Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 335/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt  1lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 roku sprawy ze skargi B. R. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących: B. R. i D. R. solidarnie kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. i D. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położnej w miejscowości D., działka nr 379, spowodowanego jej podziałem.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 września 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla B. i D. R., właścicieli na prawach wspólności ustawowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 379 o pow. 0,6869 ha. Projekt podziału został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...]r., decyzja stała się ostateczną w dniu [...]r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, analizie operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb postępowania organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9660 zł i zobowiązał solidarnie do jej uiszczenia B. i D. R.

W terminie prawem przewidzianym B. i D. R. złożyli odwołanie zarzucając naruszenie art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, bo opartych na wadliwej, wewnętrznie sprzecznej, obarczonej błędami merytorycznymi opinii rzeczoznawcy, wiodącej do wadliwej wartości przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy i dopuszczenie dowodu z ustnej uzupełniającej opinii rzeczoznawcy na okoliczność zastosowania w sposób błędny współczynników korygujących w zakresie dojazdu i dostępności mediów do nieruchomości przed i po podziale. Nadto wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty tj. uwzględnienie zarzutu błędnego zastosowania współczynników – umorzenie postępowania wobec bezprzedmiotowości ustalenia opłaty – w sytuacji braku wzrostu wartości nieruchomości powstałej po podziale, a w przypadku nieuznania zarzutu zmiany współczynnika dojazdu do działek nr 379/4 i 379/5, ustalenia opłaty adicenckiej na kwotę 810 zł.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wójta Gminy L., podzielając stanowisko przez ten organ wywiedzione.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ I instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona w rejestrze gruntów jako działka nr 379 o powierzchni 6869 m², (przed podziałem) stanowiła własność B. i D. R. Uchwałą Rady Gminy nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r.. Nr 184, poz. [...]) z dnia [...]r. wprowadzono na terenie gminy stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i przed jej podziałem. Z uwagi na powyższe organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 10 września 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. która ustaliła, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 213.000,00zł., zaś po podziale 245.200 00 zł., co oznacza, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi kwotę 32.200,00 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 9.660,00 zł (opłata adiacencką).

Kolegium stwierdziło dalej, po analizie operatu szacunkowego, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r., iż nie ma zastrzeżenia co do prawidłowości tego dowodu. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej.

Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie) elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy.

Zdaniem Kolegium w świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym, nie budzi wątpliwości, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Odpowiadając na zarzuty odwołujących, co do niewłaściwego doboru współczynników korygujących oraz przyjętych wag procentowych dla cechy rynkowej wycenianej nieruchomości, jaką jest dostępność komunikacyjna i dostępnych mediów, organ uznał je za niezasadne. Zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 153 ustawy, zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z powyższej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, iż w procesie wyceny obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest spełnienie warunku podobieństwa nieruchomości. Nieruchomościami podobnymi są w świetle art. 4 pkt.16 ustawy nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących.

Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ podkreślił, iż obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze rynku nieruchomości, co byłoby często wręcz niemożliwe. Istotne jest więc zatem to, by różnice pomiędzy nimi zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy dodał, iż sam rzeczoznawca, po przeanalizowaniu zarzutów kierowanych pod adresem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego nie dostrzegł potrzeby korekty zastosowanych współczynników korygujących i przypisanych cechom rynkowym ocen i uznał, że nieruchomość została oszacowana na właściwym poziomie, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów strony zawartych w piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. organ II instancji stwierdził, iż nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne a nie takie same czyli posiadające te same cechy co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena czy nieruchomości są podobne czy też nie - zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych.

W ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy.

Kolegium, nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, jak i w kolejnych pismach rzeczoznawcy majątkowego w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami.

