Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 560/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1, art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego oraz odprowadzenia wód opadowych z budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.); zwanej dalej "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla miasta W. nałożył na P.K.-M. - inwestora robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w północnej ścianie budynku przy ul. [...] we W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób naruszający przepisy - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązek wykonania, w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, demontażu stolarki okiennej osadzonej w środkowym (usytuowanym na wprost drzwi wejściowych do budynku) otworze okiennym wykonanym w północnej ścianie budynku przy ul. [...] we W., a następnie zamurowanie tego otworu okiennego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 9 grudnia 2014 r. wpłynęła do inspektoratu skarga na samowolnie wykonane roboty budowlane w budynku przy ul. [...] we W. polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie północnej ww. budynku, usytuowanej w odległości ok. 1 m od granicy działki oraz skierowanie odpływu wód opadowych na teren nieruchomości stanowiącej własność osób skarżących.

W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] we W. związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie północnej budynku oraz odprowadzenia wód opadowych z budynku. W dniu 12 marca 2015 r. przeprowadzono oględziny, w toku których stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] istnieje budynek parterowy z poddaszem, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką. W północnej, zewnętrznej ścianie budynku istnieje 5 otworów okiennych. Dach budynku posiada orynnowanie. Rura spustowa połaci dachowej usytuowanej od strony budynku przy ul. [...] wyprowadzona jest na teren nieutwardzony posesji przy ul. [...] i jest skierowana w kierunku nieruchomości przy ul. [...]. Odległość budynku od istniejącego ogrodzenia wynosi 1,6 m. Odległość rury spustowej (dolnego wyprowadzenia) od ściany budynku przy ul. [...] wynosi 1 m. Na wprost wejścia do budynku przy ul. [...] istnieje otwór okienny z osadzoną stolarką okienną z PCV, uchylną. W obrębie tego otworu, od wnętrza budynku widoczna jest w ścianie wnęka o szerokości 1,14 m i wysokości 2,19 m, w której osadzona jest drewniana ościeżnica drzwiowa. We wnęce widoczne jest nadproże. Szerokość w świetle ościeżnicy wynosi 90 cm. Na wysokości 90 cm istnieje parapet z cegły klinkierowej. Głębokość wnęki wynosi 37 cm. Istniejący obecnie otwór okienny w w/w wnęce posiada wymiary 0,6 m na 0,77 m. Od zewnątrz widoczne są wyprawy tynkarskie i nierówne cegły i brak nadproża konstrukcyjnego w obrębie przedmiotowego otworu. Otwór ten patrząc od zewnątrz budynku jest otworem środkowym. Po lewej stronie od ww. otworu istnieją dwa otwory okienne o wymiarach 0,88 m na 1,48 m z osadzoną stolarką skrzynkową, drewnianą. Po prawej stronie od okna środkowego istnieje otwór o wymiarach 0,82 m na 0,96 m, ze stolarką okienną, otwieraną, z pcv oraz otwór o wymiarach 0,73 m na 0,76 m, również ze stolarką otwieraną, z pcv. Wszystkie otwory okienne poza otworem środkowym posiadają nadproża na tej samej wysokości.

Do protokołu właścicielka budynku przy ul. [...] wniosła oświadczenie, że środkowy otwór okienny istniał o wymiarach zbliżonych do obecnego, od około 36 lat. Istniejąca stolarka okienna była otwierana. Około 2004 r. wymieniono stolarkę na obecną. Inwestorem tych robót była P.K.-M.. Pozostałe otwory okienne w ścianie północnej zawsze istniały. Pod oknem środkowym zamurowano otwór wentylacyjny. Dodała, że z opowieści babci, która mieszkała w tym budynku od lat powojennych, wie, że w miejscu istniejącego otworu okiennego środkowego pierwotnie był otwór drzwiowy, którego ościeżnica istnieje do dnia dzisiejszego. Otwór drzwiowy babcia zamurowała około lat 60-tych, pozostawiając wnękę z oknem, ze względu na wykonanie ogrodzenia. Podczas oględzin R.B. okazał zdjęcie budynku, które zostało sfotografowane, oraz oświadczył, że okno środkowe poprzednio posiadało wymiary około 0,2 m na 0,2 m i zostało powiększone około 2004 r. Poprzednio otwór nie był oknem lecz otworem wentylacyjnym. Na dowód powyższego okazał zdjęcie z 2001 r.

