Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 348/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 81c ust. 2, art. 17
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 24 par. 1,
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. P. F. zwrócił się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB w R.") o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie:

1) fikcyjnego nadzoru inwestorskiego mającego miejsce w pierwszych ponad trzydziestu dniach realizacji inwestycji "Budowy kanalizacji deszczowej w ul. M. z odwodnieniem Szkoły Podstawowej Nr 1 w R." w roku 2007, skutkującym montażem w niewłaściwy sposób i z niewłaściwych materiałów studzienek ściekowych ø 400";

2) odbioru końcowego i przekazania do utrzymania i konserwacji tej inwestycji, zakończonej protokołem nr 14/2007z dnia 27 września 2007 r., którym nie zostały odebrane studzienki ściekowe ø 400, będące częścią składową inwestycji, czyli inwestycja nie została odebrana i w związku z powyższym nie powinna zostać przekazana do utrzymania i konserwacji.

W podaniu wnioskodawca podkreślił, że przedstawione sprawy są ewidentnymi działaniami na szkodę Gminy R. i jej mieszkańców, a celem wszystkich działań wnioskodawcy od czerwca 2007 r. było i jest wyłącznie dobro Gminy R.. i dobro wspólne jej mieszkańców oraz że jego działania od początku służyły szeroko pojętemu interesowi społecznemu i słusznemu interesowi mieszkańców Gminy R...

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. (znak [...] ), wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), następnie sprostowanym postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r., PINB w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odbioru końcowego i przekazania do utrzymania i konserwacji inwestycji "Budowa kanalizacji deszczowej w R. ul. M. wraz odwodnieniem Szkoły Podstawowej nr 1 w R.".

W uzasadnieniu organ podniósł, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") postanowieniem z dnia [...] 2012 r. znak [...] uchylił poprzednie postanowienie PINB w R. z dnia [...]2012 r., którym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie: 1 zbadania fikcyjnego nadzoru inwestorskiego mającego miejsce w pierwszych ponad trzydziestu dniach realizacji wyżej opisanej inwestycji oraz 2. odbioru końcowego i przekazania do utrzymania i konserwacji tej inwestycji. Wobec tego, ponownie rozpatrując sprawę, PINB w R. przeprowadził analizę treści wniosku P. F. z dnia 26 czerwca 2012 r. w zakresie drugiego żądania – wszczęcia postępowania w sprawie odbioru końcowego i przekazania do utrzymania i konserwacji inwestycji "Budowa kanalizacji deszczowej w R. ul. M. wraz odwodnieniem Szkoły Podstawowej nr 1 w R.". W ocenie organu wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, wobec czego zastosowanie w sprawie znajduje art. 61a § 1 k.p.a., skoro wystąpiła przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w postaci złożenia podania przez osobę nie będącą stroną. Organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., i pojęcie strony w tym pierwszym przepisie zostało zawężone do podmiotów w nim wymienionych. Dalej wskazał, że inwestorem wyżej opisanego przedsięwzięcia, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 2006 r. była Gmina R. i na etapie wydawania przedmiotowego pozwolenia wnioskodawca nie miał statusu strony.

Zażalenie na postanowienie z dnia 29 października 2012 r. wniósł P. F., argumentując, że ma przymiot strony postępowania, zaś organ błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie. Na uzasadnienie swojego interesu prawnego przywołał okoliczności zgłaszania organom Gminy R. od 2007 r. nieprawidłowości przy wykonaniu przedmiotowej inwestycji związane z technicznymi aspektami wykonaniem tej inwestycji – sposobu wybudowania siedmiu studzienek ściekowych i rodzaju użytych do tego materiałów, niezgodnych z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2004 r. nr 92, poz. 881). Wnioskodawca na uzasadnienie legitymowania się interesem prawnym w sprawie wskazał art. 23 i art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z których wywodził swój status strony. Ponadto wnioskodawca domagał się przeprowadzenia czynności dowodowych w postaci odkrywki jednej z wykonanych studzienek.

Postanowieniem z dnia [...]2013 r. znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wprawdzie wnioskodawca w szeregu pism wnoszonych do organów obydwu instancji wykazywał swój interes faktyczny w sprawie, to pomimo wielu wyjaśnień nie ma on w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, a powoływanie się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących nie stanowi o fakcie posiadania interesu prawnego. W ocenie organu II instancji PINB w R. prawidłowo rozstrzygnął na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie odbioru końcowego i przekazania do utrzymania i konserwacji przedmiotowej inwestycji.

