Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1120/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 1a, art. 66 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skarg kasacyjnych Zarządu Województwa Podkarpackiego oraz Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 242/19 w sprawie ze skargi Gminy Z. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną Zarządu Województwa Podkarpackiego; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 ze skargi kasacyjnej Gminy Z. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 3. zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz Gminy Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 242/19 po rozpoznaniu skargi Gminy Z. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytoryczno-jakościowej wniosku pn. "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości O." w pkt 1 uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w pkt 2 zasądził od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącej Gminy 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu 19 lipca 2018 r. Gmina Z. złożyła do Zarządu Województwa Podkarpackiego jako Instytucji Zarządzającej wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości O.", złożonego w ramach naboru nr [...] dla Osi priorytetowej IV Ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego, Działania 4.3 Gospodarka wodno-ściekowa, Poddziałania 4.3.2 Zaopatrzenie w wodę Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020.

Instytucja Zarządzająca pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] poinformowała wnioskodawcę o wyniku oceny merytorycznej w wyniku której wniosek otrzymał 67 punktów i ostatecznie znalazł się na 3 miejscu listy rezerwowej - nie otrzymał dofinansowania. W uzasadnieniu zestawienia przyznanych punktów w odniesieniu do poszczególnych kryteriów jakościowych, w ramach kryterium nr 6 Gotowość do realizacji inwestycji na 10 możliwych punktów przyznano 5 punktów.

Zarząd Województwa Podkarpackiego (Instytucja Zarządzająca) podjął uchwałę z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku. Eksperci wyznaczeni przez Komisję Oceny Projektów w ramach ponownej oceny stwierdzili, że przedłożone przez wnioskodawcę pozwolenie na budowę z dnia 19 maja 2011 r. nr 265/11 było starsze niż 3 lata, zatem wymagane było dostarczenie odpowiednich stron dziennika budowy. Tymczasem złożona w terminie naboru dokumentacja nie zawierała wszystkich wymaganych stron dziennika budowy, które zostały dostarczone dopiero na etapie weryfikacji warunków formalnych, dlatego też w ramach tego warunku nie przyznano punktów.

Od przedmiotowej uchwały skarżąca Gmina wniosła skargę.

W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. uwzględnił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przy ocenie merytorycznej na etapie rozpoznania protestu pominięto okoliczność, że pierwotna dokumentacja zawierała jako załączniki kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, w dacie w której podpisany został wniosek o dofinasowanie, pierwszych stron dzienników budowy nr [...] (tom I), nr [...] (tom II) i nr [...] (tom III) oraz dwóch stron dziennika dotyczących wpisów z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r., - łącznie 5 stron. Przypomnienia wymaga, że opis przedmiotowego kryterium dla oceny czy przedłożone pozwolenie na budowę jest ważne nie zawiera wymogu przedłożenia kompletnego dziennika budowy, lecz określonych jego stron. Eksperci na których swoje stanowisko ze skarżonej uchwały oparł organ, mimo, że poprzednicy nie podważali spełnienia omawianego wymogu, nie podjęli analizy, czy te strony kopii dziennika, które wnioskodawca dołączył do pierwotnej dokumentacji projektu, w świetle ich zapisów, a także w świetle dołączonej na późniejszym etapie kompletnej kopii tego dziennika, pozwalają na stwierdzenie, że przedłożona ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] jest ważna. Zasadność warunku wykazania ważności decyzji o pozwoleniu budowlanym determinowana jest treścią art. 37 ust. 1 prawa budowlanego zakreślającego granice temporalne takiej decyzji. Przeciwnie ocena ekspertów całkowicie pomija te okoliczności, a co więcej, wskazywać zdaje się, że na etapie składania wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca nie dołączył żadnych stron dziennika budowy, co oczywiście nie jest prawdą, a strona nie poznała stanowiska organu, czy dołączone przez nią strony dziennika są odpowiednie czy też nie i dlaczego. Stanowisko organu w tej kwestii wyrażone w odpowiedzi na skargę sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, bez żadnego uzasadnienia, że te strony były nieodpowiednie.

