Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 4, art. 11 i ust. 1, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 184, art. 190, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art. 2 ust. 1 i 2 oraz tiret 7
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Małgorzata Masternak - Kubiak del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...]z siedzibą w B.j na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 17 września 2014 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1207/14 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4 , art. 11 b, art. 11 d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 - 3, art. 20a i art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.", na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w Skarżysku-Kamiennej wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Warunki realizacji inwestycji, objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, zostały uzgodnione w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Jest on także zgodny z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, z późn. zm.). Inwestycja posiada uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach dotyczące warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu drugiej instancji, kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. W ramach przedsięwzięcia przewiduje się budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej po nowym śladzie i budowę dwóch węzłów drogowych częściowo bezkolizyjnych typu WB, w ciągu których zostaną zbudowane dwa wiadukty (WD-20 i WD- 23). Ponadto zaplanowano przebudowę dróg powiatowych i gminnych kolidujących z drogą ekspresową S-7, przebudowę istniejących odcinków drogi krajowej Nr 7 w celu włączenia ich do projektowanych węzłów Skarżysko-Centrum - ul. Krakowska i Skarżysko-Centrum - ul. Warszawska, budowę dróg dojazdowych równoległych do drogi ekspresowej S-7, budowę chodników w ciągu drogi gminnej oraz w ciągu ul. Paryskiej i ul. Krakowskiej, budowę chodników wraz ze ścieżką rowerową w ciągu ul. Łąkowej i ul. Krakowskiej, budowę wiaduktów w miejscach skrzyżowań drogi ekspresowej S-7 z siecią dróg publicznych (WD-22 i WD-24), budowę dwóch przejazdów gospodarczych (PG-21 i PG-22A), budowę mostów w miejscach przekroczeń drogi ekspresowej S-7 przez rzekę Oleśnicę, budowę mostu drogowego nad szlakiem migracji zwierząt (MD-21A), budowę przepustów w miejscach kolizji drogi z istniejącą siecią rowów melioracyjnych oraz przepustów odwadniających, budowę systemu odwodnienia drogi, budowę oświetlenia drogi w rejonie węzłów drogowych, budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu, budowę zjazdów indywidualnych i technologicznych, budowę urządzeń ochrony środowiska (w tym m.in. sześć przepustów pełniących rolę przejść dla płazów i małych zwierząt oraz przejście dolne dla zwierząt dużych i średnich), oraz przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej, rozbiórkę kolidujących obiektów budowlanych, wycinkę starych, adaptację i nasadzenia nowych drzew, przełożenie szlaków turystycznych.

Minister Infrastruktury wskazał, że w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zamieszczono informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu uzgadniającym.

W pkt 2 sentencji decyzji organu drugiej instancji przedstawiono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w tym odniesiono się do uwarunkowań przyrodniczych, ochrony przed hałasem, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, ochrony powietrza atmosferycznego oraz ochrony walorów przyrodniczych. Ponadto zobowiązano inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę Świętokrzyskiego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek podjęcia działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz obowiązek ustanowienia nadzoru przyrodniczego. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski, w celu oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zobowiązał inwestora do wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

W odniesieniu do postulowanej przez odwołujących się konieczności dokonania w ramach przedmiotowego postępowania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar Natura 2000, organ stwierdził, że ocena taka jest dokonywana w przypadku zajęcia pod planowaną inwestycję siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków chronionych, które znajdują się w obszarze Natura 2000. Z uwagi na realizację planowanego przedsięwzięcia na terenie obejmującym siedliska przyrodnicze znajdujące się poza obszarem Natura 2000, oceny takowej nie dokonywano. Jednakże, inwestycja w postanowieniu z dnia 2 lipca 2010 r. przewiduje minimalizację negatywnego oddziaływania inwestycji na chronione gatunki motyli poprzez redukcję ryzyka zabicia tych okazów oraz zapobieżenie zmniejszeniu areału ich siedlisk.

W ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady ostrożności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła, o których mowa w art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.Urz. UE z 2006 r., Nr C 321E). Obowiązek działań mających na celu ochronę motyli posłuży jednocześnie odtworzeniu siedlisk wskazanych przez skarżących gatunków ptaków, jednakże występowania gniazd tych osobników na omawianym obszarze nie stwierdzono.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniosło Stowarzyszenie [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2520/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że NSA przyjął, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego i ewentualnych konsekwencji dla kontrolowanej decyzji w wypadku prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wznawia się postępowanie. Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSA i wsa 2013 r., nr 1, poz. 1, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

Ponadto uznał, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa). Sąd drugiej instancji wskazał, że w takich wypadkach należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych.

Rozpoznając sprawę po wyroku wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2033/13, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W kolejnym wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 650/14, NSA ponownie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że wbrew wiążącemu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego, WSA w Warszawie przyjął, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 mają zastosowanie do decyzji organu drugiej instancji, czego konsekwencją było uznanie, że w stosunku do zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności, władny jest jedynie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Ponadto NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2013 r., a przy tym uchylił się od rozpoznania sprawy. Pomimo wskazania przez NSA na obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwość bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że "wziął pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego", co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2520/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w sprawie należy uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1479/12, którym uchylono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1668/11 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, gdyż powyższym orzeczeniem prawomocnie rozstrzygnięto sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku sygn. akt II OSK 1479/12 wydanym w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., jednoznacznie uznał (odmiennie niż WSA w Warszawie), że były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia. Tym samym zaakceptował decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające nieważność powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. WSA w Warszawie, któremu wyrokiem sygn. akt II OSK 1479/12 przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja z dnia [...] października 2008 r., której stwierdzono nieważność, stanowiła podstawę do wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

Sąd pierwszej instancji, mając świadomość, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną, przedmiotową zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stoi na stanowisku, że wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] lutego 2011 r. w okolicznościach sprawy stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie II OSK 2520/10, Minister Infrastruktury mając wiedzę, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach powinien zawiesić postępowanie odwoławcze w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał ponadto na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i orzecznictwo z nim związane (wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, ONSA i wsa 2012, nr 4, poz. 65). Podobny pogląd jak w powyższych orzeczeniach, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego, przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22). W ocenie Trybunału z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 K.p.a.) i w takich przypadkach sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo.

Jednak powyższe ograniczenia, jak wskazał NSA, nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa). Sąd podkreślił, że w takich przypadkach należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (zob. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09).

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uwzględnił stan rzeczy istniejący na dzień orzekania, a przede wszystkim to, że wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 809/13 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowania ze skutkiem ex tunc, decyzji, która ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ta ostatnia decyzja utraciła swoje prawne oparcie.

W konsekwencji więc stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) stało się przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która została wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.

W tym stanie rzeczy rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 K.p.a. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć które są realizowane, a także tych które zostały już zrealizowane (wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, która to narusza art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z 28 stycznia 2012 r., s. 1), a co a tym idzie uniemożliwia ona osiągnięcie skutków określonych w tej dyrektywie, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji,

- art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uchylenie wyłącznie decyzji Ministra Infrastruktury i brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, która to decyzja narusza art. 2 ust. 1 powołanej wyżej dyrektywy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zgodności przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z powołaną wyżej dyrektywą oraz zasadami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy narusza ona rażąco prawo i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na nie dające się zaakceptować skutki naruszenia prawa Unii Europejskiej, to jest art. 2 ust. 1 i 2 oraz tiretu 7 preambuły powołanej wyżej dyrektywy oraz zasad wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

- art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, polegające na niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a także obowiązku bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie:

- art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu narusza unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 oraz tiretu 7 preambuły powołanej wyżej dyrektywy, a także orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, poprzez uniemożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego aktu administracyjnego naruszającego przywołane wyżej normy prawa Unii Europejskiej oraz zasady wynikające z orzecznictwa TSUE,

- art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, dla inwestycji realizowanej lub nawet już zrealizowanej,

- art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te mogą znaleźć zastosowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, gdy tymczasem regulują one zupełnie odmienne stany faktyczne, niż ten w kontrolowanej przez sąd sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok został wydany po dwukrotnej kontroli wcześniejszych wyroków tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem WSA w Warszawie wydając powołany wyrok związany był ustaleniami orzeczeń sądu drugiej instancji. W pierwszej kolejności należałoby zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, polegającej na niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a także obowiązku bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne.

