Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2128/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1036/17 w sprawie ze skargi P. O. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zawarta w informacji Zarządu Województwa Pomorskiego ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Pomorskiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz P. O. 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1036/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. O. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z [...] października 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. O., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", pismem [...] marca 2017 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]".

Pismem z [...] października 2017 r. P. O. został poinformowany przez Agencję Rozwoju Pomorza S.A., że w wyniku przeprowadzonej oceny przedmiotowy wniosek o dofinansowanie uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia.

W uzasadnieniu informacji w zakresie kryterium A.2 "Zakres rzeczowy projektu" Agencja podała, że projekt nie odpowiada celowi i właściwemu ukierunkowaniu przedsięwzięcia wyznaczonym przez wybrany typ inwestycji, który winien posłużyć wnioskodawcy m.in. do usprawnień procesów produkcyjnych lub usługowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ramach zakresu rzeczowego przewidziano ocieplenie styropapą - dachu hali dużej oraz małej, zabudowę okien świetlika płytami poliwęglanowymi, zabudowę okien stalowych płytami poliwęglanowymi, wymianę świetlików na świetliki z płyt poliwęglanowych, wymianę okien na nowe PCV oraz nowe aluminiowe, ocieplenie ścian, wymianę wrót na witryny aluminiowe z drzwiami, modernizację systemu grzewczego, modernizację oświetlenia zewnętrznego, co ma służyć kompleksowej termomodernizacji budynku pod wynajem.

Wskazana modernizacja, zdaniem członków Komisji Oceny Projektów, nie stanowi ekoinnowacji ani nie wprowadza wykorzystania nowych źródeł energii. Opisy zawarte w dokumentacji aplikacyjnej związane są z typową modernizacją budynku. Dzięki realizacji projektu wnioskodawca zwiększy wyłącznie wartość środka trwałego, nie uzyska natomiast ekoefektywności w zakresie procesu świadczenia usług, gdyż skarżący nadal będzie świadczył usługę wynajmu, zaś oszczędności wynikające z mniejszych opłat za media są wartością dodaną dla najemcy, a nie bezpośrednio dla wnioskodawcy.

Mając na względzie uwagi, dotyczące kryterium A.2, członkowie KOP stwierdzili, iż założenia przyjęte na potrzeby analizy finansowej (kryterium B.2.) są nierealne do osiągnięcia oraz funkcjonowania po zakończeniu realizacji projektu.

Pismem z [...] października 2017 r. Agencja Rozwoju Pomorza S.A. poinformowała skarżącego, że jego protest nie został uwzględniony.

Instytucja Pośrednicząca przyznała, że kryterium A.2 zgodnie z dokumentacją konkursową nie określa zbioru zamkniętego, jednak trudno potwierdzić, że jego zakres wpisuje się w wybrany we wniosku o dofinansowanie typ projektu. Zaplanowane do wykonania w ramach realizacji projektu działania stanowią typową modernizację budynku. Sam fakt przeprowadzenia modernizacji na podstawie przygotowanego przez firmę zewnętrzną audytu energetycznego i tym samym obniżenie zużycia energii cieplnej oraz elektrycznej nie potwierdza, że dzięki temu świadczona usługa będzie ekoinnowacyjna. Usługa w dalszym ciągu będzie świadczona w taki sam sposób, zmniejszą się jedynie koszty utrzymania wynajmowanego obiektu.

WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższą informację.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko IZ polegające na przyjęciu, że złożony przez skarżącego wniosek o dofinansowanie projektu nie odpowiada – w zakresie rzeczowym – celom przedsięwzięcia oraz właściwemu ukierunkowaniu przedsięwzięcia związanego z wybranym typem projektu, wskazanym w regulaminie konkursu oraz Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WP 2014-2020, w związku z czym został prawidłowo uznany za niewykonalny i nie mógł być skierowany do kolejnego etapu oceny.

Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie przepisów ustawy wdrożeniowej środki odwoławcze na etapie oceny wykonalności, dotyczyć mogą kwestii proceduralnych, przy czym za takie należy uznać niedotrzymanie zasad przeprowadzania oceny i jej dokonanie niezgodnie z: kryteriami wyboru projektów, regulaminem danego konkursu czy regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) oceniającej projekty dotacyjne realizowane w trybie konkursowym w ramach danego Działania lub Poddziałania - w sytuacji, gdy miało to bezpośredni wpływ na wynik oceny. Ograniczenie protestu do kwestii proceduralnych wynika z art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej, a zarzutem proceduralnym nie może być polemika z dokonaną przez członków KOP oceną, jeżeli nie odnosi się do takich kwestii, jak np. złamanie zasad przeprowadzania oceny, czy dokonanie jej niezgodnie z wymienionymi dokumentami.