Zatem w ocenie Sądu I instancji opinia ekspertów, którzy arbitralnie, bez wyjaśnienia dlaczego nie uznali, że wykazana została ważność przedłożonego wraz z wnioskiem o dofinansowanie, jako załącznik nr 5, zezwolenia na budowę, pomimo, że pewne strony dziennika budowy zostały doń dołączone, zwłaszcza, że eksperci na etapie oceny pierwotnej wniosku, w tym zakresie zastrzeżeń nie mieli, jawi się jako dowolna i wymyka się spod kontroli sądu. W konsekwencji ocena wniosku oparta o taką opinię ekspertów, w zakresie skarżonego kryterium, nie może zostać uznana za rzetelną w rozumieniu art. 37 ust 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: ustawy wdrożeniowej). Zdaniem Sądu ocena, która, w żadnym stopniu nie odnosi się do zarzutów protestu, nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, lecz wytyka inną jeszcze nieprawidłowość, nie może zostać uznana za rzetelną i obiektywną w rozumieniu art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na spełnienie się hipotezy określonej w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Sąd podzielając stanowisko skargi, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W świetle tego przepisu, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym Sąd, nie zawarł orzeczenia następczego, to jest o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż w świetle uzyskanej informacji od Zarządu Województwa Podkarpackiego, że na etapie procedury odwoławczej wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania, byłoby to bezcelowe.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Zarząd Województwa Podkarpackiego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

ih

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. w związku § 2 ust 3 i 5 oraz § 16 ust 1 Regulaminu konkursu stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr 434/9059/18 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia Regulaminu konkursu w ramach osi priorytetowej IV Ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturalnego, działania 4.3 Gospodarka wodno-ściekowa, poddziałania 4.3.2 Zaopatrzenie w wodę Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 (dalej: Regulamin konkursu) poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- naruszenie art. 66 ust 2 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r. [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu wniesionego w dniu [...] lutego 2019 r. przez Gminę Z. od negatywnej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku pn. "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości O.", nr [...], złożonego w ramach naboru nr [...] dla Osi priorytetowej IV Ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego, Działania 4.3 Gospodarka wodno-ściekowa, Poddziałania 4.3.2 Zaopatrzenie w wodę Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 nie została wydana w sposób naruszający prawo,

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła również Gmina Z. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 1 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, na mocy art. 185 ust. 5 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Ponadto zrzekła się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania .

Wypełniając obowiązek zawarty w art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarżący w załączeniu do niniejszego pisma przedłożył w uwierzytelnionej kopii kompletną dokumentację, tj. pismo organu z dnia [...] maja 2019 r. oraz dowód uiszczenia wpisu stałego od skargi. Podkreślił, że skarżący nie czyni zarzutów wobec zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie czynności konkursowych podejmowanych przez Organ, bowiem ocena ta pozostaje prawidłowa, jednakże czyni zarzut wobec braku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ, z uwagi na nie zaistnienie przesłanek określonych w art. 66 ust 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. W tym względzie kontroli ze strony NSA winna podlegać rzeczona informacja z [...] maja 2019 r.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Gmina zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt a) ustawy wdrożeniowej w zw. art. 66 ust. 2 pkt 2) ustawy wdrożeniowej, poprzez ich nieprawidłową subsumpcję, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej kontroli uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...].03.2019 r. nr [...], z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie swoje orzeczenie oparł w głównej mierze na piśmie Organu z dnia 17.05.2019 r. informującym o braku środków na realizację projektu przez Skarżącego w przypadku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, pomimo faktu, że przedmiotowa informacja nie zawierała szczegółowych danych o wysokości wszystkich środków posiadanych przez organ (w tym z funduszy rezerwowych, otrzymanych zwrotów czy też ze środków pochodzących z budżetu województwa) jak również dowodów wskazujących na rzeczywiste finalizacje poszczególnych umów, co finalnie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z pominięciem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, z uwagi na treść art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarządu Województwa Podkarpackiego, Gmina Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne wniosły obydwie strony postępowania.

Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Natomiast Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 1 i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Ze skarg kasacyjnych wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność uchwały nr [...] Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego przez Gminę Z. od negatywnej oceny merytorycznej - jakościowej wniosku pn. "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości O." kryterium merytoryczne jakościowe nr 6 pn. Gotowość do realizacji inwestyji, Zarząd Województwa Podkarpackiego nie uwzględnił protestu.

Zarząd Województwa Podkarpackiego podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. w związku § 2 ust 3 i 5 oraz § 16 ust 1 Regulaminu konkursu stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały Nr 434/9059/18 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2018 r. Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 (dalej: Regulamin konkursu) poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności oraz przepisów postępowania tj. art. 66 ust. 2 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] marca 2019 r. nie została wydana w sposób naruszający prawo.

Odnosząc sie do zarzutów określonych w skardze kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego stwierdzić należy, że są one pozbawione podstaw prawnych.

Organ wskazał, że zarzut nierzetelności może zostać podniesiony w przypadku gdyby organ nie przestrzegał reguł prawa powszechnie obowiązującego oraz uchwalonych regulaminów konkursowych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika zaś, co podniósł Wojewódzi Sąd Administracyjny, że organ naruszył zasadę rzetelności oraz właściwe regulacje ustawowe i wewnątrzkonkursowe. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że na etapie oceny pierwotnej nie wytknięto skarżącej braków w zakresie wykazania ważności zezwolenia na budowę odpowiednimi stronami dziennika budowy a nawet stwierdzono, że wnioskodawca przedłożył kopię dziennika budowy. Taki zarzut skutkujący pozbawieniem 5 punktów w obrębie omawianego wymogu postawili dopiero eksperci w ramach ponownej oceny na etapie rozpoznawania protestu. Nie odnieśli się do kwestii czy i jakie strony dziannika budowy zostały dołączone do pierwotnej dokumentacji, zbywając to stwierdzeniem, że wymagana dokumentacja została dołączona dopiero na skutek uzupełnienia pierwotnego wniosku, w następstwie wezwania organu. Przy ocenie merytorycznej na etapie rozpoznania protestu pominięto okoliczność, że pierwotna dokumentacja zawierała jako załącznik kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem, w dacie, w której podpisany został wniosek o dofinansowanie, pierwszych stron dzienników budowy nr [...] (tom I), nr [...] (tom II) i [...] (tom III) oraz dwóch stron dziennika dotyczących wpisów z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r. - łącznie 5 stron. Eksperci, na których opinii swoje stanowisko oparł organ, nie podjęli analizy, czy te strony kopii dziennika, które wnioskodawca dołączył do pierwotnej dokumentacji projektu, w świetle ich zapisów, a także w świetle dołączonej na późniejszym etapie kompletnej kopii tego dziennika, pozwalają na stwierdzenie, że przedłożona ostateczna decyzja pozwolenie na budowę nr [...] jest ważna. Skarżąca nie poznała stanowiska organu, czy dołączone przez nią strony dziennika budowy są odpowiednie czy też nie i dlaczego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opinia ekspertów, którzy bez wyjaśnienia dlaczego nie uznali, że wykazana została ważność przedłożonego wraz z wnioskiem o dofinansowanie, jako załącznik nr 5, zezwolenia na budowę, pomimo, że pewne strony dziennika budowy zostały doń dołączone jawi się, zdaniem Sądu, jako dowolna i wymykająca się spod kontroli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ocena wniosku oparta o taką opinię ekspertów, w zakresie zaskarżonego kryterium, nie może być uznana za rzetelną w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena powinna odbywać się z uwzględnieniem zarzutów i argumentacji zawartej w proteście, wnioskodawca powinien otrzymać klarowny przekaz z jakich powodów jego wniosek nie został uwzględniony, względnie jak w rozpatrywanej sprawie, oceniony poniżej oczekiwań. Taka ocena, która w żadnym stopniu nie odnosi się do zarzutów protestu nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń oceny pierwotnej, lecz wytyka inną jeszcze nieprawidłowość nie może być uznana za rzetelną i obiektywną w myśl art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej. Wątpliwości organu co do adekwatności dołączonych do wniosku o dofinansowanie i treści samej decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym spełnienie warunku a kryterium jakościowego nr 6, powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem całości dokumentacji dołączonej do wniosku o dofinansowanie. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem skargi w zakresie przeprowadzenia konkursu z naruszeniem prawa, a ze względu na hipotezę określoną w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że skoro na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpan kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd nie przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem w kwestii naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej "uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikalnośc oceny projektów, może być natomiast utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ww. ustawy. Każdorazowo jednak należy rozpatrywać te kwestię indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. "Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stwierdzeniem skarżącej Gminy, że w załączniku do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2019 r. tj. w "uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu(...)" przedstawiono wyniki powtórnej oceny projektu przez ekspertów, w odpowiedzi na złożony protest. W przedstawionym uzasadnieniu obydwaj eksperci jako powód nieprzyznania 5 pkt. za posiadanie ostatecznej i ważnej decyzji pozwolenia na budowę podali, że pierwotnie złożona dokumentacja (złożona w terminie naboru), nie zawierała wszystkich wymaganych stron dziennika budowy, które dostarczono na etapie warunków formalnych. Jednocześnie obydwaj eksperci podkreślają (w dokładnie tych samych słowach), iż: "Dodatkowo podkreślić należy, iż kwestia przedłożenia decyzji pozwolenia na przekroczenie drogi wojewódzkiej nie podlega badaniu w tym kryterium i nie ma wpływu na ocenę jego spełnienia i przyznane punkty. Organ na żadnym etapie postępowania nie wytknął braków w zakresie wykazania ważności zezwolenia na budowę odpowiednimi, szczegółowo określonymi i konkretnymi stronami dziennika budowy. Stało to w sposób oczywisty w sprzeczności z uzasadnieniem nieprzyznania punktów w ramach kryterium merytorycznego jakościowego nr 6, jakie przedstawione zostało w "zestawieniu punktów przyznanych w poszczególnych kryteriach jakościowych oceny merytorycznej", które stanowiło załącznik do pisma z dnia 18 stycznia 2019 r., w sprawie pierwszych wyników oceny projektu. W ramach tego zestawienia (uzasadnienie do kryterium merytorycznego jakościowego nr 6) oceniający wskazali, że: "Nie została przedłożona natomiast decyzja pozwolenia na przekroczenie drogi wojewódzkiej. W związku z tym nie przyznano pkt." Jednocześnie oceniający wskazali, że "Na etapie składania pierwotnego wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca przedłożył: Decyzję Starosty s. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w miejscowości O. i M. (ostatecznośc decyzji z dniem [...] lipca 2011 r.) oraz kopię dziennika budowy, potwierdzającą ważność pozwolenia na budowę." Jak wynika z materiału dowodowego w sprawie skarżąca złożyła protest, w którym szczegółowo odniosła się do zarzuti dotyczącego nieprzedłożenia decyzji pozwolenia na prxekroczenie drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na ten protest eksperci stwierdzili, że kwestia przedłożenia powyżzej decyzji nie ma znaczenia dla nieprzyznania punktów, zaprzeczając tym samym ocenie przeprowadzonej przez ekspertów na etapie oceny merytorycznej. Jednoczśnie podali jako powód nieprzyznania punktów brak wszystkich stron dziennika budowy na etapie pierwotnego składania dokumentacji, co nie stanowiło dla ekspertów z etapu oceny merytorycznej powodu do nieprzyznawania punktów. Zauważyć należy, że zasada przejrzystości i rzetelności reguł oceny projektów wyrażona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Natomiast rzetelność wyboru poszczególnych projektów związana jest z ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postepowania właściwej instytucji z usttanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadmnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3346/18, Lex nr 2611413). Takie sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem oceny merytorycznej projektu, a uzasadnieniem, protestu od wyników tej oceny słusznie budziło w ocenie Sądu pierszej instancji uzasadnione wątpliwości co do rzetelności całego procesu oceny przedmiotowego projektu. Zauważyć też należy, że sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane (por tezę zawartą w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 95/18, Lex nr 2493987). Wątpliwości powzięte przez skarżącego dotyczyły zarówno etapu oceny merytorycznej projektu, jak i etapu rozpatrywania środka odwoławczego, jakim jest protest. Wątpliwości te wskazywały bezpośrednio na uchybienia popełnione przez organ przy dokonywaniu oceny wniosku i projektu przedłożonego przez skarżącego, a mianowicie: braku znajomości przez ekspertów kryteriów oceny projektu, a także ich błędnej interpretacji, nieprecyzyjnego określenia kryterium

