Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 812/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 28 maja 2019 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów z obszaru gminy N. dla działki nr [...] obręb N..

Na przedmiotową uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda P., w której zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia wymaganej liczby miejsc postojowych w przypadku zabudowy usługowej oraz brak precyzyjnego określenia w planie wysokości zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez istotną rozbieżność części tekstowej i części graficznej planu w zakresie ustalenia stref ochronnych od napowietrznej linii elektroenergetycznej SN15 kV.

W oparciu o powyższe zarzuty, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że uchwała istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z uregulowaniami art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania. Z przepisu tego wynika obowiązek określenia minimalnej ilości miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów w stosunku do każdej z przewidzianych funkcji dla danego terenu, przy czym nie ma znaczenia, czy przeznaczenie terenu jest przeznaczeniem podstawowym czy uzupełniającym. Tymczasem w planie określono jedynie minimalną liczbę 2 miejsc postojowych samochodów osobowych na jeden lokal mieszkalny, nie ustalono natomiast wymaganej liczby miejsc postojowych w przypadku zabudowy usługowej, która również jest przewidziana w planie. Sposób, w jaki Rada Gminy sformułowała treść § 13 pkt 3 opiniowanej uchwały powoduje, że w przypadku realizacji na terenie objętym planem funkcji usługowej, brak jest ustaleń planistycznych w zakresie liczby miejsc do parkowania.

Dalej skarżący wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zobowiązuje również organy stanowiące j.s.t. do określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Realizując powyższy obowiązek Rada Gminy N. w § 21 ust. 4 pkt 7 lit. a uchwalonego planu wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych określiła jako "do dwóch kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym", nie wskazując przy tym konkretnej wysokości podanej w metrach (tak jak w przypadku zapisów lit. b tego samego przepisu, gdzie wskazano wysokość dla budynków gospodarczych do 6 m). Podanie wysokości zabudowy wyłącznie jako liczby kondygnacji jest niewystarczające, ponieważ w praktyce pozwala na dużą swobodę w późniejszym stosowaniu tego przepisu przez przyszłych inwestorów, np. poprzez zastosowanie w realizowanych na podstawie planu projektach budynków antresoli kondygnacji, co wpłynie na znaczny wzrost wysokości budynku w stosunku do zakładanej przez uchwałę. Nieprecyzyjne jest również użyte w uchwale określenie "z poddaszem użytkowym" - to znaczy, że dopuszczalna wysokość budynków mieszkalnych i usługowych wynosi 2 kondygnacje i dodatkowo poddasze użytkowe, czy 2 kondygnacje, w tym ostatnia z nich stanowić ma poddasze użytkowe. Podkreślić należy, że sprecyzowanie powyższego zapisu pozwoli uniknąć w przyszłości wątpliwości interpretacyjnych na etapie pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Wypełniając powyższy obowiązek Rada Gminy N. w § 17 pkt 4 przedmiotowego planu ustaliła odległości sytuowania zabudowy od linii elektroenergetycznych w następujący sposób: "od linii SN 15 kV - 7 m od linii z przewodami nieizolowanymi i 5 m od linii z przewodami izolowanymi, od linii nn napowietrznej - 3 m". Powyższe ustalenia zawarte w części tekstowej nie znalazły jednak odzwierciedlenia w załączniku graficznym do planu, na którym przedstawiono jedynie przebieg linii SN 15 kV oraz linii nn, ale bez wskazanych w § 17 pkt 4 stref ochronnych. Ponadto zapisy o wymaganych odległościach sytuowania zabudowy od ww. linii elektroenergetycznych są sprzeczne z ustalonymi w planie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, które nie wykluczają przeznaczenia pod zabudowę terenów wokół linii elektroenergetycznych. Natomiast rysunek planu miejscowego jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej, dlatego nie może być między nimi tak daleko idących rozbieżności. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zdaniem więc skarżącego, integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zarówno więc ustalenia rysunkowe jak też tekstowe ustalenia planistyczne dla danego terenu są integralnie ze sobą związane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Nie może być więc rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. Powyższe wynika także z § 2 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowiących, iż projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Zdaniem więc skarżącego, stwierdzona rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i rysunkową planu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego określonych w cytowanym rozporządzeniu, a to zgodnie z art. 28 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Dalej organ wyjaśnił, że zakres przedmiotowego planu miejscowego obejmuje pojedynczą działkę ewidencyjną (dz. nr [...]), na której posadowiona jest część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się w większości na sąsiedniej działce (dz. nr [...]). Tak zdefiniowany obszar planu powoduje rozbieżność w ustaleniach planistycznych dla przedmiotowego budynku - dla części budynku na działce nr [...] po uchwaleniu opiniowanego planu w obecnej formie funkcjonowałyby nowe ustalenia zdefiniowane nową uchwałą, natomiast dla pozostałej części budynku, nieobjętej granicami opiniowanego planu, nadal obowiązywałyby ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części miejscowości N. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w N. z 29 sierpnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr 29, poz. 103). Konieczność zaś obowiązywania jednolitych ustaleń planistycznych dla jednego obiektu jest istotna z uwagi na szereg warunków, jakie musi spełniań projektowana zabudowa, np. w zakresie dostępu budynku do infrastruktury technicznej – nie wiadomo czy dla budynku obowiązują ustalenia z 1996 r., czy z 2019 r. Budynek stanowi integralną całość, zatem niedopuszczalne jest stosowanie dla części budynku jednych ustaleń, a dla drugiej części innych, szczególnie biorąc pod uwagę istotne różnice między stanem zagospodarowania terenu i stanem prawnym na przestrzeni ponad 20 lat. Powyższe powoduje konieczność objęcia planem całej jednostki urbanistycznej, w obrębie której znajduje się istniejący budynek.

