Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2650/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 81/16 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 81/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - po rozpoznaniu skargi M.J. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.J. (dalej "skarżąca") została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 8 kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Powiatu w [...] uznał skarżącą za osobę bezrobotną od dnia 8 kwietnia 2013 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku.

Dnia 18 lutego 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przesłanie jej dokumentów do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, dlatego jej karta rejestracyjna w dniu 27 lutego 2014 r. została włączona do rejestru osób bezrobotnych w B..

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. orzeczono o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia 22 lipca 2015 r. na okres 120 dni oraz nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że wezwanie do stawiennictwa w organie w dniu 21 lipca 2015 r. zostało wydane na 13 dni przed datą planowanej czynności administracyjnej, co skutkowało tym, że nie zostało jej doręczone minimum 7 dni przed tą datą. Zdaniem skarżącej, w takim przypadku organ winien wyznaczyć nowy termin, o którym skarżąca powinna zostać powiadomiona z minimum 7 dniowym wyprzedzeniem, natomiast w niniejszej sprawie organ wyznaczył termin stawiennictwa na pierwszy dzień roboczy po dniu doręczenia wezwania, co jest niezgodne z przepisami. Dodatkowo, wezwanie zostało odebrane przez jej męża w dniu 21 lipca 2015 r., a on przekazał je skarżącej w dniu 25 lipca 2015 r., dlatego niezwłocznie po jego otrzymaniu zgłosiła się do organu. Zaznaczyła jednocześnie, że nie było jej w domu kiedy mąż odebrał wezwanie, więc nie mógł go przekazać do jej rąk w tym samym dniu, tj. 21 lipca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej od dnia 22 lipca 2015 r. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na to, że jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia do podjęcia pracy (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm., dalej "ustawa"). Według art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że do terminów stawiennictwa nie odnoszą się przepisy k.p.a. dotyczące np. wyznaczenia rozprawy. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu osoby bezrobotnej. Natomiast doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. jest skuteczne prawnie, jeżeli zostało dokonane do rąk dorosłego domownika. Okoliczność, że osoba której wręczono pismo za pokwitowaniem nie oddała faktycznie pisma adresatowi nie ma wpływu na skuteczność dokonanego doręczenia. Zastępcze doręczenie pisma wskazane w art. 43 k.p.a. opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz na domniemaniu, że przedmiotowe pismo zostało doręczone. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 lipca 2015 r., doręczonym mężowi skarżącej w dniu 21 lipca 2015 r., wyznaczono jej datę zgłoszenia się do organu I instancji na dzień 21 lipca 2015 r., celem potwierdzenia gotowości do pracy i utworzenia indywidualnego planu działania, pouczając o skutkach niestawiennictwa wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, a także zamieszczono informację, iż w przypadku doręczenia wezwania w dniu późniejszym niż wyznaczony w wezwaniu, to wówczas należy zgłosić się do organu w pierwszym dniu roboczym po doręczeniu pisma. W niniejszej sprawie pierwszym dniem roboczym po dacie doręczenia wezwania był dzień 22 lipca 2015 r., w którym to dniu skarżąca nie stawiła się w urzędzie pracy, ale uczyniła to dopiero w dniu 27 lipca 2015 r. Z pisemnego oświadczenia skarżącej z dnia 27 lipca 2015 r. wynika, że jej mąż odebrał wezwanie po południu w dniu 21 lipca 2015 r., co uniemożliwiło wywiązanie się z wyznaczonego terminu, a ponieważ otrzymała od męża wezwanie w dniu 25 lipca 2015 r. (sobota), to zgłosiła się do urzędu pracy niezwłocznie w pierwszym dniu roboczym, a to był poniedziałek - 27 lipca 2015 r. Na koniec organ odwoławczy przywołał regulację art. 75 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, bezrobotny który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia utrudnienia nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Ponadto, o ciążących na skarżącej obowiązkach została ona poinformowana w dniu 27 lutego 2014 r. w treści "Oświadczenia osoby bezrobotnej rejestrującej się w PUP w [...]", którego jeden egzemplarz otrzymała. Z tego powodu organ odwoławczy zobowiązany był do obligatoryjnego pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej, w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, który wyłącza podjęcie uznaniowego rozstrzygnięcia.