"Gotowość do realizacji inwestyci, braku wnikliwego zapoznania się ze złożonym przez skarżącą protestem i wynikami oceny merytorycznej, przez ekspertów dokonywujących ponownej oceny projektu w ramach rozstrzygania protestu świadczy to o nieprzestrzeganiu przez organ ustalonych reguł w ramach prowadzonego konkursu i poruszania się wyłącznie w jego ramach. Inaczej nie doszłoby do jaskrawej różnicy w stanowiskach ekspertów na kolejnych etapach dokonywania oceny projektu złożonego przez skarżącą. Umieszczenie w treści dokumentacj konkursowej (regulaminie, kryteriach wyboru) niejednoznacznych postanowień stanowi niewątpliwie o naruszeniu zasady przejrzystości. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach i jako taka została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Gmina Z. w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepiów prawa materialnego tj. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt a) ustawy wdrożeniowej w związku z art. 66 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłową subsumpcję co spowodowało rozstrzygnięcie z pominięciem, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Z akt admininstarcyjnych sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji oparł się na piśmie Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2019 r., w którym stwierdzono, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania została całkowicie wyczerpana i nie istnieją środki na dofinansowanie kolejnych projektów. Takie sformułowanie pisma nie uprawniało Sądu do stwierdzenia, że zostały wyczerpane przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że w orzecznictwie istnieją dwa poglądy dotyczące tego jak ustalić rozdysponowanie kwot w konkursie. Zdaniem pierwszego z poglądów "rozdysponowanie kwot w konkursie ma miejsce w momencie rozstrzygnięcia konkursu poprzez zatwierdzenie listy rozstrzygającej konkurs i dotyczącej kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów zgodnie z zatwierdzoną listą" (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 152/18, dostępne w internecie). Według drugiego poglądu "wyczerpanie alokacj, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków będące konsekwenją zawarcia umów o dofinansowanie (lub wydanie decyzji o dofinansowaniu), które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę dofinansowania projektów, a samo umieszczenie projektów na liście nie stanowi wiążącego zobowiązania zawarcia umowy o dofinansowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej kasacyjnie jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" okazało się nieprawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten ma charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się tymi zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Z uwzględnieniem tych właśnie zasad należy oceniać ziszczenie się warunku "wiążącego rozdysponowania". Samo tylko stwierdzenie, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania została całkowicie wyczerpana i nie istnieją środki na dofinansowanie kolejnych projektów nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17 i wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17 - publ. : www.orzeczenia .nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożenioej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że np umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania), zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. W rozpoznawanej sprawie organ nie przedłożył, a Sąd pierwszej instancji nie zażądał by organ okazał umowy, z których wynikałoby rozdysponowanie kwot. Jak już wyżej podniesiono, organ był zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skagi kasacyjnej polegający na naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ich nieprawidłową subsumpcję jest uzasadniony i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 ze skargi kasacyjnej Gminy Z. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).