Przy piśmie z dnia 25 marca 2015 r. P.K.-M. przedłożyła zdjęcia zewnętrznej ściany budynku wykonane w obrębie środkowego otworu okiennego po skuciu tynku na elewacji. Na ww. dokumentacji fotograficznej widoczne jest nadproże uprzednio istniejącego otworu drzwiowego. Sposób przewiązania cegieł wyraźnie wskazuje na istnienie otworu drzwiowego, który został zamurowany cegłą i w wypełnieniu otworu drzwiowego wykonano otwór okienny.

PINB wskazał, że otrzymał z organu administracji architektoniczno-budowlanej akta archiwalne nieruchomości przy ul. [...] we W.. Niemniej jednak brak jest w nich dokumentacji obrazującej zewnętrzny wygląd przedmiotowego budynku, w tym kształt i ilość otworów okiennych i drzwiowych w północnej ścianie obiektu. Jedyne rysunki rzutów czy elewacji ww. budynku zostały sporządzone w 2013 r. i wskazują na stan projektowany, a nie istniejący obiektu. Celem dowodowego ustalenia istotnych okoliczności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, w tym inwestora i daty wykonania otworu okiennego organ wezwał właścicieli nieruchomości przy ul. [...] i [...] do przedłożenia posiadanych dowodów mogących potwierdzić okoliczności związane z wykonaniem robót. W odpowiedzi na powyższe właściciele nieruchomości przy ul. [...] pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. wskazali, że począwszy od lat 60-tych ściana północna budynku nie posiadała żadnych otworów drzwiowych. W miejscu środkowego otworu okiennego istniał jedynie otwór wentylacyjny. Na dowód powyższego załączyli dokumentację fotograficzną budynku przy ul. [...] sporządzoną około 2000 r. Wskazały ponadto świadków mogących potwierdzić te informacje.

Właścicielka nieruchomości przy ul. [...] pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. oświadczyła, że wymieniła stolarkę okienną w środkowym otworze okiennym budynku na stolarkę o wymiarach najmniejszych jakie dostępne są na rynku. Dodała, że w miejscu okna około 50 lat temu znajdowały się drzwi. Na dowód powyższego przedłożyła oświadczenie A.K. o pierwotnym istnieniu drzwi w miejscu obecnego okna środkowego, zamurowaniu ich z pozostawieniem okna oraz wymianie stolarki okiennej przez córkę po śmierci I.O. Wskazała również świadka mogącego potwierdzić powyższe informacje.

W związku z powyższym w dniu 2 września 2015 r. przesłuchano wskazane przez strony osoby w charakterze świadków. E.U., który mieszkał w budynku przy ul. [...] w latach 1954-1955 zeznał, że na wprost wejścia do budynku były wówczas drzwi. Dowodem na to, że drzwi były, jest istniejąca do dziś futryna we wnęce wewnątrz budynku. Dodał, że to jest ta sama futryna, którą pamięta za czasów zamieszkiwania w ww. budynku. Świadek nie pamięta ile było okien w tej ścianie, a także czy drzwi zostały zamurowane w czasie gdy tam mieszkał, nie wie też kiedy wykonano środkowy otwór okienny w ścianie północnej przedmiotowego budynku.

A.K. zeznała, że mieszkała w budynku przy ul. [...] od 1957 do 1994 r., a teraz mieszka obok w budynku przy ul. [...] i bywa w budynku przy ul. [...]. Dodała, że jak była dzieckiem to na wprost wejścia do budynku istniały drzwi. Jak miała prawdopodobnie mniej niż 10 lat to drzwi zostały zamurowane przez jej już nie żyjącą matkę. Świadek nie pamięta dokładnie w jakich latach drzwi zostały zamurowane. Po zamurowaniu drzwi pozostawiono otwór o wymiarach bardzo podobnych do obecnego okna, był tylko bardziej kwadratowy niż prostokątny i od wewnątrz szyba była przedzielona (szprosy), a od zewnątrz była siatka. Na lato stolarka była zdejmowana z zawiasów. Otwór ten był usytuowany mniej więcej na wysokości wzroku. Był to otwór w spiżarce. Otwór w ścianie północnej mógł być taki jak na okazanym zdjęciu, przedłożonym przy piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. Świadek dokładnie nie wie, bo nigdy nie przyglądał się tak dokładnie temu otworowi z zewnątrz. Od wnętrza budynku otwór był większy i większa była osadzona stolarka z szybą. Po śmierci matki w 2003 r. córka wykonała istniejący obecnie środkowy otwór w ścianie północnej przedmiotowego budynku.

