Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. nr CXIII/1159/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Sidzina-Południe" I. stwierdza nieważność załącznika graficznego do zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego "Sidzina-Południe" w zakresie linii zabudowy, wyznaczonej przez działkę nr 20/2 obręb 84 Podgórze wzdłuż granicy opracowania - w obszarze 1MN II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżącego M. G. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 lutego 2002 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr C/952/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina -Południe i Sidzina – Północ.

O podjęciu ww. uchwały ogłoszono w prasie Dzienniku Polskim w dniu w dniu 28 stycznia 2005 r. oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń wraz z informacją o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu w terminie do dnia 1 marca 2005 r. Obwieszczenie zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 1 marca 2005 r.

O podjęciu uchwały nr C/952/02 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Południe zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Dnia 17 marca 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 442/2005 w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Południe.

Po uwzględnieniu uzgodnień i opinii sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina-Południe (sierpień 2005 r.) wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko oraz sporządzono prognozę skutków finansowych. W dniu 12 września 2005 r. o projekcie planu zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Po uwzględnieniu uzgodnień, w listopadzie 2005 r. sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina – Południe" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W dniu 9 grudnia 2005 r. ogłoszono w prasie lokalnej – Dzienniku Polskim o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina – Południe" (listopad 2005 r.) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Południe wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zamieszczono na tablicy ogłoszeń (zdjęto z tablicy ogłoszeń w dniu 31 stycznia 2006 r.). Ogłoszenie i obwieszczenie zawierało informację, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie wyłożone w dniach od 19 grudnia 2005 r. do dnia 17 stycznia 2006 r. w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, a uwagi do wyłożonego projektu należy składać w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia 2006 r.

Dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 5 stycznia 2006 r.

W dniu 21 lutego 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 348/2006 w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina – Południe.

W dniu 23 maja 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 1029/2006 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina-Południe.

W dniu 13 czerwca 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 1291/2006 w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Południe – druk nr 1331.

W dniu 28 czerwca 2006 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIII/1159/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sidzina – Południe.

Załącznik nr 4 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydent Miasta Krakowa uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina – Południe". Rozstrzygnięcie to pokrywa się z treścią zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa dniu 23 maja 2016 r.

Załącznik nr 3 do ww. uchwały stanowi rozstrzygniecie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Sidzina – Południe".

Pismem z dnia 14 września 2018 r. M. G. właściciel nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. 20/2 wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskutek podjęcia kwestionowanej Uchwały w sprawie uchwalenia MPZP "Sidzina — Południe" w zakresie postanowień § 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1 a, ust. 3 i ust. 4 w zw. z § 3 pkt 15 w zw. z § 4 pkt 1 d, § 8 pkt 1 a, § 10 ust. 1, ust. 3 pkt 2a Uchwały oraz w zakresie treści ustaleń rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały — w części dotyczącej przyjętego w uchwalonym MPZP "Sidzina — Południe" na podstawie wskazanych przepisów oraz określonego na rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 20/2 o powierzchni 0,1203 ha, obręb 84, jednostka ewidencyjna Podgórze, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa — Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], względem której przysługuje mu prawo własności.

Wskazał, że działka nr 20/2 w północnej części objęta jest ustaleniami kwestionowanego MPZP "Sidzina — Południe", zaś strona południowa podlega ustaleniom uchwalonego wcześniej MPZP "Opatkowice - Zachód". O ile nie budzi wątpliwości sama prawna dopuszczalność objęcia jednej działki ustaleniami więcej niż jednego planu miejscowego, to już wprowadzenie na tej podstawie odmiennych zasad zagospodarowania na jednej i tej samej działce wymagało od organu zachowania szczególnej uwagi i precyzji, którym to wymogom organ planistyczny w analizowanej sprawie nie sprostał. Obydwa plany, tj. MPZP "Sidzina — Południe" oraz MPZP "Opatkowice - Zachód", przewidują na spornej działce tożsame przeznaczenie (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej (odpowiednio oznaczone symbolami: 1 MN oraz 17 MN), a także zbliżone zasady zagospodarowania i warunki zabudowy. Jednakże MPZP "Sidzina — Południe" poprzez wprowadzenie na działce nr 20/2 określonego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej dla nowej zabudowy, bezpodstawnie ogranicza prawo własności skarżącego. Ustalona w MPZP "Sidzina — Południe" nieprzekraczalna linia nowej zabudowy przebiega bowiem przez centralną część działki nr 20/2, przecinając ją w poprzek i w ten sposób wyłączając z dopuszczalnego spornym planem sposobu zagospodarowania jej najistotniejszą (funkcjonalnie i gospodarczo), środkową część, tworząc tam swoisty "bufor" wyłączony z zabudowy, zawierający się pomiędzy rzeczoną linią zabudowy a granicą MPZP "Sidzina — Południe". Biorąc bowiem pod uwagę uwarunkowania wynikające m. in. z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym zwłaszcza związane z wymogami co do minimalnych odległości od granic działek sąsiednich), pobudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego lub zabudowa bliźniacza na działce nr 20/2 przy tak określonym przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy — są w praktyce wyłączone.

Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 18 grudnia 2018 r.) M. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. nr CXIII/1159/06, zarzucając uchwale naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego, związanych z prawem własności nieruchomości działki ewidencyjnej nr 20/2, obręb 84 jedn. ewid. Podgórze, położonej w Krakowie na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego, związanych z prawem własności nieruchomości działki ewidencyjnej nr 20/2, obręb 84 jedn. ewid. Podgórze, położonej w Krakowie na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Z uwagi na powyższe M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej planu (zał. Nr 1 do uchwały) obejmującej rysunek planu w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po terenie działki nr 20/2 (powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr 20) obr. 84 jedn. ewid. Podgórze.

W uzasadnieniu skargi M. G. powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Według skarżącego nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr 20/2 została wyznaczona w MPZP "Sidzina — Południe" w sposób chaotyczny i bezrefleksyjny, z pominięciem jakiegokolwiek nawiązania do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej dla działki nr 20/2 wynikającej z treści uchwalonego wcześniej MPZP "Opatkowice — Zachód", którego ustalenia obejmują pozostałą część spornej działki. Istota wskazanej niespójności sprowadza się do tego, że wyznaczony w kwestionowanym MPZP "Sidzina — Południe" przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy bez żadnego powodu odbiega (nie stanowi kontynuacji) od przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy ustanowionych wzdłuż linii rozgraniczających drogi publiczne — dojazdową (o symbolu 122 KD(D) w MPZP "Opatkowice — Zachód) i lokalną (oznaczoną symbolem 2 KD(L) w MPZP "Sidzina — Południe i symbolem 95 KD (L) w MPZP "Opatkowice — Zachód).

W kwestionowanej obecnie Uchwale nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr 20/2, zamiast nawiązywać i stanowić kontynuację przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych wzdłuż linii rozgraniczających drogi położone w sąsiedztwie działki wnioskodawcy, wprowadza niczym nieuzasadnioną modyfikację przebiegu linii zabudowy w całkowitym oderwaniu, tj. bez kontynuacji przebiegu względem linii rozgraniczających okoliczne istniejące i planowane drogi. Pozostaje bez związku z nakazem kształtowania zabudowy w sposób określony w § 8 pkt 1 lit. a) kwestionowanego MPZP "Sidzina — Południe", który stanowi o nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż dróg KD (L) zgodnie z rysunkiem planu. Porównując przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy określony w § 8 pkt 1 lit. a) planu z przebiegiem ujawnionym na rysunku planu zachodzi istotna niespójność, albowiem w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 20/2 na rysunku planu przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy z całą pewnością nie następuje wzdłuż drogi 2 KD (L), jak stanowi o tym część tekstowa. W istocie rzeczy, analizując przeznaczenie i ustalone w kwestionowanej Uchwale zasady zagospodarowania pobliskich terenów o tożsamym przeznaczeniu, nie sposób ustalić motywów dla których przebieg wyznaczonej na działce nr 20/2 linii zabudowy, poza którą - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 15 tekstu planu - "nie można sytuować budynku w projekcie zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją" - został wyznaczony właśnie w taki, a nie inny sposób.

W odpowiedzi na skargę organ podał, że podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Dodał, że własność nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego.

Według organu zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina - Południe z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym 16 kwietnia 2003 r., została zapewniona poprzez zachowanie zgodności generalnych rozwiązań zawartych w planie z zasadami tych rozwiązań określonymi w Studium. Zgodnie z dokumentem Studium, działka położona jest w granicach "terenów znaczonych do zabudowy i zainwestowania" i wchodzi w skład obszaru zaliczonego do wyodrębnionej kategorii terenów o kierunku zagospodarowania jako "MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności". Na treść przyjętych ustaleń planistycznych zaskarżonej uchwały istotny wpływ miał istniejący stan prawny w dacie sporządzania projektu planu, w tym w szczególności ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 roku zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.). Wyjaśniono nadto, że uchwała o przystąpienia do sporządzania planu miejscowego dla obszaru "Sidzina - Południe" została podjęta w dniu 20 lutego 2002 r. tj. w dacie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie w okresie tym, dla całego obszaru Krakowa obowiązywały ustalenia miejscowego planu ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z 1994 r., które sukcesywnie były uszczegóławiane poprzez tworzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla mniejszych obszarów miasta, ponieważ aż do 16 kwietnia 2003 r. Kraków nie posiadał studium gminnego. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego z 1994 r., działka ewidencyjna o nr 20/2 obr. 84 jednostka ewidencyjna Podgórze (wówczas działka ewidencyjna o nr 20) podlegała ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z którym ww. nieruchomość znajdowała się w: Obszarze Rolnym - (Obszar RP) oznaczonym na rysunku planu symbolem RP 303 (północno- zachodnia część dz. 20/2); Obszarze Tras Komunikacyjnych (Obszar KT) oznaczonym na rysunku planu symbolem KT/L 1/2 (południowo-wschodnia część dz. 20/2).