Skarżący zauważył też, że obszar przedmiotowej działki nr [...] przed zmianą planu pierwotnie wchodził w skład terenu D-9/5, dla którego ustalono przeznaczenie na drogę dojazdową. Zmiana planu w tak wąskim zakresie jak jest planowane przez Radę Gminy, tj. w zakresie pojedynczej działki należącej do terenu D-9/5 spowoduje, że dla sąsiednich działek w dalszym ciągu obowiązuje przeznaczenie na drogę dojazdową. W przypadku uchwalenia opiniowanej zmiany planu powyższe ustalenie przeznaczenia stanie się zatem nierealne do spełnienia - niemożliwa jest realizacja drogi, kiedy jej fragment zostaje przeznaczony pod zabudowę.

Kolejny zarzut skarżącego polega na tym, że uchwalenie przedmiotowego planu spowoduje pozostawienie w obiegu prawnym dwóch linii zabudowy dla jednego obszaru - w starym planie z 1996 r. obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy dla obszaru D5MN, natomiast w zmianie planu zostaje wprowadzona druga linia zabudowy, stanowiąca niejako "zdublowanie" linii wprowadzonej w planie z 1996 r. poprzez przesunięcie jej o parę metrów.

Należy też dodać, iż nadal obowiązująca nieprzekraczalna linia zabudowy wprowadzona w planie z 1996 r. przebiega w sposób, który uniemożliwia jakąkolwiek rozbudowę istniejącego na działkach nr [...] i [...] budynku.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wyjaśniła, że jednym z elementów planu jest ustalenie "minimalnej liczby miejsc do parkowania" dla objętego planem obszaru. Dyspozycja ustawowa nie wskazuje, że liczba ta ma być ustalona dla każdej z przewidywanych funkcji dla danego terenu. Wskazuje jedynie dodatkowo, iż w liczbie tej powinny być ujęte miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Dziaka objęta planem jest w całości zagospodarowana przez prywatnego właściciela (jest również w całości ogrodzona łącznie z działką sąsiednią, która stanowi własność tego samego właściciela), a na jej terenie umiejscowiony jest już budynek mieszkalny jednorodzinny. A zatem teren objęty planem jest już w pełni zagospodarowany, a sposób zapewnienia miejsc postojowych, uzależniony będzie już wyłącznie od zamiarów właściciela ograniczonych przepisami § 18 do § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). W ocenie organu w analizowanym przypadku uzasadnionym będzie wyłącznie ustalenie liczby miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z § 21 uchwały, cały teren objęty planem przeznaczony został pod (de facto zrealizowaną już) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Funkcja usługowa dopuszczona została warunkowo, jedynie w sytuacji, w której byłaby nieuciążliwa dla otoczenia oraz nie powodowałaby uciążliwości dla głównej funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 12 uchwały, zagospodarowując działkę budowlaną - nawet na cele usługowe pod opisanymi wyżej warunkami - inwestor zobowiązany jest urządzić miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo zgodnie z warunkami, o których mowa w § 13. Ma to takie znaczenie, że w razie ustanowienia na nieruchomości funkcji usługowej (która ma mieć charakter "służebny" względem funkcji mieszkaniowej - vide treść § 21 ust. 1, 2 i 3 uchwały), limit / minimalna ilość miejsc parkingowych winna być odczytywana również jako ustalona na potrzeby realizacji funkcji usługowej. Wskazuje na to również treść § 21 ust. 3 uchwały, który stanowi, że § 13 zawiera postanowienia o charakterze ogólnym. Ich doprecyzowanie zawarte jest zaś w wskazanym § 21 uchwały.

