Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1202/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4, art. 37 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M., A.M. i T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 905/11 w sprawie ze skargi W.M., A.M. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] września 2011 r. nr [..] w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 905/11) oddalił skargę W.M., A.M. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] września 2011 r., nr [..] w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] Prezydent Miasta Lublin ustalił W.M., A.M. i T.B. (zbywców działki nr [..] położonej w L. ul.[..]) jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 1.206.480,00 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr 9 o pow. 24914 m2, położonej w L. przy ul. [..] (obręb [..] Ł.) na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin, przyjętego uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV /2005 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr 2, poz. 17).

Mając na względzie to, że sprzedaż w dniu [..] maja 2008 r. działki nr [..] nastąpiła przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, a według sporządzonego operatu szacunkowego wartość nieruchomości wzrosła o 4.021.600 zł, organ – zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i przy zastosowaniu określonej we wspomnianej uchwale z dnia 17 listopada 2005 r. stawki w wysokości 30 % – ustalił jednorazową opłatę na kwotę 1.206.480 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz § 50, § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Zdaniem organu fakt, że plan przewiduje ograniczenia w zabudowie działki, wprowadzając minimalny areał pod inwestycje nie mniejszy niż 5 ha, nie oznacza, iż straciła ona charakter budowlany. Wspomniane ograniczenia – w ocenie organu – mogą czynić przedmiotową działkę jeszcze bardziej pożądaną przez inwestora jako niezbędną do realizacji zamierzenia.

Okoliczność skupowania przez inwestora gruntów o przeznaczeniu w planie pod R2 – przyległych do gruntów z przeznaczeniem AGc – za cenę jak pod AGc, wynika m.in. z ograniczeń, które niosą ze sobą strefy X3 i Y3 oraz z wiedzy inwestora o zamiarze przekształcenia terenów przeznaczonych pod R2, uzyskanej na podstawie uchwały Rady Miasta Lublin z dnia [..] października 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta L. cz. I i III w rejonie ulic [..] i [..]. Powyższe świadczy – w przekonaniu organu – o tym, że inwestor w swojej świadomości nie kupował nieruchomości o rolnym przeznaczeniu. Zdaniem organu, rzeczoznawca słusznie nie wzięła do porównań działek położonych w pobliżu działki wycenianej, oznaczonych w planie symbolem R2 jako tereny upraw polowych z zakazem lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych, skoro różnią się one przeznaczeniem.

Z powyższego organ wysnuł wniosek, że postanowienia planu miejscowego, wprowadzając pewne ograniczenia, paradoksalnie wpływają na wzrost wartości poszczególnych nieruchomości. Zdaniem organu, to plan zagospodarowania przestrzennego spowodował, że działka nr [..] znalazła nabywcę i że jej wartość wzrosła (co wykazał operat szacunkowy).

Organ pierwszej instancji uznał, że wprowadzenie planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem gruntu m.in. pod tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów handlowo - usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, znacząco podwyższa jego wartość w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia. Takie wnioskowanie wynika zarówno z operatu szacunkowego, jak i zasad logiki czy doświadczenia życiowego.

Decyzją z dnia [..] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [..] grudnia 2010 r.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy poddany był ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, która uznała (w opinii z dnia [..] lipca 2011 r.), że został on prawidłowo nazwany i należycie sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia Zespół Oceniający nie zakwestionował odpowiedniości i zasadności wykorzystanych w operacie danych.

W skierowanej do Sądu pierwszej instancji skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] września 2011 r. W.M., A.M. i T.B. zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej nieruchomości przy zastosowaniu odpowiednich algorytmów. WSA zwrócił uwagę, że prawidłowość tak sporządzonego operatu potwierdziła Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w powołanej opinii z dnia [..] lipca 2011r., uznając odpowiedniość i zasadność wykorzystanych w operacie danych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że – wbrew zapatrywaniu skarżących – organy nie poprzestały jedynie na bezkrytycznym podzieleniu treści wspomnianego operatu, lecz samodzielnie zbadały jego przydatność do ustalenia opłaty. Sąd stwierdził, że sama ocena operatu, dokonana przez organy rozpoznające sprawę, została przeprowadzona właściwie, a stanowiska zajęte w sprawie zostały przedstawione w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze nie do przyjęcia jest – zdaniem WSA – pogląd, w myśl którego ustalenie wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, jest wadliwe z powodu nieuwzględnienia ograniczeń jej zagospodarowania wprowadzonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji to, że § 75 ust. 2 uchwały Rady Miasta L. z dnia [..] listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., wykluczył w obszarze strefy możliwość inwestowania w granicach obecnych własności ani to, że w myśl powołanego przepisu warunkiem realizacji inwestycji jest opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i przeznaczenie pod indywidualną inwestycję działki większej niż 5 ha. Niemniej, w oparciu o przytoczone uregulowanie, nie sposób, zdaniem Sądu, formułować przekonującej tezy o braku wzrostu – a tym bardziej o obniżeniu – wartości nieruchomości. Wbrew przekonaniu skarżących, wspomniane ograniczenie w żaden sposób nie prowadzi do konkluzji o utracie przez działkę charakteru budowlanego. Sąd pierwszej instancji uznał za stosowne zaznaczyć, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie realizuje się w dacie wejścia w życie planu miejscowego ani jego zmiany, lecz związany jest z okolicznością zbycia nieruchomości w ściśle określonym terminie. Logika i doświadczenie wskazuje natomiast, że przy zakupie uwzględnia się także możliwości zabudowy i stosownie do tej okoliczności ustalana jest cena.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił forsowanej przez skarżących tezy o braku bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budziło wątpliwości, że przed uchwaleniem planu działka nr [..] była niezabudowana, grunt był nieużytkowany, nieutwardzony, zachwaszczony i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klas R IlIa , R IIIb i R ll.

