Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1432/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Właściwość sądu
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 a, art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 61 a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 892/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. ; nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 892/20, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Toruniu (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wobec skarżącej będącej płatnikiem składek nie doszło do wszczęcia postępowania kontrolnego przez inspektorów Zakładu. Pomimo wielokrotnych prób podejmowanych w celu zainicjowania kontroli płatnika składek nie doszło ostatecznie do okazania ze strony inspektorów kontroli Zakładu legitymacji służbowej i doręczenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, co warunkuje skuteczne wszczęcie postępowania kontrolnego. Słuszne w tym względzie było stanowisko organu wskazujące na brak wszczęcia kontroli względem skarżącej. Powyższe potwierdza pośrednio również stanowisko samej skarżącej stwierdzającej w skardze, że ZUS pomimo wiedzy o innych kontrolach ,,chciał wdrożyć kolejne postępowanie kontrolne’’ oraz fakt ukarania wyrokiem nakazowym z 21 grudnia 2018 r. przez Sąd Rejonowy w Toruniu (sygn. akt II W 877/18) Prezesa Spółki karą 200 zł grzywny za popełnienie wykroczenia z art. 98 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegającego na udaremnieniu przeprowadzenia kontroli płatnika składek.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu, że skoro skarżąca prowadziła w Toruniu szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które były wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Urzędu Miasta Torunia to nie posiada statusu przedsiębiorcy do którego zastosowanie znajdują przepisy Prawa przedsiębiorców.

Reasumując WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, organ prawidłowo przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w postaci braku podstawy prawnej do rozpatrzenia sprzeciwu, ponieważ środek ten nie przysługiwał w ogóle skarżącej wobec nie wszczęcia postępowania kontrolnego przez ZUS jak i wyłączenia stosowania w sprawie Prawa przedsiębiorców. Jednocześnie organ prawidłowo uwzględnił formułując rozstrzygnięcie art. 83b ust. 1 u.s.u.s., który stanowi, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 68 ust. 1 pkt 6 i art. 92a u.s.u.s., poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu, iż skarżącej nie przysługiwało prawo złożenia sprzeciwu w toku kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji w której ze wskazanego przepisu wynika wprost, iż do kontroli płatnika składek stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy – Prawo przedsiębiorców, a więc płatnik z uwagi na posiadanie statusu przedsiębiorcy był uprawiony m.in, do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów prawa,

2. art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 12 k.s.h. w zw. z art. 83a ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 170 ust. 2 i art. 182 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu, iż skarżąca spółka nie posiada statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów prawa, a tym samym nie przysługują jej uprawnienia kontrolne wynikające z ustawy - Prawo przedsiębiorców, w sytuacji której skarżąca jest spółką kapitałową wpisaną do rejestru przedsiębiorców, posiada osobowość prawną, zaś jego przedmiotem działalności nie jest tylko działalność stricte oświatowa.

3. art. 89 ust. 1 i 2 u.s.u.s, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż w sprawie względem skarżącej spółki nie została wszczęta procedura kontrolna, a tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia skierowanego sprzeciwu, w sytuacji której jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2018 r., termin wszczęcia kontroli został wprost wyznaczony na 17 września 2018 r., a co więcej przed tą datą organ podejmował już czynności kontrolne mające na celu m.in. uzyskanie dokumentacji kadrowo-księgowej, występując w tym celu do Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy.

4. art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdują regulacje ustawy - Prawo przedsiębiorców w sytuacji, której Zakład Ubezpieczeń Społecznych kierując do Spółki zawiadomienie wyznaczeniu terminu czynności kontrolnych wprost powołał się na przepisy rozdziału 5. ustawy

5. art. 51 Prawa przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na przeprowadzeniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kontroli w siedzibie Oddziału Zakładu w Toruniu, nie zaś w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu wykonywania działalności gospodarczej, w sytuacji której przedsiębiorca nie wyraził zgody na przeprowadzenie jakichkolwiek czynności kontrolnych w siedzibie organu - a tym samym dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonanych z naruszeniem prawa nie mogły stanowić dowodu w postępowaniu kontrolnym.

6. art. 54 ust. 1 i 5 Prawa przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym stwierdzeniu, iż względem skarżącej spółki nie było prowadzona więcej niż jedna kontrola prowadzonej działalności, w sytuacji której oprócz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowym okresie czynności kontrolne względem Spółki prowadziła również Prokuratura Okręgowa w Bydgoszczy, ale też Urząd Kontroli Skarbowej w Bydgoszczy, Regionalną Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy i Urząd Miasta Toruń - czego ponadto skutkiem była niemożność przedłożenia przez skarżącą żądanej dokumentacji finansowo-księgowej, która została zabezpieczona na poczet innych postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotu.

7. art. 59 ust. 1 i 7 Prawa przedsiębiorców, poprzez ich błędną wykładnię (względnie z ostrożności procesowej - niewłaściwe zastosowanie), polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż skarżącej spółce nie przysługiwało prawo wniesienia czynności kontrolnych wobec podjęcia i wykonywania względem niego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kontroli z naruszeniem przepisów prawa, a także uznaniu iż organ prawidłowo przeprocedował wniesiony sprzeciw, podczas gdy decyzja w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem wydana została po upływie terminu na jego rozpoznanie.

