Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1270/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.

nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą

nr [...], utrzymała w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...], własności nieruchomości, szczegółowo opisanej w sentencji decyzji. Wojewoda stanął na stanowisku, że ujawniona w toku postępowania decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej za zarząd nie stanowi o ustanowieniu zarządu, w sposób prawem przewidziany, na rzecz P. Z tego względu, po ustaleniu przesłanek opisanych w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające /.../ stwierdził nabycie własności, z mocy prawa, na rzecz właściwej Gminy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji z dnia [...] września 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej. Ponadto powołał się na ustawę z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem skarżącego przepisy te uniemożliwiają komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznajac odwołanie ustaliła, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, które eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia

z mocy prawa.

Zgodnie z przepisami rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r.

w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości

w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. Nr 22. poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy

o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź urnowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

Zatem skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

- przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust 1 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...).

Postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r.

Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż

art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej''.

Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie w/w przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej".

Dlatego też zdaniem organu postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. doszła do wniosku, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą.

Organ podkreślił także iż żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych

i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu, a tylko powyższe prawa wyłączają komunalizację z mocy prawa, natomiast faktyczne władanie jej nie wyłącza.

Poza tym organ przyjął, że skoro P. przyznała, że nie posiada tytułu prawnego do gruntu, to ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organ jest prawidłowe i nie narusza prawa procesowego. Dlatego też organ odwoławczy uznał za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości przez organ pierwszej instancji, ponieważ mienie to nie podlega także wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S. A. zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990, nr 32 poz. 191 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tych przepisów wyrażającym się w uznaniu, że należy do terenowych organów administracji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania

o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

- - naruszenie art. 4 i art. 7 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe'' poprzez brak zastosowania w związku z błędnym uznaniem, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez P. podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.,

- naruszenie art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 z późn. zm.) poprzez brak zastosowania w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez P. z dniem 27 maja 1990 r.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

a w szczególności: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone

w art. 5 ust. 1 ustawy p.w.s.t.

- naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 §1 poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień

5 grudnia 1990 r.

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do przytoczenia orzecznictwa i pominięcie zarzutów skarżącego do decyzji Wojewody [...] i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W obszernym uzasadnieniu skarżaca podniosła miedzy innymi, że jej zdaniem przed 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji publicznej stopnia podstawowego.

Zdaniem skarżącej “tytuł prawny do władania przez P. "gruntem kolejowym" mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest nieprzekonywujące" (wyrok NSA I OSK 1401/09).

Zdaniem skarżącej, aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo P. konieczne jest wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa P., ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Pierwszym takim aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r.

o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Przepis art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatacje wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia "cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa". Omawiany akt prawny używa zdaniem skarżącej identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez przedsiębiorstwa państwowe.

Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 2 w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez PKP istotne znaczenie ma też zdaniem skarżącego przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem [...] z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia.

O tym, iż ustawodawca przewidział, że P. posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r.

o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948).

Zdaniem skarżącej posiadanie w zarządzie przez przedsiębiorstwo P. gruntów kolejowych stanowiących własność państwa wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie... (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument

z początkowej części przepisu). Skoro jednak - jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie P., to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter

i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis.

(...) Również z faktu, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1999 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa P. w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nic oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. Skoro jednak mienie kolejowe

z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy. Oczywistą nieprawdą jest twierdzenie, iż ustawa o P. ustanawiała jedynie "zasadę władania gruntami przez P.". Zdaniem skarżącej ustawa ta stwierdzała właśnie, że środki będące w dyspozycji P. stanowią "mienie P.", tak samo jak na gruncie ustawy komunalizacyjnej mienie staje się "mieniem gmin". W przypadku gmin oznacza to uwłaszczenie, nabycie na własność. Czym zatem jest takie stwierdzenie

i w przypadku P.? Zdaniem skarżącej, o ile przedtem "środki" znajdowały się jedynie

w dyspozycji P. ("władało" ono nimi), o tyle na mocy art. 16 ust. 2 ustawy o PKP nabywało ono tytuł prawny do tych środków, gdyż stawały się one "jego mieniem".

Skarżąca podniosła, że na podstawie art. 16 ust. 2 P. nie mogło się legitymować zindywidualizowaną decyzją deklaratoryjną gdyż ustawa nie przewidywała procedury jej wydawania – dokładnie tak samo, jak nie przewidywała procedury wydawania decyzji deklatoryjnych na rzecz t.o.a.p. Wskazuje to zdaniem skarżącej na następującą konstrukcję: określony fakt ma miejsce z mocy prawa i nie ma ustawowego wymogu stwierdzania go w drodze odrębnego postępowania administracyjnego. De facto brak zarówno w u.g.g., jak i w ustawie o PKP procedur stwierdzających przejście praw jest tylko zdaniem skarżącej jeszcze dobitniejszym podkresleniem przejścia tych praw z mocy ustawy.

Działki oznaczone jako nr [...] i [...] stanowią część linii kolejowej [...], zabudowaną budowlami i urządzeniami służącymi do prowadzenia ruchu kolejowego, a zatem nie były zarządzane przez terenowe organy administracji, co oznacza że nie należały w dacie 27 maja 1990 r. do tych organów. Okoliczność ta pominięta została jednak przez organy obu instancji wobec wadliwego zdaniem skarżącej przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Organy nie badały bowiem przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania. Nie ustaliły zatem, czy nieruchomość ta należała, czy też nie do ł.o.a.p.