Ponadto WWINB wyjaśnił, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie przesądza o braku możliwości wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem sieci kanalizacji deszczowej wraz odwodnieniem Szkoły Podstawowej nr 1 na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] oraz przyjętego zgłoszenia z dnia 11.01.2007 r. na przebudowę ulicy A. M., co PINB w R. uczynił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca zarzucił postanowieniu WWINB naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 i art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego, art. 10 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności, art. 30 i art. 47 Konstytucji RP poprzez błędne i nieuzasadnione należycie przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego, mimo że skarżący w zażaleniu precyzyjnie wskazał jaki interes prawny i dlaczego wywodzi jego istnienie z tych przepisów prawa materialnego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a.;

- naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, ze PINB nie może załatwić sprawy decyzją administracyjną;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego;

- art. 7 oraz art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, a także odmowę przez PINB w R. umożliwienia przeglądania akt sprawy w dniu 27 lutego 2013 r. przy obecności dwóch innych urzędników – świadków.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania.

W kolejnym piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi P. F. zarzucił również naruszenie art. 75, art. 76 § 1, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego z treści zbioru dokumentów przedstawionych przez skarżącego w postaci wyroków sądu powszechnego I i II instancji, pism procesowych dotyczących aktualnie trwającego procesu o ochronę jego dóbr osobistych oraz innych dokumentów i zdjęć, z których skarżący wywodzi interes prawny. Dalej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu brak rzeczowego uzasadnienia prawnego, mimo że przedstawił organowi trzy przepisy prawa materialnego art. 23 i art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 10 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności. W jego ocenie przedmiotem przedstawionych dowodów z dostarczonych dokumentów była okoliczność mająca fundamentalne znaczenie dla sprawy: legitymowanie się przez niego interesem prawnym. Skarżący podniósł, że ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy zostało dokonane z naruszaniem wyżej przywołanych przepisów postępowania. Stwierdził, że od początku zajmowania się przez niego sprawą budowy kanalizacji deszczowej w ulicy M. w R., czyli od 2007 r., jego działania miały na celu wyłącznie dobro Gminy R.. i szeroko pojęty interes społeczny, słuszny interes obywateli, to jest wszystkich mieszkańców gminy, w tym również jego, ponieważ przy ul. M. znajduje się nieruchomość, której jest współwłaścicielem. Stwierdził, że chciał pomóc urzędnikom w doprowadzeniu do prawidłowego wybudowania tych studzienek, gdyż ma niezbędny zasób wiedzy i doświadczenie zawodowe. Wyjaśnił, że po raz pierwszy zwrócił uwagę na kwestie związane ze sposobem realizacji inwestycji jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych na sesji Rady Gminy R.. w dniu 27 czerwca 2007 r., a następnie na spotkaniu z władzami gminy w dniu 2 lipca 2007 r. i na dwóch kolejnych sesjach Rady Gminy z dniach 29 września 2010 r. i 27 października 2010 r. Następnie podniósł, że wobec naruszenia jego dobrego imienia przez Burmistrza R. T. P. w artykułach zamieszczonych w Internecie, a dotyczących tych dwóch ostatnich sesji Rady Gminy wniósł do Sądu dwa pozwy o ochronę swoich dóbr osobistych; w jednej sprawie zapadły już niekorzystne wyroki w obydwu instancjach i została wniesiona skarga kasacyjna, natomiast w drugiej sprawie aktualnie prowadzone jest ponownie postępowanie przez Sąd Okręgowy w P. prowadzone pod sygn. akt [...].

