Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2a,  art. 90 ust. 3a,  art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant specjalista Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 29 grudnia 2009 r. nr XLVI/433/2009 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść punktu 5, załącznika numer 3 do uchwały, 2) zasądza od Rady Powiatu w Tarnowskich Górach na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. H. W. pismem z dnia [...] r., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (w którym przedstawiono analogiczną argumentację jak w skardze) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Powiatu w Tarnowskich Górach (dalej: Rada) z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XLVI/433/2009, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne (t.j. Dz. Urz. Województwa Śląskiego z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 4611).

Skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sposobu ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) w każdym miesiącu zawartej w ust. 5 w załączniku nr 3 "Roczne rozliczenie dotacji" oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., poz. 2572 ze zm. – dalej: u.s.o.) poprzez wprowadzenie dwóch odmiennych sposobów ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków). Uchwałą tą Rada, powołując się na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o systemie oświaty, określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie powiatu tarnogórskiego oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W § 4 ust. 1 ww. uchwały Rada wskazała, że dotacje dla szkół i placówek niepublicznych ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca. Wzór informacji określa załącznik nr 2 do uchwały.

Jednocześnie w § 7 tej uchwały Rada zobowiązała podmiot otrzymujący dotację do półrocznego i rocznego rozliczania się z otrzymanej dotacji poprzez przedstawienie na piśmie zestawienia wydatków według załącznika nr 3 do uchwały.

W ust. 5 tego załącznika Rada wskazała, że rzeczywistą liczbę uczniów w każdym miesiącu należy ustalić dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15. dniu miesiąca (wynik należy podać w liczbach całkowitych, stosując zaokrąglenie na zasadach matematycznych).

W ten sposób Rada zdefiniowała w uchwale dwa odmienne sposoby ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków): jeden do naliczania dotacji, drugi do rozliczania dotacji. Wprowadzenie takich zapisów skutkuje wykazywaniem za każdym razem innej rzeczywistej liczby uczniów, a w konsekwencji, w każdym przypadku innej należnej kwoty dotacji. Zdaniem skarżącego zapisy uchwały są więc niespójne i wymagają konwalidacji poprzez podjęcie działań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z treścią art. 90 u.s.o. Nadmienił, że zgodnie z uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 21 maja 2009 r. 139/g116/D/09 - przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. w sposób jednoznaczny wiąże wysokość udzielanej dotacji z rzeczywistą, a nie w inny sposób ustalaną liczbą dzieci, a jedynym warunkiem uzyskania uprawnienia do otrzymania dotacji jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów w określonym terminie.

Z ostrożności skarżący wskazał, że uchwała Rady z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie zawiera uzasadnienia umożliwiającego stronie merytoryczne odniesienie się do stanowiska Rady. Tymczasem m.in. z zasad techniki prawodawczej (Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz. 908) oraz Statutu Powiatu Tarnogórskiego (§ 25 ust. 2 pkt 8 uchwały Nr V/68/2007 Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie zatwierdzenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu Tarnogórskiego (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2007 r., nr 69, poz. 1421 ze zm.) wynika, że projekty uchwał powinny zawierać uzasadnienie.

2. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności z ustawą o systemie oświaty oraz ustawą o finansach publicznych.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. (I SA/Gl 1084/13) na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd podał, że kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. stanowią w § 4, że dotacje, o których mowa w § 2 ustala się w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów lub wychowanków według stanu na dzień 1 każdego miesiąca. Wzór zawarty w załączniku wymaga podawania (z rozbiciem na poszczególne miesiące) "rzeczywistej liczby uczniów", którą oblicza się dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15. dniu miesiąca i podając uzyskaną po zaokrągleniu liczbę całkowitą.

Zasadniczy zarzut skargi skarżącego w przedmiotowej sprawie, koncentruje się wokół niespójności uchwały, w ramach której ustanowiono dwa odmienne sposoby ustalania rzeczywistej liczby uczniów (wychowanków) – jeden do naliczania dotacji, a drugi, odmienny do rozliczania dotacji.

Kryterium otrzymania dotacji powiązane jest z osobą ucznia lub wychowanka, przy czym ustawodawca nie definiuje jak należy rozumieć wyrażenie "na każdego ucznia (wychowanka)". Ze względu na to kryterium (inne niż wynikające z art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3d u.s.o.) przyznanie tych dotacji ma charakter podmiotowy.

Z wniosku złożonego obligatoryjnie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wynikać musi prognozowana liczba uczniów (wychowanków) placówki, co ma umożliwić zaplanowanie w budżecie dotacji na następny rok.

