Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2765/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2900/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2900/17) oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Stan prawny sprawy kontrolowanej przez WSA w Warszawie, a objętej aktualnie skargą kasacyjną, ukształtowany został wydanym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 11 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1231/15). Wyrokiem tym, WSA w Warszawie oddalił skargę [...]na kasatoryjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]). Decyzją tą zaś orzeczono o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (41 segmentów) wraz budową komunikacji wewnętrznej, przyłączy do infrastruktury technicznej oraz budową szczelnych zbiorników na wody opadowe na działce o nr [...]w obrębie 8-07-17, położonej u zbiegu ulic [...] na terenie Dzielnicy Wesoła w Warszawie – i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W przywołanym wyroku wydanym wcześniej w sprawie, sąd zwrócił m.in. uwagę na parametr powierzchni zabudowy przyszłej inwestycji. Podkreślił, że choć parametr ten został ustalony w wysokości odbiegającej od średniej z obszaru analizowanego (maksymalnie 54 %, przy średniej wynoszącej 34 %), to przepisy uprawniają do dopuszczenia takiej możliwości, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy. Określenie tego parametru w przyjętej wysokości wymagało od organu I instancji przedstawienia przemawiającej za tym rozwiązaniem argumentacji, czego w sprawie zaniechano.

Ponownie prowadząc postępowanie, Zarząd Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (41 segmentów) na wskazanej wyżej nieruchomości. Decyzję tę zakwestionował [...], wnosząc od niej odwołanie. W ramach tego środka prawnego zwrócił uwagę na zaniechanie przez organ I instancji wyznaczenia linii zabudowy inwestycji od strony ul. [...]brak uzasadnienia dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczenie zabudowy na gruntach leśnych (oznaczonych symbolem Lz), a także wydanie decyzji w oparciu o wadliwe uzgodnienie dokonane przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, który w dniu [...] lutego 2016 r. wydał postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, a mimo wniosku odwołującego się nie dokonał wyjaśnienia tego postanowienia ani jego uzupełnienia. Odwołujący się wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]).

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. Organ II instancji wskazał m.in., że w wyznaczonym obszarze analizowanym dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś funkcję uzupełniającą zabudowa handlowo-usługowa. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne, to budynki w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej oraz segmenty zabudowy szeregowej. W obszarze analizowanym zlokalizowane są również budynki wielorodzinne. W świetle przeprowadzonej w sprawie analizy, planowana inwestycja jest zgodna z funkcją występująca w obszarze analizowanym. Rozpatrując sprawę, SKO poczyniło ustalenia co do wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4, 5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uzyskane w tym zakresie wyniki okazały się zbieżne z ustaleniami organu I instancji. W ocenie SKO w Warszawie zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu niewyznaczenia linii zabudowy od strony ul. Tymiankowej wskazało Kolegium, iż sposób wyznaczania linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia z 2003 r. Powołując orzecznictwo sądowe wskazał organ odwoławczy, że linia zabudowy dotyczy jedynie określenia odległości względem dróg publicznych, dla terenu planowanej inwestycji. Nie sposób natomiast przyjąć, że istnieje także obowiązek wyznaczenia linii zabudowy z każdej strony działki. Zatem brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia innej jeszcze linii zabudowy, skoro teren planowanej inwestycji nie przylega do ul. [...]. W odniesieniu do zarzutu wadliwego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy podniósł organ II instancji, iż ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje znaczne zróżnicowanie wskaźnika powierzchni zabudowy (od 3 do 64 %), zaś jego wielkość dla zabudowy szeregowej istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji wynosi od 50-61%, zaś średnio 54%. Przyjęcie średniego wskaźnika z obszaru, przy takim jego zróżnicowaniu było jednak nieuzasadnione, albowiem nie odzwierciedlałoby charakterystyki i sposobu zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Stąd też, w ocenie Kolegium Odwoławczego, zasadnie organ I instancji wyznaczył ten parametr odwołując się do sposobu zabudowy szeregowej, znajdującej się w sąsiedztwie terenu inwestycji, a zatem wyznaczył ten parametr zgodnie z § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, co jest rozwiązaniem dopuszczalnym.

