Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 857/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 9a ust. 1-5, 7, 8 ,13, 15, art. 9b ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 9 lutego 2011 r., nr IV/42/2011 w przedmiocie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mikołajkach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: Rozdział I pkt 2, Rozdział II pkt 1, pkt 2 lit. C, Rozdział III pkt 1, 2 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2011r. Rada Miejska w Mikołajkach, działając na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej jako: u.s.g., w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) dalej jako: u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr IV/42/2011 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mikołajkach.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności załącznika ww. uchwały, w części dotyczącej jej rozdziału I pkt 2, rozdziału II pkt 1 oraz pkt 2 ppkt c, rozdziału III pkt 2 i 5. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 9a ust. 15 w zw. z art.9b ust. 1 u.p.p.r. poprzez uregulowanie w rozdziale I pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały, że Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Profilaktyki i Opieki nad Dzieckiem i Rodziną na lata 2010-2015 oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w rozdziale II pkt 1 załącznika do skarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r., poprzez zmodyfikowanie w rozdziale II pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały postanowień ustawy, a także pominięcie członków grup roboczych;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako: z.t.p.) poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały, że członkowie Zespołu interdyscyplinarnego wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt 5 załącznika do skarżonej uchwały zwrotu ustawowego, tj. "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapis rozdziału I pkt 2 załącznika do uchwały, w którym wskazano jakie działania realizuje zespół interdyscyplinarny pozostaje niezgodny z treścią art. 9a ust. 1 u.p.p.r., gdzie podano, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Także zapis rozdziału II pkt 1 załącznika do uchwały pozostaje niezgodny z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż wskazana delegacja ustawowa nie upoważniała rady do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. Zgodnie z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. organem uprawnionym do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Nadto Prokurator zarzucił, że w zakresie zapisu rozdziału II pkt 2 ppkt c załącznika do uchwały dokonano modyfikacji zapisu ustawowego odnośnie oświadczenia, a także pominięcia członków grup roboczych. Kwestionowany zapis ogranicza obowiązek złożenia oświadczenia wyłącznie do członka zespołu interdyscyplinarnego, pomijając członka grup roboczych. Z zapisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r. wynika zaś, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi oświadczenia o określonej treści. Rada, w tym zakresie, zmodyfikowała zapis ustawowy oraz przekroczyła zakres upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto zmieniono moment, w którym należy takie oświadczenie złożyć, bowiem z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. wynika, że oświadczenie musi być złożone przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r., podczas gdy z ww. zapisu załącznika do uchwały wynika, że takie oświadczenie ma być złożone przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, przy czym oświadczenie ma być złożone w formie pisemnej, podczas gdy przepis ustawy nie stawia takiego wymogu. Dopuszczona jest bowiem także forma ustna do protokołu.

Poza tym podniesiono w skardze, że w zakresie zapisu rozdziału III pkt 2 i pkt 5 załącznika do uchwały powtórzono zapisy ustawowe, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie powinno mieć miejsca bowiem stanowi dezinformacje, która stanowi istotne naruszenie prawa. Powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji. Wskazano, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Wskazano, że uchwała wydana w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., co oznacza powszechny charakter norm prawnych podjętych w oparciu o granice upoważnienia ustawowego, tak aby kompleksowo realizować delegację ustawową. Prawodawca formułując określoną delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego, przekazuje jednostce samorządu terytorialnego upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii określonych w upoważnieniu, nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Analiza delegacji ustawowej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, że rada miała za zadanie unormować procedurę powoływania członków składu zespołu interdyscyplinarnego, zaś w zakresie określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy przyjąć, że uchwała rady miała doprecyzowywać regulacje ustawowe wynikające z art. 9a ust. 7, ust. 10-14 tej ustawy, a więc określać, w jaki sposób zespół będzie pracował. Adresatami tych norm mają być członkowie zespołu i ewentualni uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół w toku realizacji powierzonych zadań. Tymczasem wskazany zapis stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i pozostaje niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi, przez to że został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedz na skargę Burmistrz Miasta Mikołajki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia wskazano, że z częścią zarzutów skargi organ się nie zgadza. W pierwszej kolejności podniesiono, że uchwała podlegała badaniu pod względem jej zgodności z prawem przez Wojewodę i nie stwierdzono jej niezgodności z prawem. W dalszej kolejności podano, że zawarcie w rozdziale I pkt 2 załącznika do uchwały zwrotu "w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie" nie ma wpływu na funkcję, jaką ten przepis spełnia, bowiem dodatkowo ma wzmocnić sposób działania zespołu interdyscyplinarnego. Podzielono stanowisko skarżącego, co do zakresu upoważnienia ustawowego dla rady gminy oraz organu uprawnionego do wyłonienia składu zespołu interdyscyplinarnego, o którym przesądza sama ustawa. Jednak zaskarżona uchwała wymienia jedynie podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu, co nie pozbawia Burmistrza Mikołajek uprawnienia do powołania jego składu (art. 9 ust. 2 u.p.p.r.). Dlatego takiego zapisu uchwały nie można uznać za istotne naruszenie prawa.

