Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1565/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2017 poz 2365 art. 108 ust. 1 pkt 5
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1617/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 lipca 2018 r., nr 108 w przedmiocie wysokości dodatku lotniczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1617/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 19 lipca 2018 r., nr 108, w przedmiocie wysokości dodatku lotniczego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu 5 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przyznanie J. K. dodatku lotniczego w wysokości wynoszącej miesięcznie 0,60 kwoty bazowej za służbę pełnioną w składzie personelu technicznego związanego z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej, na okres wykonywania tych czynności, bowiem aktualnie skarżący wykonuje zadania na statkach powietrznych Straży Granicznej w składzie personelu technicznego, związane z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej.

Rozkazem personalnym z 27 kwietnia 2018 r., nr 2100, Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.; dalej "ustawa o SG") oraz § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 897; dalej "rozporządzenie MSWiA"), przyznał od dnia 27 stycznia 2018 r. skarżącemu J. K. z [...] Straży Granicznej dodatek lotniczy w wysokości wynoszącej miesięcznie 0,60 kwoty bazowej za służbę pełnioną w składzie personelu technicznego związanego z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej na okres wykonywania tych czynności. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na fakt, iż z dniem 27 stycznia 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 stycznia 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, wprowadzając nowe wysokości mnożników kwoty bazowej dodatków lotniczych, nadanie przedmiotowemu rozkazowi rygoru natychmiastową wykonalności jest uzasadnione wyjątkowo ważnym interesem strony, jaki przejawia się koniecznością stworzenia warunków do natychmiastowej wypłaty funkcjonariuszowi dodatku lotniczego we wskazanej wysokości.

Decyzją z 19 lipca 2018 r., nr 108, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 127 § 3 w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podał, że rozporządzenie MSWiA, w wersji obowiązującej od dnia 27 stycznia 2018 r., reguluje w § 11 kwestię przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej dodatku lotniczego. Z powyższego przepisu wynika, że przyznanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej dodatku lotniczego jest związane z wykonywaniem zadań na statkach powietrznych. Jest to warunek konieczny, niezbędny do uzyskania wskazanego uprawnienia. Użyte w sprawie przez organ określenie "czynność", jest powszechnie używanym synonimem określenia "zadanie". Z tego pojęcia nie wynikają inne, dodatkowe zadania, z wykonaniem których organ miałby wiązać przyznanie dodatku lotniczego.

Z uwagi na powyższe ujęcie w sentencji zaskarżonego rozkazu personalnego zwrotu: "na okres wykonywania tych czynności" nie jest błędne i w żaden sposób nie ogranicza uprawnień funkcjonariusza, a potwierdza jedynie, że dodatek został przyznany na okres wykonywania czynności (zadań) na statkach powietrznych. Natomiast w przypadku zaprzestania wykonywania przez funkcjonariusza zadań (czynności) na statkach powietrznych Straży Granicznej w składzie personelu latającego związanych z realizacją lotów, czy też w składzie personelu technicznego, związanych z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej, ustanie przesłanka do otrzymywania dodatku. Powyższe wynika z woli prawodawcy wskazanej wyraźnie w zdaniu pierwszym wymienionego przepisu.

