Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 252/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/19, odrzucił wniosek M. F. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W skardze na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z 30 września 2019 r. WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 stycznia 2020 r., sygn.. akt I GZ 444/19, uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając, że z treści wniosku skarżącej wynika, że jej intencją było domaganie się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. Błędnie zatem Sąd rozpoznał wniosek skarżącej, badając spełnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w stosunku do zaskarżonej decyzji, a nie do decyzji z [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r.

Zaskarżonym postanowieniem WSA w Warszawie odrzucił wniosek skarżącej, uznając, że decyzje, których wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, leżą poza granicami niniejszego postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Sąd ocenia jedynie słuszność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, zatem kwestia wstrzymania wykonania tych decyzji byłaby możliwa do rozpoznania w postępowaniu zwykłym, gdyby została złożona skarga od decyzji Wojewody.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Sądu I instancji wydane zostało z naruszeniem prawa, w szczególności art. 190 p.p.s.a.

W realiach rozpoznawanej sprawie przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w sprawie udzielenia stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadmimnistracyjnym wypowiedział się już NSA (postanowienie z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I GZ 444/19), stwierdzając, że Sąd I instancji błędnie ocenił przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji – wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. – podczas gdy z treści wniosku skarżącej wynikało, że przesłanki te należało oceniać w stosunku do tej decyzji Wojewody (oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty).

W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Sąd I instancji, odrzucając wniosek skarżącej, uchybił przepisowi art. 190 p.p.s.a., ponieważ nie rozważał w ogóle przesłanek wstrzymania wykonania wobec decyzji, co do których taki obowiązek wynikał z postanowienia NSA. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że decyzje te nie podlegają wstrzymaniu tylko z tego powodu, że skarga dotyczy decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie tylko narusza wskazany wyżej przepis art. 190 p.p.s.a., lecz także art. 61 § 3 p.p.s.a., którego ostatnie zdanie wyraźnie wskazuje, iż wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W ustawie brak jest definicji granic tej samej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zasadnie natomiast wskazuje się, że cytowane pojęcie należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres tej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia granice tej samej sprawy i granice sprawy, której dotyczy skarga zakreślają zbliżone ramy prawne (tak m.in. NSA w postanowieniu z 5 stycznia 2016 r., II OZ 1341/15, 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II FZ 230/16, 1 grudnia 2011 r., I FZ 406/11).

Art. 61 § 3 p.p.s.a. obejmuje więc swym zakresem zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli.

Zgodzić należy się też z poglądem, że za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedziano się w uchwale NSA z 27 lipca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7. (por. B. Dauter w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 61 p.p.s.a., teza 18). W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że zwrot we wszystkich postępowaniach użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego.

Analogiczne stanowisko prezentowane jest na gruncie art. 135 p.p.s.a. Zasadnie przyjmuje się, że "określenie we wszystkich postępowaniach, (...), wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.)" (por. A. Kabat (w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; Teza 3).

Podzielić w końcu należy pogląd, że powołana wyżej uchwała FPS 12/99 zachowuje aktualność także co do tezy, że odnośnie do zwrotu normatywnego w granicach danej sprawy chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (patrz: postanowienie NSA z 12 czerwca 2012 r., II FZ 441/12, 16 września 2014 r., II OZ 930/14, 5 stycznia 2016 r., II OZ 1341/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że postanowienie o odrzuceniu przez WSA wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. z tego powodu, że nie leżą one w granicach sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest niezgodnie z prawem i musiało zostać uchylone.

Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, wydana została w przedmiocie rozłożenia na raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego do 30 roku życia. Wobec tego, Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien przede wszystkim rozważyć, czy decyzja ta w ogóle podlega wstrzymaniu. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub nakazy określonego zachowania, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków. Rolą Sądu I instancji będzie rozważenie, czy decyzja wydana w przedmiocie rozłożenia na raty należności ma wpływ na zakres praw i obowiązków strony oraz czy ewentualne wstrzymanie jej wykonania w ogóle mogłoby mieć skutek w postaci ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadminisatrcyjnym. W tym kontekście Sąd powinien dokonać oceny przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.