Zdaniem organu niezasadny jest też zarzut dotyczy określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Wszelkie zastosowane w planie sformułowania mają odzwierciedlenie i definicje w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi. Zgodnie z treścią § 3 pkt 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez kondygnację nadziemną należy rozumieć "każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną". Natomiast zgodnie z treścią § 3 pkt 16 w/w Rozporządzenia, przez kondygnację rozumie się "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m (...)". Szczegółowa wysokość kondygnacji określona została natomiast w dalszej części Rozporządzenia - to jest w Rozdziale 5 - Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (§ 72). Ewentualna antresola w tym przypadku w żaden sposób nie wpływa i nie może wpływać na wysokość zabudowy / kondygnacji. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w w/w Rozporządzeniu (§ 3 pkt 19), należy przez nią rozumieć "górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona". Innymi słowy nie wpływa ona na wysokość kondygnacji ani budynku, nie jest ona osobną, niezależną kondygnacją, a jedynie jej górną częścią, czyli przestrzenią wydzieloną z powierzchni kondygnacji, której całkowita wysokość maksymalna określona została w treści § 72 w/w Rozporządzenia. Wobec powyższego zważyć należy, że istotnie w odniesieniu do budynków jednorodzinnych i usługowych zastosowano inny niż w przypadku budynków gospodarczych miernik wysokości, nie stanowi to jednak naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), nie zawiera dyspozycji odnoszącej się wprost do jednostki miary, stwierdza jedynie, że obligatoryjnym elementem jest określenie maksymalnej wysokości zabudowy. Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy uznać należy, że określenie ilości kondygnacji jest wystarczającym zrealizowaniem obowiązku wynikającego z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut zaś nieprecyzyjności zapisu "z poddaszem użytkowym" sugerujący zdaniem Wojewody, że nie wiadomo, czy chodzi o dwie kondygnacje i dodatkowo poddasze użytkowe, czy może jedynie dwie kondygnacje w tym poddasze użytkowe, również nie zasługuje na uwzględnienie. Zapis planu jasno stanowi, że dopuszcza się do dwóch kondygnacji. Skoro poddasze użytkowe zgodnie z w/w definicją jest kondygnacją nadziemną, to oczywistym jest, że treść planu należy interpretować w ten sposób, że wskazane dwie kondygnacje nadziemne obejmują również ewentualne poddasze użytkowe i łącznie wyznaczają maksymalną wysokość zabudowy.

