Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową", orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec P. R. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż P. R. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, z późn. zm.).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona przedstawiła przebieg swojej służby. Wnioskodawca wskazał, że był pozytywnie opiniowany przez swoich przełożonych, a podczas służby w pionie logistycznym był odpowiedzialny za wydatkowanie łącznie ponad miliarda złotych oraz autoryzował setki tysięcy operacji finansowych. Co więcej, Pan P. R. wskazał, że z chwilą mianowania go na funkcjonariusza Policji złożył przysięgę na wierność ojczyźnie, zgodził się pełnić służbę nawet z narażeniem życia, akceptując to, że w dowolnym momencie przełożeni, kierując się interesem służby, mogą przenieść go na inne stanowisko służbowe oraz że jest zobowiązany do podjęcia w każdym momencie osobistej interwencji w związku z zagrożeniem osób i mienia. Wnioskodawca poinformował, że za swoją służbę został odznaczony między innymi: Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści decyzji z dnia [...] września 2018 r. nadmienił nadto, że z akt sprawy wynika, iż P. R. został zwolniony ze służby z Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1987 r. do dnia [...] grudnia 1987 r., tj. 6 miesięcy i 16 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni (od dnia [...] czerwca 1987 r. do dnia [...] lutego 2012 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]), przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby P. R. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, a także pozytywnie go opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział P. R. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Strona za swoją służbę była odznaczana medalami i odznakami resortowymi, między innymi: Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ podkreślił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo powyższa przesłanka winna zostać oceniona w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Całkowity okres służby P. R. wynosi 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni. Służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 miesięcy i 16 dni.

Analizując przedstawione okoliczności faktyczne, organ podkreślił, iż: "Abstrahując od oceny krótkotrwałości służby Pana P. R. na rzecz totalitarnego państwa, należy wskazać, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez ww. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej."

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., organ uznał, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych jest bezzasadne w świetle powyżej zaprezentowanego stanowiska organu.

P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...].

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu dowodów, które dopuścił i faktów, które uznał za udowodnione,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed rokiem 1990, rzetelności służby i wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, co doprowadziło do niemożności poddania decyzji kontroli w tym zakresie,

3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie mających walor dokumentów urzędowych orzeczeń administracyjnych w przedmiocie nadania odznaczeń państwowych, których przesłanką wydania było spełnienie przesłanek mających znaczenie dla zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej;

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciami "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków (...) szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" rozumieć należy (1) wykonywanie obowiązków "na najwyższym poziomie", że (2) zagrożenie dla zdrowia i życia nie może być normalnym następstwem służby i że (3) wykazanie "narażenia zdrowia i życia" stanowi warunek sine qua non zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy prawidłowo wyłożony przepis należy rozumieć w ten sposób, że (1) rzetelne wykonywanie zadań stanowi zwykły, podstawowy wzorzec pełnienia służby, że (2) narażenie życia lub zdrowia może stanowić także normalne następstwo służby oraz że (3) "narażenie zdrowia i życia" stanowi jedynie egzemplifikację przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków",

2) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć wybitne osiągnięcia w służbie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że pojęcie to odnosić się może również do innych sytuacji, np. wybitnych osiągnięć poza służbą albo wyjątkowej sytuacji życiowej (rodzinnej, materialnej itp).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ zaniechał wymienienia dowodów, na których się oparł i jakim dał wiarygodność, ograniczając się do oddalenia niektórych wniosków dowodowych bez uzasadnienia. Nie wiadomo jaki stan faktyczny został w istocie ustalony przez organ. Brak uzasadnienia decyzji ujemnie wpływa na możliwość poddania decyzji rzetelnej kontroli merytorycznej, albowiem nie wiadomo które dowody zostały przeprowadzone i co na ich podstawie ustalono. Decyzja jest w tym zakresie zdecydowanie zbyt lakoniczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec P. R. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2009, s. 404 – 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się – prawidłowo – do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Organ nie zakwestionował co prawda "krótkotrwałej" służby skarżącego w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ww. ustawy (pkt 1), ale też nie wyraził jasnego stanowiska w tej kwestii, używając zwrotu "abstrahując od oceny krótkotrwałości służby(...)".

Wskazać należy, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] czerwca 1987 r. do dnia [...] grudnia 1987 r., tj. przez okres 6 miesięcy i 16 dni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni, uzasadnione jest stanowisko, że skarżący spełnia ww. przesłankę konieczną do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. Zarówno bowiem długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, wykazują zdecydowaną przewagę tej drugiej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] listopada 2017 r. [...], iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to, jak wskazał organ, informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Wykładnia ww. przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, zwłaszcza że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której wnioskodawca – poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie negując trafności spostrzeżenia organu, iż wybitne osiągnięcia w służbie mogą stanowić "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w analizowanym przepisie, stwierdzić jednakże należy, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może odnosić się – w ocenie Sądu – również do wybitnych osiągnięć funkcjonariusza poza służbą albo do jego wyjątkowej sytuacji życiowej. Gdyby przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" miałaby być rozumiana jedynie jako wybitne osiągnięcia w służbie, to ustawodawca w ten sposób by ją wprost sformułował. Wyjaśnić należy, iż po to właśnie ustawodawca korzysta z klauzuli generalnej, by móc wypełnić ją treścią w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Zdaniem Sądu organ nie dokonał oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.