Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 249/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/12 w sprawie ze skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice-wieś Kobylanka oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 249/13 POSTANOWIENIE Dnia 3 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku G. H. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1161/12 w sprawie ze skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice-wieś Kobylanka postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1161/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Kobylanka, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 3 ust. 3; § 5 ust. 12; § 6 pkt 3 zdanie 2; § 6 pkt 4 zdanie 2; § 7 ust. 7,8,9,12; § 8 ust. 1 pkt 9; § 9 ust. 5; § 9 ust. 7 w zakresie słów: "O ile inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi w trybie indywidualnym"; § 9 ust. 8 zdanie 2 i 3; § 10 ust. 3 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.6 zdanie 2, 3 i 4; § 11 pkt 1 ppkt 1.7 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 ZP/Kz zdanie 3; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 RRO/Kz zdanie 3; § 11 pkt 2 ppkt 2.3 MNJ/Kz zdanie 3; § 11 pkt 3 ppkt 3.3 zdanie 2 i 3; § 11 pkt 4 ppkt 4.4 Ks zdanie 4.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu 9 stycznia 2012 r. do Rady Miasta Gorlice wpłynęło pismo G. H. wzywające do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 21 grudnia 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Kobylanka, w którym wniesiono o zmianę planu w zakresie objęcia działki nr [...] należącej do G. H. obszarem 2.2.MN, zamiast 1.5.RP/k. Podniesiono, że w poprzednim planie ¾ działki znajdowało się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. Wskazano na brak podstaw do objęcia całości działki terenem oznaczonym, jako 1.5.Rp/k – teren o szczególnych wartościach krajobrazowych.

W dniu 24 stycznia 2012 r. G. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że działka nr [...] jest położona na terenach budownictwa jednorodzinnego w drugiej linii zabudowy od drogi publicznej i jest otoczona budynkami ze wszystkich stron. W związku z tym działanie Rady Gminy Gorlice, polegające na zmianie przeznaczenia tej działki z budowlanej na rolną o szczególnych wartościach krajobrazowych jest zdaniem skarżącego efektem złośliwości urzędników Gminy, z którymi prowadził wieloletnie procesy o ochronę własności zakończone korzystnymi dla niego wyrokami. W ocenie skarżącego zmiana ta jest niezrozumiała. Rada Gminy Gorlice powinna wykazać, jakimi względami i opiniami kierowała się składając podejmując zaskarżoną uchwałę. W ocenie G. H. takie działanie Gminy Gorlice jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale powoduje również odpowiedzialność finansową Gminy zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice wniosła o jej oddalenie. Organ zauważył, że G. H. nie wezwał na piśmie Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, tym samym nie zastosował się do dyspozycji art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rada uznała, że zgłoszony przez skarżącego zarzut o braku powiadomienia go o zmianie przeznaczenia terenu nieruchomości oznaczonej działką nr [...] położonej w Kobylance jest całkowicie bezzasadny, gdyż ze względu na to, że projekt zmiany planu nie ingerował bezpośrednio w ww. nieruchomość nie było podstaw prawnych do powiadomienia strony.

Wskazano także, że twierdzenie skarżącego, iż działka nr [...] położona w Kobylance zmieniła przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice w wyniku podjętej uchwały Rady Gminy Gorlice, nr XXXII/252/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. jest bezpodstawne, ponieważ przedmiotowa działka zarówno w aktualnie obowiązującym planie jak i w poprzednich planach ma i miała w zdecydowanej części tj. około 98 % powierzchni, przeznaczenie rolne i tylko znikoma część działki była objęta terenem budowlanym. Zarówno w starym, jak i w nowym obowiązującym na dzień dzisiejszy planie, proporcje powierzchni tych terenów nie uległy zmianie.

Podkreślono, że G. H. pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. zwrócił się do Rady Gminy Gorlice z wnioskiem o zmianę przeznaczenia działki nr [...] położonej w Kobylance z terenów rolnych oznaczonych symbolem 1.5.RP/k na tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, co oznacza, iż miał świadomość, że przedmiotowa działka znajduje się w terenach rolnych.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 287/12 odrzucono skargę skarżącego na plan miejscowy uzasadniając to brakiem poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem Rady Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa. Od tego postanowienia wniesiona została skarga kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1795/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakter prawny pisma skarżącego z dnia 9 stycznia 2012 r. skierowanego do Rady Gminy Gorlice, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wskazywał, że było ono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W motywach wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym uprzednio zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że analizując procedurę uchwalania planu miejscowego nie dopatrzył się istnienia uchybień w tym aspekcie. Wątpliwość Sądu wzbudziła jednakże treść zaskarżonego planu miejscowego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 u.z.p. ustawodawca wyposażył w kompetencję do uchwalenia planu miejscowego radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury. Żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Tak, więc niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której rada gminy upoważniałaby wójta do uchwalenia części planu miejscowego, jak również sytuacja, w której rada gminy uchwala tylko "częściowo" plan miejscowy upoważniając zarazem inne organy do "doprecyzowania" treści tego planu lub wyrażania zgody na indywidualne zasady zagospodarowania. Byłoby to, bowiem naruszenie delegacji ustawowej, a ramach której to ustawodawca wskazuje dane organy, zobowiązane do jej wykonywania, a nie same te organy decydują, kto taką delegację będzie w istocie wykonywał.

