Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1444/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 151, 183, 184, 269
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77,80,107 par 3,138 par 2,149,151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 805/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 805/10 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...].09.2009 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa po rozpoznaniu sprawy wznowionej na wniosek M. C., z dnia 18.04.2007 r. ( data wpływu do urzędu 24.04.2007 r. ) w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...].02.2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami c.o., wod-kan, elektryczną, odgromową, wentylacyjną, kotłownią, drogami wewnętrznymi, wjazdem na działkę, na działce [...] P. przy ul. W. w K.", zmienionej decyzją pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].10. 2008 r. stwierdził, że decyzja w sprawie została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...].02.2007 r., wydana została decyzja Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2008 r., powyższa decyzja została zmieniona w zakresie przekroju i liczby słupów konstrukcyjnych na poziomie garaży, układu i funkcji pomieszczeń przyłączy, likwidacji pomieszczeń w garażach, wielkości drzwi wejściowych na wszystkich klatkach schodowych, materiału wykonania wentylacji za skrzynkami wentylacyjnymi na klatkach schodowych 3 i 4 na całej wysokości budynku, połączenia dwóch pomieszczeń nr [...] w jedno z nr [...] w 3 klatce, wymiarów i położenia włazów dachowych, we wszystkich klatkach schodowych. Dalej wskazano, że w dniu 24.04.2007 r., wpłynął wniosek M. C. o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].02.2007 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazany został fakt pominięcia wnioskującego o wznowienie postępowania jako strony w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku M. C. wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] co potwierdza odpis z księgi wieczystej [...], z której wynika, iż w dniu 13.09.2006 r., nabył lokal mieszkalny nr [...] przy ul. W. wraz z własnością którego to lokalu związany jest udział we współwłasności działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] oraz we współwłasności nie wydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal został wydzielony.

Postanowieniem z dnia [...].05.2007 r., postępowanie zostało wznowione.

W dniu [...].08.2007 r., wydana została decyzja, stwierdzająca, że decyzja pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...]02.2007 została wydana z naruszeniem prawa ale na skutek odwołania M. C., decyzją z dnia [...].12.2007 r., Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organowi I instancji. Następna decyzja z dnia [...].02.2008 r., stwierdzająca, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...]12.2008 r., sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...].09.2009r. ustalił, że M. C. winien być stroną postępowania a skoro nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy, przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. została spełniona. Organ I instancji wskazał, że zasadą jest, że po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego i stwierdzeniu, że zrealizowana została jedna z przesłanek wznowienia postępowania, winna być wydana decyzja, w której uchylona zostanie decyzja dotychczasowa i wydana zostanie nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.pa). Ale zasada ta doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy w sprawie występują okoliczności określone w art. 146 k.p.a, stanowiące o niedopuszczalności uchylenia decyzji. Taką przeszkodą jest m.in. fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a). Organ podał, że decyzja Nr [...] z dnia [...].02.2007 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w terminie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...].03.2005 r., znak: [...], przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2006 r., znak: [...] na rzecz [...] Sp. z o.o., inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami w/w decyzji o WZ, a także wymaganiami ochrony środowiska, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, projekt budowlany jest wykonany przez osobę uprawnioną.

W odniesieniu do kwestii dotyczącej zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym przepisami techniczno - budowlanymi uregulowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, decyzja była przedmiotem badania organu wyższej instancji, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, który w decyzji z dnia [...].05.2009 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...].02.2009 r., znak: [...] w całości ( w której to decyzji Wojewoda Małopolski orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].02.2007 r. oraz zmieniającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2008 r.) i odmówił stwierdzenia nieważności obu przedmiotowych decyzji.

