Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 871/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. L., A. L. oraz M. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. L., A. L. i M. L. (dalej jako "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2022 r. w przedmiocie scalenia gruntów.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy wynika, że postępowanie scaleniowe gruntów obrębu K., gmina R., wszczęte zostało na mocy ostatecznego postanowienia Starosty [...] z 5 marca 2018 r., znak: [...] Ze scalenia wyłączone zostały działki: nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 56,6903 ha stanowiące zwarty obszar leśny będący własności Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Państwowego Gospodarstwa L. Nadleśnictwa K.. W związku z wyłączeniem działek leśnych, ogólny obszar scalenia wynosi 594,4027 ha. W postępowaniu tym uczestniczyło 417 osób.

Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 5 marca 2018 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń w: Starostwie Powiatowym w C., Urzędzie Miejskim [...] oraz w sołectwie K..

Pismem z 14 czerwca 2018 r., Starosta C. upoważnił geodetę uprawnionego M. [...] (uprawnienia nr [...]) do szacowania gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów obrębu K., gmina R.. Na zebraniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. została wybrana rada uczestników scalenia.

Ostatecznym postanowieniem z 16 lutego 2021 r., Starosta C. uchylił postanowienie z 31 lipca 2018 r. i powołał komisję do realizacji obowiązków nałożonych przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zmienionym składzie.

Następnie, na zebraniu w dniu 24 lutego 2021 r., w drugim terminie, większością [...] głosów uczestników scalenia obecnych na tym zebraniu, została podjęta uchwala nr [...] w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów obrębu K., gmina R. - obszar wiejski. W dniu 22 marca 2021 r. w miejscowości K. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszone zostały wyniki szacowania gruntów. Wyniki te następnie zostały udostępnione uczestnikom scalenia na okres 7 dni. W okresie tym nie wpłynęły zastrzeżenia do szacunku.

Na zebraniu w dniu 27 kwietnia 2021 r., w drugim terminie, większości [...] głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu, podjęta została uchwala Nr [...] wyrażająca zgodę na dokonany szacunek gruntów na obszarze scalenia. Zawiadomieniem z 8 września 2021 r. Starosta C. poinformował uczestników scalenia, że w dniu 4 października 2021 r. odbędzie się zebranie w celu okazania uczestnikom projektu scalenia gruntów obrębu K.. Organ poinformował, ze indywidualne okazanie projektu scalenia każdemu zainteresowanemu rozpocznie się na tym zebraniu i trwać będzie do dnia 15 października 2021 r. Równocześnie w tym zawiadomieniu umieszczona została informacja, ze w terminie 14 dni od dnia okazania projektu, uczestnicy scalenia mogą zgłaszać organowi pisemne zastrzeżenia do tego projektu.

W terminie zakreślonym przez organ prowadzący postępowanie wpłynęły 4 zastrzeżenia złożone przez 6 uczestników scalenia. Po zaopiniowaniu zastrzeżeń przez komisję doradczą organ prowadzący postępowanie scaleniowe zmienił w części projekt scalenia gruntów obrębu K..

Starosta C. decyzji z 31 marca 2022 r., znak: [...], orzekł o:

- określeniu, ze granice obszaru scalenia stanowią granice obrębu ewidencyjnego 0009 K. jednostka ewidencyjna [...] [...] – obszar wiejski, powiat chełmski, Wojewoda, wyznaczone przez granice działek ewidencyjnych z wyłączeniem działek: nr [...], nr [...] i nr [...];

- określeniu, że powierzchnia obszaru scalenia gruntów obrębu K., gmina R., powiat chełmski, Wojewoda wynosi 593,6021 ha;

- zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu K., gmina R., powiat chełmski, Wojewoda przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu stanowiącymi materiały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] ze zmianami dokonanymi na skutek rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia (operat [...]);

- wydzieleniu uczestnikom scalenia gruntów o innej wartości szacunkowej, stosując dopłaty według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem, należne do zapłaty na rachunek Powiatu Chełmskiego w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, ze uczestnicy scalenia zobowiązani do dokonania dopłaty z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości szacunkowej powiadomieni zostaną o ich wysokości odrębnym pismem Starosty [...];

- wypłaceniu uczestnikom scalenia wymienionym w załączniku nr [...] do decyzji, należne im dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej ze środków powiatu, jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia;

- wydzieleniu za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą współwłaścicieli, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji;

- określeniu terminów i zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia gruntów obrębu K., gmina R. oraz o sposobach rozliczeń, w których mowa w art. 2 ust. 3, art. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sposób przedstawiony w załącznikach nr [...] i od nr 1a do nr 1k do decyzji;

- sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów obrębu K., gmina R. (załącznik nr [...] do decyzji);

- określeniu prac do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, które umożliwi objęcie w posiadanie nowowydzielonych gruntów;

- przeniesieniu obciążeń wpisanych przed scaleniem do ksiąg wieczystych na grunty nowowydzielone.