Granica obszaru, dla którego był sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "Sidzina - Południe" obejmowała teren m.in. przyległy do Obszaru Tras Komunikacyjnych - (Obszar KT) oznaczonym na rysunku planu symbolem KT/L 1/2 (południowo-wschodnia część dz. 20/2) wyznaczonego w planie ogólnym. Mając powyższe na względzie na etapie projektowania zaskarżonego planu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która biegła m.in. przez nieruchomość Skarżącego. Wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy w zaskarżonym planie, miała na celu stworzenie właściwej strefy ochronnej pomiędzy nowopowstałymi budynkami a drogą publiczną wyznaczoną w ww. planie ogólnym, a znajdującą się poza obszarem, dla którego był sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina - Południe".

Równocześnie sporządzany dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, z uwagi na inny charakter tego dokumentu w porównaniu z planami miejscowymi, uwzględniał wyłącznie planowane i istniejące drogi o kategorii autostrad, dróg ekspresowych, dróg głównych przyspieszonych, dróg głównych oraz ważniejszych dróg zbiorczych (por. s. 148 i 149 Studium z 2003 r.). Natomiast w Studium nie uwzględniono systemu dróg lokalnych, w tym również przechodzącą w części przez działkę ewidencyjną nr 20 (obecnie o nr 20/2) planowaną w planie ogólnym z 1994 r. rezerwę komunikacyjną oznaczoną symbolem KT/L 1/2. Połącznie to zostało zachowane w późniejszych planach przestrzennych, lecz o skorygowanym przebiegu, tj. na wyznaczonej w Studium granicy między terenami nie inwestycyjnymi i wskazanymi do zainwestowania.

Poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości uczestniczyła w procedurze sporządzenia zaskarżonej uchwały, czym dała wyraz składając wniosek do projektu planu. Fakt, iż w treści wniosku, a następnie na późniejszym etapie składania uwag poprzedniczka skarżącego nie kwestionowała wyznaczonej linii zabudowy w projekcie planu, został oceniony jako aprobata dla przyjętych ustaleń planistycznych w zaskarżonym planie. Z kolei skarżący nie uczestniczył w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej z zaskarżonym planem poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu, czy też udziału w dyskusjach publicznych, dlatego trudno zarzucić organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego (por. II OSK 123/10, II OSK 2320/16).

Nadto, jak podał organ aprobatę dla przyjętych ustaleń planistycznych wywieść należy również z faktu, iż zaskarżona uchwała obowiązuje od 2006 r., natomiast skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w grudniu 2018 r. W toku tego dwunastoletniego okresu, zamierzenia inwestycyjne gminy uległy zmianie. Zmianie uległy zarówno zasady obsługi komunikacyjnej Osiedla Sidzina, jak i dokumenty polityki planistycznej gminy, w postaci zmiany ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w 2014 r.). W związku z tym, władze gminy sukcesywnie dokonują aktualizacji obowiązujących ustaleń planistycznych, poprzez opracowywanie nowych planów miejscowych, dla obszarów Miasta, dla których obowiązują ustalenia planistyczne. Aktualnie, dla ponad dwudziestu obowiązujących planów miejscowych prowadzone są prace zmierzając do dostosowania zapisów planów miejscowych do zmienionych wytycznych Studium. W związku z tym, z uwagi na okoliczność, że ustalenia planistyczne dla terenów znajdujących się we władaniu strony skarżącej nie zostały zaktualizowane w związku ze zmienionymi uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi, nie można wnioskować o niezgodności przyjętych rozwiązań planistycznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina - Południe" z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając, że nie będzie stanowiło to przeszkody w realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie (DZ.U.2016/446) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Skarżący M. G., obecny właściciel działki nr 20/2 objętej zaskarżonym planem, wykazał naruszenie swego interesu prawnego. W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na istnienie tego interesu nie ma wpływu fakt, że nabycie nieruchomości przez skarżącego nastąpiło już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są w skardze kwestionowane (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r. II OSK 3005/12 ). Bez wątpienia też wyznaczenie linii zabudowy dzielącej na połowy działkę nr 20/2, narusza interes prawny skarżącego, bowiem ma istotny wpływ na możliwość wykorzystania tej działki, w tym jej zabudowy.

Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Tryb sporządzania zaskarżonego planu został poddany kontroli sądowej z urzędu, w tym zakresie nie stwierdzono uchybień. W szczególności organ planistyczny podjął wszystkie kolejno wymagane przepisem art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej brzmieniu w dacie podejmowania uchwały (DZ.U.2003/80/717 ze zm.) czynności, a te zostały udokumentowane w przedłożonych aktach planistycznych. Poddano ocenie przyczyny, dla których, po uwzględnieniu części uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Analiza tych uwag w kontekście naniesionych zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej projektu planu prowadzi do wniosku, że nie zachodziła potrzeba powtórzenia czynności w zakresie procedury uchwalania planu. Uwagi te w przeważającej mierze dotyczyły powiększenia terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną na własnych nieruchomościach zgłaszających uwagi, korekty przebiegu istniejącego wodociągu oraz korekty przebiegu dróg 10 KD(D) i 9KD(D). Wprowadzone zmiany nie miały charakteru ogólnego i jako takie nie wpływały na interesy osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu j/w) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny; wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru, lub - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018/1302) - sąd administracyjny, nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Akty prawa miejscowego różnią się istotnie od rozstrzygnięć indywidualnych. Zawierają one normy adresowane do ogółu adresatów, ale mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim normy o charakterze indywidualnym, dotyczące konkretnej nieruchomości stanowione są w ramach władztwa planistycznego tj. w ramach przysługujących gminie z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustalając bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu przesądzają o zakresie możliwych sposobów wykorzystania przedmiotu własności. Ingerencja w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalna, gdy następuje w granicach przysługującego gminie wymienionego władztwa planistycznego. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom, ale w dozwolonych granicach. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy jest jednak ograniczone i musi być realizowane z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.

W przypadku skarżącego granice te zostały, zdaniem Sądu, przekroczone, naruszono więc w sposób istotny zasadę sporządzania planu.

O zasadności przyjętej oceny przekonuje też stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę nie podniósł żadnego merytorycznego argumentu mogącego stanowić polemikę z zarzutem skargi. Wbrew wywodom organu miarodajnym stanem dla oceny zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego jest stan istniejący w dacie uchwalania planu, a nie w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania. W tej zaś dacie nie obowiązywał już ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., którego ustalenia miały decydować o przebiegu kwestionowanej linii zabudowy. Obowiązywał natomiast już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sąsiedniego obszaru "Opatkowice-Zachód" (uchwała nr XCIII/932/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2005 r. – DZ.Urz W.M 2/18). Działka nr 20/2 należąca do skarżącego tylko w części znalazła się w granicach tego planu, druga jej część została objęta planem zaskarżonym. W tym ostatnim zachowana jednak została linia zabudowy biegnąca wzdłuż granicy planu i niemająca, wobec ustaleń obu planów co do przeznaczeń poszczególnych części działki 20/2, żadnego uzasadnienia.

Jest rzeczą oczywistą i dopuszczalną, że planowanie przestrzenne, jako skomplikowany, długotrwały i kosztowny proces, zwłaszcza w dużych gminach, może obejmować tylko część obszaru mieszczącego się w granicach gminy. Efektem takiego planowania nie może być jednak stan, w którym – w ramach tej samej gminy – na granicach poszczególnych obszarów dochodzi do nieuzasadnionych kolizji przyjętych regulacji. Ostatecznie bowiem plany zagospodarowania, z których każdy obejmuje tylko część obszaru tej samej gminy, muszą stanowić co do zasady, spójną całość. Aby taki efekt uzyskać, uchwalenie każdego kolejnego planu winno być poprzedzone badaniem spójności jego ustaleń z obowiązującymi już planami dla obszarów sąsiadujących. Brak takich badań w rozpoznawanej sprawie doprowadził do uchwalenia planu, w którym linia zabudowy nie biegnie wzdłuż jakiejkolwiek drogi, lecz wzdłuż "granicy opracowania" ewidentnie naruszając interes prawny właściciela nieruchomości. Żadną miarą też omawianego ustalenia nie uzasadnia interes publiczny i związana z nim możliwość ingerencji w prawo własności w ramach przysługującego władztwa planistycznego.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.