W ocenie skarżącego w latach 2007-2010 miał jedynie interes faktyczny, lecz nie miał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania przez PINB w R. i dlatego o to nie występował; interes prawny po jego stronie wystąpił dopiero w chwili współistnienia dwóch okoliczności: naruszenia jego dóbr osobistych przez T. P. i złożenia pozwu w sądzie cywilnym o ochronę tych dóbr. Wobec tego aktualnie nie tylko ma interes faktyczny w sprawie, ale i wykazuje interes prawny do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Skarżący podniósł, że pomimo złożenia juz w roku 2007 pisma informującego o nieprawidłowościach związanych z wykonywanych wówczas studzienek kanalizacyjnych i przeprowadzenia przez PINB w R. wizji lokalnej w dniu 16 sierpnia 2007 r. nie został rzetelnie ustalony stan faktyczny, podczas gdy organ nadzoru powinien ocenić czy występują i jaki mają charakter ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i czy zachodzą podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Skarżący wskazał także przeprowadzenia jakich czynności dowodowych i w jaki sposób oczekuje od organu nadzoru budowlanego. Dodał, że nie wywodzi swojego interesu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w jego ocenie, pomimo zakończenia robót budowlanych, obiekt budowlany może zostać poddany kontroli na przykład na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. skarżący, podtrzymując dotychczasową argumentację i żądania skargi, przedłożył do akt kopie wyroków: Sądu Okręgowego w P. z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w P. z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt [...] na dowód, że ma interes prawny w niniejszej sprawie, bowiem przegrał sprawy przed sądami powszechnymi, gdyż sąd powszechny odmówił przeprowadzenia dowodów co do prawidłowości przeprowadzonej inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, ponieważ organem właściwym jest PINB.

Pełnomocnik organu po zapoznaniu się z kopiami przedłożonych wyroków, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że prowadzony przez skarżącego proces cywilny nie ma żadnego wpływu na ocenę jego statusu prawnego w sprawie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, co wynika wprost z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 61a kpa stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem, czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli w sposób oczywisty, bez przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, można ustalić brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, jak i w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania opierane jest na poczuciu sprawiedliwości społecznej czy ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, należy zastosować regulację z art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji brak podstaw do wszczęcia postępowania, a następnie zakończenia go decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 61a § , Nb 4-7).

Dalej zauważyć należy, iż w ocenie Sądu pismo P. F. z dnia 26 czerwca 2012 r. uznać należy za żądanie wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji zrealizowanej wprawdzie w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, lecz jednocześnie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia bądź zagrożenie środowiska. P. F. w piśmie tym i kolejnych swoich pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego wskazywał bowiem na zrealizowanie inwestycji w postaci budowy kanalizacji deszczowej w ulicy M. z odwodnieniem Szkoły Podstawowej Nr 1 w R. w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, która to niezgodność polegać miała między innymi na zainstalowaniu studzienek ściekowych o przekroju mniejszym niż przewidziane w projekcie i wykonanych z innych materiałów niż wymagane świetle zasad sztuki budowlanej.

Taka treść podania wskazywała, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 12 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm., dalej Prawo budowlane), czyli tak zwanego postępowania legalizacyjnego. Do rozpoznania takowego wniosku w myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy rzeczowo był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, względnie wniosek o przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego czynności wyjaśniających w trybie art. 81c Prawa budowlanego.

Po otrzymaniu takowego podania właściwy w sprawie organ winien w pierwszym rzędzie zbadać, czy P. F., który domagał się wszczęcia postępowania w sprawie miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jego żądanie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, co tez w sprawie uczynił dochodząc do prawidłowych wniosków.

Odnośnie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności wyjaśniających w trybie art. 81c Prawa budowlanego zauważyć w tym miejscu należy, że działanie takie nie jest uzależnione od wniosku strony lub innego podmiotu. Organ nadzoru budowlanego podejmuje je bowiem z urzędu, jakkolwiek impulsem do wyjaśnienia danych okoliczności może być sygnalizacja strony postępowania lub innej osoby. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego) ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r,. sygn. II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, a także właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1407/06, LEX nr 321507 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2106/11, LEX nr 1223965). Zatem sprawa nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczy interesu prawego podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie Prawa budowlanego, a więc uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11, LEX nr 1219260), a także jakakolwiek osoba domagająca się w interesie publicznym podjęcia czynności organów nadzoru budowlanego.

Przechodząc do zagadnienia posiadania przez P. F., przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia się domagał wskazać należy, iż jakkolwiek art. 17 Prawa budowlanego wśród uczestników procesu budowlanego wymienia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót, to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który może być stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OSK 1655/09, LEX nr 746715). Stroną takich postępowań mogą być również inne podmioty niż inwestor.

Zauważyć należy, iż prawo budowlane niekiedy wprost określa, kto jest stroną danego postępowania (np. art. 28 ust. 2 i art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego), w pozostałych przypadkach, w tym także w przypadku postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego krąg stron ustalany jest w drodze analizy danej regulacji prawnej ocenianej przez pryzmat art. 28 k.p.a. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast w postępowaniu dotyczącym legalności i prawidłowości wykonania określonych robót budowlanych – w tym trybu legalizacji określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego – powołany przepis nie ma zastosowania. Przepis ten, jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08, LEX nr 558407). Z powyższego wynika, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany przy ustalaniu kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie prawidłowości wykonania czy legalności robót budowlanych. Stronami postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego będą wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie.