Ze względu na wyjątkowo ważny interes stron postępowania scaleniowego, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została podana do publicznej wiadomości w trybie określonym przepisami art. 28 ust. 1 i ust. 2 z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 – dalej również jako "ustawa scaleniowa"), poprzez jej wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...] oraz sołectwa K. od dnia 5 kwietnia 2022 r., a także poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w C. od dnia 1 kwietnia 2022 r. .

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł uczestnik scalenia – W. N., który nie składał zastrzeżenia do projektu scalenia. Odwołujący zakwestionował sposób zaprojektowania granicy działki nr [...] (własność odwołującego) z działką nr [...] (współwłasność: H. L. w udziale [...] części, A. L. w udziale [...] części, M. L. w udziale [...] części, Skarbu Państwa w dyspozycji Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w L. w udziale [...] części).

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda w dniu 7 czerwca 2022 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Uczestniczyli w nich m.in.: W. N., skarżący oraz M. D. - projektant scalenia. W trakcie czynności projektant scalenia okazał punkty załamania granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Począwszy od strony drogi wskazał pkt 90194 - metalowy bolec, pkt 92410 - drewniany palik pomalowany pomarańczową farbą pkt 91524 - drewniany palik. Projektant scalenia poinformował, że pkt 92410 odsuwa się od prostej o 1,66 m, ponieważ zaprojektowana granica działek musi omijać budynek gospodarczy. W. N. kwestionuje szerokość swojej działki zarówno od strony drogi, jak i od działki nr [...] (rów). Projektant scalenia poinformował, ze szerokość działki nr [...] od strony rowu wynosi po scaleniu 15,16 m, a od strony drogi 9,92 m. Dodatkowo wyjaśnił, ze szerokość działki nr [...] od strony drogi uległa zmniejszeniu w stosunku do stanu przed scaleniem, jednakże jest to skutkiem konieczności zapewnienia dojazdu do działki nr [...] (własność Państwa [...]). W. N. wniósł o zmianę projektu scalenia gruntów, w taki sposób, aby przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] był jak najbardziej zbliżony do linii prostej. Pełnomocnik Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w L. akceptuje przebieg granicy ustalony w procesie scalenia gruntów pod kątem możliwości rozdysponowania udziału w nieruchomości w przyszłości. Współwłaściciele działki nr [...] - tj. skarżący oświadczyli, że pkt 91524 powinien znajdować się na prostej wyznaczonej przez punkty 90194 i 92410. M. L. wniósł o sporządzenie i okazanie mapy "nakładki’’ przedstawiającej przebieg granic działek nr [...] i nr [...] wg stanu z 1965 r. (założenie ewidencji) i po scaleniu, z zaznaczeniem punktów załamania granic. Dodatkowo wniósł o objęcie "nakładką" działki nr [...] kolejnych.

Przy piśmie z 30 czerwca 2022 r., znak: [...], Starosta C. przedłożył dokument opracowany w dniu 27 czerwca 2022 r. przez projektanta scalenia gruntów obrębu K., gmina R. - mapę w skali 1:500 przedstawiającą przebieg granic działek od numeru 123 do numeru 129: w sposób zgodny z wyznaczonym projektem scalenia (kolor czerwony), według stanu w ewidencji gruntów przed scaleniem gruntów (kolor czarny) oraz na podstawie szkicu z operatu nr ew. [...]/2/65, str. 56 (kolor niebieski). Dodatkowo na mapie tej zaznaczono budynki mieszkalne i gospodarcze. Kolorowa kserokopia tej mapy została przesłana do W. N. oraz do współwłaścicieli działki nr [...], tj.: skarżących oraz do reprezentującego Skarb Państwa pełnomocnika KOWR O/T L.. Jednocześnie zawiadomiono strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczono o przysługujących im uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a..

