Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 172/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 9, art. 11, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K.., B. B., D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz porzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. K., B. B., D. J. i J. J. kwotę 1228 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. K., B. B., D. J. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2017 r., nr [..], o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. przy Al. N., oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 1.934m2, na karcie mapy 48, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Kw [..]. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w prawo własności wystąpili użytkownicy wieczyści nieruchomości – B. B., w udziale wynoszącym [..] części oraz J. K. w udziale wynoszącym [..] części.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373), odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] w dniu 1 sierpnia 1979 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat w celu budowy warsztatu rzemieślniczego. Prawo użytkowania wieczystego przysługuje:

- B. B., współużytkownikowi wieczystemu w udziale [..] części działki i właścicielowi lokalu niemieszkalnego nr 1 objętego księgą wieczystą lokalową Kw [..],

- J. K., współużytkownikowi wieczystemu w udziale 4/12 części działki i właścicielowi lokalu niemieszkalnego nr 2 objętego księgą wieczystą lokalową Kw [..],

- D. i J. J. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej współużytkownikom wieczystym w udziale 4/12 części działki i właścicielom lokalu niemieszkalnego nr 3 objętego księgą wieczystą lokalową [..].

Organ wskazał, że żądanie przez wnioskodawców przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [..] – w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest nieuprawnione. Wyjaśniając powyższe stwierdził, że zgodnie z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz ich następcy prawni mogli wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, przy czym na skutek zmiany art. 1 ustawy o przekształceniu nie wymagane było spełnienie wymogu zabudowy mieszkaniowej. Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r. Orzeczenie Trybunału stało się prawomocne w dniu 17 marca 2015 r., a jego skutkiem jest to, że przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu nie może być stosowany w zakresie, w jakim stwierdzono jego niekonstytucyjność.

Ponadto organ wskazał, że wnioskodawcy nie są spółdzielnią mieszkaniową, a ich prawo użytkowania wieczystego działki nr [..] nie jest związane z posiadaniem prawa własności lokali mieszkalnych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r. wnioskodawcy nie byli uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy o przekształceniu, uprawnienie to przysługiwało osobom fizycznym i prawnym, którzy byli właścicielami lokali mieszkalnych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielniom mieszkaniowym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji skarżący zarzucili organowi oparcie się jedynie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez dokonania pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego, w szczególności z uwzględnieniem norm prawa budowlanego. Zdaniem odwołujących się konsekwencją ww. orzeczenia jest nie tylko to, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r., lecz przede wszystkim to, że od dnia jego ogłoszenia został przywrócony stan prawny sprzed 9 października 2011 r. W konsekwencji więc organ winien na podstawie całokształtu okoliczności zbadać, czy wnioskodawcy byli w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

W tym zakresie podnieśli, że sądy administracyjne uznają, iż cel mieszkaniowy spełniać mogą nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, a te - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.), rozumiane są jako obiekty budowlane, których co najmniej połowa powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki jest klasyfikowany jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. W świetle tego skarżący wskazali, że budynek wzniesiony przez użytkowników wieczystych na przedmiotowym gruncie jest budynkiem, który spełnia funkcje mieszkalno-użytkowe, przy czym funkcja użytkowa jest dodatkową w stosunku do głównej – zaspokajania potrzeb mieszkaniowych użytkowników. W doktrynie zaś podkreśla się, że w kontekście przekształcenia, nie jest wymagane, by budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Nie jest też wymagane, by nieruchomość była zabudowana wyłącznie budynkami mieszkalnymi.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym skutkiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji, brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów -użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia i stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat w celu budowy warsztatu rzemieślniczego, natomiast z akt sprawy wynika, że wszystkie trzy lokale znajdujące się w istniejącym budynku miały przeznaczenie niemieszkalne, co potwierdza wydruk z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, tj. nr [..]-[..].

