Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 32/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 53 par 2b, art. 161 par 1 pkt 3, art. 149 par 1a w z. z par 1 pkt 3, art. 149 par 2, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 roku sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwrotu kosztów zabiegu 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 4. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. na rzecz skarżącej D. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2017 r. (data wpływu pisma do organu – 14 listopada 2017 r.) D. G. zwróciła się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z pismem o zwrot kosztów operacji, tj. fakoemulsyfikacji zaćmy z wszczepieniem sztucznej soczewki wewnątrzgałkowej do torebki soczewki oka prawego, przeprowadzonej w dniu 18 października 2017 r. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 7 ust. 2 lit. b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej. W załączeniu przedstawiła kserokopię dowodu osobistego, kartę informacyjną, informację o zastosowanym leczeniu oraz dowód potwierdzający uiszczenie opłaty za wykonanie zabiegu medycznego.

W piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe, pismo [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował D. G., że podstawą wydatkowania środków publicznych przez NFZ jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Tym samym NFZ może rozliczać się jedynie ze świadczeniodawcami płacąc za zrealizowane świadczenia w ramach zawartych umów. Centrum Medyczne A w K. nie zawarło umowy z NFZ na leczenie osób ubezpieczonych.

Jednocześnie wskazano, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają pacjentom możliwości zwrócenia się do NFZ o pokrycie poniesionych kosztów leczenia ani w całości ani w części. Wyjątek stanowi możliwość uzyskania przez pacjenta zwrotu poniesionych kosztów za świadczenia zdrowotne udzielone poza granicami Polski, w państwie członkowskim UE w ramach tzw. dyrektywy transgranicznej o ile świadczenia te należą do świadczeń gwarantowanych w Polsce w ramach powszechnego systemu ubezpieczenia zdrowotnego. W rozpatrywanym przypadku zabieg został wykonany w K., co oznacza, że przepisy dyrektywy nie mają zastosowania, a w ramach obowiązującego prawa [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie ma możliwości zrefundowania kosztów leczenia wykonanego poza systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

W dniu 27 listopada 2017 r. D. G. skierowała do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kolejne pismo, w którym ponownie powołując się na art. 7 ust. 2 lit. b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej zawarła wezwanie do zwrotu kwoty w wysokości

3950 zł, tj. refundacji kosztów operacji usunięcia zaćmy oka prawego przeprowadzonej w dniu 18 października 2017 r. w Centrum A w K.

W odpowiedzi na powyższe pismo, [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. i poinformował ponownie D. G., że żaden przepis obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przyznaje osobom objętym jej działaniem prawa żądania zwrotu środków poniesionych na opiekę zdrowotną poza systemem ustawy (zabieg zaćmy został wykonany na terenie kraju w podmiocie leczniczym nieposiadającym umowy z NFZ). W tym zakresie nie istnieje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy osobą domagającą się refundacji, a organami wymienionymi w ustawie, stąd nie stanowi podstawy do orzekania w sprawie.

Ponadto podkreślono, że zgodnie z cyt. Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej "transgraniczna opieka zdrowotna" oznacza opiekę zdrowotną świadczoną lub przepisaną w państwie członkowskim innym, niż państwo członkowskie ubezpieczenia, dlatego też w przypadku leczenia na terenie Polski przepisy dyrektywy nie mają zastosowania. Ponadto żaden przepis dyrektywy nie zobowiązuje państwa członkowskiego do zwrotu kosztów opieki zdrowotnej świadczonej przez świadczeniodawców działających na jego terytorium, jeżeli świadczeniodawcy nie są częścią systemu zabezpieczenia społecznego lub publicznego systemu opieki zdrowotnej państwa członkowskiego.

W dniu 8 stycznia 2018 r. D. G. wniosła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismo zatytułowane "wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa" w którym wskazała, że w piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. wystąpiła do NFZ z wnioskiem o zwrot kosztów leczenia, lecz do dnia dzisiejszego organ nie zajął stanowiska w przepisanej formie.