B.K. zeznała, że od drugiej połowy lat 60-tych były cztery otwory okienne w północnej ścianie budynku przy ul. [...]. Poprzednio w miejscu obecnego dziś środkowego otworu okiennego był lufcik o wymiarach zbliżonych do kratki wentylacyjnej. Nie było widać czy była tam jakaś stolarka. Na pewno poprzednio nie było okna tylko ściana pełna i ten mały lufcik. Lufcik był taki jak na okazanym zdjęciu. Dodała, że środkowy otwór okienny wykonano między 2002 a 2004 rokiem. Fakt, że środkowy otwór okienny został wykonany po 2001 r. potwierdzili również świadkowie B.C. i I.B., dodając, że poprzednio w miejscu tego okna był otwór wentylacyjny taki jak na okazanym zdjęciu wykonanym około 2000 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 października 2015 r. stwierdzono, że wody z dachu budynku przy ul. [...] odprowadzane są na nieutwardzony teren posesji przy ul. [...]. Rura odprowadzająca wody z połaci północnej wyprowadzona jest na teren zielony i jest usytuowana ok. 1 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...]. Ogrodzenie między tymi nieruchomościami wykonane jest na podmurówce wychodzącej ok. 5 cm ponad poziom terenu nieruchomości przy ul. [...].

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek przy ul. [...] pierwotnie posiadał 4 otwory okienne w północnej ścianie, a po środku tej ściany, na wprost wejścia do budynku istniał otwór drzwiowy. Między rokiem 1955 a 1965 otwór ten został zamurowany z pozostawieniem otworu wentylacyjnego o wymiarach około 10 cm na 12 cm. Od wnętrza budynku przy otworze wentylacyjnym była wnęka o wymiarach zbliżonych do obecnego otworu okiennego z osadzoną stolarką zdejmowaną. Od zewnątrz budynku była jednak ściana pełna z otworem o wymiarach ok. 10 cm na 12 cm. Inwestorem wykonania tych robót była już nie żyjąca I.O. Około 2003 r. P.K.-M. w miejscu ww. otworu wentylacyjnego wykonała istniejący do dnia dzisiejszego otwór okienny o wymiarach 0,6 m na 0,77m, z osadzoną stolarką PCV, uchylną.

Roboty budowlane wykonane w latach 1955-1965 polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego i wykonaniu otworu wentylacyjnego (z osadzoną we wnęce wewnątrz budynku stolarką okienną) zostały wykonane – w ocenie organu - w dacie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (jeżeli roboty wykonano w latach 1955 a lipcem 1961 roku; zwanego dalej "rozporządzeniem Prezydenta") lub w dacie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (jeżeli roboty wykonano między sierpniem 1961 roku a rokiem 1965; Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.; zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1961 r."). Dokładnej daty świadkowie nie potwierdzili. Niemniej jednak E.U. stwierdził, że w roku 1955 drzwi były, a B.K., że od drugiej połowy lat 60-tych drzwi nie było. Stąd drzwi musiały zostać zamurowane w okresie między rokiem 1955 a 1965. Zarówno z rozporządzenia Prezydenta (art. 332) jak i Prawa budowlanego z 1961 r. (art. 36) wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Art. 332 rozporządzenia Prezydenta stanowi bowiem, że na wykonanie robót wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Z art. 333 pkt b wynika natomiast, że na przebudowę, przeróbki i takie zmiany w istniejących budynkach, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych dla uzyskania pozwolenia na wykonanie robót konieczne jest przedstawienie przez budującego właściwej władzy projektu do zatwierdzenia. W wyniku wykonanych w latach 1955-1965 robót budowlanych w ww. budynku zmienił się jego wygląd zewnętrzny stąd roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. stanowi natomiast, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Art. 36 ust 3 wskazuje, że Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie budownictwa powszechnego, a właściwi w sprawie ministrowie dla budownictwa specjalnego określą obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Z § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego wynika, które roboty budowlane nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Roboty budowlane związane z zamurowaniem otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku nie mieszczą się w katalogu robót budowlanych wymienionych w ww. przepisie. W § 4 ust 1 pkt 3 wskazano, że dokonywanie w budynkach nowo wznoszonych lub istniejących drobnych zmian w układzie ścian działowych niekonstrukcyjnych, ustawianych prostopadle do belek konstrukcyjnych stropu lub dowolnie ustawianych na stropach krzyżowo zbrojonych albo zawieszonych na ścianach konstrukcyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zamurowano jednak otwór nie w ścianie działowej lecz w zewnętrznej ścianie budynku. W § 5 ww. rozporządzenia wskazano roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu drzwiowego nie zostały jednak ujęte w powyższym przepisie, stąd organ przyjął, że taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę.

W aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie przez I.O. pozwolenia na zamurowanie otworu drzwiowego i wykonanie otworu wentylacyjnego, co oznacza, że roboty te wykonała bez stosownego pozwolenia na budowę.

W 2003 r. P.K.-M. wykonała kolejne samowolne roboty budowlane polegające na przebudowie budynku przy ul. [...] powiększając otwór wentylacyjny istniejący w zewnętrznej ścianie przedmiotowego budynku do wymiarów 0,6 m na 0,77 m i osadzeniu w nim stolarki z PCV, uchylnej. Powyższe roboty wykonano pod rządami Pr.bud. Zgodnie z art. 28 ust 1 Pr.bud. roboty budowlane polegające na przebudowie można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest decyzji udzielającej pozwolenia na ww. roboty budowlane. Powyższe oznacza, że P.K.-M. przebudowała przedmiotowy budynek bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W sprawie mamy zatem do czynienia – jak wskazał PINB - z wykonaną bez pozwolenia na budowę przebudową budynku polegającą na zamurowaniu otworu drzwiowego i wykonaniu w miejscu otworu drzwiowego otworu okiennego. Nie można tu mówić o remoncie (wymiana stolarki okiennej) gdyż jak wynika z zeznań świadków wykonany w 2003 r. otwór okienny jest znacznie większy niż wykonany w latach 1955-1965 otwór wentylacyjny. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych (zmiana wymiarów otworu w ścianie zewnętrznej budynku) istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - spełnia zgodnie z art. 3 pkt 7a definicję przebudowy. Ponadto poprzedni stan budynku z zamurowanym otworem drzwiowym i wykonanym otworem wentylacyjnym był nielegalny (roboty wykonano bez pozwolenia na budowę) stąd nie ma prawnej możliwości jego przywrócenia.

Ponadto, jak wynika z mapy geodezyjnej do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do znajdującej się w aktach archiwalnych decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r, nr [...], ściana północna przedmiotowego budynku usytuowana jest w odległości od 10 cm do 1,1 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Z pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia 22 września 2015 r. wynika, ze granica przedmiotowej nieruchomości przebiega w obecnym kształcie od 1970 r. Zatem roboty budowlane związane z wykonaniem w 2003 r. otworu okiennego w północnej ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną naruszają przepisy techniczno-budowlane określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym"). Wyżej przywołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wymagają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia technicznego umożliwia przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów (lub ich części) spełnienie wymagań rozporządzenia w sposób inny, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo- rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy (zgoda na odstępstwo). W otrzymanych aktach organu administracji architektoniczno- budowlanej znajduje się postanowienie D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia 13 czerwca 2013 r. nr [...] wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w "Ekspertyzie technicznej z zakresu ochrony pożarowej", tzn. w inny sposób niż podany w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego. Przedmiotowe postanowienie znajduje się w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i decyzji z dnia [...] r. nr [...]. PINB przeanalizował powyższą zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych i stwierdził, że zgoda ta nie dotyczy robót budowlanych będących przedmiotem prowadzonego postępowania. W ww. postanowieniu wyrażono zgodę na niezachowanie minimalnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy (istniejąca odległość ściany północnej) nie mniej jednak w rozstrzygnięciu nie wskazano, że zaprojektowano lub też już wykonano powiększenie istniejących czy też wykonanie nowych otworów okiennych w północnej ścianie przedmiotowego budynku. Na rysunkach i w opisie technicznym wchodzących w skład ekspertyzy, na podstawie której Komendant Straży Pożarnej wydał postanowienie nie ujawniono zamiaru wykonania powiększenia otworów okiennych w północnej ścianie budynku, a na rzucie przyziemia posiadają one większe wymiary niż istniejące obecnie otwory okienne. Powyższe oznacza, że 5 otworów okiennych w ścianie północnej przedstawiono jako istniejące, a nie projektowane (zaprojektowano jedynie zamurowanie okna skrajnego), co oznacza, że uzyskano zgodę na usytuowanie istniejącej ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub też na przedstawioną nadbudowę obiektu, a nie zgodę na pozostawienie samowolnie wykonanego środkowego otworu okiennego czy też na powiększenie dwóch okien znajdujących się po prawej stronie okna środkowego. Ponadto, jak wynika z pisma pełnomocnika inwestora z dnia 12 listopada 2015 r. inwestor nie posiada zgody na odstępstwo od w/w przepisów w zakresie wykonania okna środkowego.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych samowolnie i niezgodnie z przepisami robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu stolarki okiennej i zamurowaniu środkowego otworu okiennego wykonanego w północnej ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Odnosząc się natomiast do kwestii odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku przy ul. [...], PINB stwierdził, że wody opadowe odprowadzane są na nieutwardzony teren tej nieruchomości. Instalacja odprowadzająca wody opadowe z budynku znajduje się w odległości ok. 1 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością stąd wody opadowe wnikają w teren nieruchomości przy ul. [...] a nie są kierowane na teren nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo cokół ogrodzenia wyniesiony jest ok. 5 cm ponad poziom terenu nieruchomości przy ul. [...], co uniemożliwia przepływ wody opadowej z przedmiotowej nieruchomości na teren nieruchomości sąsiedniej. Brak jest zatem postaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie.

