie pomógł jej w tym zakresie. Była przekonana, że zdoła wyjaśnić swoją sytuację przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ale mimo jej oczekiwania na wezwanie nie otrzymała żadnego zawiadomienia. Nadto Kolegium rozpatrzyło sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Powtórzyła także argumentację przedstawioną w odwołaniu - o późnym wykryciu u niej ciąży, a także o bezwzględnej potrzebie pomocy finansowej w celu zaopatrzenia dziecka w niezbędne akcesoria.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powtórzono w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A.M. zasługuje na jej uwzględnienie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny przede wszystkim należało odnieść się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i przeprowadzić oceny ich interpretacji. W pierwszej kolejności Sąd zajął się zatem oceną treści art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992) – dalej "ustawa", w celu ustalenia czy bezpośrednie rozumienie wskazanej normy prawnej jest wystarczające dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy skarżącej, czy też norma ta nasuwa wątpliwości co do jej znaczenia i wymaga dalszych zabiegów interpretacyjnych.

Z treści art.15b ust.1 ustawy wnika uprawnienie przyznane matce urodzonego dziecka do otrzymania jednorazowej zapomogi w wysokości 1000 zł. Jak stanowi natomiast art. 15b ust. 5 ustawy zapomoga ta przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Przy zastosowaniu wykładni językowej i powołaniu się na zasadę clara non sunt interpretanda, można niewątpliwie wywnioskować, że jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli przyszła matka nie podda się pierwszej kontroli lekarskiej w terminie do 10 tygodnia ciąży. Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia przy uwzględnieniu zasady clara non sunt interpretanda nie jest wystarczająca dla potrzeb rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. W myśl tej maksymy, to co jest jasne nie wymaga interpretacji. Przede wszystkim, zgodnie z aktualną teorią wykładni prawa, nie istnieje czyste, abstrakcyjne znaczenie przepisu, które mogłoby być przyjęte bez jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Nawet pozornie proste przepisy wymagają bowiem dokonywania pewnych założeń i przyjmowania pewnych definicji i konkretnego rozumienia słów i kontekstów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt III CZP 108/06, OSNC 2007/9/134, Biul.SN 2006/12). Teoretycy języka zgodnie bowiem wskazują, że ze względu na cechy języka prawnego, jego nieostrość, wieloznaczność, czy semantyczną otwartość (niedookreśloność), jego zależność od zmieniających się kontekstów pozajęzykowych, takich jak stosunki społeczne, ekonomiczne czy polityczne, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych są wręcz nieuniknione. Wynika stąd, że w wielu sytuacjach twórczy charakter wykładni stanowi po prostu rezultat immanentnych cech samego języka prawnego, a nie "chęci" sędziów, by przywłaszczyć sobie kompetencje prawodawcze ( por. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii prawa cywilnego, Warszawa 1984, s.434, A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s.295, Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposób ich wypowiadania, Warszawa 1992, a zwłaszcza M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, K. Płeszka, T.Gizbert-Studnicki, Dwa ujęcia wykładni. Próba konfrontacji, ZNUJ 1984/20, R.Sarkowicz, J.Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1996, s.80, L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s.113).

Wojewódzki Sąd Administracyjny widząc zatem konieczność dalszych, poza językowych metod interpretacyjnych przywołanych wyżej norm prawnych zastrzega, że celem jego działania nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach. Z charakteru wykładni wynika bowiem, że nie może ona zmierzać do modyfikacji, czy tworzenia nowych norm prawa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 1996r. sygn. akt W 12/95, publ. OTK 1996/2/16). Zwraca natomiast uwagę, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

W procesie stosowania art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana już została prokonstytucyjna wykładnia wskazanego przepisu, a stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę (por. przykładowo wyroki - WSA w Olsztynie z dnia 18.2.2014 r. sygn. II SA/Ol 21/14, w Gdańsku z dnia 11.07.2013 r. IIISA/Gd 223/13, w Poznaniu z dnia 5.09.2013 r. IV SA/Po 580/13. czy z 14 marca 2014r. sygn. IISA/Po 1022/13 publ. CBOSA).

Wykładnia ta przeprowadzona została z odwołaniem się do celu, w jakim analizowany art. 15b ust. 5 został uchwalony. Cel ten wynika wprost z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie Kodeksu Pracy oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 885 z dnia 28 lipca 2008). Wyjaśniając przyczynę zmiany wprowadzonej w art. 6 pkt 1 projektu wskazano, że intencją projektu jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową".

Wypełnienie tego słusznego obowiązku badania przyszłej matki i jej dziecka nie może jednak być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważa się w przywołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

Z domniemania racjonalności legislatora orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardziej szczegółowych reguł, takich jak założenie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych, dąży do społecznie aprobowanych celów, liczy się z konsekwencjami empirycznymi podejmowanych decyzji. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż opisana sytuacja prawna uzasadnia konieczność odstąpienia od literalnego brzmienia art. 15b ust. 5 ustawy w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z treścią Konstytucji RP.