Kolegium uznało, że na skutek stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu, nie jest możliwe przekształcenie w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z tego względu, że nieruchomość ta nie należy do nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W skardze skarżący domagali się uchylenia w całości wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili jednocześnie błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Wskazali, że w tym zakresie należało przeprowadzić wnikliwą analizę przesłanek umożliwiających przekształcenie, w szczególności zaś dokonać wykładni kluczowych w sprawie pojęć takich jak "zabudowa na cele mieszkaniowe" oraz ustalić faktyczny sposób wykorzystania zabudowanej nieruchomości, która ma być przedmiotem przekształcenia. Organ winien ponadto zbadać dane zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków, oświadczenia stron lub świadków, a przede wszystkim zapisy księgi wieczystej. Z zapisów tych wynika bowiem, że sporny budynek ma przeznaczenie mieszkalno-usługowe i wyodrębnione są w nim trzy lokale. W księgach wieczystych poszczególnych lokali wskazane zostało wprawdzie przeznaczenie niemieszkalne, lecz szczegółowe zapisy zawierają zarówno informacje o powierzchni lokali mieszkalnych, jak również lokali usługowych czy użytkowych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że dla skarżących wyodrębnione w budynku lokale są od wielu lat jedynym miejscem zamieszkania i zameldowania. W tym miejscu skarżący jeszcze raz podkreślili, że do celów przekształcenia nie jest wymagane, aby budynek miał przeznaczenie jedynie mieszkalne. Czynności wyjaśniających i dowodowych we wskazanym zakresie organy jednak nie przeprowadziły, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewskazanie motywów rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do zarzutów odwołania, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich ustalenie praw i obowiązków oraz art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżących, powodują natomiast, że postępowanie było prowadzone w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do organów Państwa i narusza tym samym art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd badał zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2017 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. przy Al. N. [..], oznaczonej jako działka nr [..], na rzecz użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz właścicieli wyodrębnionych lokali: B. B. – właścicielki lokalu nr 1, J. K. K. – właściciela lokalu nr 2 oraz D. E. J.i J. J. – współwłaścicieli lokalu nr 3. Organy uznały bowiem, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2011 r., tj. przed dniem 9 października 2011 r., wnioskodawcom i ich poprzednikom prawnym (w odniesieniu do obecnych właścicieli lokalu nr 3) nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, albowiem ich nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe.

Z tego wynika, że organy orzekając w niniejszej sprawie niewątpliwie uwzględniły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt K 29/13, (Dz.U. z 2015 r., poz. 373; LEX nr 1652950), ale prowadząc postępowanie administracyjne naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu obie decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373).

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji, brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec tego, przy rozpoznawaniu w niniejszej sprawie wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zaktualizowała się potrzeba zweryfikowania uprawnień użytkowników wieczystych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 9 października 2011 r.

Wówczas przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

W świetle powyższego uprawnionymi do żądania przekształcenia były osoby fizyczne, oraz ich następcy prawni, będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości:

1. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub

2. zabudowanych garażami albo

3. przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz

4. nieruchomości rolnych.

Nie ulega wątpliwości, że objęta postępowaniem nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] jest zabudowana. Rozstrzygnięcia wymagała jednak kwestia, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005 r., była ona zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu.

W ocenie Sądu organy stwierdzając, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] w S. nie ma charakteru mieszkaniowego naruszyły przepisy postępowania, albowiem oparły się na niepełnym, niekompletnym materiale dowodowym i nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym kwestii wskazywanych w jednobrzmiących odwołaniach skarżących. Skarżący wskazali bowiem, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował charakteru zabudowy na działce nr [..] biorąc pod uwagę okoliczność, że wyodrębnione, w istniejącym na niej budynku, lokale łączą w sobie funkcje zarówno mieszkaniowe, jak i usługowe, co potwierdza treść ksiąg wieczystych, którymi objęte są poszczególne lokale. Podkreślili, że w odniesieniu do B. B. oraz J.K. oraz poprzedniczki prawnej obecnych właścicieli lokalu nr 3 – A. K., budynek na działce nr [..] jest ich jedynym miejscem zamieszkania, gdzie zaspakajają oni swoje podstawowe potrzeby mieszkaniowe.

Natomiast organy obu instancji oparły się w niniejszej sprawie na dwóch okolicznościach, które, w ich przekonaniu, przesądziły o tym, że działki nr [..] nie można było zaliczyć do nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r.