Dotacje te są przekazywane w comiesięcznych transzach wypłacanych do ostatniego dnia miesiąca, a zatem zasadne jest ich wypłacanie według danych o faktycznej liczbie uczniów na dany (np. pierwszy) dzień miesiąca. Ustanawiając w § 4 zaskarżonej uchwały, obowiązek podawania tych danych według wzoru określonego w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały tj. podawania liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca kalendarzowego Rada zrealizowała kompetencje dotyczące trybu udzielania dotacji oraz danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Z kolei określając metodę obliczania rzeczywistej liczby uczniów w załączniku nr 3 skonkretyzowano zakres danych zawartych w rozliczeniu dotacji i sposób rozliczenia dotacji.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu nie sposób było podzielić prezentowanego przez skarżącego stanowiska, że regulacje te są wobec siebie sprzeczne i niespójne. Ich stosowanie ma bowiem inne cele, tj. w pierwszym przypadku jest to wypłata dotacji za dany miesiąc w kwocie odpowiadającej liczbie uczniów (wychowanków) na pierwszy dzień tego miesiąca, a w drugim – weryfikacja zasadności wykorzystywania otrzymanych dotacji z uwzględnieniem uśrednionej zmiany liczby uczniów (wychowanków) dokonującej się na przestrzeni okresu półrocznego i rocznego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę po raz pierwszy, § 4 i § 7 oraz załącznik nr 2 i 3 do zaskarżonej uchwały nie naruszają ustawy o systemie oświaty, w tym w szczególności art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4 oraz wskazanego przez pełnomocnika strony na rozprawie - art. 90 ust. 2a i 3a tej ustawy.

4. Pełnomocnik skarżącego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § i p.p.s.a. poprzez:

a) nienależne sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze na uchwalę Rady, w szczególności zarzutu nienależnego żądania przez starostwo przy rozliczeniu dotacji podania innych niż faktyczna liczba uczniów danych takich jak faktury, rachunki, lista płac a także zarzutu braku sporządzenia przez organ uzasadnienia uchwały z dnia 28 maja 2013 r. w następstwie czego skarżący pozbawiony został możliwości poznania stanowiska Sądu w niniejszym zakresie;

b) lakoniczne i zdawkowe wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak rzetelnej argumentacji na temat podniesionych w skardze zarzutów, co nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, w następstwie czego brak jest możliwości kontroli kasacyjnej orzeczenia;

II. naruszenie przepisów prawa:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o. oraz w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 85 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. i w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla ich rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona uchwała, tj. § 7 wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały nie narusza, ustawy o systemie oświaty, podczas gdy sposób określenia przy rozliczeniu rzeczywistej liczby wychowanków/uczniów przy korzystaniu z miernika określonego w załączniku nr 3 zaskarżonej uchwały skutkuje powstaniem sytuacji, w której w rzeczywistości po rozliczeniu dotacji, wysokość otrzymanej dotacji jest nieadekwatna do iloczynu liczby wychowanków i kwoty przewidzianej na jednego wychowanka danej placówki/szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Tarnogórskiego, wbrew dyspozycji art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o., a co za tym idzie, w poszczególnych przypadkach beneficjent jest zobowiązany dokonać zwrotu dotacji, mimo iż po rozliczeniu w rzeczywistości jej wysokość jest mniejsza niż faktyczna liczba uczniów, co z kolei skutkuje tym, iż przedmiotowy zwrot musi zostać dokonany ze środków własnych beneficjenta jako, że nie może zostać pokryty z otrzymanej w następnym okresie dotacji z uwagi na jej charakter celowy.

5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. (II GSK 719/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Odnosząc się do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej NSA przypomniał, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji.

Z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób realizacji dotacji. NSA podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że przepis ten daje szerokie uprawnienie do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, jednak z tego stwierdzenia nie można wyprowadzać wniosku, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest organowi (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1589/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II GSK 1570/12 - CBOSA).

W ocenie NSA treść uchwały musi uwzględniać istniejący stan prawny, zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy prawa. Dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale muszą to być informacje prawem dozwolone, a więc takie które pozostają w zakresie ustawowego umocowania. Oznacza to, że uchwała oparta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. nie może regulować inaczej niż czyni to ustawa postępowania kontrolnego. Skoro ta problematyka została uregulowana w ustawie w sposób kompleksowy, to w tym zakresie Rada nie może tworzyć dodatkowych wymogów.

