Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1153/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 511/16 w sprawie ze skargi P.G. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 511/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [..]WINB) postanowieniem z dnia [..] maja 2016 r. po rozpatrzeniu zażaleń E.B. i E. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: PINB) z dnia [..] marca 2016 r. zobowiązujące E. Z. B., E. B.o i E. B. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr ew. [..] położonej przy ul. [..] w R. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. zawiadomieniem z dnia 2 października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków usytuowanych na działce nr ew. [..] położonej przy ul. [..] w R. W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2013 r. oględzin stwierdzono, że budynek mieszkalno-usługowy i budynek gospodarczy na działce przy ul. [..] znajdują się w złym stanie technicznym. Od strony działki przy ul. [..] ściany obu obiektów są popękane (pęknięcia na całej wysokości ściany), kominy nadają się do przemurowania. W górnej części mur jest rozwarstwiony i odchylony od pionu. Obróbki blacharskie są zniszczone i dziurawe.

W związku z powyższymi ustaleniami ww. postanowieniem z dn. [.] marca 2016 r. PINB w R. zobowiązał współwłaścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego ww. budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr ew. [..] przy ul. [..] w R.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie organ powiatowy w sposób wyraźny wskazał na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego. Dokonane oględziny nie pozwoliły na pełną ocenę stanu technicznego budynku, wzrokowa ocena dokonana podczas oględzin uniemożliwia skuteczne przerzucenie na organ nadzoru budowlanego zajęcia wiążącego stanowiska co do stanu technicznego bez uzyskania stosownej dokumentacji sporządzonej przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie budownictwa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu E. B. organ odwoławczy wskazał, że dokonane oględziny nie pozwoliły na pełną ocenę stanu technicznego budynku, wzrokowa ocena dokonana podczas oględzin uniemożliwia skuteczne przerzucenie na organ nadzoru budowlanego zajęcia wiążącego stanowiska co do stanu technicznego bez uzyskania stosownej dokumentacji sporządzonej przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie budownictwa.

Odnosząc się natomiast do zażalenia E. B., w którym skarżący nie wyraża zgody na żadną ekspertyzę na jego koszt, organ odwoławczy wskazał, że koszty ekspertyzy może pokryć jedna osoba zobowiązana, a następnie wystąpić z roszczeniami regresowymi do pozostałych współwłaścicieli budynku. Jednocześnie organ stwierdził, że stosownie do właściwych przepisów, współwłaściciele budynku ponoszą zobowiązania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego, w tym, jak w przedmiotowej sprawie, z wykonaniem ekspertyzy technicznej.

Skargę na powyższe postanowienie złożył P. G. jako następca prawny . B., wskazując między innymi, że w dniu [..] maja 2016 r. nabył wraz z J. G. od E.B. jego udział we współwłasności nieruchomości na której posadowiony jest przedmiotowy budynek.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego oględziny budynku doprowadziły do ustalenia nieprawidłowości polegających m.in. na popękaniu, odchyleniu od pionu i rozwarstwienia ścian zewnętrznych. Sąd podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, że powyższe ustalenia wypełniają dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej Pr. bud.) uprawniającą organy nadzoru budowlanego do uzyskania ekspertyzy w odniesieniu do stanu technicznego budynku celem określenia możliwych dalszych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie był współwłaścicielem tegoż budynku, a więc zarzut braku jego udziału w postępowaniu, które doprowadziło do wydania ww. postanowienia nie może być uwzględniony. Skarżący w dacie wydania ww. postanowienia nie był stroną postępowania. Zyskał ten status w dacie nabycia tytułu prawnego do ww. nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży potwierdzonej aktem notarialnym z dnia [..] maja 2016 r. i jako następca prawny E. B. stał się zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego przez organy nadzoru budowlanego. Powyższe wynika z art. 61 w związku z art. 81c ust. 2 Pr. bud., stosownie do którego na właścicielu, zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, co oznacza, że to ww. są odpowiedzialni za stan obiektów budowlanych i ponoszą konsekwencje zaniedbań.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł P. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie konieczności wykonania ekspertyzy technicznej.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż choć skarżący kasacyjnie zgłosił zarzut, który określił jako zarzut naruszenia prawa materialnego, to biorąc pod uwagę wskazane w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty, to jest naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 K.p.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 81 c ust. 2 Pr. bud.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie bowiem tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym naruszenie tegoż przepisu miałoby polegać, w tym w szczególności na czym miałaby polegać jego błędna wykładnia. Zauważyć należy, iż przepis ten ma charakter wynikowy i określa sposób rozstrzygnięcia sądu I instancji w sytuacji, gdy ten nie uwzględnia skargi. Co za tym idzie do jego samodzielnego naruszenia może dojść jedynie w sytuacji gdy sąd mimo ustalenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie orzeknie inaczej niż o jej oddaleniu, względnie, gdy oddali skargę, mimo ustalenia, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Żadna z wskazanych wyżej sytuacji w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 K.p.a. Zaważyć należy, iż zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony, w tym w szczególności w uzasadnieniu skargi nie wskazano na czym polegać by miało naruszenie poszczególnych wskazanych przepisów K.p.a. oraz nie odniesiono zastrzeżeń kierowanych pod adresem orzeczenia Sądu I instancji do treści wskazanych w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej regulacji procesowych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. zauważyć należy, iż przepis ten dzieli się na cztery paragrafy regulujące różne zagadnienia takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada oficjalności, kwestie związane z wydawaniem postanowień dotyczących przeprowadzania dowodów, kwestie związane z czynnościami organu przeprowadzającego postępowanie na wezwanie organu właściwego i wreszcie regulacje dotyczące faktów niewymagających przeprowadzania dowodu. Tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 77 K.p.a., która miałby zostać naruszona, tak wprost, jak tez poprzez odniesienie się do jej treści. Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać. Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze.