Skarżąca, we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu zaznaczając, że organ I instancji powinien był ją zawiadomić o planowanym terminie czynności z jej udziałem minimum na 7 dni przed terminem, tak aby mogła się do tego przygotować i zapewnić opiekę małoletnim dzieciom (w wieku 5 i 7 lat). Podkreśliła, że doręczenie wezwania dorosłemu domownikowi (jej mężowi) nastąpiło w godzinach popołudniowych. Jej zdaniem, skoro wróciła do domu w dniu 25 lipca 2015 r., to dopiero w tym dniu miała możliwość zapoznania się z treścią pisma organu, w związku z tym zgłosiła się w dniu 27 lipca 2015 r., natomiast sama jej nieobecność w miejscu zamieszkania w dniu doręczenia przesyłki mężowi nie oznacza braku jej gotowości do podjęcia pracy, gdyż ma prawo do krótkiego wyjazdu. W zaistniałej sytuacji organ powinien jeszcze raz wysłać wezwanie i wyznaczyć nowy termin stawiennictwa, uwzględniając 14-dniowy termin do odbioru awizowanej przesyłki na poczcie, aby umożliwić odebranie przesyłki przed wyznaczonym terminem oraz osobiste czynne uczestnictwo skarżącej w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu Sąd podał, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia, na określony okres, statusu bezrobotnego. Zatem przepisy k.p.a. mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym. Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego.

Użyte w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem nieostrym. Ocena w tym zakresie podlega uznaniowości organu, a zatem ustalenie treści owego pojęcia winno nastąpić na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnione przyczyny niestawiennictwa przez bezrobotnego w urzędzie pracy, to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu. Ustawodawca nakładając na bezrobotnego w art. 33 ust. 3 ustawy obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie nie sprecyzował, w jaki sposób urząd ten powiadomić winien bezrobotnego o dacie stawiennictwa. Oczywistym jednak jest, iż powiadomienie to winno być dokonane w sposób skuteczny, a skuteczność tego powiadomienia oceniana powinna być w zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w art. 33 ust. 4 ustawy. Terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia.

Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy.

W tej sprawie zarówno organ I instancji, jak i II instancji uznał, że skarżąca zobowiązana była stawić się w urzędzie pracy w dniu 21 lipca 2015 r., gdyż taka data wyznaczona została w wezwaniu doręczonym w tym samym dniu. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie, ale powiadomiła o przyczynach tego niestawiennictwa, w przewidzianym 7 - dniowym terminie. Jednakże oba organy orzekające w sprawie uznały, że taki brak stawiennictwa skutkuje pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca dowiedziała się o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z chwilą otrzymania wezwania odebranego przez jej męża, według jej oświadczenia miało to miejsce w dniu 25 lipca 2015 r. (sobota). Odbiór wezwania z dniem stawiennictwa nie usprawiedliwia pozbawienia statusu bezrobotnego od dnia niestawienia się w urzędzie pracy, o ile w terminie 7 dni osoba taka powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Dostrzec nadto należy, że z zestawienia daty otrzymania wezwania i terminu stawiennictwa, o którym mowa w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, nie istniała po stronie skarżącej możliwość powiadomienia urzędu o przyczynie nieobecności wcześniej niż dniu 27 lipca 2015 r. (poniedziałek).

Zdaniem Sądu I instancji, każda przyczyna niestawiennictwa osoby bezrobotnej musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy. Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym, że niestawiennictwo skarżącej spowodowane było nieuzasadnionymi przyczynami leżącymi po jej stronie. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym i nie przedstawiającym argumentacji w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu i twierdzeniami samej skarżącej.