Ponadto wspomniany dodatek przysługuje przez okres zajmowania stanowiska oraz posiadania uprawnień do wykonywania czynności w składzie personelu technicznego, czy też personelu latającego. Brak uprawnień do wykonywania wymienionych czynności spowoduje ustanie przesłanek do otrzymywania dodatku. Potwierdzenie prawidłowości ww. stanowiska wynika również z § 11 ust. 2 rozporządzenia MSWiA odnoszącego się do pilotów, który stanowi, że zawieszenie w lotach ze względów zdrowotnych, będzie skutkowało uzależnieniem otrzymywania przez funkcjonariusza dodatku lotniczego od zgody Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Ponadto rozkazem personalnym z dnia 31 marca 2015 r., nr 1521, Komendant Główny Straży Granicznej przyznał skarżącemu od dnia 1 kwietnia 2015 r., miesięczny dodatek lotniczy w wysokości 0,15 kwoty bazowej za służbę pełnioną w składzie personelu latającego oraz 0,30 kwoty bazowej za służbę pełnioną w składzie personelu technicznego i zawarł w jego sentencji, identyczne z kwestionowanym przez stronę określenie: "na okres wykonywania tych czynności" i wówczas nie był negowany powyższy zwrot. Odnosząc się natomiast do kwestii posiadanych przez skarżącego uprawnień i wykonywanych obowiązków (wykonywanie zadań w składzie personelu technicznego i personelu latającego jako operator SP) oraz do zarzutu nieuwzględnienia w zaskarżonym rozstrzygnięciu dodatku lotniczego dla personelu latającego związanego z realizacją lotów (w charakterze operatora SP), jako odrębnego uprawnienia stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie, a kwestia nieujęcia w treści zaskarżonego rozkazu personalnego wykonywania zadań w składzie personelu latającego związanego z realizacją lotów ma drugorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Podkreślił, że § 11 rozporządzenia MSWiA stanowi o przyznaniu funkcjonariuszom wykonującym zadania na statkach powietrznych Straży Granicznej w składzie personelu latającego związane z realizacją lotów oraz w składzie personelu technicznego związane z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej dodatku lotniczego wyłącznie z jednego tytułu. Świadczy o tym bezspornie ust. 3 wspomnianego przepisu określający maksymalne wysokości tego dodatku w odniesieniu do posiadanych uprawnień i wykonywanych zadań: piloci-instruktorzy - do 1,10 kwoty bazowej, piloci - do 0,90 kwoty bazowej, pozostały personel latający oraz personel techniczny - do 0,60 kwoty bazowej. Ujęcie w treści przepisu alternatywy rozłącznej "albo" wskazuje jednoznacznie, że wykonywanie przez funkcjonariusza poszczególnych zadań (zarówno w składzie personelu technicznego oraz jako pozostały personel latający) skutkuje uprawnieniem do przyznania dodatku lotniczego tylko z jednego tytułu, tj. wykonywania zadań w składzie personelu latającego związanego z realizacja lotów bądź w składzie personelu technicznego. Powyższy przepis, w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 stycznia 2018 r., nie pozwala na przyznawanie dodatku lotniczego odrębnie za każdy rodzaj wykonywanych zadań (w składzie personelu latającego związane z realizacją lotów i w składzie personelu technicznego związane z bezpośrednia obsługą statków powietrznych), tak ja to miało miejsce przed jego zmianą. Zatem nieujęcie w treści zaskarżonego rozkazu informacji o wykonywaniu zadań w charakterze personelu latającego jako operator SP nie miało wpływu na wysokość przyznanego funkcjonariuszowi dodatku lotniczego, który nawet w przypadku wykonywania takich zadań, mógł być przyznany tytko z jednego tytułu.