Organ stwierdził ponadto, że niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Warunek ten został spełniony w odniesieniu do istniejących linii elektroenergetycznych SN i nn. W tekście planu zostały podane minimalne odległości sytuowania zabudowy od tych linii. Ponadto plan dopuszcza możliwość przebudowy linii elektroenergetycznych w przypadku kolizji z zagospodarowaniem terenu (§ 17 pkt 2 i 3 uchwały). Ustalone minimalne odległości zabudowy od przewodów należy odczytywać jako strefę ochronną. Takie uregulowanie części tekstowej w połączeniu z analizą części graficznej nie daje podstaw do twierdzenia, że części te są sprzeczne. Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalania stref ochronnych wzdłuż linii elektroenergetycznych jako dodatkowego ustalenia poza wskazaniem minimalnych odległości od linii. O sprzeczności opisanej w skardze można byłoby mówić w sytuacji, w której część tekstowa ustanawiałaby inną niż część graficzna strefę ochronną - taki przypadek nie ma miejsca w analizowanym stanie faktycznym. Ustawa stanowi, że oznaczenie stref ochronnych ustanawia się w zależności od potrzeb (element nieobligatoryjny planu), w razie oznaczenia granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) - art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., granic pomników zagłady - art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. i granic terenów zamkniętych - art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) określa elementy projektu rysunku stanowiącego załącznik graficzny do planu. W żadnej mierze nie można uznać, że kwestionowana część graficzna nie spełnia wymogów opisanych w treści § 7 w/w rozporządzenia oraz wskazanej dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W konsekwencji nie może być mowy o rozbieżności, o której mowa w skardze.

Zdaniem organu niezasadny jest też zarzut dotyczący okoliczności ewentualnej rozbieżności w ustaleniach planistycznych na działce objętej planem ([...]) i działce sąsiedniej ([...]). Uchwalenie analizowanego w niniejszej sprawie planu, miało na celu właśnie ujednolicenie funkcji wskazanych obszarów (obu działek). Ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą Nr XIV/102/96 Rady Gminy N. z 29 sierpnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr 29, poz. 103) - działka nr [...], są zbieżne z ustaleniami analizowanego planu dla działki nr [...]. Powyższą konstatację potwierdzają załączone do odpowiedzi dokumenty, to jest uchwała Nr [...] obejmującą wyciąg z części graficznej oraz zaświadczenie Sekretarza Gminy N. z [...] listopada 2019 r. nr [...].

Nie jest również prawdą, że założenia skarżonego planu - w kontekście poprzedniego przeznaczenia nieruchomości (droga dojazdowa), uniemożliwią realizację tej funkcji. Działka nr [...] stanowi obecnie nieruchomość drogową, na której istnieje użytkowania droga asfaltowa umożliwiająca dostęp do okolicznych nieruchomości. Postanowienia kwestionowanego planu w żadnej mierze nie uniemożliwiają realizacji funkcji (drogi). Okoliczność tę potwierdza zarówno część graficzna planu, jak i załączony do odpowiedzi wydruk z systemu geoportal.gov.pl.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów z obszaru gminy N. dla działki nr [...] obręb N.. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.").

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie). Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Brak jest w tej mierze stosownego zarzutu, a Sąd z urzędu także nie dostrzega takiego naruszenia.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, tj. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., to w ocenie Sądu, są one zasadne. Dodatkowo z urzędu Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia, o czym niżej.