Dalej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w żaden sposób na czym miałoby polegać naruszenie wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i zasady legalizmu, w tym co znamienne nie wskazał jakie jeszcze czynności dowodowe winny być przez organy przeprowadzone, względnie do treści jakich przeprowadzonych w sprawie dowodów organy się nie odniosły. W uzasadnieniu skargi nie wskazano także jakie dowody ocenione zostały przez organy wadliwie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także, które ustalenia faktyczne organów zaaprobowane przez Sąd I instancji uważa za błędne i z uchybienia jakim konkretnie wskazanym przepisom postępowania te rzekome błędy w ustaleniach faktycznych mają wynikać.

Skonstatować jeszcze można, że skarżący nie zgłosił naruszenia art. 80 K.p.a., a więc tego przepisu, który ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego – według tej reguły organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przypomnieć wreszcie trzeba, iż w zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Żadnemu z wskazanych wyżej wymogów skarżący kasacyjnie nie sprostał co skutkować musiało uznaniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania za bezzasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 81 c ust. 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie konieczności wykonania ekspertyzy technicznej zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty naruszenia prawa materialnego w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwą wykładnię bądź zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych w zakresie stanu budynków możliwego do stwierdzenia na podstawie oględzin. Stan ten został szczegółowo opisany, a sam skarżący nie zakwestionował go.

Podkreślić należy, że udowodnieniu podlegało w niniejszej sprawie podlegały fakty, które wywołują wątpliwości co do stanu technicznego budynków, a nie okoliczność w postaci stanu technicznego obiektu budowlanego. To, czy w świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania uzasadniona jest wątpliwość co do stanu technicznego budynków jest kwestią zastosowania prawa materialnego. W przypadku art. 81c ust. 2 Pr. bud. mamy do czynienia z przenikaniem się normy procesowej i materialnej. Jest niewątpliwe, że przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy. W tym sensie jest zatem przepisem o charakterze procesowym. Jednocześnie postanowienie nakłada na stronę obowiązek o charakterze pieniężnym. Podstawa nałożenia tego obowiązku, określona jako "wątpliwości co do stanu technicznego", stanowi więc przesłankę o charakterze materialnym wydania postanowienia. Stosowanie art. 81c ust. 2 Pr. bud. polega zatem nie tylko na zastosowaniu dyspozycji w postaci obowiązku przedłożenia ekspertyzy, ale także na wcześniejszej kwalifikacji faktów, jako wyczerpujące przesłankę uzasadnionych wątpliwości co stanu technicznego budynków.