W dniu 20 lipca 2022 r. skarżący zapoznali się z aktami sprawy oraz uzyskali kserokopie wybranych stron z akt sprawy. Oświadczyli jednocześnie, że przedstawią swoje stanowisko na piśmie z terminie 30 dni.

Pismem z 19 sierpnia 2022 r. skarżący przedstawili swoje stanowisko w sprawie scalenia gruntów obrębu K.. Podnieśli m.in., że w toku postepowania scaleniowego nie udostępniano im do dnia 27.06.2022 r. mapy porównawczej z nakładającymi się granicami działek z mapy z 1965 r i projektów scaleniowych dających rozeznanie w sytuacji, odbierając w ten sposób możliwość odniesienia się na bieżąco do prowadzonych prac scaleniowych. Zdaniem skarżących powyższe godzi w ich prawo dostępu do informacji na każdym etapie postępowania scaleniowego. Skarżący wskazali również, że przedstawiciel KOWR-u wyraził zgodę na sankcjonowanie pomiaru niekorzystnego dla działki nr [...], której interesy w połowie jako współwłaściciel reprezentują. Decyzja ta jest w sprzeczności z zasadami swobodnego władania bez zmiany granic z pierwotnej prostej zbieżnej ze stanem posiadania i władania na formę załamań utrudniających użytkowanie, w tym grodzenie i ewentualną zabudowę.

Podnieśli, że "suwanie granicami działek jakie odbywa się na skutek wykorzystywania materiałów nie zasługujących na miano źródeł mogących stanowić punkt odniesienia, a będących jedynie zapisem skalibrowanego rastra i jednostkowych operatów technicznych przeciwstawiając je pełnoformatowym mapom dokumentującym obraz odzwierciedlony w zapisie ksiąg wieczystych jest próbą zdyskredytowania materiałów źródłowych tego obszaru i na podstawie tej opinii swobodnego suwania granicami, co jest działaniem rażącym i nieprofesjonalnym, a pociąga za sobą straty w obszarze własności o pewnym stanie prawnym takich jak skarżących".

Zdaniem skarżących niedopuszczenie do informacji, nieudostępnienie dokumentów na wszystkich etapach postępowania jest praktyką niedopuszczalną, naganną i karygodną. Taka postawa urzędnicza pozostawi po sobie jedynie bałagan prawny, forsujący w terenie rozwiązania przebiegu granic działek przeznaczonych do zabudowy zagrodowej w sposób uniemożliwiający logiczne wykorzystanie ich powierzchni i narażający właścicieli działek o uregulowanym stanie prawnym i znajdujących się na nich zabudowań na straty. Działania te są jednocześnie oczywistą próbą legalizacji samowoli budowlanej osób, które przez lata za nic miały przepisy prawa i obowiązki związane z posiadaniem posesji. W tej sytuacji, skarżący są poszkodowanymi, mimo iż w świetle prawa wywiązują się z obowiązków właścicieli ziemi, stawiani są wobec faktów dokonanych, uniemożliwiając im wyartykułowanie sprzeciwu w oparciu o dokumenty i działania bieżące w sprawie, przez utrudniony dostęp do dokumentacji w formie o jaką się zwracali tj. - map poglądowych z nałożonymi na siebie rozwiązaniami i materiałami źródłowymi, co utrudnia im dalsze odwołanie mające skutki prawne.