Stwierdzone zatem okoliczności uprawniają i zobowiązują do orzeczenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z zakresem robót określonym w sentencji niniejszej decyzji i terminem uwzględniającym okres warunków atmosferycznych umożliwiających wykonanie robót. Wyznaczony termin na wykonanie robót należy liczyć począwszy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, tj. po upływie 14 dni od dnia doręczenia jej stronie, a w przypadku wniesienia odwołania - od dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji utrzymującego w mocy niniejsze rozstrzygnięcie.

Z uwagi zatem na możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem uznano za zasadne nałożenie na inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. - obowiązku wykonania demontażu stolarki okiennej osadzonej w środkowym (usytuowanym na wprost drzwi wejściowych do budynku) otworze okiennym wykonanym w północnej ścianie budynku przy ul. [...], a następnie zamurowania tego otworu okiennego. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdzi wykonanie obowiązku i wyda decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust.3 pkt 1 Pr.bud. albo w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli z uwagi na poprzedni nielegalny stan - objawiony zamurowaniem otworu do pierwotnego stanu obiektu jako legalnego, tj. stanu w którym istniał otwór drzwiowy, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr.bud.

Od decyzji powyższej decyzji odwołanie złożyła P.K.-M., zarzucając naruszenie: art. 333 lit. b w zw. z art. 332 rozporządzenia Prezydenta poprzez uznanie, że wstawienie stolarki okiennej przez poprzednich właścicieli nieruchomości zamieszkiwanej przez inwestora wymagało uzyskania pozwolenia właściwej władzy; § 4 ust. 1 pkt rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu i Architektury z dnia 27 lipca 1951 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1961 r. poprzez uznanie, że wstawienie stolarki okienne przez poprzednich właścicieli nieruchomości zamieszkiwanej przez inwestora wymagało uzyskania pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego; art. 29 ust. 2 pkt 1b Pr.bud. poprzez uznanie, że wymiana stolarki okiennej przez inwestora wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostatecznie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i nadanie dominującego znaczenia dokumentacji i wyjaśnieniom składanym przez J.B. i R.B. w stosunku do wyjaśnień inwestora, które mają kluczowe znaczenie dla postępowania; art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i nadanie dominującego znaczenia dokumentacji i wyjaśnieniom składanym przez J.B. i R.B..

