Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 928/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. przy ul. W. [...] Prezydent Miasta C. powierzył stanowisko Dyrektora ww. szkoły Pani B. A. na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły na okres krótszy niż 5 lat było spowodowane negatywnym stanowiskiem nauczycieli uczących w szkole, dotyczącym współpracy nowo powołanego dyrektora z gronem pedagogicznym. Zastrzeżenia dotyczyły braku obiektywizmu, niewłaściwej komunikacji i braku możliwości konstruktywnej współpracy. Zastrzeżenia te mogą przełożyć się na jakość pracy, rozwój szkoły i opinię w środowisku lokalnym. Ponadto powierzenie stanowiska na okres 2-letni uzasadniono negatywnym wynikiem kontroli w zakresie naliczenia subwencji oświatowej, które skutkują koniecznością zwrotu subwencji za rok 2010 w kwocie 100.000 zł. Wskazano, że w okresie poprzedzającym powierzenie stanowiska Dyrektora, B. A. pełniła obowiązki zastępcy Dyrektora. Stwierdzono również, że w przypadku poprawy współpracy i relacji istnieje możliwość przedłużenia okresu powierzenia stanowiska.

Powyższe zarządzenie zaskarżył do sądu administracyjnego Wojewoda L., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako: u..s.o.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowym organ nadzoru podniósł, ze argumentacja wskazująca na wystąpienie uzasadnionego przypadku, który pozwala na powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy, musi być przekonująca i skonkretyzowana poprzez odwołanie się do określonych faktów, znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym, a przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5-letniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, powinny być wykazane w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Wojewoda wskazał, że w zaskarżonym zarządzeniu wskazane zostały powody, dla których organ ten powierzył stanowisko na okres krótszy niż 5 lat, to powodów tych nie można wiązać z osobą B. A. lub też nie zostały one w żaden sposób udowodnione.

Wyników kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L., dotyczących naliczania subwencji oświatowej nie można w żaden sposób wiązać z osobą B. A., która nie była w kontrolowanym okresie dyrektorem tej Szkoły.

Z kolei zarzuty podniesione przez część grona pedagogicznego Szkoły jak przyznał Zastępca Prezydenta Miasta C. nie były na dzień 31 sierpnia 2012 r. w żaden sposób weryfikowane. W orzecznictwie podkreśla się, że konflikt z częścią rady pedagogicznej nie może stanowić wystarczającej przyczyny powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Ponadto, gdyby nawet zarzuty stawiane B. A. przez część grona pedagogicznego znalazły potwierdzenie, to i tak należało wykazać, jaki ma to wpływ na funkcjonowanie szkoły.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. W ocenie Prezydenta w sprawie wystąpiły istotne okoliczności uzasadniające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat. Taką okolicznością było przede wszystkim negatywne stanowisko grupy nauczycieli zawarte w piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. Pismo podpisało 15 nauczycieli, a więc grupa stanowiąca blisko 50% grona pedagogicznego Szkoły (łącznie 38 nauczycieli). Ze względu na datę wpływu pisma nie było możliwości jego weryfikacji, z uwagi na konieczność powierzenia stanowiska dyrektora od dnia 1 września. Zastrzeżenia wobec Pani A. zostały powtórzone w piśmie tej samej grupy nauczycieli z dnia 22 października 2012 r. Do organu nadzory wpłynęło pismo (skarga) Rady Rodziców Szkoły, w której kwestionowano powierzenie stanowiska dyrektora tylko na okres 2 lat. Jednakże w późniejszym piśmie (z 13 grudnia 2012 r.) grupa osób przedstawiająca się jako przedstawiciele Rady Rodziców podniosła, że wcześniejsze stanowisko nie było redagowane ani konsultowane przez Radę Rodziców.

W ocenie Prezydenta treść wymienionych pism nauczycieli, pracowników szkoły i rodziców wskazuje na istnienie poważnego konfliktu w szkole dotyczącego osoby Pani A. jako jej Dyrektora. Potwierdza to słuszność zastosowania skróconego okresu powierzenia stanowiska dyrektora.