Podkreślił organ II instancji, że obowiązek ustalenia powierzchni biologicznie czynnej terenu przyszłej inwestycji wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W akcie tym nie określono kryteriów przesądzających możliwości ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Skoro ustalenia studium, jako aktu nie mającego charakteru prawa miejscowego, nie mogą przesądzać o sposobie wyznaczenia istotnych, z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy parametrów przyszłej inwestycji, to organ zobowiązany do określenia powierzchni biologicznie czynnej, winien przede wszystkim opierać się na danych wynikających z obszaru analizowanego. Tym samym, uznało Kolegium Odwoławcze, że odniesienie wielkości powierzchni biologicznie czynnej do wartości istniejących w obszarze analizowanym jest jak najbardziej zasadne. Zwróciło też uwagę, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przy analizie tej regulacji, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zasady kwalifikowania i ustalania zapisów w ewidencji gruntów określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38. poz. 454). Zgodnie z § 67 powołanego powyżej rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami oraz tereny różne. Z kolei, jak wynika z § 68 ust. 2 powołanego rozporządzenia grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls,

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacji gleboznawczej - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składowej oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps.

Zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przepisie § 68 ust. 2 symbolem "Ls" oznacza lasy, zaś grunty zadrzewione i zakrzewione - oznaczone symbolem Lz - stanowią odrębną, od leśnej klasyfikację gruntów. Tym samym, grunty Lz wbrew stanowisku strony odwołującej się nie są objęte ograniczeniami co do zmiany przeznaczenia, wynikającymi z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2015 r. Dz. U. poz. 909).

W zakresie wniosku o zawieszenie postępowania wskazał organ II instancji, iż zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § I pkt 4 kpa winno wskazywać na istnienie bezpośredniego związku przyczynowego z przedmiotem sprawy a rozstrzygnięciem, dokonywanym przez inny organ lub sąd. W sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna pomiędzy skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] lutego 2017 r. [...], a postępowaniem odwoławczym dotyczącym decyzji Zarządu Dzielnicy Wesoła m. st. Warszawy nr [...]z dnia [...] maja 2016 r.

Skargę do WSA w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł [...]. Zarzucił:

a) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w zakresie:

(i) niezgodności ustalonych warunków zabudowy z ładem planistycznym w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a przez to utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez ustalenie nieproporcjonalnego do otoczenia wskaźnika zabudowy,

(ii) wadliwości uzgodnień zawartych w postanowieniu Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, która zdaniem SKO w Warszawie nie podlegała odrębnemu zażaleniu w oparciu o art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a., zatem mogła być zaskarżona jedynie przy odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie.

b) błędne ustalenie przeznaczenia terenu - części opisanej w uzasadnieniu decyzji jako grunty zadrzewione i zakrzewione: Lz - RV o powierzchni 631 m2, Lz - RVI o pow. 2182 m2, łącznie 2813 m2, podczas gdy zgodnie z pkt 1 załącznika nr 6 (zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych) do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz pozycją 11 w tabeli: grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz) to grunty porośnięte roślinnością leśną, których powierzchnia jest mniejsza niż 0,1 ha - a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy teren spełnia warunek objęcia decyzją zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. a więc czy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne.

c) niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1231/15 w zakresie opisanym w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22.02.2018 r. oddalił skargę. Podał, że zarzuty skargi koncentrują się wokół trzech kwestii, tj.:

1) wadliwego i jednocześnie naruszającego ustalenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2015 r. określenia przez organy administracji wskaźnika powierzchni zabudowy,

2) wydania decyzji z naruszeniem reżimu ochrony gruntów leśnych,

3) nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji wadliwości postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

