Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1883/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Góraj (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] W. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] W., działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 z późn. zm.) oraz w zw. z § 24 ust. 1 i § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem [...] W., nie wyraził zgody na zakwalifikowanie A. L. do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu.

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] W. wyjaśnił, że A. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], którego był najemcą wraz z siostrą J. L.. Organ podał, że A. L. w powyższym lokalu zameldowany jest od [...] listopada 1975 r., a J. L. w ww. lokalu nie jest zameldowana oraz w nim nie zamieszkuje. W związku z zaległościami czynszowymi, które na dzień [...] lipca 2009 r. wynosiły [...] zł, pismem z dnia [...] lipca 2009 r. najemcom wypowiedziano umowę najmu. Na dzień [...] grudnia 2011 r. brak było zaległości z tytułu opłat za bezumowne korzystanie z lokalu. Sąd Rejonowy dla W. [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt [...] nakazał A. L. oraz J. L. opuszczenie i opróżnienie przedmiotowego lokalu bez prawa do otrzymania lokalu socjalnego.

Organ wyjaśnił, że wniosek A. L. został rozpatrzony na postawie przepisu § 39 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W związku z niespełnieniem kryterium § 39 ust. 1 ww. uchwały, brakiem udokumentowania pogorszenia się sytuacji materialnej A. L. oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu (sygn. akt [...]), nakazującym eksmisję ww. bez prawa do lokalu socjalnego, wniosek A. L. został rozpatrzony negatywnie.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. poinformował A. L. o powyższej uchwale Zarządu Dzielnicy [...] Warszawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. L. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wymienionej uchwały, wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie uchwały ze skierowaniem do zawarcia umowy najmu lokalu. Wymieniony zarzucił organowi pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jego sytuacji finansowej, która uległa pogorszeniu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zarząd Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., poinformował A. L., że w ocenie organu brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały lub jej uchylenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że wniosek ww. został rozpatrzony na podstawie przepisu § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy i nie został pozytywnie zaopiniowany. Zgodnie z ww. przepisem, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.), gdy przyczyną rozwiązania stosunku pranego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwalnie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki – nieprzerwalnie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Organ podniósł, iż w związku z brakiem udokumentowania przez wnioskodawcę pogorszenia się jego sytuacji materialnej oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu nakazującym eksmisję ww. z przedmiotowego lokalu bez prawa do lokalu socjalnego, wniosek A. L. został rozpatrzony negatywnie.

Pismem z dnia 24 września 2012 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale pominięcie faktu pogorszenia się jego sytuacji materialnej (pogorszenie sytuacji materialnej w związku z wydatkami spowodowanymi narodzinami dziecka siostry, która wówczas była najemcą lokalu oraz remontem lokalu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy osoba ubiegająca się o ponowne zawarcie umowy najmu spełniała kryteria oznaczone w § 39 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 09 lipca 2009 r.

Zgodnie z wyżej powołaną normą prawa miejscowego, na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, jeżeli osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu, i jeżeli ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeżeli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Z uprawnienia do ponownego zawarcia umowy na powyższych warunkach można skorzystać tylko jeden raz.

Przywołany przepis określa przesłanki, których ziszczenie umożliwia ponowne zawarcie umowy najmu. Główną przesłanką uprawniającą do skorzystania z dobrodziejstwa omawianego przepisu jest fakt pogorszenia się sytuacji materialnej najemcy, który doprowadził do powstania zadłużenia w ponoszeniu opłat z tytułu czynszu najmu. Pomiędzy pogorszeniem sytuacji materialnej, a zadłużeniem musi więc zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy.

Pamiętać również należy o tym, że prawodawca w omawianym akcie prawnym nie skonkretyzował powodów, których skutkiem było pogorszenie sytuacji materialnej strony. Stąd, wystarczającym jest więc samo wykazanie zaistnienia okoliczności, które doprowadziły do utraty przez stronę płynności finansowej, uniemożliwiając regularne ponoszenie opłat czynszowych.