Otóż w pierwszej kolejności organy powołały się na niekwestionowaną co prawda w sprawie, ale niepotwierdzoną żadnym dokumentem w postaci umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, okoliczność, że działka nr [..] została oddana w użytkowanie wieczyste w dniu 1 września 1979 r. na okres 40 lat w celu wzniesienia warsztatu rzemieślniczego. Z faktu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w celu budowy warsztatu rzemieślniczego nie wynika jeszcze, co w rzeczywistości na tej nieruchomości powstało, ani na jaki cel ta nieruchomość była przeznaczona z punktu widzenia regulacji planistycznych. Istotne jest natomiast dla zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu ustalenie sposobu zabudowy działki oddanej w użytkowanie wieczyste w dacie jej wejścia w życie, tj. w dacie 13 października 2005 r. To pozostało całkowicie poza zakresem ustaleń i oceny orzekających organów. Tymczasem, ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia z dnia 24 listopada 2006 r., przesłanego przez sąd wieczystoksięgowy w S., wynika, że w księdze wieczystej Kw nr [..], obejmującej działkę nr [..] w S., w dziale I-O w miejsce wpisu o treści "S., przy ulicy N. nr [..], róg S. działka nr [..] obszaru 1947 m2, mapa nr 48 – działka budowlana, (...) w użytkowaniu wieczystym do dnia 1 sierpnia 2019 r. przeznaczona pod budowę warsztatu rzemieślniczego wraz z kawiarnią", wpisano "Województwo; S., Aleja N. nr [..], działka nr [..] obszaru 1947 m2, mapa nr 48 – tereny mieszkaniowe, (...) działka gruntu zabudowana stanowiącym odrębną nieruchomość budynkiem mieszkalno – usługowym, w którym znajdują się trzy lokale". Przedstawiona zmiana treści wpisu w księdze wieczystej działki nr [..] wskazuje na jej mieszkaniowo – usługową zabudowę, której nie zweryfikował żaden orzekający w sprawie organ i nie ustalił, czy taki charakter miała ona również w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu.

Organy oparły się również na treści poszczególnych ksiąg wieczystych obejmujących lokale nr 1, 2 i 3, z których wynikało, że każdy z nich, w zakresie przeznaczenia, jest lokalem niemieszkalnym. Organy pominęły jednak pozostałą treść ksiąg wieczystych (komentarze do migracji), z których wynika, że w ramach każdego z tych lokali oprócz części użytkowej (lokale użytkowe), funkcjonują również części mieszkalne (lokale mieszkalne) o określonych powierzchniach. I tak, w odniesieniu do lokalu nr 1, objętego księgą wieczystą Kw nr [..], z komentarza do migracji wynika, że znajduje się tam lokal mieszkalny o powierzchni 252,78 m2. Co do lokalu nr 2 , objętego księgą wieczystą Kw nr [..], z komentarza do migracji wynika, że znajduje się tam lokal mieszkalny o powierzchni 198,24 m2. Również komentarz do migracji w księdze wieczystej Kw nr [..], obejmującej lokal nr 3 wskazuje, że znajduje się tam lokal mieszkalny o powierzchni 321,34 m2.

Organy całkowicie pominęły również treść złożonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 31 marca 2017 r. obejmującego umowę sprzedaży prawa własności lokalu nr 3 wraz ze związanymi z nim prawami na rzecz D.i J. J., z którego wynika wyraźnie, że lokal ten uległ podziałowi fizycznemu na dwa lokale i składa się z: lokalu mieszkalnego oznaczonego 3A i lokalu niemieszkalnego oznaczonego 3B.

W sytuacji, w której ustawa o przekształceniu nie definiuje sama, co należy rozumieć przez "nieruchomości zabudowane albo przeznaczone na cele mieszkaniowe" ocena charakteru zabudowy musi być na tyle otwarta, aby żadne formalne kryteria, do których ustawa nie odsyła, nie przekreśliły ogólnego celu ustawy, jakim jest między innymi wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W szczególności ocena taka nie może abstrahować od faktycznego sposobu wykorzystywania zabudowanej nieruchomości, która ma być przedmiotem przekształcenia. Ustawa nie wymaga, aby budynek miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie przyjmuje się, że wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (por. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2008 r., I OSK 1676/07, LEX nr 469391, z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1394/08, LEX nr 595116).