W odpowiedzi na powyższe pismo, [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. wskazał, że stanowisko organu w sprawie zwrotu kosztów zabiegu okulistycznego zostało przedstawione w pismach z dnia 20 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.

W dniu 26 lutego 2018 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła skarga D. G. z dnia 20 lutego 2018 r. na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w Ł. w przedmiocie decyzji o zwrocie kosztów zabiegu medycznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. wezwała ŁOW NFZ do zaprzestania naruszenia prawa w postaci niewydania prawem przepisanego orzeczenia. Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki pismem z dnia 15 stycznia 2018 roku poinformował skarżącą, iż stanowisko w sprawie zwrotu kosztów leczenia zostało przedstawione w pismach z dnia 20 listopada oraz z dnia 22 grudnia 2017 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli.

Podała, że wydanie decyzji administracyjnej umożliwiłoby jej, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie procedury odwoławczej oraz następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wówczas mógłby ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do dokonania zwrotu kosztów leczenia.

Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 61 k.p.a., poinformował D. G. o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, tj. refundacji kosztów operacji usunięcia zaćmy oka prawego. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 12 marca 2018 r.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor ŁOW NFZ odmówił sfinansowania zrealizowanej w dniu 18 października 2017 r. operacji usunięcia zaćmy oka prawego z jednoczesnym wszczepieniem soczewki, przeprowadzonej poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego w łącznej kwocie 3 950 zł.

W dniu 26 kwietnia 2018 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie D. G. od decyzji Dyrektora ŁOW NFZ z dnia [...] skierowane do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W związku z wniesionym odwołaniem pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. Dyrektor ŁOW NFZ skierował do skarżącej zapytanie, czy złożone pismo z dnia 20 lutego 2018 r. ma być potraktowane jako skarga na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy- też z uwagi na jej uzasadnienie (treść) stanowiło wniosek o zwrot kosztów zabiegu.

W dniu 2 maja 2018 r. Dyrektor ŁOW NFZ przekazał przedmiotowe odwołanie wraz z kserokopią akt sprawy do Prezesa NFZ.

W odpowiedzi na pismo z dnia 30 kwietnia 2018 r. w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że przedmiotowe pismo z dnia 20 lutego 2018 r. jest skargą na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŁOW NFZ wniósł o umorzenie postępowania. Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut, iż postępowanie było prowadzone przewlekle oraz, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ nie pozostawił żadnego pisma skarżącej bez odpowiedzi i bez zbędnej zwłoki udzielał odpowiedzi na wszystkie pisma. Po otrzymaniu pisma z 20 lutego 2018 r. ponownie wzywającego do zapłaty za świadczenie komercyjne wykonane poza systemem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wszczął na wniosek strony postępowanie w trybie art. 109 ustawy. Wyjaśnił, że poprzednie pisma skarżącej dotyczące sfinansowania świadczenia wykonanego komercyjnie poza systemem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych były traktowane jako wezwania do zapłaty o charakterze cywilnoprawnym. Zatem nie była to sprawa o charakterze administracyjnym.

Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 5269/16 organ podkreślił, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów leczenia na wniosek świadczeniobiorcy, czyli ubezpieczeniowego. Podmiotem takim jest świadczeniodawca. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie dysponuje podstawą prawną do orzekania o zwrocie takich kosztów. Nawet art. 109 ustawy, nie stanowi podstawy do orzekania bezpośrednio o zwrocie świadczeniobiorcy poniesionych opłat (kosztów) za wykonane świadczenie. Oznacza to, że Dyrektor ŁOW NFZ prawidłowo odmówił zwrotu kosztów leczenia komercyjnego traktując pisma skarżącej jako wezwania do zapłaty o charakterze cywilnoprawnym. Wszczęcie postępowania w trybie art. 109 ustawy, na kolejne żądanie skarżącej nie było więc obligatoryjne. Skoro zatem Dyrektor ŁOW NFZ wszczął postępowanie administracyjne na żądanie skarżącej i uczynił to niezwłocznie po wpływie kolejnego wezwania, tj. z dnia 20 lutego 2018 r. pomimo braku takiego obowiązku prawnego, to tym bardziej nie można zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności, czy przewlekłości. W świetle przedstawionej argumentacji, zdaniem organu wniosek o umorzenie postępowania jest w pełni uzasadniony.

Zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia przez wykazanie, że przed złożeniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyczerpała środek zaskarżenia tj. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 37 § 1, 2 i 3 k.p.a.

Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 26 czerwca 2018 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. wezwała organ do zaprzestania naruszania prawa. Pismo z dnia 8 stycznia 2018 r. należy uznać, zdaniem skarżącej za ponaglenie zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 k.p.a., ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy. Odwołując się do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. podała, że w niniejszej sprawie organ nie zajął stanowiska, nie wszczął postępowania tylko wysyłał do strony pisma. Formalne wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dniu 6 marca 2018 r., tj. po upływie 5 miesięcy od daty złożenia wniosku z dnia 13 listopada 2017 r., co uzasadniało wniesienie ponaglenia. Reasumując skarżąca podniosła, że pismo z dnia 8 stycznia 2018 r. pomimo, że nie zostało nazwane "ponagleniem" spełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zawiera uzasadnienie i zostało złożone do organu właściwego, który winien przekazać przedmiotowe pismo organowi wyższego stopnia. Jeżeli w ocenie organu ponaglenie nie spełniało warunków formalnych, winien zgodnie z art. 64 § 2 i art. 63 § 1 i § 2 w zw. z art. 37 k.p.a. wezwać stronę do jego uzupełnienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ NFZ nie skorzystał ze wskazanej powyżej instytucji, a zatem w ocenie organu pismo z dnia 8 stycznia 2018 r., spełniało wszystkie ustawowe przesłanki, jakie winno spełniać ponaglenie. Fakt nieprzekazania środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia obarcza tylko i wyłącznie organ I instancji, a nie stronę postępowania, której nie wezwano do usunięcia braków formalnych. W załączeniu skarżąca przedstawiła kserokopię pisma z dnia 8 stycznia 2018 r. wraz z dokumentem potwierdzającym datę nadania pisma.

W dniu 19 września 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 19 września 2018 r., w którym wniósł o zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wydania decyzji w przedmiocie refundacji kosztów leczenia, ewentualnie stwierdzenie, że postępowanie będące przedmiotem skargi było prowadzone w sposób przewlekły oraz miało miejsce rażące naruszenie prawa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w dniu 13 listopada 2017 r., natomiast organ podjął pierwsze formalne czynności dopiero w piśmie z dnia 6 marca 2018 r., tj. po blisko pięciu miesiącach. Wskazał, że skarżąca terminowo reguluje wszystkie daniny publiczne w tym składkę zdrowotną. Podniósł, że postępowanie organu polegające na lekceważeniu obywatela poprzez niewykonywanie w sposób należyty swoich obowiązków należy uznać za rażące naruszenie podstawowych praw zagwarantowanych stronie w postępowaniu administracyjnym. Powyższe okoliczności, zdaniem pełnomocnika uzasadniają wniosek o przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, przyjmując za datę wszczęcia postępowania dzień złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot kosztów zabiegu, tj. 14 listopada 2017 r.(data wpływu do organu), należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935) znajduje zastosowanie art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest zatem uprzednie, tj. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego wniesienie ponaglenia.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3).