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dnia [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, analizując zebrane dowody obejmujące zarówno oględziny jak i przesłuchania świadków oraz dokumentację zdjęciową, że następuje zgodność, co do stwierdzenia, iż pierwotnie w środkowej części ściany północnej przedmiotowego budynku istniał otwór drzwiowy. O istnieniu drzwi w latach 50-tych ubiegłego wieku świadczą zeznania świadków oraz nadal istniejąca futryna drzwiowa we wnęce budynku. Jak wynika z akt sprawy roboty budowlane w tej części budynku zostały rozpoczęte w latach 60-tych ubiegłego wieku przez poprzednią właścicielkę nieruchomości. Drzwi zostały zamurowane a w obrębie otworu drzwiowego pozostawiono otwór, który zdaniem części świadków służył wentylacji. Świadek A.K. zeznała, że po zamurowaniu otworu drzwiowego pozostawiono otwór mniejszy, w którym była szyba przedzielona szprosami, a od zewnątrz była zamontowana siatka. Świadek B.K. natomiast zeznała, że pozostawiony w obrębie otworu drzwiowego otwór stanowił lufcik o wymiarach zbliżonych do kratki wentylacyjnej. Niezależnie od kwestii wielkości pozostawionego otworu niewątpliwie stwierdzić należy, zdaniem DWINB, że po zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie północnej budynku przy ul. [...] pozostawiono w obrębie otworu drzwiowego mniejszy otwór. Kolejna właścicielka nieruchomości i następca prawny poprzedniego właściciela – P.K.-M. - około roku 2004 wymieniła stolarkę okienną w przedmiotowym otworze. Z zeznań świadków wynika jednocześnie że wymiary otworu okiennego uległy zmianie.

W świetle powyższego organ stwierdził, że od lat 60-tych ubiegłego wieku wykonywano w obrębie pierwotnie istniejącego otworu drzwiowego roboty budowlane, których efektem jest aktualnie istniejący środkowy otwór okienny ścianie północnej budynku. Wykonane roboty budowlane, w efekcie których aktualnie w obrębie otworu drzwiowego znajduje się otwór okienny, nie naruszają powyższego przepisu. Nie można stwierdzić, że nastąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych bowiem w ścianie północnej budynku w środkowej części ściany od lat znajdował się otwór, najpierw drzwiowy, później mniejszy (okienny lub wentylacyjny) a następnie aktualnie istniejący otwór okienny. W niniejszej sprawie istotnym jest zatem fakt usytuowania otworu okiennego w obrębie otworu drzwiowego, który istniał pierwotnie. Reasumując powyższe rozważania, organ stwierdził, że PINB nieprawidłowo zastosował art. 51 ust 1 pkt 2 Pr.bud., bowiem w sprawie brak podstaw do wydania decyzji nakazowej na podstawie powyższego przepisu. Brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Pr.bud. obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego ustalenia przez organ drugiej instancji, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, bowiem pośrodku ściany północnej budynku istniał otwór wentylacyjny w miejscu gdzie wcześniej był otwór drzwiowy, więc nie doszło do naruszenia przepisów Pr.bud., są sprzeczne z prawem i naruszają w sposób oczywisty interes skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z budynkiem od strony północnej. Organ pierwszej instancji dokonał – zdaniem skarżącego – prawidłowych i niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, w świetle których bezpodstawne jest przyjęcie przez DWINB, że nie doszło do naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że przepisy Pr.bud. mają charakter bezwzględnie obowiązujący wobec wszystkich i nie jest dopuszczalne interpretowanie i stosowanie ich w sposób ocenny, jak to uczynił organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji. W dacie zakupu nieruchomości przez ojca skarżącego, to jest około 1962 r., w środkowej ścianie północnej sąsiedniego budynku nie było żadnych drzwi, a okoliczność ta miała niewątpliwie wpływ na decyzję w sprawie zakupu działki przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. dające podstawę do jej uchylenia. A mianowicie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] r. Nr [...] i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Sąd dokonał zatem oceny zaskarżonej decyzji co do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem R. i I.B. z dnia 3 grudnia 2014 r., w którym wskazali na samowolnie wykonane roboty budowlane w budynku przy ul. [...] we W. polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie północnej tego budynku, usytuowanej w odległości ok. 1 m od granicy działki, oraz na skierowanie odpływu wód opadowych na teren nieruchomości stanowiącej ich własność. Zawiadomieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] we W. związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie północnej budynku oraz odprowadzenia wód opadowych z budynku. Taki więc został określony przedmiot prowadzonego postępowania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uchybił powyższej zasadzie.