Kwestionowanym rozkazem personalnym skarżącemu przyznano dodatek lotniczy w wysokości 0,60 kwoty bazowej, tj. w wysokości maksymalnej przewidzianej przepisami dla pozostałego personelu latającego oraz dla personelu technicznego. Świadczy to o tym, że Dyrektor Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej we wniosku z dnia 5 kwietnia 2018 r., stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, uwzględnił wszystkie posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje i uprawnienia, co skutkowało przyznaniem powyższego uprawnienia w maksymalnej wysokości, wyższej o 0,15 kwoty bazowej niż otrzymywana dotychczas. Dla poparcia przedstawionego powyżej stanowiska wskazano, że konstruując powyższy przepis i używając wspomnianej wyżej alternatywy rozłącznej "albo", prawodawca także nie przewidział możliwości przyznania pilotom czy też pilotom - instruktorom, którzy posiadają uprawnienia i mogą, w przypadku zaistnienia takiej potrzeby, wykonywać zadania również w składzie personelu technicznego, przyznania dodatku lotniczego z tego tytułu. Niezależnie od podniesionych okoliczności, nieujęcie w zaskarżonym rozkazie personalnym informacji o wykonywaniu przez funkcjonariusza zadań jako operator po odpowiednim szkoleniu nie świadczy, że funkcjonariusz takich uprawnień nie posiada czy takich zadań nie realizuje. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w teczce akt osobowych funkcjonariusza.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Podniósł w niej m.in., że § 11 ust. 3 rozporządzenia MSWiA, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosi się do wysokości dodatków lotniczych dla poszczególnych funkcjonariuszy, w zależności od wykonywanych zadań. Wysokość dodatków oblicza się w sposób odmienny dla pilotów - instruktorów, pilotów i dla pozostałego personelu latającego oraz personelu technicznego. Przepis ten wskazuje podstawę do obliczenia wysokości dodatku funkcyjnego dla poszczególnych funkcjonariuszy, nie odnosi się zaś w żadnej mierze do tego, czy i komu ten dodatek przysługuje, jak również nie przewiduje zakazu łączenia dodatków funkcyjnych przez osoby uprawnione. Użyty w tym ustępie spójnik "albo", rozdzielający poszczególne grupy zawodowe, dla których przewidziane są dodatki o różnych wysokościach, nie stanowi alternatywy rozłącznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd przytoczył art. 108 ust. 1 ustawy o SG, a także § 4 ust. 1 pkt 6) i § 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia MSWiA. Zdaniem Sądu użycie w § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia spójnika "albo" wyraża alternatywę o charakterze rozłącznym i oznacza jedno wybrane znaczenie. Innymi słowy, alternatywa rozłączna to takie zdanie złożone i zbudowane z dwóch, lub więcej zdań składowych, które wyklucza jednoczesną prawdziwość i jednoczesną fałszywość zdań składowych. Zatem przepis § 11 ust. 3 wyznacza przyznanie tylko jednego dodatku lotniczego, tzn. dla pilotów - instruktorów albo dla pilotów, albo też dla pozostałego personelu latającego oraz dla personelu technicznego.

Zdaniem Sądu bezspornym w sprawie jest, że skarżący J. K. pełni służbę jako asystent - operator SP w Sekcji Lotniczej [...] i wykonuje obowiązki mechanika lotniczego. Jednakże nie oznacza to, że z tego tytułu ma otrzymywać dwa dodatki lotnicze, bowiem wyklucza to spójnik koniunkcji "oraz" użyty w opisanym już wyżej pkt 3) ust. 3 § 11 rozporządzenia, gdzie przewiduje się w takich sytuacjach jeden dodatek w wysokości 0,60 kwoty bazowej miesięcznie. Stąd też - w ocenie Sądu - nie doszło tu do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też § 11 ust. 3 i 1 rozporządzenia.

Rację natomiast Sąd przyznał skarżącemu, że dodatek lotniczy otrzymują funkcjonariusze wykonujący zadania na statkach powietrznych Straży Granicznej, a nie - jak błędnie wskazał organ - za okres wykonywania tych czynności. Jednakże powyższe naruszenie prawa nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 329; dalej "p.p.s.a."), Sąd ten oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 108 ust. 1 pkt. 5 ustawy o SG w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia MSWiA poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżącemu przysługuje jeden dodatek lotniczy z tytułu pełnionej służby jako operatora urządzeń obserwacyjnych SP w Sekcji Lotniczej [...] oraz jako mechanika lotniczego, z uwagi na użyty w pkt 3 ust. 3 § 11 rozporządzenia spójnik koniunkcji "oraz", co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowa analiza naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że użyty w pkt 3 ust. 3 § 11 rozporządzenia spójnik koniunkcji "oraz" odnosi się do wysokości dodatku przewidzianej dla każdej z wymienionych w nim kategorii funkcjonariuszy, nie odnosi się zaś do podstawy przyznania dodatku lotniczego. Ponadto § 11 rozporządzenia nie stanowi podstawy ustalenia czy przysługuje funkcjonariuszowi dodatek lotniczy (gdyż podstawę stanowią art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), a jedynie w przypadku przyznania takiego dodatku przepis ten jest podstawą ustalenia wysokości przysługującego dodatku;