WSA w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi, co do wadliwego określenia przez orzekające w sprawie organy wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w wysokości 54%, a tym samym niezastosowania się przez organy, wbrew art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej, sformułowanej w poprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie. Stwierdził bowiem WSA w Warszawie, iż w pkt 2.2 ("Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy") załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji ("Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego") wyczerpująco wyjaśniono to, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, wskazując przedziały od minimum do maximum oraz wartość średnią dla: a) wszystkich typów budynków, b) całej zabudowy mieszkaniowej szeregowej, c) dla zabudowy szeregowej zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W oparciu o tak zgromadzone dane analiza formułuje stanowisko, iż: w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje wyższy wskaźnik powierzchni zabudowy szeregowej (średnia 54%), aniżeli wskaźnik dla tego typu zabudowy, wyznaczany dla całego obszaru analizowanego (średnia 46%), (-) uzasadnionym w tej sytuacji jest nawiązanie przy realizacji inwestycji do wskaźnika występującego w najbliższym sąsiedztwie. Wskazał sąd I instancji, że z ustaleń analizy, kształtujących treść wydanych w sprawie decyzji, wynika zatem jasno, iż teren inwestycji znajduje się w tej części obszaru analizowanego, która w zakresie omawianego składnika odbiega (na korzyść potencjalnych inwestorów) od wartości średnich, charakteryzujących w/w obszar, ujmowany całościowo. Nawiązanie zatem do warunków zagospodarowania, występujących na tej właśnie części da się pogodzić z wymaganiami ładu przestrzennego. W ocenie WSA w Warszawie, wskazana okoliczność stanowiła wystarczające uzasadnienie dla zastosowania w sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Powyższe oznacza, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, nie powtórzono uchybienia, polegającego na niewyjaśnieniu przyczyn zastosowania przez organy administracji wskazanego przepisu. Orzekający sąd nie zgodził się zatem z aktualnie złożoną skargą, iż wydany uprzednio w sprawie wyrok WSA w Warszawie, oddalający skargę na poprzednią, kasacyjną decyzję SKO i jednocześnie dostrzegający niedostatek wyjaśnień w zakresie zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., został w obecnie kontrolowanym postępowaniu zignorowany.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, iż ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy narusza art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy planistycznej, albowiem teren inwestycji (oznaczony w ewidencji jako grunty zadrzewione i zakrzewione "Lz"), będący w ocenie skargi gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględnie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne stosownie do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. WSA pełni podzielił stanowisko SKO w Warszawie, iż w świetle § 68 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 6 pkt 1 ppkt 11 "Grunty zadrzewione i zakrzewione – Lz" do tego rozporządzenia, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem "Lz" nie pokrywają się z pojęciem lasu, zdefiniowanym w art. 3 ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak akcentował sąd I instancji, wszelkie wątpliwości we wskazanym zakresie usuwają, wydane na gruncie niniejszej sprawy, orzeczenia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie:

1) z dnia 24 lutego 2014 r. nr 39/14, umarzające postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów leśnych (art.53 ust.4 pkt 6 ustawy planistycznej), w którym stwierdza się jednoznacznie, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na gruntach leśnych,

2) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanej w następstwie wznowienia postępowania zakończonego w/w postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. i odmawiającej uchylenia tego orzeczenia z racji występowania okoliczności, o której mowa w art.146 § 2 k.p.a. (z przepisu tego wynika, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.).

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skargi w przedmiocie występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, nakazującego zawiesić prowadzone przez organy administracji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniósł [...], opierając tę skargę na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie:

1. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego "grunty zadrzewione i zakrzewione, a oznaczone symbolem Lz nie pokrywają się z pojęciem lasu, zawartym w art. 3 ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" i dlaczego sąd uznaje, że grunt objęty sprawą nie jest gruntem leśnym;

2. art. 153 p.p.s.a. albowiem działając wbrew wytycznym zawartym w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie, zaaprobował odstępstwa od zasad ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy dokonane bez należytego uzasadnienia.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna zarzucała naruszenie par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzania w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i zaaprobowanie odstępstwa od zasad ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy bez należytego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zawierała też wniosek zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż nie zawierała usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