W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uregulowano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 477/18, z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie). Ponadto wskazania wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie konsekwentnie podnosi się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 1012 r., sygn. II OSK 1343/12).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w § 13 pkt 3 uchwały przewidziano miejsca postojowe samochodów osobowych w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie mniej niż 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny. Tym samym nie przewidziano miejsc postojowych samochodów osobowych w przypadku zabudowy usługowej, która to zabudowa została przewidziana w § 21 ust. 4 pkt 2 uchwały, jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że minimalna liczba miejsc do parkowania, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. odnosi się do każdej zabudowy, w tym zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej. To jedynie tylko ze szczególnych okoliczności stanu faktycznego może wynikać, że takich miejsc się nie określi. W sprawie niniejszej zaś okoliczności takie nie wystąpiły. Argumentacja Gminy, że działka, której dotyczy plan, jest już właściwie zagospodarowana, gdyż znajduje się na niej budynek mieszkalny, jest nieprawdziwa. Działka o nr [...] nie jest bowiem zabudowana, a jedynie na jej niewielkiej części umiejscowiony jest budynek gospodarczy pobudowany na działce sąsiedniej o nr [...] (przekracza granicę). Niezasadne jest też stanowisko organu, że nie określano miejsc postojowych dla zabudowy usługowej, gdyż taka zabudowa właściwie na działce nr [...] nie powstanie, a gdyby nawet powstała, to zgodnie z § 21 ust. 4 pkt 12 uchwały w brzmieniu "zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, zgodnie z warunkami określonymi w § 13", minimalna ilość miejsc parkingowych winna być odczytywana również jako ustalona na potrzeby realizacji funkcji usługowej. Z zestawienia obu uregulowań uchwały nijak nie da się wywieść, że dotyczą one miejsc postojowych dla funkcji zabudowy usługowej. Ponadto uregulowanie takie miałoby charakter warunkowy, co także jest niedopuszczalne. Organ uchwałodawczy nie zauważa też, że z dołączonej do materiałów planistycznych Prognozy skutków finansowych wynika, że właściciel działki nr [...] planuje budowę na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni użytkowej 150 m2, w tym część mieszkalna o pow. 80 m2 i część usługowa o pow. 70 m2. Powyższe oznacza więc, że kwestia zabudowy usługowej na przedmiotowej działce nie ma charakteru potencjalnego tylko realny. Stąd nieokreślenie w uchwale miejsc postojowych dla zabudowy usługowej stanowi istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W ocenie Sądu zasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie określenia wysokości zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych. W § 21 ust. 4 pkt 7 lit. a uchwały wysokość tę określono do dwóch kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym. Wprawdzie, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 758/18, dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych, jednakże zdaniem niniejszego składu orzekającego, uregulowanie takie musi być jednoznaczne i nie może rodzić wątpliwości co do ilości tych kondygnacji. Skoro, jak twierdzi organ, poddasze użytkowe to także kondygnacja nadziemna – zresztą wynika to wprost z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), to sformułowanie "do dwóch kondygnacji nadziemnych z poddaszem użytkowym" jest nieprecyzyjne, a wręcz mylące. Aby, jak to wyjaśnił organ, "interpretować ten zapis w ten sposób, że wskazane dwie kondygnacje nadziemne obejmują ewentualne poddasze użytkowe i łącznie wyznaczają maksymalną wysokość zabudowy", to zapis ten winien brzmieć: "do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym z poddaszem użytkowym", albo "do dwóch kondygnacji nadziemnych". To drugie określenie, przez pryzmat przywołanego § 3 pkt 16 rozporządzenia, dawałoby możliwość zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i usługowego z jedną kondygnacją nadziemną i poddaszem użytkowym, które ze swej natury jest przecież także kondygnacją nadziemną. Przyjęte zaś uregulowanie jest nieprecyzyjne i mylące i może na etapie występowania o pozwolenie na budowę stwarzać problemy z interpretacją planu w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji. Przy czym zauważenia wymaga, że wyjaśnienia poczynione w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika organu nie będą miały większego znaczenia przy interpretacji uregulowań planu w omawianym zakresie, na etapie pozwolenia na budowę. Stąd kierując się zasadą, że plan miejscowy, który wprowadza ograniczenia w prawie własności i innych prawach rzeczowych nie powinien zawierać treści niejasnych i dezinformujących adresatów tego planu, gdyż niejednoznaczny sposób sformułowania ustaleń planu może stanowić istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 325/19), przyjąć trzeba, że uregulowanie § 21 ust. 4 pkt 7 lit. a uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu zasadny też jest zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia, polegający na rozbieżności części tekstowej i części graficznej planu w zakresie stref ochronnych od napowietrznej linii energetycznej SN15 kV, ale też w ocenie Sądu, również w zakresie strefy ochronnej od drugiej linii energetycznej oznaczonej jako nn. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie planu miejscowego - należy przez to rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Natomiast, jak trafnie podnosi się w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1193/18, część graficzna planu miejscowego stanowi integralną część rozważanego aktu prawa miejscowego, a tym samym między częścią tekstową i częścią graficzną tego planu nie mogą zachodzić rozbieżności.

