Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2831/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 148 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 1 pkt 1 i 2, § 7 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 97/15 w sprawie ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Z.N. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 97/15 oddalił skargę Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie wysokości oraz sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym Niekłonice, składającej się z dwóch działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących własność Z.N., spowodowanego podziałem geodezyjnym na piętnaście działek o numerach: od [...] do [...], na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), uchwały Rady Gminy [...] Nr XXX/180/01 z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urzęd. Woj. Zach. Nr 56, poz. 1677) w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] Nr IV/23/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urzęd. Woj. Zach. Nr 25, poz. 407) – ustalił opłatę adiacencką, w wysokości [...] zł (pkt 1); ustalił sposób zapłaty w/w opłaty jednorazowo (pkt 2).

Na skutek wniesienia przez Z.N. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i w tym zakresie orzekło o ustaleniu Z.N., zamieszkałemu przy ul. [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (pkt 1), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż odwołanie strony jest bezzasadne i nie mogło być uwzględnione, gdyż ustalona w zaskarżonej decyzji opłata adiacencka została określona i nałożona w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie wyjaśniło, że powodem uchylenia pkt 1 zaskarżonej decyzji i ponownego orzeczenia ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł był brak ścisłego określenia w sentencji zaskarżonej decyzji podmiotu, wobec którego wymierzono tę opłatę.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stała się przedmiotem skargi Z.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 559/13 oddalił skargę.

Na skutek wniesienia przez Z.N. od powyższego wyroku skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14 oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 4 września 2014 r. Z.N., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 marca 2013 r. nr [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wniosku podał, że operat szacunkowy, stanowiący dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, został poddany ocenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury, w wyniku czego rzeczoznawca majątkowy [...], która jest autorem tego operatu, została ukarana karą dyscyplinarną oraz potwierdzono zasadność podnoszonych w toku postępowania zarzutów wobec tego operatu. Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowy operat nie posiada zatem wartości i mocy dowodowej, co stanowi okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazał na upływ trzyletniego ustawowo określonego terminu dla wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 148 § 1 i art. 149 § 3 K.p.a., odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że w sprawie nie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podało, że z ustaleń wynika, że pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 25 lipca 2014 r. wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie mu uzasadnienia decyzji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydanej w sprawie dyscyplinarnej wszczętej na skutek skargi Z.N. na działalność rzeczoznawcy majątkowego [...] za naruszenie przez nią przepisów przy sporządzaniu operatów szacunkowych stanowiących dowody w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Uzasadnienie to zostało przedstawione stronie w piśmie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Gospodarki Nieruchomościami z dnia 12 sierpnia 2014 r.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], fakt zwrócenia się przez wnioskodawcę o uzasadnienie decyzji wydanej w dniu 30 maja 2014 r., po przeprowadzeniu oceny wskazanych operatów, świadczy o posiadanej informacji o tej decyzji, a tym samym o ocenie operatów, co najmniej już w chwili kierowania prośby o przesłanie uzasadnienia decyzji, to jest w dniu 25 lipca 2014 r.

Przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania jest datowany na dzień 29 sierpnia 2014 r., a został złożony w dniu 4 września 2014 r., co oznacza, że nastąpiło to po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 K.p.a.

Ponadto Kolegium zauważyło, iż wniosek ten wpłynął do organu w toku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, po złożeniu przez stronę skargi kasacyjnej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 559/13. Powołało treść art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wskazało, że w doktrynie i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, aprobowany przez Kolegium, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w tym wznowienia postępowania. Wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego mające na celu weryfikację aktu objętego skargą powinno wyprzedzać wszczęcie postępowania sądowego inicjowanego wniesieniem skargi. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia uzupełniło wywody zawarte w poprzednim postanowieniu. Wyjaśniło, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą to przesłankę powołuje się strona, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania orzeczenia lecz nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Natomiast wnioskodawca nie wskazał istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Za nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód w żadnym wypadku nie można uznać, wskazywanej przez wnioskodawcę, elektronicznej wiadomości z dnia 13 sierpnia 2014 r. z Departamentu Gospodarki Nieruchomościami przy Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju o zakończeniu postępowania w sprawie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej za naruszenie przepisów przy sporządzaniu operatów szacunkowych, stanowiących dowody w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym, dotyczącym art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca1998 r. sygn. akt SA/Bk 1690/97, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 501/06). Kolegium powołując się na ww. orzeczenia wyjaśniło, że celem postępowania wznowieniowego jest usunięcie istotnych naruszeń proceduralnych popełnionych przy wydawaniu decyzji merytorycznej, mających wpływ na wynik sprawy. Nie jest nim natomiast usuwanie istotnych błędów tkwiących w samej decyzji, wynikłych wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przez organ orzekający przepisów prawa materialnego.

W świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., odmienna ocena przez stronę materiału dowodowego, czy też kwestionowanie przyjętej przez Kolegium interpretacji prawa, nie stanowi przesłanki uchylenia orzeczenia po wznowieniu postępowania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez błędną ocenę i interpretację przesłanek podanych we wniosku o wznowienie postępowania, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia;

2) art. 6 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia, które w świetle obowiązujących przepisów prawa zostało wydane z nieposzanowaniem zasady praworządności;

3) art. 56 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., poprzez błędną ocenę i interpretację normy prawnej na niekorzyść skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi obszernie przytoczył okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podał, że podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 i art. 148 § 1 K.p.a.

Wskazał, że stroną postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest wyłącznie rzeczoznawca majątkowy, wobec którego toczy się postępowanie. W tym postępowaniu przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie posiada osoba, która negatywnie oceniła czynności zawodowe wykonane przez osobę rzeczoznawcy (skarżący), gdyż nie rozstrzyga się w nim o prawach czy obowiązkach takiej osoby, która jedynie pośrednio jest zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie i legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Osoba ta (skarżący) nie bierze czynnego udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialność zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Na pisemny wniosek może ona jedynie otrzymać informację o sposobie zakończenia tego postępowania. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej polega bowiem na zbadaniu, czy rzeczoznawca majątkowy, wykonując czynności zawodowe, nie naruszył obowiązków określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ rozpatrujący skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego nie posiada obowiązku informowania z urzędu osoby, która wniosła skargę na rzeczoznawcę, o wydaniu decyzji (przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych – Dz. U. z 2014 r., poz. 266). Wnoszący skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego, w tym przypadku skarżący osobiście lub poprzez pełnomocnika, mógł zatem dowiadywać się telefonicznie, czy postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego [...], która sporządziła operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, prowadzone w następstwie jego skargi z dnia 20 marca 2013 r., zostało zakończone poprzez wydanie decyzji. Ponadto Z.N. wyjaśnił, że jego pełnomocnik w odstępach około dwumiesięcznych wykonywał telefony do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie z zapytaniem, czy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. W lipcu 2014 r. pełnomocnik skarżącego podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Departamentu Gospodarki Nieruchomościami przy tym Ministerstwie, został poinformowany, że postępowanie zakończono i wydano decyzję. Jednocześnie podano, iż nie udziela się informacji telefonicznej na temat wydanej decyzji i pouczono, że winien on wystąpić z pisemnym wnioskiem o doręczenie informacji dotyczącej wydanej decyzji oraz wyciągu z protokołu uzasadniającego treść decyzji. W dniu 25 lipca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił z takim wnioskiem, a w dniu 13 sierpnia 2014 r. otrzymał drogą mailową informację, o którą wnosił.

Zdaniem Z.N. oznacza to, że jego pełnomocnik powziął obiektywną wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dopiero w dniu 13 sierpnia 2014 r. Dopiero tak powzięta wiadomość otworzyła bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa wart. 148 § 1 K.p.a., nie zaś data wydania decyzji, o której wiedzy nie miał ani wnioskodawca, ani jego pełnomocnik, gdyż organ z urzędu nie miał obowiązku powiadomić ich o wyniku postępowania. Sama informacja telefoniczna o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji nie stanowiła jeszcze podstawy do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. Dopiero pisemna informacja, zawierająca wyciąg z protokołu uzasadniający wydanie przedmiotowej decyzji, wskazywała na podstawy złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z tym, zarzut uchybienia przez skarżącego terminowi określonemu w art. 148 K.p.a. jest bezzasadny.