Odnośnie zarzutu dotyczącego powtórzeń norm ustawowych zawartych w akcie prawa miejscowego wyjaśniono, że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenia prawa. Możliwe jest bowiem powtórzenie jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami komunikatywności tekstu prawnego, w szczególności za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich jak statuty czy regulaminy, innych regulacji ustawowych. Powtórzenia takie nie mogą jednak rodzić wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą do odtworzenia normy postępowania. Nadto podkreślono, że jedynie istotne naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2325) dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 740), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają w tej sprawie przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 994 ze zm.) dalej jako: u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według ust. 4 tego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach z 9 lutego 2011r. Nr IV/42/2011 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mikołajkach. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się bowiem:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Ponieważ uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego, na co wskazuje charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., dlatego zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a nadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 444/19 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Zakwestionowane przez Prokuratora zapisy w odniesieniu do rozdziału I pkt 2, rozdziału II pkt 1 oraz pkt 2 ppkt c, jak też rozdziału III pkt 1 załącznika do skarżącej uchwały stanowią modyfikację przepisu ustawowego, zaś w odniesieniu do zapisu rozdziału III pkt 2 i pkt 5 załącznika do uchwały, stanowią niedopuszczalne powielenie regulacji ustawowej. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dlatego też w granicach tak dokonywanej kontroli, Sąd z urzędu stwierdził nieważność zapisu rozdziału III pkt 1 załącznika do uchwały z uwagi na okoliczność, że zapis ten stanowił nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego.

Przepisy aktu prawa miejscowego nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Oczywistym winno być, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

I tak stosownie do treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani też do modyfikacji jego składu.

Nadto z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny (dalej: zespół) powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4), a ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wynika, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem (...) a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z regulacji tej wynika, w sposób nie budzący wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę okoliczność, że porozumienia, w oparciu o które działała zespół nie obejmują podmiotu, o którym mowa w ust. 4 art. 9a u.p.p.r. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanego przepisu - rozdziału III pkt 1 załącznika do uchwały wynika, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś z rozdziału II pkt 1 załącznika do uchwały wynika, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele m.in. sądu rodzinnego (kuratorzy). Zapis przywołanego rozdziału III pkt 1 załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje zatem treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., skoro kuratorzy sądowi zostali wyłączeni z grupy podmiotów, z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera porozumienie w oparciu o które działa zespół, gdyż właśnie literalne brzmienie ww. normy aktu podustawowego wskazuje, że porozumienie zawierane jest także z tym podmiotem tj. kuratorem sądowym. Resumując rozdział III pkt 1 załącznika do uchwały nie jest powtórzeniem regulacji art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wraz z doprecyzowaniem wynikającym z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., lecz stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9 a ust. 8 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zasadnie także Prokurator wskazał na wadliwość zapisu rozdziału I pkt 2 załącznika do uchwały, w którym wskazano, że "Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Profilaktyki i Opieki nad Dzieckiem i Rodziną na lata 2010-2015 oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie", jako nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawowego z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem zespół interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Regulacja taka jest pełna i nie wymaga żadnego innego doprecyzowania, zwłaszcza, że w ramach podstawy prawnej skarżonej uchwały przytoczono treść uchwały, którą przyjęto taki program gminny – uchwała z 23.02.2010r. nr L/442/2010. Tymczasem zapis rozdziału I pkt 2 załącznika uchwały modyfikuje regulację ustawową poprzez wskazanie konkretnego programu obowiązującego w określonym przedziale czasu, który już upłynął w dacie kontroli przez Sąd legalności skarżonej uchwały. Budzi to uzasadnione wątpliwości co do dalszego realizowania działań przez Zespół skoro program w oparciu, o który realizowano działania już wygasł, z uwagi na upływ czasu w jakim obowiązywał. Zatem jak wskazano wyżej wpisanie przez Radę konkretnego programu doprowadziło, na gruncie skarżonej uchwały, do istotnej wątpliwości co do podstaw i zakresu działania Zespołu Interdyscyplinarnego, w oparciu o które miał on działać i realizować określone cele, skoro przytoczony wyżej program miał obowiązywać tylko w określonym czasie. To z uwagi na tę wadliwość należało zakwestionować wskazaną wyżej regulację, jako modyfikującą zapis ustawowy wynikający z art. 9b ust. 1 u.p.p.r.

Słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość rozdziału II pkt 1 załącznika do uchwały, gdyż art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego zapis rozdziału II pkt 1 załącznika do uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele po (2 osoby) instytucji, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Nadto, lokalny prawodawca bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wykluczył udział prokuratorów w pracach Zespołu, bowiem nie uwzględniono ich w ogóle w składzie Zespołu.

Także niezgodnie z przepisem ustawowym dokonano zapisu rozdziału II pkt 2 ppkt c załącznika do uchwały, w którym wskazano, że "każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności informacji oraz danych uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Burmistrza Miasta Mikołajki". Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym - przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Słusznie skarżący dostrzegł, że przepis ten nie nakazuje zachowania formy pisemnej. Poza tym lokalny prawodawca ograniczył obowiązek złożenia oświadczenia wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej. Taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna. Dlatego też zasadne było stwierdzenie nieważności wskazanego załącznika do uchwały w tej części.

Rację ma także skarżący wskazując nadto, że w rozdziale III pkt 2 i pkt 5 załącznika do uchwały, Rada powtórzyła w sposób zbędny treść art. 9b ust. 7 i ust. 13 u.p.p.r., w zakresie częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego oraz wyjaśnienia, że członkowie tego zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Tego rodzaju zapisy załącznika do uchwały stanowią naruszenie przepisów § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie bowiem z § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Wbrew treści ww. unormowań uchwała powtarza unormowania u.p.p.r.

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenia prawa, bowiem możliwe jest powtórzenie jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami komunikatywności tekstu prawnego. W szczególności za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich jak statuty czy regulaminy, innych regulacji ustawowych. Powtórzenia takie nie mogą jednak rodzić wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą do odtworzenia normy postępowania. Pomimo tak przedstawionego stanowiska w tej sprawie, nie wyjaśniono z uwagi na jakie szczególne względy uznano, że wskazane zapisy ustawowe muszą się znaleźć w tekście skarżonego aktu prawa miejscowego, zwłaszcza z uwagi na względy komunikatywności. W niniejszej sprawie nie zaistniały żadne wskazania do powielenia zapisów ustawowych, bowiem takie zapisy mogą doprowadzić do powstania nieuprawnionej rozbieżności, w przypadku zmiany aktu ustawowego.

Reasumując, z zestawienia kwestionowanego rozdziału I pkt 2, rozdziału II pkt 1, pkt 2 ppkt c, rozdziału III pkt 1, pkt 2 i pkt 5 załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 2, ust. 3-5, ust. 7, ust. 8, ust. 13 i ust. 15 oraz art. 9b ust. 1 u.p.p.r. wynika, że Rada Miejska w Mikołajkach dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego oraz wykroczyła poza delegację ustawową.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów załącznika zaskarżonej uchwały.