Przepis art. 28 k.p.a., mający w niniejszej sprawie zastosowanie, nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej mogącej stanowić podstawę do wywiedzenia z niej interesu prawnego, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny ma charakter materialnoprawny (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 965/11, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych.). W konsekwencji legitymowanie się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać podjęcia czynności przez organ lub wydania decyzji, czy też zaniechania lub ograniczenia czynności organu, jeżeli są sprzeczne z uprawnieniami (lub obowiązkami) danego podmiotu – strony postępowania. Interesem prawny oznacza zatem publiczne prawo podmiotowe w postaci normy prawnej przyznającej jednostce określone korzyści, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 187)

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje również podmiot, który swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes publiczny, jak i interes faktyczny nie stanowią bowiem o legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżący w kontrolowanej sprawie nie ma przymiotu strony postępowania.

Zauważyć bowiem należy, iż nie był on stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej w R. przy ul. M. – nr [...] z dnia [...] 2006 r., której to okoliczności sam skarżący nie zaprzecza. Sam skarżący we wniosku z dnia 26 czerwca 2012 r. o wszczęcie postępowania podkreślał nadto, że celem jego działania było i jest wyłącznie dobro Gminy R. i dobro wspólne jej mieszkańców oraz że jego działania od początku służyły szeroko pojętemu interesowi społecznemu i słusznemu interesowi mieszkańców Gminy R.

Nie jest także w niniejszej sprawie uprawnione wywodzenie interesu prawnego skarżącego ze sporu z T. P. – Burmistrzem R., który trwa w istocie już od dnia wystąpienia skarżącego na XVIII sesji Rady Miejskiej Gminy R. w dniu 27 czerwca 2007 r., kiedy to doszło do wymiany poglądów i stanowisk pomiędzy stronami sporu co do zasadności i prawidłowości planowanej budowy kanalizacji deszczowej – kolektora w części ulicy M. w R.,. Po wykonaniu przedmiotowej inwestycji skarżący również sygnalizował nieprawidłowości związane z jej realizacją, w tym na dwóch kolejnych sesjach Rady Gminy R. dniach 29 września 2010 r. i 27 października 2010 r., do których Burmistrz R. nawiązał w felietonach dotyczących tych sesji zdając relację z ich przebiegu. Skarżący uznał, że zawarte w tych artykułach sformułowania dotyczące jego osoby naruszają dobra osobiste skarżącego i z tej przyczyny wniósł dwa pozwy o ochronę dóbr osobistych.

Takiego tła zdarzeń, na którym rozpatrzyć należy wniesienie przez skarżącego żądania z dnia 26 czerwca 2012 r. wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, nie sposób pominąć przy ocenie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania, jak i jego intencji. Żaden z aspektów tej sprawy nie stanowi uzasadnienia dla wyprowadzenia z tych zdarzeń uprawnień istnienia po stronie P. F. interesu prawnego w prowadzeniu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji w postaci budowy kanalizacji deszczowej w ul. M. z odwodnieniem Szkoły Podstawowej Nr 1 w R. i co za tym idzie przysługiwania mu przymiotu bycia strona tego postępowania.

W szczególności nie sposób interesu prawnego skażanego w postępowaniu administracyjnym wyprowadzić z art. 23 k.c stanowiącego, iż dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach oraz art. 24 § 1 k.c. stanowiącego, iż ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne, w razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie, na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.

Powoływane przez skarżącego przepisy nie znajdą bowiem zastosowania w jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego ma podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotem ochrony Prawa budowlanego nie jest bowiem ochrona dóbr osobistych człowieka, lecz innych wartości prawem chronionych takich jak prawidłowość procesu budowlanego, bezpieczeństwo obiektów budowlanych, czy ochrona prawa własności.

Zauważyć przy tym należy, iż już same przywoływane przez skarżącego przepisy w swojej treści wprost wskazują, iż dotyczą one ochrony zapewnianej przez prawo cywilne, Anie prawo administracyjne.

Istnienia interesu prawnego skarżącego w administracyjnym postępowaniu legalizacyjnym nie sposób również wyprowadzić z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. Nr 61 poz. 284 z 1993 r.), stanowiącego w ust. 1, iż każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, czy też z ust. 2 tegoż artykułu zgodnie z którym korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.