W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w pkt 9 wskazanego przepisu uregulowano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Także z § 7 pkt 7 rozporządzenia wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Ponadto § 2 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów - należy przez to rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Z przywołanego ostatnio przepisu wynika więc jednoznacznie, że teren, dla którego wprowadza się zakaz zabudowy, to teren o innym sposobie zagospodarowania. Jak z powyższego zatem widać, przywołane przepisy nakładają na uchwałodawcę lokalnego m.in. obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy oraz linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak wynika z tekstu uchwały oraz z Załącznika nr 1 do uchwały (rysunek planu), przez teren objęty planem, czyli przez działkę nr [...] przechodzą dwie linie elektroenergetyczne, czyli napowietrzna linia energetyczna SN 15 kV i napowietrzna linia energetyczna nn – linie te zostały prawidłowo wrysowane kolorem czerwonym. Zauważenia jednak wymaga, że w § 17 pkt 4 uchwały uregulowano, że odległość sytuowania zabudowy od linii SN 15 kV wynosi 7 m od linii z przewodami nie izolowanymi i 5 m od linii z przewodami izolowanymi oraz od linii nn napowietrznej wynosi 3 m. Powyższe uregulowanie wprowadza więc faktycznie zakaz zabudowy na obszarach położonych wzdłuż tych linii na szerokości pasa 14 m w przypadku linii SN 15 kV z przewodami nie izolowanymi (po 7 m w każdą stronę od linii) i 10 m z przewodami izolowanymi (po 5 m w każdą stronę od linii), a także w pasie o szerokości 6 m w przypadku linii nn (po 3 m w każdą stronę od tej linii). A zatem tereny te mają inne zasady zagospodarowania niż pozostałe tereny objęte planem. Tymczasem przedmiotowy rysunek planu nie zawiera ani linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, ani stref ochronnych, które by powstały w sytuacji wrysowania w rysunku planu, owych linii. Jest to, w ocenie Sądu, sytuacja niedopuszczalna. Rysunek powinien jednoznacznie wskazywać tereny o odmiennym przeznaczeniu (sieć techniczna) i ich położenie (przebieg), wyznaczać strefy ochronne aby można było na tej podstawie uwzględnić zapisy tekstu planu, np. dotyczące zakazu zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 21/19). Skoro Rada Gminy N. w części tekstowej uchwały wprowadziła faktycznie strefy z zakazem zabudowy wzdłuż obu linii energetycznych, to musi to mieć odzwierciedlenie w rysunku planu będącym załącznikiem do uchwały. Strefy te w rysunku planu powstaną zaś samoczynnie poprzez wrysowanie linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Zresztą sama strona skarżąca twierdzi, że ustalone (w części tekstowej) minimalne odległości zabudowy od przewodów należy odczytywać jako strefę ochronną – k. 7 akt sądowych.