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania – B. A. poparła argumentację organu nadzoru i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przejściem do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia należy odnieść się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie można odnotować poglądy, w świetle których powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej, co oznaczałoby brak kognicji sadu administracyjnego do rozpatrywania spraw zawisłych na tym tle (por. postanowienie WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 1746/11; wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2011 r., III SA/Kr 1408/10; wyrok SN z 9 kwietnia 2009 r., I PK 212/08).

Zdecydowaną przewagę ma jednak stanowisko przeciwne, zgodnie z którym powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 1 i ust. 13 u.s.o. jest sprawą z zakresu administracji publicznej, co daje podstawę do uznania właściwości sądu administracyjnego do kontroli tego typu uchwał (por. uchwałę NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96; wyroki NSA z 17 czerwca 2011 r. I OSK 559/11 i z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 41/10; wyrok WSA w Opolu z 19 maja 2005 r., II SA/Op 93/04; postanowienie WSA w Białymstoku z 14 lutego 2012 r. II SA/Bk 687/11; wyrok WSA w Lublinie z 13 marca 2012 r. III SA/Lu 59/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 62/12; wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2012 r., IV SA/Gl 601/12; wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2013 r., II SA/Sz 1322/12).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zdecydowanie podziela drugie z powyższych stanowisk. Zarówno powołanie, jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły mają charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty (wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Z tej przyczyny akty te niewątpliwie należą do form działania administracji podanych kontroli sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że skarga organu nadzoru jest zasadna, gdyż zarządzenie jest niezgodne z prawem, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

W świetle art. 36a ust. 13 u.s.o., stanowiącego podstawę zaskarżonego zarządzenia, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Redakcja przepisu nie budzi wątpliwości co do intencji ustawodawcy – regułą jest powierzanie stanowiska na okres 5 lat, zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. Ratio legis tego rozwiązania stanowił kompromis pomiędzy różnymi wartościami. Z jednej strony specyfika stanowiska dyrektora szkoły wymaga stabilizacji sprawowania tej funkcji. Częste zmiany osoby kierującej szkołą negatywnie wpływają na jej funkcjonowanie. Kompetencje dyrektora nie ograniczają się wyłącznie do czysto technicznego administrowania szkołą, ale wiążą się też z realizacją pewnej wizji, planu funkcjonowania placówki, tak aby w jak najlepszym stopniu zaspokajała potrzeby społeczności lokalnej w dziedzinie edukacji. Z drugiej strony prawodawca musi uwzględnić możliwość wystąpienia specyficznej sytuacji, w której inne względy przemawiają za krótszym okresem powierzenia stanowiska dyrektora. Przyjęta konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym ("uzasadnione przypadki") oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć".

Skoro powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest wyjątkiem od reguły, kluczowego znaczenia nabiera właściwa interpretacja pojęcia uzasadnionego przypadku. Jest to typowy zwrot niedookreślony, którego abstrakcyjne zdefiniowanie nie jest ani możliwe, ani celowe – to w konkretnym przypadku należy nadać mu właściwą treść, analizując całokształt okoliczności sprawy.

W dość bogatym orzecznictwie na tle kontroli aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku: po pierwsze – zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informująca wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i sąd administracyjny. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyrok NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00; wyrok NSA z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00; wyrok WSA w Opolu z 19 maja 2005 r., II SA/Op 93/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 697/11; wyrok WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r., II SA/Op 760/11, wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2012 r., III SA/Lu 364/12; wyroki NSA z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres 2 lat zadecydowały dwa argumenty: negatywne stanowisko nauczycieli uczących w szkole (pismo z 31 sierpnia 2012 r.) oraz wyniki kontroli skarbowej przeprowadzonej w szkole, która wykazała nieprawidłowości dotyczące naliczania subwencji za rok 2010, skutkujące koniecznością jej zwrotu.