W okolicznościach sprawy zastrzeżenia budzi stwierdzenie, że skarżąca nie udokumentowała przyczyny swojego niestawienia się w urzędzie pracy w terminie określonym w tym przepisie. Mowa jest w nim o obowiązku powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w takim urzędzie w wyznaczonym terminie. Wskazany 7-dniowy termin ma charakter dyscyplinujący wobec bezrobotnych i służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego. Uwzględniając takie cele wskazanego przepisu należy podnieść, że bieg terminu 7-dniowego niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 602/07, CBOS).

Organ odwoławczy nie wskazał z jakich powodów odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącej. Tym samym, zdaniem Sądu, postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), w przeciwnym wypadku nosi cechy dowolności. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego nie pozwalają na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, skutkujące pozbawieniem statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, a w szczególności, że skarżąca nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa oraz czy organ uznał podane przez skarżącą okoliczności za uzasadniające niestawiennictwo na termin wyznaczony na dzień 21 lipca 2015 r.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") - naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią akt administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi (podczas, gdy powinna ona zostać oddalona) z jednoczesnym pominięciem w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w ww. przepisie,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony (chociaż organy administracji rozpatrując sprawę podjęły wszelkie czynności niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia, a także zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcie sprawy) oraz na pominięciu w wywodach Sądu kwestii skuteczności doręczenia wezwania dokonanego w trybie art. 43 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas, gdy należało ją oddalić;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy w związku z art. 75 ust. 3 ustawy i art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji bezzasadnie pozbawiły stronę statusu bezrobotnego, podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że strona - na zasadzie art. 43 k.p.a. - skutecznie zawiadomiona o terminie stawienia się w powiatowym urzędzie pracy nie stawiła się na wezwanie, a wskazana przez nią w ustawowym terminie przyczyna niestawiennictwa nie mogła zostać uznana za uzasadnioną, wobec powołania się na nieobecność trwającą krócej niż 7 dni bez dokonania uprzedniego powiadomienia powiatowego urzędu pracy w trybie art. 75 ust. 3 ustawy.

Mając powyższe na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej w tej sprawie wynikało z uznania, że przyczyna niestawiennictwa wskazana przez skarżącą nie jest uzasadniona. W ocenie organu, zgodnie z art. 43 k.p.a. doręczenie wezwania skarżącej do stawienia się w PUP było skuteczne z dniem doręczenia go małżonkowi skarżącej tj. w dniu 21 lipca 2015 r. Wprawdzie strony nie było w domu i małżonek, który odebrał wezwanie nie mógł go przekazać w tym samym dniu, gdyż skarżąca wyjechała poza miejsce zamieszkania (okres wakacji), sądząc, że wyjazdu na okres poniżej 7 dni nie musi zgłaszać w PUP, to okoliczności tej, w świetle art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ nie mógł uznać za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że okoliczność, iż osoba której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała go adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność dokonanego doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. Powyższe okoliczności musiały skutkować pozbawieniem strony statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwione podstaw, a wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 powołanej ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni.

W tej sprawie zawiadomienie organu o wyznaczonej przez organ wizycie w Urzędzie, zostało doręczone skarżącej w dniu 21 lipca 2015 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, wezwanie zostało odebrane przez dorosłego domownika skarżącej, tj. jej męża. Doręczenie takie należało zatem uznać za prawidłowe w świetle art. 43 k.p.a. Datą doręczenia pisma adresatowi jest bowiem dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminów ustawowych. Kwestie związane z wyjazdem strony i w konsekwencji przekazaniem jej przez męża wezwania organu dopiero w dniu 25 lipca 2015 r. mogły być rozważane jedynie w kontekście uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa na wizycie w powiatowym urzędzie pracy.

Skarżąca nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym na 21 lipca 2015 r. terminie (w godz. 8.00 - 14.00). Omawiane wezwanie zawierało adnotację, iż w przypadku, gdy zostanie ono doręczone w dniu późniejszym niż dzień wyznaczony wezwaniem należy zgłosić się do Urzędu w pierwszym dniu roboczym po jego doręczeniu (w godz. 8.00 - 14.00). Przyjmując zatem, że wezwanie na dzień 21 lipca 2015 r. mogło zostać odebrane w dniu 21 lipca 2015 r. w godzinach popołudniowych (bądź wieczornych), to kolejnym dniem stawiennictwa, zgodnie z żądaniem organu, był dzień 22 lipca 2015 r., w którym to skarżąca również się nie stawiła.