Stosownie zaś do treści art. 36 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany pouczyć stronę o prawie wniesienia ponaglenia w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z treści cytowanych powyżej przepisów wynika, że warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność/przewlekłość organu administracji jest uprzednie, tj. przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wniesienie ponaglenia do "właściwego organu" (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w przedmiocie ponaglenia stanowiska organu. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia do właściwego organu, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie ponaglenia do "właściwego organu" wywiera zatem skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. O tym, który organ jest właściwy do przyjęcia i rozpoznania ponaglenia stanowi cyt. powyżej art. 37 § 3 k.p.a., jest to: organ wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1), albo organ prowadzący postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie, sąd badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi uznał, że zostały one spełnione. Skarżąca pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. złożyła do organu prowadzącego postępowanie ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a w dniu 22 lutego 2018 r. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Wprawdzie powyższe pismo skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. nie zostało zatytułowane ponaglenie (ale "wezwanie do zaprzestania naruszenie prawa"), ale niewątpliwie było to pismo złożone w trybie art. 37 k.p.a. Nie bez znaczenia dla oceny tego pisma był również fakt, że na tym etapie postępowania strona nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. Ponaglenie powinno więc zawierać: 1) oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie; 2) adres strony wnoszącej ponaglenie; 3) żądanie stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa; 4) podpis wnoszącego ponaglenie. Ocena, czy ponaglenie czyni zadość powyższym wymaganiom, należy do organu prowadzącego postępowanie, który postępuje zgodnie z art. 64 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie, do którego wpłynęło ponaglenie, jest obowiązany do: 1) zajęcia stanowiska w sprawie ponaglenia (udzielenia odpowiedzi na ponaglenie); 2) przekazania ponaglenia (bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w ciągu 7 dni od dnia otrzymania ponaglenia) wraz z niezbędnymi odpisami z akt sprawy organowi wyższego stopnia.

Oceniając zatem dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi wyczerpany został też tryb postępowania opisany w art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez wcześniejsze złożenie wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, które niewątpliwie wyczerpuje przesłanki ponaglenia z art. 37 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwrotu kosztów zabiegu usunięcia zaćmy oka prawego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność jest kwalifikowaną postacią przewlekłości. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, LEX nr 1341597).

Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 k.p.a., który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.), a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 § 3 K.p.a.). Jednocześnie w art. 35 § 2 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się m.in. do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. (art. 6 k.p.a.). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania w prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, wydano decyzję, postępowanie sądowoadministracyjne, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności (wydania aktu) podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

W rozpoznawanej sprawie w dniu 14 listopada 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej z dnia 13 listopada 2017 r. w przedmiocie zwrotu kosztów zabiegu usunięcia zaćmy oka prawego. W dniu 12 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącej do zaprzestania naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie organ w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do zwrotu kosztów zabiegu okulistycznego zawarte w pismach z dnia 20 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r. W dniu 27 lutego 2018 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność. Po wniesieniu skargi, w dniu 11 kwietnia 2018 r. organ wydał decyzję o odmowie sfinansowania kosztów zabiegu usunięcia zaćmy oka prawego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w obowiązujących przepisach brak jest podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku strony o sfinansowanie świadczeń wykonanych poza systemem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wydanie decyzji usunęło zatem stan bezczynności co uzasadniało uznanie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu za bezprzedmiotowe.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności postępowania wykazała jednak, że skarga w dniu jej wniesienia była zasadna, gdyż istniały podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącej o zwrot kosztów zbiegu usunięcia zaćmy oka prawego. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają więc jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Podkreślić należy, że celem skargi na bezczynność/przewlekłość jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści czy skutkach tych działań, a także nie ocenia wydanego aktu. Jego kontrola ogranicza się do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność, czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2509/13). Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek orzeczenia przez organ w przedmiocie zwrotu kosztów zabiegu okulistycznego. Ocena w tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy wykazała, że skierowany przez skarżącą wniosek z dnia 13 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 14 listopada 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując wydłużony dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.). Także datowane na dzień 8 stycznia 2018 r. pismo stanowiące ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2018 r. nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia w terminie wynikającym z art. 37 § 4 k.p.a., co winno nastąpić niezwłocznie i nie później niż w terminie 7 dni.