Z.N. argumentując zarzut dotyczący interpretacji art. 56 P.p.s.a. powołał się na dyspozycję art. 6 K.p.a., z którego wynika zasada praworządności, wskazująca, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie są źródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy prawnej działań organów administracji. Organy administracji są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, tylko w ramach sprawy, która była rozpoznawana przez sąd administracyjny (art. 153 P.p.s.a.). Stosowanie tych ocen poza sprawą rozpatrywaną przez sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych. Przepis art. 56 P.p.s.a. nie zawiera żadnego postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wszczęcie przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego, innego niż skarga do sądu administracyjnego. A contrario do postanowień tego przepisu należałoby przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu jest dopuszczalne. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest jedynie czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Na podstawie komentowanego przepisu nie prowadzi ono do odrzucenia skargi, a jedynie do zawieszenia postępowania sądowego z urzędu. Jeżeli dojdzie zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to powinno ono zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 335/10).

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki do wznowienia postępowania, wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem: 1) ujawniona okoliczność faktyczna (decyzja Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju, Departament Gospodarki Nieruchomości), istotna dla sprawy, jest nowa; 2) ujawniona okoliczność faktyczna (fałszywie sporządzony operat szacunkowy) istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej; 3) nowa ujawniona okoliczność (w/w decyzja Komisji Odpowiedzialności Zawodowej) nie była znana organowi, który wydał decyzję ostateczną.

Na poparcie zasadności tego stwierdzenia powołał orzecznictwo dotyczące art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie zasadności wznowienia postępowania – wyroki NSA z dnia: 27 stycznia 1984 r., SA/Wr 649/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 7; 5 listopada 1998 r., III SA 1226/97, LexPolonica nr 338343; 10 lutego 1999 r., I SA/Lu 19/98, LexPolonica nr 343869; 10 lutego 1999 r., V SA 863/99, 17 grudnia 1997 r., III SA 77/97, 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35; 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97, LexPolonica nr 2231437; 29 października 1999 r., I SA/Łd 1440/97, LexPolonica nr 351023, POP 2001, nr 2, poz. 29; 8 czerwca 2000 r. V SA 1885/99, Lex nr 50152.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, którego przedmiotem jest wydana na podstawie art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej określoną na wstępie decyzją ostateczną o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi, choć nie ze wszystkimi wywodami organu można się zgodzić.

Zaznaczył, iż instytucja nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej, jaką stanowi wznowienie postępowania, jest ukształtowana w taki sposób, że postępowanie w tym przedmiocie ma charakter dwuetapowy. Aby mogło dojść do zbadania, czy w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1-8, (a także z art. 145a i 145b K.p.a.), właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie wstępne, którego celem jest zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania o wznowienie organ bada, czy wniosek złożyła strona postępowania, czy dochowała terminu do złożenia wniosku oraz czy powołała podstawę wznowieniową wskazaną w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Niespełnienie jednego z wymienionych warunków formalnych uzasadnia odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Na tym etapie nie jest zatem dopuszczalna ocena przez organ rozpatrujący wniosek wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych, co czyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wniosku podano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powołując jako przesłankę wznowieniową okoliczność, iż w stosunku do rzeczoznawcy, który opracował operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Infrastruktury w dniu 30 maja 2014 r. zastosowała karę dyscyplinarną za naruszenie przepisów przy sporządzeniu operatu. O tym fakcie – jak wynika z treści skargi – pełnomocnik skarżącego uzyskał wiadomość w lipcu 2014 r., ale materiał dotyczący tej sprawy (protokół posiedzenia Komisji), uzyskał dopiero w dniu 13 sierpnia 2013 r. i od tego dnia skarżący liczy miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na opisanej wyżej przesłance.

Miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Przyjmując, że na etapie badania formalnego wniosku o wznowienie postępowania organ nie ma podstaw do badania, czy przesłanki, na które powołuje się strona wnioskująca o wznowienie postępowania, zachodzą, czy też nie zachodzą (zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. organ może to badać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania), to kwestię zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany zbadać na tym etapie, przy czym początkiem biegu tego terminu nie jest dzień, kiedy strona uzyskała określone materiały (w tym wypadku – wyciąg z protokołu uzasadniającego treść decyzji w przedmiocie wymierzenia rzeczoznawcy kary), lecz od dnia "dowiedzenia się", że wystąpiła okoliczność, którą strona uważa za podstawę wznowienia. Tymczasem z treści skargi wynika, że postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej wobec rzeczoznawcy toczyło się na skutek skargi Z.N. złożonej w dniu 20 marca 2013 r., a zatem w toku toczącego się w tej sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 22 marca 2013 r. Informację o uznaniu skargi na rzeczoznawcę za uzasadnioną i wymierzeniu mu kary w dniu 30 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego uzyskał w dniu 25 lipca 2014 r. Od tej zatem daty, która jest datą dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, należy liczyć miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego na omawianej podstawie.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż wniosek Z.N. o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., jest trafne.