Decyzją z dnia 20 października 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy powołał treść przepisów ustawy scaleniowej mające zastosowanie w sprawie oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] oraz obszernym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego Staroście [...] nie można zarzucić przekroczenia granic przysługującego organowi uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. Wojewoda wskazał, że W. N. przed scaleniem był właścicielem gospodarstwa złożonego z 3 działek o powierzchni łącznej 0,86 ha i wartości 44,82 jednostek szacunkowych. Gospodarstwo zaprojektowane jako ekwiwalent składa się z 2 działek o powierzchni łącznej 0,8254 m2 i wartości 45,37 jednostek szacunkowych. Sposób zaprojektowania gospodarstwa dla W. N. jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a istniejące różnice w wartości i powierzchni łącznej mieszczą się w odchyłkach dopuszczalnych prawem. Wojewoda wskazał także, że całość dokumentacji powstałej w wyniku wykonanych prac scaleniowych została poddana weryfikacji przez Starostę [...] i włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania tj. kosztów uiszczonego wpisu od skargi.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, brak rozważenia interesów uczestników scalenia, brak przeprowadzenia postępowania w II instancji, brak odniesienia się do odwołania złożonego przez skarżących w uzasadnieniu decyzji, brak zapewnienia udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że była ona wadliwa;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 27 ust. 1 i 3 ustawy scaleniowej poprzez przekroczenie dopuszczalnych ram zatwierdzenia projektu scalenia w ramach uznania administracyjnego i wydanie decyzji nieuwzględniającej interesów wszystkich uczestników scalenia tj. uwzględniającej interesy innych uczestników scalenia, z pominięciem słusznych interesów skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli częściowo twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. oraz podnieśli m.in., że organ odwoławczy nie uwzględnił ich odwołania podając w uzasadnieniu jedynie, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję, w ramach przysługującej mu swobody orzeczniczej. Wskazali, że nie udostępniano mapy porównawczej (do dnia 27.06.2022 roku) z nakładającymi się granicami działek z mapy z 1965 r. sporządzonej przez geodetę W.B.G. i U.T.Rol. w Lublinie W. N. i projektów scaleniowych dających rozeznanie w sytuacji. W ten sposób skarżącym odebrano możliwość odniesienia się na bieżąco do prowadzonych prac scaleniowych. W ocenie skarżących, było to celowe działanie odbierające im dostęp do informacji.

Skarżący wskazali, że Wojewoda nie zawarł żadnych motywów, którymi kierował się uznając, że odwołanie skarżących nie jest zasadne. Podnieśli ponownie, że decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadami swobodnego władania bez zmiany granic z pierwotnej prostej zbieżnej ze stanem posiadania i władania na formę załamań utrudniających użytkowanie, w tym grodzenie i ewentualną zabudowę. W ocenie skarżących nie sposób wyobrazić sobie ściany budynku w tym kształcie. W przypadku posadowienia budynku o ścianie o linii prostej powierzchnia działki między murem a zakrzywionym ogrodzeniem będzie nieużytkiem. W przyszłości stanowić to będzie problem i zarzewie konfliktów sąsiedzkich, czego skarżący chcieliby uniknąć. Podkreślili także, że zawsze granica działki nr [...] była prosta, stanowiąc przedłużenie granic działek skarżących po drugiej stronie drogi. Właściciele działki graniczącej ze skarżącymi po przeciwnej stronie działki co granica z W. N. (działka nr [...]) nie uczestniczyli w postępowaniu.

Skarżący wskazali ponadto, że żądanie państwa [...] odnośnie wjazdu na posesję, niezgodne jest z prawem własności - stanem prawnym sprzed scalenia, co wynika z aktu własności ziemi i zakupu jakiego w majestacie prawa dokonali, z pełną świadomością braku formy wjazdu na swoją działkę, o którą niezgodnie z zapisami sądu występują, mając możliwość wjazdu na posesję z drugiej strony swojego domu usytuowali tam budynek. Działka ich leży w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej granicząc z nią, a forma wjazdu na nią została uregulowana przez sąd, czego jej właściciele w chwili zakupu byli świadomi. Żądania, z jakimi występowali na etapie scalenia, godzą w prawa własności posiadaczy kolejnych działek i stanowią formę bezprawnego wymuszenia, które to bezpośrednio godzi w stan posiadania właścicieli działek sąsiednich. - działki W. N. i skarżących. Podkreślili, że dokonane zmiany w toku scalenia odnośnie ich działki bezpośrednio ingerują w stan własności skarżących, który potwierdzony jest prawem. Zdaniem skarżących niemożliwym jest stosowany tu zabieg, w którym zmienia się granice posiadania prawnie usankcjonowane na rzecz nadania praw do ziemi osobom ich nie posiadających, które to osoby w chwili zakupu działki były tego świadome, co określił sąd i co odnotowano w dokumentach prawnych.