W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności mając na uwadze treść art. 90 ust. 4 u.s.o, art. 90 ust. 2a i 3 u.s.o. nie przedstawił wystarczającej argumentacji pogłębionej szczegółową analizą zapisów uchwały Rady, odnoszącej się do treści § 7 i ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały, w kontekście przekroczenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustawowego upoważnienia do konstruowania regulacji prawa miejscowego odnoszących się do trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Okoliczność ta miała o tyle istotne znaczenie, że w ocenie Sądu I instancji w ust. 5 załącznika numer 3 do uchwały określono metodę obliczania rzeczywistej liczby uczniów a tym samym skonkretyzowano zakres danych zawartych w rozliczeniu dotacji i sposób rozliczania dotacji. Natomiast z regulacji zawartych w ustawie o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, w wysokości określonej w ustawie, pod warunkiem, że podmiot prowadzący określoną palcówkę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów w terminie nie późniejszym niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

W tym zakresie NSA zauważył, że ustawodawca nie posługuje się w ustawie o systemie oświaty pojęciem "rzeczywista liczba uczniów", które to pojęcie zostało wprowadzone do załącznika numer 3, który stanowi integralną część w/w uchwały Rady. Ponadto treść ust. 5 załącznika numer 3 wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zdefiniował pojęcie "rzeczywistej liczby uczniów" poprzez wprowadzenie określonego działania matematycznego.

NSA podkreślił także, że integralną część wskazanej wyżej uchwały stanowi również załącznik numer 2, który nakłada na podmiot dotowany obowiązek miesięcznego informowania organu udzielającego dotacji o liczbie uczniów na określony dzień. Zawarte w załączniku numer 2 rozwiązanie dotyczące rozliczenia dotacji pozostaje w związku z treścią przepisów wskazujących na obowiązek przekazywania przyznanych dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca i umożliwia organowi sprawowanie bieżącej skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją.

Wobec powyższego NSA uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do nie wyjaśnienia przyczyn dla których Sąd I instancji uznał, że kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasad określonych w art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o.

6. Podczas rozprawy w postępowaniu ponownym pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował brak podstaw do zastosowania przez Radę kryterium matematycznego, zaś pełnomocnik organu konieczność kompleksowej analizy przepisów uchwały oraz specyfikę placówek wychowawczych.

Pełnomocnicy stron wskazali także, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę nowej uchwały w analizowanej materii (z dnia 25 czerwca 2014 r.), jednak nie powoduje to bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

7. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zawierające z natury swej przepisy generalne powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów - są jedynym ze źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem stanowienia aktów prawa miejscowego tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w tym zakresie przez ustawy. Reguły tworzenia prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach przez radę powiatu zostały określone m.in. w art. 40, 42, 43, 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm. – dalej: u.s.p.).

Zgodnie też z brzmieniem art. 87 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, przysługuje prawo, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie skarżący posiada interes prawny (co nie jest kwestionowane) w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, a także wezwał organ samorządu terytorialnego do usunięcia wywołanego uchwałą naruszenia przysługujących mu uprawnień związanych wysokością otrzymywanych dotacji podmiotowych na prowadzone przez niego szkoły (placówki) niepubliczne.

8. Sąd stwierdza, że kwestionowana przez skarżącego treść punktu 5. załącznika numer 3 do zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 90 ust. 4 w związku z ust. 2a i 3a u.s.o. Rada w załączniku, który stanowi integralną część uchwały, wprowadziła bowiem nie przewidziane przez ustawodawcę kryterium co do wysokości dotacji podmiotowej dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, posługując się pojęciem "rzeczywistej liczby uczniów" zdefiniowanym w pkt 5, załącznika nr 3, jako rezultatu podzielenia przez dwa: sumy połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełnej liczby uczniów w 15. dniu miesiąca. Przy tym Rada wskazała, że uzyskany wynik należy podać w liczbach całkowitych, stosując zaokrąglenie na zasadach matematycznych.

Równocześnie należy doprecyzować, że opisane działanie matematyczne stanowi w świetle przepisów zaskarżonej uchwały finalny sposób rozliczenia dotacji – co nie jest w sprawie sporne (por. odpowiedź na skargę). Stosownie bowiem do § 7 uchwały podmiot otrzymujący dotację jest zobowiązany do półrocznego rozliczania się w terminie do 15 lipca za okres od 1 stycznia do 30 czerwca, oraz do rocznego rozliczenia się w terminie do 15 stycznia roku następnego po udzieleniu dotacji za okres od 1 stycznia do 31 grudnia z otrzymanej dotacji poprzez przedstawienie na piśmie zestawienia wydatków – właśnie według załącznika nr 3 do uchwały.