Zdaniem Sądu zauważenia wymaga jeszcze jedna kwestia. W skardze zarzuca się, iż w rysunku planu nie ma odzwierciedlenia w zakresie ustalenia stref ochronnych od napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, zapominając, że nie ma tam również odniesienia do strefy ochronnej drugiej linii energetycznej oznaczonej jako nn. A przecież w części tekstowej strefę ochronną ustalono również i dla tej linii.

Podkreślenia też wymaga, że w sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, czy dla obu tych linii winny być w ogóle ustalone strefy ochronne (taki problem był rozważany m.in. w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17). Ani skarżący, ani tym bardziej właściciel działki nr [...] (nie wniósł skargi) takiego zarzutu nie podnieśli. Natomiast Rada Gminy N. mogła je wprowadzić, zgodnie z zasadą władztwa planistycznego, o ile w jej ocenie zachodziła taka potrzeba, niezależnie od przepisów odrębnych, które nakładają obowiązek określania takich stref. Ograniczeniem jej władztwa planistycznego w tej mierze była natomiast zasada proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenie danego prawa (w tym przypadku prawa własności właściciela działki nr [...]) musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Skoro podmioty zainteresowane (Wojewoda i właściciel działki) nie dopatrzyły się naruszenia w tym przypadku zasady proporcjonalności i nie podniosły stosownego zarzutu, Sąd z urzędu również nie dopatrzył się takiego naruszenia.

Jako niezasadne natomiast należy uznać pozostałe zarzuty skargi podniesione w uzasadnieniu skargi bez wskazania, które przepisy zostały w tych przypadkach naruszone. Organ mógł bowiem uchwalić plan miejscowy tylko dla jednej działki i przyjąć ustalenia dla tego terenu odmienne niż obowiązują w innym planie miejscowym dotyczącym terenu przyległego. Kwestia posadowienia budynki mieszkalnego na działce nr [...] z przekroczeniem granicy działki nr [...] pozostaje bez wpływu na ustalenia planu dotyczące terenu obejmującego działkę nr [...]. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione gdy się zważy, że obie działki stanowią własność tego samego inwestora. To samo dotyczy też nieprzekraczalnych linii zabudowy, które nie muszą do siebie "pasować", gdyż każdy plan może kwestie tych linii uregulować odmiennie. Pamiętać bowiem trzeba, że plan miejscowy kształtuje przeznaczenie terenu na przyszłość i rada gminy uprawniona jest do określenia jego przeznaczenia i zagospodarowania w zależności od zamierzonych potrzeb, w tym poprzez określanie zakazu zabudowy.

Niezasadne jest też stanowisko skarżącego, że niedopuszczalna była zmiana przeznaczenia terenu objętego planem z dotychczasowego przeznaczenia D-9/5 na MN,U tylko z tego powodu, że działka nr [...] stanowi ciąg działek, dla których w planie miejscowym z 1996 r. przewidziano przeznaczenie drogowe (D-9/5), a poprzez zmianę tego przeznaczenia w obecnym planie pozostałe działki drogowe stracą swoją funkcjonalność. Zauważenia bowiem wymaga, że po pierwsze, mimo, iż w planie z 1996 r. na działce nr [...] i działkach leżących z obu jej stron przewidziano funkcję drogową, to droga tam nie powstała (istnienie faktycznego przejazdu nie jest równoznaczne z istnieniem drogi w rozumieniu ustawy Prawo drogowe). Po drugie zaś nie można tracić z pola widzenia, że w Studium przedmiotowa działka ma przeznaczenie MN,U, co oznacza, że to dopiero niniejszy plan przewrócił zgodność przeznaczenia tego terenu z zapisami Studium.

Reasumując, wskazane naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia mają charakter istotny bowiem naruszają zasady sporządzania miejscowego planu. Ponieważ stwierdzone wady dotyczą unormowań podstawowych z punktu widzenia zasad prawidłowego sporządzania planu, to stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.