W ocenie Sądu, zaskarżony plan miejscowy zawiera szereg przepisów, które nie zawierają konkretnych ustaleń zasad i sposobu zagospodarowania danego terenu, i które odsyłają do stanowiska innych organów, co do doprecyzowania sposobu zagospodarowania terenu. Wymogi zasięgania stanowiska, opinii czy uzgodnienia nie mogły wyznaczać sposobu zagospodarowania w planie miejscowym. To sam plan miejscowy w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznaczny winien ustalać zasady zagospodarowania danego terenu. Wymóg zasięgania stanowiska takich i innych podmiotów, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, miał miejsce wyłącznie na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też zakresie Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego.

Sąd nie stwierdził natomiast nieważności planu miejscowego w zakresie działki nr [...]. Podstawowa bowiem część terenu ww. działki znajduje się w obszarze 1.5 RP/k (tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych), pozostałe obszary zajmują niewielkie fragmenty tej działki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie. Oznacza to, że sposób ustalenia przeznaczenia danej nieruchomości czy też danego obszaru w planie miejscowym stanowi istotę planowania przestrzennego. Uprawnionym do tego są organy gminy, a w szczególności rada gminy, która podejmuje uchwałę w sprawie planu miejscowego. To uprawnienie do kwalifikowania zasad zagospodarowania przestrzeni nazywane jest mianem władztwa planistycznego, przysługującego gminie. Nie można więc, czynić zarzutów organom gminy, że korzystając z uprawnień ustawowych, uchwalają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określają w nim zasady zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącego zmierzające do wykazania, że poprzednie przeznaczenie (przed 2001 r.) działki nr [...] było inne niż rolnicze (lub rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych) i tym samym taki sposób zakwalifikowania tej działki spowodował nadmierną lub niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym akt planistycznych.

Jednym z warunków zakwalifikowania danego terenu w planie miejscowym jest ustalenie istnienia spójności pomiędzy treścią projektu planu miejscowego a treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium to, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p. określa politykę przestrzenną gminy.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Gorlicach Nr XXXIX/230/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice obszar obejmujący działkę nr [...] w miejscowości Kobylanka był przeznaczony kierunkowo pod zagospodarowanie na cele rolnicze, a nie tereny przeznaczone kierunkowo pod budownictwo. Wyraźnie wynika to z zaznaczenia tego terenu kolorem żółtym.

Tym samym spójnym było przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym, jako terenu rolnego. Dodatkowo należy tylko wskazać, że także skarżący nie zakwestionował takiego kierunku zagospodarowania tego obszaru (działki nr [...]) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gorlice.

Kolejną okolicznością uzasadniającą brak naruszenia lub przekroczenia granic władztwa planistycznego organów Gminy Gorlice jest w ocenie Sądu zapewnienie ciągłości postanowień planów miejscowych w stosunku do obszaru działki nr [...].

W obowiązującym do chwili wejścia w życie uchwały z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 poprzednim miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice, zatwierdzonym uchwałą Nr XVII/84/87 Gminnej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 26 marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z 1987 r. Nr 4, poz. 34) i zmianą tego planu określoną w uchwale Nr VIII/34/92 Rady Gminy Gorlice z dnia 22 stycznia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z 1992 r. Nr 9, poz. 58) działka nr [...] położona w miejscowości Kobylanka znajdowała się w częściach w obszarach oznaczonych:

1) D 61RP - tereny upraw rolnych, oznaczone kolorem żółtym;

2) D 62RZ - tereny użytkowania rolniczego i upraw zielonych;

3) D 23MR/MNj - tereny zabudowy mieszanej (zagrodowej, jednorodzinnej), oznaczone kolorem brązowym.

Sąd podkreślił, iż porównanie przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym obowiązującym w latach 1987-2001 z przeznaczeniem objętym zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, że sposób zagospodarowania tej działki nie zmienił się w obu tych planach.

Jak wynika z akt planistycznych, skarżący nie zgłaszał wniosków, co do zagospodarowania jego działki, ani nie wnosił protestów bądź zarzutów. Można więc uznać, że Rada Gminy Gorlice zasadnie przyjmowała, że skarżący nie kwestionuje utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...].

Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie zakwalifikowanie działki nr [...] do obszarów (w znacząco przeważającym zakresie) rolnych o szczególnych wartościach krajobrazowych ogranicza sposób wykorzystania tej działki i ogranicza prawo własności, jednakże nie wystarcza do uznania przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w zadaniach gminy. Władztwo planistyczne gminy zawiera w sobie możliwość ingerencji w prawo własności, w tym możliwość ograniczenia zabudowy. W badanej sytuacji przedmiotowa uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącego mimo, że mocno je ogranicza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. H. w zakresie, w jakim nie unieważniono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] i zarzucił mu zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- nie dostrzeżenie przez Sąd uchybień, jakich dopuścił się organ administracji, polegających na nie powiadomieniu skarżącego na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to obowiązek wynikał z art. 18 pkt 5a (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), jako właściciela działki [...], którego interes prawny z powodu ograniczenia prawa własności został naruszony, czym uniemożliwiono mu udział w postępowaniu oraz składania merytorycznych zarzutów odnośnie opracowanego projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice, co umożliwiło dowolne działanie;

- nie dostrzeżenie przez Sąd, że skarżący nie zgłaszał protestów, zarzutów i wniosków, co do zagospodarowana działki nr [...] z winy organu, ponieważ z w/w powodów uniemożliwiono mu udział w postępowaniu, o którym nie mógł wiedzieć z powodu zamieszkiwania na stałe w Krakowie, a więc w odległości 135 km od miejsca położenia przedmiotowej działki;

- nie uwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego faktu, że wcześniejszy plan przewidywał, że działka nr [...] była częściowo położona w terenach upraw rolnych i terenach zabudowy mieszanej i jest faktem powszechnie znanym, że przekwalifikowanie jej na wniosek skarżącego na działkę budowlaną bez obecnie istniejących ograniczeń byłoby łatwe i w każdym czasie możliwe;

- nie uwzględnienie przez Sąd faktu, że działanie organu mające na celu ograniczenie prawa własności skarżącego w związku z wieloletnim procesem przegranym przez Gminę Gorlice z ojcem skarżącego G. H., należy traktować zdaniem skarżącego, jako działania zaplanowane i odwetowe;

- nie dokonania przez Sąd oceny całokształtu materiału dowodowego, z którego wynika, że działka [...] znajduje się w terenie budownictwa mieszkalnego, co potwierdzają załączone fotografie terenu oraz mapa, położona jest na terenie nizinnym, brak jest jakichkolwiek walorów widokowych z wyjątkiem ścian i dachów sąsiadujących budynków, dlatego przyjęcie w planie, że jest to teren o szczególnych walorach krajobrazowych należy traktować, jako żart a opracowane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy uznać za tendencyjne, nieuwzględniające miejscowych realiów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim nie unieważniono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ z naruszeniem art. 18 pkt 5a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie powiadomił skarżącego o zamiarze ograniczenia jego prawa własności poprzez objęcie terenu działki nr [...] szczególnymi walorami kraj obrazowymi. Z załączonych do skargi kasacyjnej fotografii wraz z opisem oraz map wynika jednoznacznie, że działka nr [...] położona jest w centrum wsi Kobylanka, w teranie zabudowanym z 3 stron budynkami mieszkalno-gospodarczymi.

Niedopuszczalność ograniczania prawa własności bez uzasadnionych powodów przy uchwaleniu planów zagospodarowania przestrzennego skutkuje, zdaniem skarżącego, naruszeniem art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie takiego związku przyczynowego nie uprawdopodobnił.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady, miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, albo, że zastosował środki prawne nieokreślone w ustawie o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w ramach swojej właściwości, w oparciu o kryterium legalności, dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały i prawidłowo zastosował środek w niej przewidziany.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni (kontroli rekonstrukcji) przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu dotyczącym oceny legalności uchwały Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Kobylanka. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - powoływana dalej, jako: "u.z.p.".

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Jednak wszelkie czynności gminy, także te o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na jego uchwaleniu.

Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębną ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. W konsekwencji w najmniejszym stopniu nie można podzielić zarzutu skarżącego, że uchybienia w procedurze związanej z uchwalaniem planu stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.