Zdaniem Sądu I instancji, organ w żaden sposób nie naruszył przepisów ustawy zobowiązujących do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Sąd I instancji podniósł, że wybrany przez skarżącego typ projektu dotyczący redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych - przy uwzględnieniu wybranych przez nią wskaźników produktu i rezultatu - jakkolwiek mógł być realizowany za pomocą metod nie polegających na zastosowaniu ekoinnowacji, to jednak musiał prowadzić do zasadniczej zmiany w zakresie sposobu świadczenia usługi tj. wprowadzenia usługi ekoinnowacyjnej. Tymczasem opisane we wniosku przedsięwzięcie stanowi w istocie tylko typową modernizację budynku polegającą na jego termomodernizacji (ulepszenie dotyczy wyłącznie przedmiotu najmu) bez zmiany w procesie świadczenia usługi (usługa najmu budynku) przez skarżącego. Dlatego też rację miała Instytucja Pośrednicząca, twierdząc w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zakres rzeczowy projektu stoi w sprzeczności z ideą i oczekiwanymi efektami, co do wdrażanych funduszy w ramach danego typu projektu.

Zdaniem Sądu I instancji, gdyby przedsięwzięcia termomodernizacyjne zostały dopuszczone do realizacji w ramach Działania 2.2, Poddziałania 2.2.1, to w opisie typów projektów użyty zostałby termin termomodernizacja - tak jak to ma miejsce w przypadku opisu działania 10.1. czy 10.2. RPO WP 2014-2020.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 ust.8 pkt 1,2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z załącznikiem nr 2b do uchwały nr 897/169/16 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 8 września 2016r. Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych, Kryteria Wyboru Projektów z punktami 2.2 Oś Priorytetowa 2. Przedsiębiorstwa Poddziałanie 2.2.1 (str. 25) poprzez wskazanie, że wybór typu projektu pociąga za sobą obligatoryjne realizację inwestycji poprzez spełnienie wszystkich czterech podpunktów SzOOP (5.Typy projektów, Poddziałanie 2.2.1),

2. naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 184 i art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust.2 pkt.4 ustawy wdrożeniowej poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że protest można opierać wyłącznie na zarzutach o charakterze proceduralnym, a pominięcie możliwości wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną Skarżąca (wnioskodawca) się nie zgadza,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie warunków wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący dla RPO Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w tym w zakresie kryterium A.2 - Zakresu rzeczowego Projektu- poprzez przyjęcie, że nie spełnia on celów związanych z wybranym typem projektu,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie warunków wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący dla RPO Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w tym w zakresie kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu - poprzez przyjęcie, że analiza ta oparta na kryterium B.2 (założenia do analiz - uznana przez Organ w informacji o nieuwzględnieniu protestu) nie daje podstaw do wydania pozytywnej oceny tego kryterium.

Oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 ust.8 pkt 1,2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z załącznikiem nr 2b do uchwały nr 897/169/16 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 8 września 2016r. Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych, Kryteria Wyboru Projektów z punktami 2.2 Oś Priorytetowa 2. Przedsiębiorstwa Poddziałanie 2.2.1 (str. 25) poprzez wskazanie, że wybór typu projektu pociąga za sobą obligatoryjne realizację inwestycji poprzez spełnienie wszystkich czterech podpunktów SzOOP (5.Typy projektów, Poddziałanie 2.2.1),

2. naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 184 i art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust.2 pkt.4 ustawy wdrożeniowej poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że protest można opierać wyłącznie na zarzutach o charakterze proceduralnym,

a pominięcie możliwości wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną Skarżąca (wnioskodawca) się nie zgadza,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie warunków wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący dla RPO Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w tym w zakresie kryterium A.2 - Zakresu rzeczowego Projektu- poprzez przyjęcie, że nie spełnia on celów związanych z wybranym typem projektu,

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie warunków wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący dla RPO Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, w tym w zakresie kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu - poprzez przyjęcie, że analiza ta oparta na kryterium B.2 (założenia do analiz - uznana przez Organ w informacji o nieuwzględnieniu protestu) nie daje podstaw do wydania pozytywnej oceny tego kryterium.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku była informacja Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] października 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu. Zdaniem organu, złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie nie spełniał trzech kryteriów wykonalności określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, tj. kryterium A.2 – Zakres rzeczowy projektu, a także kryterium B.2 – Założenia do analiz oraz związanego z nim kryterium B.3 – Analiza finansowa projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii i uznaje, że organ, oceniając złożony wniosek, naruszył art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tymi przepisami, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanej przez organ oceny nie można określić jako przejrzystej i rzetelnej, gdyż nie odnosi się ona w sposób prawidłowy do zatwierdzonych kryteriów wyboru projektów.

W zakresie oceny spełnienia kryterium A.2. należy zauważyć, że w SzOOP kryterium to zostało zdefiniowane jako weryfikacja zakresu rzeczowego projektu w kontekście jego celów, wskazanych problemów, lokalizacji, konstrukcji budżetu oraz osiągnięć deklarowanych wskaźników; ocena przyjętych rozwiązań technicznych i technologicznych pod kątem spełniania obowiązujących norm i standardów, ich innowacyjności (jeżeli zasadne) oraz efektywnego wykorzystania zasobów. Organ upatruje niespełnienia tego kryterium w niezgodności projektu z celami wsparcia określonymi w SzOOP i Regulaminie konkursu.