W związku z powyższym stwierdzono, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a). Tak więc, postępowanie zmierzające do wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na pominięcie M. C. jako strony postępowania, dotknięte było jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, jeżeli zgodnie z treścią art. 146 § 2 k.p.a mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania M. C. decyzją z dnia [...].04.2010 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podniósł, że odwołując się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009 r., uchylającej decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...]02.2009 r., (znak: [...]) stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].02.2007 r. oraz zmieniającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2008 r. , a także odmawiającą stwierdzenia nieważności obu decyzji organ I instancji uznał, że kwestia dotycząca zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami została rozstrzygnięta w postępowaniu nieważnościowym. Jednakże należy mieć na uwadze, że postępowania nadzwyczajne w postaci nieważnościowego i wznowieniowego, są odrębnymi instytucjami uregulowanymi przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skutki formalno-prawne dla wzruszanych w powyższych trybach orzeczeń są zróżnicowane. Instytucja stwierdzenia nieważności, opiera się na innych przesłankach niż instytucja uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Przełożenie więc ustaleń postępowania nieważnościowego na grunt postępowania wznowieniowego wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Wojewoda podkreślił, że kwestię zgodności usytuowania części budynku stanowiącej garaże podziemne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w świetle rozstrzygnięcia GINB, należy uznać za wyjaśnioną, jednak dokonania analizy w dalszym ciągu wymagają pozostałe kwestie poruszone w decyzji znak: [...]. W ocenie organu II instancji zastosowanie art. 146 § 2 KPA może mieć miejsce, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl tego przepisu, mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 KPA - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Zastosowanie tej przesłanki może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej ( do czego jest zobligowany na podstawie art. 149 § 2 ustawy KPA) w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie tak, jak to zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Wojewoda wskazał dalej, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W sprawie w sposób nie wyczerpujący została przeprowadzona analiza przedmiotowej sprawy pod kątem potwierdzenia zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami prawa materialnego oraz doprowadzenia do takiej zgodności. Nie można uznać w sposób bezsporny, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji stwierdził, że zarzuty odwołania należy uznać za zasadne, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego nie wyjaśnienia rozbieżności między zakresem decyzji ustalającej warunki zabudowy a zakresem wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż kwestia ta była już przedmiotem analizy organu odwoławczego, który wypowiedział swą opinię w decyzji z dnia [...].12.2007 r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła firma [...] sp. z o.o. w K. i zarzucając rażące naruszenie prawa procesowego - art. 138 § 2 i 145 § 1 KPA wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza całokształtu materiału dowodowego uzasadnia pogląd, że Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję z [...] września 2009 r., przeprowadził ponownie merytoryczne postępowanie wyjaśniające a jego efektem jest właśnie stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z przesłanką negatywną zmiany lub uchylenia decyzji - żadna z wad procesowych nie miała wpływu na treść dotychczasowego rozstrzygnięcia. Organ I instancji - uprawniony do wznowienia postępowania -wykazał w toku tego postępowania, że brak udziału M. C. w postępowaniu nie miał żadnego wpływu na treść decyzji z [...] lutego 2007 r.

Ponadto podano, że Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa nie uwzględnił żądania M. C. co do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawcy. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że w sprawie — obok procesowej przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art 145 § 1 pkt. 4 KPA - mamy do czynienia także z zarzutem wadliwości materialnej a przynajmniej na taki element wskazuje wnioskodawca i Wojewoda Małopolski, elementem tym jest sugerowana niezgodność, zatwierdzonego [...] lutego 2007 r., projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.

Zdaniem skarżącej sprawa sprzeczności decyzji z [...].02. 2007 r., z przepisami administracyjnego prawa materialnego (a więc także z przepisami rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. ) była już przedmiotem postępowania - było to postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ostatecznie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...]05. 2009 r., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...].02. 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, Główny Inspektor nie był związany granicami odwołania ( choćby w kontekście treści art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego ) a więc dokonał wszechstronnej oceny tej decyzji pod kątem jej prawidłowości (treści) materialnej i nie znalazł żadnych podstaw do jej uchylenia. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor nie stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera jakąkolwiek inną (a więc także niekwalifikowaną) wadę materialną. Skarżący uważa więc, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].05. 2009 r. ustanawia w tym zakresie stan res iudicata a zatem okoliczność ta wyłącza weryfikację decyzji z [...].02. 2007 r. z punktu widzenia jej materialnej treści.

