Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 612/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 560/09 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 560/09 po rozpoznaniu skargi M. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że postanowienie organu I instancji, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., zostało przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie, wbrew art. 124 § 1 Kpa nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego, a ponadto zastosowano nieaktualny wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Organ I instancji powinien był także rozważyć możliwość zobowiązania skarżącego do wykonania zastępczego i obciążenia go kosztami rozbiórki obiektu, co może być bardziej racjonalne ze względu na cel egzekucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie M. Ł. zarzucił naruszenie: art. 122 § 3 w związku z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przed rozpoznaniem wniesionych przez niego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, równocześnie z zażaleniem; art. 138 § 2 Kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, pomimo niewskazania okoliczności sprawy, które wymagałoby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; art. 139 Kpa poprzez wskazanie konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił organ I instancji; art. 15 Kpa przez narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy; art. 7, 77, i 107 § 3 Kpa poprzez niezajęcie stanowiska co do zarzutów zażalenia.

W odpowiedz na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku podano, że art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46).

W art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarto również zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu.

Zdaniem Sądu I instancji nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 Kpa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 Kpa.

Za przedwczesne uznano zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 Kpa i art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa bowiem wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu postępowania mającego na celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zadecyduje, mając na uwadze wskazania zaskarżonego postanowienia, jaki środek egzekucyjny i wydany w oparciu o jakie przepisy, winien ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku zarzuca się naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1/ art. 139 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez:

a/ zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wskazań o konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż orzeczonej przez organ I instancji;

b/ nakazanie organowi I instancji rozważenie zastosowania w stosunku do skarżącego bardziej uciążliwego środka egzekucyjnego (wykonania zastępczego), podczas gdy wykonanie zastępcze jest odrębnym środkiem egzekucyjnym, opartym na odrębnej podstawie prawnej (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), o którego zastosowaniu organ ten decyduje samodzielnie i to osobnym postanowieniem;

2/ art. 15 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co jest niedopuszczalnym pogwałceniem zasady dwuinstancyjności a także jaskrawym wykroczeniem poza granice wskazań, jakie może zawierać rozstrzygnięcie kasacyjne;

3/ art. 138 § 2 Kpa (w zw. art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy pomimo, że nie wskazano żadnych okoliczności sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie Sąd mylnie utożsamia postępowanie wyjaśniające z "brakiem rozważań" co do zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy takie rozważania prawne obowiązany był przeprowadzić we własnym zakresie;

4/ art. 122 § 3 w zw. z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez rozpoznanie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

5/ art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska co do zarzutów zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Rozstrzygnięcie organu I instancji uchylone przez organ II instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest w istocie korzystne dla wnoszącego skargę kasacyjną inwestora zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki i jednocześnie niewykonującego tego nakazu w sposób dobrowolny, co doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji przede wszystkim rozstrzygnął o uchyleniu postanowienia organu I instancji w takim celu, aby umożliwić temu organowi zapoznanie się z wniesionym jednocześnie z zażaleniem od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia środkiem określonym jako zarzuty. W tej kwestii organ egzekucyjny I instancji w ogóle nie zajął stanowiska.

Wprawdzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakazują co do zasady wstrzymywania się od rozstrzygania o zastosowaniu środka egzekucyjnego od tego jak zostaną rozstrzygnięte zarzuty, bowiem art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymują tego postępowania. W konkretnej sytuacji może się jednak okazać, że dalsze podejmowanie czynności egzekucyjnych będzie bezprzedmiotowe gdy zarzuty okażą się zasadne i powinny być uwzględnione. Oczywiście wniesione przez zobowiązanego zarzuty podlegają odrębnemu rozstrzygnięciu bowiem wydaje się odrębne postanowienie w kwestii zarzutów, a odrębne w kwestii zastosowania środka egzekucyjnego. To natomiast, jaki wpływ mają zarzuty na rozstrzygnięcie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zależy od warunków konkretnej sprawy, a zatem nie powinno się całkowicie rozgraniczać tych dwóch kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację miał organ wojewódzki, który wskazał w swym orzeczeniu, iż organ I instancji, orzekający na szczeblu powiatowym, powinien rozważyć sprawę ponownie, a w tym przede wszystkim w aspekcie wniesionych zarzutów, co oznacza, że organ ten powinien zapoznać się z wniesionymi zarzutami i dokonać oceny ich przedmiotowości i zasadności dalszego prowadzenia egzekucji. Od ewentualnego braku uwzględnienia zarzutów będzie zależało dalsze rozstrzygnięcie sprawy w zakresie postępowania egzekucyjnego.

W związku z tym zaskarżony w sprawie wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu należy uznać za prawidłowy, skoro skargę wniesioną na orzeczenie organu drugiej instancji Sąd ten oddalił. Wypada zauważyć przy tym, że stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro zatem może się okazać w konkretnej sprawie, że wniesione przez skarżącego zarzuty są zasadne, powinny być uwzględnione i mają bezpośredni wpływ na to czy dalej będą podejmowane czynności egzekucyjne, a w tym wydane orzeczenie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego to oddalenie skargi w tym przypadku odpowiada prawu.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które dotyczą wskazania, że w egzekucji orzeczenia o nakazanie rozbiórki wykonanie zastępcze ma pierwszeństwo przed zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na dotychczasowe orzecznictwo podkreślił, że stosownie do art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego i z tego przepisu wywodzi taki wniosek, iż w sprawie egzekucji obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku jest wykonanie zastępcze, który to środek powinien być preferowany. Z tym poglądem nie można się zgodzić choćby z tej przyczyny, że w przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym zasad stosowania grzywny w celu przymuszenia zawarta jest regulacja odnosząca się do stosowania tego środka. W związku z takim szczególnym unormowaniem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na to, iż w art. 7 § 2 /dotyczącym zasad ogólnych/ ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje się, że mają być stosowane środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a oczywistym jest, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest tym środkiem który prowadzi bezpośrednio do wykonania nakazu rozbiórki to przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako lex specialis w stosunku do generalnej zasady wyrażonej w art. 7 § 2 zapewnia możliwość stosowania grzywny w celu przymuszenia w egzekucji nakazu rozbiórki. Jako wiążącą natomiast należy traktować zasadę stosowania takiego środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego /art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego, ma tu bowiem odpowiednie zastosowanie art. 9 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy zauważyć, że przepis ten stanowi, iż sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo, skoro Sąd I instancji oddalił skargę wniesioną na orzeczenie administracyjne co do istoty korzystne dla skarżącego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, 15, 77, 107 § 3, 138 § 2 i 139 Kpa nie są usprawiedliwione, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie prowadzi do tego, iż ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny I instancji będzie musiał w pierwszej kolejności przeprowadzić badanie w kwestii wniesionych przez skarżącego zarzutów i ich wpływu na dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz ewentualnie rozważyć, który ze środków egzekucyjnych podlegałby zastosowaniu przy uwzględnieniu w szczególności zasady wymagającej aby był to środek najmniej dolegliwy dla zobowiązanego. Tym samym wskazane przepisy, a zwłaszcza art. 138 § 2 i art. 139 Kpa nie zostały naruszone.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.