Dokonując wykładni § 39 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 09 lipca 2009 r. należy także mieć na uwadze intencję prawodawcy, jaka mu przyświecała przy tworzeniu tego przepisu. W świetle zaś treści całej regulacji omawianej normy prawnej, jako uprawniona jawi się konkluzja, że celem jej wprowadzenia było danie szansy najemcom, którzy mieszkają w danym lokalu i którzy z uwagi na różne, wyjątkowe sprawy losowe, nie byli przejściowo w stanie ponosić ciężaru opłat czynszowych. Uchwalenie powyższego przepisu było przejawem działalności prospołecznej. Było też wyrazem zrozumienia dla skutków (często negatywnych) gospodarki wolnorynkowej i ich wpływu na możliwości finansowe najemców lokali. Nie należy jednak traktować omawianej regulacji jako przejawu działalności o charakterze pomocy społecznej. Ponowne zawarcie umowy najmu dopuszczalne jest bowiem tylko jeden raz i dotyczy tylko osób, które rokują, iż w przyszłości będą regularnie ponosić obciążenia czynszowe ("ustała przyczyna, dla której została rozwiązana umowa najmu").

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest, iż skarżący w przeszłości popadł w tarapaty finansowe i nie uiszczał czynszu, co doprowadziło do rozwiązania umowy najmu. Poza sporem pozostaje też to, że w chwili obecnej całość powyższego zadłużenia strona uregulowała. Co zaś się tyczy materii pogorszenia sytuacji materialnej, które doprowadziło do powstania zadłużenia, strona tłumaczyła to faktem zaciągnięcia kredytu bankowego i koniecznością uiszczania rat kredytowych. Wobec takich wyjaśnień strony, organ obowiązany był do tego, aby ustalić, czy pomiędzy pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, spowodowanym koniecznością spłaty kredytu, a powstaniem zaległości czynszowych, istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Organ powinien więc poczynić ustalenia, w zakresie określenia przedziału czasowego, w jakim strona zaciągnęła kredyt, a następnie musiała go spłacać oraz w zakresie przedziału czasowego, w jakim powstało zadłużenie czynszowe. W sytuacji bowiem, gdy okaże się że powyższe zdarzenia miały miejsce w tym samym czasie, to będzie to równoznaczne ze ziszczeniem się głównej przesłanki wskazanej w § 39 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 09 lipca 2009 r. Istnienie takiego stanu faktycznego będzie więc umożliwiało organowi ponowne zawarcie umowy najmu ze skarżącym.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazuje na to, że organ nie podołał ciążącemu na nim obowiązkowi i nie poczynił ww. ustaleń. Ograniczył się jedynie do wskazania w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że strona nie udokumentowała pogorszenia się jej sytuacji materialnej, o jakim mowa w § 39 przedmiotowej uchwały. Takie zaś działanie organu, w ocenie tutejszego Sądu, jawi się jako nieprawidłowe, bowiem nierealizujące postanowień § 39 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 09 lipca 2009 r. Nie zawiera odniesienia do całokształtu sprawy, a w szczególności do twierdzeń strony, podnoszonych we wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wezwać stronę do wykazania faktu pogorszenia się jej sytuacji materialnej, czego skutkiem było powstanie zadłużenia z tytułu opłat czynszowych. Następnie organ dokona analizy twierdzeń strony i dowodów przez nią wskazanych, uwzględniając sposób rozumienia treści § 39 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 09 lipca 2009 r. zaprezentowany przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Na marginesie podkreślić należy, że tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. Strona złożyła ją bowiem po wyczerpaniu toku instancyjnego w postępowaniu administracyjnym. Na skuteczność wniesienia skargi nie wpływa natomiast fakt, że strona określiła ją jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dla oceny woli strony decydujące znaczenie ma bowiem treść badanego pisma procesowego, a nie sposób jego nazwania przez stronę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.