Kwestią niewątpliwie wyjaśnioną w sprawie jest fakt, że pierwotnie w środkowej części ściany północnej przedmiotowego budynku istniał otwór drzwiowy. Jak wynika ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego budynek przy ul. [...] pierwotnie posiadał 4 otwory okienne w północnej ścianie, a po środku tej ściany, na wprost wejścia do budynku istniał otwór drzwiowy. O istnieniu drzwi w latach 50-tych ubiegłego wieku świadczą zeznania świadków oraz nadal istniejąca futryna drzwiowa we wnęce wewnątrz budynku uwidoczniona na zdjęciach wykonanych w dniu 12 marca 2015 r. podczas oględzin. Następnie otwór ten - jak wynika ze zdjęć dołączonych przy piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. - został zamurowany z pozostawieniem otworu wentylacyjnego o wymiarach około 10 cm na 12 cm. Inwestorem wykonania tych robót była już nie żyjąca I.O.. W aktach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej – jak wskazał organ pierwszej instancji - brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie przez I.O. pozwolenia na zamurowanie otworu drzwiowego i wykonanie otworu wentylacyjnego.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zamurowania otworu drzwiowego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że roboty budowlane w tej części budynku zostały rozpoczęte w latach 60-tych ubiegłego wieku przez poprzednią właścicielkę nieruchomości, bez dokonania jednak żadnych samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Brak jest przede wszystkim określenia kiedy roboty te zostały przeprowadzone i jaki miały charakter (czy zamurowanie obejmowało całość otworu drzwiowego czy tylko część z pozostawieniem otworu okiennego), co ma istotne znaczenie dla wskazania, które z przepisów odnoszących się do przeprowadzenia robót budowlanych mają zastosowanie w niniejszej sprawie i czy w konsekwencji można mówić o samowoli budowlanej.

Podobnie organ odwoławczy uczynił z faktem wykonania istniejącego do dnia dzisiejszego otworu okiennego o wymiarach 0,6 m na 0,77 m, z osadzoną stolarką PCV, uchylną. Jak wynika z protokołu oględzin w obrębie tego otworu, od wnętrza budynku widoczna jest w ścianie wnęka o szerokości 1,14 m i wysokości 2,19 m, w której osadzona jest drewniana ościeżnica drzwiowa. We wnęce widoczne jest nadproże. Szerokość w świetle ościeżnicy wynosi 90 cm. Na wysokości 90 cm istnieje parapet z cegły klinkierowej. Od zewnątrz widoczne są wyprawy tynkarskie i nierówne cegły, brak nadproża konstrukcyjnego w obrębie przedmiotowego otworu.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że właścicielka budynku przy ul. [...] oświadczyła, że wymieniła jedynie około 2004 r. stolarkę okienną w środkowym otworze okiennym budynku na stolarkę o wymiarach najmniejszych jakie dostępne są na rynku, zaś środkowy otwór okienny istniał o wymiarach zbliżonych do obecnego od około 36 lat (stolarka okienna była otwierana). Pod oknem środkowym zamurowano otwór wentylacyjny. Otwór drzwiowy babcia zamurowała około lat 60-tych, pozostawiając wnękę z oknem, ze względu na wykonanie ogrodzenia. Podczas oględzin skarżący jednak okazał zdjęcie budynku, które zostało sfotografowane (brak w aktach sprawy), oraz oświadczył, że okno środkowe poprzednio posiadało wymiary około 0,2 m na 0,2 m i zostało powiększone około 2004 r. Poprzednio otwór nie był oknem, lecz otworem wentylacyjnym. Na dowód powyższego okazał zdjęcie z 2001 r. (brak w aktach sprawy).