Artykuł 190 P.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tym przepisem nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Obejmuje ona, przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W sytuacji, gdy sąd kasacyjny przesądzi, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, że w odniesieniu do konkretnych ustaleń faktycznych przepisy prawa zostały naruszone, to ocena taka, będąca konsekwencją wykładni tych przepisów postępowania, jest w sprawie wiążąca, a jej uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji nie może być skutecznie kwestionowane skargą kasacyjną.

Należy mieć jednak także na uwadze, że Sąd pierwszej instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli:

- po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny,

- stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie.

NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12 przyjął przede wszystkim, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

Z powyższej oceny prawnej NSA wynika jednoznacznie, że o jej wyniku zdecydował przede wszystkim fakt stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżące Stowarzyszenie pomija jednak całkowicie, że fakt ten po wydaniu wyroku NSA uległ zasadniczej zmianie, co ma istotne znaczenie przy stosowaniu wynikającej z art. 190 P.p.s.a. zasady związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskała walor prawomocności, to jednak należy mieć na uwadze, że skutkiem stwierdzenia nieważności tej decyzji był obowiązek ponownego rozpoznania przez właściwy organ pierwszej instancji wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku w dniu 20 stycznia 2014 r. została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymana następnie w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył zatem, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju niezbędne jest uwzględnienie, że w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ten, a w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego także ten sąd, kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają obowiązek sprawdzić czy decyzja ta jest zgodna z nową decyzją i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymogi realizacji przedsięwzięcia.

Powyższy tok postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, obowiązku prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a także obowiązku bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne. Podkreślić należy przy tym, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jaka norma prawa Unii Europejskiej miałaby mieć bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz jaka norma prawa krajowego, którą zastosowano, jest z nią sprzeczna. Takiego wyjaśnienia nie może natomiast stanowić ogólnikowe powołanie się na art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92/UE.

Nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje jednoznacznie na obowiązek właściwych organów do podjęcia w zakresie swoich kompetencji wszelkich środków dla zapobieżenia powstania sytuacji braku przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Szczegółowe jednak zasady proceduralne mające zastosowanie w tym zakresie, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, należą do krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich. Nie mogą one jedynie być mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych przypadków (zasada równoważności) i nie czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania prawa przyznanych przez unijny porządek prawny (zasada skuteczności).

W wyroku w sprawie Delena Wells (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells, ECLI:EU:C:2004:12) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że w świetle zasady lojalnej współpracy państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa UE. Właściwe władze są zatem zobowiązane do podjęcia środków, które są niezbędne, aby zapobiec unikaniu braku oceny skutków dla środowiska, a zatem na przykład podjąć czynności mające na celu wzruszenie wydanego już zezwolenia aby w konsekwencji umożliwić przeprowadzenie takiej oceny, przy zachowaniu autonomii proceduralnej państw członkowskich. Chodzi zatem o podjęcie środków właściwych do zapobieżenia, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać oddane do użytkowania bez dokonania oceny wpływu inwestycji na środowisko. Trybunał orzekł zatem w powołanym wyżej wyroku, że dla wyeliminowania skutków zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG sąd krajowy musi ustalić, czy w prawie wewnętrznym istnieje możliwość cofnięcia lub zawieszenia udzielonego już pozwolenia w celu poddania tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami tej dyrektywy lub alternatywnie – jeśli jednostka wyraża na to zgodę – dochodzenia naprawienia poniesionej przez nią szkody.