Nadto tut. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 79 k.p.a. i art.10 k.p.a., stwierdziło, iż trudno zgodzić się z odwołującymi, iż w omawianej sprawie naruszono art. 79 k.p.a., bowiem biegły sporządzając operat szacunkowy oraz dokonując dla jego potrzeb oględzin nieruchomości nie podejmuje tych czynności tak jak organ administracji publicznej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, o podjęciu których na mocy powołanego przepisu byłby zobowiązany zawiadomić stronę. Rzeczoznawca majątkowy działa bowiem na podstawie cywilnej umowy zlecenia zawartej z organem I instancji, do której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Bez znaczenia zatem dla omawianej sprawy ma zarzut braku udziału odwołujących w czynnościach biegłego związanych z wyceną przedmiotowej nieruchomości. Obecność właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkowa, ponieważ, jak słusznie wskazuje rzeczoznawca, nieruchomość jest dostępna w zakresie niezbędnym do wyceny dla celu jaki został zlecony. Zdaniem Kolegium nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a. i wynikającej z niego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Pismem z dnia 16 września 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nadto pismem z dnia 10 października 2014 r. poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od jego otrzymania. Termin ten upływał w dniu 5 listopada 2014 r., a z prawa do przeglądania akt D. R. skorzystał w dniu 4 listopada 2014 r. W dniu [...]r. organ wydał decyzję merytoryczną, a wnioski dowodowe strony złożyły już po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, tj. w dniu [...]r. Nadto również Kolegium wezwało strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, z czego strony skorzystały w dniu 29 stycznia 2015 r., a w dniu 4 lutego 2015r. przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. A w piśmie z dnia 1 lutego 2015r. B. R. ponowiła wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności związane ze sporządzoną opinią w zakresie zastosowanej metody, przyjętej do porównań bazy danych oraz wyjaśnienia zastosowanych współczynników korygujących.

Odnosząc się do tego wniosku, Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie Kolegium, wprawdzie przedmiotem wnioskowanego dowodu są istotnie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, takie jak zastosowana metoda, przyjęta do porównań baza danych oraz wyjaśnienie zastosowanych współczynników korygujących to jednak brak jest podstaw do jego przeprowadzenia, bowiem okoliczności te zostały już stwierdzone i szczegółowo wyjaśnione w dopuszczonym z urzędu dowodzie w sprawie, jakim jest operat szacunkowy sporządzony oraz w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r.

Proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń. Kolegium stwierdziło, iż stan faktyczny uważa za ustalony na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu I instancji. Okoliczność, że wyniki tego postępowania są dla strony niekorzystne, nie może uzasadniać prowadzenia uzupełniającego postępowania w drugiej instancji, zwłaszcza przez dopuszczenie dowodu z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, który jak się wydaje powołałby swe wcześniejsze ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, jak i w piśmie wyjaśniającym. Takie ujęcie wynika z przekonania organu odwoławczego o prawidłowości czynności i dowodów zgromadzonych w pierwszej instancji, w tym kwestionowanego operatu szacunkowego oraz z zasad ekonomiki procesowej i szybkości postępowania.

W przedmiotowej sprawie zatem nie budzi wątpliwości tut. Kolegium, iż wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ pierwszej instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych.

W skardze do WSA w Łodzi B. i D. R. zarzucili naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo nieustalenia stanu faktycznego z pominięciem wniosków dowodowych w odniesieniu do operatu szacunkowego oraz załatwienie sprawy z pokrzywdzeniem słusznego interesu skarżących; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 151 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie ceny nieruchomości przy założeniu najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen transakcyjnych oraz art. 153 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy sporządzaniu operatu szacunkowego warunku podobieństwa nieruchomości branych pod uwagę w procesie wyceny i wadliwe zastosowanie współczynników korygujących. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (zob. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia wskazanych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a ustawy.

Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 98a ust. 1, w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z treścią art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2 ).

Z kolei przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy, a także § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Natomiast, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia)

W sprawie niniejszej, wybór podejścia i metody przez rzeczoznawcę pozostaje w zgodzie z przepisami, jednakże sposób wyceny nie odpowiada powyższym wymogom.

Do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem wybrano 11 transakcji nieruchomości wskazanych przez rzeczoznawcę jako podobnych do wycenianej zlokalizowanych na terenie gminy L., P. i S. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, iż przedstawiona baza danych nieruchomości podobnych zawiera wachlarz cech, które nie pozwalają na weryfikację prawidłowości przyjętych do porównań nieruchomości, z powodu skąpego ich opisu. Rzeczoznawca wskazał położenie porównywanych działek przez określenie obrębu i gminy, daty transakcji, powierzchni działek i ceny za m.kw. Nie dostarczył jednak informacji szczegółowych, dotyczących położenia w stosunku do centrum handlu i usług, dostępności do dróg, kategorii i rodzaju dróg dojazdowych, otoczenia, a także cech fizycznych w aspekcie funkcji działki inwestycyjnej, a więc możliwości podziału oraz możliwości przyłączenia mediów. Mimo, że do wyceny zostały przyjęte wymienione cechy, ale niejako in abstracto, bez odniesienia do konkretnych działek porównywanych, co uniemożliwia sprawdzalność podjętych przez rzeczoznawcę działań. Rzeczoznawca dla wytypowanych cech rynkowych określił wagi i stany wynikające z wewnętrznej niejednorodności cech, ale ten zabieg również nie poddaje się ocenie, ze względu na brak odniesienia tych cech do wycenianych nieruchomości. To, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym nie może pozbawiać go możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, tak i organy administracji, jak i sąd kontrolujący.