Wśród celów szczegółowych Poddziałania 2.2.1. w SzOOP wymieniono m.in. poprawę ekoefektywności, ekspansję na rynki zewnętrzne, poszerzenie palety oferowanych produktów lub usług bądź znaczącą poprawę ich jakości. Dalej stwierdzono, że "wspierane będą również inwestycje i rozwiązania organizacyjne (w tym wdrażanie systemów zarządzania środowiskowego) służące redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych, m.in. dzięki zastosowaniu ekoinnowacji i wykorzystaniu nowych źródeł energii". Z kolei w Regulaminie konkursu określono, że konkurs obejmuje inwestycje w przedsiębiorstwach służące m.in. redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych, tj. m.in. oszczędności surowców i energii oraz ograniczaniu emisji szkodliwych substancji do środowiska, i polegające na: 1) budowie, rozbudowie infrastruktury (m.in. obiektów, maszyn, instalacji, urządzeń), 2) unowocześnieniu składników majątku trwałego niezbędnego do prowadzenia i rozwoju działalności gospodarczej, 3) realizacji zasadniczych zmian procesu produkcyjnego lub zmian w zakresie sposobu świadczenia usług (w tym usług świadczonych drogą elektroniczną), wprowadzaniu zmian organizacyjnych polegających na wdrożeniu systemów zarządzania przedsiębiorstwem, w tym systemów zarządzania środowiskowego, informatyzacji procesów produkcyjnych."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednoznacznie uznać, że inwestycja polegająca na termomodernizacji budynku, mająca – według wnioskodawcy – ograniczyć zużycie energii cieplnej o 94,65% nie realizuje tak zdefiniowanych celów wsparcia. Wykorzystanie nowych źródeł energii i zastosowanie ekoinnowacji zostały wymienione w SzOOP jedynie jako przykładowe sposoby redukcji energochłonności procesów produkcyjnych. Nie zostały zatem całkowicie wykluczone inne metody realizacji takiej inwestycji. Podobnie wymienione w Regulaminie konkursu w pkt. 1-3 sposoby realizacji redukcji energochłonności nie muszą być realizowane łącznie. Wystarczy, że projekt służyć będzie zmniejszeniu zużycia energii w jeden z wymienionych w tych punktach sposobów.

Tymczasem organ, oceniając spełnienie kryterium A.2 – Zakres rzeczowy projektu, skupił się w istocie na ustaleniu, czy projekt ma charakter ekoinnowacyjny, przyznając równocześnie, że inwestycja zmierza do oszczędności surowców i energii oraz ograniczania emisji szkodliwych substancji. Organ nie wyjaśnił, dlaczego dokonanie "typowej modernizacji budynku", o ile znacząco zmniejszy zużycie energii, nie realizuje celów wsparcia, skoro jednym z celów osi priorytetowej 2 – Przedsiębiorstwa jest wspieranie inwestycji sprofilowanych na ekoefektywność. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ dokonał oceny spełnienia tego kryterium w sposób wybiórczy, błędnie odczytując ustalone w SzOOP oraz Regulaminie konkursu cele wsparcia i na tej podstawie wyciągnął przedwczesne wnioski, niepoparte pełną analizą projektu.

Podobnie, badając spełnienie kryterium B.2 – Założenia do analiz i powiązanego z nim kryterium B.3 – analiza finansowa projektu, organ niewystarczająco uzasadnił swoje stanowisko. W odniesieniu do kryterium B.2 wskazał, że "mając na względzie zapisy u uwagi zawarte w kryterium A.2, Członkowie KOP stwierdzają, że założenia przyjęte na potrzeby analizy finansowej są nierealne do osiągnięcia oraz funkcjonowania po zakończeniu realizacji projektu". Natomiast ocena kryterium B.3 sprowadzała się do tego, że "analiza finansowa została przygotowana poprawnie od strony technicznej, jednakże z uwagi na negatywną ocenę przyjętych założeń kryterium zostaje uznane za niespełnione". Takie stanowisko organu budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poważne wątpliwości. Organ nie wykazał w sposób przejrzysty i rzetelny, że złożony wniosek nie spełnia kryteriów B.2. i B.3.

Z przytoczonych przyczyn dokonaną przez organ ocenę należy określić jako dowolną i naruszającą zasady wyboru projektów określone w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Nie można jednocześnie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie zarzuty skarżącego stanowiły jedynie polemikę z dokonaną przez organ oceną. Zawarte w proteście zarzuty wobec Instytucji Pośredniczącej dotyczyły bowiem przede wszystkim złamania zasad przeprowadzenia oceny i dokonania jej niezgodnie z kryteriami wyboru projektów. W tym zakresie sądy administracyjne są uprawnione do kontroli rozstrzygnięcia organów na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, stwierdzając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Pomorskiego.

O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).