Dopiero zawiadomieniem z dnia 6 marca 2018 r., a więc już po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wniosku o zwrot kosztów zabiegu, organ działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., poinformował skarżącą o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, tj. refundacji kosztów operacji usunięcia zaćmy oka prawego. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 12 marca 2018 r. Natomiast decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. Dyrektor ŁOW NFZ odmówił sfinansowania zrealizowanej w dniu 18 października 2017 r. operacji usunięcia zaćmy oka prawego z jednoczesnym wszczepieniem soczewki, przeprowadzonej poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego w łącznej kwocie 3950 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołując się na orzecznictwo sądowe argumentował, że brak jest przepisów prawa materialnego na podstawie których strona mogła skutecznie domagać się dokonania zwrotu kosztów zabiegu usunięcia zaćmy. Zdaniem sądu, podniesiona argumentacja, powtórzona również w odpowiedzi na skargę pozostaje jednak bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która, jak wspomniano, dotyczy ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 listopada 2017 r., a nie kwestii merytorycznych.

Uwzględniając zatem przedmiot skargi tj. bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów zabiegu, o co skarżąca wnosiła we wniosku z dnia 13 listopada 2017 r. należy w pierwszej kolejności podnieść, że jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, załatwienie sprawy administracyjnej powinno nastąpić we właściwej formie przewidzianej w przepisach prawa procesowego. Zatem zasadność każdego żądania, które zostało w prawidłowej formie skierowane do właściwego organu administracji przez osobę powołującą się na własny interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia przybierającego postać decyzji administracyjnej. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, tzn. nie ma oparcia w przepisach prawa. Sprawa administracyjna nie może być natomiast załatwiona poprzez przesłanie wnioskodawcy pisma informującego o tym, że nie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania. Takie działanie pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia wnioskodawcy zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1108/11 z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sygn.akt II GSK 3597/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, zauważył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Podobnie w uchwale z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli".

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). Wydanie decyzji umożliwia bowiem stronie, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego.

Z kolei WSA w Warszawie rozpoznając sprawę sygn. akt VI SAB/Wa 49/16 w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. uznał, że "(..) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13; wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1573/11).W myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a.. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania(...)".

Przedstawione powyżej stanowiska prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, które sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości podziela prowadzą do jednoznacznego wniosku, że organ powinien był ustosunkować się do wniosku w przewidzianej prawem formie, zależnej od oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany.

Do przedmiotowego postępowania, jak wskazano na wstępie, zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjnej, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, tj. art. 35-36 K.p.a. W sprawie doszło do naruszenia tych regulacji. Od chwili złożenia wniosku do dnia wydania decyzji organ przekazał skarżącej dwa pisma informacyjne z dnia 20 listopada 2017 r. i z dnia 22 grudnia 2017r. (podpisane przez Naczelnika Wydziału Spraw Świadczeniobiorców), przy czym podkreślenia wymaga, że już w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r., będącym odpowiedzią na pismo organu z dnia 20 listopada 2017 r., skarżąca wyraźnie domagała się stanowiska organu w formie prawem przepisanej stwierdzając, że takiego charakteru nie ma pismo organu z dnia 20 listopada 2017 r. Potwierdza to ostatnie zdanie tego pisma skarżącej, w którym skarżąca stwierdziła, że "Jeżeli nie znajdują Państwo podstaw do wypłaty należnego świadczenia, oczekuje o wydanie orzeczenia zgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami". Jak wynika z akt sprawy organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że przesłane wyjaśnienia prawidłowo załatwiają sprawę gdy tymczasem wymagane było podjęcie rozstrzygnięcia - czy to merytorycznego, czy też procesowego - w sprawie o zwrot kosztów zabiegu okulistycznego, a postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać zakończone w ustawowym terminie i w formie odpowiedniej do okoliczności faktycznych i prawnych.