Skarżący wskazali, że proces scalenia daje możliwości prawne na zmianę przebiegu granic w obszarze scalenia i nie może działać na szkodę właścicieli posesji o uregulowanym stanie prawnym, czyniąc z ich własności nieforemną przestrzeń, która w oczywisty sposób, mimo zachowania powierzchni określonych przepisami prawa, obniża wartość ich działek biorąc pod uwagę możliwość zabudowy, zaniżając wartość samych posesji, na którą rzutuje ich kształt, a także dobro stosunków międzysąsiedzkich. Zdaniem skarżących nie temu powinno służyć postępowanie scaleniowe. Forsowanie takich rozwiązań wykorzystujących pozycję decyzyjną przedstawicieli aparatu urzędniczego i niedopuszczenie do informacji, nieudostępnienie dokumentów na wszystkich etapach postępowania to praktyki niedopuszczalne, naganne i karygodne. Działania te są jednocześnie próbą legalizacji samowoli budowlanej osób, które przez lata za nic miały przepisy prawa i obowiązki związane z posiadaniem posesji. W ocenie skarżących partykularne interesy niektórych uczestników scalenia zostały realizowane wbrew interesom skarżących, co w okolicznościach tej sprawy nie pozostawało w granicach uznania administracyjnego, lecz rażąco te granice naruszyło.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, wskazując że skarżący nie składali odwołania od decyzji organu I instancji, a jedynie byli zawiadomieni o oględzinach nieruchomości, które odbyły się w toku postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Skarżący jako współwłaściciele działki podlagającej scalaniu posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody.

Celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy scaleniowej, jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Polega ono na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia.

Konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości jest skomplikowana (choćby ze względu na uwzględnienie interesów wszystkich podmiotów biorących udział w scaleniu), długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek.

Podkreślić należy, że decyzja scaleniowa nie ma jednego adresata, nie kształtuje sytuacji prawnej konkretnego (pojedynczego) podmiotu, ale kierowana jest do podmiotowości zbiorowej. Jej adresatem są właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze scalania. Ich wzajemne prawa i konieczność znoszenia ciężarów postępowania scaleniowego jest powiązana. Istotą decyzji scaleniowej jest bowiem zmiana struktur własnościowych w danym obszarze. Każda, ze stron tego postępowania - właścicieli nieruchomości położonych w danym obszarze, może uzyskać prawa do nieruchomości sąsiednich lub ich części, kosztem ich dotychczasowych właścicieli. Każda ze stron może też utracić własność nieruchomości lub jej części, na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się niepodzielność rozstrzygnięcia w zakresie scalenia. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010; a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09; z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17 oraz z 6 października 2021 r., wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK (por. wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2021 r. II SA/Kr 1121/21 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami, w tym regulującymi zasady scalania, należy stwierdzić, że zostało ono przeprowadzone prawidłowo, a organowi nie można zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania.

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy scaleniowej i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Przy spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, zakładać należy, że kosztem interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zakresu sądowoadministracyjnej kontroli decyzji scaleniowych podkreślił, że sprowadza się ona do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14). Kontrola ta polega na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego zasady scalania gruntów i czy zostało ono wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Poza zakresem kompetencji Sądu jest natomiast ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia pokrzywdzenia strony wydaną decyzją.

Bezspornie postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej i uzasadniało wszczęcie postępowania na wniosek, co uczynił Starosta C. postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. Przepisy ustawy przewidują kolejne czynności, jakie są podejmowane w ramach procedury scaleniowej. Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie wymagane czynności i etapy postępowania zostały przeprowadzone poprawnie.

Podkreślić należy, że nie zawsze, a w rzeczywistości bardzo rzadko osiągnięcie celu scalenia będzie możliwe w stosunku do wszystkich uczestników z osobna. Niekiedy kosztem niektórych uczestników realizowany będzie szerszy cel poprawy jakości gospodarowania. Fakt jednak, że większość uczestników scalenia akceptuje jego wynik oznacza, że może on zostać zatwierdzony.

W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonych akt decyzja Starosty [...] z dnia 31 marca 2022 r. została wywieszona na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń we wsi K. oraz w Urzędzie Miejskim [...] od dnia 5 kwietnia 2022 r. oraz opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w C. od dnia 1 kwietnia 2022 r. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł tylko W. N.. Skarżący jedynie w toku postępowania odwoławczego zostali zawiadomieni o oględzinach nieruchomości w dniu 7 czerwca 2022 r., w których brali udział i w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, które powiela argumentację składaną w toku postępowania przed organem I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że skarżący nie składali odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 31 marca 2022 r. P. skarżących z dnia 19 sierpnia 2022 r. stanowi jedynie przedstawienie ich stanowiska w sprawie przebiegu granicy działek nr [...] i nr [...].