Jak wynika z ww. przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy winien w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, celem uniknięcia pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 wymienionej ustawy. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga by - co do zasady -był liczony od dnia tej nieobecności (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1023/13), choć dopuszczalne jest, jak wskazał Sąd I instancji, aby wyjątkowo, w określonych sytuacjach bieg 7-dniowego terminu rozpoczynał się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej stronie takie powiadomienie. W tej sprawie, jakiekolwiek znaczenia dla jej rozstrzygnięcia nie miały okoliczności związane ze sposobem liczenia 7-dniowego terminu do powiadomienia organu o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w urzędzie, skoro w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca wyjaśnienia złożyła w tym właśnie terminie. Żadna ze stron nie kwestionuje tej okoliczności. W tej sprawie skarżąca powiadomiła PUP o przyczynie niestawiennictwa w dniu 27 lipca 2015 r., a więc w przewidzianym terminie. Rolą organu było zatem dokonanie oceny czy podana przez stronę przyczyna niestawiennictwa ma charakter przyczyny uzasadnionej. I w tym zakresie istnieje spór między organem, który twierdzi, iż podana przyczyna nie ma charakteru przyczyny uzasadnionej, natomiast skarżąca przedstawia pogląd przeciwny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotną kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokonanie analizy wezwania organu z dnia 8 lipca 2015 r. Otóż wezwanie, sformułowane w dniu 8 lipca 2015 r., zawiera wezwanie do stawiennictwa w dniu 21 lipca 2015 r. Już tylko zestawienie tych dwóch dat wskazuje, że organ nie uwzględnił terminów związanych z doręczeniem przesyłki. W myśl bowiem art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Co prawda, wezwanie z dnia 8 lipca 2015 r. zawiera zastrzeżenie, że w przypadku, gdy zostanie ono doręczone w dniu późniejszym niż dzień wyznaczony wezwaniem, to należy zgłosić się do Urzędu Pracy w pierwszym dniu roboczym po jego doręczeniu, jednak takiego zakreślenia terminu nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wyjaśnia wprost pojęcia "gotowości do pracy". Z pewnością nie można takiego wymogu utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy. Niewątpliwie osoba dążąca do uzyskania statusu bezrobotnego w chwili rejestracji musi wprost (a nie w sposób tylko dorozumiany) i w konkretnej formie (podpisanie w obecności urzędnika formuły oświadczenia znajdującego się na karcie rejestracyjnej) uzewnętrznić wolę świadczenia pracy. O ile gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, a musi ona oznaczać także rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy, to w okolicznościach tej sprawy, kwestia sposobu wezwania skarżącej do PUP (zakreślenia terminu) ma, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter decydujący o legalności decyzji o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej.

Otóż odbioru przesyłki na poczcie (przy użyciu tzw. awizo) dokonać można w godzinach pracy placówki pocztowej, często do późnych godzin wieczornych. Nie można żądać od obywatela aby bezwzględnie już dnia następnego w godzinach 8.00 - 14.00 stawił się w powiatowym urzędzie pracy. Tak zwana "gotowość do podjęcia pracy" nie może być bowiem rozumiana jako absolutny, rygorystyczny obowiązek obywatela wyczekiwania na wezwanie powiatowego urzędu pracy i stawienia się w każdym czasie bez względu na jego uwarunkowania chociażby rodzinne, takie jak np. zorganizowanie opieki nad dziećmi (zdarzenia warunkujące stan faktyczny sprawy miały miejsce w okresie wakacyjnym). W tym kontekście należało dokonać oceny zaistnienia w sprawie uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, a także zbadanie czy skarżąca rzeczywiście znajdowała się w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, o której mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy.

Za odpowiadający prawu zatem należało uznać zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a.., skargę kasacyjną oddalił.