Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1957/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], mocą której odmówił wyłączenia stosowania wobec M. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

M. G. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. który wpłynął do organu [...] lutego 2017 r., wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu, M. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 8 art. 9, art. 11 oraz art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; brak rzetelnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie oświadczenia Z. W. i niezastosowanie art. 15c ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej; prowadzenie postępowania w sposób powierzchowny,

- art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie.

Wnioskodawca podniósł również, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i nie respektuje wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do stosowania przez organy administracji publicznej reguł postępowania administracyjnego.

Minister SWiA nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy organ stwierdził, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...] stycznia 1977 r. do dnia [...] lipca 1998 r., z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] marca 1978 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli 12 lat i 5 miesięcy, co stanowi 57% całkowitej służby. Wnioskodawca nie spełnia zatem wymogów przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem organ nie ma w tym przypadku możliwości stwierdzenia, że służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, była krótkotrwała. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Uwzględniając fakt, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie, organ stwierdził, że powyższa sytuacja wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył nadto, iż nie jest właściwy do ustalania wysokości emerytury, w tym do orzekania na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Ustalanie wysokości świadczeń emerytalno-rentowych pozostaje w gestii Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA i w ramach tego postępowania brane są pod uwagę okoliczności dotyczące w szczególności wspierania osób lub organizacji działających na rzecz niepodległości Państwa Polskiego oraz dokumenty potwierdzające te fakty, w tym przedstawione przez wnioskodawcę oświadczenie osoby, której wnioskodawca miał udzielić pomocy w 1982 r. O powyższym stanowisku organu wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2017 r.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku uczestnictwa wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu, organ stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem choćby składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych dowodów lub okoliczności, które mogłyby rzutować na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Natomiast zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jest - w ocenie organu - wystarczająca do odmowy zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeń sądów administracyjnych organ podniósł, że rozstrzygnięcia sądów wiążą organ w konkretnej sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWIA z dnia [...] sierpnia 2018 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący zarzucił, iż organ:

- prowadził postępowanie w sposób przewlekły i powierzchowny,

- nie respektował regulacji k.p.a. oraz wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do procedury postępowania administracyjnego,

- nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób rzetelny i obiektywny,

- nie ustosunkował się do treści oświadczenia Z. W. w kontekście art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

- nie uwzględnił zasady praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszył gwarancję należytego zabezpieczenia społecznego osób niezdolnych do pracy i szczególnie potrzebujących (art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP),

- prowadził postepowanie z naruszeniem obowiązku wynikającego z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że:

- jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ ww. przepisu jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu, "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia",

- pojęcia "krótkotrwałości" oraz "rzetelności", o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane (skonkretyzowane) indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

i w związku z tym niezastosowanie przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ww. ustawy, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek,

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy całego materiału dowodowego istotnego dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, tj. w szczególności:

- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna,

- nie dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia",

- pominięcie przez organ przy ocenie "szczególnego przypadku" okoliczności związanych z pełnieniem przez skarżącego, po dniu 31 lipca 1990 r., służby w warunkach "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", będącego podstawą dodatkowego podwyższenia podstawy wymiaru świadczeń, faktu udzielenia w 1982r., podczas pełnienia służby w jednostkach, o których w art. 13b ww. ustawy, pomocy działaczowi opozycyjnemu i doprowadzenie do wcześniejszego zwolnienia go z aresztu, pominięcie przy ocenie przesłanki "krótkotrwałości służby" w ujęciu proporcjonalnym faktu, iż skarżący zaprzestał pełnienia służby w 1998 r. z powodu wypadku w służbie, w wyniku którego został inwalidą II grupy, co uniemożliwiło mu dalsze pełnienie służby oraz podjęcie pracy cywilnej, co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego,

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj.

- bez skonkretyzowania pojęć nieostrych zawartych w art. 8a ww. ustawy, tj. "krótkotrwałość służby", "rzetelność wykonywania obowiązków służbowych", "szczególnie uzasadniony przypadek", w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy, a odwołanie się jedynie do definicji słownikowych,

- bez odniesienia się przez organ do kwestii, czy skarżący spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy,

- bez odniesienia się do okoliczności, iż skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 1991r. do dnia [...] lipca 1998 r. pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o czym świadczy dowód w postaci zaświadczenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

- bez odniesienia się do faktu rzetelnego wykonywania przez skarżącego służby w okresie od dnia 12 września 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r. oraz z pominięciem argumentacji uzasadniającej przyczyny, dla których organ nie wyłączył wskazanego powyżej okresu z okresu kwalifikowanego jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" zważywszy, że skarżący wykonywał swoje obowiązki i zadania rzetelnie, a okres ten został przez ustawodawcę potraktowany jako aspekt pozytywny przy ocenie spełnienia warunków do zastosowania art. 8a ww. ustawy,