Tymczasem – na co zwrócił uwagę WSA – po uchwaleniu planu działka ta znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc (tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych) oraz w strefie polityki przestrzennej X3 (strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo –usługowych) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a – strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny B. Uwzględnienie zasad logiki i doświadczenia życiowego pozwoliło Sądowi pierwszej instancji stwierdzić, że to właśnie ustalenia planu istotnie zmieniły perspektywy wykorzystania działki. Za trafnością tej tezy przemawia – w przekonaniu WSA – okoliczność sprzedaży za kwotę 7 474 200 zł nieruchomości o powierzchni 2, 4914 ha wycenionej przez biegłą na poziomie 6 565 300 zł.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.M., A.M. i T.B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a w konsekwencji niedokonaniem prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na jego zastosowaniu w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) i – w konsekwencji – na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczeniu swobodnej oceny dowodów – i na naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego logicznych i spójnych wniosków;

- przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., skutkujące nienależytym wyjaśnieniem podstaw rozstrzygnięcia w sprawie z ograniczeniem się do przytoczenia treści przepisów prawa, argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez skarżących oraz wyjaśnień przedłożonych przez rzeczoznawcę – i w konsekwencji – z zawężeniem rozważań (dotyczących prawidłowości wyjaśnień rzeczoznawcy) "do lakonicznego stwierdzenia, że oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dokonała Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie, która uznała odpowiedniość i zasadność wykorzystanych w operacie danych";

- prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku przesłanki w postaci bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości.

Uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się zasadniczo do następujących twierdzeń.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął po pierwsze, że w sprawie zachodzi "bezpośredni związek przyczynowy" pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości, po drugie, że na skutek uchwalenia "nowego planu zagospodarowania przestrzennego" przedmiotowa nieruchomość nie utraciła charakteru budowlanego, po trzecie, że uchwalanie "nowego planu", wprowadzającego ograniczenie obszarowe, nie oznacza pogorszenia pozycji indywidualnych właścicieli pojedynczych nieruchomości, niespełniających zawartego w planie kryterium obszarowego. W ocenie skarżących, Sąd nie rozważył, czy na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki.

Skarżący kasacyjnie zarzucają, że Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie odniósł się do faktu, iż na skutek uchwalenia "nowego planu" przedmiotowa działka z uwagi na zakaz inwestowania w dotychczasowych granicach własności nie miała waloru działki budowlanej (w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W takich okolicznościach nie można, ich zdaniem, kategorycznie twierdzić, że sam fakt zmiany planu skutkował wzrostem wartości nieruchomości i że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z takim wnioskiem można by było – w ocenie skarżących – ewentualnie się zgodzić, gdyby w planie zagospodarowania, uchwalonym w dniu 17 listopada 2005 r., nie wprowadzono ograniczeń inwestycyjnych, związanych z zakazem inwestowania w dotychczasowych granicach własności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący przytoczyli "nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zawartych w pkt. II skargi kasacyjnej polegających na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Skarżący podnieśli, że powyższe przepisy nie stwarzają podstaw do określenia przez organ administracji w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci obciążenia zobowiązanego zapłatą odsetek ustawowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1, art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na niedokonaniu prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, wskazać należy, że może on odnieść skutek jedynie w przypadku ustalenia, że gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok o innej treści. Można zatem byłoby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów wówczas, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Zaskarżona do sądu pierwszej instancji decyzja, zarówno w swej sentencji, jak i uzasadnieniu, była sformułowana w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Organ wyjaśnił kryteria, którymi się kierował, wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po analizie organów administracyjnych trafnie oceniony zarówno przez te organy, jak i Sąd pierwszej instancji. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania.