Skarżący w skardze nie kwestionuje, że fakt uznania przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, iż przedmiotowy operat został sporządzony z naruszeniem przepisów w tym zakresie, był mu znany wcześniej (w lipcu 2014 r.), lecz uważa, że dopiero otrzymanie przez jego pełnomocnika w dniu 13 sierpnia 2014 r. drogą mailową wyciągu z protokołu "otworzyło bieg terminu do złożenia podania o wznowienie".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w świetle art. 148 § 1 K.p.a. stanowisko to jest nieprawidłowe. Powyższy przepis wskazuje bowiem na dowiedzenie się o określonym fakcie (okoliczności), a nie o uzyskaniu oficjalnego dokumentu w sprawie. W związku z tym przyjąć należy, iż powołanie się przez organ na negatywną przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z niezachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., stanowiło wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając zaskarżone postanowienie dodatkowo zakwestionowało wystąpienie w sprawie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., do czego na tym etapie postępowania, w świetle art. 149 § 2 K.p.a., nie miało podstaw. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wskazał jeszcze inny aspekt sprawy mający wpływ na jego rozstrzygnięcie, a mianowicie niedopuszczalność złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego po zaskarżeniu wydanej w jego rezultacie decyzji do sądu administracyjnego.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, mając na uwadze jej okoliczności faktyczne, opowiedział się za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2476/13, w którym stwierdzono, iż wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalne. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 680/1.

W odniesieniu do tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył treść art. 56 P.p.s.a. i wyjaśnił, że ten przepis formułuje zasadę zapobiegania dwutorowości postępowania kontrolnego tylko w odniesieniu do postępowania sądowego. Należy jednak przyjąć, że w celu skutecznego i konsekwentnego zapobieżenia dwutorowości kontroli w stosunku do decyzji ostatecznej, zasada ta musi działać w obydwie strony, tj. nie można akceptować żądania wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jeżeli nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające złożenie takiego wniosku. Orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające możliwość uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania poddanego już kontroli sądu administracyjnego, a następnie jego zawieszenia na czas postępowania sądowoadministracyjnego, wskazują na okoliczności związane z koniecznością zachowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a., co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Okoliczność wadliwej pracy rzeczoznawcy była podnoszona w toku postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości oraz sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, a informację o wymierzeniu rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej za naruszenie przepisów, co wskazywałoby na możliwość, że opracowany przez niego operat jest wadliwy, skarżący uzyskał najpóźniej w dniu 25 lipca 2014 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 4 września 2014 r.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania z powodu jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych, tj. niezachowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a. oraz toczącego się równolegle postępowania sądowoadministracyjnego, odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Dodatkowo podał, iż w przesłanych w celu sporządzenia niniejszego uzasadnienia wyroku aktach administracyjnych, dotyczących postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, brak jest zarówno wniosku o wznowienie postępowania, jak i zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2014 r. W związku z tym stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne oparł na niekwestionowanych danych zawartych w treściach postanowień organu z dnia 13 października 2014 r. oraz z dnia 14 listopada 2014 r., a także treści skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.N., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 148 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, iż skarżący nie spełnił warunku miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

2) art. 7 K.p.a., polegające na pominięciu rozważenia możliwości wznowienia postępowania z urzędu ze względu na słuszny interes skarżącego, który w okolicznościach niniejszej sprawy został niewątpliwie naruszony przez usankcjonowanie niezgodnego z prawem operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że ówczesny pełnomocnik Z.N. w dniu 25 lipca 2014 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Departamentu Gospodarki Nieruchomościami przy Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie otrzymał jedynie informację o tym, że postępowanie w sprawie jego skargi na działalność rzeczoznawcy majątkowego [...] zostało zakończone przez wydanie decyzji. Nie stanowiło to jednak faktu powzięcia obiektywnej informacji, która pozwoliłaby na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż nie był mu jeszcze wówczas znany wynik zakończonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 listopada 2018r. odroczył rozprawę i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do uzupełnienia akt administracyjnych o przedłożenie brakującej dokumentacji w tym zwłaszcza: wniosku Z.N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i środka zaskarżenia złożonego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wraz z ewentualnymi załącznikami oraz oświadczeniem, że nadesłane akta administracyjne sprawy są kompletne. Ponadto zwrócił się do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o nadesłanie kopii pisma z dnia 25 lipca 2014 r. skierowanego do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie mu uzasadnienia decyzji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] oraz odpowiedzi tego organu na powyższe pismo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2018 r. nadesłało posiadane dokumenty, w tym wniosek Z.N. o wznowienie postępowania, za wyjątkiem złożonego przez niego środka zaskarżenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 października 2014 r.