Do zaliczenia budynku jako mieszkalnego wystarczy – jak określa się to do celów statystycznych – aby "co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej była wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., I SA/Wa 44/10, LEX nr 619825). Za dopuszczalne należy uznać pomocnicze odwołanie się, przy dokonywaniu kwalifikacji zabudowy na potrzeby oceny istnienia przesłanek przekształcenia, do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którym budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych, w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1814/07 (LEX nr 526068), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Organy rozstrzygające sprawę nie przeanalizowały jednak powyższych okoliczności w postępowaniu i nie przeprowadziły dowodów, które mogłyby potwierdzić lub zaprzeczyć twierdzeniom skarżących na temat sposobu wykorzystania całego budynku. Nie przeprowadzono możliwych w takiej sytuacji dowodów z oględzin, czy z opinii biegłego. Wpływ na charakter zabudowy, przy wątpliwościach co do sposobu wykorzystywania budynku, może mieć również to, gdzie znajduje się centrum życiowe skarżących i gdzie realizują oni potrzeby mieszkaniowe swoje oraz rodziny. Takich ustaleń również w postępowaniu zabrakło, pomimo tego, że w toku postępowania skarżący wyraźnie wskazywali na okoliczność, że dla B. B., J. K., a wcześniej również dla A.K., budynek na działce nr [..] stanowi jedyne miejsce zamieszkania. Zaniechania organu prowadzącego postępowanie co do wyjaśnienia powyższych okoliczności, naruszają przepisy k.p.a., w tym art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przekłada się to również na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, gdyż organ nie ustalił w sposób właściwy przesłanek przekształcenia.

W kontekście powyższych rozważań, Sąd uznał, że organy administracji przedwcześnie odmówiły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, albowiem dokonały tego nie wyjaśniając wszystkich mających znaczenie dla sprawy okoliczności, co do ustalenia, jakim budynkiem zabudowana została sporna nieruchomość.

Sąd zwrócił również uwagę na uchybienie polegające na tym, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołań. Natomiast z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności, która ma również walor zasady konstytucyjnej poprzez art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Treść art. 138 k.p.a., w którym ustawodawca zamieścił katalog orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy, wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji.

Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17).

W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy, zdaniem Sądu, uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmując zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania we wskazanym powyżej zakresie i uchybiło ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie odniósł się w ogóle do zarzutów wniesionych przez skarżących w jednobrzmiących odwołaniach. Skarżący wskazywali na okoliczności, które ich zdaniem mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Powołali się na fakt, że w każdym z wyodrębnionych lokali oprócz części usługowej funkcjonują również części przeznaczone na zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych użytkowników wieczystych działki nr [..].

Organy zobowiązane były tak prowadzić postępowanie, aby jak najwszechstronniej wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy oraz jak najstaranniej wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, do czego obligują zasady ogólne wyrażone w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków, skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Taki sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., gdyż jej realizacja w aspekcie procesowym oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w k.p.a., poczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Sprzeciwia się przy tym zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd uznał również, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, które miało istoty wpływ na wynik sprawy. Stosownie do wskazanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., III SA/Łd 1018/17, LEX nr 2427370). Skoro w skardze, a wcześniej w odwołaniach, skarżący wskazywali wyraźnie na wady prowadzonego postępowania dowodowego zgłaszając potrzebę przeprowadzenia czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia charakteru zabudowy na działce nr 4/2 oraz ustalenia konkretnych okoliczności, w tym związanych z zaspokajaniem przez właścicieli poszczególnych lokali swoich potrzeb mieszkaniowych w budynku, to w konsekwencji formalne naruszenie przez organ odwoławczy treści art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Skutkiem tego sprawa z wniosku skarżących stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, które potwierdzi lub wykluczy mieszkaniowy charakter zabudowy na działce nr [..] istniejącej w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu, stosując pomocniczo kryteria zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.). W razie wątpliwości pomocne będzie też ustalenie, czy na spornej nieruchomości skarżący realizują potrzeby mieszkaniowe swoje lub rodziny. W zależności od wyników postępowania dowodowego, organ zweryfikuje istnienie przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zgodzie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu obowiązującym przed nowelizacją z 2011 r. Sąd dostrzegł również potrzebę ustalenia, kto w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu był użytkownikiem wieczystym. Wątpliwości w tym zakresie Sąd powziął w odniesieniu do statusu poprzedniczki prawnej D. J. i J. J. – A.K., albowiem o ile z akt sprawy wynika następstwo prawne wskazanych skarżących po A. K., to brakuje w nich dokumentów potwierdzających wcześniejsze zmiany podmiotowe w odniesieniu do lokalu nr 3, na których ślad Sąd natrafił w toku lektury aktu notarialnego z dnia 31 marca 2017 r., obejmującego umowę sprzedaży prawa własności lokalu nr 3 wraz ze związanymi prawami.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018, poz. 265), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1228 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skargowej od wszystkich pełnomocnictw w łącznej wysokości 68 zł, składa się również wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości dwukrotnie przewyższającej stawkę minimalną ze względu na nakład pracy pełnomocnika.