Należy mieć przy tym na uwadze, że to hipoteza mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego wyznacza zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie bezpośrednią konsekwencję zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich zastosowaniu pomimo braku w sprawie przesłanki w postaci bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości.

Z zarzutem powyższym nie można się zgodzić. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego przedmiotowa działka miała charakter rolny, była niezabudowana i nieużytkowana. W planie miejscowym działka ta położona jest natomiast w obszarze AGc - tereny aktywności gospodarczej - w strefach polityki przestrzennej: strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 - X3, strefa podmiejska Y3, strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych, a także częściowo pod drogi. Faktu dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości nie zmienia natomiast wprowadzenie w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 zakazu inwestowania w dotychczasowych granicach własności mniejszych niż 5 ha. Ograniczenie powyższe mogło co prawda mieć wpływ na stopień wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie można przyjąć, że go w ogóle wykluczało. O zmianie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu obowiązującego planu przesądza jednoznacznie fakt, że uprzednio nieruchomość ta mogła być nabyta jedynie w celu jej rolniczego użytkowania. Po uchwaleniu planu nieruchomość ta mogła być nabyta przez inwestora pragnącego zainwestować ją pod lokalizację wielkokubaturowego obiektu handlowego w ramach zagospodarowywania całego kompleksu znajdujących się na tym obszarze nieruchomości. Fakt nabywania tych nieruchomości nie wynika z "innej przyczyny" niezwiązanej z planem miejscowym, ale jest bezpośrednią konsekwencją zmiany przeznaczenia tych nieruchomości dokonanej w tym planie. Samoistną przyczyną wzrostu wartości tych nieruchomości nie jest zatem sam fakt nabywania ich przez inwestora z zamiarem zainwestowania całego obszaru. Decyzja o ich nabyciu, a także wzrost ich wartości, jest bezpośrednią konsekwencją dokonanej w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmiany ich przeznaczenia umożliwiającej takie zainwestowanie.

Sądowi pierwszej instancji nie można także zarzucić zastosowania oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodów – i w konsekwencji – naruszenia obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego logicznych i spójnych wniosków, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., polegające na jego zastosowaniu w zw. z art. 233 K.p.c.

Stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności do celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a więc sprzed zmiany przepisów dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonana w rozpatrywanej sprawie wycena wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów do tej ustawy, była prawidłowa i mogła stanowić podstawę dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Organ prowadzący postępowanie dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, tj. zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie mogła być natomiast przedmiotem rozważań organu oraz Sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10). Organy orzekające w sprawie, a także Sąd pierwszej instancji, nie mogły zatem dokonywać rozważań czy na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie miały wpływu inne czynniki, takie jak: popyt - podaż, inflacja, wzrost zamożności społeczeństwa, oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny przedmiotowej nieruchomości, do czego zarówno te organy i Sąd pierwszej instancji, nie są uprawnione. Należy przy tym zauważyć, że są to bardzo ogólne czynniki, których wpływu na wzrost wartości danej nieruchomości w zasadzie nie sposób precyzyjnie określić i które zawsze mają pośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały pełnej i obiektywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i prawidłowo uznały, że spełnia on wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom.

Odnosząc się natomiast do przytoczonego nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych zawartych w pkt. II skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że z treści art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. wynika, iż strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawo strony do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza jedynie możliwość powoływania nowej argumentacji na ich poparcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt I CKN 448/98, LexPolonica nr 353780). Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. nie daje natomiast możliwości rozszerzenia czy uzupełnienia podstaw kasacyjnych, w tym zwłaszcza powołania nowych przepisów, po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. W kwestii powyższej jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II GPS 2/08, stwierdzając w uzasadnieniu, że ustawodawcy przy ograniczeniu prawa strony do przytoczenia jedynie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych chodziło o to, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, a strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać jedynie inne niż dotychczas argumenty. Tym niemniej muszą to być nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), a nie nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, natomiast zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne nawet na rozprawie, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

Także w postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 56/04 podkreślono, że strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych w postaci nowej argumentacji, ale nie jest uprawniona do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania).

Tymczasem pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący przytoczyli nie tylko, jak stwierdzili, nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych zawartych w pkt. II skargi kasacyjnej, ale je rozszerzyli, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak wynika z opisu naruszenia - przez ich błędną wykładnię), polegające na przyjęciu, że przepisy powyższe stwarzają podstawę do określenia przez organ administracji w decyzji administracyjnej terminu zapłaty opłaty planistycznej oraz skutków niedotrzymania tego terminu w postaci obciążenia zobowiązanego zapłatą odsetek ustawowych. Zarzut powyższy nie został zawarty w skardze kasacyjnej z dnia 2 kwietnia 2012 r., nie może on być zatem badany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.