Pełnomocnik Z.N. przy piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2018 r. nadesłał odpowiedź Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Departamentu Gospodarki Nieruchomościami z dnia 12 sierpnia 2014 r. oraz wyjaśnił, że nie jest już posiadaniu kopii wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., gdyż był on przesłany do w/w organu w formie elektronicznej i uległ usunięciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, niezbędne stało się przypomnienie, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, powołano podstawę kasacyjną – art. 174 pkt 2 P.p.s.a., lecz jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazano wyłącznie art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej konieczne jest, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest zatem uzależniona od wyszczególnienia przez autora skargi kasacyjnej naruszonych jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przy czym nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor skargi kasacyjnej zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w procesie orzekania nie stosował wskazanych jako naruszone przepisów art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej powinny zatem wskazywać naruszone przez ten Sąd, w ocenie jej autora, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia w sprawie Sąd ten nie dostrzegł.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając jednak uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał, że uzasadnienie tych zarzutów pozwala na ich rozpoznanie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że Z.N. nie wniósł skutecznie podania o wznowienie postępowania administracyjnego, albowiem nie zachował określonego w tym przepisie terminu, który wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania.

Sąd pierwszej instancji podał, iż z treści skargi wynika, że pełnomocnik Z.N. o fakcie, iż w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego, który opracował operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Infrastruktury w dniu 30 maja 2014 r. zastosowała karę dyscyplinarną za naruszenie przepisów przy sporządzeniu przedmiotowego operatu – uzyskał wiadomość w dniu 25 lipcu 2014 r. Natomiast materiał dotyczący tej sprawy, tj. m.in. uzasadnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia oraz wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji otrzymał dopiero w dniu 13 sierpnia 2014 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo przyjęło, że skoro datą dowiedzenia się przez Z.N. o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia był dzień 25 lipca 2014 r., a więc uzyskanie przez jego pełnomocnika informacji o wydaniu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Infrastruktury decyzji z dnia 30 maja 2014 r. o zastosowaniu wobec [...] – rzeczoznawcy majątkowego, która opracowała operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, kary dyscyplinarnej za naruszenie przepisów przy sporządzeniu operatu, to złożenie przez niego podania o wznowienie postępowania w dniu 4 września 2014 r. zostało dokonane z naruszeniem terminu określonego w art. 148 K.p.a., co zasadnie skutkowało odmową wznowienia przez w/w Kolegium postępowania.

Zauważyć należy, iż niewątpliwie obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ciąży na wnioskodawcy. Ma on również obowiązek udowodnienia zachowania terminu, którym mowa w art. 148 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy uzyskanie przez pełnomocnika Z.N. podanej wyżej informacji w dniu 25 lipca 2014 r. można było traktować jako dowiedzenie się o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania, od której rozpoczął bieg termin określony w art. 148 K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik Z.N. w dniu 20 lutego 2013 r. wniósł do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego [...], w zakresie wykonanego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego.

Stosownie do treści art. 194 ust. 1a u.g.n., postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W świetle § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 266), rozporządzenie to określa organizację Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zwanej dalej "Komisją" oraz regulamin jej działania, jak również sposób i tryb przeprowadzania postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej minister zawiadamia rzeczoznawcę majątkowego, którego postępowanie dotyczy, i przekazuje sprawę do Komisji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z § 15 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia wynika, że postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego, który zawiera wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n., albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Przepis art. 195a u.g.n. stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny, przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy uznał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że uzyskanie przez pełnomocnika Z.N. podanej wyżej informacji w dniu 25 lipca 2014 r. można było traktować jako dowiedzenie się o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania, od której rozpoczął bieg termin określony w art. 148 K.p.a.