Rozpoznając odwołanie W. N. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że w sprawie postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą, co potwierdza uzasadnienie decyzji organu I instancji i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zastrzeżenia uczestników postępowania do projektu scalenia zostały zaopiniowane przez komisję doradczą w dniu 30 listopada 2021 r., zgodnie z protokołami spisanymi z czynności komisji. W toku postępowania scaleniowego sporządzone zostały mapy, które obrazowały przebieg granic zarówno przed scaleniem, wg szkicu z operatu nr [...]/2/65, a także po scaleniu. Były one okazywane na posiedzeniu komisji w dniu 30 listopada 2021 r. i stanowią załączniki do protokołu z posiedzenia komisji. W związku z powyższym nie można uznać, że skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z nimi, abowiem uczestniczyli w tym posiedzeniu. Sposób rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia złożonych przez skarżących został przedstawiony w załączniku nr [...] do decyzji Starosty [...], który szczegółowo przedstawia podstawy przyjęcia rozwiązania przebiegu granicy działki nr [...] (nr [...]) z działką nr [...] (nr [...]). Z opracowania projektanta scalenia wykonanego dnia 28 października 2021 r. (załącznik do protokołu komisji doradczej z dnia 30 listopada 2021 r.) stanowiącego odwzorowanie granic działek nr [...], na podstawie danych operatu technicznego nr ew. [...]/[...] (szkicu) "nałożone" na dane ortofotomapy, wynika że wschodnia granica działki nr [...] – od strony działki nr [...] – przebiegała linią z południa na północ przecinając budynek gospodarczy posadowiony w przeważającej części na działce nr [...]. W związku z powyższym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy załamanie granicy pomiędzy działką nr [...] i nr [...] i ustanowienie punktu granicznego 91524 podyktowane było koniecznością ominięcia budynku gospodarczego, by budynek ten w całości posadowiony był na działce nr [...].

W przedmiotowej sprawie nie sposób także uznać, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie jest kompletne. Jak wskazano, organ ten wyjaśnił w pełni przyczyny, dla których utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podniesione przez niego argumenty nie pozwalają uznać, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co świadczyłoby o dowolności rozstrzygnięcia. Zauważenia wymaga, że w postępowaniu uczestniczyło 417 osób. Łącznie zgłoszono 4 zastrzeżenia do projektu scalenia. Odwołanie od decyzji Starosty złożyła tylko jedna osoba - W. N., natomiast skargę trzy osoby tj. współwłaściciele działki nr [...] (nr [...] przed scaleniem). Podkreślić należy, że uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania oraz poprawa struktury obszarowej to ogólny cel scalenia, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku tej procedury zostanie on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia, których indywidualne interesy często nie są ze sobą zbieżne. Poczucie nieuwzględnienia takiego jednostkowego interesu, wyrażające się w braku akceptacji, nie wystarczy by zakwestionować wydane decyzje. Organ musi bowiem mieć na względzie interesy różnych uczestników i potrzebę ich pogodzenia za pomocą rozwiązania, które w mniejszym lub w większym stopniu będzie odpowiadało subiektywnym odczuciom jednostki. Warto zwrócić uwagę na brzmienie art. 27 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Interesy natomiast tych, którzy nie wyrażają akceptacji wobec przyjętych rozwiązań chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, a uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jak wcześniej to podkreślono jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04).

Oceniając decyzję Wojewody Sąd doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skarżących nieuzasadnione. Nie mają racji skarżący, gdy twierdzą, że w sprawie nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i brak jest odniesienia się do zarzutów odwołania, jak też, że uniemożliwiono im czynny udział w postępowaniu. Zdaniem Sądu postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie prowadzone było zgodnie z regułami w tym zakresie wynikającymi z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie ma także podstaw by zarzucać Wojewodzie, że nie ustosunkował się dostatecznie do stanowiska skarżących przedstawionego na etapie postępowania odwoławczego.

Biorąc więc pod uwagę rolę Sądu przy rozpatrywaniu spraw dotyczących scalenia gruntów, należało orzec o oddaleniu złożonej w niniejszej sprawie skargi. Uzasadnienie decyzji Wojewody wskazuje bowiem na logiczność i racjonalność zajętego stanowiska, co świadczy z kolei o braku podstaw do podważenia tego rozstrzygnięcia.

Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 359) skargę należało oddalić.