- bez odniesienia się do faktu udzielenia przez skarżącego w 1982 r. pomocy działaczowi opozycji polegającej na umożliwieniu mu wcześniejszego wyjścia z aresztu w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku",

- pominięcie przy ocenie przesłanki "krótkotrwałości służby" faktu, iż skarżący odszedł ze służby z powodu wypadku, którego doznał w związku ze służbą, w wyniku którego stał się inwalidą II grupy, co było przesłanką przedwczesnego odejścia ze służby, a co za tym idzie miało kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,

które to uchybienia miały istotne znaczenie w przypadku uzasadnienia decyzji uznaniowej, z punktu widzenia wyboru przez organ konkretnego rozstrzygnięcia i możliwości merytorycznej polemiki skarżącego z organem, a zatem skuteczności zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy przesłanki zawierające pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" przed dniem 31 lipca 1990r., "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi oraz późniejszego pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) w istocie zmierzają do wykazania błędnej wykładni ww. pojęć dokonanych przez organ administracji publicznej. Zarzuty te, w ocenie Sądu, nie są trafne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni ww. pojęć niedookreślonych przy zastosowaniu wykładni językowej, podkreślając, iż pierwszeństwo tego rodzaju wykładni w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie.

Stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Należy bowiem wskazać, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie jednolicie wskazuje się na zasadę pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Podkreśla się, że metoda językowa dopuszcza odstępstwa od jej zastosowania wtedy, gdy prowadzi ona do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie ma w szczególności konieczności potrzeby sięgania po argumenty celowościowe wtedy, gdy już po zastosowaniu reguł znaczeniowych albo metody językowej i dyrektyw systemowych uda się osiągnąć właściwy wynik wykładni, to jest ustalić pozbawione cech niedorzeczności znaczenie interpretowanej normy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97, publ. OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od sensu brzmienia przepisu mogą uzasadniać tylko wyjątkowo szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, publ. OSNC 2005, Nr 3, poz. 42 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I KZP 18/05, publ. OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).

Warto również powołać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14 (publ. LEX nr 1754050), w którym wskazano, że zastosowanie wykładni odbiegającej od bezpośredniego znaczenia językowego przepisu może być tylko wyjątkowo uzasadnione z tego względu, że adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, iż ustawodawca wyraził w akcie normatywnym takie "powinne" ich zachowanie, jakie wynika z jego treści, a nie to co chciał uczynić, albo uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Odstępstwo od brzmienia przepisu z naruszeniem powszechnie akceptowanych reguł jest wykładnią prawotwórczą, a więc niedopuszczalną ze względu na zakaz tworzenia prawa przez sądy.

Z kolei w wyroku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 1107/16 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż interpretator powinien opierać się na rezultatach wykładni językowej i dopiero gdy ta prowadzi do niedorzeczności lub nie dających się usunąć wątpliwości, powinien skorzystać z wykładni systemowej, jeżeli natomiast wykładnia systemowa nie prowadzi do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, to dopiero wolno mu posłużyć się wykładnią funkcjonalną (celowościową). Niemniej sięgając po pozajęzykowe metody wykładni, należy pamiętać, że ich wynik musi się mieścić w językowym znaczeniu słów tworzących dany przepis prawa, gdyż przyjęcie wyniku wykładni, który ewidentnie jest nie do pogodzenia z szeroko rozumianym znaczeniem interpretowanych zwrotów byłoby równoznaczne z wykładnią contra legem.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organ prawidłowo dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałości służby" odwołując się do definicji słownikowych. Stwierdził następnie, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem rozpatrywania tego pojęcia zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości czasu służby na rzecz totalitarnego państwa, jak i proporcjonalnym - jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Organ trafnie również wskazał, że pojęcie "rzetelności" odnośnie postawy i realizacji obowiązków zawodowych należy rozumieć jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy, natomiast sfomułowanie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" to dodatkowy kwalifikator, który może mieć wpływ na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Przy czym z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony.