II. naruszenie prawa procesowego

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw., z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6-10 k.p.a., art. 61a k.p.a polegające na błędnym uznaniu, ze w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6-10 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. czego konsekwencją było przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

2. art. 134 §1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności działania organu administracji z prawem i ograniczeniu przez sąd I instancji rozpoznania sprawy do odniesienia się do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, mimo iż decyzja wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które winny być zostać dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w pkt od 1) do pkt 9) w § 2 art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z kolei, art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo administracyjne)."

Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W dniu [...] października 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wysłał zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli u płatnika składek – C. Sp. z o. o. w Toruniu. Zawiadomienie zostało wysłane na adres Spółki oraz adres Prezesa Zarządu Spółki – D. B., korespondencja nie została odebrana. Pismem z [...] listopada 2017 r. skierowanym do Spółki został wyznaczony termin wszczęcia kontroli na 8 stycznia 2018 r. Następnie pismem z 18 kwietnia 2018 r. ZUS skierował ponowne zawiadomienie do płatnika składek o zamiarze wszczęcia kontroli, wyznaczając termin i miejsce rozpoczęcia kontroli na 14 maja 2018 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu. W wyznaczonym terminie i miejscu Prezes Spółki nie stawił się. Pismem z 22 sierpnia 2018 r. skierowanym do Spółki wyznaczono termin i miejsce wszczęcia kontroli na 17 września 2018 r., w wyznaczonym terminie i miejscu Prezes Spółki się nie stawił. Pismem z 17 września 2018 r. płatnik składek wniósł sprzeciw. W następstwie rozpatrzenia sprzeciwu ZUS decyzją z [...] września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że nie doszło do rozpoczęcia kontroli przez Zakład, ponieważ płatnik składek nie stawił się w wyznaczonym przez Zakład miejscu i terminie. W sprawie nie została zatem wszczęta kontrola wobec Spółki w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. ZUS powołał treść art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.), art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz, 1292 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców) i stwierdził, że warunkiem wykonywania czynności kontrolnych u płatnika składek jest przekazanie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, okazanie legitymacji służbowej przedsiębiorcy oraz skuteczne doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, zaś datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że z tej sekwencji zdarzeń wynika jasno, że wobec skarżącej będącej płatnikiem składek nie doszło do wszczęcia postępowania kontrolnego przez inspektorów Zakładu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 k.p.a.:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Według art. 83 ust. 1, 2, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Natomiast, według art. 83b ust. 1 i 2 tej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję (...). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie z [...] października 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. Od tej decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, ponieważ postępowanie nie toczyło się w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., strona nie skorzystała z prawa o ponowne rozpatrzenie sprawy (Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego).

Decyzje ZUS w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie od decyzji ZUS do sądu powszechnego wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która ją wydała, w terminie miesiąca od jej doręczenia. Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że odwołanie (z wyjątkiem odwołania, które dotyczy bezczynności ZUS) można również wnieść do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego, chyba że uzna odwołanie w całości za słuszne i zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W Rozdziale 10 Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych wskazanej ustawy uregulowano zakres kontroli, uprawnienia inspektorów kontroli ZUS, obowiązki płatników składek w trakcie kontroli, przebieg kontroli, protokół kontroli. Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 2 u.s.u.s., inspektor kontroli Zakładu wszczyna kontrolę u płatnika składek po okazaniu legitymacji służbowej i po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 92a usus, do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Przepis ten ma zastosowanie jedynie wówczas, kiedy kontrola ta została skutecznie wszczęta we wskazanym trybie. Tym samym od daty wszczęcia kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. W art. 59 tej ustawy uregulowano sprzeciw od czynności kontrolnych przedsiębiorcy oraz skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli działalności gospodarczej. Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów (...). Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: odstąpieniu od czynności kontrolnych; kontynuowaniu czynności kontrolnych. W razie przewlekłości czynności kontrolnych, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, przedsiębiorca może wnieść do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie kontroli. Wniesienie skargi nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych. Do skargi, o której mowa w ust. 14, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dotyczące skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przepisów tych wynika, że decyzja ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2019 r., która nie została wydana w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 zaprezentował następujący pogląd: "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego."

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie może on jednak odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Z tego ostatniego przepisu wynika jedynie obowiązek przejęcia przez sąd administracyjny sprawy, w której sąd powszechny stwierdził swą niewłaściwość. W tej sprawie sąd powszechny nie uznał się za niewłaściwy.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi w wypadku spraw, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3–5 p.p.s.a. Typowym przykładem spełnienia przesłanek z art. 183 § 2 pkt 1) jest rozpoznanie przez WSA skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego (tak: B. Dauter, Komentarz do art.183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX).

Zgodnie z art. 1 k.p.c., Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach (...) z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Z kolei, według art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP). Z przepisów tych jasno wynika, ze każdemu przysługuje prawo do sądu właściwego do rozpoznania określonej sprawy, a nie prawo do jakiegokolwiek sądu.

Według art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten przewiduje sytuację, kiedy w toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. W takim wypadku NSA wydaje jedno z dwóch postanowień: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie. W uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczało możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane złożeniem skargi przez stronę postępowania, która została błędnie pouczona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sytuacji ewidentnego braku tej właściwości po stronie sądu administracyjnego. Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec tego, już od początku postępowanie sądowoadministracyjne było niedopuszczalne.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie oraz odrzucił skargę.

Mając na uwadze wskazane już regulacje konstytucyjne gwarantujące każdemu prawo do sądu właściwego, odwołanie strony winno zostać rozpoznane przez właściwy sąd powszechny. W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy jest sąd, w którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania albo siedzibę strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy (...).