Proste przytoczenie treści powyższego przepisu wskazuje bowiem jednoznacznie, iż nie sposób odkodować z niego normy prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie do oceny istnienia interesu prawnego P. F. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nie wyrażania opinii, lecz zgodności z prawem i prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż ewentualne ustalenia z postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, czy tez dowody przeprowadzone w tym postępowaniu mógłby on wykorzystać w postępowaniu w sprawie o ochronę jego dóbr osobistych wskazuje przy tym na istnienie po jego stronie interesu faktycznego w sposobie prowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego, a nie interesu prawnego, który jak wskazano już wyżej oznacza publiczne prawo podmiotowe w postaci normy prawnej przyznającej jednostce określone korzyści, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, a nie korzyści jakie strona odnieść może w postępowaniu cywilnym przy wykorzystaniu ustaleń postępowania administracyjnego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zaaprobowanie proponowanej w skardze koncepcji ustalania istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w oparciu o prowadzenie procesu przed sądem powszechnym dotyczącego naruszenia dóbr osobistych w wypowiedziach dotyczących zagadnień stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego, czy wręcz luźno wiążących się z tymi zagadnieniami mogłoby prowadzić do obejścia przepisów regulujących posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., albowiem każda osoba mogłaby w takiej sytuacji uzyskać prawo udziału na prawach strony w dowolnym postępowaniu administracyjnym o ile tylko zainicjowałaby postępowanie o ochronę dóbr osobistych powiązane z jakąkolwiek wypowiedzią dotyczącą przedmiotu określonego postępowania administracyjnego.

Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym stwierdzić należy, że wyroki Sądu Okręgowego w P. i Sądu Apelacyjnego w P. oddalające pozwy o naruszenie dóbr osobistych skarżącego nie zasadzały się, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, na odmowie przeprowadzenia dowodów odnoszących się do realizacji i oceny procesu inwestycyjnego budowy kanalizacji deszczowej na ul. M. w R.. Przeciwnie w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt [...] wprost stwierdzono, że w sprawie o ochronę dóbr osobistych przedmiotem postępowania dowodowego nie mogą być te okoliczności, gdyż ocena inwestycji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o naruszenie dóbr osobistych, co stoi w oczywistej sprzeczności z tezą skarżącego, że gdyby postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego potwierdziło zarzuty dotyczące inwestycji, to pozew skarżącego o ochronę dóbr osobistych zostałby uwzględniony.

Zarazem, jak to już zostało wspomniane, oparcie żądania na ogólnych wartościach (interesie społecznym) uzasadniających żądanie prawidłowego działania organu administracji publicznej lub inwestora, przy oczywistym braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego podanie, stanowiło przesłankę do zastosowania regulacji z art. 61a § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd nie stwierdził po stronie organów nadzoru budowlanego zarzucanych przez skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego ani też innych przepisów prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie powołanego przepisu. Wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie formalne na podstawie art. 61a § 1 kpa było prawidłowe. Organy ustaliły w niezbędnym zakresie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zwięźle, lecz klarownie uzasadniły swoje stanowisko. Treść wydanych postanowień (osnów i uzasadnień) w powiązaniu z aktami postępowania pozwalała na kontrolę legalności zaskarżonego aktu WWINB.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że, jak to wynika z akt postępowania, PINB w R. podjął na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego działania w sprawie prawidłowości robót związanych przedmiotową inwestycją. Świadczy o tym wszczęcie z urzędu postępowanie w sprawie wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych związanych z tą inwestycją (zawiadomienie z dnia 21 listopada 2012 r.) i wydanie postanowienia znak [...] z dnia [...] 2012 r. nakazującego Gminie R.. przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny jakości i poprawności wykonanych robót budowlanych i zastosowanych materiałów oraz rozwiązań zamiennych wybudowanej sieci kanalizacji deszczowej wraz z odwodnieniem Szkoły Podstawowej nr 1 na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nr [...]i przyjętego zgłoszenia znak [...] z dnia [...]2007 r. na przebudowę ul. A. M., co poprzedzone zostało przeprowadzeniem czynności kontrolnych w dniu 25 października 2012 r. dotyczących wykonanych robót budowlanych. Zatem sygnalizacja skarżącego odniosła pożądany przez niego skutek, a ewentualnego dostępu do dokumentów z tegoż postępowania może on dochodzić w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.).