Uprzednio otrzymana przez szkołę dotacja – ściślej: miesięczna część dotacji – ustalona stosownie do § 4 uchwały, na podstawie informacji przekazanych przez szkołę o liczbie uczniów (wychowanków) według stanu na dzień 1. każdego miesiąca, bez zastosowania jakichkolwiek działań matematycznych, podlega właśnie weryfikacji zgodnie z § 7 uchwały i załącznikiem nr 3.

Innymi słowy, otrzymane miesięczne części dotacji – obliczone na podstawie liczby uczniów (wychowanków) według stanu na 1. dzień danego miesiąca (bez działań matematycznych), podlegają ostatecznej weryfikacji przy przyjęciu parametru liczby uczniów, lecz rozumianego już nie jako ich liczba na 1. dzień danego miesiąca, lecz jako rezultat działania matematycznego, w tym przy zastosowaniu zaokrąglenia, gdyż wynikiem dodawania i dzielenia może nie być liczba całkowita.

9.1. Stosownie do art. 90 u.s.o. (biorąc pod uwagę brzmienie przepisu według czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały – por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, Lex nr 327767) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 2a).

Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 3a).

Dotacje, o których mowa, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c) oraz są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d).

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f). Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek.

Szczególnie istotne jest wskazanie, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

9.2. Przez wymieniony w art. 90 ust. 4 u.s.o. tryb udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (np. formę wniosku, jeżeli jest wymagany przez przepis ustawy), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji uwzględniające przepisy art. 90, a w szczególności ust. 3c (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 374/10, Lex nr 595362). Tryb rozliczania oznacza zaś zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Oprócz tego u.s.o. nakazuje organom stanowiącym j.s.t. uregulowanie tam również trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym nieprowadzonym przez samorządy.

Jednocześnie w art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia w szczególności podstawę obliczenia dotacji, to jest mając na uwadze art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o.: liczbę uczniów lub wychowanków oraz kwotę nie niższą niż kwota przewidziana na jednego ucznia albo wychowanka danego typu i rodzaju szkoły albo rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08, Lex nr 500021).

Sąd w tym miejscu podkreśla, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji, o których mowa w tym przepisie powinny być w uchwale uwzględnione (podkr. WSA), a nie ustalone (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., II GSK 1026/11, Lex nr 1415107). Organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli, lecz uwzględnia przy tym wynikające z ustawy podstawy obliczenia dotacji. Jeśli organ uchwałodawczy dokona ustalenia parametru stanowiącego podstawę obliczenia dotacji, wyjdzie poza upoważnienie ustawy.

9.3. W realiach tej sprawy Rada na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. w istocie dokonała niedopuszczalnego ustalenia parametru stanowiącego podstawę obliczenia dotacji. W punkcie 5 załącznika nr 3 do uchwały ustaliła co należy rozumieć przez liczbę uczniów, o której mowa w art. 90 ust. 2a lub 3a u.s.o. Zamieściła definicję legalną pojęcia "rzeczywista liczba uczniów" wskazując, że ten parametr – stanowiący podstawę obliczenia części dotacji za dany miesiąc - "ustala się dzieląc przez dwa sumę połowy uczniów w pierwszym i ostatnim dniu miesiąca oraz pełną liczbę uczniów w 15 dniu miesiąca (wynik należy podać w liczbach całkowitych, stosując zaokrąglenie na zasadach matematycznych)".

Nie trudno dostrzec, że zastosowana przez Radę metoda stanowi uśrednienie liczby uczniów (wychowanków) w skali miesiąca i może prowadzić do uzyskania wyniku wyrażonego przy zastosowaniu ułamka. Dopiero zaokrąglenie pozwala na uzyskanie w każdym przypadku liczby całkowitej.

Tymczasem treść art. 90 ust. 2a i 3a u.s.o. nie dopuszcza tego rodzaju operacji matematycznej, ponieważ ustawodawca wskazał, że dotacja przysługuje "na każdego ucznia" lub "każdego wychowanka" w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana "na jednego ucznia" lub "na jednego wychowanka". Użyte w tekście ustawy zaimki "każdy" i "jeden" wykluczają zdaniem Sądu przyjęcie, że uczniem lub wychowankiem na którego przysługuje dotacja, jest abstrakcyjny podmiot, który może zostać wyrażony liczbą, uzyskaną w wyniku zaokrąglenia liczby niecałkowitej.

9.4. Należy więc skonstatować, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie dają upoważnienia do zdefiniowania pojęcia "rzeczywistej liczby uczniów" w sposób określony w pkt 5 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały.

Trzeba bowiem wskazać, że z art. 90 ust. 2a i ust. 3a u.s.o. wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów - mając na uwadze czas przekazywania dotacji. Dotacje zgodnie z ust. 3c art. 90 ustawy są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Użyty w definicji zawartej w załączniku nr 3 do uchwały "matematyczny" sposób obliczania liczby uczniów w danym miesiącu, stanowiącej podstawę obliczania dotacji - nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty.