Reasumują tę część rozważań należy stwierdzić, że strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że organ podejmie stosowne działania zmierzające do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i w formie prawem przewidzianej, zależnej od oceny, czy istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany i należało sprawę zakończyć w inny procesowy sposób. Takie prawidłowe postępowanie umożliwia bowiem stronie, w przypadku negatywnego załatwienia jej wniosku, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wówczas może ocenić, czy, tak jak w niniejszej sprawie, istniała podstawa prawna do dokonania zwrotu kosztów zabiegu usunięcia zaćmy oka prawego. Kierowane do skarżącej w przedmiotowej sprawie pisma informacyjne nie czyniły zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Wobec powyższego sąd stwierdził bezczynność organu, uznając, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Sąd, co podkreślono wyżej, ocenia bowiem zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia. Ewentualne wydanie żądanego aktu przed rozpoznaniem skargi przez sąd ( co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie zwalnia sądu od oceny czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu, co najwyżej może to prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu, co uzasadnia rozstrzygnięcie podjęte przez sąd w pkt 1 wyroku.

Podkreślenia wymaga, że w sprawach ze skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

W niniejszej sprawie zwłoka jakiej dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez stronę skarżącą z wnioskiem upłynął znaczny okres czasu, a sprawa została załatwiona dopiero po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu.

Powyższe wskazuje, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, bowiem nie załatwił wniosku strony z dnia 13 listopada 2017 r. w ustawowym terminie i we właściwej formie prawnej, przy czym nie jest istotne, co podkreślono wyżej czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

Podkreślić należy natomiast jeszcze raz, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania strony. Przedmiotem skargi jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o zwrot kosztów zabiegu okulistycznego, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Sąd nie może oceniać, czy doszło do naruszenia prawa. Wskazać jednak należy, że nawet w przypadku ustalenia przez organ, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwrotu kosztów zabiegu usunięcia zaćmy oka prawego powyższe nie zwalniało organu z obowiązku podjęcia w tym zakresie stosowanego rozstrzygnięcia w terminie prawem przewidzianym i odpowiedniej formie prawnej. (por. np. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie II GSK 5269/16, z dnia 23 października 2013 r. w sprawie II GSK 967/12, z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie II GSK 403/05 , wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie VI SA/Wa 791/16, z dnia 9 września 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 1026/14).

Fakt, iż rozpoznanie wniosku skarżącej nastąpiło poprzez wydanie decyzji dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu. W kontekście powyższych rozważań, bez wpływu na takie stanowisko pozostaje błędne przekonanie organu, że pisma informacyjne z dnia 20 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r. załatwiały wniosek strony z dnia 13 listopada 2017 r.

W przekonaniu sądu bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Muszą wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnej" bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonane w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 września 2016r. w sprawie VIII SAB/Wa 49/16, z 10 sierpnia 2016r. w sprawie VIII SAB/Wa 23/16, wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016r. w sprawie II SAB/Kr 126/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016r. w sprawie II SAB/Go 43/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016r. w sprawie II SAB/Bd 56/16, wyrok WSA w Opolu z 20 czerwca 2016r. w sprawie II SAB/Ol 36/16 i wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016r. w sprawie II SAB/Gd 86/16).

W rozpoznawanej sprawie opóźnienie w wydaniu stosowanego aktu było stosunkowo duże bo wynosiło prawie 5 miesięcy. Strona złożyła wniosek 14 listopada 2017 r.,(data wpływu do organu), a decyzja została wydana 11 kwietnia 2018 r. Jednak analiza podejmowanych przez organ działań pozwala na stwierdzenie, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenia prawa w rozumieniu powyżej wskazanym. Należy wskazać, że po wpłynięciu wniosku w dniu 16 listopada 2017 r., w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował D. G., że podstawą wydatkowania środków publicznych przez NFZ jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Tym samym NFZ może rozliczać się jedynie ze świadczeniodawcami płacąc za zrealizowane świadczenia w ramach zawartych umów. Następnie, [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. i poinformował ponownie D. G., że żaden przepis obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie przyznaje osobom objętym jej działaniem prawa żądania zwrotu środków poniesionych na opiekę zdrowotną poza systemem ustawy (zabieg zaćmy został wykonany na terenie kraju w podmiocie leczniczym nie posiadającym umowy z NFZ). Z kolei w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. organ wskazał, że stanowisko organu w sprawie zwrotu kosztów zabiegu okulistycznego zostało przedstawione w pismach z dnia 20 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.