W kontrolowanej sprawie organy pominęły obowiązek sięgnięcia do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. Pominęły również dokonaną już w judykaturze interpretację art. 15 ust. 5 ustawy, co w rezultacie doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia istotnych faktów niezbędnych do załatwienia rozpatrywanej sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

Z treści odwołania, jak też i skargi wynikało, że przyczyną braku dochowania terminowego obowiązku kontroli medycznej stanu zdrowia przyszłej matki i dziecka była nieświadomość faktu ciąży. Jak wynika z przedłożonych przez skarżącą kart informacyjnych, przed stwierdzoną na Izbie Przyjęć w dniu [...] ciążą, przebyła ona poronienie. Konieczne zatem byłoby wyjaśnienie, czy w przedstawionym stanie faktycznym wiarygodne jest twierdzenie skarżącej o braku wyraźnych symptomów wskazujących na ciążę, aż do momentu jej pobytu w szpitalu. Niezbędne także byłoby wyjaśnienie (w świetle posiadanej przez szpital dokumentacji), w którym w rzeczywistości tygodniu ciąży została ona przyjęta na Izbę Przyjęć i jakiej w tym zakresie udzielono informacji pacjentce. Z karty informacyjnej szpitala, ani też z dokumentacji izby przyjęć, informacja tak nie wynika.

Oświadczenie skarżącej o stwierdzeniu u niej dwunastotygodniowej ciąży w dniu [...] sugerowałoby, że w czasie hospitalizacji skarżąc być mogła w dziewiątym lub dziesiątym jej tygodniu. Organ powinien zatem wezwać skarżącą do uwiarygodnienia jej twierdzeń o poddaniu się kontroli lekarskiej w dniu [...] i uzyskaniu diagnozy, z której wynikało, że w tym dniu jest w 12 tygodniu ciąży. Niezbędne będzie także wezwanie strony do wskazania adresów i nazw placówek medycznych, z których opieki skorzystała celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, względnie zobowiązanie strony do przedstawienia dokumentów lub innych dowodów potwierdzających jej twierdzenia i wyznaczenie jej w tym celu terminu.

Zestawienie przedstawionych okoliczności pozwoli dopiero na ustalenie istotnych dla oceny sprawy faktów, a przede wszystkim odpowiedź na pytanie czy badanie jakiemu została poddana skarżąca na oddziale ginekologii odbyło się w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., a jeśli nie - czy nierozpoznanie ciąży przez skarżącą w jej wczesnym okresie było spowodowane utrudniającymi lub uniemożliwiającymi okolicznościami o charakterze obiektywnym, w konsekwencji tego czy istnieją podstawy, by zarzucić skarżącej nienależytą staranność w wykonaniu nałożonego na nią obowiązku poddania się opiece lekarskiej do dziesiątego tygodnia ciąży.

Zdaniem składu orzekającego brak wykluczenia ze strony lekarzy wiarygodności twierdzeń skarżącej o braku świadomości jej stanu fizjologicznego, a nadto dokonanie specjalistycznej oceny jej zdrowia w czasie hospitalizacji na oddziale ginekologicznym w dniu [...] spełniałoby warunek postawiony przez ustawodawcę w treści art. 15b ust. 5 ustawy. Karta informacyjna szpitala stanowi wiarygodny dokument medyczny, o którym mowa w art. 15b ust. 6. Jak przyjęte zostało bowiem w treści § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży uprawniające do dodatku z tytułu urodzenia dziecka(...) – właściwą formą opieki medycznej sprawowanej nad kobietą nie później niż do 10 tygodnia ciąży są świadczenia zdrowotne udzielane w związku z ciążą w ramach:

1) podstawowej opieki zdrowotnej;

2) ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych;

3) leczenia szpitalnego.

Nie można także odmówić słuszności zarzutowi skarżącej, co do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zasada ta obowiązuje nie tylko w czasie postępowania prowadzonego przed organem I instancji (nota bene również i tu nie zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i złożeniem wniosków dowodowych). Również organ II instancji powinien zabezpieczyć stronie możliwość wypowiedzenia się i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Celowi temu służy zawiadomienie strony odpowiadające treści art. 10 k.p.a., które mieć powinno miejsce przed wydaniem decyzji. Brak zapewnienie stronie pełnej możliwości czynnego udziału w sprawie, zdaniem Sądu mógł mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Jak wynika z twierdzeń strony przedstawionych w skardze, nie miała ona świadomości, co do możliwości samodzielnego przedstawiania wniosków dowodowych, oczekując w tym zakresie na wezwanie ze strony organu. Treść odwołania złożonego przez stronę także potwierdza, że odwołująca liczyła się z możliwością głębszego wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy faktów (np. podkreślenie, że położna w przychodni znała przyczyny nie stawienia się pacjentki na umówiony termin kontrolny).

Na marginesie sprawy Wojewódzki Sądu Administracyjny stwierdza, że nie był związany ustaleniami i poglądem prawnym wyrażonym w treści wyroku tut. Sądu z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 869/13, a ustaleń tych nie podzielił.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.