Organ zasadnie również stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja, w której wnioskodawca - poza spełnieniem ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" może wyłączyć stosowanie przepisów omawianej ustawy "ze względu na" dwie pozostałe przesłanki wymienione w pkt 1 i 2, które muszą być spełnione łącznie. Wymaganie dotyczące "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi więc dodatkowe kryterium oceny spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 i 2. Aby zatem istniały podstawy do uznania przez organ, że w danej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", krótkotrwałość służby musi być niezaprzeczalna, a rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oczywiste, poparte szczególnymi osiągnięciami w służbie, o czym mogą świadczyć awanse, nagrody i odznaczenia potwierdzające wyjątkową postawę funkcjonariusza.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż niedopuszczalna jest interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy dokonana przez organ, a zmierzająca do "wyróżnienia kolejnej przesłanki" warunkującej wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie ma też racji strona skarżąca twierdząc, że wprowadzone do art. 8a ust. 1 ww. ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazuje jedynie na wyjątkowy charakter tej regulacji i powinno być rozpatrywane jako "element uznania administracyjnego", a nie jako dodatkowa przesłanka, którą muszą spełnić wnioskodawcy. Przyjmując takie rozumienie ww. przepisu należałoby uznać, że pojęcie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zbędnym, co pozostawałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami legislacji. Wprowadzenie ww. pojęcia do analizowanego przepisu podkreśla jego sens znaczeniowy polegający na tym, że regulacja ta mają zastosowanie do określonych przypadków - szczególnie uzasadnionych - ze względu na spełnienie dwóch pozostałych przesłanek formalnych.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do wyłączenia w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wynika bowiem, że skarżący w okresie od dnia [...] marca 1978r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 12 lat i 5 miesięcy pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w UOP z dniem [...] lipca 1998 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 21 lat, 6 miesięcy i 25 dni, z czego okres 12 lat i 5 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. (pkt 1). Przy czym zgodnie z art. 13b ust. 1 ww. ustawy, za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie instytucjach i formacjach, zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż okres służby skarżącego - w świetle przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - powinien zostać "skrócony" co najmniej o 11 miesięcy począwszy od dnia 12 września 1989 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ twierdząc, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 21 lat, 6 miesięcy i 25 dni, ogólnego stażu służby około 57% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy, nie można mówić o "krótkotrwałości" służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut strony skarżącej, iż dokonując oceny "krótkotrwałości" służby organ nie rozważył okoliczności w jakich doszło do "przedwczesnego" zakończenia służby skarżącego, tj. w wyniku wypadku w służbie. Taki obowiązek organu nie wynika bowiem z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, organ nie mógł przyjąć hipotetycznego założenia, czego w istocie oczekuje skarżący, iż "gdyby nie wypadek w służbie, skarżący z pewnością kontynuowałby ją co najmniej do czasu osiągniecia pełnej wysługi emerytalnej, tj. 30 lat, a może nawet dłużej, na co pozwalały przepisy pragmatyki służbowej UOP, a następnie ABW". Organ dokonując oceny ww. przesłanki zasadnie oparł się na kryteriach najbardziej obiektywnych - długości czasu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (ujęcie bezwzględne), jak i stosunku tego czasu do całego okresu służby (ujęcie proporcjonalne). Przy czym już sama długość tego okresu w ujęciu bezwzględnym (12 lat i 5 miesięcy) nie daje podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie ww. okres służby miał charakter krótkotrwały.

Jak już wyżej wskazano, z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 muszą być spełnione łącznie. Organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie zachodzi możliwość wyłączenia stosowania art. 15c i 22a ww. ustawy w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W tym stanie rzeczy organ w istocie nie miał obowiązku badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 ww. przepisu, dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miałoby to bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące zaniechania rozważenia przez organ przesłanki wymienionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zarzutu pominięcia przez organ faktu udzielenia przez skarżącego pomocy działaczowi opozycyjnemu w 1982 r., potwierdzonego złożonym do akt sprawy oświadczeniem z dnia [...] lutego 2017 r., wskazać należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, iż okoliczności dotyczące wspierania osób lub organizacji działających na rzecz niepodległości Państwa Polskiego oraz dokumenty potwierdzające te fakty, brane są pod uwagę w ramach postępowania przed Dyrektorem ZER MSWiA, jako organem właściwym do ustalania świadczeń emerytalno-rentowych. Minister SWiA nie jest właściwy do ustalania wysokości emerytury, w tym do orzekania na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Organ mógłby ewentualnie rozważyć ww. okoliczności udzielenia pomocy przez skarżącego w ramach oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, jednak wyłącznie w sytuacji, w której kumulatywnie spełnione zostałyby przesłanki z pkt 1 i 2 ww. przepisu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego w ocenie Sądu, nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ poczynił ustalenia faktycznie niezbędne do wydania decyzji w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnił - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia uprawnień procesowych skarżącego, wynikających z art. 10 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.