Skarżący zaznaczył, że Wojewoda Małopolski mógł skorzystać z trybu nadzwyczajnego jakim jest weryfikacja decyzji pod względem jej treści materialnej i skoro uznał, że decyzja z [...].02. 2007 r. jest cały czas nieprawidłowa z punktu widzenia jej podstawy prawnej, to mógł wszcząć z urzędu (kolejne ) postępowanie w celu stwierdzenia jej nieważności, zwłaszcza, że już w decyzji z [...]12. 2008 r. uznał, że zatwierdzony projekt budowlany i zagospodarowania terenu stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zdaniem skarżącego Wojewoda Małopolski mógł w postępowaniu odwoławczym wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 KPA a nie ograniczyć się jedynie do wydania decyzji kasacyjnej, która zdaniem wnoszącego skargę jest całkowicie nieuzasadniona i nie znajduje podstaw w zebranym i ustalonym materiale dowodowym sprawy. Uznaje się powszechnie, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że uchylenie w wyniku postępowania odwoławczego zaskarżonej decyzji w całości i przesłanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca i przekazująca do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, stwierdzającą po wznowieniu postępowania, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem prawa. Główną podstawą takiego rozstrzygnięcia organu II instancji było zajęcie stanowiska, że między postępowaniem o stwierdzenie nieważności a postępowaniem o wznowienie postępowania istnieją takie różnice, które nie pozwalają na przyjęcie, że stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania zwalnia organ w sprawie o wznowienia postępowania badania istnienia przesłanek wznowieniowych. Skoro więc decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdziła brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - nie można przyjąć - jak czyni to organ I instancji, że kwestia dotycząca zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami została rozstrzygnięta w postępowaniu nieważnościowym.

W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że przesłanki stwierdzenia nieważności są całkowicie różne, niż przesłanki prowadzące do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 KPA. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 KPA). W postępowaniu nieważnościowym - przesłanka naruszenia prawa materialnego musi polegać bądź na braku podstawy do wydania decyzji lub jej wydania z rażącym jego naruszeniem. Tymczasem przy wznowieniu postępowania przy stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia - legalność jej wydania musi być badana w pełnym jej aspekcie, a nie tylko z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że skoro organ I instancji w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, to organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 KPA w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skutkiem decyzji kasacyjnej podjętej na podstawie art. 138 § 2 KPA jest obowiązek organu I instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia od początku wszystkich okoliczności sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa administracyjnego, w tym realizując podstawowe zasady tego postępowania. Art. 138 § 2 zdanie drugie KPA ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) pozostawia, w ocenie Sądu I instancji uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, zdaniem Sądu I instancji, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 KPA organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia "może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarga odwołując się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zapewne ma na myśli przepisy rozporządzenia 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.nr .75 poz .690 z późn.zm.). W ocenie Sądu I instancji pogląd skarżącego, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]05. 2009 r. stanowi res iudicata co powoduje wyłączenie weryfikacji decyzji z [...].02. 2007 r. z punktu widzenia jej materialnej treści - jest błędny. Warunkiem uznania, że sprawa została już prawomocnie osądzona jest jej tożsamość. Tymczasem jak to wyżej wyjaśniono nie można, zdaniem Sądu I instancji mówić o tożsamości sprawy o stwierdzenie nieważności ze sprawą o wznowienie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia WSA złożyła [...] Sp. z o.o. w K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych: - w art. 7, 77 oraz 80 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ I instancji naruszył powyższe przepisy oraz zasady procesowe, tj. nie poczynił pełnych ustaleń pod kątem potwierdzenia zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami prawa materialnego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie ustalił w sposób bezsporny, że w sprawie nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa,