Nie był trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez sąd I instancji stanowiska, iż "grunty zadrzewione i zakrzewione, a oznaczone symbolem Lz nie pokrywają się z pojęciem lasu, zawartym w art. 3 ustawy o lasach oraz art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zaprezentowane motywy wyroku WSA w Warszawie odnośnie zarzutu co do leśnego statusu działki na której ma być realizowana sporna inwestycja objęta udzielonymi warunkami zabudowy, w całości stanowiły akceptację ocen i poglądów wyrażonych uprzednio w sprawie przez orzekające organy administracji publicznej. Sąd I instancji podzielając to stanowisko odwołał się do brzemienia i analizy § 68 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika do tego rozporządzenia nr 6 pkt 1 ppkt 11. Wskazać przy tym należy, że oceniana, sporna w tej sprawie okoliczność dotycząca prawnej kwalifikacji terenu inwestycji została także dodatkowo przesądzona postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. (nr 39/14), którym umarzone zostało postępowanie w przedmiocie uzgodnienia z tym organem projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów leśnych. W postanowieniu tym, wskazany wyżej organ administracji publicznej zawarł stanowisko, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na gruntach leśnych. Skoro więc we wpadkowym postępowaniu zagadnienie kwalifikacji prawej terenu inwestycji zostało ostatecznie przesądzone, a skarga kasacyjna przy tym nie powoływała żadnego zarzutu naruszenia przepisów miarodajnych dla tego aspektu sprawy, to brak było podstaw aby poprzez zarzut naruszenia art. 144 par. 4 p.p.s.a. skutecznie zakwestionować oceniany pogląd sądu I instancji. Skoro tak, to w sprawie nie ulegało też wątpliwości, że spełniony został warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p.). Przepis ten dopuszcza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tej zaś sprawie, jak wyżej wskazano, zgoda o którym mowa w tym przepisie, nie była wymagana wobec ostatecznego i trafnego przesądzenia, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na gruntach leśnych.

Przyjętego przez sąd I instancji kierunku rozstrzygnięcia sprawy nie mógł podważyć także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Poprzez oba wskazane zarzuty, skarga kasacyjna kwestionowała dopuszczalność ustalenia parametru przyszłej inwestycji w postaci wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na poziomie maksymalnie 54%. Wbrew skardze kasacyjnej stwierdzić jednak trzeba, że orzekający uprzednio WSA w Warszawie nie przesądził, że wskazany parametr w przyjętej wartości – nie jest ustalony poprawnie i wymaga zmiany. Stwierdził bowiem wówczas orzekający sąd administracyjny jedynie to, iż konieczne jest we wskazanym zakresie należyte i wyczerpujące uzasadnienie dla przyjmowanego odstępstwa od wartości średniej. Sąd orzekający w sprawie objętej aktualnie skargą kasacyjną, poddał gruntownej ocenie stanowisko organów administracji wyrażone w kwestii ustalonego parametru powierzchni zabudowy i trafnie przyjął (por. niżej), iż parametr ten został ustalony w sposób niewadliwy. Wyrażone stanowisko, nie może być więc uznane za pozostające w sprzeczności z poglądami sformułowanymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1231/15) i naruszające art. 153 p.p.s.a. Należy zwrócić bowiem uwagę, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest m.in. zachowanie przez przyszłą inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest to aby planowane zamierzenie budowlane kontynuowało funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy występujące na terenie sąsiadującym z miejscem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę. Podkreślić trzeba, że celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów administracji ustalających warunki zabudowy i określania parametrów inwestycji zawsze w oparciu o wartości średnie z obszaru analizowanego, czy inne podstawowe reguły wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być bowiem interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wyrazem właściwego podejścia do tego zagadnienia jest także indywidualna ocena konkretnej inwestycji przez pryzmat uwarunkowań przestrzennych i przy uwzględnieniu zamiarów inwestora. Powołany w skardze kasacyjnej paragraf 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zauważyć należy, iż organ administracji ustalając powyższy parametr ma poziomie 54 %, nawiązał do występującej w nieodległym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji intensywności wykorzystania terenu przez zabudowę szeregową, tożsamą względem zamiarów inwestora. Zabieg taki ocenić należało jako niewadliwy, skoro uwzględnia on i nawiązuje do identycznego rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym względem tej, którą inwestor objął wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. WSA w Warszawie, w ocenianym wyroku należycie przy tym uwypuklił przesłanki w oparciu o które uprawnione było przyjęcie przez organ administracji analizowanego parametru w ustalonej wysokości, odbiegającej od wartości średniej. Wobec powyższego brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej zarówno co do naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak też par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzania w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.