DWINB odniósł się do powyższych okoliczności jednym zdaniem, stwierdzając, że kolejna właścicielka nieruchomości i następca prawny poprzedniego właściciela – P.K.-M. - około roku 2004 wymieniła stolarkę okienną w przedmiotowym otworze, zmieniając wymiary otworu okiennego. Jak wskazał jednak organ pierwszej instancji w aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest decyzji udzielającej pozwolenia na ww. roboty budowlane, co oznacza – zdaniem PINB - że P.K.-M. przebudowała przedmiotowy budynek bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Bez oceny z jakimi robotami budowlanymi mamy do czynienia, bez dokonania jakiejkolwiek ich kwalifikacji, organ odwoławczy stwierdził jedynie, że od lat 60-tych ubiegłego wieku wykonywano w obrębie pierwotnie istniejącego otworu drzwiowego roboty budowlane, których efektem jest aktualnie istniejący środkowy otwór okienny ścianie północnej budynku. Bez rozważenia jednak powyższych kwestii niemożliwym jest poczynienie jakichkolwiek dalszych rozważań dotyczących tego, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą postępowania legalizacyjnego.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na materialnoprawną podstawę podjętej w niniejszej sprawie decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Pr.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie zaś z ust. 7 powyższego artykułu przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie zastosowanie mogłyby więc znaleźć, jeśli organ orzekający ustaliłby samowolę budowlaną, przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1, na podstawie którego zastosowanie będą miały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3. W sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej, organ może w niniejszej sprawie bądź to nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.b.) bądź nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.b.). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 Pr.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. - obowiązku wykonania demontażu stolarki okiennej osadzonej w środkowym (usytuowanym na wprost drzwi wejściowych do budynku) otworze okiennym wykonanym w północnej ścianie budynku, a następnie zamurowania tego otworu okiennego. Przy czym, zdaniem Sądu, PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót, traktując je jako przebudowę budynku polegającą na zamurowaniu otworu drzwiowego i wykonaniu w miejscu otworu drzwiowego otworu okiennego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr.bud. przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana wymiarów otworu w ścianie zewnętrznej budynku spełnia powyższą definicję przebudowy. Nie można zatem wykonanych robót budowlanych zakwalifikować jako remont, gdyż istniejący obecnie otwór okienny jest znacznie większy niż wykonany otwór wentylacyjny. Nie pokrywa się on również z istniejącym wcześniej otworem drzwiowym. Przez "remont" – zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr.bud. - należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z odtworzeniem stanu pierwotnego nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Organ drugiej instancji ani nie ustalił, czy wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, i czy istnieje podstawa do zastosowania przepisów art. 51 Pr.bud. DWINB poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane, w efekcie których aktualnie w obrębie otworu drzwiowego znajduje się otwór okienny, nie naruszają przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego. W ocenie Sądu samo stwierdzenie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów techniczno-budowlanych bowiem w ścianie północnej budynku w środkowej części ściany od lat znajdował się otwór, najpierw drzwiowy, później mniejszy (okienny lub wentylacyjny) a następnie aktualnie istniejący otwór okienny, nie jest wystarczające, aby uznać, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] we W. związanych z wykonaniem otworu okiennego w ścianie północnej budynku stało się bezprzedmiotowe. Stanowisko organu wymagało wyjaśnienia i uzasadnienia chociażby z tego względu, że niewątpliwie przedmiotowy budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką, tj. od 10 cm do 1,10 m od granicy nieruchomości skarżącego. Z pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia 22 września 2015 r. wynika, że granica przedmiotowej nieruchomości przebiega w obecnym kształcie od 1970 r. Ponadto, z pisma pełnomocnika inwestora z dnia 12 listopada 2015 r. wynika, że inwestor nie posiada zgody na odstępstwo od ww. przepisów w zakresie wykonania okna środkowego.

Ponadto należy zauważyć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte również w sprawie odprowadzenia wód opadowych z budynku. Do tej kwestii organ drugiej instancji w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ drugiej instancji umarzając postepowanie organu pierwszej instancji nie sprostał opisanym wyżej wymogom. DWINB bez dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wysunął wniosek o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania z uwagi na fakt, że usytuowanie otworu okiennego w obrębie otworu drzwiowego, który istniał pierwotnie, nie daje podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Pr.bud. Bez dokonania jednak kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny czy mamy w sprawie do czynienia z samowolą budowlaną takie stwierdzenie należy uznać za co najmniej przedwczesne. Umorzenie postępowania w sprawie jest możliwe, gdy organ bezspornie stwierdzi, że sporna inwestycja nie jest samowolą budowlaną. Takiego stwierdzenia jednak – po lekturze zaskarżonej decyzji – nie można odnieść do zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 K.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę, nie ocenił zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, co stanowi naruszenie reguł proceduralnych zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 K.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał odwodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Zasada zawarta w art. 7 K.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie: z jednej strony inwestor, a z drugiej strony – skarżący twierdzący, że wykonane roboty budowlane stanowią samowolę. W takiej sytuacji zadaniem organu drugiej instancji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, podjętych w niniejszej sprawie, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. Zasadom art. 8 K.p.a., przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie zaistniała sytuacja – organ drugiej instancji nie odniósł się do żadnego ze stawianych przez stronę odwołującą się w odwołaniu zarzutów, jak i twierdzeń skarżącego, co - w świetle powyższych rozważań Sądu – było koniecznym, aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mimo szeregu niewyjaśnionych kwestii, organ drugiej instancji umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 K.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 K.p.a., bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalnoprawnym jak każda inna decyzja.

W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania otworu okiennego w ścianie północnej budynku oraz odprowadzania wód opadowych z budynku stało się bezprzedmiotowe.

Z tych powodów w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).