Odnosząc się do drugiego argumentu należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że negatywne wyniki kontroli nie mogą być odnoszone do osoby B. A., która w okresie objętym kontrolą nie była dyrektorem, lecz jedynie pełniła obowiązki zastępcy dyrektora. Prezydent Miasta C. nie wykazał w żaden sposób, aby istniał związek pomiędzy pełnieniem tej funkcji, a nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli. O związku takim można by mówić w sytuacji, gdyby B. A. była osobą bezpośrednio odpowiedzialną za sprawy, w których wykryto nieprawidłowości. Tego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie wykazano.

Nie można podzielić stanowiska Prezydenta Miasta C., że uzasadnieniem powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat było negatywne stanowisko nauczycieli uczących w szkole.

Sama negatywna ocena pracy osoby powołanej na stanowisko dyrektora, pełniącej wcześniej stanowisko kierownicze w szkole, przez część grona pedagogicznego, nie jest wystarczającym argumentem dla powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Pod pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. podpisało się 15 z 38 nauczycieli pracujących w szkole. Trudno zatem mówić aby ocena grona pedagogicznego miała charakter jednoznaczny, skoro wyraziła ją mniej niż połowa kadry nauczycielskiej. Ponadto społeczność szkoły, z którą będzie współpracował dyrektor to nie tylko grono nauczycieli, ale również pracownicy administracyjni, uczniowie oraz ich rodzice. Z zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby Prezydent badał jak układała się współpraca w przeszłości z tymi podmiotami. Ta kwestia pozostała poza rozważaniami Prezydenta.

Z treści pisma z dnia 23 sierpnia 2012 r. wynika ponadto, że domniemane problemy we współpracy istniały już w okresie sprawowania funkcji wicedyrektora. Z zaskarżonego zarządzenia nie wynika, by przeprowadzone zostało jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, czy faktycznie istniały kwestie sporne pomiędzy częścią grona pedagogicznego a zastępcą dyrektora i czy wyłączną winą za taki stan rzeczy można obciążyć tylko B. A.

Trzeba przypomnieć w tym miejscu, że wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w trybie konkursowym. Komisja obradująca w dniu 7 sierpnia 2012 r. prawdopodobnie miała wiedzę o wcześniejszych sytuacjach spornych pomiędzy B. A. jako wicedyrektor szkoły, a częścią grona pedagogicznego, skoro w składzie Komisji jako przedstawiciel Rady Pedagogicznej uczestniczyła E. F. Pomimo to komisja wybrała B. A. jako kandydata na stanowisko dyrektora, a zatem oceniła, że osoba ta spełnia zarówno ustawowe przesłanki do pełnienia tej funkcji, jak i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę.

Jak podkreślił WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2009 r. (IV SA/Wr 502/09), nie może być tak, że z jednej strony uznaje się wysokie kwalifikacje kandydata, z drugiej zaś ogranicza jego uprawnienie do powierzenia tego stanowiska - zgodnie z art. 36 a ust. 13 ustawy na okres pięciu lat. Jeśli były wątpliwości co do kompetencji B. A. nie powinna być w ogóle wskazana jako kandydat na stanowisko dyrektora, wybrany przez komisję. Nie mogą stanowić argumentu za powierzeniem stanowiska dyrektora na okres 2 lat zastrzeżenia podniesione przez grupę nauczycieli w piśmie z dnia 22 października 2012 r. Kryteria oceny, którymi powinien kierować się organ prowadzący szkołę musza opierać się na faktach istniejących w dacie wydawania zarządzenia. Nie oznacza to oczywiście, że późniejsze fakty nie mają wpływu na zajmowanie stanowiska dyrektora szkoły. Ustawa przewiduje przecież procedury odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 38 u.s.o.). Nieprawidłowe wypełnianie zadań na stanowisku dyrektora może być zatem podstawą odwołania.

W konkluzji należy stwierdzić, że podane przez Prezydenta Miasta C. przyczyny powierzenia stanowiska dyrektora na okres 2 lat nie stanowiły uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 36a ust. 13 u.s.o. Zaskarżona zarządzenie zostało zatem wydane z istotnym naruszeniem tego przepisu.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Orzeczenie określające, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu oparto na treści art. 152 p.p.s.a.