Jak to można wnosić z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, skarżący ze względu na swoje prawo rzeczowe do jednej z działek położonych na terenie objętym przedmiotowym planem (działki nr [...]), zainteresowany jest w uzyskaniu możliwości jej zabudowy. Jest to widoczną przyczyną podnoszenia zarzutów dotyczących w jego ocenie przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Gorlice. Nie można jednakże, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, podzielić słuszności twierdzeń skarżącego, bowiem nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy w uchwale Rady Gminy w Gorlicach Nr XXXIX/230/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice obszar obejmujący działkę nr [...] był przeznaczony kierunkowo pod zagospodarowanie na cele rolnicze, a nie pod tereny przeznaczone kierunkowo pod budownictwo, to również zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu. W żadnym razie nie można przy tym zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że akceptuje dowolność w podejściu do tych kierunków polityki przestrzennej, które zostały zakreślone w studium, jak również tendencyjność i nie uwzględnienie miejscowych realiów. Sąd bowiem zasadnie przyjął, że jednym z warunków zakwalifikowania danego terenu w planie miejscowym, jest ustalenie istnienia spójności pomiędzy treścią projektu planu miejscowego a treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.p. określa politykę przestrzenną gminy.

Skarżący kasacyjnie, próbuje podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag, nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wynika z nich, że skarżący nie zakwestionował kierunku zagospodarowania tego obszaru (działki nr [...]) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gorlice. Nie zgłaszał wniosków, co do zagospodarowania jego działki, jak również nie wnosił protestów bądź zarzutów. Można, więc domniemywać, że skarżący nie kwestionował utrzymania sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia, podnoszona w skardze kasacyjnej, okoliczność, że skarżący nie zgłaszał protestów, zarzutów i wniosków, odnośnie zagospodarowana działki nr [...], z winy organu, ponieważ "uniemożliwiono mu udział w postępowaniu, o którym nie mógł wiedzieć z powodu zamieszkiwania na stałe w Krakowie".

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że porównanie przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym obowiązującym w latach 1987-2001 z przeznaczeniem objętym zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, że sposób zagospodarowania tej działki nie zmienił się w obu tych planach. Tym samym nie jest zasadny wniosek skarżącego o wcześniejszym przeznaczeniu działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe i zmianie tego przeznaczenia w planie miejscowym uchwalonym w dniu 21 grudnia 2001 r.

Podstawowa część terenu działki nr [...] znajduje się w obszarze 1.5 RP/k (tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych), pozostałe obszary zajmują niewielkie fragmenty tej działki. Zakwalifikowanie w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] do obszarów (w znacząco przeważającym zakresie) rolnych o szczególnych wartościach krajobrazowych wprawdzie ogranicza sposób jej wykorzystania, jak również ogranicza prawo własności, jednak to ograniczenie jest dopuszczalne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile nie narusza ono przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Konieczność wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną jednostki jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, a jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które − wedle jego oceny − są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy wartości i zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczenie jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego lub prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi nad innym, wymaga natomiast każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji mają ulec ograniczeniu.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą zatem ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej zasady proporcjonalności.

Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują w istotę prawa własności, nie prowadzą, bowiem do pozbawienia skarżącego przysługującego mu mienia. Wynikające z postanowień planu miejscowego ograniczenia, w zakresie możliwości zabudowy terenu, wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, prawidłowo nie stwierdził nieważności planu miejscowego w zakresie obejmującym działkę nr [...]. Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej, trafnie przyjął, iż przedmiotowa uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącego, mimo że mocno je ogranicza. Nie oznacza to jednak uznania przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę Gorlice.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1161/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. Nr XXXII/252/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Kobylanka stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 3 ust. 3; § 5 ust. 12; § 6 pkt 3 zdanie 2; § 6 pkt 4 zdanie 2; § 7 ust. 7, 8, 9, 12; § 8 ust. 1 pkt 9; § 9 ust. 5; § 9 ust. 7 w zakresie słów: "O ile inwestor nie uzyska zgody zarządcy drogi w trybie indywidualnym"; § 9 ust. 8 zdanie 2 i 3; § 10 ust. 3 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.6 zdanie 2, 3 i 4; § 11 pkt 1 ppkt 1.7 zdanie 2; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 ZP/Kz zdanie 3; § 11 pkt 1 ppkt 1.8 RRO/Kz zdanie 3; § 11 pkt 2 ppkt 2.3 MNJ/Kz zdanie 3; § 11 pkt 3 ppkt 3.3 zdanie 2 i 3; § 11 pkt 4 ppkt 4.4 Ks zdanie 4.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. H. zawarł wniosek o jego uzupełnienie poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a.") strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.

Wniosek ten winien być złożony do sądu, który wydał wyrok w sprawie, bowiem tylko ten sąd może orzec o jego uzupełnieniu (por. wyrok SN z dnia 9 grudnia 1976 r., II CR 469/76, OSP 1978, z. 1, poz. 4; red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. Beck, s. 561).

W niniejszej sprawie wniosek o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. podlegał oddaleniu, bowiem został on złożony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie jest władny orzec o uzupełnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.