- art. 112 w zw. z art. 183b § 1 pkt 2 w zw. z art. 76 w zw. z art. 302 kodeksu pracy w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o SG poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu J. K. przysługuje jeden dodatek z tytułu obu pełnionych przez funkcji operatora urządzeń obserwacyjnych statku powietrznego oraz mechanika lotniczego, w sytuacji gdy powyższe nie uwzględnia kwalifikacji i szczególnych właściwości funkcjonariusza, który pozostaje w gotowości i faktycznie wykonuje obowiązki wynikające z obu charakterów służby, a przez to jest nierówno traktowany w stosunku do innych funkcjonariuszy, którzy otrzymują dodatek lotniczy w wysokości tożsamej co skarżący, ale z jednego tylko tytułu, pomimo iż ich kwalifikacje, właściwości i zakres obowiązków są niższe niż skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zrzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 9 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 22 sierpnia 2022 r.

i 5 września 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed przejściem do rozpoznania skargi kasacyjnej konieczne wydaje się zwrócenie uwagi, iż wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy prawa materialnego, ani przepisy k.p.a. lub inne przepisy procesowe, które stanowią podstawę działań procesowych organów nakierowanych na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12 stycznia .2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Oznacza to, iż prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego wymaga połączenia norm odniesienia z normami dopełnienia.

W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył Sąd pierwszej instancji. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest choćby uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co umożliwiło merytoryczne rozpoznanie podniesionych zarzutów.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona podstaw.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. W związku ze zmianą stanu prawnego konieczne jest przywołanie treści przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania przez organ.

Stosownie do treści art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia:

1) dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106;

2) dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej;

3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym;

4) dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3;

5) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.

Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 897 ze zm.) funkcjonariusze otrzymują lotniczy dodatek do uposażenia. Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia funkcjonariusze wykonujący zadania na statkach powietrznych Straży Granicznej:

1) w składzie personelu latającego związane z realizacją lotów,

2) w składzie personelu technicznego związane z bezpośrednią obsługą statków powietrznych Straży Granicznej.

- otrzymują dodatek lotniczy.

Według ust. 3 tegoż paragrafu, dodatek lotniczy, na wniosek właściwego przełożonego, przyznaje się w wysokości wynoszącej miesięcznie do:

1) 1,10 kwoty bazowej - dla pilotów - instruktorów albo

2) 0,90 kwoty bazowej - dla pilotów, albo

3) 0,60 kwoty bazowej - dla pozostałego personelu latającego oraz dla personelu technicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię powyższych przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten słusznie stanął na stanowisku, iż wynik wykładni językowej prowadzi do niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych wniosku, iż funkcjonariuszowi Straży Granicznej pełniącemu jednocześnie dwie funkcję – operatora urządzeń obserwacyjnych statku powietrznego, a więc zaliczonego przez § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia do tzw. "pozostałego personelu latającego", oraz pełniącego jednocześnie funkcję mechanika lotniczego, zaliczonego przez ten sam przepis to grupy "personelu technicznego" – przysługuje tylko jeden dodatek lotniczy. Zarówno przepis § 11 ust. 1, jak i przepis § 11 ust. 3 rozporządzenia, posługują się liczbą pojedynczą, z czego wynika, iż bez względu na ilość funkcji realizowanych przez jedną osobę przysługiwać jej może tylko jeden dodatek lotniczy, którego wysokość zróżnicowana jest ze względu na zajmowane stanowiska.