Przedstawiony operat szacunkowy wymogów tych nie spełnia. Autor operatu nie uzasadnia przyjęcia do porównania tych konkretnych nieruchomości, nie wskazuje na te ich cechy, które następnie zostają przyjęte jako zasadnicze kryteria do określenia ceny. Nie wskazuje też dlaczego konkretnym cechom przypisuje takie wartości, czemu parametr cech fizycznych działki ma największe znaczenie spośród wszystkich uwzględnionych w operacie. Nie znajduje to wytłumaczenia w treści operatu, ani w żadnym innym dokumencie. Nie wyjaśnia tych wątpliwości organ w uzasadnieniu decyzji, ani też nie wskazuje, by w opracowaniu biegłego występowały braki w zakresie wyjaśnienia przyjętych podstaw i metod wyliczenia wartości nieruchomości przyjętych do porównań i końcowo ustalenia wartości nieruchomości wycenianej.

Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak i pod kątem tego czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 dostępny w internetowej bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl).

Tym wymaganiom przedstawiony dokument wyceny nie sprostał, mimo składania przez biegłego dodatkowych wyjaśnień co do jego treści w odpowiedzi na zarzuty stron (pismo z dnia 19 stycznia 2015 r.). W szczególności wymyka się logicznemu wytłumaczeniu przyjęta przez rzeczoznawcę różna ocena cech rynkowych w zakresie dojazdu do nieruchomości i dostępności mediów, wynikająca z przyjętej odmiennej charakterystyki tych parametrów dla nieruchomości przed podziałem (dz. 379) i wycenianych działek po podziale (dz. 379/1, 379/2, 379/3). Mimo, że położenie tych nieruchomości względem drogi i znajdujących się w niej mediów przed podziałem i po jego przeprowadzeniu, nie zmieniła się, to biegły przyjął dla działki przed podziałem ocenę tych cech jako przeciętną, zaś dla powstałych w wyniku podziału trzech z działek położonych w takiej samej konfiguracji względem drogi ocenę dobrą. Co oczywiście w sposób wyraźny wpłynęło na zakres zastosowanych współczynników korygujących i ich wartość końcową. Biegła podejmując próbę wyjaśnienia tej różnicy uzasadniała to różnymi zbiorami nieruchomości porównywalnych, którymi dysponowała przy porównaniu obu grup nieruchomości. Niewątpliwie może to tłumaczyć wynikłą różnicę w ocenie tych cech, ale w sytuacji, gdy wynika to z opisu przyjętych nieruchomości w tych zbiorach, a tych danych operat nie zawiera. Wyjaśnienie biegłego pozostaje więc gołosłownym i autorytatywnym, bo nie poddaje się kontroli. A różnica w wycenie może być znacząca, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca kwestionując taki sposób wyceny, co do którego nie sposób prześledzić toku rozumowania i znaleźć logicznego wytłumaczenia. Wątpliwości tej również nie wyjaśnia uzasadnienie decyzji, a to na organie rozpoznającym sprawę spoczywa obowiązek oceny poprawności i przydatności opinii dla potrzeb rozstrzygnięcia. I to potrzeb rozumianych zgodnie z podstawowymi zasadami poprawnej procedury administracyjnej, a więc organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy ma obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli bez określania hierarchii tych wartości (art. 7 k.p.a.). Tak, aby wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Wynika to bowiem z realizacji wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 i art. 8 k.p.a.). I znajduje odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ administracji powinien w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji art. 107 § 3 k.p.a.). Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

W ocenie sądu dokonana przez organy ocena operatu, mimo że obszerna, to nie odnosi się wprost do treści w nim zawartych lecz posługuje się ogólnymi pojęciami bez odniesienia się merytorycznego do zgłoszonych uwag, wniosków i zastrzeżeń strony. A przedłożony operat jest obarczony szeregiem wad, które budzą istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a brak ich zweryfikowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne dane, zarówno dotyczące przyjętego zbioru nieruchomości do porównań jak i sposobu obliczeń, które umożliwiałyby dokonanie stosownej weryfikacji i ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, w myśl art. 151 ust. 1 ustawy. Uzupełnienie opinii lub sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu winno zawierać uzasadnienie zarówno dla przyjętej bazy nieruchomości podobnych do wycenianej przed i po podziale jak i wytłumaczenie i logiczne uzasadnienie przyjętych ocen poszczególnych cech, w tym zakwestionowanych charakterystyk w zakresie dojazdu i dostępności mediów. Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów i wniosków.

O kosztach postępowania sądowego sąd postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.

A. P.