Po pierwsze, zarówno z treści skargi i zawartych w niej wyjaśnień Z.N., a także z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika, iż pełnomocnik skarżącego już w dniu 25 lipca 2014 r. dowiedział się o okoliczności, iż w stosunku do w/w rzeczoznawcy, który opracował operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju wydała decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej za naruszenie przepisów przy sporządzaniu operatu. Skarżący nie twierdził bowiem, że wówczas otrzymał informację o wymierzeniu rzeczoznawcy majątkowemu [...] kary dyscyplinarnej. Z.N. w skardze podał jedynie, że "podczas telefonicznej rozmowy z Departamentem Gospodarki Nieruchomościami działającej przy Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, pełnomocnik wnioskodawcy został poinformowany, iż postępowanie zostało zakończone i na powyższą okoliczność wydano stosowną decyzję. W trakcie rzeczonej rozmowy, pełnomocnik został poinformowany, iż nie udziela się informacji telefonicznej na temat wydanej decyzji". Skarżący wskazał także, iż w dniu 25 lipca 2014 r. była mu znana "sama informacja telefoniczna o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również podał, że jego pełnomocnik "otrzymał jedynie informację, w której wskazano, iż postępowanie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji. Powyższe nie stanowiło jeszcze powzięcia obiektywnej informacji, która pozwoliłaby na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nieznany był wynik zakończonego postępowania".

Po drugie, uzyskanie przez pełnomocnika Z.N. w dniu 25 lipca 2014 r. w/w informacji o zakończeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego [...], prowadzonego z jego skargi, poprzez wydanie decyzji, było niewystarczające aby uznać, że był to dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Niezbędne było bowiem uzyskanie informacji o sposobie rozstrzygnięcia zawartego w przedmiotowej decyzji, określonego w art. 195a u.g.n., a więc zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania.

Pełnomocnik Z.N. odpowiedź na pismo z dnia 25 lipca 2014 r., przesłane drogą elektroniczną w sprawie uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego [...] kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy wraz z informacjami w tym zakresie otrzymał w dniu 13 sierpnia 2014 r.

W konsekwencji oznacza to, że Z.N. dopiero w tej dacie dowiedział się o sposobie zakończenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w/w rzeczoznawcy majątkowego, a więc okoliczności stanowiącej w jego ocenie podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Liczony od tej daty bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 K.p.a., został zatem zachowany. Czyni to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia powyższego przepisu skutecznym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., polegający na pominięciu rozważenia przez organ możliwości wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu ze względu na słuszny interes skarżącego, który w okolicznościach niniejszej sprawy został w jego ocenie niewątpliwie naruszony. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, iż zarzut naruszenia tego przepisu został postawiony z ostrożności procesowej w przypadku niepodzielenia przez Sąd pierwszej instancji trafności zarzutu naruszenia art. 148 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nawet przy przyjęciu, że Z.N. nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, winien spowodować wznowienie postępowania lub co najmniej rozważyć taką możliwość i wypowiedzieć się co do niej. Dotychczasowe stanowisko rażąco narusza interes skarżącego kasacyjnie, gdyż sankcjonuje nieważny, sfałszowany i sprzeczny z prawem operat szacunkowy, na podstawie którego została wydana decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej, kształtująca jego obowiązek.

Zgodnie z art. 147 K.p.a., wznowienie postępiania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Wprawdzie z uwagi na wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę praworządności oraz brzmienie art. 145 § 1 K.p.a. przyjąć należy, iż ilekroć organ administracji pozyska wiedzę o okolicznościach stanowiących przyczynę wznowienia, tylekroć ma obowiązek wznowić postępowanie, to jednak trudno przyjąć, aby organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012r. , sygn. akt I OSK 1482/11). Ponadto zauważyć należy, iż żaden z przepisów K.p.a., czy też P.p.s.a., nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Odmowa wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem strony musiałaby być uznana za niezgodną z prawem. Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie podlega kontroli legalności decyzji (postanowień) dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden tego rodzaju akt nie może być wydany. W takich przypadkach nie służy także skarga na bezczynność organu, który wbrew oczekiwaniom strony nie wznawia postępowania z urzędu, albowiem wobec braku wznowienia w sprawie nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne i co za tym idzie nie rozpoczynają biegu kodeksowe terminy przewidziane dla załatwiania spraw administracyjnych. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 K.p.a., a organ byłby zobligowany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 888/95, publ. Mon. Pod. 1997, nr 9, s. 277, 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2487/11).

Stwierdzona zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. skutkowała tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, przyjął, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił wydane w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz z dnia 13 października 2014 r. nr [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).