W aktach sprawy znajduje się również korespondencja prowadzona w sprawie pomiędzy Wydziałem Spraw Świadczeniobiorców, a Wydziałem Współpracy Międzynarodowej której przedmiotem była kwestia właściwości wydziału do załatwienia sprawy skarżącej w kontekście wskazanej przez skarżącą we wniosku z dnia 13 listopada 2017 r. podstawy prawnej jej żądania. Wobec powyższego nie można organowi przypisać świadomego i umyślnego opóźnienia załatwienia wniosku ani postawić zarzutu celowego, lekceważącego stosunku do złożonego wniosku oraz wystąpienia złej woli w opóźnieniu załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności uzasadniają stanowisko sądu , że w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że suma pieniężna oraz grzywna, o których mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. mają charakter dyscyplinująco – represyjny a suma pieniężna nadto cel kompensacyjny. Ich celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia wniosku strony. Suma pieniężna oraz grzywna winny być zastosowane w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki organu w załatwieniu wniosku. Chodzi o takie sytuacje gdy organ unika wydania aktu i istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował przepisów K.p.a. Jeżeli chodzi o cel kompensacyjny to suma pieniężna ma stanowić zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku. (por. wyroki WSA w Szczecinie z 15 lipca 2016r. w spr. I SAB/Sz 5/16, WSA w Gliwicach z 5 lipca 2016r. w spr. IV SAB/Gl 149/15, WSA w Warszawie z 17 czerwca 2016r. w spr. I SAB/Wa 258/16, WSA w Gdańsku z 25 maja 2016r. w spr. III SAB/Gd 18/16, WSA w Poznaniu z 24 maja 2016r. w spr. IV SAB/Po 29/16 i WSA w Krakowie z 17 maja 2016r. w spr. II SAB/Kr 54/16).

W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność dyscyplinowania organu do wydania aktu bowiem w dniu 11 kwietnia 2018 r. Dyrektor ŁOW NFZ spełnił żądanie skarżącej i załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. Po stronie organu, co wykazano wyżej nie było celowego i świadomego unikania załatwienia sprawy. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie żądania skarżącej ani zła wola organu w jego spełnieniu. Opóźnienie w wydaniu decyzji wynikało z błędnego przekonania, że brak jest podstaw do załatwienia sprawy skarżącej w trybie administracyjnym. W przekonaniu sądu po stronie skarżącej nie wystąpiła także żadna krzywda lub szkoda z tytułu opóźnienia w załatwieniu sprawy, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej. Skarżąca nie wykazała istnienia takiej krzywdy lub szkody. Argumenty podniesione w piśmie procesowym z dnia 19 września 2018 r., skierowanym do sądu, wskazujące na terminowe wywiązywanie się skarżącej z jej obowiązków w regulowaniu danin publicznych w tym składki zdrowotnej z jednej strony i znaczne opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącej z drugiej strony nie stanowią uzasadnienia dla żądania przyznania sumy pieniężnej w kontekście wykazania przesłanek z art. 149 § 2 p.p.s.a. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez sąd (z urzędu lub na wniosek) o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W ocenie sądu, uwzględniając represyjno-kompensacyjny charakter instytucji orzeczenia o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zastosowanie wnioskowanej przez skarżącą sankcji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było celowe. Wobec powyższego sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 wyroku). Działając w oparciu o treść art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce ale bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone do zwrotu przez organ koszty postępowania sądowego w łącznej wysokości 597 zł złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

d.j.