9.5. Oceny tej nie zmienia stanowisko organu, że uwzględnienie w trybie rozliczenia dotacji takiego sposobu ustalenia (uśrednienia) liczby uczniów, którzy uczęszczali do szkoły w danym miesiącu, lecz nie od pierwszego do ostatniego dnia tego miesiąca, jest najbliższe faktycznej liczby uczniów w danym miesiącu. Sformułowana przez Radę definicja "rzeczywistej liczby uczniów" może prowadzić (i w praktyce doprowadziła) do określenia innej kwoty dotacji, aniżeli przy zastosowaniu kryteriów wynikających z u.s.o. Tymczasem podstawą do wprowadzenia regulacji determinujących podstawę obliczenia dotacji może być wyłącznie przepis ustawy.

W nawiązaniu do tego argumentu można dodać, za stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu (str. 9) kasatoryjnego wyroku NSA z dnia 20 maja 2015 r., że zawarte w (niezaskarżonym) załączniku nr 2 do uchwały rozwiązanie dotyczące rozliczenia dotacji pozostaje w związku z treścią przepisów wskazujących na obowiązek przekazywania przyznanych dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca i umożliwia organowi sprawowanie bieżącej skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją.

We wskazywanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1609/11 (Lex nr 1291737) NSA nie zaakceptował sposobu ustalania "rzeczywistej liczby uczniów" w danym miesiącu na sutek działania matematycznego, lecz stwierdził, że nie przekracza zakresu upoważnienia ustawowego w odniesieniu do trybu udzielania i rozliczania dotacji, regulacja przewidująca obliczenie dotacji w poszczególnych miesiącach na każdego ucznia wykazanego w informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów, składanej przez podmioty dotowane do 5 dnia każdego miesiąca - według stanu na pierwszy dzień miesiąca. Zatem była to regulacja diametralnie odmienna od tej, która została zaskarżona w tej sprawie. Warto ponownie przypomnieć, że o liczbie uczniów (wychowanków) według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca mówi § 4 uchwały Rady i załącznik nr 2 – a te regulacje nie są kwestionowane.

Nieprzystające do realiów tej sprawy jest także powołanie się w odpowiedzi na skargę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., I SA/Kr 1106/08 (Lex nr 509690). Niezależnie od tego, że w tym wyroku Sąd zakwestionował zgodność z ustawą kilku przepisów uchwały, należy wskazać, że w niniejszej sprawie kwestia obowiązku podmiotu dotowanego do przekazywania informacji o ilości uczniów (wychowanków) pobierających naukę - nie jest sporna.

Wbrew stanowisku wyrażonemu podczas rozprawy, niniejsza sprawa dotyczy innego problemu prawnego, aniżeli sprawa I SA/Gl 101/14, w której spór koncentruje się wokół interpretacji pojęcia "wychowanek", zawartego w przepisach ustawy o systemie oświaty (czy "wychowankiem" jest osoba skierowana przez starostę do ośrodka wychowawczego, niezależnie od jej faktycznego przybycia do ośrodka, czy też należy przez to pojęcie rozumieć osobę, która faktycznie stawiła się albo została doprowadzona do ośrodka). Stąd nie można twierdzić, że stanowisko organu w niniejszej sprawie znajduje oparcie w poglądzie Sądu wyrażonym w sprawie I SA/Gl 101/14.

10. Nieskuteczny jest zaś zarzut podnoszący brak uzasadnienia uchwały Rady w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiedź udzielona na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przede wszystkim stanowi spełnienie wymogu formalnego, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 87 u.s.p.). Gdy organ uzna zasadność podniesionych w nim argumentów, może doprowadzić do zmiany zaskarżonej uchwały, ale organ nie ma nawet obowiązku odpowiedzieć na to wezwanie (art. 53 § 2 p.p.s.a. – por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, Lex nr 260435). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa będzie bezskuteczne, gdy wezwany organ wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia albo nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nieodniesienie się zatem do zarzutów, zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanego aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., II FSK 2259/10, CBOSA).

11. Jak wyżej wykazano zaskarżona regulacja zawarta w pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały Rady z dnia 29 grudnia 2009 r. nr XLVI/433/2009 przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 w związku z ust. 2a i 3a ustawy o systemie oświaty, co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Sformułowanie to wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na względzie należało na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść punktu 5, załącznika numer 3. do przedmiotowej uchwały.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (540 zł), obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł) - ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).