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania zgodnego prawem,

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 KPA poprzez błędne oddalenie skargi pomimo nieprawidłowego uznania przez organ odwoławczy, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się w sprawie uchybień i niejasności, które uniemożliwiają utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, nie naruszył art. 138 § 2 KPA.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można uznać, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności sprawy, w tym zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa materialnego. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ I instancji w ogóle nie dokonał samodzielnej analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, opierając się w tym zakresie jedynie na rozstrzygnięciach organów rozpoznających postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający wszelkie okoliczności sprawy, w tym także kwestie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wbrew twierdzeniom organu II instancji rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w całości lub w znacznej części. Nie zostały więc spełnione przesłanki wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa, które w jego przekonaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy, należy zauważyć, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jeśli chodzi o przepisy ustrojowe, to z unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej, a podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Wobec tego naruszenie wskazanej regulacji mogłoby polegać na odmowie rozpoznania skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego, która to skarga została wniesiona w terminie, względnie w przypadku rozpoznania skargi, przy zastosowaniu innego, niż legalność, kryterium. Nie można mówić natomiast o naruszeniu przepisu ustrojowego, jeżeli sąd administracyjny rozpoznał skargę. W niniejszej sprawie skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana, gdyż zapadło orzeczenie o jej oddaleniu i choć w ocenie skarżącego kasacyjnie orzeczenie Sądu jest wadliwe, to taka ocena nie wystarcza dla skutecznego zarzucenia naruszenia ww. przepisów. Sąd I instancji słusznie uznał, za trafne stanowisko organu II instancji. Organ ten na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił kontrolowaną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było faktem, że organ I instancji nie mógł zostać zwolniony w sprawie o wznowienie postępowania od badania sprawy, ze względu na to, że w decyzji GINB stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji . Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia.

Przesłanki stwierdzenia nieważności są natomiast zupełnie inne, niż przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 KPA. Jak wskazał Sąd I instancji jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) KPA). W postępowaniu nieważnościowym przesłanka naruszenia prawa materialnego polega na braku podstawy do wydania decyzji lub jej wydania z rażącym jego naruszeniem. Natomiast przy wznowieniu postępowania przy stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia – legalność jej wydania musi być badana w pełnym aspekcie dotyczącym jej legalności, nieograniczającym się jedynie do aspektu rażącego naruszenia prawa.

Słusznie, zatem Sąd I instancji zaznaczył, że skoro organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia w sprawie, jak tylko oparte na art. 138 § 2 KPA. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji wymagało w istocie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. A w związku z tym, nieusprawiedliwiony jest zarzut wadliwego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 KPA. Lakoniczne stwierdzenie przez organ I instancji zgodności badanej inwestycji z przepisami prawa, w tym wymaganiami ochrony środowiska, przepisami techniczno budowlanymi, stwierdzenie że projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia sprawdzenia nie może zostać uznane za badanie pozostające w zgodzie z art. 7, 77, 80 kpa. Z tego samego powodu przepisowi art. 107 §3 kpa nie odpowiada uzasadnienie decyzji organu I instancji.

Tego rodzaju stwierdzenia wymagają szczegółowego uzasadnienia, w przeciwnym razie badana decyzja, tak jak niniejszym przypadku wymyka się spod kontroli. Na konieczność poczynienia dodatkowych badań wskazywał organ odwoławczy już we wcześniejszych decyzjach, badana decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].09.2009r. nie zawiera odniesienia także do poruszanych tam kwestii.

Pozbawiony zasadności jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania zgodnego z prawem. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 stwierdzono, że "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia" (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128). W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że "jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne".

Powyższa uchwała jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie (art. 269 § 1 p.p.s.a.) i prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Jednoznaczne stanowisko WSA co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i odniesienie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, czyni zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu nieusprawiedliwionym.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo, jedynie podkreślić można, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie należy rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego będzie, więc zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. wyrok NSA z 24.5.2012 r., II OSK 407/11; wyrok NSA z 31.5.2012 r., II OSK 443/11, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można wywodzić nieprawidłowości uzasadnienia. Ponadto, jak wskazano wcześniej, autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu wskazywanego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji w zgodzie zatem z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.