Odnosząc się wprost do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż za nietrafne uznać należy twierdzenie, iż skoro postanowienie z art. 81c ust. 2 Pr. bud. jest postanowieniem dowodowym to nie można obciążać strony kosztami postępowania administracyjnego, bowiem stoi to w sprzeczności z art. 261 i nast. K.p.a.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie pomija w tym zakresie treść art. 81 c ust. 2 Pr. bud. wprost przewidującego kto ponosi koszty ocen i ekspertyz w nim wskazanych i zdaje się wynikać z niezrozumienia wzajemnej relacji pomiędzy art. 81c ust. 2 Pr. bud. a regulacjami K.p.a. dotyczącymi kosztów postępowania, w tym w szczególności art. 262 § 1 K.p.a. Zauważyć zaś należy, iż art. 81c ust. 2 Pr. bud. stanowi przepis szczególny dotyczący określonej grupy postępowań prowadzonych przed określonymi organami administracji w pewnej kategorii spraw, zaś art. 262 § 2 K.p.a. ustalania zasady ogólne dotyczące wszelkich postępowań administracyjnych, które – co oczywiste – mogą być modyfikowane przez regulacje szczegółowe dotyczące postępowań określonego rodzaju sprawach. Oczywistym jest przy tym ratio legis wprowadzenia uregulowania z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile uwzględni się, że przepis ten nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych w nim obowiązków wiąże z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu obiektów budowlanych stanowiących ich własność, co do których ciąży na nich prawny obowiązek utrzymywania ich w należytym stanie technicznym. Byłoby bowiem sprzeczne z zasadami sprawiedliwości, gdyby to organy administracji, a więc pośrednio ogół społeczeństwa, ponosiły dodatkowe koszty związane z koniecznością uzyskania opinii bądź ekspertyz co do stanu technicznego obiektów budowlanych stanowiących własność określonych osób, która to konieczność nie zaktualizowałaby się w ogóle, w przypadku utrzymywania obiektu w niebudzącym takich wątpliwości, należytym stanie technicznym.

Nadto w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie usiłował zakwestionować ocenę, czy wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego na jakie organy powołały się w niniejszej sprawie miały charakter uzasadniony, a więc de facto podważyć ocenę organu co do stanu faktycznego sprawy, przy czym nie przedstawił jakichkolwiek argumentów na poparcie swojego stanowiska, ograniczając się jedynie do przytoczenia judykatu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, iż uzasadnione wątpliwości, to takie, które nie mogą być wyjaśnione przez sam organ prowadzący sprawę, ze względu na stopień komplikacji przedmiotu sprawy.

Inaczej rzecz ujmując skarżący kasacyjnie przedstawił trafną, ale i niekwestionowaną tak przez Sąd I instancji, jak i orzekające w sprawie organy tezę, że nie każde wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniają nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku na podstawie z art. 81c ust. 2 Pr. bud., lecz nie zgłosił jednocześnie jakichkolwiek argumentów przemawiających przeciwko ocenie, iż wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które występowały w niniejszej sprawie nie miały takowego charakteru, w tym w szczególności nie podjął nawet próby zwalczania wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż stwierdzone nieprawidłości w stanie technicznym budynku polegające m.in. na popękaniu, odchyleniu od pionu i rozwarstwienia ścian zewnętrznych mają charakter, który powoduje powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku i co za tym idzie wypełniają dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy Pr. bud. Powyższe skutkuje tym, iż zarzut zgłoszony w tym zakresie uznać należy jedynie za gołosłowną polemikę z zaaprobowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organów nadzoru budowlanego.

Wskazać dodatkowo należy na oczywistą i nie wymagającą dowodu okoliczność, iż posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala zarówno na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych, jak i na zauważenie braku posiadania wystarczających kompetencji do rozstrzygnięcia danego zagadnienia. Samoświadomość ograniczeń własnej wiedzy jest bowiem elementem posiadanych w danej dziedzinie kompetencji.

O niezrozumieniu istoty regulacji zawartej w art. 81c ust. 2 Pr. bud. świadczy wreszcie argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do ewentualnej zbędności ekspertyzy i kosztów związanych z jej przeprowadzeniem, w sytuacji gdyby wykazała ona, że stan budynku nie wymaga wykonania robót budowlanych i co za tym idzie byłaby bez znaczenia dla sprawy. Nawet taka ekspertyza miałaby bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem usuwałaby uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego i nie byłaby zbędna procesowo.

Za niezrozumiałe uznać wreszcie należy zawarte w uzasadnieni skargi kasacyjnej wywody dotyczące uchybienia polegającego na dopuszczeniu do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym [..], w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do tej okoliczności, a jednocześnie nie wykazał w jaki sposób to uchybienie procesowe mogłoby wpłynąć na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.