Poza sporem jest, iż skarżący jest funkcjonariuszem, o którym mowa w § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Zawartość normatywna tego przepisu sprowadza się do ustalenia wysokości kwoty bazowej dodatku dla dwóch grup adresatów. Treść przepisu jest jednoznaczna i nie pozwala na wyciągnięcie z niego wniosków, aby zajmowanie stanowiska "pozostałego personelu latającego" uprawniało do jednego dodatku, a jednoczesne zajmowanie przez tego samego funkcjonariusza stanowiska w grupie "personelu technicznego" uprawniało go do kolejnego dodatku. Przepis nie pozwala na przyjęcie, aby spójnik "oraz" odnosił się do ilości dodatków. Spójnik ten odnosi się bez wątpienia wyłącznie do dwóch grup adresatów tego przepisu. Grupy te znalazły się w jednej jednostce redakcyjnej, tj. w § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, gdyż prawodawca przyznał im dodatek lotniczy w tym samym rozmiarze. Inne rozwiązanie zostało przyjęte w przepisach z punktów 1 i 2, które są skierowane każdy do tylko jednej grupy. Można tym samym powiedzieć, iż treść § 11 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia jest pokłosiem zasad techniki legislacyjnej, która w przypadku ustalenia dla dwóch różnych grup zawodowych dodatku w tym samym rozmiarze, przemówiła przeciwko wyodrębnieniu dwóch oddzielnych punktów. Wynik tej wykładni znajduje potwierdzenie w treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w którym prawodawca posługuje się ponownie liczbą pojedynczą, co ponownie prowadzi do wniosku, iż dodatek lotniczy może przysługiwać tylko jeden. Konsekwencja prawodawcy w tym zakresie wynika także z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, co również nie pozwala uznać, aby ten sam funkcjonariusz mógł otrzymać więcej niż jeden dodatek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego wyniku egzegezy przepisów rozporządzenia nie może przełamać treść art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o SG, w którym ustawodawca pojęcie dodatku posłużył się w liczbie mnogiej – "dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby". W przepisach rozporządzenia, zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 108 ust. 3 ustawy o SG, doszło do rozwinięcia tego przepisu. W § 4 rozporządzenia wymienione zostały dodatki mogące potencjalnie przysługiwać funkcjonariuszowi Straży Granicznej i poza powtórzeniem dodatków zagwarantowanych art. 108 ust. 1 pkt 1-4, co nastąpiło w § 4 pkt 1-4 rozporządzenia, prawodawca wprowadził w punktach 5 i 6 § 4 rozporządzenia dodatkowo dodatki lotniczy i morski (w późniejszym okresie doszedł dodatek kontrterrorystyczny). Oznacza to, iż treść przepisu art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o SG należy rozumieć jako podstawę ustawową do wprowadzania w przepisach wykonawczych innych niż wymienione w ustawie dodatków, jeśli znajduje to uzasadnienie w szczególnych właściwościach, kwalifikacjach, warunkach czy miejscu pełnienia służby. Nie jest zaś uprawniony wniosek, aby z art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o SG wynikała podstawa do przyznania jednemu funkcjonariuszowi dwóch dodatków tego samego rodzaju - w rozpoznawanej sprawie dwóch dodatków lotniczych. Treść tego przepisu nie uprawnia do takiego wniosku. Z tych przyczyn zarzut pierwszy nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut drugi jest bezpodstawny. Jest to konsekwencją dwóch przyczyn. Pierwsza z nich ma charakter formalny, druga merytoryczny. Po pierwsze, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Z jej uzasadnienia nie wynika wprost, który przepis został zastosowany w miejsce przepisów przywołanych w zarzucie jako błędnie niezastosowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może e własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13).

Po drugie, nierówność traktowania i zakaz dyskryminacji łączyć należy z działaniem naruszającym przez pracodawcę obowiązujące przepisy prawa i takim traktowaniem pracownika, która przez naruszeni tych pracowników prowadzi do nierówności i dyskryminacji w zatrudnieniu. Zasada równości w zatrudnieniu i zakaz dyskryminacji nie mogą zaś zostać naruszone w przypadku prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ przepisów powszechnie obowiązujących, którym przysługuje domniemanie zgodności z ustawą (w przypadku rozporządzeń) oraz z Konstytucją, której fundamentem aksjologicznym jest zasada równości. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.