Zdaniem skarżacej przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stały sie one własnością gminy z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r.

Ponadto w świetle przywołanego art. 5 p.w.s.t. gminy nie otrzymały z mocy prawa mienia należącego do organów administracji centralnej, jak również organów stopnia wojewódzkiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż otrzymały mienie należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego zakładów

i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Zdaniem skarżącej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jak również Wojewoda [...] nie dokonali w prowadzonym postępowaniu, żadnych ustaleń na okoliczność przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Pominęto także przeznaczenie nieruchomości tj. okoliczności wskazujące na należenia spornego mienia do P.

Organ drugiej instancji, nie wyjaśnił również zdaniem skarżacej w jaki sposób, pod względem faktycznym terenowe organy administracji mogły wykonywać czynności cywilnoprawne w stosunku do nieruchomości stanowiącej linię kolejową. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w ślad za Wojewodą [...] nie przeprowadziła żadnych czynności dowodowych na okoliczność, czy terenowe organy administracji korzystały z działek oznaczonych jako nr [...] i [...].

W świetle powyższego organ drugiej instancji nie ocenił zdaniem skarżącej, także należycie dowodów zgromadzonych w postępowaniu, ani też nie uzupełnił materiału dowodowego, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyny dla których odmówił wiarygoności innym dowodom. Zdaniem skarżącego decyzja organu drugiej instancji nie spełnia powyzszych wymogów. Brak jest bowiem w niniejszej sprawie jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego zwłaszcza w zakresie ustalenia charakteru prawnego nieruchomości, podstaw wpisu do księgi wieczystej, a także przeznaczenia nieruchomości. Także w ocenie skarżącej nieuprawnione jest pominięcie decyzji o opłatach jako dowodu na okoliczność należenia spornego mienia do P. Bez względu bowiem na obowiązywanie rozporządzenia wykonawczego, decyzja ta nosi znamiona dokumentu urzędowego, który powinien podlegać ocenie jako dowód w sprawie. Wobec czego zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza zasadę praworządności określoną w treści art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że 'kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5

ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.),

zwanej dalej "ustawą". Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o chrakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia wżycie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być:

1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd,

2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź

3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a byty w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany, nie można było domniemywać jego istnienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna dokładnie określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania - vide uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach

i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia

w życie ustawy z 1985 r. w myśl art. 87 ust. 1 przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca P., że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P., ponieważ bo wystarczający był sam fakt posiadania gruntu.

Zgodnie bowiem z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że sporne działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to przy braku przesłanek wyłączeniowych, że stały się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy [...] i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu tą nieruchomością.

Mając na uwadze znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy dotyczący nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, to brak dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, oznacza że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą.

Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej

z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust.l pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone

w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.

W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Przywołany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.

o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) stanowi:

Mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego,

2) Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności,

3) PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie,

4) PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Przepis ten, jako norma powszechnie obowiązującego prawa, ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tej ogólnej normy ustawowej nie można wyprowadzić prawa zarządu do spornej nieruchomości, tym bardziej, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się

w aktach sprawy nic wynika, żc sporna nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy).

Równie nietrafny jest zarzut niezastosowania art. 4 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312). ponieważ regulacja w nim zawarta dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji.

W niniejszej sprawie nie mógł być też uwzględniony art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia

3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Według art. 2 tej ustawy, bez odszkodowania przeszły na własność Państwa przedsiębiorstwa w nim wymienione. Zgodnie zaś z ust. 7,

o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie było ostateczne i nie podlegało zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Zgodnie z przepisem § 30 ust. 1 porządzenia Rady Ministrów z dnia

30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), właściwy minister miał obowiązek ogłosić w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych, komunikacyjnych i telekomunikacyjnych:

1) przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego na zasadzie art. 2 ustawy, a należących do kategorii przedsiębiorstw, wymienionych

w art. 3 ust. 1 lit. A pkt I -9 i 17 oraz lit. C oraz

2) przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust 1 lit. A pkt 1-10, 12, 15

i 17 oraz lit. C ustawy.

Tymczasem z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że PKP nie uzyskały orzeczenia właściwego Ministra i nie dokonano stosownego ogłoszenia w Monitorze Polskim. Podkreślić też należy, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U.

Nr 3, poz. 17 ze zm.) przeszły na rzecz Państwa w całości przedsiębiorstwa wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6 tej ustawy). W ustawie tej nie ma przepisu, który pozwalałby na przejęcie w ramach nacjonalizacji mienia nie należącego do przedsiębiorstwa. Przepisów o nacjonalizacji ze względu na ich charakter nie można interpretować rozszerzająco. Zastrzeżenie to odnosi się zatem także do treści normatywnej art. 6 omawianej ustawy. W konsekwencji nie można przyjąć, tak jak sugeruje to skarżąca, że nacjonalizacja obejmuje również majątek nie należący do przedsiębiorstwa (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07).

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem.

Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06).

Z przedstawionym przez P. w skardze stanowisku opartym na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1767/07, Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie zgadza, ponieważ wyrok ten jest wyrokiem odmiennym od aktualnej linii orzecznictwa i reprezentuje pogląd, którego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.