Powyższa ocena prawna uprawnia do stwierdzenia, że wzruszenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uprawomocnieniem się wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizacje planowanego przedsięwzięcia nie musi w każdym przypadku prowadzić do automatycznego wzruszenia tej decyzji. Uchylenie decyzji organu odwoławczego, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie, umożliwia ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez ten organ i poddanie ocenie wydanego zezwolenia na realizację tego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z wykonaną na nowo oceną oddziaływania na środowisko, stosownie do wymogów art. 2 dyrektywy 2011/92/UE. Pozwala to zatem na zachowanie sprawiedliwej równowagi między interesem publicznym a wymaganiami ochrony fundamentalnych praw jednostki zawartymi zarówno w prawie krajowym (art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), jak i unijnym (art. 2 dyrektywy 2011/92/UE).

Prawo UE nie stoi na przeszkodzie, aby obowiązujące normy krajowe pozwoliły w pewnych wypadkach na legalizację działań nieprawidłowych na wstępnym etapie realizacji inwestycji, jeżeli legalizacja taka nie będzie na końcowym etapie realizacji tej inwestycji powodować obejścia norm krajowych lub unijnych albo uchylenia się od ich stosowania, a także pozostanie ona wyjątkiem. Istotne jest przy tym aby w procesie kontroli sądowoadministracyjnej sprawę traktować indywidualnie z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku.

Dokonując oceny spełnienia powyższych wymogów w odniesieniu do kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji, można jednoznacznie stwierdzić, że zostały one w rozpatrywanej sprawie spełnione. O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik postępowania nie może stanowić samodzielnie fakt nierozważenia przez Sąd pierwszej instancji zgodności przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z powołaną wyżej dyrektywą oraz zasadami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd prawidłowo zastosował w tym przypadku wykładnię art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przyjętą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. (wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, ONSA i wsa 2012 r., nr 4, poz. 65). Przy czym należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji przyjął jedynie, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego, także wtedy gdy sąd ten stwierdzi w sprawie wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania. Sąd uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organu odwoławczego podjął zatem niezbędne środki w celu zapobieżenia braku oceny skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia dla środowiska. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując ponownie odwołanie ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Brak jest w konsekwencji podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie narusza unormowania wynikające z art. 2 dyrektywy 2011/92/UE, a także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, poprzez uniemożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego naruszającego przywołane wyżej przypisy, a w konsekwencji narusza także art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy narusza ona rażąco prawo i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na nie dające się zaakceptować skutki naruszenia prawa Unii Europejskiej, to jest przepisów art. 2 dyrektywy 2011/92/UE. W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miałoby polegać rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów. Brak uwzględnienia powyższego przepisu mógłby ewentualnie stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ale jedynie wówczas gdyby zachodził oczywisty dysonans pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Jako przykład można by wskazać sprawę, w której organ zastosował prawo krajowe w sposób, który jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami prawa unijnego. Skutku takiego nie powoduje natomiast sam fakt unieważnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uprawomocnieniem się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W wyniku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem decyzji organu odwoławczego, nie ma żadnych przeszkód, aby w toku ponownego rozpatrywania odwołania strona tego postępowania bezpośrednio powoływała się na przepisy prawa unijnego, a w tym także na art. 2 dyrektywy 2011/92/UE oraz zarzucała ewentualne naruszenie tych przepisów w złożonej skardze, a następnie skardze kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie mogą stanowić także podstawy do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 1, 2 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po wydaniu decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, dla inwestycji realizowanej lub nawet już zrealizowanej. Przy czym skarżące Stowarzyszenie nie neguje możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizowanego przedsięwzięcia albo nawet dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, jeżeli dopuszczalne jest wydanie dla takiego przedsięwzięcia decyzji, na podstawie której można takie przedsięwzięcie dopuścić do realizacji lub użytkowania w ramach odpowiedniej procedury. W skardze kasacyjnej błędnie przyjmuje się jednak, że w rozpatrywanej sprawie powyższy przypadek nie występuje, bowiem konieczne byłoby najpierw wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, a następnie wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie ustawy – Prawo budowlane.

Skarżące Stowarzyszenie zdaje się nie dostrzegać, że jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Należy mieć na uwadze, że uchylenie decyzji organu odwoławczego daje możliwości ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. W takim przypadku niezbędne będzie wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.).

Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozwala on także w pełni na osiągniecie skutków przewidzianych w art. 2 dyrektywy 2011/92/UE.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.